Curso: Mestrado Profissional em Administração Pública
Disciplina: Administração Pública Contemporânea
Aluno: Rogério da Silva Correia
RESENHA SÍNTESE DA UNIDADE III
A Unidade III (Gestão Pública e Educação) trata de questões envolvendo a
educação brasileira, de que forma houve a sua evolução no contexto histórico nacional, o que está estabelecido para o seu financiamento, como ocorre a descentralização das responsabilidades sobre o sistema de ensino no país e como a eficiência e a governança pública podem afetar os recursos públicos alocados para investimento nessa área. A história da educação brasileira começou com os jesuítas exercendo a exclusividade (dada pelo Estado) sobre o magistério público no país, passando por um período em que se buscou outras formas de financiamento, já que os jesuítas foram expulsos do país, chegando até na Constituição de 1934, que trouxe em seu texto vinculações de recursos orçamentários advindos da arrecadação do contribuinte, para garantir bases para financiar a educação, forma essa que se encontra presente no atual contexto do país (PINTO, 2000 apud CONCEIÇÃO, 2016), mas, apesar disso, o Brasil ainda mantinha uma alocação da responsabilidade sobre a educação básica nos estados e municípios, sem uma atenção maior do Governo Federal (ABRUCIO; SEGATO, 2017). No entanto, com o Golpe militar de 1964, houve desvinculação de receitas para a educação, causando degradação do ensino no país (CONCEIÇÃO, 2016). Mas isso foi contornado com a Constituição de 1988, que resgatou o modelo existente na de 1934 [de vinculação de receitas], “previu competências compartilhadas entre os três entes na maioria das políticas públicas” (ABRUCIO; SEGATO, 2017, p. 177), elevou o status dos municípios a entes federativos plenos (GOULART; VIEIRA, 2020), dando-lhes mais autonomia política, administrativa e financeira (DOURADO, 2018); e deu margem para a criação da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBN), que estabeleceu “as diretrizes e bases da educação nacional” (BRASIL, 1996a); e de fundos voltados para melhor garantir o investimento público voltado para o desenvolvimento do ensino: o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef), criado pela Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996 e focado no ensino fundamental (BRASIL, 1996b), hoje extinto; e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), criado pela Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, englobando os ensinos infantil, fundamental e médio (BRASIL, 2006), vigente até 2020. O Fundef era composto pela arrecadação dos impostos sobre a circulação de mercadorias e serviços (o ICMS) e o de produtos industrializados (o IPI) e pela transferência de recursos por meio dos Fundos de Participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (FPE e FPM) (OLIVEIRA et al, 2017). Tinha sua atenção voltada ao ensino fundamental, causando críticas ao seu modelo, conforme Davies (2008 apud OLIVEIRA et al, 2017, p. 261), quando comenta que “é um grande equívoco tratar a Educação de forma isolada, em pedaços, como se uma parte [...] pudesse funcionar bem sem as outras [...]. Vale mencionar que o contexto de criação desse fundo, foi influenciado por entidades internacionais (como o Banco Mundial) que enxergavam o foco na educação básica como mais rentável (OLIVEIRA et al, 2017). Com a extinção do Fundef, foi criado o Fundeb que, atualmente, “é a principal fonte de receitas destinadas ao financiamento público da Educação pública no país, nas diferentes esferas de governo” (OLIVEIRA et al, 2017, p. 262) e tinha como elementos compositores, além dos que já existiam no Fundef, outros impostos como os que incidem sobre a propriedade de veículos automotores (o IPVA), sobre a transmissão causa mortis e doação (o ITCMD) e sobre a propriedade territorial rural (o ITR) (OLIVEIRA et al, 2017). Além disso, o foco no ensino fundamental foi superado, passando a englobar, também a educação infantil e o ensino médio, afastando assim um modelo que fragmentava a educação, presente no fundo anterior; houve a constitucionalização da regra de complementação da União – antes garantida por Lei Ordinária; e também a previsão de um piso salarial para os professores, entre outras inovações (OLIVEIRA et al, 2017). Nesse contexto de fundos, conforme comenta Conceição (2006, p. 37), cabe: a todos [os entes federativos] a responsabilidade de implantação, gestão e manutenção dos seus respectivos sistemas; [e especificamente] à União, o encargo por transferências supletivas de recursos para o financiamento dos sistemas estaduais e municipais; e aos estados, a incumbência complementar de realizar a transferência de recursos para o financiamento das redes municipais. E levando em conta essa definição de responsabilidades, a Constituição de 1988 (CF/88) determinou, ainda, percentuais mínimos de aplicação de recursos resultantes da arrecadação de impostos, a depender do ente, sendo 18% para a União e 25% para Estados e Municípios (BRASIL, 1988). Além de valores percentuais mínimos para investimento em educação, a CF/88 (BRASIL, 1988 apud CONCEIÇÃO, 2006) também determina a colaboração entre os entes federativos dando destaque ao Plano Nacional de Educação (PNE) que é responsável por: definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas. (BRASIL, 1988) (grifo nosso).
