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A RELAÇÃO ENTRE OS PODERES NO BRASIL: UMA ANÁLISE DA ATIVIDADE

LEGISLATIVA DO PODER EXECUTIVO À LUZ DA TEORIA DEMOCRÁTICA.

Bruno Franco Alves ∗

SUMÁRIO

Introdução. 1. A teoria da divisão dos poderes e o sistema de freios e contrapesos. 2. A organização


dos poderes na constituição da república de 1988 e as prerrogativas legiferantes do Poder Executivo.
2.1. A edição de medidas provisórias e a usurpação das funções legislativas pelo Poder Executivo. 3.
Reflexões a guisa de conclusão. 4. Referências bibliográficas.

INTRODUÇÃO

O estudo da teoria da divisão dos poderes1 ainda reserva muita importância, vez que os

debates e polêmicas daí advindos são capazes de contribuir para o aperfeiçoamento das

instituições políticas, sobretudo no Brasil, onde a Constituição e Nova República ainda são

relativamente jovens.

Estudar a natureza do poder e os seus desdobramentos é uma tarefa árdua a que os

antigos se dedicaram e que os contemporâneos continuam a fazê-lo. O esforço de Platão em

desenhar o que seria uma organização política ideal na sua obra A República se mostra atual,

já que ainda nos dias de hoje nos questionamos e debatemos sobre qual a melhor forma

possível de organização política da sociedade.

Neste ínterim, o presente trabalho propõe uma análise da teoria clássica do princípio

da divisão entre os poderes. Este se encontra consagrado no artigo segundo da Constituição da

República e informa toda a organização política do Estado brasileiro. É a partir dele que se


Pós-graduando em Filosofia pela Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP). Bacharel em Direito pela
Universidade Federal de Viçosa (UFV).
desenvolvem as perspectivas deste estudo, cujo objetivo central está na análise da relação

entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, principalmente no que tange à atividade

legiferante daquele.

Incisiva exceção à tripartição dos poderes, a delegação legislativa ao Executivo

tornou-se um instrumento recorrente e necessário ao exercício das atividades administrativas e

de governo desempenhadas pelos órgãos deste Poder. Os contornos desta delegação clamam

por serem debatidos com profundidade e cautela e coloca-se como uma problemática atual a

ser equacionada, vez que a usurpação das funções legislativas pelo Executivo tem colocado

em risco a harmonia entre os Poderes e contribuído para o desprestígio do parlamento.

Em um sistema de governo presidencialista como é o brasileiro, faz-se necessárias

medidas capazes de fortalecer o parlamento frente à influente figura como a qual o Executivo

se apresenta e age.

A mais importante dessas medidas não é, senão, a construção de uma cultura

democrática capaz de permitir a concretização dos ideais orientadores do Estado Democrático

de Direito.

1. A TEORIA DA DIVISÃO DOS PODERES E O SISTEMA DE FREIOS E

CONTRAPESOS

A concepção moderna da teoria da divisão dos poderes estatais foi construída e

sistematizada ao longo da história e reflete as diversas modificações econômicas, políticas e

sociais que a humanidade atravessou.

Já na obra de Aristóteles podem ser encontrados elementos que identificam a

existência de funções estatais distintas e alertam para os perigos do exercício do poder por um

1
Alguns autores preferem utilizar o termo separação, ao invés de divisão. Aqui, prefereiu-se adotar a utilização
deste último por acreditar que ele seja mais apropriado à natureza una e indivisível do poder estatal, que não
só indivíduo. Todavia é no processo de concretização do Estado Moderno que os contornos

dessa teoria são definidos, sendo que as obras Defensor Pacis, de Marcílio de Pádua; O

Príncipe, de Maquiavel, e Segundo Tratado sobre o Governo Civil, de John Locke são

exemplos importantes da contribuição téorica deste período.

Estas obras manifestaram perspectivas diferentes sobre a temática, destacando-se o

fato de ter sido Locke o primeiro a apresentar de maneira sistematizada quais seriam as

funções estatais e os órgãos responsáveis por exercê-las.

Não obstante ao esforço intelectual empreendido por estes teóricos, pode-se a atribuir

a Montesquieu a responsabilidade pela definição e ampla divulgação conferida à teoria da

divisão dos poderes.

