DIREITO ADMINISTRATIVO II

I. REGULAMENTO ADMINISTRATIVO
1. Noção e Fundamento

O regulamento é uma norma emanada por um órgão ou autoridade

competente no exercício da função administrativa, com valor infra-legal e
destinada, em regra, à aplicação das leis ou de normas equiparadas (disposições
normativas directamente aplicáveis da UE).

Comporta 3 elementos essenciais relativos à sua natureza:

a) Material: os regulamentos são normas jurídicas e têm as notas da

generalidade (por que se aplica a uma pluralidade de sujeitos) e de abstracção
(por se aplicar a um número indeterminado de situações). Por isso, o
regulamento não se esgota numa única aplicação, sendo esta característica
designada, tradicionalmente pela doutrina como pretensão de duração – o
regulamento é um acto susceptível de se aplicar um número indeterminado de
vezes e a um número indeterminado de situações e de pessoas. Porém, é uma
regra de direito e, pode ser imposta por coacção e a sua violação leva à
aplicação de sanções, de natureza administrativa ou disciplinar.

b) Orgânica: são editados por autoridades administrativas;

c) Funcional: são emanados no exercício da função administrativa. Assim, o

governo detém, a título principal, o poder legislativo. Esta nota é necessária,
por forma a que se não confundam os DL (editados no exercício da função
legislativa) e os regulamentos (editados no exercício da função administrativa).

A actividade regulamentar se subordina ao princípio da legalidade.

Do ponto de vista formal, os regulamentos podem apresentar-se sob

várias formas:

 Regulamentos do Governo: decretos-regulamentares, resoluções

(Conselho de Ministros), portarias e despachos normativos.
 Decretos regulamentares regionais (governos regionais); posturas
(autarquias locais); estatutos auto-aprovados (ex: Universidades).

A actividade regulamentar é importante para:

 a organização dos serviços administrativos – regulamentos

1
 orgânicos ou organizativos;
 a disciplina do funcionamento da administração - regulamentos
funcionais;
 a regulação das relações jurídicas entre entes públicos e
particulares, entre entes públicos ou entre particulares – regulamentos
relacionais.

Os regulamentos relacionais visam preencher o espaço normativo entre a

lei e a actuação administrativa concreta, abrange, em princípio, matérias de
menor importância, mais técnicas ou sujeitas a mutações mais rápidas, cuja
regulação não deve ser deixada, na totalidade, ao decisor nos casos concretos,
nem deve ocupar o legislador.

2. Tipos de regulamentos
 Gerais: se dirigem a todos os particulares, em geral; não pressupõem uma
autoridade estatutária com a Administração.
 Especiais: regulam as relações especiais de direito administrativo (ou
poder), i.é., relações de especial ligação ou subordinação dos particulares com
uma determinada entidade administrativa, com dimensões internas e externas.
 Sectoriais: regulam um sector de actividade económica ou social.
 Técnicos: emanados de organismos ou autoridades internacionais, públicas
ou privadas (âmbito de aplicação).

2.1. Quanto à respectiva eficácia se distinguem os:

 Regulamentos internos: normas que projectam os seus efeitos no interior
da pessoa colectiva administrativa, esgotando a sua força vinculativa no seio
desta, sendo destinatários os agentes administrativos. Visam regular a
organização e funcionamento dos serviços – ex: a distribuição das tarefas pelos
agentes dos serviços administrativos e a fixação de normas de expediente
(serviço).
 Regulamentos externos: normas administrativas, cujos efeitos se
projectam no exterior da Administração; têm eficácia jurídica bilateral,
produzem efeitos no ordenamento jurídico geral, relativamente à
Administração e a particulares; regulam relações intersubjectivas.

Os regulamentos internos estão sujeitos a um regime especial que se

traduz essencialmente no seguinte:
1) Não são susceptíveis de impugnação contenciosa, porque não afectam a

2
esfera jurídica dos particulares;
2) Os órgãos administrativos podem não cumprir os regulamentos internos em
concreto – vale a regra da inderrogabilidade singular dos regulamentos (são
admitidas decisões concretas divergentes da regulação constante do
regulamento interno, desde que devidamente justificadas);
3) São susceptíveis de impugnação pelos meios administrativos no âmbito da
auto-tutela administrativa que permite o controlo dos vícios de mérito e, por
outro lado, podem fornecer indícios de ilegalidade dos actos administrativos
que os apliquem (os actos administrativos podem ser ilegais se aqueles o forem
e se não fundamentada a desaplicação no caso.
Assim, têm relevo indirecto na ordem externa, uma vez que denunciam
indícios de ilegalidade (mau uso do poder discricionário) ou de violação do
princípio da igualdade (incumprimento de directivas auto-vinculativas para o
exercício de poderes discricionários.

Diferenças de fundamento:
 A competência regulamentar externa se funda na previsão legal expressa;
 A competência regulamentar interna se funda num poder implícito de auto-
organização administrativa.
 Os regulamentos especiais contêm normas internas, em regra, que dizem
respeito à relação orgânica (do trabalhador, militar, preso, internado) mas
devem considerar-se externos, na medida em que afectam posições jurídicas
subjectivas das pessoas envolvidas.

Algo de semelhante acontece com os regimentos dos órgãos colegiais que

sendo, em princípio, internos podem conter normas que respeitem a direitos
dos membros (sendo externos).

Relativamente aos regulamentos internos, tradicionalmente, que criam

obrigações para os órgãos da Administração e que prevêem sanções em caso de
não cumprimento de tais obrigações. Actualmente, é muito difícil encontrarmos
regulamentos que tenham eficácia meramente interna.
Os regulamentos gerais são regulamentos externos e produzem os seus
efeitos fora da esfera da entidade que os emana, tendo como destinatários os
particulares em geral.
Quanto aos regulamentos especiais, sabemos que, são relações especiais
de poder ou de direito administrativo: os particulares estão ligados à
Administração por laços de subordinação especial. Acontece com o pessoal
3
objecto de contrato de trabalho em funções públicas perante os seus
superiores hierárquicos e, em geral, perante a organização administrativa.
Destacava-se a relação especial de poder que se encontra na relação de
emprego público.

No seio de tais relações, a doutrina distingue 2 tipos de situações:

1) Relação orgânica ou de funcionamento: as pessoas sujeitas a esta são
vistas como elementos da respectiva “máquina” administrativa; sujeitas aos
poderes dos seus órgãos (os regulamentos são meramente internos);
2) Relação de serviço ou fundamental: os funcionários, reclusos ou militares
na respectiva condição, não perdem o estatuto de cidadãos e de pessoas, a
quem são reconhecidos direitos fundamentais que a Administração não pode
pôr em causa (são externos).

Diferenças de regime:
Os regulamentos internos não são judicialmente impugnáveis, nem vale
o princípio da inderrogabilidade singular (admitem-se decisões concretas
divergentes da regulação interna anterior, devidamente justificadas). Ao
contrário do que sucede com os regulamentos externos.
Relevância jurídica dos regulamentos internos (operacionais -
estabelecem directrizes auto-vinculativas para o exercício do poder
discricionário): são impugnáveis no âmbito da Administração (recursos
hierárquicos e tutelares); o seu incumprimento pode ser indício de
arbitrariedade, violação do princípio da igualdade ou de mau uso dos poderes
discricionários, susceptíveis de invocação perante o tribunal (na impugnação
de actos ou para efeitos de responsabilidade civil administrativa).

2.2. Os regulamentos, em regra, são indirectamente ou mediatamente

operativos: os seus efeitos se produzem na esfera jurídica dos destinatários
através de actos concretos de aplicação administrativos ou judiciais.
Mas existem regulamentos directamente ou imediatamente operativos:
produzem os seus efeitos directamente na esfera jurídica dos destinatários,
basta que a pessoa preencha em concreto os requisitos fixados abstractamente
na norma.
3. Espécies de Regulamentos Gerais Externos
3.1. Classificação (relação com a lei)
A função regulamentar está subordinada ao princípio da legalidade da
administração, cujo pode ser entendido nos seus subprincípios:
4
a) primado da lei: o regulamento não pode contrariar actos de valor legislativo.
A lei tem absoluta prioridade sobre os regulamentos;
b) reserva de lei: os regulamentos não podem regular inovatoriamente matérias
de reserva de acto legislativo. A CRP reserva à lei a regulamentação inicial de
certas matérias; e
c) precedência da lei: todos os regulamentos têm o seu fundamento numa lei
prévia, anterior, não podendo a Administração elaborar regulamentos sem que
uma lei prévia a habilite a fazê-lo. O grau de dependência do regulamento em
relação à lei é sempre o mesmo.

1. Regulamentos executivos ou de execução de lei (ex: art. 199.º/ c)

CRP):
Visam obviar deficiências involuntárias de expressão do legislador e,
impedir que, em virtude da imprecisão do legislador, se instaurem, na aplicação
das normas legislativas, expressões diferentes de serviço para serviço e de
caso para caso, contra os intuitos do legislador que desejou uma aplicação
uniforme das normas que emitiu.
Estes visam interpretar o sentido dos preceitos legais, esclarecendo-os,
se obscuros, precisando-os, quando deficientes ou lacunosos, pormenorizando-
os, de modo a permitir a sua compreensão e a assegurar a sua aplicação
uniforme pelos serviços administrativos. Limitam-se a realizar uma execução
estrita da lei, deste modo, não cria nada de novo em relação a ela, nem lhe
acrescenta seja o que for, a não ser na medida em que estabelecem por
menores indispensáveis à sua boa aplicação.
Por exemplo, fixam as regras orgânico-processuais que permitem a
aplicação de preceitos legais ou explicitam técnico-cientificamente os
pressupostos de facto previstos na lei. Afonso Queiró afirma que os
regulamentos executivos se limitam a repartir de forma clara, as regras e
preceitos de fundo que o legislador editou.

2. Regulamentos complementares:
Permitem à Administração completar um determinado regime legal,
nomeadamente aquelas que se limitam a estabelecer um quadro legal amplo.
Podem ser de 2 tipos:
 de desenvolvimento: a Administração vai completar as leis que se limitam a
estabelecer as bases gerais, as directrizes para a regulamentação de uma
determinada matéria. A Administração inova, na medida em que estabelece as

5
regras que disciplinam o objecto em causa, é uma inovação controlada, pois a lei
lhe fornece o quadro normativo cuja lógica tem de respeitar.
 de integração: utilizam o quadro legal para regular situações especiais que
não estejam expressamente previstas.

3. Regulamentos independentes:
Não dispensam uma norma que fixe a respectiva competência (norma
habilitante) nem visam executar, completar ou aplicar uma lei específica; mas
dinamizar a ordem jurídica em geral (conjunto de leis), disciplinando (regulação
primária) certas relações sociais.
a. Regulamentos autónomos:
 sentido amplo: abrange as normas administrativas emitidas por entes não
estaduais no uso de poderes de produção normativa primária. Os seus
fundamentos e limites se encontram na necessidade de prossecução das
atribuições próprias ou concedidas a esses entes públicos.
 sentido mais estrito: normação primária emitida pelos organismos da
Administração autónoma como expressão da sua auto-administração e auto-
governo. São um instrumento de auto-regulação no âmbito da gestão de
interesses próprios e de responsabilidade própria.

b. Regulamentos independentes do Governo: editados sem referência

imediata a uma lei, não visando executar ou alterar o conteúdo de uma norma
legal anterior, consistindo na disciplina inicial de certas relações sociais.

c. Regulação independente: emanados por autoridades reguladoras no

exercício de poderes normativos genéricos que lhe são concedidos por lei.

4. Regulamentos autorizados: a Administração, com base em habilitação

legal, regula a matéria que, em princípio, caberia à lei.

5. Regulamentos de substituição (ou delegados): a Administração é

admitida a actuar em vez do legislador modificando, suspendendo ou revogando
normas contidas em diplomas legais.
3.2. A admissibilidade constitucional dos regulamentos gerais externos
no ordenamento jurídico português
Art. 112.º/5 a 7 da CRP

6
 Se interpretarmos este preceito literalmente, excluiria qualquer dos
referidos regulamentos. Mas, segundo a maioria da doutrina, não é a única nem
a mais razoável interpretação. Vejamos quanto aos:
1. Regulamentos de execução:
O legislador constituinte pretendeu (com o art. 112.º/5) reagir contra os
abusos a que conduziu a prática legislativa de remeter para despachos
ministeriais a resolução de quaisquer dúvidas ou omissões suscitadas pela
aplicação da lei. o mencionado art. não proíbe os regulamentos em causa e,
estão expressamente previstos no art. 199.º/c) CRP quando elaborados pelo
Governo.

2. Regulamentos complementares:
Não são directamente proibidos por aquele art. apontando no sentido da
sua admissibilidade. Entre nós, não têm razão de ser.
a. de desenvolvimento: servem para completar as bases gerais
estabelecidas na lei. Tarefa atribuída aos DL de desenvolvimento (198.º/1/ c)
CRP).
Parece-nos possível interpretar amplamente o referido preceito,
admitindo-se, excepcionalmente, os regulamentos complementares de
desenvolvimento: para a complementação de leis-quadro, cujas bases ou
princípios gerais constituem reserva de lei parlamentar, podendo aquelas leis
situadas em domínios não reservados à lei ser desenvolvidos por regulamentos
que devem assumir a forma de decretos regulamentares.
b. de integração: aparentemente estão proibidos pelo art. 112.º/5 CRP,
mas devem considerar-se admissíveis quando se limitem a adaptar o quadro
legal a situações especiais, desde que estejam fora das zonas de reserva de lei
formal.

3. Regulamentos independentes: a diferença entre regulamentos

propriamente ditos e regulamentos autónomos é a da entidade competente para
a sua omissão. A principal questão que se coloca é a da sua compatibilidade com
o princípio da precedência da lei (112.º/7 CRP).
A articulação dos regulamentos independentes com a lei tem sido
objecto de posições diferentes na doutrina.
 Posição defendida por Vital Moreira, Gomes Canotilho e Tribunal
Constitucional: o art. 112.º/7 CRP deve ser entendido no sentido de a sua 1.ª
parte se aplicar aos regulamentos executivos e a 2.ª aos independentes e
autónomos.
7
 Não pode existir poder regulamentar sem fundamento numa lei prévia.
No caso dos regulamentos independentes essa lei é a que define as
competências objectiva (matéria a tratar) e a subjectiva (órgão com
competência para regulamentar), mesmo que seja a CRP – acontece com os
regulamentos emanados pelas Regiões Autónomas e autarquias locais (227.º/1/
d) e 241.º CRP).

 Posição de Afonso Queiró e Vieira de Andrade: quanto aos regulamentos

independentes do Governo não é possível identificar as leis que fixam a
competência objectiva do Governo, pois a sua competência objectiva do
Governo diz respeito à satisfação de qualquer necessidade colectiva. Não terá
sentido uma norma que especifique as atribuições do Estado numa sociedade
em que, o domínio político se estende essencialmente a todas as zonas da vida
social.
Esta poderia ser uma solução, já que o Governo é detentor de poderes
legislativos normais, deveria usar a forma legislativa para a regulação primária
das relações sociais.
O art. 112.º/6 menciona expressamente estes regulamentos. A CRP
entende possibilitar ao Governo a disciplina inicial de certas matérias através
de processos mais simples e sem força de lei.

Para Afonso Queiró, o fundamento destes regulamentos decorre do art.

199.º/g) CRP: cabe ao Governo praticar todos os actos e tomar as providências
necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das
necessidades colectivas, atribuindo poderes regulamentares iniciais de certa
matéria. Assim, este art. funciona como uma “cláusula geral” de atribuição de
competência regulamentar ao Governo.

Para Vieira de Andrade: o seu fundamento está no art. 199.º/c) CRP – se

trata de regulamentos que visam dinamizar a ordem jurídica em geral.
Competência universal do Governo.
A 2.ª parte do art. 112.º/6 CRP confirma uma excepção à regra prevista
no n.º7, contrabalançada pela exigência da forma decreto-regulamentar, é a
forma mais solene dos Regulamentos do Governo, implicando a assinatura do
PM, a promulgação pelo PR. Só são admitidos fora do domínio da reserva de lei.

Do ponto de vista constitucional: os regulamentos emanados pelas

entidades administrativas independentes – deveriam ser admitidos como
8
regulamentos de execução, devendo ser interpretados restritivamente, sob
pena de inconstitucionalidade das normas legais que lhes permitam ir mais além.
Os regulamentos autónomos independentes: provenientes das autonomias
profissionais, mas com base em habilitações legais.
É discutível se devem ser considerados regulamentos independentes os
provenientes de autoridades reguladoras, ainda que possam ser consideradas
entidades administrativas independentes. Pois os regulamentos dessas
autoridades só deveriam valer como regulamentos de execução de leis, não
bastando uma referência legal às atribuições da entidade, as leis, no quadro da
privatização “deslegalizaram” largos espaços em favor da regulação técnica, de
modo que tais regulamentos se tornam complementares, quando não se arrogam
o carácter independente.

4. Regulamentos autorizados:
São admissíveis em casos particulares, p. ex: os regulamentos dos planos
urbanísticos podem considerar-se uma espécie de “regulamentos autorizados”,
em que se coordenam interesses de diversos níveis – nacionais, regionais e
locais, sejam gerais ou especiais.

5. Regulamentos de substituição ou delegados:

São, hoje, proibidos pelo art. 112.º/5 CRP que não admite a delegação
propriamente dita nem a deslegalização (290.º TFUE).

