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A Constituição Cidadã e Os 25 Anos Do Sistema Único de Saúde (SUS)
A Constituição Cidadã e Os 25 Anos Do Sistema Único de Saúde (SUS)
Abstract Resumo
1Instituto de Saúde Coletiva, This article, celebrating the 25th anniversary of Este artigo, comemorando 25 anos da Constitui-
Universidade Federal da
Bahia, Salvador, Brasil.
Brazil’s 1988 Constitution, aims to review the ção Federal de 1988, teve como objetivos resenhar
country’s social policy development, discuss po- o desenvolvimento das políticas sociais, discutir
Correspondência litical projects, and analyze challenges for the projetos políticos e analisar desafios para a sus-
J. S. Paim
Instituto de Saúde Coletiva, sustainability of the Unified National Health tentabilidade do Sistema Único de Saúde (SUS).
Universidade Federal da System (SUS). Based on public policymaking Apoiando-se em estudos sobre políticas públicas
Bahia.
studies, the article revisits the origins of liberal que privilegiam a gênese, revisita as origens da
Rua Basílio da Gama s/n,
Salvador, BA 40110-170, social policy, focused on social assistance, and política social liberal, centrada na assistência
Brasil. analyzes the hegemony of U.S. policies target- social, e analisa a hegemonia das políticas ame-
jairnil@ufba.br
ing poverty and their repercussions for universal ricanas voltadas para a pobreza e suas repercus-
policies. After identifying the formulation of po- sões nas políticas universais. Após identificar
litical projects in Brazil’s democratic transition, a formulação de projetos políticos na transição
it discusses their implications during the vari- democrática brasileira, discute seus desdobra-
ous Administrations since 1988, along with the mentos nos governos seguintes, juntamente com
difficulties faced by the National Health System. as dificuldades enfrentadas pelo SUS. Conclui
The article concludes that the political forces que as forças políticas que alcançaram o poder
occupying government in the last two decades nas duas últimas décadas não apresentaram um
have failed to present a project for the country projeto para a Nação à altura daqueles que gera-
on the same level as those who drafted the Citi- ram a Constituição Cidadã.
zen Constitution.
Política de Saúde; Sistemas de Saúde; Sistema
Health Policy; Health Systems; Unified Health Único de Saúde; Política Social
System; Public Policy
“A crítica arrancou as flores imaginárias que que seja) de outro modo e, por meio dessa utopia
enfeitavam as cadeias, não para que o homem use prática, recoloca a questão do possível que se con-
as cadeias sem qualquer fantasia ou consolação, cretizou entre todos os outros” 3 (p. 98).
mas para que se liberte das cadeias e apanhe a flor As políticas sociais podem ser analisadas a
viva” (Karl Marx 1, p. 146-7). partir da emergência do capitalismo, quando a
questão da pobreza ultrapassa as intervenções
resultantes da caridade das famílias e das paró-
Introdução quias e invade as cidades com hordas de famin-
tos, miseráveis, desocupados e delinquentes, du-
Cinco de outubro de 2013 é uma data em que rante a transição do feudalismo para o capitalis-
a sociedade brasileira celebra 25 anos da Cons- mo, no início do Século XVI. Assim, as primeiras
tituição Cidadã, renovando o compromisso e a intervenções do Estado aparecem nesse contexto
esperança de transformar cada brasileiro em su- tomando como objeto as carências, sob a forma
jeito de direitos. de assistência social. Diante das proporções da
A Constituição Federal de 1988 incorporou mendicância, a responsabilidade local passou
uma concepção de seguridade social como ex- a ser definida pelas Poor Laws, unificadas pela
pressão dos direitos sociais inerentes à cidadania, rainha Elizabeth em 1601 4. Essa política foi con-
integrando saúde, previdência e assistência. Assi- solidada com a nova Lei dos Pobres na Inglaterra
milando proposições formuladas pelo movimen- (1834), incidindo sobre a situação sanitária 5.
to da Reforma Sanitária Brasileira reconheceu o Com o desenvolvimento do capitalismo in-
direito à saúde e o dever do Estado, mediante a dustrial e o aparecimento da classe operária, a
garantia de um conjunto de políticas econômicas “questão social” ultrapassa a problemática da
e sociais, incluindo a criação do Sistema Único pobreza e vai manifestar-se enquanto luta de
de Saúde (SUS), universal, público, participativo, classes. Apresentava-se como expressão das rela-
descentralizado e integral. ções sociais capitalistas, especialmente das con-
Atualmente, talvez não caiba discutir os tradições da infraestrutura econômica e dos seus
avanços e retrocessos ocorridos na constituinte, desdobramentos na superestrutura político-
nem os limites do texto aprovado. Ao contrário, ideológica. Indicava um campo de disputas em
cumpre ressaltar que a conquista da democra- função das desigualdades entre as classes sociais,
cia, depois de 21 anos de ditadura militar, custou implicando lutas pelo uso de bens e serviços,
vidas, sofrimentos, energias e lutas do povo. Em reconhecidos como direitos no âmbito da cida-
toda a história da República é a primeira vez que dania 6. A criação do seguro social na Alemanha
os brasileiros podem comemorar um período tão ilustra, assim, uma nova forma de intervenção do
longo de vigência de um texto constitucional. Estado a partir da dinâmica das classes sociais e
Nessa perspectiva, o presente artigo apresen- dos processos de industrialização e urbanização.
