DEPP 2ed. Modulo I Parte 2

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MÓDULO I
Parte 2
DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS
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Contenido
............................................................................................................................................................. 3
Lección 5. El Sistema de Evaluación del Desempeño en México ................................................... 4
Lección 6. Normativa básica y coordinación en materia de evaluación del desempeño .............. 11
Obligaciones generales de evaluación de los entes públicos ................................................... 11
El Gasto Federalizado ................................................................................................................ 17
La Evaluación del Gasto Federalizado ...................................................................................... 20
La evaluación de Fondos de Aportaciones Federales ............................................................... 21
Lección 7. El seguimiento, la evaluación y la auditoría de políticas y programas públicos en el
marco de la GpR ............................................................................................................................ 24
La fiscalización en el Estado Mexicano y la evaluación ............................................................ 25
Secretaría de la Función Pública como ente fiscalizador .......................................................... 27
Auditoría Superior de la Federación como ente fiscalizador ..................................................... 28
Coordinación de la fiscalización en México ............................................................................... 31

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LECCIÓN 5
El Sistema de Evaluación del
Desempeño en México

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Lección 5. El Sistema de Evaluación del Desempeño en México
La evaluación gubernamental es un aspecto que ha ido cobrando relevancia en la medida

que el proceso de consolidación democrática detona y promueve la búsqueda de una mayor
participación ciudadana en el proceso de las políticas públicas, una creciente transparencia
en la acción gubernamental, así como la mejora en la rendición de cuentas por parte de las
instituciones que administran recursos públicos, entre otros.
Derivado de este proceso, la visión acerca de la evaluación se ha transformado,
pasando de una evaluación prácticamente orientada de un control del ejercicio de los
recursos y el cumplimiento de la normatividad, hacia una evaluación que se enfoca en la
transformación e impacto que beneficia a las poblaciones objetivo o ciudadanos.
Sin embargo, es importante conocer que los orígenes de la evaluación se
encuentran estrechamente vinculados a los temas de planeación, programación y
presupuestación del gasto público, por lo que en este sentido, nos remitimos a los
antecedentes de la evaluación en México que surgen a partir de los años cuarenta. La
Figura 5.1, presenta una cronología con antecedentes importantes de destacar con
procesos administrativos vinculados a la evaluación.
A partir del año 2000 se implementaron iniciativas para definir una política de
evaluación en el Gobierno Federal. De acuerdo con Méndez (2010, p: 157), “dicho cambio
favoreció un esquema multidimensional y fragmentado, en el que distintos actores entraron
en el proceso de evaluación desde ópticas y justificaciones diversas”.
Con la publicación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH) en 2006 el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) queda
establecido formalmente en el Artículo 2, Fracción LI como:
Asimismo, la obligatoriedad del SED en el proceso de programación y

presupuestación quedó reflejada en la Fracción III del artículo 25 de dicha Ley, misma que
establece que la programación y presupuestación anual del gasto público, se realizará con
apoyo en los anteproyectos que elaboren las dependencias y entidades para cada ejercicio
fiscal, y con base, entre otras cosas en “…la evaluación de los avances logrados en el
cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo y los programas
sectoriales con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño, las metas y avances
físicos y financieros del ejercicio fiscal anterior y los pretendidos para el año siguiente (DOF,
30 de marzo de 2006)”.

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Figura 5.1 Antecedentes de procesos vinculados con la evaluación
Fuente: elaboración propia.
Posteriormente, la mira se centró en los bienes y servicios provistos por las

instituciones del Estado. Todo lo anterior, llevado a cabo desde un ámbito interno, es decir,
de la autoevaluación. Sin embargo, se empezó a alertar sobre la necesidad de contar
también con una mirada externa, situación que intentó cambiarse mediante las figuras de
comisarios y delegados. A la par que se estudia el tema de la evaluación, es imprescindible
no pasar por alto el significado de las demás etapas del ciclo presupuestario, a decir, la
planeación, la programación y la presupuestación; ya que sin claridad suficiente en los
objetivos a alcanzar, la evaluación se vuelve un ejercicio irrelevante en tanto no existen
parámetros que ayuden a definir cuando una situación mejora o no.

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Por ello, también se han revisado algunos de los acontecimientos más importantes
sobre dichas etapas, a fin de contextualizar con mayor precisión el desarrollo de la
evaluación de la acción gubernamental.
Fue en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2008 que
se comenzó a hablar de la instrumentación de un Presupuesto basado en Resultados (PbR).
En este año (2008) se emite el Acuerdo por el que se establecen las disposiciones
generales del Sistema de Evaluación del Desempeño, en apego a lo establecido en la
LFPRH que define al SED como una valoración objetiva del desempeño de los programas,
bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en
indicadores estratégicos y de gestión. Las razones por las cuales se crea el SED se
resumen en la Figura 5.2.
Figura 5.2 Razones por las cuales se crea el SED en 2008
Fuente: elaboración propia con base en la LFPRH.
Asimismo, dicho Acuerdo establece que corresponde a la SHCP el emitir las

disposiciones para la aplicación y evaluación de los indicadores del Sistema, que a su vez
formarán parte del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación1 (PPEF). Los
objetivos que define el Acuerdo para el SED se resumen en la Figura 5.3.
1 Es importante diferenciar entre el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) y el

Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). El primero es la propuesta que hace el Poder Ejecutivo Federal
a través de la SHCP sobre la forma como se distribuirán los recursos públicos en el siguiente ciclo fiscal. Es
parte del paquete económico junto con la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación. El paquete económico
es entregado al Poder Legislativo Federal quienes discuten y ajustan lo propuesto por el ejecutivo. A la versión
definitiva aprobada por el Congreso se le conoce como Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) que
es el que efectivamente se ejerce en el siguiente ciclo fiscal.

