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Universidade Católica de Moçambique

Instituto de Educação à Distância

Processo Legislativo e Formação da Constituição

Olga João Saifora – 708193971

Curso: Administração Pública


Direito Constitucional Público e Privado
2o Ano

Chimoio, Junho de 2020


Classificação
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discussão cuidada, coerência /
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relevantes na área de .
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Conclusão 2
teóricos práticos
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Aspect
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Referência 6ª edição 4
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bibliográficas
Bibliográfic em citações 0
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e bibliografia

Recomendações de melhoria:

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Índice

1. Introdução....................................................................................................................1

2. Objectivo......................................................................................................................2

2.1. Objectivo Geral........................................................................................................2

2.2. Objectivos Específicos.............................................................................................2

3. Fundamentação Teórica................................................................................................3

3.1. Processo Legislativo.................................................................................................3

3.1.1. Princípios do Processo Legislativo.......................................................................6

3.1.1.1. Princípio da Democracia...................................................................................7

3.1.1.2. Principio da não Convalidação das Nulidades..................................................8

3.1.1.3. Princípio da controlabilidade............................................................................8

3.1.1.4. Princípio da oralidade.......................................................................................9

3.1.1.5. Princípio da publicidade...................................................................................9

3.1.1.6. Princípio da simetria.........................................................................................9

3.1.1.7. Princípio do bicameralismo..............................................................................9

3.1.1.8. Princípio da separação da discussão e votação................................................10

3.2. Formação de Constituição......................................................................................10

4. Processo Legislativo e Formação da Constituição......................................................11

4.1. Característica do Processo Legislativo para Formação da Constituição..................11

4.1.1. Dinâmico............................................................................................................12

4.1.2. Formal................................................................................................................12

4.2. Fundamentos do Processo Legislativo na Formação da Constituição.....................13

5. Conclusão...................................................................................................................16

6. Referência Bibliográfica.............................................................................................17
1. Introdução

Nessa perspectiva, compreendendo o processo como actividade realizada em contraditório,


procura-se apontar a maneira como este é concretizado no âmbito do processo legislativo.
Antes, porém, procuramos compreender a matéria poder, processo, processo legislativo e
contraditório.

Com essa finalidade, iniciamos nossa reflexão tecendo considerações a respeito do poder e do
modo de seu exercício no âmbito estatal, afastando a ideia de força física e assinalando a sua
compreensão como actividade regulada pelo direito no interesse da harmonia e do
desenvolvimento da sociedade, cujo exercício se dá mediante funções específicas,
constitucionalmente delineadas. Nesse aspecto, destacamos o processo como instrumento do
agir estatal, distinguindo o processo administrativo, destinado ao exercício da função
administrativa, o processo jurisdicional, destinado ao exercício da função judiciária e o
processo legislativo, destinado ao exercício da função legislativa de elaboração da lei e actos
normativos.

Acolhemos a noção de processo legislativo, e não de mero procedimento, com base na


terminologia constitucional, que refere a “Processo Legislativo”, bem como na orientação
doutrinária, que define o processo como “ o procedimento realizado em contraditório”.

1
2. Objectivo
2.1. Objectivo Geral
 Explanar em torno do processo legislativo e formação da constituição.
2.2. Objectivos Específicos
 Identificar os princípios do processo legislativo que auxiliam na formação da
constituição; e
 Identificar as características e os fundamentos do processo legislativo.

2
3. Fundamentação Teórica
3.1. Processo Legislativo

Como todo processo, o legislativo também é dotado de várias fases e procedimentos.


Estudar cada uma dessas etapas da formação das leis é fundamental para entendê-lo na sua
integralidade.

Não seria exagero afirmar que a lei é a expressão maior do Direito moderno. É através dela
que nasce o ordenamento positivado que, uma vez concebido dentro dos parâmetros da
democracia e da representação, constituem o Estado Democrático de Direito.