4. O Procedimento e a Forma dos Regulamentos

4.1. Procedimento regulamentar
 O CPA prevê a audiência e a apreciação pública que é objecto de uma
normação genérica (115.º a 119.º CPA).
 Como se tratam de normas de aplicação geral se impõe a publicação dos
regulamentos no DR (119.º/1/ h) CRP), e em boletim autárquico ou sem edital (5
dias no máximo) dos regulamentos das autarquias locais (119.º/3 CRP).
 Necessidade de indicação expressa da lei habilitadora, seja a lei que visa
executar ou a lei que autoriza a respectiva emissão (112.º/7 CRP).
4.2. Formas regulamentares mais importantes
 Diplomas do Governo:
o Decretos regulamentares (112.º/6 CRP);
o Resoluções do Conselho de Ministros – quando contenham
regulamentos;

9
 o Portaria genéricas – emanadas por um ou mais ministérios e em nome
do
Governo;
o Despachos normativos – ministeriais.
 Regulamentos regionais – forma mais solene dos decretos regulamentares
regionais (233.º/1 CRP);
 Regulamentos das autarquias locais – não têm forma típica, mas os
regulamentos de polícia adoptam tradicionalmente a forma de posturas.
 Os restantes regulamentos emanados por entes institucionais e
corporativos (estaduais ou autónomos) não revestem formas específicas, salvo
quanto aos estatutos auto-aprovados (ex: universidades).

5. Princípios Jurídicos Relativos à Actividade Regulamentar Externa

5.1. Os princípios gerais da actividade administrativa
A actividade regulamentar é sujeita aos princípios gerais que regem a
actividade administrativa. O princípio da legalidade e os seus subprincípios:
primado da lei, reserva de lei e precedência da lei e, o consequente imperativo
de densidade legal acrescida.
Nas matérias reservadas admitem-se, em geral, os regulamentos
executivos e, serão admissíveis em determinada medida regulamentos
independentes autónomos (na compatibilização entre o princípio da reserva e o
princípio da autonomia normativa, ex: Regiões Autónomas e autarquias locais).

5.2. O regime especial aplicável à actividade regulamentar

O poder regulamentar externo da Administração é um poder derivado
conferido pelo CRP ou pela lei. Este poder se baseia exclusivamente nas normas
constitucionais ou legais que atribuem competência regulamentar a dada
autoridade administrativa.
A competência regulamentar interna se funda no poder de auto-
regulamentação e auto-organização da Administração, ex: o poder que as
autoridades superiores têm para disciplinar as autoridades subalternas. Este
poder não carece de autorização especial, pois entende-se que é
institucionalmente concedido às autoridades hierarquicamente superiores.
Portanto, não é necessária disposição expressa da lei para que lhes seja
reconhecido.

10
 Há um conjunto de regras e princípios de carácter material que
determinam o conteúdo na elaboração de regulamentos:
1) Os regulamentos não podem conter disciplina contrária aos preceitos
de valor normativo superior.
Os regulamentos têm de respeitar a CRP e as leis e, os regulamentos do
Governo. No caso dos regulamentos de autarquias locais têm de respeitar os
regulamentos das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder
tutelar (Governo da República e seus representantes, governos regionais) –
241.º CRP.

2) Os regulamentos estão sujeitos ao regime constitucional geral sobre

os regulamentos (112.º CRP). Além do limite negativo das normas superiores,
estão-lhes vedadas matérias constitucionalmente reservadas à lei.
Parte da doutrina defende que, o princípio da reserva de lei compreende
uma certa elasticidade e, deve admitir compressões em matérias difusas, por
exemplo, a dos DLG’s, a fim de adaptar à diversidade dos tipos de intervenção
normativa.
Assim, a jurisprudência e a doutrina estão disponíveis para interpretar a
reserva de lei em termos menos exigentes, nomeadamente, quando está em
causa a administração autónoma, devido à sua legitimação democrática.

3) Proibição de efeitos retroactivos – exigência do respeito pela

competência das autoridades no tempo e pelos direitos adquiridos.
Não há nenhuma regra constitucional ou legal que o diga expressamente.
Mas, em virtude da articulação dos princípios da certeza e segurança jurídica e
da protecção da confiança este princípio é afirmado pela doutrina.
Porém, em certas circunstâncias não se exclui o facto de os
regulamentos terem eficácia retroactiva, p. ex: em sede de matéria disciplinar.
Pelo que, devem ter aplicação imediata os regulamentos que estabeleçam
sanções mais leves, aplicando-se a todas as infracções ainda por julgar. Assim,
a regra da irretroactividade não vale quando o novo regulamento consagra um
regime mais favorável para os administrados, na sua condição de arguidos.
O mesmo sucede com regulamentos de planos especiais de ordenamento
do território. Mas, em nome do princípio da protecção da confiança, da
segurança e certeza jurídica e dos direitos adquiridos, os particulares
afectados terão de ser compensados pelas restrições impostas aos seus
direitos.

11
 4) Cada órgão com competência regulamentar não pode invadir a
competência de outras autoridades administrativas (competência subjectiva) e
deve prosseguir o fim que lhe tenha sido atribuído (competência objectiva).

5) Os regulamentos que envolvem um amplo poder discricionário

(regulamentos autónomos) quanto à fixação do seu conteúdo normativo devem
obediência aos princípios gerais de direito administrativo plasmados na CRP
(266.º) e no CPA (3.º a 12.º).

6) A caducidade do regulamento como efeito da revogação da lei que

visa executar, salvo se compatível com a nova lei e, enquanto não houver nova
regulamentação.

7) A admissibilidade excepcional da recusa da aplicação por órgãos

administrativos de regulamentos que considerem inconstitucionais, contrários
ao direito comunitário e ilegais – só em condições especiais (antijuridicidade
manifesta) e por certas autoridades (órgãos superiores da administração
estadual e da administração autónoma).

8) A impugnabilidade judicial directa garantida constitucionalmente aos

titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos (268.º/5 CRP) que
opera de forma diferente consoante o tipo de regulamento:
 Mediante impugnação e fiscalização concreta de
regulamentos imediatamente operativos - desaplicação no caso;
 Mediante fiscalização abstracta dos regulamentos não
imediatamente operativos, cuja é limitada pois só é admitida em 3 casos
concretos (sentenças de anulação de actos de aplicação do regulamento com
fundamento na antijuridicidade deste) e, não é admissível quando esteja em
causa a inconstitucionalidade dos regulamentos (conhecimento reservado ao
TC) – declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

9) Os regulamentos necessários à execução da lei não podem ser pura e

simplesmente revogados, mas substituíveis por outros (119.º/1 CPA). Assim, se
evita dar à Administração a possibilidade de, na prática, desaplicar certo tipo
de leis. A decisão de revogação só será eficaz após a entrada em vigor do
regulamento que o venha a substituir.

12
 O art. 119.º/2 CPA determina a necessidade de os regulamentos
mencionarem os regulamentos que revogam, de modo a garantir a certeza,
clareza e paz jurídicas ao permitir acabar com as enormes dificuldades que
existem relativamente à aplicabilidade de normas que se sucedem no tempo.
Parte da doutrina tem defendido que a exigência deste art. é uma
condenação legal para a emissão dos regulamentos novos e, a falta de menção
dos regulamentos que o novo regulamento revoga determina a invalidade deste.

Uma regra, de grande importância, aplicável aos regulamentos

administrativos externos é a da inderrogabilidade singular dos regulamentos:
a partir do momento em que o regulamento entra em vigor vincula a
Administração, tribunais e particulares. Devem cumprir o que é estipulado, não
podendo os órgãos administrativos violar comandos regulamentares, através
das suas acções concretas, sob pena de serem judicialmente anuladas ou
declaradas inválidas.
Nesta medida, a Administração não pode revogar, por via individual e
concreta, os regulamentos administrativos que ela própria criou enquanto não
forem banidos da ordem jurídica. Os regulamentos devem ser acatados pelas
autoridades administrativas, incluindo o seu próprio autor.

6. As Relações entre Regulamentos Administrativos Externos

1) Princípio da ausência de hierarquia e da igualdade de valor típico
entre regulamentos.
Nos regulamentos do Governo pode verificar-se uma ordenação
hierárquica, dada a forma mais ou menos solene que assumem.
1.º decretos regulamentares (promulgados pelo PR); 2.º resoluções do
Conselho de Ministros (valor substancial reforçado); 3.º portarias e, despachos
normativos. Em caso de conflito, será resolvido segundo a regra da prevalência
dos regulamentos de eficácia mais ampla.

2) Pode existir uma aplicação cumulativa dos regulamentos conforme as

atribuições e competências próprias de cada autoridade (241.º CRP).
3) Os eventuais conflitos na aplicação de regulamentos serão resolvidos
pelas regras aplicáveis à relação entre normas gerais e normas especiais –
preferência de aplicação da “norma especial”, ainda que anterior.

4) Regulamentos das autarquias locais, os conflitos de aplicação são

13
resolvidos, nos termos da CRP, de acordo com a regra da prevalência dos
regulamentos autárquicos de eficácia mais ampla ou da especialidade
tutelar (apenas quanto a matérias e a medida em que a lei determine a
existência de tutela regulamentar do Governo ou dos governos regionais).
Nas matérias de concorrência de competências entre o Estado e as
autarquias locais a prevalência é avaliada em cada tipo de situação, em função
das normas de competência, interpretadas de acordo com os princípios
constitucionais da subsidiariedade, da autonomia local e da descentralização
administrativa (6.º CRP) que limitam a prevalência do interesse nacional,
devendo ter em conta os princípios de cooperação e de coordenação dos
interesses nacionais e locais.

5) Regulamentos provenientes de órgãos colocados entre si numa

relação
de hierarquia ou de superintendência, os regulamentos da autoria dos órgãos
subalternos ou superintendidos não podem contrariar os regulamentos
emanados pelos superiores ou superintendentes sobre a matéria que seja de
competência ou atribuição comum.

6) Autarquias institucionais e corporativas, quando disponham de autonomia

estatutária, os “estatutos” prevalecem sobre os “regulamentos” e os
“rendimentos” emanados dos respectivos órgãos – constituem uma espécie de
“regulamentos reforçados”.

14
 II. O ACTO ADMINISTRATIVO
O acto administrativo é uma das principais formas da actividade
(jurídica) da Administração e a sua forma de actuação mais tradicional.

1. O conceito de acto administrativo

A diversidade das formas de actuação no exercício da função
administrativa impõe a compreensão de várias distinções.
o Distinção entre a actividade administrativa sujeita (exclusiva ou
principalmente) ao direito privado (gestão privada) e actividade regulada pelo
direito público.
o Entre os actos de direito público: a diferença entre factos jurídicos
(acções materiais e comportamentos) e actos jurídicos.
o Os actos jurídicos de direito público podem ser actos negociais
(paritários, contratuais ou consensuais) e actos unilaterais praticados no
exercício de poderes de autoridade.
o Entre os actos unilaterais de autoridade distinguem-se os actos gerais e
abstractos (regulamentares) dos actos individuais e concretos.
o Entre os actos unilaterais e concretos de direito público: há actos
internos – com eficácia intra-subjectiva – e actos externos – com eficácia
intersubjectiva.

No contexto destas diferenciações, o acto administrativo é um acto

regulado por disposições de direito público, um acto jurídico (manifestação de
vontade ou de ciência) praticado no exercício de poderes de autoridade
relativo a uma situação individual e concreta, em princípio, com eficácia
externa.

No séc. XIX se fazia uma precisão para definir o conceito de acto

administrativo: só não seriam actos administrativos aqueles que fossem
praticados ao abrigo do direito privado.
Procurou afastar-se a actuação da Administração de tudo o que
contendesse com os valores da vida privada dos cidadãos: neste campo só o
Parlamento podia regular inovatoriamente através de uma lei, reduzindo-se a
actividade administrativa a uma actividade estritamente executiva.
Assim, o conceito de acto administrativo se desenvolveu como o acto
de um órgão da Administração praticado ao abrigo do direito público.

15
 No séc. XX passou a articular-se com a necessidade de criar garantias
que assegurassem a sua conformidade com a ordem jurídica no seu todo
(garantias de juridicidade) e que tutelassem a defesa dos direitos e interesses
dos cidadãos, com uma relação cada vez mais próxima da máquina
administrativa.

Passou a definir-se o acto administrativo como acto de autoridade

praticado para a prossecução de interesses públicos definição que não
acrescentava muito relativamente à noção corrente no século XIX (salienta a
faceta de autoridade que o acto reveste).
Permitia a sua distinção quanto a algumas figuras, nomeadamente aos
actos de direito privado que ficavam excluídos de tal definição, como aos
contratos administrativos e as acções materiais de administração (não contêm
uma declaração).
Passou a admitir-se um conceito amplo de acto administrativo como acto
jurídico unilateral e concreto subordinado ao direito público.

Durante algum tempo, a única garantia dos particulares contra a

Administração Pública consistia no recurso contencioso de anulação contra os
actos administrativos.
A identificação do acto administrativo permitia proceder à identificação
da actividade da Administração em relação à qual se admitia defesa
jurisdicional dos interessados, i.é., da actividade sujeita a recurso contencioso.
Nota: com a aprovação do CPTA o meio processual “recurso contencioso de
anulação” foi abolido do nosso direito positivo, passando a existir uma acção
administrativa especial (46.º e ss. CPTA), podendo ser formulado o pedido de
impugnação de actos administrativos (50.º e ss. CPTA).

Actualmente, o acto administrativo não tem a função central que lhe foi
reconhecida durante anos. Mas, ainda hoje, continua a ter um papel relevante
em sistemas como o nosso, de administração executiva.

1.1. A Posição dominante na doutrina e jurisprudência até 1989:

O conceito substantivo de acto administrativo (sentido amplo): acto
voluntário e unilateral praticado por um órgão da Administração, no exercício
de poderes administrativos, produzindo efeitos jurídicos sobre uma situação
individual num caso concreto.

16
 O conceito adjectivo de acto administrativo definitivo e executório,
enquanto acto susceptível de “recurso contencioso” imediato, em que se exigia
uma tripla definitividade:
a. material ou substancial: definição da situação jurídica dos
particulares ou da Administração;
b. horizontal ou procedimental: acto final de um processo ou de um
incidente autónomo num processo;
c. vertical ou competencial: acto de um órgão supremo ou que constitua
a última palavra da Administração.

Crítica à concepção da doutrina tradicional:

No que diz respeito ao conceito substantivo de acto administrativo,
entendeu-se ser demasiado amplo, reflectindo incoerência e heterogeneidade,
ao abranger actos com características bem distintas. Assim, não pode servir de
base para alicerçar uma construção dogmática da figura, não tendo igualmente
qualquer interesse prático, em termos de impugnação contenciosa.
Quanto ao conceito restrito de acto administrativo (definitivo e
executório) se verificam desvantagens por ser fonte de confusão, por utilizar a
mesma categoria para tratar realidades substancialmente distintas e, por
pretender ser um conceito meramente adjectivo, englobando os actos
judicialmente impugnáveis (sem o ser). Esquecendo-se de que os actos não
definitivos também podiam lesar directa e imediatamente a esfera jurídica dos
cidadãos, devendo ficar sujeitos ao mesmo tipo de garantias.

Parte da doutrina portuguesa – Rogério soares e Sérvulo Correia e

Vieira de Andrade - passou a defender um conceito distinto de acto
administrativo: um conceito unitário que reflectia simultaneamente o interesse
prático da noção – identificar os actos administrativos aos quais se aplicaria a
garantia constitucional e legal do recurso contencioso de anulação.
Quanto à definitividade, as noções de definitividade material ou
substancial e horizontal ou procedimental acabaram por ser absorvidas pela
própria noção de acto administrativo. Assim, a dimensão vertical ou
competencial assumiu algum relevo, visando distinguir os actos contra os quais
estaria aberto o acesso directo aos tribunais daqueles que estariam sujeitos a
impugnação administrativa necessária (recurso hierárquico), para os quais
valeria a garantia contenciosa (forma indirecta ou mediata).
O conceito de acto definitivo afastaria a possibilidade de impugnação
contenciosa de todos os actos da Administração que não lesassem directamente
17
os particulares, reflectindo o resultado prático de subordinar a recurso
contencioso os actos administrativos que implicassem uma lesão directa e
actual de um administrado (actos administrativos por excelência).
Ora, um acto só seria considerado definitivo se preenchesse os 3 tipos
de definitividade.

Para a doutrina tradicional o sentido a atribuir a cada um dos

termos de definitividade era o seguinte:
1. Definitividade em sentido horizontal ou procedimental
O acto administrativo teria de ser um acto “final”, pondo termo a um
procedimento ou a um seu incidente autónomo. Surge como momento principal
de um determinado procedimento, sendo o culminar de toda a tramitação
envolvida pela Administração com vista à tomada de uma decisão.
Deste ponto de vista, os actos preparatórios da decisão final, actos
complementares e actos de execução eram considerados actos não definitivos.

2. Definitividade em sentido material ou substancial

Corresponderia à definição da situação jurídica dos particulares ou da
Administração, fixando os respectivos direitos e/ou deveres.
Está em causa o conteúdo do acto administrativo. Os actos que não
definissem situações jurídicas, não teriam a qualidade de actos definitivos, ex:
actos internos e informações, opiniões, pareceres.

3. Definitividade em sentido vertical ou competencial

Estaria em causa a localização do órgão autor do acto no âmbito da
estrutura hierárquica da Administração.
Actos definitivos seriam os actos praticados por um órgão que
constituísse a “última palavra da Administração”: actos praticados por órgãos
supremos, independentes ou que dispusessem de uma competência exclusiva na
matéria.
Os actos verticalmente não definitivos seriam aqueles que não
constituíam a última palavra da Administração, não sendo possível contra eles
uma impugnação administrativa prévia (recurso hierárquico) para que a via
judicial pudesse ser aberta.
O conceito de definitividade foi fruto de grande confusão ao englobar 3
momentos muito relevantes e, simultaneamente, diferentes: competência,
procedimento e dispositivo.

18
 Para os autores (Rogério Soares) que, defendiam um conceito mais
estrito de acto administrativo, não fazia sentido um conceito tão abrangente e
confuso de definitividade, na medida em que esta noção acabava por absorver
algumas vertentes da própria noção de acto administrativo. O acto
administrativo produtor de efeitos jurídicos externos regula uma situação
jurídica entre a Administração e um terceiro – não havia razão para juntar um
conceito de definitividade material.

