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(QUESTÃO 1) Discorra sobre a modulação de efeitos temporais na invalidação dos

atos administrativos.

A questão versa sobre o tema “Atos Administrativos”, mais especificamente sobre os efeitos
da invalidação do ato administrativo.

A doutrina costuma elencar diversas formas de extinção do ato administrativo, que podem ser
didaticamente assim agrupadas:

1 - Extinção natural: ocorre com exaurimento dos efeitos do ato administrativo ou com
decurso do prazo previamente fixado para sua duração (Ex: ato concessivo de férias do
servidor).
2 - Extinção subjetiva: ocorre quando há o desaparecimento do sujeito \ beneficiário do ato
administrativo. (Ex: falecimento do servidor, que gera a extinção do ato de nomeação).
3 - Extinção objetiva: ocorre quando há o desaparecimento do objeto do ato. (Ex: ato que
determina reforma de um prédio publico, sendo que este acaba destruído por uma inundação
antes da obra).
4 – Caducidade: é a extinção do ato que se torna incompatível com uma nova legislação. Em
outras palavras, o ato é editado regularmente, mas acaba se tornando incompatível com uma
nova lei editada em momento posterior.
5 - Extinção por vontade do particular: ocorre quando há a renúncia ou recusa do particular
aos efeitos do ato administrativo que lhe beneficia (Ex: servidor que pede exoneração do
cargo)
6 – Cassação: é a extinção por conta de uma ilegalidade atribuída ao beneficiário do ato
administrativo. Em outras palavras, o ato administrativo foi editado regularmente, de acordo
com a lei, mas no curso de seus efeitos o beneficiário passa a descumprir os requisitos legais
(Ex: sujeito que obteve a carteira de motorista regularmente, mas descumpre reiteradamente
a legislação de transito e acaba tendo sua licença cassada).
7 – Revogação: é a extinção do ato administrativo por critérios de conveniência e
oportunidade. O ato administrativo é valido, conforme a lei, mas acaba se tornando
inconveniente ou inoportuno à Administração, de modo que esta pode extingui-lo através da
revogação, entendida como uma reavaliação do mérito administrativo.
8 – Anulação: é a extinção do ato por ilegalidade ORIGINÁRIA. Aqui há um vício no ato
administrativo, o que gera o poder-dever da administração de anular o ato administrativo.

Quais os efeitos da anulação e da revogação do ato administrativo?

Na revogação, como o ato era válido, os efeitos são ex nunc (dali pra frente).
Já na anulação, como a ilegalidade é originária, os efeitos são retroativos (ex tunc), como
regra. Operada a anulação, é como se o ato nunca tivesse existido.
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É possível modulação de efeitos temporais na invalidação dos atos administrativos?

Com o intuito de resguardar os efeitos do ato administrativo inválido e preservar a segurança
jurídica, parcela da doutrina tem admitido a modulação dos efeitos temporais na invalidação
do ato administrativo, à semelhança do que ocorre no controle de constitucionalidade.

Quando uma lei é declarada inconstitucional, o art. 27 da Lei 9868 permite que o STF realize a
modulação dos efeitos temporais da decisão, mitigando a regra de que lei inconstitucional é lei
nula e não produz efeitos.

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de
segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por
maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que
ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser
fixado.

A partir desta constatação, doutrina minoritária capitaneada por Rafael Oliveira defende uma
aplicação por analogia da referida técnica à decisão de invalidação dos atos administrativos.

O argumento é o de que “quem pode mais, pode o menos”: se mesmo um vicio tão grave
como o de inconstitucionalidade pode produzir efeitos, quanto mais o de legalidade. Assim,
seria sim possível que o ato administrativo ilegal, ao ser anulado, possa ter seus efeitos
reconhecidos, a partir da aplicação análoga da técnica da modulação dos efeitos temporais da
decisão de inconstitucionalidade.