Entender o conceito de processo legislativo é, antes de tudo, compreender os procedimentos


necessários para a positivação do direito. É compreender o processo de formação da lei, sua
natureza e vicissitudes.

Processualistas ressaltam haver uma ténue distinção entre processo e procedimento. Nunca é
demais ressaltar que o segundo é pressuposto para a existência do processo em si. É a série
de procedimentos que forma o processo. Esse, por sua vez, reveste-se de uma finalidade
intrínseca.

Deve-se ter em conta, então, que o sentido teleológico do processo legislativo, baseado em
seus procedimentos sequenciais, tem como objectivo a formação da lei como instrumento de
regulação das relações sociais.

Canotilho (1993, p. 905) ensina que o processo legislativo é formado por diversos actos, os
quais devem encontrar suporte na Constituição.

A formação dos actos normativos obedece a um iter juridicamente regulado


que se costuma designar por procedimento. A actual relevância do estudo da
forma jurídica de desenvolvimento das actividades públicas (e, dentre elas,
as normativas) justifica o tratamento autónomo das questões de
procedimento.

Aqui interessa salientar que nem todos os procedimentos normativos gozam


de dignidade constitucional formal [...].

Barcellos (2018, p. 362) ensina que o Poder Legislativo possui duas funções intrínsecas: “Ao
lado da actividade de fiscalização, a elaboração de normas é a principal função do Poder

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Legislativo” (Grifos nossos). Deve buscar os interesses da sociedade e o bem-estar da
colectividade.

Segundo entendimento de Paulo e Vicente (2015, p. 527), o objecto do processo legislativo é


a produção das espécies normativas e também consolidado na doutrina, que o processo
legislativo é a compreensão do “conjunto de actos (iniciativa, emenda, votação, sanção e veto,
promulgação e publicação) realizados pelos órgãos competentes na produção das leis e outras
espécies normativas indicadas directamente pela Constituição”.

Neste sentido, é imprescindível destacar que,

O direito nasce do consenso social, mas, para que tal consolidação se dê


efectivamente, são necessárias regras para a sua elaboração, na qual o
Processo Legislativo tem papel imprescindível. O Processo Legislativo é a
evolução da sociedade humana no processo de elaboração da norma
jurídica. [...] a caminhada humana tem sido penosa (BERNARDI, 2009, p.
39).

Pacheco (2013, p. 14) corrobora o entendimento do conceito de processo legislativo, nos


seguintes termos:

O chamado processo legislativo, em verdade, contém um pouco de tudo isso,


compreendendo o ato de proceder, o curso, a sucessão de actos realizados,
de acordo com regras previamente fixadas, para a produção das leis no
âmbito do Poder Legislativo (Grifos da autora).

O Consultor Legislativo Nunes Júnior, em estudos e notas técnicas apresentados à Câmara


Legislativa, afirma que a locução do processo legislativo pode ter um viés sociológico,
consistente “num conjunto de factores reais que impulsionam e direccionam as actividades
dos legisladores”.

Moraes (2017, p. 476) confirma e aprofunda o entendimento de Nunes Júnior:

O termo processo legislativo pode ser compreendido num duplo sentido,


jurídico e sociológico. Juridicamente, consiste no conjunto coordenado de
disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos
competentes na produção de leis e actos normativos que derivam
directamente da própria constituição, enquanto sociologicamente podemos
defini-lo como o conjunto de factores reais que impulsionam e direccionam
os legisladores a exercitarem suas tarefas.
4
Silva (2013, p. 528) lecciona que processo legislativo “é um conjunto de actos ordenados
visando a criação de normas de Direito [...]”.

Diante dos diversos conceitos apresentados sobre o que é efectivamente o processo


legislativo, torna-se possível afirmar que é uma sequência lógica de actos legalmente
praticados por indivíduos com atribuições e competências definidas na Constituição,
direccionando-se à regulamentação e harmonização da vida em sociedade, por meio da edição
de leis, com vistas ao interesse da colectividade, devendo encontrar na Constituição o seu
legítimo fundamento.