O conceito de definitividade horizontal se encontrava, em parte, incluído

nesta noção: todos os actos instrumentais que “gravitam” em torno do acto
administrativo, preparando-o ou permitindo desencadear a sua eficácia ou dar
dele conhecimento aos seus destinatários não são estatuições autoritárias, não
produzem imediatamente efeitos jurídicos.
A doutrina tradicional revelava algumas dificuldades, sentindo-se
obrigada a considerar como horizontalmente definitivos actos que, em rigor não
o eram: ex. actos destacáveis que implicavam uma resolução final para certa
pessoa, impedindo a continuação no procedimento. Ora, isto revela a
imprestabilidade do conceito, pois há actos que não encerram um procedimento,
mas afectam directa e imediatamente os direitos ou interesses legítimos dos
administrados, tendo que se admitir a possibilidade da respectiva impugnação
junto de um tribunal administrativo.
Por estas razões Rogério Soares, Sérvulo Correia e Vieira de Andrade
acabaram por defender um conceito de definitividade apenas no seu sentido
vertical ou competencial e com um recorte meramente processual.

Nos eixos da justificação actual de um conceito restrito de acto

administrativo se encontra a necessidade de uma construção substantiva
coerente e homogénea com relevo doutrinal e prático que englobe os actos
principais da administração, i.é., decisões administrativas às quais a lei
reconhece força jurídica para a definição unilateral (desfavorável ou favorável)
da esfera jurídica dos particulares.

Há uma razão prática marcante: o controlo jurisdicional da juridicidade

justifica-se para aqueles actos que devam estar sujeitos à garantia
constitucional de impugnação judicial.
Hoje, este argumento não é decisivo por que a garantia judicial efectiva
dos particulares perante a Administração é plena e não está limitada à
impugnação de decisões administrativas – está em causa apenas a utilização de
19
um certo pedido (impugnatório), sob a forma específica de acção administrativa
especial.
O acto administrativo impugnável (acto lesivo) não tem de corresponder
exactamente ao acto administrativo substantivo.

Hoje, predomina na construção do acto administrativo a razão

dogmática: a definição deve conter uma ideia ordenadora capaz de suportar um
regime substantivo global e coerente no âmbito das relações jurídicas de
direito público.
É importante um regime material próprio (substantivo e procedimental),
aplicável aos actos reguladores de relações jurídicas externas: que, pelo seu
conteúdo, por serem decisões de autoridade unilaterais e constitutivas
directamente de efeitos jurídicos nas relações intersubjectivas que, impliquem
um determinado procedimento de formação (direitos de participação,
informação e audiência prévia dos interessados) e possam gozar de uma
especial força jurídica (obrigatória e executiva, auto-vinculativa e hetero-
vinculativa) e de uma reforçada estabilidade (assegurada pelos limites à
revogação e o ónus de impugnação a cargo dos lesados e, pela força do caso
decidido).

Aceita-se um conceito restrito de acto administrativo, como acto de

direito público, jurídico, de autoridade, concreto e externo, que engloba todos
e apenas os actos principais da Administração, i.é., as decisões administrativas
às quais a lei reconhece força jurídica para a definição (favorável ou
desfavorável) da esfera jurídica dos particulares.
Existe uma razão dogmática para a adoptar: a aplicabilidade aos
mesmos de um regime material próprio substantivo e procedimental. Em
causa estão aqueles actos que, pelo seu conteúdo (constituem decisões de
autoridade constitutivas de efeitos jurídicos) impliquem um determinado
procedimento de formação e possam gozar de uma especial força jurídica
(executiva) e estabilidade (o ónus de impugnação e a força de caso decidido).
1.2. Funções do acto administrativo
1. Definitória imperativa: o acto administrativo define autoritariamente
relações jurídicas criando, modificando ou extinguindo situações jurídicas
tuteladas pelo direito administrativo, vinculativo para a Administração,
destinatários e terceiros – varia em função do conteúdo do acto, cumprindo
actualmente também, em determinadas situações, uma função orientadora de
comportamentos.
20
 2. Tituladora ou executiva: o acto administrativo é um título, ao qual se
liga a produção de efeitos jurídicos específicos, sendo de destacar a sua força
executiva ou eficácia auto-titulante, nos termos da qual o acto administrativo
pode basear uma execução, sem dependência de qualquer outra pronúncia, no
caso dos actos exequíveis.

3. Estabilizadora: a decisão, mesmo ilegal, não sendo nula, consolida-se

dentro de um prazo relativamente curto como caso decidido, assegurando uma
auto-vinculação da Administração e uma limitação dos poderes de revogação
(segurança jurídica), designadamente quanto a decisões constitutivas de
direitos (protecção da confiança legítima).

4. Procedimental: o acto administrativo surge como o momento principal do

procedimento para a sua prática e como face visível de toda a tramitação
desenvolvida pela Administração em colaboração com os particulares com vista
à tomada de uma decisão jurídica num caso concreto. Além disso, a
Administração está obrigada a cumprir uma série de regras, trâmites e
formalidades adoptados de acordo com uma sequência racional.

5. Processual: tendo em consideração que torna operativa a garantia

constitucional e legal de intervenção fiscalizadora dos tribunais – impondo uma
forma específica de acção (pedido de anulação de acto ou condenação à prática
de acto devido).

A figura do acto administrativo serve para determinar o núcleo essencial

da função administrativa, distinguindo-se materialmente da função legislativa,
designadamente para efeitos de separação dos poderes entre o Parlamento e o
Executivo.
Tem uma função no contexto do direito comunitário, para efeitos do
reconhecimento recíproco das decisões administrativas de autoridade – método
ou princípio da equivalência e o princípio do país de origem geram efeitos
vinculativos no ordenamento comunitário.

1.3. As definições normativas de acto administrativo

1) O conceito substantivo: formulado no art. 120.º CPA. Esta definição não

21
resolve todos os problemas em torno do conceito de acto administrativo. O
legislador foi cauteloso ao mencionar que tal definição é entendida “para
efeitos da presente lei”.

Comparando esta noção ao conceito defendido, falta-lhe uma referência

expressa à produção de efeitos jurídicos externos, podendo englobar actos
que, na concepção de Rogério Soares são meramente instrumentais e não actos
administrativos.
O acto administrativo é o resultado de uma decisão unilateral da
Administração, sendo também uma estatuição autoritária. Se trata de um
comando destinado a disciplinar inovatoriamente situações ou relações
jurídicas.

Essa decisão é praticada por um sujeito de direito administrativo (órgão

da Administração) ao abrigo de normas de direito público, as quais serão
normas de direito administrativo e, visam produzir efeitos jurídicos. Mas, não é
mencionado na lei se se tratam de efeitos externos ou internos. Os seguidores
da proposta da definição de acto administrativo de Rogério Soares podem
dizer que esses efeitos serão necessariamente externos.
Deste modo, subsiste a dúvida se, ficam abrangidos pela noção os actos
destinados a produzir efeitos na esfera jurídica de terceiros (particulares ou
públicos) que estejam em face da Administração numa relação externa ou se a
noção se aplica igualmente aos actos produtores de mera eficácia interna.
Finalmente, o acto administrativo é relativo a um caso concreto e
destinado a ser aplicado a um destinatário ou individualizado.
Concluindo, a definição do 120.º CPA não significa o fim das divergências
da noção de acto administrativo, podendo ser interpretada de diversas formas.
Mas a definição proposta por Rogério Soares se encaixa na noção proposta pelo
legislador com algumas precisões interpretativas.

1.4. Os problemas de delimitação do acto administrativo em

sentido
estrito (relativamente ao conceito amplo) e as divergências que subsistem
na doutrina portuguesa
Consenso sobre o carácter decisório do acto administrativo que, por
definição:
 Exclui do conceito: actos jurídicos meramente preparatórios

22
(incapazes de produção autónoma de efeitos jurídicos, inclusive, pareceres
vinculativos) e os actos de comunicação ou de pura execução;
 Inclui no conceito: actos destacáveis do procedimento que
produzem autonomamente efeitos externos, ainda que limitados – ex:
 actos prévios – informação prévia favorável e aprovação de
projectos de arquitectura no licenciamento urbanístico;
 actos parciais – licença parcial para a construção da estrutura;
 actos de trâmite excludentes – actos de exclusão de
concorrentes
em procedimentos concursais;
 medidas provisórias – 84.º CPA.

Os problemas e as divergências doutrinais estão associados ao

procedimento administrativo, quanto às pré-decisões sem eficácia externa
(determinam os efeitos, mas não os constituem na ordem jurídica). Ex:
pareceres vinculantes e outras deliberações preliminares ou pré-decisões em
procedimentos complexos.
Estas figuras levantam dificuldades à aplicação plena do regime
substantivo (eficácia, validade, força jurídica) e procedimental (audiência
prévia, notificação ou publicação) estabelecido para os actos administrativos.
Em contrapartida, sugerem a conveniência da sua impugnação judicial por
terceiros ou por órgãos, se caso disso, de outros entes administrativos ou até
da mesma pessoa colectiva (quando haja competências próprias e prossecução
de interesses públicos contrapostos ou divergentes).

O problema do silêncio administrativo

1. A situação no ordenamento português até á reforma do contencioso
Administrativo
Tem a ver com a questão de saber qual o relevo a atribuir à ausência de
manifestação expressa de um órgão administrativo quando instado a responder
a um particular, na sequência de um requerimento.
Segundo o princípio da decisão, a Administração está obrigada a
pronunciar-se sobre os assuntos da sua competência que lhes sejam
apresentados pelos particulares. Se a Administração não se pronunciar, na
sequência de um requerimento do particular e, expirado o prazo legal (108.º/2 e
109.º/2), esse silêncio será considerado como uma forma anómala de a
Administração decidir o pedido que lhe foi dirigido.

23
 Podia afirmar-se que a regra geral era a do indeferimento tácito (acto
silente negativo), valendo o silêncio como deferimento (acto silente positivo)
nas situações previstas nas diversas alíneas do art. 108.º/3.
Valia para os recursos hierárquicos interpostos pelos particulares:
175.º/3 o recurso é tacitamente indeferido se não tiver sido tomada nenhuma
decisão decorridos os prazos para decidir.
Nos termos do art. 108.º CPA acto tácito de deferimento é um acto
administrativo correspondente àquele que resultaria de o verdadeiro acto
administrativo, o particular pode exigir do órgão requerido e de terceiros o
respeito pelo acto tácito praticado ou produzido, i.é., pelos efeitos jurídicos
que decorrem daquele deferimento.
Se o órgão requerido quiser indeferir a pretensão formulada depois de
decorrido o prazo do art. 108.º/2, tal acto deverá ser considerado como uma
revogação do anterior acto que só pode ser retirado com fundamento em
ilegalidade e dentro do prazo previsto na lei para o efeito.
O acto de deferimento tácito é um acto administrativo para todos os
efeitos, o deferimento expresso posterior será considerado como um
verdadeiro acto confirmativo, sendo passível de impugnação contenciosa nos
termos definidos pelo CPTA.

No caso a que se refere o art. 108.º, o silêncio da Administração gerava

o indeferimento, a faculdade de o requerente presumir indeferida a sua
pretensão. Assim, a falta de decisão não correspondia a um “indefiro”, i.é., à
negação da pretensa formulada e que permitia ao particular presumir tal
indeferimento para assim poder obter, em sede de impugnação, uma decisão
anulatória daquele.
No deferimento tácito há sempre acto administrativo com os seus
efeitos normais e plenos. No indeferimento só se presumia a existência de um
acto para efeitos do exercício do respectivo meio de impugnação: era uma
faculdade dada ao requerente de presumir a existência de um indeferimento
para poder suscitar a tomada de decisões administrativas ou contenciosas que
suprissem a falta de decisão administrativa primária.
Um acto de indeferimento expresso praticado após o decurso do prazo
de 90 dias, sem que o particular tivesse presumido indeferida a sua pretensão
devia ser considerado como o primeiro acto administrativo que a Administração
produzia.

2. A situação no ordenamento português após a reforma do contencioso

24
Administrativo
Foi abolida a figura do indeferimento tácito – arts. 67.º/1 a) e 51.º/4
CPTA excluem a possibilidade da utilização do meio impugnatório de anulação
como meio de reacção contra situações de incumprimento omissivo do dever de
praticar actos administrativos.
Admite-se a condenação da Administração à prática de actos
administrativos ilegalmente recusados ou omitidos.
A omissão da Administração perante o requerimento dos interessados
deve ser tratada como uma “omissão pura e simples” devendo, o art. 109.º/1
CPA passar a ser lido no sentido de que a falta de decisão daquela confere ao
interessado a faculdade de lançar mão do meio de tutela adequado à protecção
dos seus direitos ou interesses.
Mantêm-se as regras deste art. e o prazo referido é o que a
Administração tem para praticar o acto devido. Findo o prazo, o interessado no
prazo de 1 ano pode fazer valer em juízo o seu direito à emissão do acto
ilegalmente omitido.

A qualificação do acto administrativo como acto negativo expresso foi

acentuada face ao princípio da inimpugnabilidade isolado do indeferimento –
art. 67.º/1 c) CPTA, no âmbito da acção da condenação à prática de acto devido.

1.5. A Posição Adoptada

Ao acto administrativo se aplica essencial e tipicamente um determinado
regime substantivo, procedimental e processual, que admite, em aspectos
procedimentais, a extensão desse regime legal a outras figuras ou situações e,
no plano processual, considera decisiva a ideia de lesividade efectiva, associada
a uma protecção judicial adequada, que não é exclusiva do acto administrativo
em sentido estrito.

O conceito restrito de acto administrativo: estatuição de autoridade

(reguladora e constitutiva) produzida por um órgão administrativo que, visa
definir estavelmente a situação jurídica dos particulares num caso concreto,
com efeitos externos.

O conceito de definitividade vale no sentido vertical, com uma pura

dimensão processual – o acto administrativo do órgão subalterno, mesmo que o
superior detenha competência concorrente, é susceptível de impugnação
judicial imediata, salvo nos casos em que a lei estabeleça expressamente, como
25
pressuposto processual, a necessidade de uma impugnação administrativa
prévia.

O regime substantivo e procedimental previsto no CPA e o regime de

impugnação judicial da lei processual são aplicáveis em 1.ª linha aos actos
administrativos em sentido estrito, sem prejuízo da aplicabilidade (total ou
parcial) desses regimes a outras figuras, por extensão ou concorrência,
designadamente quanto ao regime processual, que obedece a uma lógica
dominante de protecção judicial efectiva.
Aplicam-se ou poderão aplicar-se às pré-decisões certos aspectos do
regime procedimental estabelecido pelo CPA para os actos administrativos, com
as necessárias adaptações.
Por outro lado, a divergência funcional entre a noção substancial de acto
administrativo e o conceito de acto administrativo impugnável na legislação
processual é nítida. (51.º/1)

Na realidade, o CPTA estabelece:

1) Uma protecção condicionada ou diferida contra os actos
administrativos ainda não eficazes que, apesar de serem verdadeiros actos
administrativos, nem sempre são imediatamente impugnáveis (54.º);
2) Uma protecção apenas implícita contra o indeferimento expresso, na
medida em que, apesar de ser um acto, não é directamente impugnável,
obtendo-se a sua eliminação da ordem jurídica através da acção de condenação
à prática do acto devido (51.º/4 e 66.º/2);
3) Uma protecção alargada – admite-se a impugnação de decisões
materialmente administrativas de outros poderes públicos ou de entidades
privadas (51.º/2);
Além disso, leis especiais podem determinar expressamente ou
permitir, através de uma jurisprudência criativa:
a) Uma protecção condicionada – quando a impugnabilidade judicial de
actos administrativos não definitivos fica dependente de impugnação
administrativa necessária (reclamação ou recurso);
b) Uma protecção antecipada – quando se admita a impugnabilidade de
actos centrais em procedimentos, independentemente de serem ou não
verdadeiros actos administrativos por constituírem o momento adequado à
fiscalização judicial;
c) Uma protecção ampliada – quando se aceite a impugnabilidade de

26
actos organizativos dos serviços ou de decisões relativas ao funcionamento de
órgãos colegiais que adquiram relevância externa ou intersubjectiva.

O indeferimento expresso deve configurar-se como verdadeiro acto

administrativo, integralmente sujeito ao respectivo regime procedimental e
substancial (CPA) – e que poderá ser isoladamente impugnado nos tribunais em
determinadas condições, embora, em regra, em caso de indeferimento, o
particular tenha de lançar mão da acção de condenação à prática de acto
devido.

1.6. Análise do conceito de acto administrativo em sentido estrito

A proposta de Rogério Soares vai no sentido de propor uma noção
estrita de acto administrativo, desde que substancial e não puramente
adjectiva.
Não sendo um conceito puramente adjectivo é definido com o principal
interesse prático de tal noção: determinar quais os actos sujeitos a impugnação
contenciosa. Sendo sujeito a uma via especial de acesso à justiça administrativa
– a acção administrativa especial de impugnação de actos ou de condenação à
prática de actos.
O acto administrativo para Rogério Soares é uma estatuição autoritária,
relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no
uso de poderes de direito administrativo, pela qual se produzem efeitos
jurídicos externos, positivos ou negativos.

Esta definição pode ser decomposta nos seguintes elementos:

a) Estatuição de autoridade (ou autoritária):
O acto administrativo configura um comando, permissão ou proibição
unilateral, é dotado de imperatividade e vinculativo para a própria
administração e, destina-se a regular imediatamente situações ou relações
jurídicas.
O CPA refere-se ao acto como decisão e na doutrina tradicional falava-
se a propósito de uma conduta voluntária, mas a voluntariedade do acto e o seu
carácter decisório têm de ser entendidos no quadro de uma função que visa a
realização de fins hétero-definidos.
São admitidos os actos implícitos em sentido estrito, embora a
legalidade do procedimento executivo exija a prática prévia do acto exequendo
desfavorável (151.º CPA).