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Figura 5.3 Objetivos del SED
Fuente: elaboración propia, con base en Acuerdo (2008).
De esta manera, el carácter obligatorio del SED en conjunto con las herramientas
disponibles sobre planeación estratégica y gestión para resultados, comenzaron la
transformación de la Administración Pública. Como se puede observar, la forma de abordar
el tema de la evaluación fue muy cambiante a lo largo de los años. En sus inicios, estaba
estrechamente enfocada al estudio de aspectos meramente administrativos, normativos y
organizacionales; pero a partir de 2008 le da prioridad a la calidad del gasto público y del
impacto de los Programas presupuestarios en la generación de valor público.
La evaluación en términos generales es el señalar el valor de algo (RAE, 2014) y en
el marco de la gestión pública implica el llevar a cabo una “…apreciación sistemática y
objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta
en práctica y sus resultados” (OCDE, 2010). Con el concepto de evaluación del desempeño
se pretende agrupar en una categoría multidimensional a los resultados de la actividad
gubernamental y a la eficacia y eficiencia para producirlos (Arellano, Lepore, Zamudio y
Blanco, 2012, p.12).

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El SED busca contribuir a la consecución de los objetivos establecidos en el Plan

Nacional de Desarrollo y los programas que se derivan de éste. También está diseñado
para brindar la información necesaria para valorar objetivamente y mejorar de manera
continua el desempeño de las políticas públicas, de los programas presupuestarios y de las
instituciones, así como para determinar el impacto que los recursos públicos tienen en el
bienestar de la población (SHCP, 2008).
Entonces, el SED es el conjunto de elementos metodológicos con el que se
realizan el seguimiento y la evaluación sistemática bajo la óptica de un enfoque hacia
resultados. El SED brinda información para valorar objetivamente lo realizado, proporciona
los elementos necesarios para tomar decisiones sobre los procesos y programas en marcha,
reforzándolos o modificándolos, y asignando o reasignando los recursos, de ser necesario
(ver Figura 5.4).
Figura 5.4 Sistema de Evaluación del Desempeño
Fuente: elaboración propia (2017).
De esta misma Figura 5.4 es importante destacar el papel del SED en la

transparencia y rendición de cuentas. Los Sistemas de Evaluación del Desempeño son una
propuesta de ordenación y sistematización muy importante ante la dificultad y complejidad
de la acción gubernamental, dado que con ellos se busca construir un compromiso técnico
creíble para asegurar a las sociedades que sus gobiernos pueden definir y comprometerse
con fines específicos y en forma transparente. Es decir, es un instrumento que puede
ayudar sustantivamente a la rendición de cuentas (Arellano et. al., 18).

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El SED es una herramienta de aprendizaje organizacional para el diseño y

evaluación de programas (a veces de organizaciones), que hace explícitas las teorías,
supuestos y axiomas de acción, con el propósito de definir una posible cadena causal que
conecta la definición del problema de política pública, los instrumentos y las estrategias
organizacionales con los productos, los resultados y los impactos de programas, políticas y
otras acciones gubernamentales. Todo con el fin de generar un mecanismo de rendición de
cuentas inteligente y basado en el aprendizaje organizacional (Arellano et. al., 22).
Entonces, se habla de la contribución del SED a la rendición de cuentas porque permite la
discusión y análisis de las opciones de política, de las decisiones y de las oportunidades
escogidas, así como de los valores defendidos. Facilita la comparación entre opciones de
política, de su viabilidad y de su costo (Arellano et. al., 23) cosa que sería prácticamente
imposible si la información no estuviera sistematizada.
A pesar de la importancia de la
incorporación de diversos actores en el
SED, cabe mencionar que los principales
son las dependencias y entidades
federales encargadas de implementar
sus respectivos programas y proyectos,
los cuales serán objeto de evaluación. La
SHCP y el CONEVAL están a cargo de
la evaluación de la gestión pública; por
su parte la Cámara de Diputados es
quien recibe los informes de las
evaluaciones para su consideración en la
asignación de recursos (Figura 5.5).
La importancia del SED se
sustenta en las metodologías y
herramientas necesarias para poder
detectar las necesidades y avances de
los programas y políticas públicas. Este
sistema busca darnos la oportunidad de
conocer a fondo, de forma sencilla y desglosada las partes de los procesos y la calidad con
la que cuentan, de tal forma que se pueda replicar aquello en lo que se está acertando y
modificar los elementos necesarios para poder obtener lo que desde un principio
deseábamos, para así lograr mejorar el valor público.
Para ello, existen un sinfín de métodos para poder llevar a cabo la evaluación, cada
uno con sus ventajas y desventajas, todo en función de lo que se necesita. La amplia
disponibilidad de opciones hace que las evaluaciones de programas, proyectos y políticas
públicas no sean totalmente homogéneas a través de los años y por ello la información
obtenida de ellas, no es consistente en el tiempo, por ello en las últimas décadas; las
instituciones internacionales como la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han promovido la adopción
de la Metodología del Marco Lógico (MML), que ya se estudió en el Módulo II de este mismo
Diplomado.