Em De L’Esprit des Lois (1748), o filósofo francês identificou a existência de três

funções estatais distintas e inconfundíveis, quais sejam, executiva, legislativa e judiciária e

preconizou a existência de três poderes harmônicos e independentes entre si, cada qual

responsável pelo exercício de uma função. Assim, o poder legislativo seria o responsável por

elaborar normas abstratas de caráter geral e impessoal. Ao poder executivo caberiam os atos

voltados à resolução dos problemas concretos e individualizados, encerrando atribuições de

ordem política, co-legislativa, de decisão e da administração pública em geral. Por fim, ao

poder judiciário seria conferida a atribuição de interpretar e aplicar a lei de modo a dirimir os

conflitos específicos porventura surgidos.

O argumento central do modelo proposto por Montesquieu reside na liberdade e visa

evitar o despotismo. Segundo este filósofo

Também não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver separado do


Legislativo e do Executivo. Se estivesse junto com o Legislativo, o poder
sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário: pois o Juiz seria
Legislador. Se estivesse junto com o Executivo, o Juiz poderia ter força de
um opressor.

conporta qualquer tipo de separação.


Estaria tudo perdido se um mesmo homem, ou um mesmo corpo de
principais ou de nobres, ou do Povo, exercesse estes três poderes: o de fazer
as leis; o de executar as resoluções públicas; e o de julgar os crimes ou as
demandas dos particulares. 2

O modelo tripartido de poder ganhou força a partir da necessidade de se garantir as

liberdades individuais frente ao Estado. “Esta estratégia nasce ligada a um momento histórico

em que se pretende uma minimização dos poderes do Estado, por influência direta do poder

liberal vigorante, sem que, com ela, ocorra quebra na unidade do poder”. 3

Este modelo acaba por ser positivado em importantes diplomas, tais como a

Constituição dos Estados Unidos (1787) e a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão

(1789) e posteriormente é consagrado nas Constituições de quase todo o mundo, passando a

ser associado à idéia de Estado Democrático.

Concatenada a essa teoria, a doutrina construiu um sistema de freios e contrapesos

(checks and balances) segundo o qual os três poderes se controlam reciprocamente. Assim é

que a atividade do executivo é limitada pelos atos gerais do legislativo e as atividades de

ambos estão submetidas à ação jurisdicional do judiciário.

Entretanto, esse esquema tradicional de divisão de poderes não está imune a críticas.

DALLARI afirma que o modelo é “meramente formalista, jamais tendo sido praticado”. Isto

porque na visão do autor, mesmo nas Constituições que consagraram enfaticamente o

princípio da divisão de poderes a prática revela a existência de uma intensa interpenetração

destes. Além disso, existem fatores extralegais que acabam por determinar a preponderância

de um dos poderes sobre os demais. 4

O fato de o decurso da história exigir do Estado Contemporâneo que intensifique sua

esfera de ação, seja no âmbito da execução de políticas públicas, seja na necessidade de uma

legislação cada vez mais abrangente, colocou em xeque o esquema tradicional e rígido da

2
MONTESQUIEU, 1987. p. 164-165.
3
STRECK & MORAIS, 2001. p. 164.
divisão entre os poderes e orientou o Estado rumo a um processo de compartilhamento de

atribuições entre seus órgãos.

Duas tentativas de suplantar as ineficiências do modelo tradicionalmente construído

são: a redistribuição das competências constitucionalmente atribuídas a cada órgão e a

delegação de poderes de um órgão para outro. Ambas mantêm e se inserem no velho esquema

da tripartição dos poderes, todavia acabam por redefinir o conteúdo e as possibilidades de

atuação de cada órgão estatal na tentativa de que estes possam cumprir e otimizar seu

funcionamento sem os entraves que uma divisão de poderes deveras rígida impõe.

2. A ORGANIZAÇÃO DOS PODERES NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE

1988 E AS PRERROGATIVAS LEGIFERANTES DO PODER EXECUTIVO

A divisão entre os poderes como parte da organização formal do Estado se revelou por

muito tempo o fio condutor dos estudos constitucionais. 5 Apesar do giro dado pela matéria,

pode-se dizer que ainda hoje o tema mantém o seu vigor, principalmente no Brasil, país cujas

instituições políticas são relativamente novas.

As três distintas funções – executiva, legislativa e jurisdicional – desempenhadas pelo

Estado podem estar concentradas em apenas um órgão ou serem atribuídas a órgãos

específicos que se responsabilizarão pelo exercício de cada uma delas.