ta os seguintes objetivos: (a) resenhar o desen- No Século XX, diante da Revolução Bolche-
volvimento das políticas sociais, especialmente vique, da crise de 1929, das demandas da classe
na conjuntura pós-constituinte; (b) discutir a operária e dos sofrimentos decorrentes da Se-
evolução de projetos políticos emergentes na gunda Guerra Mundial, aparece na Europa uma
transição democrática; (c) analisar problemas e proposta de intervenção do Estado com base na
desafios para a sustentabilidade do SUS. noção de direitos sociais. Os trinta anos de ou-
ro do capitalismo possibilitaram a expansão do
Welfare State e o desenvolvimento de modernos
Saúde e proteção social: delimitando sistemas de proteção social. No entanto, a he-
as origens gemonia conquistada pelos Estados Unidos re-
orientou a forma de abordar a “questão social”,
A análise empreendida parte do pressuposto de restaurando o foco na pobreza 4.
que as políticas de saúde integram as políticas Até os anos 50, a internacionalização do alí-
sociais, do mesmo modo que o sistema de saúde vio à pobreza não era ponto de pauta do Banco
é um dos componentes dos sistemas de proteção Mundial (BM). Posteriormente, modelos econo-
social. Apoia-se em estudos sobre políticas públi- métricos foram desenvolvidos com o apoio do
cas, privilegiando a sua gênese 2. Departamento de Defesa dos Estados Unidos,
“Eis por que, sem dúvida, não há instrumento enquanto o ativismo político dos movimentos
de ruptura mais poderoso do que a reconstrução sociais defendia os direitos civis. Esse período
da gênese: ao fazer com que ressurjam os conflitos da Guerra Fria é crucial para o entendimento
e os confrontos dos primeiros momentos e, con- de como se expande o padrão americano de
comitantemente, os possíveis excluídos, ela atu- política social liberal enquanto componente de
aliza a possibilidade de que houvesse sido (e de política externa e da ordem econômica mundial
instalada, sob sua hegemonia. No bojo dessas ro social, visando ao alívio de tensões sociais pela
políticas cresceu o debate sobre necessidades via político-ideológica 8.
básicas, cotas e igualdade de oportunidades, A partir do Golpe de 1930, expande-se a Pre-
enquanto a “questão social” entrava na agen- vidência Social diferenciada por categorias de
da do BM, relacionando pobreza e fome, além trabalhadores urbanos. Enquanto o ditador Ge-
do apoio à reforma agrária. Foram difundidas túlio Vargas implantava os Institutos de Aposen-
diversas noções como capital humano, ação tadoria e Pensões (IAPs) para aqueles vinculados
comunitária, participação da comunidade, pla- ao mercado formal de trabalho, criava-se a Le-
nejamento participativo, empowerment, entre gião Brasileira de Assistência para os excluídos
outras. Contar os pobres e delimitar a linha de do mercado e da previdência. Assim, o Welfare
pobreza tornou-se prioridade, crescendo as State não chegou ao Brasil, que adotou a versão
pesquisas que produziam evidências estatísti- acanhada de “Estado desenvolvimentista” 9. No
cas sobre os efeitos das medidas adotadas para retorno à democracia em 1945, manteve-se o
o seu controle. Esse enfoque, baseado em cons- padrão previdenciário para os trabalhadores e a
trução de modelos, teste de hipóteses e análises assistência social para os pobres.