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LECCIÓN 6
Normativa básica y coordinación en
materia de evaluación de
desempeño

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Lección 6. Normativa básica y coordinación en materia de evaluación

del desempeño
La evaluación del ejercicio de los recursos públicos de la Federación, las entidades

federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, es un
principio Constitucional reconocido en el Artículo 134 de la Carta Magna, la cual establece
en su Artículo 134:
De esta manera, la evaluación es un tema que atañe a todos los organismos y entes
públicos, de todos los órdenes de Gobierno con el fin de garantizar los principios de
eficiencia, eficacia, economía y transparencia en el ejercicio del gasto.
Obligaciones generales de evaluación de los entes públicos
Por su parte, la Ley General de Contabilidad Gubernamental establece sobre todo en cuatro
artículos, diversas obligaciones de los entes públicos en materia de evaluación, mismas
que se presentan en la Figura 6.1.
A su vez, en el ámbito Federal, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH) estableció el diseño institucional en materia presupuestaria que sirve
como plataforma para la existencia de un nuevo orden presupuestario que proporciona
mayor certidumbre jurídica y económica al ejercicio de los recursos públicos federales.
Asimismo, incorpora los principios de responsabilidad fiscal para promover una política
económica que sustente el desarrollo del país con base en finanzas públicas sanas, el uso
eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos y la rendición de cuentas a la
población sobre el manejo de los mismos (SHCP, 2008).

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Figura 6.1 Obligaciones de entes públicos en materia de evaluación
Fuente: elaboración propia con base en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, (2017).
En este sentido, no solo es importante que se lleve

a cabo la evaluación del desempeño de las políticas y
programas públicos, sino que la información se debe poner
a disposición del público en general, lo cual constituye una
acción afirmativa para fomentar la transparencia y rendición de cuentas. De acuerdo con el
Artículo 303 bis del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, las instancias públicas a cargo de la evaluación del desempeño en la
Administración Pública Federal son la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, con excepción de aquellas en materia de desarrollo
social, las cuales corresponden al Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en términos de lo
dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y en la
LFPRH.
Específicamente, las atribuciones de evaluación de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público están conferidas en el Artículo 63 de su Reglamento en donde se establece
que la coordinación de la evaluación de los programas no sociales está a cargo de la Unidad
de Evaluación del Desempeño. En la Figura 6.2 se resumen estas competencias.

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Figura 6.2 Atribuciones de la Unidad de Evaluación del Desempeño
Fuente: elaboración propia con base en el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

14
Por otro lado, en 2004, se promulgó la Ley General de Desarrollo Social (LGDS)
cuyo objeto, entre otros, es establecer mecanismos de evaluación y seguimiento de los
programas y acciones de la Política Nacional de Desarrollo Social (artículo 1, fracción VIII)
que establece la obligatoriedad y sistematización de la evaluación y seguimiento de los
programas sociales federales, instruyendo a evaluar de manera externa y sistemática a los
programas que reciben recursos federales y/u otorgan subsidios sujetos a reglas de
operación.
Para hacer posible la consecución de esta disposición, la LGDS contempló en su
artículo 81 la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL) como un organismo público descentralizado, con autonomía técnica y
de gestión, encargado de coordinar las actividades de evaluación buscando institucionalizar
dicho proceso, mediante la ejecución de las funciones principales:
 Normar y coordinar la evaluación de la política nacional de desarrollo social y las
políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas.
 Establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de
la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha
actividad.
Con base en estos objetivos, el CONEVAL se constituyó como una entidad
paraestatal imparcial y objetiva que, gracias a su carácter técnico, logra otorgarle mayor
credibilidad a las evaluaciones y mediciones realizadas. En este sentido, el CONEVAL tiene
a su cargo la coordinación de las evaluaciones de los programas, metas y acciones de la
Política de Desarrollo Social, con el fin de obtener información relevante que permita
determinar su desempeño y, con base en ello, orientar la toma de decisiones en materia de
planeación y presupuestación.
El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el
“Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral”,
mediante el cual se adicionó un apartado C al artículo 26 de la CPEUM por el cual el
CONEVAL se convierte en un órgano autónomo responsable de la medición de la pobreza
y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo
social. No obstante, la autonomía del CONEVAL entrará en vigor hasta que sea expedida
la ley que rija su organización, objeto y atribuciones, conforme lo previsto en el transitorio
vigésimo del Decreto antes referido.
Es importante destacar que el entramado normativo que actualmente le da sustento
al Sistema de Evaluación del Desempeño en México tiene una evolución de más de 50
años, por lo que actualmente nos encontramos en un momento de consolidación. A pesar
de los importantes retos que todavía quedan pendientes, la Administración Pública Federal
ha abrazado de manera efectiva la evaluación del desempeño de sus programas
presupuestarios. De la misma forma, poco a poco los gobiernos locales han ido asumiendo
sus responsabilidades en materia de evaluación de los recursos federales transferidos, por
lo que solo hay que reforzar estas buenas prácticas para consumar la consolidación del
SED en México.
En la figura 6.3 se resumen las competencias del CONEVAL en materia de
evaluación de acuerdo con su Estatuto Orgánico.

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Figura 6.3 Atribuciones del CONEVAL en materia de evaluación
Fuente: elaboración propia con base en el Estatuto Orgánico del Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social.

16
Adicionalmente, el gobierno federal ha emitido diversas disposiciones

normativas en el marco del SED que se relacionan con la práctica de la evaluación, mismas
que se presentan en la Figura 6.4.
Figura 6.4 Normativa en materia de evaluación en México
Como se puede observar, la evaluación del desempeño tiene una normatividad

completa que no se limita a la Administración Pública Federal, sino que requiere de la
coordinación con entidades federativas, municipios y Demarcaciones Territoriales de la
Ciudad de México (DTCDMX) tanto para las participaciones como para las aportaciones
federales, mismas que conforman el gasto federalizado en México. A continuación se
describe brevemente en qué consiste el gasto federalizado y, de acuerdo con la
normatividad, cuál es la forma de evaluarlo.