Não se admite confundir processo legislativo com procedimento legislativo, como


objectivamente explica Silva (2013, p. 534): “Procedimento legislativo é o modo pelo qual os
actos do processo legislativo se realizam. Diz respeito ao andamento da matéria nas Casas
legislativas. É o que na prática se chama tramitação do projecto [...]” (Grifos do autor).

De acordo com Cintra, Grinover e Dinamarco (2009, p. 297), “Etimologicamente, processo


significa marcha avante ou caminhada (do latim, procedere = seguir adiante) [...]”.

Os referidos autores afirmam que o conceito de processo foi confundido por bastante tempo,
pois era entendido apenas como meros actos processuais. No entanto, o processo tem força
própria e interliga os sujeitos processuais. Já o procedimento, para eles, é o meio utilizado
pelo qual o processo se desenvolve.

Além disso, os autores ensinam que: “Processo é [...] instrumento para o legítimo exercício do
poder, ele está presente em todas as actividades estatais (processo administrativo, legislativo)
e mesmo não-estatais [...]”.

Diante desse pressuposto, Cavalcante Filho (2017, p. 23-24) manifesta o seu entendimento
pertinente ao denominado processo legislativo:

É claro que toda essa actividade legislativa também produz efeitos


colaterais. As leis, quando são muitas, tendem a se banalizar. E, se não
forem cumpridas, de nada adianta serem elaboradas. Mas tudo isso só
confirma a responsabilidade que recai sobre os ombros daqueles que devem
formulá-las. Mesmo porque, num regime em que ninguém pode ser obrigado
a fazer ou a deixar de fazer algo a não ser em virtude de lei, pode-se mesmo
afirmar que, quanto mais lei, menos liberdade. Essa é a função primordial
do legislador – e de toda a sociedade: equilibrar a regulamentação (lei)
5
com o respeito à liberdade e à autodeterminação. Não se pode afirmar seja
uma tarefa irrelevante (Grifos nossos).

Nessa compreensão, é imprescindível a verificação dos princípios mais recorrentes na


doutrina e que legitimam e regem o processo legislativo constitucional.

3.1.1. Princípios do Processo Legislativo

Com bases nas reflexões iniciais do que os teóricos entendem por processo legislativo
constitucional, Poder Legislativo e as suas respectivas evoluções, é importante destacar alguns
princípios que devem ser o sustentáculo do processo constitucional legislativo. Segundo a
doutrina de Bernardi (2009, p. 100), “[...] existem princípios que devem ser observados para
que a referida proposição tenha um formato, um estilo, que a caracterize como de uma lei”.

Abreu (2010, p. 45) afirma que a violação a um princípio é muito mais grave que transgredir
uma norma. “[...] A desatenção ao princípio implica ofensa não a um específico
mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos [...]” (Grifos Nossos). É a
violação ao próprio “Contrato Social” de Rousseau.

Moraes (2007, p. 1100) afirma que o devido processo legislativo deve observar
inexoravelmente o princípio da legalidade, respeitando-o, especialmente no tocante aos seus
limites.

O respeito ao devido processo legislativo na elaboração das espécies normativas é um dogma


corolário à observância do princípio da legalidade, consagrado constitucionalmente, uma vez
que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de
espécie normativa devidamente elaborada pelo Poder competente, segundo as normas de
processo legislativo constitucional.

Adiante, o autor continua explicando quais as consequências do desrespeito aos princípios


legislativos.

O desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará a


inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno
controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método
difuso quanto pelo método concentrado. Saliente-se, ainda, que, mesmo durante o processo
legislativo, os parlamentares têm o direito público subjectivo à fiel observância de todas as
regras previstas constitucionalmente para a elaboração de cada espécie normativa, podendo,
pois, socorrerem-se ao Poder Judiciário, via mandado de segurança (Grifos nossos).