estatísticas tendo o indivíduo como unidade de Após a ditadura de 1964, as políticas sociais
análise, foi difundido por intermédio de orga- apresentaram um caráter regressivo no financia-
nizações internacionais, especialmente o BM e mento do gasto social, centralização do processo
o Banco Interamericano de Desenvolvimento 4. decisório, privatização do espaço público, frag-
Portanto, a temática da pobreza foi privilegia- mentação institucional e reduzido impacto na
da, seja para responder às lutas pelos direitos distribuição da renda 10. Em pleno “milagre eco-
civis dos negros americanos, seja para justificar nômico” foi “redescoberta” a pobreza diante do
a política da Aliança para o Progresso, junto aos agravamento da “questão social”, possibilitando
países da América Latina, especialmente depois que as políticas sociais expandissem na conjun-
da Revolução Cubana. tura pós-1974. O II Plano Nacional de Desenvolvi-
Com o neoliberalismo e as mudanças políti- mento (II PND), o Conselho de Desenvolvimento
cas e econômicas, a “questão social” passa a ser Social (CDS) e o Fundo de Apoio Social (FAS/CEF)
foco de controle internacional, condicionando eram justificados como “abertura social”, precur-
prioridades no que tange aos direitos do traba- sora da “abertura política”. Entretanto, depois da
lho, combate à pobreza e aos sistemas públicos vitória do partido de oposição em novembro de
de proteção social, inclusive saúde, assistência, 1974 ressurgem movimentos sociais e populares,
previdência, programas de emprego e subsídios. o novo sindicalismo e, na década seguinte, o mo-
Ao se deslocarem as negociações internacionais vimento das Diretas, Já 11.
dos produtos para as políticas públicas, elas se Com o fortalecimento do Movimento Demo-
tornam mais complexas. Assim, toda uma termi- crático Brasileiro (MDB), os estrategistas da di-
nologia foi gerada pela hegemonia americana na tadura acionaram um casuísmo para extinguir
gestão da pobreza, como capital social, coesão o bipartidarismo que eles mesmos inventaram,
social, manejo de riscos, tecnologia social, impli- estimulando a criação de novos partidos, como
cando a reformulação da concepção de direitos o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido do
universais da cidadania. Essa abordagem é apre- Movimento Democrático Brasileiro (PMDB).
sentada como “científica”, capaz de evidenciar a Nessa conjuntura teve início o movimento sa-
melhor maneira de compatibilizar alguns direi- nitário, defendendo a democratização da saúde,
tos com sustentabilidade financeira 7. sendo criados o Centro Brasileiro de Estudos
de Saúde (CEBES) e a Associação Brasileira de
Pós-Graduação em Saúde Coletiva (ABRASCO),
A questão social no Brasil e os projetos e formulada a proposta do SUS 12. Nessa tran-
políticos na transição democrática sição democrática podem ser identificados dois
projetos alternativos: o Esperança e Mudança e o
Após as lutas do abolicionismo, a “questão social” Democrático Popular.
emerge com a industrialização e urbanização. A O primeiro foi formulado pelo PMDB e outras
resposta do Estado se faz, preliminarmente, via forças oposicionistas, inclusive partidos comu-
aparelhos repressivos tratando-a como “caso de nistas postos na ilegalidade, mas abrigados na
polícia” e reprimindo, com violência, as greves legenda desde o MDB. Foi gestado mediante en-
operárias. O mesmo Eloy Chaves, responsável contros e seminários que traziam contribuições
em 1922 pela repressão desses movimentos em de economistas, intelectuais e políticos. Tratava-
São Paulo, elege-se deputado e propõe a criação se de um projeto de reforma de cunho nacional,
das Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), democrático, desenvolvimentista e redistributi-
representando uma opção bismarkiana de segu- vo, voltado para o estabelecimento de um Estado
Social, universal e equânime. Incluía uma agen- nários com a participação de militantes e intelec-
da política, econômica e social de mudanças, es- tuais, contemplando temas de política, econo-
truturada em quatro eixos: (1) redistribuição de mia e políticas sociais 15. Documentos debatidos
renda como objetivo das políticas públicas e de naquela oportunidade enfatizavam a retomada
reforma social; (2) políticas sociais básicas; (3) do crescimento econômico, a distribuição de
políticas de reordenamento do espaço e do meio renda e a redução das desigualdades. Defen-
ambiente; (4) emprego, como síntese da políti- diam uma política de rendas instrumentalizada
ca social. A reforma tributária era considerada de forma direta, mediante a elevação do salário
indispensável para reverter a regressividade do mínimo real, e indireta, reformulando políticas
financiamento do gasto social, valorizava-se o sociais de educação, saúde, transporte, sanea-
controle social e encampava-se parte das propos- mento, habitação, entre outras 16. Sem entrar no
tas do movimento sanitário na direção do SUS mérito das disputas internas entre as tendências
público, universal e com gestão descentralizada. que constituíram o PT, podem ser constatados
Concedia destaque especial para a valorização desdobramentos desse projeto nos programas
dos recursos humanos, vigilância sanitária, polí- apresentados nas eleições seguintes. Propostas
tica científico-tecnológica, produção de vacinas, como constituição de um mercado de consumo
medicamentos e equipamentos, além da saúde de massa, crescimento econômico com estabili-
ocupacional. Essa agenda foi construída sob a dade, reforma do Estado, reformas previdenciá-
liderança de forças socialistas e democráticas, ria e tributária e políticas sociais compensatórias
possibilitando que as diretrizes políticas, econô- passam a integrar o discurso do PT, redefinindo
micas e sociais fundamentassem os segmentos o projeto original. Assim, a crítica ao capitalismo
progressistas nas lutas pela redemocratização até deixava de ter lugar “num projeto político que se
a constituinte 10. compromete em administrar o capitalismo me-
O segundo projeto foi tecido na construção lhor que os capitalistas” 14 (p. 235).