Apesar de o tema ser pouco explorado na doutrina, no Estado do RJ a L5427 (lei estadual do
processo administrativo) expressamente passou a prever a modulação de efeitos no controle
de legalidade de atos administrativos, em seu art. 53, §3º:

L5427 RJ, Art. 53, §3º Os Poderes do Estado e os demais órgãos dotados de autonomia
constitucional poderão, no exercício de função administrativa, tendo em vista razões de
segurança jurídica ou de excepcional interesse social, restringir os efeitos da declaração de
nulidade de ato administrativo ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de determinado
momento que venha a ser fixado

Entretanto, mesmo para quem não entende ser possível a utilização análoga de tal técnica,
admite-se a possibilidade de sanatória do ato administrativo, que pode se dar através de
institutos como a ratificação ou a reforma. Através da sanatória, o ato administrativo inválido
pode ter seus efeitos preservados, em respeito ao princípio da segurança jurídica.
O tema das sanatórias será melhor estudado na Apostila de tópicos atuais de Direito
Administrativo.
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(QUESTÃO 2) Firmado convênio entre o Estado e entidade privada pelo

prazo de dois anos, esta decide denunciá-lo após nove meses.
Considerando que o Estado aplicou recursos para a criação de estrutura
necessária à realização do objeto conveniado, opine justificadamente
sobre a viabilidade de denúncia imotivada pelo particular e eventuais
efeitos de tal ato.

Os convênios são classificados como ATOS COMPLEXOS, podendo ser conceituados como o
acordo firmado por entidades públicas ou entre estas e particulares para realização de
objetivos de interesse comum. Nessa linha, claras são as lições do professor Diogo de
Figueiredo:

“O convênio é o ato administrativo complexo em que uma entidade pública acorda com outra ou
outras entidades, públicas ou privadas, a realização de obra ou serviço público de competência
da primeira.” (Diogo de Figueiredo Moreira Neto – Curso de Direito Administrativo)

Tradicionalmente, a doutrina distingue os convênios dos contratos. Enquanto nos contratos as

partes possuem interesses contrapostos - a exemplo do que ocorre em um contrato
administrativo, no qual a Administração busca o interesse público e o particular visa o lucro -
nos convênios os interesses são convergentes, não sendo tecnicamente correto se falar em
partes, mas sim em partícipes.

Assim, não se exige, como regra, a realização de licitação para a celebração de convênios, ao
passo que nos contratos a licitação é obrigatória (salvo as exceções legalmente previstas, como
as hipóteses de dispensa e inexigibilidade).

CONTRATOS CONVÊNIOS
- Interesses contrapostos. - Interesses convergentes
- Partes - Partícipes.
- Obrigatoriedade de licitação, salvo exceções - Desnecessidade de licitação.
legais.

Não obstante, esta distinção tem sido paulatinamente mitigada.

Conforme veremos quando da resolução da questão nº 3, o legislador trouxe a
regulamentação dos consórcios públicos como CONTRATOS, sendo certo que na sistemática da
L11107 os interesses entre os contratantes são convergentes.
Ademais, a recente L13019 trouxe a exigência de CHAMAMENTO PÚBLICO para a celebração
de convênios com organizações da sociedade civil. Esse chamamento público pode ser
conceituado como um procedimento seletivo simplificado de seleção, criado com o intuito de
garantir a observância do principio da impessoalidade também na celebração de parcerias.

L13019, Art. 2º, XII - chamamento público: procedimento destinado a selecionar organização da
sociedade civil para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual se
garanta a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da
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moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao

instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos;

Art. 24. Para a celebração das parcerias previstas nesta Lei, a administração pública deverá
realizar chamamento público para selecionar organizações da sociedade civil que torne mais
eficaz a execução do objeto.

Feitas estas considerações introdutórias, convém mencionar que a principal previsão

legislativa acerca dos convênios encontra-se no art. 116 da Lei 8666\93.

Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e
outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

Tal dispositivo, além de prever uma aplicação das normas da L8666 aos convênios, naquilo que
compatíveis, também traz uma série de exigências em seus parágrafos para a celebração dos
referidos ajustes, como a elaboração de um plano de trabalho e a necessidade de ciência do
convênio à Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva.