6
Assim, é evidente que a inobservância aos princípios constitucionais ensejará fatalmente na
invalidação dos actos praticados, como por exemplo, inconstitucionalidade de lei produzida
de forma desatenciosa aos procedimentos estabelecidos na Constituição.

3.1.1.1. Princípio da Democracia

A democracia é princípio basilar que legitima o poder do povo concedido aos seus
representantes, proclamado na Constituição de um país. Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou directamente, nos termos desta Constituição
(Grifos nossos).

Nos ensinamentos de Cavalcante Filho (2017, p. 32-24), democracia significa o poder do


povo, sendo que, no Brasil vigora a democracia semidirecta, pois vai além das eleições dos
representantes, permitindo-se a participação popular directa na formação da vontade política
por meio dos instrumentos estabelecidos na Constituição.

O autor ainda menciona que no processo legislativo o princípio da democracia incide de


forma incisiva, directa, pois, como valor fundamental que é, a democracia não deve ser
reflectida somente como a vontade da maioria, mas consistir principalmente em respeito ao
direito de voz das minorias, que configura o primado do pluralismo político, um dos pilares
do Estado de Direito.

Streck (2014, p. 76) trata a democracia como “o jogo das regras e as regras do jogo”. Além
disso, faz um alerta quanto à possibilidade de a democracia ser usada para efectivar (ou não) a
justiça social.

[...] é evidente que a democracia requer uma grande dose de justiça social
e uma razoável preservação do habitat nacional e das fontes de recursos,
como lembra Karl Deutsch, para preservar o cidadão do amanhã. Não é
possível falar em democracia em meio a indicadores económicos-sociais que
apontam para a linha (ou abaixo da) linha da pobreza. Uma grande dose de
justiça social é condição de possibilidade da democracia (Grifos nossos).

Barroso (2006, p. 58) revela que a democracia é muito mais que prevalecer a vontade da
maioria. Nesse sentido,

A democracia não se assenta apenas no princípio majoritário, mas, também,


na realização de valores substantivos, na concretização dos direitos
fundamentais e na observância de procedimentos que assegurem a
7
participação livre e igualitária de todas as pessoas nos processos decisórios
[...].

Somente dessa forma é que a legitimação da democracia em uma sociedade torna-se possível.
Observando e respeitando o núcleo essencial deste princípio.

3.1.1.2. Principio da não Convalidação das Nulidades

Outro princípio importante a ser destacado é o da não convalidação das nulidades, que
segundo entendimento do autor Cavalcante Filho (2017, p. 30), trata-se da impossibilidade de
saneamento de eventuais nulidades ocorridas durante as diversas fases do processo legislativo,
sob pena de inconstitucionalidade.

Em regra, as nulidades (=vícios, defeitos, falhas) do processo


legislativo são insanáveis (não são corrigíveis, não podem ser
convalidadas). Isso significa que as nulidades do processo de
formação das leis são absolutas, não podem ser objecto de
correcção posterior.

Em suma, a não convalidação das nulidades é fatal, possuindo natureza absoluta, não se
admitindo em hipótese alguma convalidação das nulidades, por exemplo, pela sanção do
Presidente da República, sob pena de ferir os fundamentos do Estado de Direito.

3.1.1.3. Princípio da controlabilidade

Cavalcante Filho (2017, p. 30) destaca, igualmente, o princípio da controlabilidade (ou do


controle de constitucionalidade), que é decorrência natural e automática do sistema de freios e
contrapesos (o qual será abordado adiante) e do princípio da separação dos poderes.

Segundo esse axioma, o processo legislativo pode ser controlado


(fiscalizado) quanto à incompatibilidade com a Constituição, seja pelo
próprio Legislativo (controle preventivo feito pelas Comissões de
Constituição e Justiça), seja pelo Executivo (o Presidente pode vetar
projectos de lei que entenda inconstitucionais), seja, posteriormente, pelo
Judiciário (que pode declarar a inconstitucionalidade de uma lei por
violação ao processo legislativo).