27
 Por falta deste elemento de imperatividade, excluem-se do conceito:
actos de direito privado, as declarações negociais, os actos instrumentais
externos e os meramente confirmativos (9.º/2 CPA).

b) Relativa a um caso concreto:

Permite distinguir o acto do regulamento. O regulamento tem carácter
normativo, referente a um n.º indeterminado de casos (abstracto) e de pessoas
(geral). O acto administrativo se destina a uma situação concreta e a um
determinado sujeito ou grupo de pessoas determinável.
De forma ampla, se admite a possibilidade de os particulares se
defenderem em tribunal perante regulamentos administrativos ilegais e existe
uma plenitude de acesso aos tribunais.
Os actos colectivos são actos administrativos relativos a um caso
concreto e o seu destinatário é um grupo de pessoas perfeitamente
individualizáveis.
Os actos administrativos podem ter como objecto uma coisa, ao
definirem a respectiva situação jurídica (ex: classificação de um imóvel como
monumento nacional). São os actos administrativos reais que cabem no conceito
defendido de acto administrativo.

c) Praticada por um sujeito de direito administrativo:

Por órgãos que façam parte de uma qualquer pessoa colectiva de direito
público da organização administrativa portuguesa.
Incluem-se: os actos emanados dos órgãos administrativos, os actos de
sujeitos privados dotados de poderes administrativos, de órgãos de entidades
administrativas privadas ou de órgãos administrativos ocasionais.
Excluem-se: actos emanados por órgãos estranhos à organização
administrativa, como o PR, o Parlamento e os tribunais, apesar de as decisões
materialmente administrativas que praticam sejam equiparadas, com
frequência, a actos administrativos para efeitos de impugnação junto da
jurisdição administrativa (tribunais administrativos). É o que sucede com as
decisões destes órgãos de soberania relativamente aos seus funcionários.

d) No uso de poderes de direito administrativo:

Não existe uma correspondência rigorosa entre a separação material das
funções do Estado e a separação organizatória dos poderes, pois há órgãos que
desempenham mais do que uma função.

28
 Assim, pode haver actos de sujeitos administrativos que se insiram
materialmente noutras funções. É o caso do Governo, cujo é o órgão superior da
Administração Pública (182.º CRP), dotado de competências administrativas
(199.º CRP) e detém competência política (197.º CRP) e legislativa (198.º CRP).
Todavia, há a possibilidade de o Governo praticar actos administrativos
sob a forma legislativa: 268.º/4 CRP assegura a impugnação contenciosa de
todos os actos administrativos “independentemente da sua forma”,
pretendendo acautelar tal possibilidade.
Só será acto administrativo a provisão emanada da Administração no uso
de poderes administrativos, excluindo os actos de órgãos administrativos que
pertençam materialmente a outras funções e todas as actuações jurídicas dos
agentes administrativos subordinadas ao direito privado (sector cada vez mais
vasto).

e) Destinada a produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou

negativos:
Digamos que esta é a nota mais “original” da definição de Rogério
Soares.
Os actos administrativos não são verdadeiros actos administrativos
porque esgotam a sua eficácia no interior da Administração, não produzindo
efeitos no ordenamento jurídico geral. Acontece com os actos instrumentais
que, apesar de jurídicos e concretos, não projectam a sua eficácia no
ordenamento jurídico geral.
Apenas os actos externos são actos administrativos porque produzem
efeitos jurídicos no ordenamento geral criando, modificando ou extinguindo
situações jurídicas reguladas pelo direito administrativo.
A distinção entre efeitos jurídicos internos e externos é importante no
âmbito das relações especiais de poder ou relações especiais de direito
administrativo (regulamentos especiais). A doutrina distingue:
 Relação orgânica ou de funcionamento: as pessoas submetidas a
tais relações são vistas como elementos sujeitos a vínculos de subordinação
especial.
 Relação de serviço ou fundamental: os seus membros são vistos
como cidadãos que continuam a ser titulares de direito que têm de ser
respeitados.

É no seio desta relação fundamental que podem surgir actos produtores

de efeitos externos, na medida em que tocam os direitos ou interesses
29
legítimos dos seus destinatários; assumem relevância no ordenamento jurídico
geral, sendo considerados actos administrativos contenciosamente impugnáveis.
Os efeitos externos são normalmente efeitos positivos. Quando um acto
produz transformações no ordenamento jurídico diz-se que os seus efeitos são
positivos, ainda que sejam desvantajosos para o seu destinatário. Positivo não é
sinónimo de favorável.
A recusa da produção de efeitos jurídicos requeridos pelos particulares
pode configurar um acto administrativo, tratando-se de efeitos negativos.
Ao contrário do que sucede no direito privado, a recusa da produção de
efeitos que apenas a Administração pode conceder tem de ser considerada
como acto administrativo, para os administrados se poderem defender perante
recusas que poderão ser ilegais.

1.7. Figuras especiais de actos administrativos

Actos administrativos:
 contratuais: exprimem o exercício de poderes do contraente
público na execução de contratos administrativos.
 de arbitragem e de decisão regulatória de conflitos :
sobretudo provenientes de autoridades reguladoras independentes, relativos a
conflitos entre entidades reguladas;
 comunitários e transnacionais: no âmbito do direito da U.E
e do direito internacional;
 informáticos: no contexto da administração electrónica.
1.8. Outros actos jurídicos de direito público administrativo
Há actos jurídicos concretos de direito público praticados por órgãos
administrativos que não constituem estatuições de autoridade com efeitos
externos e, não são actos administrativos em sentido estrito.
Destacam-se os actos jurídicos instrumentais: actos regulados pelo
direito administrativo mas que não se destinam imediatamente a satisfazer o
interesse público concreto.
Desempenham uma função ancilar em relação ao acto administrativo em
torno do qual gravitam: pretendem ajudar à sua preparação, ao desencadear da
sua eficácia ou a dar conhecimento aos seus destinatários.
São actos preparatórios mas podem estar colocados noutra fase do
procedimento administrativo, quando se destinam a desencadear a eficácia do
acto administrativo respectivo ou a dá-lo a conhecer aos seus destinatários.
Em regra, produzem efeitos meramente internos embora possam
produzir efeitos externos (ex: publicação ou notificação).
30
 2. Classificação dos actos administrativos e demais actos jurídicos da
Administração
Espécies doutrinárias com relevo prático:
 actos de eficácia duradoura: os efeitos não se esgotam no momento da
sua prática e criam uma relação jurídica que se prolonga no tempo;
 actos negativos: o indeferimento expresso de requerimentos e a recusa
de apreciação de pedidos;
 actos constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos :
constituem efeitos jurídicos favoráveis na esfera jurídica dos destinatários ou
de terceiros;
 actos provisórios: os efeitos dependem de uma futura pronúncia
definitiva;
 actos precários: sujeitos a revogação ou cujos efeitos dependem de
condições resolutivas.
 pré-decisões: actos que precedem o acto final de um procedimento ou o
acto que define a situação jurídica do interessado no âmbito de outro
procedimento, decidem, peremptória ou vinculativamente sobre a existência de
condições ou de requisitos de que depende a prática de tal acto.
Subcategorias:
o actos prévios: não constituem qualquer efeito jurídico na esfera do
destinatário, apesar de decidirem um aspecto particular da decisão final.
o actos parciais: decisões constitutivas de efeitos externos
antecipadas no que respeita a uma parte ou a um aspecto da decisão final
global.
 promessas administrativas: auto-vinculação unilateral à prática de actos.

2.1. Classificação dos actos administrativos quanto ao conteúdo

a) Actos desfavoráveis – provocam situações de desvantagem
Actos ablatórios: suprimem, comprimem ou retiram direitos os
faculdades. Ex: a declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação
e as servidões administrativas (suprimem e comprimem). A declaração de
extinção de uma licença ou concessão é um acto que retira direitos ou
faculdades.
Actos impositivos: consistem nas ordens que podem impor obrigações de
conteúdo positivo (comandos) ou de conteúdo negativo (proibições).

31
 Actos de indeferimento: que se traduzem na recusa, pelo órgão
administrativo, da prática de actos favorável requerido.

b) Actos favoráveis – desencadeiam benefícios para os destinatários,

particulares ou públicos
Os tipos mais importantes podem ser arrumados em dois grupos:
concessões e autorizações.
A diferença se encontra no facto de, nas concessões, estarmos num
domínio próprio de actuação da Administração, estando em jogo o exercício de
poderes próprios da Administração ou a criação de situações especiais de
benefício para os particulares. As autorizações visam, por iniciativa do
interessado, remover um limite imposto pela lei ao exercício de uma actividade
fora do domínio administrativo da entidade autorizante (própria da esfera do
destinatário da autorização).

Concessões:
 translativas: verifica-se a transmissão para o
concessionário de poderes administrativos já existentes na titularidade da
Administração concedente – concessão de serviços públicos.
Os poderes de manutenção de um serviço público passam da
Administração para os particulares que, conservam a sua natureza de sujeitos
privados e ficam investidos, simultaneamente, daqueles poderes. A
Administração entrega à competência e diligência de um particular uma tarefa
pública sujeita a um poder de controlo e fiscalização da autoridade
administrativa.

 constitutivas: a entidade concedente cria “ex novo”

poderes ou direitos de que a Administração não pode ser titular que, só ela
pode criar a favor de terceiros, implicando uma restrição ou compressão dos
poderes públicos.
Ex: concessão de uso privativo do domínio público. Se trata de um acto
através do qual a Administração confere a um particular a possibilidade de
utilizar com compressão dos direitos da Administração, bens pertencentes ao
elenco dos bens dominiais.
A administração comprime a afectação de determinados bens a uso
público imediato para permitir a satisfação de interesses particulares, desde
que, com isso, não ponha em causa a realização das finalidades públicas. Ex:
concessões que facultam ao particular a ocupação de uma parcela da praça
32
pública para instalação de um quiosque ou de uma esplanada ou o uso de águas
públicas.

Autorizações: assumem um relevo distinto consoante surjam no domínio

das relações entre a Administração e os particulares ou no domínio das
relações entre órgãos administrativos.

o Autorizações nas relações entre a Administração e os particulares

o Dispensas
Acto administrativo através do qual a Administração remove um dever
especial relativo a uma actividade estritamente proibida ou imposta por lei,
dever que não corresponde a um direito da Administração. Se a Administração
tem a faculdade de desobrigar um sujeito do cumprimento de certos deveres
especiais que sobre ele recaem.
Ex. de escola: a licença de uso e porte de arma. Os cidadãos devem
resolver os seus conflitos sem recurso a armas, pelo que a faculdade da sua
utilização deve ser reconhecida como excepcional.

o Autorizações constitutivas de direitos ou autorizações-licença:

Constituem direitos a favor dos particulares em áreas de actuação
sujeitas pela lei a proibição preventiva.
Por vezes, a lei pode estabelecer uma derrogação ao sistema comum que
confere certos direitos ou certas faculdades aos particulares. A atribuição de
tais direitos pode pôr em causa ou em perigo a realização de interesses
públicos. Admite-se que depois de uma ponderação das especiais circunstâncias
do caso, a Administração pode atribuir ao sujeito privado o direito em causa.

o Autorizações permissivas ou autorização propriamente ditas:

A Administração permitirá o exercício pelos particulares de actividades
correspondentes a um direito pré-existente, condicionado pela lei.
Estamos perante situações caracterizadas pela existência de um direito
cujo exercício pode importar sacrifícios especiais para um conjunto de
interesses públicos que convém acautelar. Torna-se indispensável que a
Administração avalie concretamente a pretensão de exercer o direito,
determinando o grau de inocuidade de modo a permitir o seu exercício ou
permiti-lo com certas restrições: ex. autorização para uma manifestação
pública.

33
 A distinção entre autorizações constitutivas e autorizações permissivas
passa pelo maior ou menor constrangimento que a lei faça à actividade do
particular.

o Autorizações nas relações entre órgãos administrativos

o Autorizações constitutivas de legitimação:
Através destes actos se confere a um órgão a possibilidade de praticar,
num caso concreto, um acto (administrativo ou instrumental) para o qual é
competente.
Praticado no âmbito do exercício de uma função de controlo preventivo.
Uma autoridade administrativa goza de competência normal para praticar um
dado tipo de actos, só pode exercitá-la depois de outra autoridade que aprecia
a legalidade e o mérito do conteúdo escolhido, se ter manifestado
favoravelmente. Sem a autorização é competente, mas não tem legitimação
para a prática do acto na situação concreta, o que determina a invalidade do
acto autorizado.

Distinguem-se da delegação, pois o órgão delegado, antes da delegação,

não tem competência para a prática daquele acto e, após a delegação exerce
uma competência alheia.

o Aprovações:
Se tratam de autorizações permissivas que têm por objecto actos cuja
eficácia desencadeia a produção de efeitos do acto administrativo aprovado
(depois de estar constituído), no quadro de um controlo preventivo. A falta de
aprovação gera a sua ineficácia.

c) Actos relativos a “status”

Se destinam a tocar num conjunto de direitos e deveres com origem no
mesmo facto ou acto jurídico, em que se traduz o status de uma pessoa.
Existem 3 subcategorias:
o actos que criam um status: ex. as admissões, a nomeação, a matrícula de
um aluno numa escola pública, o internamento de um doente no hospital;
o actos que modificam um status: promoção, suspensão ou transferência;
o actos que extinguem um status: ex. a revogação da cidadania, a
demissão, a expulsão de um aluno de uma escola pública.

34
 d) Os actos secundários ou de 2.º grau
Actos que têm por objecto actos administrativos anteriormente
praticados.
3 subcategorias:
 actos que visam fazer cessar ou suspender a eficácia de
actos administrativos anteriores – anulação, revogação e suspensão;
 actos que visam modificar, total ou parcialmente, o
conteúdo de actos administrativos previamente praticados:
 revogação parcial, a reforma: consiste em qualquer substituição
do conteúdo do acto prévio;
 rectificação: transformações no conteúdo do acto por expurgação
dos seus erros;
 prorrogação: dilatação dos limites temporais de vigência do acto.
 actos que visam consolidar actos administrativos
anteriores, quando inválidos:
o convalidação: nova declaração destinada a afastar o vício;
o conversão: se não for possível afastar o vício, a Administração
pratica um novo acto com o conteúdo do acto anterior.
Revogação Anulação

Fundamento:Ainconveniência
revogação é o acto através
actual para do
o qual a Administração
Baseia-se faz cessar
na invalidade efeitos
daquele primeiro
de outro
interesse acto,
público da por se entender
manutenção que não é conveniente
dos efeitos acto. para o interesse público.
A anulação é o acto através do qual a Administração pretende destruir
de um acto anterior.
os efeitos de um acto anterior, mas com fundamento na sua ilegalidade ou num
Tem efeitos ex tunc – destruindo os efeitos
vício que o torna ilegítimo e, por isso, inválido.
do acto desde o momento da sua prática.
Estes actos se distinguem dos actos contrários: o segundo acto não
incide sobre o mesmo caso concreto tratando-se da prossecução de diferentes
Implica o exercício
interesses de uma
públicos. Ex: função de Implica
a Administração o exercício
nomeia de uma e,função
um funcionário em de
administração activa
consequência (dispositiva),
de um i.é.,disciplinar,
procedimento do controlo – fiscalização.
demite-o.
mesmo tipo OdaCPTA função
não exercida para a
distingue expressamente a revogação da anulação: para
práticaactos
do 1.ºválidos
acto. – revogação propriamente dita; para actos inválidos – anulação ou
revogação
Pode incidir anulatória.
apenas sobre actos de eficácia Pode incidir sobre quaisquer actos
Principaiseficazes
duradoura enquanto diferenças
ou de regime
actos de jurídico:
administrativos.
eficácia instantânea, enquanto não sejam
executados. Em regra, actos praticados no
uso de poderes discricionários.

Pode ser determinada a todo o tempo. Só pode ser efectuada dentro do prazo da
respectiva impugnação contenciosa (141.º/1
CPA). 35

Competência: quem tiver competência Competência: os órgãos que tiverem poderes

dispositiva sobre a matéria tratada no acto de controlo e de fiscalização.
a revogar.
Eficácia: produz efeitos ex nunc – faz
cessar a eficácia do acto anterior
prospectivamente.

Quanto à competência para a revogação e anulação rege o art. 142.º CPA.

Porém, no art. 142.º/1 o superior hierárquico tem poderes revogatórios excepto
quando a competência seja exclusiva do subalterno. O art. 174.º/1 determina
que se a competência do subalterno for exclusiva, o superior dele pode, ainda
assim, revogar o acto.

Para Vieira de Andrade, a impossibilidade de o superior hierárquico

revogar actos praticados por subalternos no uso de competências exclusivas
prevista no 142.º/1 deve valer apenas para a revogação propriamente dita. Mas,
esta proibição não pode valer para a anulação, pois pode ser sempre exercida
mesmo que a competência seja exclusiva. Assim, no art. 171.º a referência à
possibilidade de revogação quando a competência seja exclusiva deve ser
interpretada como se se referisse à anulação.

Para outros, as competências do subalterno são concorrentes, o superior

hierárquico pode revogar e anular o acto administrativo praticado pelo
subalterno, tendo poderes de reexame. Quando a competência é exclusiva
36
existem os mesmos poderes de revogação ou anulação, como mero poder de
controlo ou de revisão.

Destes actos se distingue a declaração da nulidade que conjuntamente

com a revogação anulatória integra o poder de revisão administrativa, i.é., o
poder que o autor de um acto tem de o reapreciar de forma negativa ou
divergente da efectuada aquando da sua prática.
A declaração de nulidade ocorrerá nas situações em que o acto
administrativo esteja ferido de um vício gerador de nulidade, sendo, por isso,
aplicado o regime constante do art. 134.º CPA.
Vieira de Andrade defende que talvez não devesse admitir-se a
declaração de nulidade de actos favoráveis a todo o tempo, num prazo razoável,
contado do conhecimento do vício, dentro de um limite máximo e, em função da
boa fé do particular beneficiado.

2.2. Classificação dos outros actos jurídicos da Administração

 Actos de conteúdo deliberativo: deliberações prévias e acordos
preliminares, requisições, propostas e designações.
 Actos de conteúdo declarativo: verificações e avaliações (pareceres).