A Constituição da República Federativa do Brasil consagrou a república

presidencialista como forma de governo. Em seu texto, estabeleceu como um de seus

princípios fundamentais a divisão das funções estatais em três distintos órgãos: o Poder

4
DALLARI, 1995. p. 185.
5
Paulo Bonavides adverte que a queda do positivismo jurídico conjugado ao advento da teoria material da
Constituição transportou o centro de gravidade dos estudos constitucionais da parte organizacional da Lei Magna
Legislativo, a ser exercido pelo Congresso Nacional; o Poder Executivo, a cargo da

Presidência da República e o Poder Judiciário, atribuído aos tribunais e aos magistrados

federais e estaduais, variando a competência de cada juízo conforme o determinado em lei.

Apregoa ainda a Constituição que estes devem se relacionar entre si de forma

harmônica e independente.

JOSÉ AFONSO DA SILVA sistematiza o significado da independência entre os

poderes consubstanciada na Constituição asseverando que ela pressupõe:

(a) que a investidura e a permanência das pessoas num dos órgãos do


governo não dependem da confiança nem da vontade dos outros; (b) que, no
exercício das atribuições que lhes sejam próprias, não precisam os titulares
consultar os outros nem necessitam de sua autorização; (c) que, na
organização dos respectivos serviços, cada um é livre, observadas apenas as
disposições constitucionais e legais. 6

A harmonia no exercício dos Poderes estatais nada mais é que o respeito mútuo às

prerrogativas atribuídas a cada Poder, com colaboração e controle recíprocos, no sentido de

construir os objetivos da República. Insta destacar que os Poderes relacionam-se de forma tal

que há interferências previstas e necessárias ao estabelecimento de um equilíbrio entre eles,

na busca de evitar todas as formas de desmando possíveis.

É neste sentido que ao lado da edição de normas de caráter geral e impessoal, cabe ao

Legislativo aprovar a escolha feita pelo Executivo para ocupar determinados cargos públicos,

como o de Presidente e diretores do Banco Central; autorizar medidas do Executivo atinentes

às atividades nucleares, bem como inúmeras outras atividades que interferem diretamente no

exercício das funções administrativas e de governo. Ao Judiciário é delegada a

responsabilidade de decidir pela constitucionalidade ou não das leis, ao passo que a Corte

para a parte substantiva da Constituição em que estão compreendidos os direitos fundamentais e as garantias
processuais de liberdade. (BONAVIDES, 2004. p. 584.)
6
SILVA, 1997. p. 111.
Constitucional tem seus ministros nomeados pelo Presidente da República após a aprovação

do Senado Federal.

Como se constata, o sistema de freios e contrapesos encontra-se insculpido na

Constituição pátria, não sendo exagero afirmar que seu objetivo maior é evitar uma possível

concentração de funções e os arbítrios que porventura venham a surgir daí.

Não obstante a Lei Maior brasileira ter adotado o tradicional esquema de tripartição

dos poderes, com o sistema de freios e contrapesos dele decorrente, pode-se afirmar que sua

rigidez foi materialmente abandonada, vez que a Constituição delegou competência legislativa

ao Executivo em limites bem definidos, conferindo a este Poder prerrogativa de propor

projetos de lei e emendas constitucionais; sancionar e vetar, total ou parcialmente, as leis

aprovadas pelo Legislativo, além de iniciativa exclusiva no que concerne a algumas matérias,

e.g. o orçamento anual. Ademais, pode o chefe do Executivo exercer diretamente a atividade

legiferante através da edição de leis delegadas e de medidas provisórias 7.

No presente trabalho, as atenções se voltarão especificamente para as medidas

provisórias, vez que, apesar de prevista, a utilização de leis delegadas por parte do Executivo

não é usual, sendo a edição de medidas provisórias o meio mais comumente utilizado.

2.1. A edição de medidas provisórias e a usurpação das funções legislativas pelo Poder

Executivo

Mais que a garantir liberdade individuais, ao Estado foi conferida uma gama de outras

atribuições, de forma tal que o Poder Executivo, principalmente, precisa dar respostas céleres

a problemas imediatos, muitas das vezes dependendo de regulamentos para isso.

7
A inclusão das medidas provisórias dentre as possibilidades concedidas pela delegação legislativa não
pressupõe que elas sejam consideradas como lei, no sentido estrito do termo, mas reside no fato de elas
vincularem os sujeitos com a mesma força desta, podendo-se afirmar com a certeza necessária que,
Visando suprir essa necessidade é que o ordenamento jurídico pátrio prevê no artigo

62 do texto constitucional as medidas provisórias. Não se pretende aqui esgotar a discussão

sobre a natureza destes atos normativos, mas refletir quais são os impactos causados por estes

na relação estabelecida entre os Poderes.

