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POLÍTICAS

PÚBLICAS

Unidade 1

O PAPEL DO ESTADO
NO CONTEXTO DAS
POLÍTICAS EDUCACIONAIS
8 POLÍTICAS PÚBLICAS EaD • UFMS

“Há características da sociedade mundial


que se revelam de modo particularmente
nítido quando ocorrem conjunturas críticas”.
(IANNI, Octavio. A sociedade global.
Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1992)

Esta unidade tem como objetivo aproximar o estudante do


campo conceitual e analítico das políticas públicas e sua
interface com a educação mediante a análise e discussão dos
conceitos básicos considerados indispensáveis para compre-
ender o sentido de políticas públicas e mais especificamente
de política educacional. Para tanto, será analisado o papel do
Estado e sua relação com a sociedade contemporânea no con-
texto do processo de reestrutução produtiva e da
mundialização do capital. Desse modo, serão focalizadas as
mudanças que se processaram no mundo capitalista, especi-
almente a partir da década de 1970, após da crise do petróleo
em escala mundial, e a reorganização do Estado com vista a
se adequar às novas exigências do capital.
O Papel do Estado no contexto
EaD • UFMS das políticas educacionais
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Unidade 1

O PAPEL DO ESTADO NO CONTEXTO


DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

1.1. Origem e objetivos das políticas públicas.


A seguir discutiremos historicamente como se originam as
políticas públicas no contexto da sociedade capitalista.

Texto:
Para entender o processo de institucionalização dos direitos
políticos e sociais é importante distinguir dois conceitos básicos:
o de sociedade civil e de sociedade política. Segundo Bobbio
(1982), são conceitos que historicamente têm adquirido diversos
significados, porém neste texto será adotada a concepção marxis-
ta. Segundo Marx (2005), a sociedade civil é a esfera do homem
vivo e ativo dentro da qual desenvolve o seus interesses individu-
ais, corresponde ao contexto individual, por tal motivo, essa esfe-
ra se converte no espaço onde se materializam os antagonismos
concretos de classes.
O Estado, para o referido autor, representa apenas a esfera
burocrática, mediante a qual o homem se torna membro de uma
comunidade administrada, portanto é basicamente alheia. Assim,
é um aparelho ao serviço da sociedade burguesa que emerge como
consequência da revolução francesa, que se caracteriza como uma
organização social dual, ou seja, dividida por um lado pela existên-
cia das pessoas reais, individuais e por outro lado pela vida política,
que se dá no Estado.
Entretanto, Gramsci (1980, p. 177) considera que sociedade
civil é “[...] o conjunto dos organismos vulgarmente chamados
privados [...] que correspondem à função de hegemonia que o grupo
dominante exerce em toda a sociedade”. Portanto, para o autor, a
sociedade civil está constituída apenas por determinadas superes-
truturas tais como sindicatos, partidos, escolas, imprensa, igreja,
que não estão controladas pelo Estado. Trata-se de um conceito de
caráter cultural. Nesses espaços de atuação e ação, todos os indiví-
duos participam na organização da sociedade, mas são organismos
privados, que se diferenciam das funções da esfera pública da so-
ciedade política.
A sociedade política é o Estado Governo, ou seja, o aparelho
governamental que funciona mediante leis e conta com um apare-
lho de controle social que regula as relações sociais de produção,
exercendo a condução dos meios de comunicação de massas, edu-
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cação e hierarquia eclesiástica. Segundo Gramsci, o conceito de


Estado não se reduz apenas ao governo, porque o Estado envolve a
“sociedade política”, que exerce a força (a esfera das instituições
políticas e o controle e organização legal e constitucional) e a “soci-
edade civil”, que exerce o consentimento (esfera privada ou não
estatal e econômica). Enfim, dentro da categoria “sociedade civil”,
Gramsci considera uma multiplicidade de organismos considera-
dos vulgarmente como privados (escolas, igrejas, órgãos de im-
prensa) que exercem uma função de hegemonia cultural e política
que a classe dominante exerce sobre toda a sociedade, por tal mo-
tivo, o conceito de Estado é complexo:
Na noção geral de Estado entram elementos que devem ser
referidos à sociedade civil (se poderia indicar ao respeito que Esta-
do = sociedade política + sociedade civil, vale dizer, hegemonia
revestida de coerção).
[...] o Estado é todo o complexo de atividades práticas e teóricas
com as quais a classe dirigente não somente mantém e justifica
o seu domínio, senão também obtém o consenso ativo dos
governantes (GRAMSCI, 1980, p. 96).