Destacam-se os pareceres como actos instrumentais. Pertencem á

categoria das avaliações e pode ser definido como apreciação de carácter
jurídico ou relativo à conveniência administrativa ou técnica emitida por um
órgão consultivo a propósito de um acto em preparação ou realização eventual.
Os pareceres podem ser:
 facultativos: o órgão que vai decidir não é obrigado a pedi-
los; não têm de ser seguidos no caso de o órgão competente para a decisão
optar por solicitá-los;
 obrigatórios: formalidades de cumprimento obrigatório na
preparação do acto (98.º CPA).

Os pareceres obrigatórios podem ser:

o vinculativos: têm de ser pedidos e de ser seguidos;
o não vinculativos: apesar de terem de ser pedidos, não têm
necessariamente de ser seguidos, podendo o órgão competente decidir
em sentido diferente ao do parecer (98.º/1).

37
 Se uma lei prevê um parecer mas nada estabelecer em relação à
necessidade ou não de ser pedido e à obrigatoriedade ou não de ser seguido,
considera-se que o parecer é obrigatório e não vinculativo – 98.º/2 CPA.
Há uma modalidade complexa de pareceres obrigatórios que são
vinculativos num só sentido: os pareceres conformes. Estes podem ser:
o favoráveis: uma decisão positiva é possível se o parecer for no
sentido positivo;
o desfavoráveis: a decisão negativa do órgão administrativo só é
possível com o apoio de um parecer negativo.
São vinculantes num só sentido, na medida em que impedem uma decisão
positiva se o parecer for negativo (necessidade de parecer conforme favorável)
ou impedem uma decisão negativa se o parecer for positivo (necessidade de
parecer conforme desfavorável).

Muitos dos pareceres desempenham uma:

 função de controlo da legalidade: se destinam a verificar o cumprimento
das disposições legais e regulamentares vigentes;
 função de administração activa: visa assegurar o correcto ordenamento
do território.
Coloca-se a questão de saber se os pareceres não terão natureza de
verdadeiros actos administrativos para efeitos de impugnação contenciosa.
Isto faz sentido no contexto de uma protecção antecipada e em relação a
órgãos de diferentes entes administrativos ou até da mesma pessoa colectiva
(quando haja competências próprias e interesses públicos contrapostos ou
divergentes) – reconhecido pela jurisprudência e doutrina administrativas.

 Comunicações: intimações, publicações e notificações.

3. O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
É definido como a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes
à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua
execução.
Para Rogério Soares o procedimento é um conjunto de actos
funcionalmente ligados com vista a produzir um certo resultado, um efeito
único.

38
 É o modo de formação das decisões administrativas e da sua
manifestação e execução, traduz-se numa sucessão ordenada de formalidades,
actos e factos.
O procedimento surge como momento principal de um procedimento
dirigido à prática do acto administrativo, o que não invalida o facto de o
regulamento e o contrato administrativos surgirem no contexto de
procedimentos administrativos dirigidos à sua elaboração ou celebração.
É uma figura que pode servir várias finalidades importantes:
 Tem o efeito prático de permitir perceber em que condições
podem os particulares aceder aos tribunais, pois devem estar sujeitos a
impugnação contenciosa os actos do procedimento que sejam principais ou
aqueles que produzam efeitos jurídicos externos.
Não são susceptíveis de impugnação judicial os actos do procedimento
que não possuam eficácia externa mas visem auxiliar a produção do acto final,
produzindo os seus efeitos externos através desse acto e na medida em que o
influenciem.
 Procura ordenar a actuação da Administração, no sentido
de esta praticar a melhor decisão para a prossecução do interesse público que
está incumbida de prosseguir.

Pode acrescentar-se que o juiz está acima das partes, actua de forma
imparcial e objectiva com o fim de resolver um conflito de interesses ou uma
controvérsia sobre a verificação ou não em concreto de uma ofensa ou violação
à ordem jurídica; a Administração é parte, prosseguindo o interesse público
que pode ser considerado um interesse “seu”, na medida em que está
legalmente incumbida de o satisfazer. Assim, a função administrativa se
distingue da de julgar.

A compreensão do procedimento administrativo nos sistemas de

administração executiva de tipo ocidental (pluralista), em que a
Administração visa a realização do interesse público, previamente definido pela
lei e, cuja actividade está, por razões de sistema, sujeita à fiscalização judicial
posterior.

3.1. O princípio da procedimentalização

A procedimentalização de toda a actividade administrativa – destinada à
produção de actos, regulamentos e contratos, bem como à respectiva execução.

39
 Os objectivos da procedimentalização da actividade administrativa: a
participação e garantia de interesses (públicos e privados), a eficiência, a
coordenação e racionalização de tarefas complexas – finalidades que se
combinam em proporções variáveis, conforme os tipos e as espécies
procedimentais, sendo exponencialmente complexo naqueles casos em que se
defrontam, para além de interesses privados conflituantes, interesses públicos
contraditórios.

3.2. O conceito de procedimento: procedimento e acto

administrativo
1. No procedimento administrativo existe um acto principal (acto
administrativo propriamente dito) e actos subordinados, implicando a posição
dos diferentes órgãos que intervêm no procedimento não seja a mesma. Não há
uma relação de igualdade entre os diferentes actos.
A concepção adjectiva do procedimento se deve ao facto de cada um dos
actos ter um fim imediato próprio que só faz sentido na medida em que visa, de
forma mediata, um resultado único.
Aqui, distinguimos deste a figura do acto complexo, cujo é um conjunto
de pronúncias com o mesmo fim imediato. Ex: resulta da associação de vários
municípios para prosseguir um fim comum.

2. Actualmente, estão ultrapassadas as concepções substantivas do

procedimento administrativo, para as quais era concebido como um acto.
Tratar-se-ia de um acto que tinha como característica específica a colaboração
entre diversos órgãos para a produção de um mesmo resultado.
O seu mérito se deve ao facto de ter colocado em evidência a
interpretação da actividade de diferentes órgãos administrativos no
procedimento (interpretação ou colaboração é uma das notas características do
procedimento).

Hoje, é seguida uma concepção adjectiva do procedimento: os actos que

se relacionam no procedimento não são vistos como elementos de um grande
acto do qual fariam parte mas, como momentos ou etapas de um percurso ou
caminho ordenado de forma racional, tendo em vista a prática de um acto
desejado.
Chama-se a atenção para o facto de cada um dos actos ou momentos do
procedimento ter um fim imediato próprio e só mediatamente concorrer para a
prática do acto desejado, na medida em que auxiliam o acto principal e
40
concorrem (mediatamente) para atingir a finalidade desse acto, pois visam um
efeito jurídico unitário.

3.3. Os momentos característicos da figura do procedimento:

1. Conjunto de pronúncias (actos jurídicos) – exprimem a colaboração de
diversos órgãos e a composição de diferentes interesses públicos e privados;
2. Resultado jurídico unitário como finalidade última de interesse público
substancial de todas as manifestações que o constituem;
3. Tramitação temporal e substancial, constituindo uma sequência ordenada
em que há um acto principal (cuja finalidade imediata coincide com a finalidade
última do procedimento) e actos subordinados, desempenhando cada um deles
um papel específico, embora dirigido à finalidade última do procedimento.

3.4. O procedimento no CPA

Para Rogério Soares, no procedimento, encontramos uma multiplicidade
quase infinita de interesses públicos a prosseguir exigindo-se uma infinidade de
tipos de procedimento. O legislador não deve, assim, reduzir o procedimento a
uma tramitação precisa como se fosse possível regular de forma exaustiva o
modo de tomada de decisões da Administração.
Deve ser conferida à Administração uma certa liberdade em ordem a
ajustar-se às exigências concretas do interesse público. Segundo Rogério
Soares, os interesses públicos só em parte se podem submeter a uma
regulamentação completa devendo, por isso, confiar-se na competência e
diligência da Administração com vista à sua integral satisfação.
Os órgãos incumbidos da condução do procedimento são livres de
procurar quais os trâmites que melhor realizam o seu escopo, i.é., obtenção de
uma decisão que garanta a máxima realização do interesse público no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (56.º CPA).
O CPA cria formalidades e trâmites que devem ser observados em todos
os procedimentos, como a audiência prévia dos interessados (100.º CPA).

3.5. Os princípios gerais do procedimento

a) Princípio da liberdade da iniciativa dos interessados e princípios da
legalidade e da oportunidade da iniciativa pública;
b) Princípio da imparcialidade negativa;
c) Princípio do inquisitório – decorrente do princípio da prossecução do
interesse público;
d) Princípio do procedimento aberto – sub-princípios da colaboração, da
41
informação e da participação;
e) Princípios da eficiência e da adaptação;
f) Princípio da decisão;
g) Princípio da gratuitidade.

3.6. Sujeitos do procedimento: titulares de interesses individuais,

colectivos e comunitários (52.º e 53.º CPTA).

3.7. As fases do Procedimento Administrativo

1) Fase Preparatória
Estão presentes os actos preparatórios típicos, i.é., actos jurídicos que
estão directamente conexionados com o acto principal, visam a sua consumação
e que não produzem efeitos externos senão através dele.
Incluem-se (condicionam a validade do acto principal):
a) Iniciativa (54.º):
 pode ser desencadeada pelo interessado, desde
que tenha legitimidade para iniciar o procedimento (53.º);
 através de um requerimento (74.º e ss.) ou de um órgão
administrativo por meio de um acto público de iniciativa. Devem distinguir-se os
procedimentos oficiosos dos não oficiosos (desencadeados por propostas,
requisições, pedidos).

b) Instrução (86.º a 99.º) –

 momento de individualização, valoração e comparação dos
interesses co-envolvidos na decisão administrativa que o procedimento serve;
 integra os actos que relevam como produtores de uma situação
jurídica que é condição de validade do acto principal, mas exterior ao tipo legal
respectivo.
Devem incluir-se:
 de origem administrativa: diligências probatórias (86.º a 97.º) e as
diligências consultivas (pareceres – 98.º e 99.º);
 de origem privada: provas e alegações.

A direcção da instrução se desenvolve segundo o princípio do inquisitório

(56.º) e, em regra, cabe ao órgão competente para a decisão final ou ao seu
subalterno.
Podem produzir-se actos que não sejam meramente preparatórios por
produzirem efeitos autónomos – podem consistir em decisões impugnáveis
42
directamente junto dos tribunais, não estando sujeitas ao princípio da
impugnação unitária.
Perante a admissibilidade de o órgão competente para a decisão final
ordenar medidas provisórias necessárias para prevenir lesões graves ou de
difícil reparação dos interesses públicos (84.º e 85.º) – são mais prováveis
nesta fase – produzirão efeitos jurídicos próprios, muitas vezes lesivos da
esfera jurídica dos particulares.
A suspensão do procedimento depende da existência de uma causa
prejudicial, deve ser fundamentada e, se lesiva, há-de ser susceptível de
impugnação.

2) Audiência dos Interessados (100.º a 103.º)

Constitui um trâmite intermédio entre a fase preparatória e a fase
constitutiva, destinado à efectivação da participação dos interessados na
formação da decisão administrativa, que serve para defesa dos interesses dos
particulares envolvidos e para o bom andamento da função administrativa.
É, em princípio, aplicável a todos os procedimentos, sem prejuízo dos
casos em que a lei a exclui, por razões de urgência, inadequação ou
impraticabilidade (103.º/1) e daqueles em que permite a respectiva dispensa
administrativa pelo órgão instrutor, por nulidade ou superfluidade (103.º/2).

3) Fase Constitutiva
O agente fará uma avaliação final de todos os elementos recolhidos,
produzindo o acto principal ou típico, cujo pode ser:
o um acto simples, em que a declaração é uma só (emana de um
órgão singular ou colegial); ou
o um acto compósito ou composto em sentido amplo, com várias
pronúncias dirigidas ao mesmo objecto e com o mesmo fim imediato.
Dentro destes últimos se distinguem:
 actos complexos: contêm manifestações de vários órgãos, no
mesmo sentido;
 actos continuados: um sujeito emite várias pronúncias sucedidas
no tempo, mas unidas como se de um acto se tratasse;
 actos compostos em sentido estrito: existe uma colaboração
directa entre duas autoridades, uma com a função de decidir e a outra com um
papel secundário de servir a autoridade competente.

43
 Dos actos compósitos se distinguem os actos contextuais: actos que, por
razões de ordem prática são emitidos sob a mesma forma (reunidos no mesmo
documento).
Podem ser:
o simultâneos: quando vários actos, de distintos órgãos, aparecem
reunidos sob a mesma manifestação externa como ordens semelhantes de
vários ministros publicadas simultaneamente);
o múltiplos ou plurais: vários actos, do mesmo órgão, que podem ter
conteúdo diferente mas são reunidos numa mesma forma, como a nomeação ou a
notação simultânea de vários funcionários.
A nota mais importante dos actos contextuais se prende com o facto
de não perderem a sua individualidade: são actos funcionalmente autónomos, o
que tem grande relevo prático em face da possibilidade de impugnação
autónoma de cada um desses actos.
Em regra, o procedimento termina com uma decisão final expressa que
deverá ser praticada por escrito (122.º) com as menções expressas previstas
no art. 123.º e devidamente fundamentada nos termos dos arts. 124.º e ss.

4) Fase Integrativa de Eficácia

Engloba os actos de controlo preventivo e actos de adesão ou aceitação
dos particulares.
Actos integrativos de eficácia são aqueles que visam apenas remover os
obstáculos à sua operatividade efectiva, no que respeita aos seus efeitos
típicos – actas, aprovação, visto, aceitação ou adesão particular.
A relevância das comunicações (notificações e publicações) obrigatórias
como condições de oponibilidade de efeitos desfavoráveis, em face da regra
geral do carácter não receptício dos actos administrativos e da razão de ser
substancial da segurança jurídica que visa a protecção dos particulares (60.º/1
CPTA). Quanto à publicação – 130.º/2 CPA.

3.8. Os direitos de informação procedimental (268.º/1 CRP e 61.º-64.º

CPA) dos interessados directos: informação sobre andamento e resoluções
tomadas, consulta e passagem de certidões; os limites de segredo; a extensão a
titulares de interesses legítimos.

3.9. Procedimento de execução de actos administrativos: os princípios

da decisão prévia e da notificação prévia.

44
 3.10. Situações de urgência – dispensas procedimentais (19.º, 46.º/2 e
103.º/1 a) CPA) e a coacção directa policial, sujeita aos princípios da
proporcionalidade (adequação, necessidade e proporção ou equilíbrio).

3.11. O estado de necessidade (perigo grave e excepcional para

interesses de grande relevo) e a consequente desprocedimentalização (os actos
são válidos, ainda que ilegais – 3.º/2 CPA).

4. Eficácia do Acto Administrativo

4.1. A distinção teórica e prática entre validade e eficácia de
actos administrativos
Validade: respeita a momentos intrínsecos ao acto; os vícios relativos a
esta afectam a própria vitalidade do acto administrativo.
Eficácia: respeita a factos ou circunstâncias extrínsecas a esse mesmo
acto; os elementos condicionantes desta afectam apenas a sua operatividade.
A distinção é importante, na medida em que podem haver:
o actos válidos mas ineficazes: são inoperativos, pois não
produzem efeitos jurídicos externos. É o que se passa com os actos de:
 eficácia diferida: sujeitos a termo inicial. Os actos
administrativos podem ter eficácia imediata ou diferida e ser
retroactiva ou prospectiva;
 condicionada: o seu procedimento depende de uma fase
integrativa da eficácia ou por outra condição legal ou por cláusula
acessória de condição aposta ao acto;
 suspensa: por efeito legal de impugnação, por decisão
administrativa ou judicial.

Um dos casos em que isso acontece por se tratar de actos de eficácia

diferida (129.º CPA) reporta-se àqueles que tenham passado a fase
constitutiva, aos quais falte um evento integrador da eficácia, por exemplo,
uma aprovação. Só assim a sua eficácia será desencadeada, ainda que se conte
desde a fase constitutiva.

Os actos sujeitos a condição ou termo suspensivos são actos perfeitos e

válidos, cuja eficácia só se desencadeará com a verificação da condição ou do
termo.

45
 o actos válidos mas eficazes: é possível no caso dos actos
anuláveis. Este tipo de invalidade é determinada por vícios menos graves, a
ordem jurídica consente que tais actos produzam os efeitos para que tendem
até serem anulados pela Administração ou tribunais administrativos.
O pedido de anulação está sujeito a um prazo (até 1 ano), findo, o acto
não deixa de ser inválido mas estabilizar-se-á na ordem jurídica, pois não pode
ser atacado, continuando a produzir os seus efeitos. Quando expira o prazo
para a impugnação contenciosa, o acto torna-se inimpugnável.

4.2. Actos de eficácia instantânea e actos de eficácia duradoura

Actos de eficácia instantânea: os efeitos do acto produzem-se num
determinado momento, esgotando-se aí a sua eficácia. Apesar de poderem criar
situações duradouras que se estenderão por períodos de tempo maiores ou
menores, a sua operatividade esgota-se no momento em que se tornem eficazes
– ex: acto de nomeação.

Actos de eficácia duradoura: prolongam a sua operatividade no tempo

não sendo apenas a situação por eles criada que se prolonga no tempo. Ex:
concessão tem de se manter eficaz para que o concessionário tenha direito, p.
ex: a explorar o serviço de transportes públicos ou de manter a esplanada numa
praça pública. Criam relações de trato sucessivo entre a Administração e os
particulares, suscitam problemas específicos.

Os actos de eficácia diferida podem ser de eficácia instantânea ou

duradoura.