A Constituição condicionou expressamente as medidas provisórias ao atendimento de

certos pressupostos formais e materiais, além de estabelecer regras para o procedimento

legislativo aos quais elas se submetem.

Quanto aos pressupostos materiais, a Constituição elenca em seu texto quais conteúdos

têm negada a possibilidade de regulamentação via medida provisória. Em relação aos

pressupostos formais, deve a medida provisória atender a três requisitos. O primeiro ligado à

competência para adotá-las, que é atribuída exclusivamente ao Presidente da República. Os

outros dois estão ligados à relevância e à urgência da medida. Estes dois últimos são, sem

dúvida, os elementos que justificam a decisão do Constituinte de deslocar em caráter

excepcional a atividade legislativa para a órbita do Poder Executivo.

Sendo assim, deve-se entender que a relevância da matéria reside na

imprescindibilidade de seu tratamento prioritário, que sua importância é de monta tal que não

deve enfrentar o processo legislativo comum.

Segundo o Professor Carlos Roberto Ramos

A relevância da matéria, a ser objeto da deliberação governamental, deve ser


de tal forma que açambarque um interesse público fundamental, superior,
inconfundível, inigualável, cuja regulação mereça prioridade. Dentre vários
interesses deve o governo acercar-se de que o que se cogita disciplinar é o
mais importante. Não deve aguardar, não pode esperar uma lista, mas será o
primeiro, porque diz mais com os anseios coletivos. Não é qualquer assunto
que merece um tratamento excepcional, mas aquele que se insere nas
necessidades prementes. A relevância da matéria há de ser de tal monta que
a omissão governamental implique em prejuízos irrecuperáveis para a
Nação. 8

materialmente, estes atos normativos emanados pelo Poder Executivo no exercício de suas funções co-
legislativas podem ser considerados como se leis fossem.
8
RAMOS, 1994. p. 142.
Quanto à urgência, significa que a medida provisória deve regular uma situação que

demande solução imediata, que não suporte aguardar o decurso de prolongado tempo.

A premência e relevância da medida devem ser significativas a ponto de justificar o

afastamento do rito convencional do processo legislativo e a conseguinte adoção de uma

providência excepcional, neste caso o deslocamento da competência legiferante para o

Executivo. Atender a estes dois pressupostos constitui condição sine quae non para que as

medidas provisórias possam se adequar à finalidade pela qual foram previstas sem ameaçar a

harmonia entre os poderes da República.

Insta ressaltar que as medidas provisórias estão sujeitas a um juízo prévio de

admissibilidade por parte das Casas Legislativas do Congresso Nacional correspondente à

avaliação da observância ou não dos pressupostos constitucionais, numa nítida tentativa de se

evitar a preponderância de um Poder sobre o outro.

Mesmo estando a edição das medidas provisórias submetidas a esse sofisticado

sistema, a prática política tem revelado excessos na utilização deste instrumento normativo,

que em muitas vezes regulam matérias às quais lhes são vedadas e não obedecem aos

requisitos de relevância e urgência.

Agrava esta situação o fato de a medida provisória trancar a pauta da Casa em que

estiver tramitando, caso sua votação no Congresso não seja concluída no interregno de 45

dias. Desta forma, “as medidas provisórias se tornaram um poderoso instrumento decisório

nas mãos do Poder Executivo porque permitem que este mude o status quo legal do país de

forma unilateral”. 9

Ademais, ao Presidente da República é conferida a faculdade de solicitar urgência nos

projetos de sua autoria. Uma vez utilizada esta faculdade, os projetos apresentados deverão

9
AVELAR & CINTRA, 2004. p. 130.
seguir um trâmite acelerado, sendo que a não apreciação destes pelo Congresso Nacional no

prazo fixado acarreta o sobrestamento das outras deliberações legislativas em curso. 10

Todas as delegações legislativas conferidas ao Executivo, aliadas às mais diversas

formas de cooptação parlamentar, como a liberação de emendas orçamentárias e indicações

para a ocupação de cargos públicos, acabam por possibilitar ao Executivo o controle da

agenda legislativa em seu tempo e conteúdo, o que coloca em risco o engenhoso esquema

constitucional de harmonia e independência entre os poderes e, por conseguinte, limita a

construção de uma democracia plena.

3. REFLEXÕES A GUISA DE CONCLUSÃO

Em tempos hodiernos é atribuído um número crescente de responsabilidades ao

Estado, com o alargamento das demandas e tarefas a serem cumpridas por este. Tudo isto

impõe uma nova lógica no exercício do poder, que clama pela redistribuição das funções entre

os diversos órgãos do Estado.