Quanto à extinção dos convênios – hipótese tratada na questão -, esta pode se dar de diversas
formas, à semelhança do que ocorre com os contratos administrativos. Diogo de Figueiredo,
procurando sistematizar o tema, lista 4 espécies de “desfazimento” dos atos administrativos
complexos:

1) Desfazimento fundado na lei (anulação): quando há algum vício de legalidade no

ajuste.
2) Distrato: quando as partes resolvem extinguir o ajuste por comum acordo.
3) Rescisão: é o desfazimento fundado nas próprias cláusulas do ato complexo, quando
há o descumprimento de obrigação assumida por qualquer dos acordantes.
4) Denúncia: quando a extinção se dá através de ato unilateral de uma das partes.

Por se tratar de uma relação de cooperação, a regra é que o convênio possa ser denunciado
livremente por qualquer das partes, pois ninguém pode ser compelido a cooperar ou a
colaborar contra sua vontade.

Entretanto, se as partes resolvem se autolimitar e estabelecem um prazo de vigência para o

convênio, nesse caso a denúncia deve obrigatoriamente ser motivada. Trata-se de aplicação do
princípio da boa-fé e da teoria das autolimitações administrativas, que iremos aprofundar na
Apostila de Temas atuais de Direito Administrativo.

Ademais, caso tenha havido dispêndios para a realização do objeto conveniado, o partícipe
prejudicado pela denúncia imotivada do convênio pode pleitear eventual indenização. Nessa
linha, importante transcrever as lições de Diogo de Figueiredo:

“Salvo se o acordo fixar prazo de vigência, qualquer parte poderá denunciar livremente uma
relação de cooperação ou de colaboração de que não lhe interesse mais participar, extinguindo-
a, se for bilateral, embora permanecendo vigente em relação às demais partes pactuantes, em
se tratando de acordo multilateral.

A regra é de que ninguém poderá ser compelido a cooperar ou a colaborar contra sua vontade
(como aplicação do brocardo nemo potest cogi ad factum). Por óbvio, distintamente se as partes
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se autolimitaram, fixando um determinado prazo de vigência para manter a relação de

coordenação avençada, descaberá a denúncia livre, ou vazia de conteúdo.

Mas, mesmo que exista prazo de vigência pactuado, qualquer parte acordante com
personalidade de direito público, ainda assim, poderá invocar motivadamente o interesse público
à sua cura para a desconstituição prematura da relação. A denúncia será então ato discricionário
da Administração que a declarar, o que não excluirá, tampouco, sua adequada motivação.

Em qualquer das hipóteses, a denúncia que causar prejuízo a qualquer das partes acordantes
importará no dever de indenizá-las, salvo disposição consensual que as isente.” (Diogo de
Figueiredo Moreira Neto – Curso de Direito Administrativo)

No caso de denúncia de convênio, a lei 8666 também prevê que eventuais saldos
remanescentes devem ser devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos:

Art. 116, § 6o Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou

ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das
aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos,
no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de
tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão
ou entidade titular dos recursos.

Ante o exposto, o candidato deveria responder pela impossibilidade de denúncia imotivada do

convênio pelo particular na hipótese de estabelecimento de um prazo de vigência, indicando
também a necessidade de restituição de eventuais valores repassados e a recomposição de
eventuais prejuízos que o ato tenha causado.
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(QUESTÃO 3) Qual a distinção entre contrato de programa e contrato de

rateio nos consórcios públicos?
De forma simplificada, os consórcios públicos podem ser conceituados como uma união de
esforços entre entes federativos, através da formalização de um ajuste que permite a criação
de uma pessoa jurídica específica para prestar determinado serviço.

O principal fundamento dos consórcios públicos é o chamado FEDERALISMO COOPERATIVO.

Trata-se de um modelo de federalismo baseado na cooperação entre os entes federados,
através do chamado “diálogo inter-federativo”. Tal ideia é expressa no artigo 241 da CRFB, que
traz o embasamento constitucional para a criação de consórcios públicos:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos

Outro fundamento é a importante noção de CONSENSUALIDADE no direito administrativo

contemporâneo. Tal ideia prega a substituição da clássica Administração Pública impositiva ou
autoritária por uma ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONSENSUAL, viabilizada principalmente
através de PARCERIAS. Estas parcerias podem ser parcerias publico-privadas (como as PPPs da
L11079 e os convênios firmados com particulares, estudados na questão anterior) ou parcerias
publico-publicas (dentre as quais se destaca o consórcio público, como uma parceria entre
entes federativos).