4.3. Início da eficácia

Devido à natureza meramente declarativa do acto integrativo, limita-se a
remover um obstáculo à operatividade do acto cuja eficácia visa desencadear,
não acrescentando nada à sua validade. Por isso, a eficácia é, em princípio, ex
tunc produzindo-se os efeitos desde a data em que o evento constitutivo teve
lugar.
Nos casos em que o evento integrativo é uma circunstância constitutiva
do acto administrativo respectivo, a eficácia é ex nunc (futuro). Assim, os
efeitos do acto se contam apenas a partir do momento em que surge o acto que
desencadeia a eficácia, pois não se limita a remover obstáculos à sua

46
operatividade efectiva sendo um elemento constitutivo do acto administrativo
em questão.
Vigora o princípio geral da não retroactividade dos actos (128.º CPA).
Retrotracção: exprime a situação da produção de efeitos desde a fase
constitutiva; não se trata de verdadeira retroactividade, pois desde a fase
constitutiva que os efeitos do acto estavam latentes, só depois é que se
manifestam abertamente. Segundo Rogério Soares, se trata de um regresso à
origem.
Retrodatação: actos que, por força da lei, tinham que ser praticados
num determinado momento mas só o seriam mais tarde. Assim, os efeitos do
acto serão contados desde a data em que o acto deveria ter sido praticado,
como se realmente tivesse acontecido.

Retroactividade autêntica ou propriamente dita: supõem regular

situações jurídicas já constituídas com efeitos retroactivos e dificilmente
podem ser admitidos no direito administrativo. É o que o art. 128.º CPA,
prevendo alguns casos (n.º 2) em que o autor pode atribuir eficácia retroactiva
aos actos administrativos. Destacam-se aqueles que trazem vantagens para o
interessado e que não lesem, em simultâneo, direitos ou interesses legalmente
protegidos de terceiros.

4.4. As regras sobre a contagem da eficácia no CPA

A regra geral é a da eficácia ex nunc cuja comporta as seguintes
excepções: eficácia retroactiva e eficácia diferida (129.º).
O princípio geral da não retroactividade dos actos administrativos
implica a afectação de posições jurídicas estáveis já constituídas e as
excepções legais: actos interpretativos; de execução de sentença não
renovatórios; de efeitos inteiramente favoráveis, se justificado; actos
extintivos de 2.º grau (128.º CPA).
A lei só admite retroactividade perfeita nos casos de actos favoráveis:
se a decisão puder ser validamente tomada com o mesmo conteúdo nesse
momento anterior ao qual os efeitos são reportados, porque aí não há ofensa de
direitos ou posições jurídicas dos particulares, nem ilegalidade substancial.
Impõe-se um entendimento limitado da possibilidade de a lei atribuir ou
permitir noutras situações a atribuição de efeitos retroactivos a actos
administrativos (128.º/1 c) e 2/ c)), deve ser fundamentada e não pôr em causa
direitos adquiridos nem princípios jurídicos fundamentais.

47
 Eficácia diferida: há lugar a diferimento da eficácia na hipótese de o
acto depender de termo inicial (suspensivo).
Eficácia condicionada: a decisão, conforme as circunstâncias, a natureza
do acto ou a disposição da lei, produzir os seus efeitos no momento em que se
verifica o facto condicionante ou então reportá-los (retrotracção) ao momento
constitutivo do acto.
A eficácia de um acto pode ser simultaneamente:
o diferida ou condicionada: se depender de trâmite integrativo da
eficácia ou de cláusula acessória;
o retroactiva ou retrotractiva: quanto ao reporte ou à contagem da
produção dos efeitos.

4.5. A suspensão e a cessação da eficácia

Suspensão da eficácia: se verifica quando um acto de eficácia
duradoura está a produzir normalmente os seus efeitos surgindo um
determinado acontecimento que fará com que tal deixe de suceder
temporariamente.
Assim, cessam, temporariamente, os efeitos jurídicos de um acto
administrativo anterior, com base num juízo de oportunidade ou conveniência
proveniente da própria Administração. Por razões de cautela do interesse
público, a Administração vai praticar um acto com a finalidade de suspender os
efeitos do outro acto administrativo. Esta suspensão termina com a renovação
da eficácia ou com a extinção do acto, cujos efeitos se tinham suspendido.

Cessação da eficácia: relativa aos actos de eficácia duradoura que

podem ver a sua operatividade cessar por vários motivos – desaparecimento do
sujeito ou do objecto do acto, ou, podem ter por base um acto com o objectivo
expresso de fazer com que a eficácia do primeiro cesse – revogação de um
acto.
Porém, existem cláusulas acessórias que determinam a cessação da
eficácia do acto:
o condição resolutiva: cláusula acessória pela qual a eficácia de um
acto fica dependente da verificação de um acontecimento futuro e
incerto; se a condição for resolutiva a sua verificação determinará a
cessação dos efeitos do acto;

o termo final: cláusula acessória pela qual se determina que os

48
 efeitos do acto ao qual está aposta cessem a partir de um certo
momento que poderá ser acontecimento, uma data ou um período de
tempo.

5. A Execução do Acto Administrativo

A concepção oitocentista da executoriedade corresponde ao
tradicional “privilégio de execução prévia”, significa que o poder confiado à
Administração se traduzia na emissão de actos autoritários e nas faculdades
de exercerem esse poder imediata e coactivamente pelos seus órgãos.
A executoriedade tinha fundamento na “presunção de legalidade dos
actos administrativos”, não lhes sendo, por isso, aplicado o regime que valia
para os privados.
Tudo quanto se disse é alvo de críticas.
A expressão “privilégio de execução prévia” fora concebida como um
benefício, uma faculdade exorbitante do sistema geral de direito. Porém, esta
poderia ser entendida no sentido de uma execução prévia à declaração: a
Administração gozaria do benefício de executar previamente, antes de obter
um título que justifique a execução.
Foi com base na “presunção de legalidade dos actos administrativos” que
se justificou a instituição de um regime para os actos anuláveis, determinando
que, enquanto não o fossem, deveriam ser tratados como válidos. A razão de
ser deste regime é baseada no facto de se pretender evitar que o exercício do
poder fique paralisado pela simples inovação de uma ilegalidade do seu
exercício, obstando á produção dos seus efeitos normais.

Na legislação, doutrina e jurisprudência portuguesas a executoriedade

passou a ser considerada um requisito de recorribilidade contenciosa dos actos
administrativos. Assim, só era admissível o recurso contencioso de actos
administrativos definitivos e executórios. Havia uma confusão entre os
problemas de executoriedade e os da eficácia. Esta confusão se pode verificar
no art. 150.º/1 CPA: os actos de eficácia suspensa ou dependentes de
aprovação não são “não executórios”, mas ineficazes.

O acto administrativo constitui uma manifestação de um poder de

autoridade com força vinculativa própria. Tem, portanto, força vinculativa ou
autoridade dispondo a Administração da capacidade para declarar o direito
aplicável a uma situação concreta.
Cumpre, assim, distinguir imperatividade de executoriedade.
49
 A executoriedade se traduz num poder de execução coactiva, pelos
meios próprios da Administração, dos actos administrativos sem necessidade
de recorrer aos tribunais. O que só se verifica em certas circunstâncias.

A executoriedade não se deve confundir com eficácia (aptidão para

produzir efeitos jurídicos próprios do seu tipo legal).
A executoriedade pressupõe a eficácia do acto administrativo, mas nem
todos os actos administrativos eficazes são susceptíveis de execução coactiva
pelos próprios órgãos da Administração. É apenas para actos exequíveis. Ex:
ordem de demolição.

A exequibilidade significa que há actos administrativos que produzem os

seus efeitos independentemente de qualquer execução (actos não exequíveis).
Ex: autorização ou revogação.

Os actos administrativos são também executivos. A executividade

traduz a capacidade destes serem um título que serve de base a uma execução
sem necessidade de qualquer outra pronúncia (judicial). É uma qualidade típica
dos actos exequíveis, desde que eficazes.
A executividade não se confunde com a executoriedade, devido ao facto
de aquela se manifestar também nos casos em que a execução é feita pelo
tribunal.

A executoriedade em sentido estrito é entendida como a qualidade de

alguns actos constitutivos de obrigações ou deveres que possibilita à
Administração a sua execução coactiva sem necessidade de mandato judicial
quando os particulares não cumpram voluntariamente os deveres impostos por
esses mesmos actos.

Actualmente, a executoriedade em sentido estrito não deve valer como

princípio geral de execução:
a) Plano doutrinário: se defende que o alargamento da intervenção
administrativa na vida dos privados não é compatível com a manutenção do
princípio, sob pena de total subjugação dos particulares (ameaçados pela sanção
criminal de desobediência).
b) Plano normativo: a execução coerciva só é legítima em situações:
 de urgência devidamente fundamentada – quando as circunstâncias do

50
caso demonstrem que a demora na execução causa um prejuízo insuportável
para o interesse público; ou
 nos casos previstos expressa ou inequivocamente na lei (ponderação
abstracta dos interesses em presença) – execução que só deveria ser admitida
depois de passado o prazo de impugnação judicial do particular.

Art. 149.º/1 e 2 CPA e art. 150.º CPA.

O princípio geral de execução coactiva dos actos administrativos pela

Administração, conforme enunciado no CPA, não vale:
a) para os actos que imponham ou impliquem o dever de efectuar
prestações pecuniárias, que são executados nos tribunais tributários, em
processos de execução fiscal (149.º/3 e 155.º CPA);

b) para os actos que imponham obrigações positivas de prestação de

facto infungível, na medida em que é necessária a respectiva previsão legal
expressa (excepção da liberdade – 157.º/3).
Além disso, a posse administrativa de coisas devidas prevista no art.
156.º, atendendo à garantia constitucional da propriedade, só excepcionalmente
poderá ser feita sem intervenção judicial, p. ex: quando se trate de bens do
domínio público.

5.1. Modalidades de execução coactiva

A execução coactiva, em caso de incumprimento voluntário, varia
conforme os diversos tipos de deveres impostos aos particulares – de
prestação pecuniária, de prestação de coisa certa, de prestação de facto
(dever de fazer, de não fazer ou de suportar), que pode ser fungível ou
infungível (154.º a 157.º CPA).
O incumprimento de uma prestação de facto fungível dá lugar a uma
execução de prestação pecuniária.
A circunstância de o incumprimento de uma obrigação de prestação de
facto negativa (dever de não fazer) que, não é susceptível de gerar uma
execução, poder gerar uma obrigação de repristinação e a correspondente
execução coactiva.

6. A Função Estabilizadora do acto Administrativo – “caso decido” ou

“caso resolvido”
6.1. O problema do caso decidido formal
51
 A força jurídica do caso decidido significa que, a Administração não
pode revogar livremente os actos constitutivos de direitos ou devidos, nem
pode, em regra, anular actos inválidos que se tenham tornado inimpugnáveis.
A estabilidade do acto vale em face dos particulares e contra pronúncias
ablatórias da própria Administração.

6.2. O acto administrativo entre a estabilização e a flexibilidade

A força do caso decidido está actualmente em crise face ao princípio da
actualização, nomeadamente, em situações de incerteza e risco, cada vez mais
frequentes.
Alguma doutrina propõe a possibilidade de revisão unilateral, para
efeitos de modificação, redução ou extinção, com base na insustentabilidade da
manutenção do acto causada pela alteração anormal das circunstâncias e, por
razões semelhantes, se defende a caducidade das promessas por alteração
relevante da situação de facto ou de direito.
Na mesma linha, se discute a admissibilidade da figura da revogação-
sanção, eventualmente com efeitos retroactivos, quanto a actos cujo conteúdo
consista numa prestação pecuniária dependente da realização de um fim ou do
cumprimento de um modo (ex: subsídios para fins determinados).

6.3. O problema do caso decidido material

É o problema da capacidade de resistência do conteúdo de uma decisão
administrativa, relativamente a decisões futuras da Administração, perante o
mesmo destinatário, a resolver pela ponderação concreta dos interesses
conflituantes entre si, da estabilidade, da eficiência e da justiça material, num
contexto de diferenciação material entre as funções administrativa e
jurisdicional.
O efeito de conformação de relações jurídico-privadas pelas decisões
administrativas – o limite dos direitos subjectivos privados.
Distinção entre a “força do caso decidido material” e outras realidades
normativas: a força do precedente (associada ao princípio da igualdade) e o
relevo das deliberações preliminares em face do acto final.

7. Estrutura e Requisitos de Validade do Acto Administrativo

A partir do elenco dos vários momentos que compõem o acto
administrativo, pretende-se compreender a natureza das possíveis
discordâncias desses momentos com a ordem jurídica, para analisar as suas
consequências.
52
 A preocupação central é a de analisar a forma como cada um dos
momentos do acto é influenciado pelo Direito para poder analisar e verificar de
forma sistemática onde se encontram os vícios e quais as suas consequências
para a invalidade ou validade do acto administrativo.

7.1. Sujeito
Órgãos administrativos como sujeitos do acto administrativo: pessoas
colectivas públicas a que a ordem jurídica atribui a prossecução de um ou vários
interesses públicos, atribuindo-lhe os poderes correspondentes.
As pessoas colectivas públicas actuam através de órgãos, dotados de
competências para a prática de actos administrativos. Os órgãos representados
pelos titulares desses mesmos órgãos (pessoas físicas) responsáveis pela sua
actuação.

Exige-se como requisito de validade do sujeito que o órgão esteja

inserido numa pessoa colectiva pública dotada de atribuições para esse efeito;
que seja competente; e legitimado para o exercício dessa competência.
Requisitos de validade: atribuições, competência e legitimação.

7.2. Objecto
É o ente no qual se projectam directamente os efeitos jurídicos visados
pelo acto e que pode ser uma pessoa, uma coisa ou um acto administrativo
anterior.
Objecto mediato ou propriamente dito: ente que sofre as
transformações jurídicas que qualquer acto administrativo visa produzir.
Objecto imediato: conteúdo.

Requisitos de validade do acto relativos ao objecto:

1) Existência:
o possibilidade física;
o possibilidade jurídica: susceptibilidade de realização jurídica de
uma determinada disposição em função do objecto.

2) Determinação: tem de estar determinado, de forma a, que se

identifique e delimite

3) Idoneidade: uma vez que o objecto seja possível, mas a lei não o

53
considera adequado a receber transformações jurídicas. Ex: não se pode
nomear como funcionário uma pessoa que não reúna os requisitos legais

4) Legitimação: qualificação do objecto para receber, em concreto, os

efeitos do acto administrativo.

7.3. A Estatuição
7.3.1. Aspectos Substanciais
A estatuição é constituída pelo acto propriamente dito, aquilo que é
declarado. É composta por 4 elementos: fim, conteúdo, procedimento e forma.

1) Fim
Corresponde às necessidades que o acto visa pacificar e será um fim
público tipificado na lei.
A lei indica, de forma abstracta, determinados pressupostos que, uma
vez verificados em concreto, indicam ao agente administrativo a existência de
um interesse público que justifica e impõe a sua actuação.

 Pressupostos abstractos: circunstâncias histórico-sociais que o

legislador define na norma, revelando a existência do interesse público que o
acto visa satisfazer; se tratam das circunstâncias de que depende a validade da
decisão.
 Pressupostos concretos: interesse público que o agente deve servir.

Enquanto os pressupostos não se verificarem em concreto, a

Administração está legalmente impedida de actuar.
O agente administrativo está obrigado a apor ao acto administrativo uma
declaração na qual demonstre a verificação, em concreto, dos pressupostos
abstractamente definidos na lei – fundamentação.

2) Conteúdo
Corresponde à transformação jurídica que o acto visa produzir, sendo o
comando ou a disposição jurídica propriamente dita.

 Conteúdo vinculado: o conteúdo a dar ao acto é fixado com precisão pelo

próprio legislador, verificados os pressupostos.
 Conteúdo discricionário: a lei fixa os pressupostos, mas o agente é que
vai construir o conteúdo do acto.
54
 Os requisitos de validade relativos ao conteúdo:
a) Compreensibilidade: não pode ser contraditório, vago ou ininteligível;
b) Possibilidade: não pode ser fisicamente impossível ou contrariar uma
proibição legal absolutamente imperativa;
c) Licitude: não é válida a habilitação profissional para uma actividade
criminosa;
d) Legitimidade: não pode ofender directamente normas ou princípios
que regem a actividade administrativa.

Cláusulas particulares: respeitam ao conteúdo principal do acto, como é

compreendido e determinado pelo autor.

Cláusulas acessórias: respeitam à eficácia do acto ou determinam

aspectos marginais. Permitem adaptar o conteúdo do acto às circunstâncias do
caso concreto, presentes ou futuras e, implicam sempre uma limitação do
alcance do acto principal.

Há 3 tipos de cláusulas acessórias (121.º CPA):

 Condição: cláusula acessória pela qual se faz depender a eficácia do acto
de um acontecimento futuro e incerto. Apesar de haver uma probabilidade
séria da sua verificação, não há absoluta certeza de que esse evento venha a
ocorrer.
o suspensiva: o acto administrativo só produzirá efeitos se, e
quando o evento se verificar;
o resolutiva: a verificação dos acontecimentos determinará a
cessação dos efeitos do acto.

 Termo: cláusula acessória por intermédio da qual a eficácia do acto fica

dependente de um facto futuro mas certo, cujo pode consistir numa data, num
período de tempo ou num acontecimento de verificação segura, mas cuja data
exacta não se conhece, ainda.
o inicial: a verificação do termo marca o início da produção dos
efeitos do acto;
o final: a sua realização determina a cessação da eficácia do acto.

 Modo: cláusula acessória que apenas pode ser aposta a um acto

55
administrativo produtor de vantagens para o seu destinatário, implicando a
imposição de um dever de fazer, de não fazer ou de suportar pelo seu
destinatário.

O modo distingue-se da condição e do termo, devido ao facto de permitir

à Administração desencadear a execução tendente a obter o seu cumprimento.
Assim, não influi sobre a eficácia do acto e, o seu incumprimento não determina
a ineficácia daquele.

 Reserva: constitui um poder excepcional que, a Administração poderá

guardar para si de influir futuramente no conteúdo do acto administrativo:
o de modo: pela aposição superveniente de um ou de vários modos;
o de revogação: por se reservar a possibilidade de o revogar.

Distinção importante: cláusula particular, condição potestativa e

modo:
 cláusula particular: integra o conteúdo principal da decisão concreta e o
respectivo conteúdo corresponde a uma modalidade necessária de exercício da
actividade autorizada ou concedida.

 condição potestativa: implica um ónus, a verificação prévia de um

pressuposto dependente da vontade do destinatário, mas que não constitua
obrigação deste.

 modo: impõe uma obrigação ao destinatário, alheia ao conteúdo típica da

autorização ou que não seja de verificação prévia.