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El Gasto Federalizado
El Gasto Federalizado se refiere a los recursos que el

Gobierno de la República trasfiere a las entidades
federativas y municipios por medio de participaciones,
aportaciones federales, subsidios y convenios (SHCP,
2015b). Representa un componente esencial del gasto
público porque comprende la mayor parte de los ingresos
que reciben las entidades federativas y los municipios.
Los recursos presupuestarios que se entregan a los
gobiernos locales con cargo al presupuesto federal son parte esencial en el financiamiento
de su gasto para el cumplimiento de sus atribuciones, al tiempo que constituyen un
mecanismo de primer orden para el Gobierno de la República en materia de promoción al
desarrollo de las entidades federativas y de las diversas regiones que integran el territorio
nacional (Poder Ejecutivo Federal, 2016). En ese sentido, el Gasto Federalizado se concibe
como una estrategia de coordinación intergubernamental que permite el logro de objetivos
comunes, basada en transferencias de programas y recursos a los gobiernos locales, para
la entrega de bienes y servicios públicos a la población. En la Figura 6.5 se muestran los
cuatro componentes del Gasto Federalizado, mismos que serán revisados a continuación.
Figura 6.5 Conformación del Gasto Federalizado
Participaciones
Las participaciones de ingresos federales, forman parte del gasto no programable y derivan
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), que es un mecanismo por medio del
cual se acuerda el ejercicio de las facultades tributarias entre los distintos niveles de
gobierno que componen un Estado, para ordenar de manera armónica tales facultades y
las relaciones fiscales entre la Federación y las entidades federativas. En este caso, los
gobiernos locales ceden al Gobierno Federal la atribución de cobrar algunos impuestos que
se encuentran dentro de sus potestades recaudatorias, lo cual es compensado por medio
de las participaciones. Este mecanismo es necesario para optimizar la recaudación de los
recursos locales.

18
De esta manera, las participaciones representan un mecanismo de compensación

que la Federación realiza a los gobiernos locales, en función de las participaciones que
correspondan a las Haciendas Públicas dependiendo del comportamiento de la
Recaudación Federal Participable (RFP), es decir, los recursos que obtenga la Federación
por todos sus impuestos, así como por los derechos de minería, disminuidos con el total de
las devoluciones por dichas contribuciones, a lo largo del ejercicio fiscal, así como de los
Convenios de Adhesión al SNCF.
Sobre las participaciones, debe destacarse que son recursos que pueden ser
ejercidos de manera libre por los estados y municipios, ya que no se transfieren con un
propósito u objetivo específico, sino que se establecen a partir de la participación de sus
Haciendas Públicas en los ingresos federales. Por esta razón, la transparencia del ejercicio
de las participaciones está a cargo de cada Entidad Federativa. Para ello, el SNCF
establece la distribución de las participaciones entre las entidades federativas, fija las reglas
de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales, constituye los
organismos en materia de coordinación fiscal y sienta las bases de su organización y
funcionamiento. En el Cuadro 6.1, se enumeran los diferentes mecanismos o fondos por
medio de los cuales son distribuidas las participaciones.
Cuadro 6.1 Conformación de las participaciones federales
Fuente: elaboración propia con base en DOF 2018.

19
Aportaciones
Son los recursos que se han descentralizado a los estados y municipios para solventar
prioridades en materia de educación, salud, infraestructura social, seguridad pública y el
fortalecimiento financiero de las entidades federativas y de los municipios. Éstas forman
parte del gasto programable, pues tienen definido un destino específico. Su trasferencia
está condicionada a resolver las problemáticas que se deriven de tales necesidades; lo
anterior bajo la premisa de que los gobiernos locales son los que tienen mayor cercanía a
la población con carencias en los rubros mencionados, por lo que se debe dotar de recursos
públicos que propicien acciones tendientes a resolverlas.
Las aportaciones están reguladas por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). De
acuerdo con el artículo 49 de dicha Ley, las aportaciones federales son administradas y
ejercidas por los gobiernos locales conforme a sus propias leyes, y son registradas como
ingresos que deben ser destinados a los propósitos que la misma LCF prevé.
Asimismo, el artículo 25 de la LCF, señala que las aportaciones federales son un re-
curso que la Federación transfiere a las Haciendas Públicas de los estados, municipios y
Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (DTCDMX). Por esta razón, la
transparencia en el ejercicio de las aportaciones está a cargo de la Federación y de cada
Entidad Federativa. En el Cuadro 6.2 se indica cuáles son los fondos de aportaciones, así
como las dependencias federales encargadas de coordinarlos.
Cuadro 6.2 Dependencias coordinadoras de sector por Fondo de Aportaciones
Fuente: elaboración propia con base en DOF (2018).