A lei responsável por disciplinar a criação de consórcios públicos foi a Lei 11107/05, que assim
dispõe em seu art. 1º:

Art. 1o Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e
dá outras providências.

Essa lei trouxe importantes regras para a criação de consórcios públicos, dentre as quais
podemos destacar as seguintes:

- O consórcio público passa a ser tratado como um CONTRATO, em que pese o clássico
entendimento doutrinário de que possui natureza de convênio (tendo em vista a existência de
interesses convergentes entre os entes federativos).

Art. 3o O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia
subscrição de protocolo de intenções.

- A celebração do consorcio fica condicionada à prévia autorização legislativa, que se dará

através da ratificação do “protocolo de intenções” pelo poder legislativo de cada ente
federado, conforme veremos.

- Passa a haver a exigência de PERSONIFICAÇÃO do consórcio. Em outras palavras, deve ser

criada uma pessoa jurídica específica para desenvolver a atividade objeto do consórcio. Essa
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pessoa pode ser de direito publico – caso em que será denominada de ASSOCIAÇÃO PÚBLICA
ou consórcio publico de direito publico - ou de direito privado – podendo ser denominada de
consórcio publico de direito privado.

Art. 1º, § 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito
privado.

De direito Associação
Público Pública
CONSÓRCIO
PÚBLICO
De direito
privado

A Associação Pública (consórcio público de direito público) consiste em uma pessoa jurídica de
direito público, criada por lei, e que integrará a administração indireta de todos os entes
consorciados.

Art. 6º, § 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

Por essas características, a doutrina majoritária indica que a Associação Pública seria uma
espécie de autarquia, mas especificamente uma AUTARQUIA INTERFEDERATIVA ou
TRANSFEDERATIVA, por integrar a Administração Indireta de diversos entes federativos. O
Código Civil de 2002 também parece aduzir no mesmo sentido:

CC2002, Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:

IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;

Quanto ao consórcio público de direito privado, em que pese a omissão do legislador, a

doutrina majoritária entende que também integrará a administração indireta dos entes
consorciados. No entanto, trata-se de pessoa jurídica de direito privado, que não se confunde
com uma autarquia.

Qual o processo de criação de um consórcio público?

A celebração do consórcio público deve seguir um determinado procedimento traçado pela

L11107, o qual explicaremos de forma sucinta:

1) Protocolo de Intenções:

Inicialmente, os entes que pretendem se consorciar devem celebrar o chamado “PROTOCOLO

DE INTENÇÕES”.
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Trata-se de uma espécie de minuta do futuro contrato de consórcio, que deve conter algumas
cláusulas essenciais previstas no art. 4º da L11107, tais como a denominação, finalidade, prazo
de duração e sede do consórcio.

Observação: Por serem tratados como contratos pelo legislador, os consórcios devem ter
prazo determinado.

2) Ratificação legislativa:

Cada representante (cada ente federado) deverá aprovar o protocolo de intenções por sua
respectiva casa legislativa (Congresso Nacional, se União; Assembleia Legislativa, se Estado; e
Câmara de Vereadores, se Município).

A casa legislativa pode aprovar integral ou parcialmente (aprovação com reservas) o protocolo
de intenções. Se houver essa reserva e o consórcio for criado, teríamos um “consorciamento
parcial objetivo” (à semelhança do que ocorre na sistemática dos tratados).

Se um dos entes não obtiver a aprovação legislativa, não poderá participar do consorcio,
podendo este seguir com os demais. Nesse caso, teríamos um “consorciamento parcial
subjetivo”.

L11107, Art. 5o O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei,
do protocolo de intenções.