3) Relação entre o fim e o conteúdo:

Duas ideias importantes:
a. os vícios da vontade não relevam enquanto vícios do sujeito;
b. o conteúdo do acto é estritamente determinado pelo fim que com ele se
pretende realizar.

Nos actos vinculados:

o o legislador estabelece o fim a alcançar através do acto administrativo;
o define o conteúdo do acto para que o interesse seja alcançado.

56
 Verificados, em concreto, os pressupostos abstractos, o agente
administrativo deve actuar conforme o que está estipulado na lei.

Nos actos discricionários:

o o legislador limita-se a indicar o fim a ser alcançado através da prática
do acto administrativo;
o cabe à Administração encontrar o conteúdo do acto administrativo e
fazer o raciocínio de relação do conteúdo com o fim – juízo de adequação entre
ambos;
o a Administração deve indicar os respectivos motivos: os interesses
públicos devidamente ponderados que o agente considerou determinantes para
o conteúdo que atribui ao acto - fundamentação.

7.3.2. Aspectos Formais

1) Procedimento:
 É necessário um procedimento sem vícios;
 É necessário que a Administração cumpra todos os trâmites
legalmente exigidos para a prática de certo acto administrativo.

2) Forma:
 maneira através da qual se exterioriza o acto administrativo
(122.º CPA);
 fundamentação: declaração contida no acto administrativo, em
que
o autor do mesmo expõe os fundamentos de facto e de direito da sua decisão
(125.º/1 CPA).

Quanto à fundamentação distingue-se a:

 justificação:
 indicação sobre o fim do acto administrativo;
 circunstâncias de facto que demonstram a existência de uma
situação de interesse público definida legalmente (pressupostos).

 motivação:
 só tem lugar nos actos discricionários e consiste numa declaração

57
sobre os motivos, ou seja, os interesses que o agente considerou significativos
para atribuir um determinado conteúdo ao acto na parte em que este envolva
discricionaridade.

8. Invalidade do Acto Administrativo

A validade é a qualidade do acto administrativo que se constitui em
conformidade com as normas jurídicas fundamentais que, em função do
interesse público, regulam esta forma de actuação sendo, por isso, apto à
produção estável dos seus efeitos jurídicos.
A desconformidade do acto administrativo com as normas jurídicas se
designa por vício.
A validade do acto administrativo depende da sua legitimidade
(conformidade com as regras que disciplinam a formação do acto do ponto de
vista do interesse público que visa prosseguir).
O interesse público é o ponto fulcral da validade do acto administrativo:
tem de adequar-se às normas emanadas para a protecção daquele interesse.
A legitimidade é a correspondência ou conformidade do acto
administrativo com as normas que o regem, daí resulta a suposição de se
alcançar o interesse público.

O acto administrativo deve conformar-se com regras não jurídicas,

regras de boa administração: o não cumprimento ou violação deste tipo de
regras pode colocar a questão de uma eventual invalidade por vícios de mérito
que, nunca pode ser conhecida por um tribunal.

Interessa-nos o estudo dos vícios de legalidade, por incumprimento de

disposições e princípios jurídicos, com exclusão dos vícios de mérito, na medida
em que só aqueles são susceptíveis de controlo judicial (3.º/1 CPTA)

A inexistência compreende a inadequação do acto no quadro de um

modelo prático e teleológico.
A inexistência de acto administrativo verifica-se em todas as situações
em que não há, ou ainda não há, uma decisão de autoridade formalmente
imputável a um ente administrativo.
Esta situação não deve confundir-se com a construção jurídica do acto
administrativo inexistente, em que a inexistência é vista como uma forma
extremamente grave de invalidade de uma decisão imputável à Administração.

58
 A inexistência não é necessária enquanto tipo de invalidade (133.º/1
CPA).

8.1. Tipos de invalidade

Nulidade: improdutividade total como acto jurídico.
Anulabilidade: produtividade provisória e condicionada.

Diferenças de regime legal entre a anulabilidade e a nulidade (134.º

a 136.º CPA):

Anulabilidade Nulidade

Eficácia provisória do acto Improdutividade absoluta do acto

anulável, submetido a um ónus de nulo.
impugnação.

Eficácia plena dos actos anuláveis

tornados inimpugnáveis.

Necessidade de anulação, Carácter automático da ineficácia

administrativa ou judicial, do acto do acto nulo.
anulável.

Aproximação dos regimes: a declaração de nulidade e a anulação têm

eficácia ex tunc. Admite-se, ainda, a anulação administrativa quando a
Administração foi causadora do vício – não é necessário propor uma acção
judicial) e, não se salvaguarda a protecção da confiança legítima do
interessado.

Porém, o regime da nulidade pode revelar-se excessivo:

 impossibilidade aparentemente absoluta de ratificação, de
reforma e até de conversão;
 regime de imprescritibilidade do poder de declaração da nulidade
por qualquer autoridade administrativa ou judicial.
É possível uma moderação através do reconhecimento de efeitos de
facto produzidos, com base no decurso do tempo e com fundamento em
princípios jurídicos fundamentais.

8.2. Casos de nulidade

59
 a) As nulidades por natureza, quando falta qualquer elemento essencial do
acto (133.º/1);
b) As nulidades por determinação da lei (133.º/2 CPA).

8.3. A posição adoptada

A lei portuguesa adopta um modelo de tipo ou de cláusula geral, que há-
de significar a escolha de uma concepção substancial da nulidade.
Impõe-se uma teoria das invalidades substancialmente coerente e que
tenha em consideração a espécie de actos em causa.
A nulidade para além das nulidades por determinação legal , devem ser
considerados nulos por natureza aqueles actos que sofram de um vício
especialmente grave e evidente, avaliado em concreto em função das
características essenciais de cada tipo de acto.
O critério da evidência é relevante para efeitos de regime, no que
respeita à declaração administrativa de nulidade e ao seu conhecimento pelos
interessados.
O critério de gravidade deve ser complementado por uma ideia de
evidência – a partir de uma interpretação publicista do conceito legal de
“elementos essenciais” para resolução do problema dos efeitos dos vícios nos
casos não expressamente resolvidos por lei e para uma interpretação adequada
do alcance das qualificações legais de invalidades.
Elementos essenciais – 133.º/1 CPA.

A atribuição da consequência da nulidade a actos administrativos

viciados por desvio de poder para realização de interesses privados, comparado
com o desvio de poder para outros fins públicos é defendida na doutrina
nacional.
Portanto, o desvio de poder para fins privados importa a nulidade do
acto, porque e na medida em que viola gravemente a ordem jurídica, em termos
que são equiparáveis à carência absoluta de fim legal – em regra será uma
actuação criminosa.

9. Conexão entre vícios e tipos de invalidade

60
Momentos Estruturais Vícios Consequências Jurídicas

Usurpação de poderes Nulidade

Falta de atribuições Nulidade

Incompetência Anulabilidade
SUJEITO
Falta de legitimação grave Nulidade
Falta de
Legitimação Falta de quorum Nulidade

Outras Anulabilidade

Absoluta ou relativa grave Nulidade

Coacção
Relativa Anulabilidade
Impossibilidade Nulidade

Indeterminação Nulidade

Falta de idoneidade Anulabilidade

OBJECTO
ESTATUIÇÃO
Falta de Grave Nulidade
PROCEDIMENTO Inobservância do trâmite procedimental
Legitimação Anulabilidade
Outras Anulabilidade
Violação do direito de audiência e defesa Nulidade

FORMA Violação de disposições formais Anulabilidade

Nulidade

FIM Falta de base legal – falta de atribuições Nulidade

Erro sobre os pressupostos abstractos Anulabilidade

Carência absoluta de forma legal
Erro de facto/ qualificação dos factos Anulabilidade

RELAÇÃO Desvio de Prossecução de 1fim privado Nulidade

Poder ilícito
FIM/CONTEÚDO
Outros casos Anulabilidade

Impossibilidade, incompreensibilidade e Nulidade

ilicitude
CONTEÚDO 61
Violação do conteúdo essencial de um DF Nulidade

Violação de princípios Anulabilidade

Ilegitimidade Anulabilidade
 III. O CONTRATO ADMINISTRATIVO
É admitida a figura de contrato administrativo nos termos do art. 278.º
CCP.
Em geral é admitida a figura do contrato sobre o exercício de funções e
poderes públicos (1.º/6 c), in fine CCP) – ex: contratos para planeamento.

1. Conceitos Legais de Contrato Público e de Contrato Administrativo

O CCP adopta dois conceitos polarizadores, embora parcialmente
sobreponíveis, para efeitos de delimitação do respectivo âmbito de aplicação
que abrange a contratação administrativa e, por outro lado, o regime
substantivo da relação contratual.

O CCP adopta uma noção ampla de contrato público, que delimita em

função dos sujeitos outorgantes, para efeitos da aplicação de um determinado
regime procedimental de formação de contratos para cumprimento de
directivas comunitárias.
O conceito legal de contrato público (1.º/2 CCP) abrange todos os
contratos celebrados no âmbito da função administrativa, independentemente
da sua designação e da sua natureza (mesmo que sejam de direito privado),
desde que outorgados pelas entidades adjudicantes referidas na lei (2.º CCP).

As entidades adjudicantes são:

1) As pessoas colectivas públicas: Administração Pública em sentido
organizatório, inclusive as administrações autónomas e independentes (2.º/1
CCP);
2) Os organismos públicos: entidades criadas especificamente para
satisfazerem necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou
comercial (cuja actividade económica não se submeta à lógica do mercado e da
livre concorrência), desde que financiadas por pessoas colectivas públicas ou
sujeitas ao seu controlo ou à sua influência dominante (2.º/2 e 3 CCP);
3) Quaisquer entidades, incluindo as empresariais, que exerçam a
actividade no âmbito dos sectores especiais, quando sujeitas a controlo ou
influência dominante de entidades adjudicantes (7.º CCP).
62
 O regime de contratação se aplica apenas aos contratos que suscitem,
pelo menos potencialmente, a concorrência no mercado – de modo que pode
dizer-se que há contratos celebrados pela Administração que não são contratos
públicos para efeitos do CCP.

Por outro lado, o CCP estabelece um conceito, tendencialmente mais

restrito, de contrato administrativo, celebrado por contraentes públicos para
efeitos de aplicação do regime substantivo de execução dos contratos.

O CCP retoma a antiga ideia de uma enumeração substancial e aberta,

dos contratos administrativos, identificados por factores de
administratividade (1.º/6 CCP) – “acordo de vontades”, “celebrado entre
contraentes públicos e co-contratantes” ou somente “entre contraentes
públicos” que se integre em qualquer das seguintes categorias:
1) contratos que, por força do Código, da lei ou da vontade das partes,
sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime
substantivo de direito público;
2) contratos com objecto passível de acto administrativo e contratos
sobre o exercício de poderes públicos;
3) contratos que confiram ao co-contratante direitos especiais sobre
coisas públicas ou o exercício de funções do contraente público;
4) contratos submetidos a um procedimento de formação regulado por
normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa
condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do
contraente público.

Resulta da lei uma nota subjectiva: nos contratos administrativos, uma

das partes há-de pertencer à categoria dos “contraentes públicos”, nos termos
do art. 3.º CCP:
a) pessoas colectivas públicas;
b) organismos públicos (8.º CCP) quando os contratos sejam qualificados
pelas partes como contratos administrativos ou submetidos a um regime
substantivo de direito público;
c) quaisquer entidades (públicas ou privadas) quando celebrem
contratos no exercício de funções materialmente administrativas .

63
 Os critérios materiais subjacentes a esta enumeração se reconduzem à
ideia de um regime substantivo de direito público por determinação legal, pelo
seu objecto ou pelo seu regime exorbitante do direito privado.
A administratividade do contrato resultante da sua qualificação legal ou
pelas partes deve ser controlada substancialmente pela verificação de
características que justifiquem objectivamente a sua pertença aos contratos
de direito público: se a prestação do co-contratante pode condicionar ou
substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente
público.

Todavia, há contratos públicos que não são contratos

administrativos:
a. contratos qualificados pela lei ou pelas partes como contratos de direito
privado ou submetidos a um regime de direito privado, mesmo que celebrados
por contraentes públicos no exercício da função administrativa – 4.º/2 c) CCP;
b. contratos outorgados pelos organismos públicos que não sejam
celebrados no exercício de funções materialmente administrativas, nem
submetidos pela vontade das partes a um regime substantivo de direito público.

2. Os Problemas da Formação do Contrato Administrativo

2.1. Os contratos públicos outorgados
Quanto à formação dos contratos, os contratos administrativos seguem
a disciplina gera comum a todos os contratos públicos, constante da Parte II do
CCP.
O critério principal para determinar o âmbito de aplicação das norma
procedimentais diz respeito a um determinado tipo contratual (16.º/1, 5.º/1): as
entidades adjudicantes (organismos públicos ou pessoas colectivas públicas)
têm de seguir um dos procedimentos pré-contratuais regulados pelo CCP para
a formação de quaisquer contratos (incluindo contratos administrativos), cujo
objecto abranja prestações que, em razão da sua natureza ou das suas
características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do
contexto da sua própria formação, estão ou sejam susceptíveis de estar
submetidas à concorrência de mercado.

Consideram-se submetidas à concorrência do mercado, nos termos

do art. 16.º/2 CCP, as prestações típicas dos seguintes contratos :
empreitada de obras públicas; concessão de obras públicas; concessão de

64
serviços públicos; locação ou aquisição de bens móveis; aquisição de serviços e
contrato de sociedade.
A isto acresce que, quando se trate de contratos inter-administrativos
(celebrados entre pessoas colectivas públicas) e de contratos celebrados por
organismos públicos, só os contratos que abranjam as prestações típicas das
referidas espécies contratuais estão sujeitos às regras de formação previstas
na Parte II (6.º/1 e 2 CCP). Assim como os contratos de concessão de uso
privativo ou de exploração do domínio público, os de prospecção e pesquisa
geológica, ou os de aquisição, arrendamento ou alienação de bens imóveis.

Os contratos referidos expressamente no CCP têm a característica

comum de representarem uma solicitação de bens e serviços no mercado por
parte da Administração. Mas devem considerar-se, igualmente, sujeitos às
regras da contratação pública aqueles contratos que, representam uma oferta
administrativa, envolvendo a selecção do co-contratante na sequência de um
convite da Administração resultante da:
o sua iniciativa; ou
o manifestação de interesse de um entre vários potenciais interessados.

No âmbito de contratos sujeitos ao regime da contratação pública vale a

necessidade ou importância da garantia do princípio da concorrência que
constitui razão de ser principal das normas sobre procedimentos pré-
contratuais.

Exclui-se a aplicação do CCP à formação de vários tipos de contratos (5.º

CCP).

2.2. Os princípios especiais de contratação pública

A contratação pública está sujeita aos seguintes princípios jurídicos
fundamentais:
o Princípio da igualdade: não discriminação em função da
nacionalidade, liberdades fundamentais de circulação;
o Princípio da transparência: concurso como procedimento-regra;
o Princípio da publicidade e da imparcialidade;
o Princípios do reconhecimento mútuo e da proporcionalidade e o da
tutela jurisdicional efectiva dos interessados.

65
 O direito nacional também determina a aplicação a todos os contratos
administrativos dos princípios gerais da actividade administrativa que
constituem ou decorrem de preceitos constitucionais – 5.º/6 a) CCP.
O CCP salienta como princípios especiais em matéria de contratação
pública os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência (1.º/4
CCP).
Na perspectiva da U.E o valor predominante na regulação dos
procedimentos de contratação é o da concorrência no interesse do mercado,
que assim prevalece sobre outros interesses públicos dos EM, sobretudo os
interesses financeiros.
Esboça-se uma tendência para contrapor ao princípio da concorrência o
princípio da eficiência – considerando a concorrência como um custo
operacional.

2.3. Os procedimentos de formação do contrato

Salvo o disposto em lei especial, as entidades adjudicantes de contratos
públicos devem adoptar (16.º/1), um dos seguintes tipos de procedimentos para
a aquisição de bens e serviços no mercado:
a) Ajuste directo;
b) Concurso público;
c) Concurso limitado por prévia qualificação;
d) Negociação;
e) Diálogo concorrencial.

Consagra-se o diálogo concorrencial como procedimento de tipo negocial

que se assume como próprio para contratos complexos ou, nos termos do CCP,
para contratos particularmente complexos, por ser objectivamente impossível
para a entidade adjudicante definir em termos precisos a solução técnica
adequada, os meios técnicos aptos ou a estrutura jurídica ou financeira do
contrato a celebrar para satisfação das necessidades públicas.
A escolha dos procedimentos, designadamente no que respeita ao ajuste
directo, à negociação e ao diálogo concorrencial, é feita segundo regras
definidas expressamente no Código, tendo em consideração o tipo e o valor do
contrato e, a qualidade da entidade adjudicante (17.º e ss. CCP).

