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Curso: Pós-Graduação em Direito Administrativo

Disciplina: Intervenção do Estado na Propriedade

Aluno: Augusto Teixeira Modesto

Unidade Única. Tarefa 1.1.

Analise a situação hipotética Eduardo é proprietário de um imóvel urbano não edificado no


Município de Cururupu, Maranhão. O Plano Diretor da cidade delimita que, na área onde se
localiza o imóvel de Eduardo, só podem ser construídos imóveis residenciais. Mas em
desacordo com a norma, Eduardo decide construir um imóvel comercial. Notificado a mudar
a destinação dada ao imóvel, Eduardo se mantém inerte. Novamente notificado, Eduardo se
mantém interne. Pesquisando mais a fundo, o Poder Público descobre que, no ponto
comercial de Eduardo, há vendas de drogas e prostituição. O local é denominado por
populares que ali moram como “cracolândia”. Eduardo é novamente notificado, no sentido de
dar uma função social lícita ao imóvel, cumprindo o plano diretor e exterminando as
atividades ilícitas ali praticadas. Eduardo se mantém inerte. O Poder Público decide
desapropriar o imóvel sem pagamento de indenização.

Diante da situação hipotética, responda:


(1) É possível a desapropriação de imóvel urbano pelo não cumprimento de da
função social? Fundamente.

Segundo os juristas Marcelo Novelino e Dirley da Cunha, o desenvolvimento e expansão


social da cidade e o bem-estar de seus habitantes depende basicamente do cumprimento da
função social da propriedade urbana, que se verifica quando esta atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Nessa linha, há diversas passagens na Constituição Federal determinando a função social


da propriedade, vejamos:

Art. 5º
(...)
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
III - função social da propriedade;

Continuam os autores explicando que, por isso mesmo, a Constituição faculta ao Município,
mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal,
do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena de se sujeitar, conforme previsto no art. 182 da CF, a:
(i) Parcelamento ou edificação compulsórios;
(ii) IPTU progressivo no tempo; e
(iii) Desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública, com prazo de
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenização e os juros legais.

Percebe-se que estamos aqui diante da desapropriação extraordinária. Mazza explica que a
a desapropriação ordinária ou comum, é realizada por qualquer entidade federativa
(competência comum), com fundamento na necessidade ou utilidade públicas. Não tem
caráter sancionatário. Suas normas gerais estão previstas no art. 5º, XXIV, da CF, e no
Decreto-Lei n. 3.365/41, sendo a indenização sempre prévia, justa e em dinheiro.

Já a desapropriação extraordinária é aquela revestida de natureza sancionatória


(desapropriação-pena), sendo uma punição para a hipótese de descumprimento da função
social da propriedade. Por isso, a indenização é prévia, justa, mas não em dinheiro. A
competência para a desapropriação extraordinária é privativa da União, no caso de imóveis
rurais, e dos Municípios, para imóveis urbanos.

Ainda, Di Pietro ressalta que a desapropriação por descumprimento da função social da


propriedade urbana está disciplinada pela Lei nº 10.257/01(Estatuto da Cidade), que
regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da
política urbana.

Ante ao exposto resta clara o resguardo legal da intervenção supressiva (desapropriação) do


imóvel do Eduardo, uma vez que não se cumpre a sua função social ao afastar-se do Plano
Diretor, e em termos de direito à indenização o cenário pode até se agravar diante da
ilicitude que lá se opera, transfigurando-se de uma desapropriação extraordinária para um
verdadeiro confisco por parte do Poder Público, conforme explicitado no próximo
questionamento.

(2) No que concerne à indenização, é possível que o Poder Público desaproprie sem
indenizar? Fundamente.

Inicialmente, tanto o art. 5, XXIV, quanto o art. 182, §3º, preveem que as desapropriações
por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, e as urbanas serão feitas com
prévia e justa indenização em dinheiro.

Ainda, conforme explicamos no tópico anterior, no caso de desapropriação extraordinária


(revestida de natureza sancionatória), prevista no art. 182, §4º, haverá também indenização,
mas não em dinheiro.