Para entender o conteúdo da política educacional devemos


nos reportar ao termo política, derivado
[...] do adjetivo originado de pólis (politikós), que significa tudo o
que se refere à cidade e, conseqüentemente, o que é urbano,
civil, público, e até mesmo sociável e social. O termo Política se
expandiu graças à influência da grande obra de Aristóteles,
intitulada Política, a qual deve ser considerada o primeiro trata-
do sobre a natureza, funções e divisão do Estado, além de refe-
rir-se às várias formas de Governo, com a significação mais
comum de arte ou ciência do Governo. [...] Na época moderna, o
termo perdeu seu significado original, substituído pouco a pouco
por outras expressões como “ciência do Estado”, “doutrina do
Estado”, “ciência política”, “filosofia política”, etc., passando a
ser comumente usado para indicar a atividade ou conjunto de
atividades que, de alguma maneira, têm como termo de refe-
rência a polís, ou seja, o Estado.” (BOBBIO, N. MATTEUCCI, N. E
PASQINO, G., 2000, p. 954).

Porém, o caráter social da política é uma das conquistas do


século XX com a ampliação da noção de Direitos do Homem que
herdamos do Iluminismo. Quando comparamos os documentos
da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, da Revolu-
ção Francesa de 1789, e a Declaração Universal dos Direitos Hu-
manos, da Organização das Nações Unidas (ONU), de 1948, pode-
mos observar a ampliação do reconhecimento dos direitos que
devem ser garantidos a cada ser humano (Cf. ONU, 1948 e Fauré,
1996). No Documento da ONU de 1948, o Direito à Educação é
reconhecido nos seguintes termos: “I. Todo ser humano tem direi-
to à educação. A educação deve ser gratuita, ao menos nos estágios
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elementar e fundamental. A educação elementar deve ser compul-


sória [...].” (ONU, 1948, art. 26)
Pode-se constatar que este direito à educação é reconhecido
em praticamente todas as Constituições deste século XX. A Primei-
ra Constituição a incluir no seu texto um capítulo específico para a
educação foi a Constituição Alemã de Weimar, em 1918.
Thomas Humphrey Marshall (1967) explica que o conceito
de cidadania pode ser dividido em três elementos – civil, político e
social -, e cada um deles se consolida historicamente, assim, o sé-
culo XVIII é o século dos direitos civis. São os direitos que embasam
a concepção liberal clássica. Os mesmos correspondem aos direi-
tos individuais de liberdade, igualdade, propriedade, de ir e vir,
direito à vida, segurança, entre outros.
No século XIX foram conquistados pela sociedade os direitos
políticos, que asseguram ao cidadão o direito de livre associação e
reunião, de participar tanto de organizações de políticas como sin-
dicais, bem como de participação de atividades políticas e eleito-
rais e sufrágio universal, entre outros. São denominados direitos
individuais e também pertencem à tradição da ideologia liberal.
E, finalmente no século XX, emergem os direitos sociais, conside-
rados pelo referido como direitos de segunda geração, junto com
os direitos econômicos ou do crédito. Esses direitos foram con-
quistados a partir da luta e mobilização política dos operários e
sindicatos.
Os direitos sociais garantem o exercício pleno da cidadania,
porque “[...] o elemento social se refere a tudo o que vai desde o
direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança ao di-
reito de participar, por completo, na herança social e levar a vida
de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem
na sociedade. As instituições mais intimamente ligadas com ele
são o sistema educacional e os serviços sociais.” (MARSHALL,
1967, p. 64)
Nesse sentido, Marshall considera a educação como um direi-
to social, como um pressuposto para o exercício adequado dos
demais direitos sociais, políticos e civis:
A educação das crianças está diretamente relacionada com a
cidadania, e, quando o Estado garante que todas as crianças
serão educadas, este tem em mente sem sombra de dúvida, as
exigências e a natureza da cidadania. Está tentando estimular o
desenvolvimento de cidadãos em formação. O direito à educa-
ção é um direito social de cidadania genuíno porque o objetivo
da educação durante a infância é moldar o adulto em perspecti-
va. (Basicamente, deveria ser considerado não como o direito
da criança freqüentar a escola, mas como o direito do cidadão
adulto) ter sido educado. [...] A educação é um pré-requisito ne-
cessário da liberdade civil. (MARSHALL, 1967, p. 73).
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Além de ser um direito social, a educação é um pré-requisito


para usufruir dos demais direitos civis, políticos e sociais, emergin-
do como componente básico dos direitos do homem. Ela foi um
dos últimos direitos a ser incorporado ao grande leque dos direitos
sociais. O aumento da demanda social pela intervenção pública
pela oferta de ensino público se relaciona com o processo de trans-
formação ocorrido na sociedade capitalista, especialmente com as
mudanças trazidas pela industrialização e a incorporação de
tecnologias que exigiam maior nível de conhecimento para atuar
na sociedade cada vez mais complexa.