do PT, articulado aos movimentos sociais, sindi- Esses dois projetos foram derrotados elei-
catos e comunidades eclesiais de base, indican- toralmente em 1989 na primeira eleição direta
do transformações sociais com vistas ao socia- para Presidente da República após 21 anos de
lismo. Embora sem sistematização de diretrizes, ditadura. Os partidos que defendiam a Reforma
algumas ideias-força foram explicitadas em do- Sanitária Brasileira e o SUS apoiaram Luiz Inácio
cumentos, bem como nas posições públicas de Lula da Silva e o PT no segundo turno, contra o
suas lideranças. Na fundação, afirma-se que o PT candidato representante dos liberais, conserva-
nasce das lutas sociais, articulando os interesses dores e remanescentes do autoritarismo.
dos trabalhadores e dos demais setores explo-
rados pelo capitalismo: “O PT lutará por todas
as liberdades civis, pelas franquias que garan- A redemocratização, a contrarreforma
tem, efetivamente, os direitos dos cidadãos e pela neoliberal e o SUS
democratização da sociedade em todos os níveis
[...]. Por isso, o PT pretende chegar ao governo e A redemocratização iniciada em 1985 foi marca-
à direção do Estado para realizar uma política da por tensões entre propostas assistencialistas e
democrática, do ponto de vista dos trabalhadores, universalizantes que disputavam uma resposta
tanto no plano econômico quanto no plano social. do Estado à dívida social acumulada durante o
O PT buscará conquistar a liberdade para que o autoritarismo. Ainda em 1986, foi criado o Gru-
povo possa construir uma sociedade igualitária, po de Trabalho de Reformulação da Previdência
onde não haja explorados nem exploradores” 13 Social, que propunha a superação da concepção
(p. 382-3). de seguro social para a da Seguridade Social, sob
Ainda que parte dos signatários carregasse a lógica da solidariedade do Estado de bem-estar
uma história de lutas vinculadas ao socialismo, social, na qual o “o direito coletivo da cidadania
evitou-se utilizar tal palavra nos documentos. No prevaleceria sobre o direito individual associado à
entanto, no discurso de dirigentes e militantes contribuição” 10 (p. 162). Recomendava, também,
durante a 1ª Conferência do Partido dos Traba- o aumento da cobertura da Renda Mensal Vitalí-
lhadores essa expressão voltou a aparecer, servin- cia criada durante a ditadura, equivalente ao atu-
do como referência para o projeto Democrático al Benefício de Prestação Continuada (BPC).
Popular divulgado nas eleições presidenciais de Entretanto, os setores progressistas perde-
1989, por meio da Frente Brasil Popular, compos- ram espaço no Governo José Sarney e forças que
ta pelo PT, pelo Partido Comunista do Brasil (PC apoiaram o regime militar retornaram ao poder.
do B) e pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), No caso da Reforma Sanitária Brasileira, o retro-
com o lema Sem Medo de Ser Feliz 14. Esse projeto cesso materializou-se na demissão do presidente
foi gestado baseando-se num conjunto de semi- do Instituto Nacional de Assistência Médica da
Resumen Agradecimentos
Este artículo, que celebra los 25 años de la Constituci- Às professoras Lígia Maria Vieira da Silva e Carmen Tei-
ón de 1988, tiene por objetivo revisar el desarrollo de xeira pelas valiosas sugestões e revisão geral do texto.
las políticas sociales, discutir los proyectos y analizar
los desafíos políticos para la sostenibilidad del Sistema
Único de la Salud brasileño (SUS). Basándose en estu-
dios de políticas públicas que favorecieron su génesis,
revisa los orígenes de la política socio liberal, centrada
en la asistencia social, y analiza la hegemonía de las
políticas estadounidenses destinadas a la pobreza y su
impacto en las políticas universales. Después de iden-
tificar la formulación de proyectos políticos en la tran-
sición democrática brasileña, discute sus implicaciones
en los siguientes gobiernos, junto a las dificultades que
enfrenta el SUS. Concluye que las fuerzas políticas que
llegaron al poder en las últimas dos décadas no han
presentado un proyecto para la nación a la altura de los
que genera la Constitución ciudadana.
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