20
Convenios y subsidios
Existen otro tipo de transferencias entre las cuales destacan los Convenios de
descentralización y reasignación y los subsidios. Los Convenios de descentralización son
acuerdos que las dependencias del Gobierno Federal firman con las entidades federativas
para transferir recursos presupuestales que son susceptibles de ser federalizados, con el
propósito de concertar la descentralización de acciones federales, mediante la colaboración
y coordinación de ambas instancias de gobierno. Por su parte, los Convenios de
reasignación son acuerdos que las dependencias del Gobierno Federal firman con las
entidades federativas con el propósito de reasignarles recursos de las dependencias y
entidades públicas, para el cumplimiento de diversos objetivos de los programas federales.
Finalmente, los subsidios incluyen recursos que son entregados a las entidades
federativas y municipios a través de diversos ramos de la Administración Pública
Centralizada. Estos se destinan para apoyar el desarrollo conforme a lo establecido en las
disposiciones jurídicas aplicables y se ejercen de acuerdo a lo señalado en el Presupuesto
de Egresos de la Federación (PEF) de cada año. Particularmente, en la categoría de otros
subsidios, es en la que se aprueban en el PEF transferencias que se asignan a las
entidades federativas y municipios a través del Ramo 23 Provisiones Salariales y
Económicas, destinados principalmente al fortalecimiento del desarrollo regional y
municipal mediante programas y proyectos de infraestructura física. Cabe resaltar que no
todos los fondos del Ramo 23 se destinan a los gobiernos locales.
La Evaluación del Gasto Federalizado

La evaluación del gasto federalizado queda regulada principalmente en dos artículos de la
LFPRH. Mientras que el Artículo 110 establece el objetivo de la evaluación del desempeño,
el Artículo 85 Fracción I establece la obligatoriedad de que los ejecutores estatales y
municipales de los recursos federales transferidos evalúen conforme a lo establecido en el
Artículo 110. En la Figura 6.6 se describe lo que cada uno de estos artículos establece.
Figura 6.6 Evaluación de recursos federales trasferidos
Fuente: elaboración propia con base en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

21
La evaluación de Fondos de Aportaciones Federales
La LCF establece disposiciones específicas para la evaluación de los Fondos de

Aportaciones Federales señalados en la propia Ley. En su artículo 49, fracción V, se
establecen los principios generales con base en los cuales, se debe realizar la evaluación
del desempeño de la aplicación de cada uno de los fondos en las entidades federativas,
municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México (DTCDMX).
En este se menciona que el ejercicio de los recursos de los Fondos de
Aportaciones Federales deberá sujetarse a la evaluación del desempeño en términos del
artículo 110 de la LFPRH. Los resultados del ejercicio de dichos recursos deberán ser
evaluados, con base en indicadores, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a
los que se encuentran destinados los Fondos de Aportaciones Federales conforme a la LCF,
incluyendo, en su caso, el resultado cuando concurran recursos de las entidades
federativas, municipios o DTCDMX (LCF).
Para efectos de la evaluación a que se refiere el párrafo anterior, se transferirá
hasta el 0.05 por ciento de los recursos de los fondos de aportaciones federales aprobados
en el PEF, con excepción del componente de servicios personales previsto en el Fondo de
Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, al mecanismo que para tal
efecto establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Disposiciones específicas en materia de evaluación
Además de estas disposiciones generales, diversa normativa establece disposiciones

específicas para la evaluación de temas de política pública, los cuales se describen en la
Figura 6.7.
Figura 6.7 Disposiciones específicas en materia de evaluación
Fuente: elaboración propia con base en la normatividad citada.

22
Como se pudo observar a lo largo de las Lecciones 5 y 6 del Diplomado, el proceso

evaluativo en México es producto de la evolución de varias décadas en las que la
Administración Pública comprendió la importancia de evaluar. Pero también se entendió
que las evaluaciones no deben ser ejercicios circunstanciales que se improvisen una vez
que ya se tienen ciertos resultados, sino que los parámetros de medición se deben
establecer desde el inicio de la política o del programa. Esto implica que, en la etapa de
diseño, cuando se define cuál es el problema público, situación no deseada o necesidad
que se quiere atender, se deben definir los indicadores de desempeño por medio de los
cuales se hará el seguimiento y monitoreo de los avances en el corto plazo y a partir de los
cuales se evaluará en un mediano y largo plazo.

23
LECCIÓN 7
El seguimiento, la evaluación y la
auditoría de políticas y programas
públicos en el marco de la GpR

24
Lección 7. El seguimiento, la evaluación y la auditoría de políticas y

programas públicos en el marco de la GpR
La Gestión para Resultados (GpR), tal como se abordó en la Lección 4, orienta a las
instituciones al cumplimiento de resultados a partir del nuevo paradigma de gestión pública.
Su principal misión es administrar e implementar los recursos públicos con enfoque a los
resultados deseados y utilizar la información para mejorar la toma de decisiones. Entre los
pilares de la GpR, tenemos por un lado las actividades de seguimiento y evaluación, y por
otro las actividades de auditoría.
De esta manera, podemos aseverar que en el marco de la GpR, las funciones de
seguimiento, evaluación y auditoría son complementarias porque persiguen fines comunes,
pero con diferencias que es menester resaltar. En la Figura 7.1 se resumen las principales
características de estos tres instrumentos de valoración que promueven una gestión pública
orientada a resultados.
Figura 7.1 Seguimiento, evaluación y auditoría
Cabe señalar que el seguimiento es un requisito previo indispensable para la

aplicación de los instrumentos de evaluación o auditoría, ya que permite la generación
sistemática de información confiable sobre la asignación y el ejercicio de los recursos
públicos destinados a la gestión gubernamental, haciendo posible su valoración en
diferentes ámbitos, según las necesidades de los tomadores de decisiones (gestión,
desempeño o gasto). Por esta razón es indispensable que el seguimiento y la evaluación
no se vean como procesos independientes sino como momentos complementarios
fuertemente vinculados por los indicadores de desempeño.