Nessa linha, ensina Di Pietro que a indenização é exigência que se impõe como forma de
buscar o equilíbrio entre o interesse público e o privado; o particular perde a propriedade e,
como compensação, recebe o valor correspondente ao dinheiro (ou substituído por títulos da
dívida pública).

Merece atenção, contudo, o art. 243 da CF, no qual é previsto uma hipótese de
desapropriação sem indenização. Vejamos:

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho
escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a
programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem
prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no
art. 5º.

Di Pietro destaca que a medida aí prevista se trata de verdadeiro confisco, assim entendida
a apropriação que o Estado faz dos bens particulares, sem indenizar seus respectivos
donos, em caráter de pena imposta aos mesmos. Com exclusão dessa hipótese única de
desapropriação sem indenização, em todas as demais deve ser apurado o valor considerado
necessário para recompor integralmente o patrimônio do expropriado, de tal modo que ele
não sofra qualquer redução.

Mazza destaca que a desapropriação confiscatória tem seu procedimento judicial


estabelecido pela Lei n. 8.257/91, devendo ser destacada a desnecessidade de expedição
do decreto expropriatório.

Relativamente ao caso em tela, entendemos que seria aplicável o confisco dada a ilicitude lá
desdobrada. Caso, hipoteticamente, o proprietário Eduardo desconhecesse o fim ilícito
usado de seu imóvel, estar-se-ia diante de uma desapropriação extraordinária, sujeita à
indenização, pois não obstante o ilícito, o imóvel não cumpria sua função social conforme
delineado no Plano Diretor (comercial em vez de residencial).

(3) Quais os princípios aplicados à intervenção do Estado na propriedade que


fundamentariam a desapropriação do imóvel de Eduardo? Explique-os

São dois os princípios que fundamentam a desapropriação do imóvel do Eduardo: (i)


Supremacia do Interesse Público e (ii) Princípio da Função Social da Propriedade.

Hely Lopes Meirelles leciona que o princípio da Supremacia do Interesse Público é o motivo
da desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados.

Mazza aprofunda o tema, ao discorrer que a supremacia do interesse público sobre o


privado, também chamada simplesmente de princípio do interesse público ou da finalidade
pública, princípio implícito na atual ordem jurídica, significa que os interesses da coletividade
são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a Administração, como
defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não extensivos aos
particulares.

Lembra o autor, são também desdobramentos da supremacia do interesse público sobre o


privado a imperatividade, a exigibilidade e a executoriedade dos atos administrativos, assim
como o poder de autotutela de que a Administração Pública é revestida para anular e
revogar seus próprios atos sem necessidade de autorização judicial.
Nessa linha, a outorga dos citados poderes “especiais” projeta a Administração Pública a
uma posição de superioridade diante do particular, conferindo-lhe prerrogativas, como a de
expropriação tratada no caso em tela.

No que compete ao Princípio da Função Social da Propriedade, é este o fundamento


jurídico geral que autoriza o Estado brasileiro a intervir na propriedade de particulares,
estabelecido no art. 5º, XXIII, da CF, segundo o qual: “a propriedade atenderá sua função
social”.

Ensina Mazza que, embora a própria Constituição assegure o direito de propriedade (art. 5º,
XXII), trata-se de um direito relativo na medida em que o seu exercício, para ser legítimo,
deve se compatibilizar com os interesses da coletividade.

Cabe ao Estado, utilizando os instrumentos de intervenção na propriedade, o papel de


agente
fiscalizador do cumprimento da função social. O proprietário que desatende aos requisitos
da função social incide na prática de ato ilícito, podendo sujeitar-se à imposição de
instrumentos
sancionatórios de intervenção na propriedade, como é o caso da desapropriação por
interesse social com indenização paga em títulos.

Bibliografia

DI PIETRO, Maria S. Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: Editora


Forense, 2019.

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 9 ed. São Paulo: Editora Saraiva,
2019.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 44 ed. Salvador: Editora


Juspodivm, 2020.

NOVELINO, Marcelo; JÚNIOR, Dirley da Cunha. Constituição Federal para Concursos. 9


ed. Bahia: Editora Juspodivm, 2018