Curso: Pós-Graduação em Contabilidade Pública

Disciplina: Orçamento Público

Aluno: Augusto Teixeira Modesto
Tarefa: 01. Princípio da Legalidade

Considerando os estudos sobre os princípios orçamentários e a sua aplicação

prática, reflitam sobre as implicações do princípio da legalidade quando da
elaboração das peças orçamentárias, abordando os seguintes pontos:

1) Qual é a diferença da aplicação do princípio da legalidade para conduta do

administrador público/analista de orçamento no âmbito do Direito Administrativo
para a do cidadão em geral?

2) Quais são as especificidades da aplicação do princípio da legalidade na

elaboração das leis orçamentárias?

O princípio da legalidade para conduta do administrador é uma das principais garantias aos
direitos individuais. Isto porque, nas palavras de Maria Sylvia Zanella, a lei, ao mesmo
tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que
tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. Em
resumo, a vontade da administração pública é a que decorre da lei.

Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei

permite. O princípio envolve qualquer tipo de norma, incluindo atos secundários como os
decretos e instruções normativas. No entanto, os atos secundários não podem criar direitos
e obrigações. Em contrapartida, no âmbito das relações entre particulares, o princípio
aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo que a lei não proíbe.
No direito positivo brasileiro, esse postulado, além de referido no artigo 37, é também
previsto no artigo 5, II, da Lei Maior, que expressa: “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Portanto, a legalidade apresenta dois significados distintos. O primeiro aplica-se aos

administrados (particulares), isto é, às pessoas e às organizações em geral, conforme
dispõe o inciso II do artigo 5º da CF/88. Dessa forma, para os administrados, tudo o que
não for proibido será permitido. O segundo sentido do princípio da legalidade é aplicável à
Administração (analista de orçamento, por exemplo) e decorre diretamente do art. 37,
caput, da CF, impondo a atuação administrativa somente quando houver previsão legal,
sendo denominado por este motivo de princípio da estrita legalidade.

Veremos, assim, que o princípio da legalidade se expressa de variadas formas.

Inicialmente, prevê que cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que
a lei orçamentária expressamente autorizar. Nesse sentido, não se deve efetuar despesa
que não estiver prevista ou para a qual não haja recurso para executá-la, conforme aponta
o § 8º do artigo 165 da CF. Em especial, o princípio da exclusividade constante neste artigo
alia-se ao princípio da legalidade, pois afasta as históricas caudas orçamentárias,
restringindo assim o administrador público à sua observação.

Em decorrência disso, relativamente ao orçamento público, o administrador não pode, por

simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou
impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei. A função administrativa
se subordina às previsões legais e, portanto, o agente público só poderá atuar quando a lei
determinar (vinculação) ou autorizar (discricionariedade).

Diz-se, portanto, que a Administração (analista de orçamento) não pode atuar contra a lei
(contra legem) nem além da lei (praeter legem), podendo atuar somente segundo a lei
(sucundum legem). Por outro lado, os administrados podem atuar segundo a lei (sucundum
legem) e além da lei (praeter legem), só não podem atuar contra a lei (contra legem).

Aprofundando-nos nas especificidades do princípio da legalidade voltado ao orçamento

público este será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um processo
legislativo completo, apesar de possuir um ciclo com características diferenciadas. Assim,
como toda lei ordinária cuja iniciativa seja do Poder Executivo, é um projeto enviado ao
Poder Legislativo, para apreciação e posterior devolução, a fim de que ocorra a sanção e a
publicação.

Sendo assim, a arrecadação de receitas e a execução de despesas públicas deve ser

precedida de expressa autorização do Poder Legislativo, visto que o planejamento e
orçamento são realizados por meio de leis (PPA, LDO e LOA). A finalidade é justamente
atender o princípio da legalidade, a fim de garantir que todos os atos relacionados aos
interesses da sociedade devam passar pelo exame e pela aprovação do parlamento.

Vale ressaltar, ainda, que a CF (Lei Maior) saudou o princípio da legalidade ao prever (i) a
iniciativa do Poder Executivo para elaboração do PPA, LDO e LOA, (ii) a abrangência da
LOA quanto à inserção do orçamento fiscal (Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta), o orçamento de investimento das empresas
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados; (iii) que o projeto da LOA será acompanhado de demonstrativo regionalizado
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia; e, por fim (iv) que os
orçamentos fiscal e de investimento, compatibilizados com o PPA, terão entre suas funções
a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

Destaque-se, por fim, uma série de limitações constitucionais aos agentes públicos quanto
ao manuseio do orçamento público previstos no artigo 167 da CF, conferindo ênfase assim
ao princípio da legalidade. De acordo com referido dispositivo legal, são vedados, por
exemplo, I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; V - a
abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem
indicação dos recursos correspondentes; VI - a transposição, o remanejamento ou a
transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão
para outro, sem prévia autorização legislativa.