§ 1o O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode ser celebrado por apenas
1 (uma) parcela dos entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções.
§ 2o A ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores,
implicará consorciamento parcial ou condicional.
§ 3o A ratificação realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de intenções
dependerá de homologação da assembléia geral do consórcio público.
§ 4o É dispensado da ratificação prevista no caput deste artigo o ente da Federação que, antes
de subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio
público.

No §4º do art. 5º se estabelece a desnecessidade dessa ratificação legislativa posterior se o

ente federado já tiver uma lei própria autorizando a sua participação no consórcio.

Dessa forma, verifica-se que o legislador sempre terá participação necessária, sendo inviável a
celebração de um consórcio publico que não passe pelo crivo do legislativo (seja previa ou
posteriormente).

3) Assinatura

Com a assinatura, a minuta consubstanciada no protocolo de intenções irá se tornar de fato

um contrato.
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4) Criação da pessoa publica ou privada:

É a chamada PERSONIFICAÇÃO do consórcio, através de uma pessoa jurídica de direito público

(associação pública) ou de uma pessoa jurídica de direito privado (consórcio público de direito
privado).

OBS: Enquanto a associação publica será criada a partir da vigência das leis que ratificaram os
protocolos de intenções, o consórcio público de direito privado dependerá da inscrição de seus
atos constitutivos no registro competente, tal como ocorre com as pessoas privadas em geral.

Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

Em que consiste o “Contrato de Rateio”?

O CONTRATO DE RATEIO é um instrumento que tem por objetivo principal apenas viabilizar a
transferência de recursos orçamentários do ente consorciado para o próprio consórcio.

Art. 8o Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante

contrato de rateio.

§ 1o O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência
não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por
objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano
plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços
públicos.
§ 2o É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o
atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
§ 3o Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio público, são partes
legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio.
§ 4o Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar no 101, de
4 de maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam
consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos
entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas
de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou
projetos atendidos.
§ 5o Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que
não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para
suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.

O objeto do contrato de rateio é simplesmente essa transferência de recursos orçamentários.

Com isso, o prazo máximo de vigência do contrato de rateio é de 1 ano, mesmo prazo de
vigência da lei orçamentária anual.

Mas a L11107 traz algumas exceções a esse prazo máximo, como nos casos de transferências
já previstas no Plano Plurianual (PPA) ou quando o consórcio publico prestar serviço público
remunerado exclusivamente por tarifa. No primeiro caso, tendo o PPA prazo de 4 anos de
vigência, natural que o prazo do contrato de rateio também possa ser estendido. No segundo
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caso, como a tarifa se refere à verba particular, que não envolve recurso do orçamento,
também é lógico que não haja essa limitação de vigência anual.

E contrato de programa? Qual seria sua função?

O CONTRATO DE PROGRAMA, por sua vez, tem por objeto obrigações diversas, que não
envolvem diretamente o orçamento.
Pelo contrato de programa o ente pode transferir pessoal, bens e serviços para o consórcio,
com o fim de viabilizar a prestação da atividade.

L11107, Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição
de sua validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da
Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a
prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal
ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.

A lei permite que o contrato de programa seja celebrado entre o ente e o consórcio ou entre
os próprios entes consorciados.

Quanto ao prazo, o contrato de programa permanece vigente mesmo após a extinção do

consórcio. É um caso de ultratividade do contrato, pra que o interesse público e os serviços
não sejam prejudicados.

§ 4o O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou o

convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos.

Para que seja melhor visualizada a distinção, veja o quadro que traçamos:

CONTRATO DE RATEIO CONTRATO DE PROGRAMA

- Tem por objeto a transferência de recursos - Tem por objeto obrigações diversas, que não
orçamentários dos entes para o consórcio. envolvem a transferência de recursos
orçamentários, mas sim de servidores, bens ou
- Prazo de vigência de no máximo 1 ano (mesmo serviços para o consórcio.
prazo do orçamento), salvo em se tratando de
obrigações previstas no PPA ou quando o - Permanece vigente mesmo após a extinção do
consorcio publico prestar serviço público consorcio.
remunerado exclusivamente por tarifa