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Logo, a controlabilidade é princípio basilar do Estado Democrático de Direito, pelo qual,
manifesta a fiscalização e controle de um poder sobre o outro, efectivando a harmonia, sem
interferir nas respectivas independências funcionais.

3.1.1.4. Princípio da oralidade

O princípio da oralidade, por seu turno, é destacado por Cavalcante Filho (2017, p. 30) tendo
em vista que os actos do processo legislativo não precisam ser praticados por escrito em razão
de serem dinâmicos, sob pena de tornar o processo legislativo inviável. As manifestações dos
parlamentares simplesmente podem ser verbais, e assim devem ser consideradas legítimas.

Assim, o princípio da oralidade pressupõe o pragmatismo. Aquilo que é prático e evidencia-se


por uma simples razão: tornar-se-ia impossível fomentar os debates durante o processo
legislativo, bem como o dinamismo que é exigido para a produção legiferante.

3.1.1.5. Princípio da publicidade

O princípio da publicidade, basicamente significa o legítimo acesso e acompanhamento da


sociedade a todas às manifestações do Poder Público, devendo ser excepcional a restrição
desse princípio aos interessados.

Dessa forma, é possível concluir que o princípio da publicidade é de suma importância para a
efectiva análise e controle social dos actos produzidos pelos representantes eleitos pelo povo,
o qual delegou a eles o poder soberano. A publicidade é regra. A excepção deve ser somente
em casos de legítimo interesse público para a salvaguarda do bem colectivo.

3.1.1.6. Princípio da simetria

Cavalcante Filho (2017, p. 31) preconiza que o princípio da simetria do processo legislativo
está estabelecido, pelo qual deve ser entendido que as regras básicas do processo legislativo
federal devem observância obrigatória à Carta Política pelos demais entes da federação –
Estados, Distrito Federal e municípios. O autor ventila inclusive julgado da Corte Suprema.

3.1.1.7. Princípio do bicameralismo

O princípio do bicameralismo é verificado na Constituição, pelo qual determina que “O Poder


Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal”.
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Nesse viés, Bernardi (2009, p. 269-270) ensina que pelo sistema bicameral, há duas casas:
Uma iniciadora e outra revisora, assim sendo, ambos os projectos de lei devem passar pelas
duas casas.

3.1.1.8. Princípio da separação da discussão e votação

O princípio da separação da discussão e da votação no processo legislativo deve ser


compreendido em razão do grau de complexidade que existe no momento de criação de uma
lei (em sentindo lato). Além disso, deve haver a rigorosa divisão desse mister em etapas
claramente distintas, viabilizando o processo legiferante, primando pela racionalidade.

Portanto, é na fase da discussão em que ocorrem os debates, emergem os pareceres e as


emendas às propostas de alteração legislativa. Já na fase da votação, via de regra, não é
possível a apresentação de emendas, pois essa etapa é destinada exclusivamente à votação das
emendas que já foram discutidas na etapa anterior.

3.2. Formação de Constituição

Conforme adverte José Afonso da Silva, “A lei, como direito legislado, é a concretização da
conduta do Poder Legislativo, do mesmo modo que a sentença judicial é a concretização da
conduta do Poder Judiciário num caso concreto”. Destarte, o exercício da função legislativa
está adstrito à observância de regras relativas ao modo de elaboração (questão de forma) e ao
conteúdo da norma a ser produzida (questão de fundo). Essas regras estão alocadas na
Constituição que determina por que órgãos e por meio de que processos devem ser produzidas
as normas gerais do ordenamento jurídico, daí o dizer de Jorge Miranda: “A forma de lei é,
antes de mais, uma forma constitucionalmente definida: cabe à Constituição e, na medida em
que ela o permita, às leis, com essas funções e a regimentos de assembleias legislativas
regulá-la, em qualquer desses aspectos”. Para Marcelo Catoni de Oliveira, o processo
legislativo é uma cadeia procedimental, realizada em contraditório, visando à emissão de
provimentos legislativos:

Enquanto processo de justificação democrática do Direito, pode ser caracterizado como uma
sequência de diversos actos jurídicos que, formando uma cadeia procedimental, assumem seu
modo específico de interconexão, estruturado em última análise por normas jurídico-
constitucionais, e realizados discursiva ou ao menos em termos negocialmente equânimes ou
em contraditório entre agentes legitimados no contexto de uma sociedade aberta dos
intérpretes da Constituição, visam à formação e emissão de ato público-estatal do tipo

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pronúncia-declaração, nesse caso, de provimentos normativos legislativos, que, sendo o ato
final daquela cadeia procedimental, dá-lhe finalidade jurídica específica.

A formação da constituição compreende actividade complexa, envolvendo um conjunto de


factores de ordem social, política e jurídica, em face do que as condutas são valoradas e, uma
vez reconhecidas como necessárias à convivência e ao bem comum, colocadas para o
acolhimento dos integrantes da sociedade. Consiste, no dizer de Carlos Roberto Siqueira de
Castro, em função classificatória, pela qual os fatos da vida são transformados em fatos
jurídicos, demarcando-se os campos da “licitude e da ilicitude”, em um sistema de limites
estabelecido pelo próprio ordenamento jurídico, em consonância com “a valoração dos
interesses sociais que o próprio ordenamento estabelece ao atribuir grau jurídico variável aos
incontáveis fatos da vida”.

4. Processo Legislativo e Formação da Constituição

Segundo Pinto Ferreira: “O processo legislativo é o conjunto de actos coordenados tendo em


vista a criação de regras jurídicas”. Na mesma direcção está o entendimento de Rubem
Nogueira, que, levando em consideração a vinculação constitucional do processo legislativo,
define-o como o “complexo de preceitos fixados pela Constituição para regular o
procedimento concernente à produção dos actos normativos nela previstos”.

A Constituição estabelece as regras do processo legislativo, definindo tanto as espécies


normativas que compõem o ordenamento jurídico, como também as normas e formas
procedimentais destinadas à sua elaboração. No ordenamento jurídico pátrio, segundo
sistema estabelecido por meio da Constituição Federal de 1988, são os seguintes actos
normativos passíveis de produção por intermédio do processo legislativo: “emendas à
constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias,
decretos legislativos e resoluções”.

4.1. Característica do Processo


Legislativo para Formação da Constituição

Como sabemos, a noção de processo na formação da constituição compreende a ideia de


evoluir em determinada direcção, caminhar rumo a um determinado fim. Logo representa
sempre um momento de evolução. Neste sentido, discorre Marcelo Cattoni de Oliveira,
afirmando que ele não se limita a ser mera ritualística ou um instrumento legitimador de
decisões, mas sim “entendido como “procedimento realizado em igualdade”; o processo é a
11
dinâmica do Direito. Compreende-se, pois, que o processo legislativo, visto como a disciplina
dos actos ordenados com a finalidade de produzir as espécies normativas, caracteriza-se pelo
aspecto dinâmico e formal.

4.1.1. Dinâmico

Compreende-se por aspecto dinâmico do processo a sua evolução em actos sucessivos por
meio dos quais busca atingir seu fim precípuo que é o acto legislativo. O professor José
Afonso da Silva, partindo da ideia de Couture, para quem a ideia de processo acena para uma
meta de chegada, lembra que no processo legislativo essa meta “é exactamente o acto
legislativo geral, abstracto, obrigatório e modificativo da ordem jurídica preexistente”.
Envolve não apenas o legislativo, mas também o judiciário, o ministério público, o executivo,
nas hipóteses de iniciativa a eles atribuída, bem como a sociedade directamente, por
intermédio dos grupos de pressão, que representam os interesses de seus diversos segmentos,
além da participação directa proporcionada tanto pelo poder de iniciativa popular, como por
meio de mecanismos como o plebiscito e o referendo.