25
Al inicio de la Lección 1 de este Diplomado se expusieron las principales diferencias

entre seguimiento y evaluación, por lo que queda pendiente vincular la evaluación con la
fiscalización en el contexto mexicano.
La fiscalización en el Estado Mexicano y la evaluación
De acuerdo con el Sistema de Información Legislativa, la fiscalización es “el proceso de

revisar, auditar y vigilar a detalle la congruencia entre los objetivos planteados y las
metas alcanzadas en materia de contabilidad, finanzas, presupuesto, avances y beneficios
económicos, adecuación programática y endeudamiento en cada uno de los entes de la
administración pública y los Poderes de la Unión, en cada ejercicio fiscal. Implica controlar
las actividades del Estado para confirmar que se ajusten a los principios de legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad” (SIL, 2019).
La Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA) establece que la
fiscalización de los recursos públicos se llevará a cabo por medio del Sistema Nacional de
Fiscalización (SNF). Este es “el conjunto de mecanismos interinstitucionales de
coordinación entre los órganos responsables de las tareas de auditoría gubernamental en
los distintos órdenes de gobierno, con el objetivo de maximizar la cobertura y el impacto de
la fiscalización en todo el país, con base en una visión estratégica, la aplicación de
estándares profesionales similares, la creación de capacidades y el intercambio efectivo de
información, sin incurrir en duplicidades u omisiones”.
La LGSNA al ser una Ley General faculta a las instancias federales para coordinar la
concurrencia de funciones entre los tres órdenes de gobierno. De esta forma, son
integrantes del SNF la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Secretaría de la
Función Pública (SFP) del Gobierno Federal, las entidades de fiscalización superiores
locales, y las secretarías o instancias homólogas encargadas del control interno en las
entidades federativas.
Es importante recordar que la SFP es parte del ejecutivo federal mientras que la
ASF es el órgano auditor del Poder Legislativo de la Federación, es decir, es el contrapeso
del ejecutivo federal. Por esta razón, la forma como cada una de estas instancias llevan a
cabo la auditoría es diferente. La SFP, delimita su proceso de auditoría en las Disposiciones
Generales para la Realización de Auditorías, Revisiones y Visitas
de Inspección en donde se explicitan que las auditorías están
enfocadas “al examen objetivo, independiente y evaluatorio
de las operaciones financieras, administrativas y técnicas
realizadas; así como a los objetivos, planes, programas y
metas alcanzados por las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, con el propósito de determinar si
se realizan de conformidad con los principios de economía,
eficacia, eficiencia, transparencia, honestidad y en apego a la
normatividad aplicable” (DOF, 2017).
Por su parte, la ASF define sus funciones de
auditoría en la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación (LFRCF), publicada el 18
de julio de 2016. Para ellos la auditoría corresponde
al “proceso sistemático en el que de manera objetiva
se obtiene y se evalúa evidencia para determinar si

26
las acciones llevadas a cabo por los entes sujetos a revisión se realizaron de conformidad
con la normatividad establecida o con base en principios que aseguren una gestión
pública adecuada” (LFRCF, 2016).
Si bien estas definiciones son diferentes, contienen elementos en común, como son
su carácter sistemático y objetivo, el apego del desarrollo de las funciones a la normatividad
establecida, y que la gestión pública actúe en forma adecuada. Aunque con esto pareciera
que la función de auditoría se limita a verificar el cumplimiento a la normativa que regula la
actuación de los entes públicos, el resultado del análisis desarrollado en ellas es un
poderoso instrumento para orientar a las instituciones públicas hacia el logro de resultados.
En este sentido, la función de auditoría cuenta con un valioso instrumento: la auditoría al
desempeño.
Según la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI), la Auditoría de Desempeño es una revisión independiente, objetiva y confiable
sobre si las acciones, sistemas, operaciones, programas, actividades y organizaciones del
Gobierno operan de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia, y
sobre si existen áreas de mejora. En la Figura 7.2 se describe en qué consisten estos tres
principios de la auditoría.
Figura 7.2 Principios internacionales de la auditoría
Fuente: elaboración propia con base en Jarquín (2018).
Como se puede observar, el principio de eficacia tiene una clara orientación a

resultados, tal como promueve la Gestión para Resultados. La Auditoría de Desempeño
puede entonces concebirse como parte del concepto más amplio de gestión orientada a
resultados, toda vez que ambas coinciden en el objeto de su accionar: los resultados de los
programas de la administración pública. Si bien no son necesariamente vinculantes, pueden
apalancarse entre sí (Jarquín, 2018).
En México, la ASF ha sido un impulsor de las Auditorías de Desempeño. La LFRCF
establece como uno de los elementos de la fiscalización de la Cuenta Pública, la práctica
de auditorías sobre el desempeño para verificar el grado de cumplimiento de los objetivos
de los programas federales (Artículo 2, Fracción II). Señala además que uno de los objetivos

27
de dicha fiscalización, consiste en verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en

los programas por medio de las acciones descritas en la Figura 7.3.
Figura 7.3 Objetivos cuyo cumplimiento se verifica con las auditorías
Fuente: elaboración propia con base en el Art. 14 Fracción II de la LFRCF.
Una vez concluida esta breve revisión de lo que implica la fiscalización tanto a nivel
nacional como internacional, a continuación se revisará de forma particular cómo la SFP y
la ASF impulsan las auditorías de desempeño en México.
Secretaría de la Función Pública como ente fiscalizador
Tal como se mencionó previamente, la SFP es el órgano de fiscalización del poder