3. Tipos de Contratos Administrativos

1) Classificações doutrinais:

66
 A doutrina tem estabelecido as seguintes classificações que são
relevantes para efeitos de regime substantivo:

a) Contratos de colaboração e contratos de atribuição:

o Contratos de colaboração: o co-contratante privado se o briga a
contribuir para o desempenho de actividades materialmente administrativas
(públicas), mediante remuneração – Ex: empreitada, concessão de obras
públicas ou de serviços públicos;

o Contratos de atribuição: o co-contratante privado obtém uma situação

de vantagem própria, mediante contrapartida – Ex: concessão de uso privativo
do domínio público, acordos de cooperação com IPSS.

b) Contratos de subordinação e contratos de não subordinação:

o Contratos de subordinação em que se verifica um ascendente funcional
da Administração sobre o co-contratante:
 Contratos de colaboração subordinada: visam associar um
particular ao exercício de funções administrativas – Ex: contratos de
solicitação de bens e serviços no mercado e contratos de concessão
translativa;

 Contratos de atribuição subordinada: contratos de concessão

constitutiva de posições jurídicas precárias ou funcionalmente
dependentes da Administração – Ex: concessões de exploração do
domínio público;

o Contratos de não subordinação em que não se verifica o tal ascendente:

 Contratos de cooperação inter-administrativa paritária
(derivada da privatização e da descentralização) – Ex: contratos de
parceria entre o Estado e as autarquias locais para exploração e gestão
de sistemas municipais de abastecimento público de água, saneamento de
águas residuais urbanas e gestão de resíduos urbanos;

 Contratos de colaboração não subordinada: contratos de

associação, contratos de arrendamento ao Estado;
 Contratos de atribuição de direitos: a generalidade dos

67
 contratos-programa, contratos de investimento, contratos de
desenvolvimento, contratos de licenciamento.
Através destes se conferem posições não-precárias ou não
subordinadas, o co-contratante particular desenvolve uma actividade própria
que interessa ao contraente público.

c)
o Contratos com objecto passível de acto administrativo: a
Administração pode optar pela forma de acto administrativo ou contrato
administrativo;

o Contratos com objecto passível de contrato de direito privado: a

Administração tem a alternativa de celebrar um contrato administrativo ou
privado – ex: hospital celebra um contrato de aquisição de serviços técnicos;

o Contrato com objecto próprio ou exclusivo de contrato

administrativo: a lei determina que devem ser contratos administrativos – Ex:
concessão de obras e serviços públicos.

d)
o Contratos com efeitos principais restritos às partes (a generalidade
dos contratos);
o Contratos com eficácia normativa externa: em especial, afecta a
esfera jurídica de terceiros. São estipuladas cláusulas que prescrevem deveres
para uma das partes que beneficiarão terceiros – Ex: concessão de serviços
públicos e de obras públicas.

2) Espécies mais relevantes

a. Contratos de solicitação de bens e serviços no mercado – são, em
regra, contratos administrativos com objecto passível de contrato privado;

b. Contratos de delegação de funções ou serviços - contratos

administrativos por natureza (alguns com objecto passível de acto
administrativo);

c. Contratos de concessão constitutiva ou de atribuição de direitos –

68
concessões de uso privativo do domínio público, concessão de exploração de
jogos de fortuna ou azar;

d. Contratos sobre o exercício de poderes públicos – contratos com

objecto passível de acto administrativo. Em sentido estrito são aqueles pelos
quais a Administração celebra um contrato com o destinatário do acto
intencionado (337.º/1, 2 e 310.º CCP).

4. O Regime Substantivo da Execução dos Contratos Administrativos

4.1.
1. O regime substantivo de execução dos contratos procura assegurar, em
termos adequados, o cumprimento da imposição constitucional da prossecução
do interesse público.
Manifesta-se, por força da caracterização “juspublicista” do contrato
administrativo, num regime público típico de um contrato desigual; diferente
do regime paritário próprio dos contratos de direito privado – em que se
evidenciam poderes de autoridade atribuídos ao contraente público, com as
correspondentes garantias dos direitos e interesses dos co-contratantes
privados.

2. Implica que o regime geral específico dos contratos administrativos não

se aplica a todos os contratos públicos celebrados pelas entidades adjudicantes
– não se aplica aos contratos de direito privado, ainda que celebrados por
contraentes públicos (ex: 4.º/2 c) CCP), embora se tenha de respeitar
princípios fundamentais (2.º/5 CPA).

3. O regime público típico da Parte III também não se aplica a todos os

contratos de direito público.
Há uma excepção de princípio, assim, as regras gerais do regime
substantivo dos contratos administrativos não se aplicam aos contratos inter-
administrativos, porque as partes contratam entre si num plano de igualdade
jurídica, a não ser que, um dos contraentes públicos se submeta ao exercício de
poderes de autoridade pelo outro (338.º CCP).
Há contratos administrativos que estão sujeitos a regime especial – ex:
contrato de trabalho em funções públicas.

4. Relativamente aos contratos administrativos desiguais, justifica-se uma

69
diferenciação de regime em função dos diversos tipos contratuais ou das
espécies concretas que, não se esgota nos regimes dos contratos especiais
previstos no CCP e acima referidos.

5. O regime substantivo corresponde a uma paradigma estruturado: o

equilíbrio ponderado entre o princípio da prossecução do interesse público e
a garantia dos interesses do co-contratante , para defesa dos seus
interesses, designadamente em face daquela prevalência.

4.2. A adequação à prossecução do interesse público

O imperativo de prossecução do interesse público justifica a
predominância do contraente público e caracteriza a figura do contrato
administrativo, sendo assegurado por vários preceitos.
O art. 302.º CCP prevê um conjunto de poderes do contraente público no
âmbito e nos termos do contrato. Estes são destinados e delimitados pela
finalidade de assegurar a funcionalidade da execução do contrato quanto à
realização do interesse público visado – princípio ou cláusula de sujeição ao fim
contratual ou de reserva do contraente público, que a lei enuncia e densifica
(304.º;305.º; 311.º/2 e 313.º; 329.º; 334.º, 333.º, 335.º/1 e 2 CCP).

Nos termos do art. 307.º/1 CCP, quaisquer outras decisões proferidas

pelo contraente público na execução do contrato configuram, em princípio,
declarações negociais, ainda que envolvam o exercício de poderes, que são
considerados como “direitos potestativos”, de modo que, na falta de acordo, o
contraente público tem de recorrer à via judicial para obter os efeitos
pretendidos.
Os actos administrativos contratuais não estão sujeitos ao regime da
marcha do procedimento estabelecido pelo CPA (308.º CCP). Esta opção
legislativa reivindica a vantagem da clareza e consequente segurança do regime
jurídico substantivo aplicável, mas apresenta o perigo de uma rigidificação e de
um autoritarismo administrativo que se poderá revelar inadequado,
desnecessário ou excessivo em função da finalidade da garantia da realização
do interesse público visado pela decisão de contratar.

O CCP estabelece o direito do contraente público à partilha de

benefícios quando ocorra um acréscimo anormal e imprevisível dos benefícios
financeiros previstos para o co-contratante que não resulte da sua eficiente
gestão e das oportunidades criadas pelo mesmo (341.º CCP).
70
 A garantia dos interesses do co-contraente:
Implica uma protecção adequada dos interesses dos privados que
contratam com a Administração, que o CCP assegura com bastante consistência
(303.º e 304.º/1, in fine; 314.º; 334.º; 332.º; 291.º CCP).

As garantias do equilíbrio contratual:

A harmonização dos interesses conflituantes das partes realiza-se em
termos que devem conduzir a uma equação justa entre as prestações, objectivo
que se exprime em alguns aspectos do regime legal (281.º; 303.º/2 e 3 CCP).

5. Vicissitudes do Contrato
1) Modificação Objectiva do Contrato
As cláusulas contratuais podem ser objecto de modificações formais,
quanto ao conteúdo ou quanto ao modo de execução das prestações, que podem
resultar:
a) acordo escrito entre as partes;
b) decisão judicial ou arbitral;
c) acto administrativo unilateral do contraente público, com fundamento
em razões de interesse público (311.º CCP).

2) A modificação do contrato, independentemente do autor, está

sujeita a limites (313.º CCP)
Há-de respeitar as prestações principais abrangidas pelo objecto do
contrato (313.º/1, 1.ª parte CCP) – é um limite absoluto que visa proteger o co-
contratante contra o poder de modificação unilateral do contraente público.
Não pode configurar uma forma de impedir, restringir ou falsear a
concorrência relativamente à fase prévia da contratação (313.º/1, 2.ª parte e
n.º 2 CCP). Visa proteger eventuais operadores económicos que concorreram e
foram preteridos e os interessados em novas adjudicações.
A dimensão de protecção da concorrência tem sido afirmada na
jurisprudência comunitária, em associação com o objecto contratual e não
respeita especificamente à modificação unilateral e talvez à modificação por
acordo.

3) Fundamento para alterar o contrato: “razões de interesse público

decorrentes de necessidades novas ou de uma nova ponderação das
circunstâncias existentes”, o que justifica o uso pelo contraente público do seu
71
poder de modificação unilateral do contrato , através da prática de um acto
administrativo.
É um poder de conformação da relação contratual e não deve ser
confundido com o factum principis, relativo ao poder do Estado de causarem
indirectamente mas especificamente a modificação das circunstâncias
contratuais no exercício de poderes normativos gerais. Este poder, de natureza
extracontratual, quando cause um prejuízo especial e anormal ao contraente
privado é equiparada a uma alteração das circunstâncias imputável ao
contraente público – tem efeitos semelhantes aos de uma modificação
unilateral por razões de interesse público (314.º/1 a) CCP) – só quando o
contraente público é o Estado.
O contraente privado tem direito à reposição do equilíbrio financeiro do
contrato (314.º/1 CCP) efectivada nos termos do art. 282.º/3 CCP.
O CCP pretende estabelecer regras mais densas sobre a reposição do
equilíbrio financeiro (282.º/4, 5 e 6 CCP).
Se a alteração causar uma redução do contrato haverá lugar a
indemnização dos prejuízos causados ao co-contratante.

4) O contrato pode ser também modificado com outro fundamento:

quando as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar
tiverem sofrido uma alteração anormal e imprevisível.
Admite-se a modificação por decisão judicial ou arbitral, a pedido do
contraente público ou do co-contratante (311.º/1 e 2, 302.º/c) e 307.º/2 b)
CCP), desde que a exigência das obrigações por si assumidas afecte gravemente
os princípios da boa fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato
(312.º/a) CCP).
A parte lesada tem direito à modificação do contrato segundo juízos de
equidade ou a uma compensação financeira (314.º/2 CCP).
Só não será assim se essa alteração for imputável à decisão do
contraente público fora dos poderes de conformação contratual e afecte a
posição contratual do co-contratante – equiparação à modificação contratual
por interesse público e dá lugar à reposição do equilíbrio financeiro (314.º/1 a)
CCP).

6. Extinção do Contrato
Causas de Extinção – 330.º CCP

6.1. A resolução do contrato, em especial

72
 1) A resolução por iniciativa do contraente público – configurada como
acto administrativo, dotado de força executiva e executória, nas seguintes
situações:
a. resolução por imperativo de interesse público que assenta num
fundamento de invocação exclusiva pelo contraente pública (334.º);
b. resolução sancionatória (333.º);
c. resolução por alteração anormal e imprevisível das circunstâncias
(335.º).

2) A resolução por iniciativa do particular co-contratante – sujeita a

condições especiais, normalmente mais gravosas: no caso de alteração anormal
e imprevisível das circunstâncias e no caso de resolução por incumprimento ou
por uso ilícito de poderes por parte do contraente público.
A resolução pelo co-contratante só opera por via judicial ou arbitral,
salvo no caso de incumprimento significativo e persistente de obrigações
pecuniárias pelo contraente público, em que basta a declaração negocial
respectiva, dirigida a este último (332.º).

6.2. Ao poder do contraente público de resolução unilateral por

imperativo de interesse público corresponde o dever de indemnização
integral do co-contratante (334.º/2):
 pelo interesse negocial negativo;
 pelo interesse negocial positivo.
Em caso de resolução sancionatória por incumprimento da contraparte, a
parte lesada tem direito a indemnização (333.º/2).

Quando a resolução decorra da alteração anormal ou imprevisível das

circunstâncias, como a exigência do cumprimento das obrigações assumidas
pela parte lesada que afectaria gravemente os princípios da boa fé e não está
coberta pelos riscos próprios do contrato, não haverá lugar a indemnização de
qualquer das partes.
Quando esta alteração é imputável ao contraente público, no exercício
de poderes extra-contratuais, haveria lugar a indemnização integral (335.º/2) –
esta solução só faz sentido nos casos em que o contraente público é o Estado.

7. Invalidade do Contrato
7.1. Invalidades derivadas (é sempre total)
As decisões e os documentos pré-contratuais relevantes
73
 São várias as decisões pré-contratuais susceptíveis de influenciarem a
validade do contrato e a adjudicação.
Vícios pré-contratuais potencialmente invalidantes do contrato: escolha
errada do procedimento, a admissão indevida de concorrentes, a violação dos
princípios da comparabilidade ou da estabilidade das propostas ou do princípio
da imparcialidade, a adjudicação, a proposta com preço anormalmente baixo.
Os vícios podem ocorrer no conteúdo dos documentos concursais:
anúncio, programa de concurso, caderno de encargos.

O regime comum do CCP:

Solução proposta no 283.º - invalidades consequentes de actos
procedimentais inválidos:
a) a declaração judicial de nulidade de actos procedimentais pelo
tribunal administrativo implica a nulidade do contrato (101.º CPTA);

b) a anulação do acto procedimental implica a anulabilidade do contrato,

salvo se o acto procedimental for renovado validamente;

c) a anulabilidade do acto procedimental implica a anulabilidade do

contrato, salvo se o acto procedimental se consolidar ou for convalidado;

d) a anulação ou a anulabilidade do acto procedimental poderão não se

projectar sobre a validade do contrato, havendo lugar ao aproveitamento do
contrato por decisão judicial ou arbitral.

O regime especial de invalidade derivada de procedimentos pré-

contratuais relativos a contratos comunitários:
O regime aplica-se a determinadas invalidades contratuais – decorrentes
da adjudicação de contratos sem publicação prévia de um anúncio de concurso
no JOUE e a celebração do contrato antes de decorrido o prazo de suspensão
de 10 dias em caso de impugnação da adjudicação.
Especialidades do regime geral de anulabilidade – 283.º CCP.

A solução do CCP suscita algumas críticas:

a) a declaração de nulidade do acto pré-contratual não deveria acarretar
automaticamente a nulidade do contrato – a lei geral permite a irrelevância do
vício causador de nulidade, quando a destruição dos efeitos de facto
produzidos, associada ao decurso do tempo, se revele contrária aos princípios
74
da proporcionalidade ou da boa fé (134.º/3 CPA) e, quando se trate de nulidade
consequente, impõe que sejam acautelados os interesses legítimos dos contra-
interessados (133.º/2 i) CPA);

b) a nulidade exclusiva do acto pré-contratual, sobretudo se decorrente de

vício formal ou de procedimento – origina a anulabilidade do contrato com as
ressalvas do 282.º/4 CCP;

c) entre as situações de aproveitamento do contrato (a anulação ou

anulabilidade do acto pré-contratual não se projecta na validade) deveria
contar-se a existência de um interesse público imperioso na manutenção do
contrato, designadamente em caso de vícios formais ou procedimentais, sem
prejuízo da indemnização dos interessados e outras consequências da
ilegalidade.

7.2. Invalidades próprias do contrato

1) Referem-se ao incumprimento dos requisitos de legitimidade jurídica
relativos aos momentos estruturais do contrato (sujeitos, objecto e conteúdo,
fim, procedimento, forma). Os eventuais vícios devem ser localizados para
avaliar as respectivas consequências como a invalidade total ou parcial do
contrato.

2) Há invalidades que são exclusivas e invalidades que são comuns à

adjudicação anterior:
 Invalidades comuns à adjudicação anterior : resultam de vícios
substanciais que se verificavam na decisão adjudicatória ou nos documentos
contratuais que se repetem no clausulado do contrato;

 Invalidades exclusivas: incluem vícios ocorridos ou decorrentes do

procedimento pós-adjudicação; vícios estruturais específicos do contrato,
destacando-se os vícios de conteúdo, a ilegalidade originária de cláusulas
contratuais e a contraditoriedade entre as cláusulas contratuais e as normas
imperativas constantes dos documentos do concurso (Caderno de Encargos).

3) O CCP determina o âmbito de aplicação dos tipos de invalidade (284.º) –

define as hipóteses em que há lugar à nulidade ou à anulabilidade, conforme os
vícios próprios dos contratos.

75
 Regra: anulabilidade dos contratos celebrados com ofensa de princípios
ou normas injuntivas (284.º/1).
É determinada a nulidade dos contratos quando o vício implica (por
determinação legal ou princípio geral de direito administrativo) a nulidade de
um acto administrativo em situação análoga (284.º/2) – o contrato será nulo.

4) O CCP estabelece no art. 285.º o regime de invalidade aplicável aos

contratos, distinguindo entre contratos sobre o exercício de poderes públicos:
 que têm objecto passível de acto administrativo: é aplicável o regime de
invalidade previsto para o acto com o mesmo objecto (285.º/1 CCP), salvo
quanto à redução e conversão, sendo admissível mesmo em caso de nulidade
(285.º/3 CCP), ao contrário do que sucede quanto aos actos administrativos
(137.º/1 CPA).
 E os restantes contratos: aplicável o regime de invalidade do 285.º/2
CCP.
No entanto, todos os contratos administrativos têm de respeitar os
requisitos de direito público em matéria de validade contratual:
a) 284.º/3 CCP – falta e vícios da vontade; capacidade dos co-
contratantes privados; aspectos substanciais do objecto e conteúdo;
b) 284.º/2 CCP – vícios de sujeito, objecto, fim, forma e conteúdo são
aplicáveis, no que respeita ao contraente público, mesmo nos contratos
que não envolvam o exercício de poderes públicos.

5) Crítica à solução legal: não foi tido em conta a diferença estatutária

entre os contraentes públicos e os co-contratantes privados, que implica
diferenças de regime jurídico, ex. quanto a vícios da vontade.

6) A Administração não dispõe de poderes de autoridade em matéria de

validade do contrato, por isso, as decisões de invalidação são da competência
exclusiva dos tribunais quanto à anulação e à declaração de nulidade.
O pedido de anulação, nos termos da lei processual, total ou parcial, do
contrato administrativo tem de ser deduzido no prazo de 6 meses a contar da
data de celebração do contrato ou do seu conhecimento (41.º/2 CPTA). Quando
aplicável o regime de invalidade do CPA.
Já a arguição da nulidade do contrato administrativo não está sujeita a
prazo, podendo ser feita a todo o tempo, pelo menos enquanto o contrato não
se tiver extinguido.

76