Ou seja, o PNE é norteador dos planos educacionais dos Estados e
Municípios, levando em conta as particularidades de cada localidade (CONCEIÇÃO, 2006), para “erradicação do analfabetismo, universalização do atendimento escolar, qualidade do ensino, formação para o trabalho e promoção humanística, científica e tecnológica de seus cidadãos.” (CONCEIÇÃO, 2006, p. 40). Apesar da articulação existente nesse sistema de descentralização ter atingido grandes avanços no que envolve os ensinos infantil, fundamental e médio, ela foi insuficiente no que tange a qualidade dos sistemas públicos, principalmente na educação básica (CONCEIÇÃO, 2006). Isso se deve ao fato, segundo Conceição (2006), da não existência de uma instância munida de instrumentos para efetuar o acompanhamento e fiscalização nas demais instâncias, unida com a ausência de fatores de responsabilização e a complexa relação entre entes envolvidos em um país continental (AGUIAR, 2010 apud CONCEIÇÃO, 2006) e além de questões inerentes a qualquer discussão sobre um política pública dessa magnitude, que ocasionam, de certa forma, uma discrepância entre o que foi planejado no regramento legal e o que de fato foi efetivado. (CONCEIÇÃO, 2006). E também levando em conta, além de outros aspectos importantes, certas características locais como a localização e acesso de certos munícipios, trazendo à tona questões sobre o transporte escolar, de como os materiais escolares e equipamentos devem ser distribuídos, como será feita a coordenação pedagógica, o acompanhamento das escolas e a formação inicial e continuada (ABRUCIO; SEGATO, 2017) de indivíduos da comunidade. Abrucio e Segato (2017, p. 185), ainda sobre essa situação, comentam que: Avanços na coordenação federativa ainda são necessários para a universalização da educação infantil e do ensino médio, bem como para a melhoria dos resultados no Ensino Fundamental, principalmente, produzindo maior equidade. Para isso, os estados precisam assumir um papel de coordenação regional para construir capacidade estatais nas Secretarias Municipais e reduzir as desigualdades entre os municípios a partir de assistência técnica e financeira.
Essa situação aqui evidenciada remete ao conceito de redes de políticas
públicas que “são estruturas de interdependência envolvendo múltiplas organizações [no caso, os entes federativos propriamente ditos], nas quais os diversos membros não são subordinados hierarquicamente aos demais” (O’TOOLE 1997 apud GOULART; VIEIRA, 2020, p. 92) e implementam relações inéditas às estruturas dos sistemas já existentes, potencializando a complexidade de gerir e executar políticas, propiciando um ambiente em que incentivos e prioridades ganham uma dimensão diferente da que é comumente observada na gestão interna de uma organização (O’TOOLE, 2015 apud GOULART; VIEIRA, 2020). Ou seja, uma relação com muitos atores envolvidos e diferentes níveis de interesse em jogo, cria entraves que tornam o andamento de questões importantes mais moroso, necessitando de coalizões, como a que pode ser observada no presidencialismo de coalizão, sendo esse caracterizado pela “formação de alianças partidárias” (GOULART; VIEIRA, 2020, p. 95) tanto em nível federal, com o Congresso Nacional, quanto em estadual, com os governadores (ABRANCHES, 1988 apud GOULART; VIEIRA, 2020), obtendo, desse modo, apoio em matérias de interesse. Mas esse envolvimento, pode ter um alto custo, pois, conforme explica Bittencourt (2012 apud GOULART; VIEIRA, 2020), são feitas várias negociações, como a troca de cargos, a retirada de conteúdos de certas propostas e outras ações que podem estar ligadas com práticas ilícitas, por exemplo. Esse cenário reforça a “necessidade de maior organicidade das políticas educacionais no país, envolvendo discussões diversas sobre organização e gestão, financiamento, democratização, qualidade, entre outros” (DOURADO, 2018, p. 483), que garantirão uma melhor obtenção dos resultados, sendo eles quantitativos ou qualitativos. Nesse sentido, para que essa questão de tornar o sistema educacional brasileiro mais orgânico ocorresse de fato, vale destacar que houve um empenho nos governos de Lula e Dilma, como também uma atuação do Congresso Nacional, nas alterações que ocorreram na transição entre Fundef e Fundeb (DOURADO, 2018), já destacados anteriormente. Além dessa organização do sistema, para melhorar o seu desempenho é necessário alinhar a eficiência no uso dos recursos públicos, que é definida por S. G. Chan e Karim (2012, p. 8 apud SANTOS; ROVER, 2019, p. 737) como a capacidade do governo para maximizar suas atividades econômicas, dado um nível de gastos, ou a capacidade do governo para minimizar seus gastos, dado um nível de atividade econômica.
Pois “a ineficiência na aplicação dos recursos públicos nos setores educação
[...] só agrava a desigualdade social e prejudica o crescimento econômico de um país.” (SANTOS; ROVER, 2019, p. 737); com o conceito de governança pública, que é a gestão de redes complexas, consistindo em muitos atores diferentes do governo nacional, provincial e local, grupos políticos e sociais, grupos de pressão, grupos de ação e interesse, instituições sociais, organizações privadas e outras mais” (KICKERT, 1997 apud SANTOS; ROVER, 2019, p. 735).
Como observado, a educação no Brasil passou por diversas mudanças no
decorrer de sua história para alcançar os méritos que hoje estão presentes, seja em questão de organização funcional ou de seu financiamento. Mas isso ainda não garante a boa e completa prestação desse serviço no país, dada o seu tamanho continental, que agrupa as mais diversas particularidades regionais; por envolver muitos atores que possuem diferentes interesses (às vezes contrários ao cerne existente nas políticas públicas educacionais) e ainda necessitar de instâncias que façam o acompanhamento nos mais diferentes níveis e garantam o alinhamento da eficiência com a governança pública.
REFERÊNCIAS
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