Ejecutivo responsable del control interno en el gobierno federal. Conforme el artículo 37
de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le corresponde establecer las
bases generales para la realización de auditorías en las dependencias o entidades de la
Administración Pública Federal (APF). Para tal efecto, la Unidad de Auditoría
Gubernamental es la responsable de definir un plan anual de trabajo.
La SFP vigila las actividades de los servidores públicos federales, determina la
política de compras de la Federación, audita el gasto de recursos federales y coordina a los
Órganos Internos de Control (OIC) en cada dependencia o entidad federal, entre otras
funciones. Los OIC son unidades administrativas responsables de mantener el control
interno de dependencias y entidades, y colaboran en la realización de auditorías en
instituciones de la APF. Como resultado de las auditorías que se realizan para verificar la
correcta aplicación de los recursos públicos federales, los entes auditores pueden emitir
observaciones a las dependencias o entidades sobre incumplimientos o irregularidades
detectados, recomendaciones, así como promover sanciones o denuncias en el caso de
comisión de faltas administrativas o delitos en el marco del SNF.

28
Las auditorías de desempeño consideran tres elementos fundamentales: la visión

propositiva de esta auditoría, el énfasis en el cumplimiento del mandato para el que fue
creado el ente o programa y la consecución de sus objetivos y metas (SFP, 2015). Algunos
de los principales tipos de auditorías que lleva a cabo la SFP se presentan en la Figura 7.4.
Figura 7.4 Principales tipos de auditoría que lleva a cabo la SFP
Fuente: elaboración propia con base en SFP (2015).
De las auditorías aquí descritas, la que es del interés de este Diplomado son las de
desempeño. Estas se realizan conforme a las disposiciones que establece la Guía de
auditoría a resultado de programas mediante la revisión al desempeño, en la cual se
establece que la auditoría gubernamental tiene un enfoque de administración por resultados
que verifica la planeación estratégica de los entes públicos y la vinculación entre la
asignación de recursos y el desempeño institucional, a través de los impactos relevantes
de los objetivos, las metas y los indicadores, podrá concluir en la evaluación de la eficacia,
eficiencia, economía, así como la calidad de los bienes o servicios y la satisfacción de la
población objetivo de los Programas Institucionales.
Auditoría Superior de la Federación como ente fiscalizador
Al inicio de esta Lección se mencionó que la ASF es el órgano técnico especializado de la

Cámara de Diputados, dotado de autonomía técnica y de gestión, que se encarga de
fiscalizar, conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad;
el uso de los recursos públicos federales en los tres Poderes de la Unión; los órganos
constitucionales autónomos; los estados y municipios; y en general cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada que haya captado, recaudado, administrado,
manejado o ejercido recursos públicos federales. Es gracias a estas facultades que la ASF
puede hacer observaciones a los recursos ejercidos por las administraciones de los tres
órdenes de gobierno.

29
Su función es vigilar el buen uso del patrimonio público. La revisión de la aplicación

de recursos y programas públicos comprueba que los montos lleguen al destino
programado y que las acciones de gobierno se cumplan conforme a lo legalmente
establecido. El término "superior" indica que la ASF es la máxima autoridad y última
instancia del país encargada de realizar las auditorías a los fondos públicos. Por ello, las
dependencias públicas de los tres órdenes de gobierno están obligadas a responder a sus
observaciones.
Al respecto, en 2016, con la emisión de la LFRCF, se eliminan los principios de
anualidad y posterioridad. Con esto, se amplía el alcance de la fiscalización por parte la
ASF, facultándola para revisar la cuenta pública del ejercicio fiscal en curso o ejercicios
anteriores distintos al de la cuenta pública en revisión cuando se denuncien situaciones
irregulares. Así pues, la ASF clasifica sus auditorías en dos categorías: Auditorías de
Cumplimiento Financiero y las Auditorías de Desempeño (ASF, 2019).
En las Auditorías de Cumplimiento Financiero, se revisan la recaudación,
captación, administración, ejercicio y aplicación de recursos aprobados por la Cámara de
Diputados, así como el cumplimiento de la normativa correspondiente. En la Figura 7.5 se
describen los cinco tipos de auditorías que comprende esta primera categoría.
Figura 7.5 Principales tipos de auditoría que lleva a cabo la ASF
Fuente: elaboración propia con base en ASF (2019).

30
Por su parte las Auditorías del Desempeño se orientan a evaluar el grado de

cumplimiento de metas y objetivos de los programas gubernamentales, conforme a los
indicadores establecidos en el Presupuesto de Egresos y tomando en cuenta el Plan
Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, regionales, operativos anuales, y demás
programas de las entidades fiscalizadas, entre otros, a efecto de verificar el desempeño de
los mismos y, en su caso, el uso de recursos públicos federales (LFRCF, 2016); si fueron
realizados con eficacia, eficiencia y economía, así como la verificación de su impacto social
y económico así como los beneficios entregados a la ciudadanía. Este tipo de auditorías,
se basa en la información y requiere habilidad analítica y creativa, a diferencia de la
auditoría financiera, se enfoca más en la actividad que en las cuentas.
Asimismo, realiza actividades complementarias que representan una óptica distinta
a la de la fiscalización tradicional, que permiten contar con análisis y perspectivas
complementarias sobre temas de impacto en materia de gestión pública. En la Figura 7.6
se describen estos análisis complementarios llevados a cabo por la ASF.
Figura 7.6 Análisis complementarios llevados a cabo por la ASF
Fuente: elaboración propia con base en ASF (2019).
Una vez concluidas las auditorías programadas, la ASF integra Informes

Individuales, los cuales, se entregan a la Cámara de Diputados a través de la Comisión de
Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, el último día hábil de los meses de
junio y octubre, así como el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la
Cuenta Pública. Asimismo, en esta última fecha, se entrega el Informe General Ejecutivo
del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.
Las auditorías y los informes se ponen a la disposición de la ciudadanía a través de
su sitio web, e informa semestralmente a la Cámara, por conducto de la Comisión de
Vigilancia, el estado que guarda la solventación de observaciones a las entidades
fiscalizadas, respecto a cada uno de los Informes individuales que se deriven de las
funciones de fiscalización.