Como sabido, nem mesmo Montesquieu imaginou uma rígida divisão entre os

poderes. Antes, defendeu que os mesmos trabalhassem de maneira conjunta e harmônica.

Assim, não é adequado interpretar este modesto estudo como a defesa de algo que a evolução

histórica e a prática política demonstram indefensável, qual seja, que os poderes estatais

possam ser exercidos dentro de limites rigidamente fixados, sem qualquer tipo de

tangenciamento.

Deste modo, a delegação constitucional de competência não constitui, como querem

alguns, obstáculo ao permanente processo de construção do Estado Democrático de Direito.

10
O artigo 64 da Constituição da República prevê os prazos a serem seguidos pelas Casas Legislativas quando
da apreciação de projetos apresentados pelo Presidente da República em caráter de urgência. Assim, o parágrafo
segundo do referido artigo estabelece o prazo de 45 dias para que a Câmara se manifeste sobre o projeto
Antes é um artifício prático utilizado para responder à exigência de celeridade no exercício do

Poder, tornando a prestação estatal mais eficiente na satisfação das pretensões dos

governados.

Em um país como o Brasil, onde se adota o sistema presidencialista, constata-se que a

força do Executivo é bastante acentuada, principalmente por este concentrar muitas e

importantes atribuições na mão de uma única pessoa, o Presidente.

Destarte, o rechaço aos desvios cometidos pelo Executivo no uso de suas prerrogativas

e atribuições, invadindo a esfera de competência dos outros Poderes, é uma tarefa

republicana, só possível com o fortalecimento e a independência efetiva dos outros órgãos de

Poder.

Esta independência entre os Poderes não nasce da mera vontade ou especulação

humana, mas pressupõe que o povo seja capaz de se emancipar e lutar pela construção de uma

democracia material. Só assim será possível um parlamento que funcione preservando a sua

independência e que toda a organização política do Estado esteja vinculada às demandas

populares.

Desta forma, é imprescindível uma reforma política profunda, que seja capaz de alterar

velhas estruturas, fortalecer os partidos políticos e permitir a identificação dos eleitores com

os variados projetos políticos.

Mais importante ainda é trabalhar na construção de uma cultura democrática calcada

na participação de todos, em iguais condições, na vida política; requisito indispensável para

que se pense a concretização dos ideais orientadores do Estado Democrático de Direito.

4. Referências bibliográficas

apresentado pelo Presidente e igual prazo para a apreciação pelo Senado, sendo que se esta Casa apresentar
qualquer emenda ao projeto terá a Câmara prazo de dez dias para apreciá-la.
AVELAR, Lúcia; CINTRA, Antônio Octávio (org). Sistema político brasileiro: uma
introdução. Rio de Janeiro: Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung; São Paulo: Fundação Unesp
Ed., 2004.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15. ed. atual. São Paulo: Malheiros
Editores, 2004.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed. atual. São Paulo:
Saraiva, 1995.

MONTESQUIEU, Charles de Secondat. O espírito das leis. Trad. Pedro Vieira Mota. São
Paulo: Saraiva, 1987.

RAMOS, Carlos Roberto. Da medida provisória. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 13. ed. rev. e atual. São
Paulo: Malheiros Editores, 1997.

STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, J. L. Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral do Estado.
2. ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001.

Resumo

Todo o arcabouço normativo concernente à organização política brasileira pode ser encontrado na
Constituição da República, que consagrou o princípio da divisão dos poderes, delimitando as funções a
serem exercidas por cada Poder. Ao Executivo, mais que suas funções típicas, foram delegadas
prerrogativas legiferantes, de modo que este estudo visa analisar a forma como tais vêm sendo
utilizadas, sugerindo-se saídas para o aperfeiçoamento do Estado Democrático de Direito.

Palavras-chave: Divisão de poderes; delegação legislativa; democracia.

Resumen

Toda la basis normativa concernente a la organización política brasileña puede ser encontrada en la Constitución de la
República, que consagró el principio de la separación de poderes, delineando las funciones que deben ser ejercidas por
cada Poder. Al Ejecutivo, además de sus funciones típicas, fueron asignadas - por delegación legislativa – ciertas
facultades legiferantes, de modo que el objetivo de este estudio es analizar la forma como tales facultades han sido
utilizadas, sugiriéndose alternativas em aras de lograr un auténtico Estado Democrático de Derecho.

Palabras-claves: Separación de poderes; legiferantes; democracia