4.1.2. Formal

Sendo o conjunto de actos ordenados, o processo legislativo está subordinado às formalidades


que regem o trabalho de produção das leis e dos actos normativos. Exprime-se, no dizer de
José Afonso da Silva, em dois sentidos: a) no primeiro sentido, o formalismo se caracteriza
pela exigência de que sejam observadas as regras estabelecidas na Constituição e nos
regimentos internos das casas legislativas, que preestabelecem o modo de produção e
revelação do ato legislativo. Como já foi dito, o exercício da função legislativa não é
arbitrário, estando o legislador condicionado às determinações estabelecidas no ordenamento
processual respectivo; b) no segundo sentido, caracteriza-se por traduzir, por meio do debate,
o conflito de interesses, manifestado pelos segmentos que se fazem representar no seu âmbito.
Tais elementos determinam o equilíbrio de forças que reflecte no conteúdo da produção
legislativa. Conforme realça o professor José Afonso da Silva:

Quanto mais divergentes são os interesses das classes sociais, quanto mais
aguçadas são as contradições do sistema social vigente, tanto mais
acirrados são os debates e as lutas no processo de formação das leis, já que
estas é que vão estabelecer os limites dos interesses em jogo, tutelando uns e
coibindo outros.

12
O processo legislativo compreende os aspectos sociológicos que operam no processo de
formação das constituições e reflectem no ato legislativo produzido. Caracteriza-se pelo
entrechoque de ideias, interesses e opiniões que marcam o processo de formação das leis. Os
interesses, os contrastes e as lutas é que vão estabelecer os limites a serem observados na
formação da lei. Esse debate tem início já no processo de escolha dos parlamentares, no qual
se empenham segmentos representativos diversos da sociedade, tais como partidos políticos e
entidades de classe que se empenham na discussão de temas que vão ditar a tónica do debate
parlamentar.

4.2. Fundamentos do Processo Legislativo na Formação da Constituição

O processo legislativo encontra seu fundamento na Constituição, que define os procedimentos


e estabelece os órgãos encarregados de sua realização. Na Constituição, encontram-se os
elementos fundamentais do processo legislativo, tais como: “os órgãos incumbidos da
legislação, a matéria legislativa, os órgãos cooperadores da legislação, iniciativa legislativa –
com indicação dos respectivos titulares, discussão, revisão, votação e aprovação ou rejeição,
veto, bem como o procedimento específico relativo à elaboração legislativa”. Realça, porém,
Marcelo Cattoni de Oliveira, que esta não é apenas uma relação entre “Constituição”, por um
lado, e “processo”, por outro, “mas a construção de uma compreensão procedimentalista da
Constituição como processo, como a regulação, institucionalização jurídica de processos,
através da consagração das autonomias pública e privada dos cidadãos”. Afirma ainda: “E a
Constituição, através de uma interpretação e elaboração do sistema de direitos, no qual as
autonomias pública e privada são internamente relacionadas e simultaneamente asseguradas
(HABERMAS, 1997b: 1: 346-347), regula, institucionaliza, juridicamente, processos através
dos quais se deve dar a dinâmica democrática do Direito gerando, fundando, o próprio
Direito”. A propósito, cabe atentar para a advertência de Willis Santiago Guerra Filho,
discorrendo sobre a natureza processual da constituição e a relevância jurídica do
procedimento, no sentido de que à constituição cabe fornecer “o funcionamento último do
ordenamento jurídico, uma vez desaparecida a crença na fundamentação “sobrenatural” de um
direito de origem divina, e também a confiança na “naturalidade” do direito, que não se
precisa tornar objectivo pela positivação, por auto-evidente ao sujeito dotado de
racionalidade. Os valores fundamentais, sob os quais se erige aquele ordenamento, observa,
“passam a integrar esse mesmo ordenamento, ao serem inscritos no texto constitucional”.
Sobre a importância do procedimento na conquista desses valores salienta: “A consecução

13
desses valores, por sua vez, requer a intermediação de procedimentos, para que se tome
decisões de acordo com eles, sendo esses procedimentos, igualmente, estabelecidos com
respeito àqueles valores. O processo aparece, então, como resposta à exigência de
racionalidade que caracteriza o direito moderno”.