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Coordinación de la fiscalización en México
La información analizada previamente nos permite darnos cuenta que algunas de las
facultades de la SFP y de la ASF requieren de acciones coordinadas para evitar el riesgo
de traslape; por ello, en marzo de 2017, la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría
Superior de la Federación suscribieron un Acuerdo para promover el intercambio de
programas de auditorías, con el propósito de incrementar la cobertura de la fiscalización y
evitar duplicidades, así como de continuar con la estandarización de los procedimientos de
auditoría y avanzar en la formulación de Guías Homologadas de Auditoría” (SFP, 2017).
Por otra parte, para evitar una posible confusión entre las auditorías de desempeño
y las evaluaciones al desempeño, es necesario aclarar que las evaluaciones analizan la
pertinencia y efectividad para atender el problema público, tiene alcance temporal,
temático y administrativo de mayor amplitud y no deriva en actos de autoridad. Una
evaluación de política pública busca conocer el rumbo de una estrategia política, su alcance
temporal abarca la estrategia misma.
Las evaluaciones buscan conocer el conjunto de acciones gubernamentales
instrumentadas para solucionar un problema público y emite un juicio de valor sobre los
objetivos y efectos de una política y sugerencias de mejora. A manera de resumen, en el
Cuadro 7.1 se presentan las principales características que diferencian la evaluación de los
dos instrumentos de fiscalización aplicados en México.
Cuadro 7.1 Elementos clave en la comparación entre evaluaciones y auditorías
Fuente: elaboración propia con información de la ASF, la SFP, la SHCP y CONEVAL.

32
Cabe mencionar que la ASF puede contratar despachos o profesionales

independientes para realizar las auditorías que no sean investigaciones relacionadas con
responsabilidades administrativas ni que manejen información en materia de seguridad
nacional, seguridad pública o defensa nacional.
En el marco de la GpR, que pone énfasis en los resultados y no en los
procedimientos, tanto auditorías como evaluaciones se enfocan en la gestión pública; sin
embargo, las auditorías observan el ejercicio de los recursos federales con fines de
fiscalización, mientras que las evaluaciones buscan verificar que el diseño y la
implementación de políticas y programas públicos sean adecuados para la consecución de
los objetivos nacionales. Es decir, tanto evaluaciones como auditorías buscan el adecuado
aprovechamiento de los recursos y la obtención de resultados, pero en diferentes ámbitos.

33

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DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

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Lección 5. El Sistema de Evaluación del Desempeño en México

La evaluación gubernamental es un aspecto que ha ido cobrando relevancia en la medida

Asimismo, la obligatoriedad del SED en el proceso de programación y

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Figura 5.1 Antecedentes de procesos vinculados con la evaluación

Fuente: elaboración propia.

Posteriormente, la mira se centró en los bienes y servicios provistos por las

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Fuente: elaboración propia con base en la LFPRH.

Asimismo, dicho Acuerdo establece que corresponde a la SHCP el emitir las

1 Es importante diferenciar entre el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) y el

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Figura 5.3 Objetivos del SED

Fuente: elaboración propia, con base en Acuerdo (2008).

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El SED busca contribuir a la consecución de los objetivos establecidos en el Plan

Fuente: elaboración propia (2017).

De esta misma Figura 5.4 es importante destacar el papel del SED en la

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El SED es una herramienta de aprendizaje organizacional para el diseño y

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Lección 6. Normativa básica y coordinación en materia de evaluación

La evaluación del ejercicio de los recursos públicos de la Federación, las entidades

Obligaciones generales de evaluación de los entes públicos

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Figura 6.1 Obligaciones de entes públicos en materia de evaluación

En este sentido, no solo es importante que se lleve

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Figura 6.2 Atribuciones de la Unidad de Evaluación del Desempeño

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Figura 6.3 Atribuciones del CONEVAL en materia de evaluación

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Adicionalmente, el gobierno federal ha emitido diversas disposiciones

Fuente: elaboración propia.

Como se puede observar, la evaluación del desempeño tiene una normatividad

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El Gasto Federalizado se refiere a los recursos que el

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De esta manera, las participaciones representan un mecanismo de compensación

Fuente: elaboración propia con base en DOF 2018.

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Fuente: elaboración propia con base en DOF (2018).

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La Evaluación del Gasto Federalizado

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La evaluación de Fondos de Aportaciones Federales

La LCF establece disposiciones específicas para la evaluación de los Fondos de

Disposiciones específicas en materia de evaluación

Además de estas disposiciones generales, diversa normativa establece disposiciones

Fuente: elaboración propia con base en la normatividad citada.

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Como se pudo observar a lo largo de las Lecciones 5 y 6 del Diplomado, el proceso

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Lección 7. El seguimiento, la evaluación y la auditoría de políticas y

Fuente: elaboración propia.

Cabe señalar que el seguimiento es un requisito previo indispensable para la

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