Portanto, a produção das espécies normativas deve observar rigorosamente a forma e o


conteúdo preestabelecidos pela Constituição, na qual reside a órbita de juridicidade em que
deve conter-se o ordenamento jurídico, dela não podendo se afastar nem o legislador
constituinte derivado e muito menos o legislador ordinário, sob pena de incorrer em vício de
inconstitucionalidade. Acerca disso, adverte Orlando Bitar:

Constitucional será o acto que não incorrer em sanção de nulidade por ter
sido criado por autoridade constitucionalmente competente e sob a forma
que a Constituição prescreve para a sua perfeita integração.
Inconstitucional será o ato que incorrer nessa sanção precisamente porque
assumiu características antinómicas do ato constitucional: uma lei poderá
ser materialmente (ou substancialmente ou intrinsecamente) constitucional,
porque o Congresso tenha competência sobre a sua matéria e ser
formalmente inconstitucional pela relegação do rito próprio, estabelecido.
Também poderá haver constitucionalidade perfeita na forma e
inconstitucionalidade no mérito, por excesso de poder.

Importa salientar que o sentido de constitucionalidade compreende a conformidade de todos


os actos do procedimento legislativo com as regras e os princípios consagrados na
Constituição, seja de maneira expressa ou implícita. Neste sentido, é o magistério de José
Afonso da Silva, salientando que essa conformidade não se satisfaz com a adequação
meramente formal do processo legislativo:

O princípio da supremacia requer que todas as situações jurídicas se


conformem com os princípios e preceitos da Constituição. Essa
conformidade com os ditames constitucionais, agora, não se satisfaz apenas
com a actuação positiva de acordo com a constituição. Exige mais, pois
omitir a aplicação de normas constitucionais quando a Constituição assim o
determina constitui também conduta inconstitucional.

Portanto, na Constituição, está o ditame do processo legislativo, cuja inobservância acarreta o


vício da inconstitucionalidade, que decorre tanto da inadequação do procedimento adoptado
na produção do ato normativo, como da contrariedade entre o conteúdo da norma introduzida
no sistema e aquele preestabelecido, implícita ou explicitamente, pela Constituição. No
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primeiro caso, tem-se a inconstitucionalidade formal e orgânica; no segundo caso, tem-se a
inconstitucionalidade material ou intrínseca.

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5. Conclusão

Depois desta breve e sintética explanação, o presente trabalho diz menção ao processo
legislativo, e este é espécie do género amplo do direito processual destinado à produção
legislativa, assim entendida a criação, modificação ou revogação dos actos legislativos.
Desenvolve-se em consonância com as regras plasmadas no ordenamento jurídico,
encontrando seu fundamento na Constituição, que define as espécies normativas, os
procedimentos e os órgãos incumbidos da legislação. Logo, o sentido de constitucionalidade
compreende a conformidade de todos os actos do processo legislativo com as normas e os
princípios consagrados na Constituição.

A noção de contraditório, no processo legislativo, compreende a existência de condições para


assegurar a correspondência entre a vontade manifestada pelo legislador e a vontade geral dos
membros da sociedade, implicando ampla participação em todo o processo de formação da
constituição. Caracteriza-se inicialmente pela eleição directa dos membros das casas
legislativas, advindo daí a legitimidade da representação, com a possibilidade de participação
dos eleitos em todos os actos do processo legislativo, como condição de sua validade.

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6. Referência Bibliográfica
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