1.2 A educação como direito social


Segundo Bahia Horta (1998), os primeiros direitos a serem
incorporados nas Cartas Magnas dos países foram o direito à liber-
dade, à igualdade, à propriedade privada e à segurança jurídica; a
educação, apesar de ser considerada de extrema importância, só
foi introduzida tardiamente como um direito.
Mas temos que salientar que, desde os debates travados du-
rante a Revolução Francesa no século XVIII, o entendimento de
que a educação é um direito já estava presente. Um dos maiores
representantes da Revolução – Condorcet (2001) – defendia o prin-
cípio de educação pública para que todos os cidadãos tivessem aces-
so à instrução gratuita em todos os níveis. Como se pode verificar,
as origens do Direito à Educação para Todos e a institucionalização
da educação pública contemporânea se remontam aos debates,
projetos e normas legais propostos durante a Revolução Francesa.
Conceitos consagrados na história da Pedagogia como instrução
pública, serviço público, obrigatoriedade, laicismo e gratuidade
foram acunhados nesse momento histórico como um ambicioso
projeto pedagógico liberal da burguesia. Embora muitas das pro-
postas ficassem apenas plasmadas no papel, vários desses princípi-
os sobre a instrução pública foram retomados e aperfeiçoados na
legislação de muitos países ocidentais nos séculos posteriores à
Revolução.
Na legislação brasileira podemos detectar que historicamente
o direito à educação tem sido incorporado constitucionalmente, a
partir de 1934, mantendo-se na Constituição de 1946, e também
nas Constituições Ditatoriais de 1967 e na sua emenda de 1969.
A seguir, destacamos os textos constituições brasileiros nos
quais fica expresso o direito à educação:
a) Constituição de 1934, no artigo nº 149, estabelece que a
educação é direito de todos, e no artigo nº 150, ressalta a
obrigatoriedade e gratuidade para o ensino primário que era
de quatro anos:
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Art. 149 - A educação é direito de todos e deve ser ministrada


pela família e pelos poderes públicos, cumprindo a estes
proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no País,
de modo que possibilite eficientes fatores de vida moral e econô-
mica da Nação, e desenvolver num espírito brasileiro a consci-
ência da solidariedade humana.

b) Constituição de 1946, além de manter o princípio do direi-


to à educação e da obrigatoriedade e gratuidade, também in-
troduz o conceito de dever do Estado com relação ao direito à
educação e obrigatoriedade escolar (HORTA, 1998):

Art. 166 - A educação é direito de todos e será dada no lar e na


escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberdade e nos ideais
de solidariedade humana.
Art. 167 - O ensino dos diferentes ramos será ministrado pelos
Poderes Públicos e é livre à iniciativa particular, respeitadas as
leis que o regulem.

c) Constituição de 1967, promulgada pela ditadura militar,


sofreu alterações mediante a Emenda Constitucional nº 1, em
1969, porém, o princípio de direito à educação se manteve e
acrescenta ainda o dever do Estado:

Constituição de 1967:
Art. 168 - A educação é direito de todos e será dada no lar e na
escola; assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-
se no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e
de solidariedade humana.
Emenda Constitucional de 1969:
Art. 176. A educação, inspirada no princípio da unidade nacio-
nal e nos ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito
de todos e dever do Estado, e será dada no lar e na escola.

d) Somente na Constituição de 1988, o Direito à Educação foi


mais detalhado e explicitado, estabelecendo-se até os meca-
nismos para sua garantia. Nunca antes, na história da educa-
ção brasileira, havia sido especificado com tanta minúcia o
direito à educação constitucionalmente. A Constituição desti-
na um capítulo próprio para a educação, que significou um
avanço com relação ao ensino obrigatório porque reconhece
de modo prático o direito público subjetivo na medida em
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que estabelece que o indivíduo que não tenha acesso ao ensi-


no obrigatório possui mecanismos jurídicos para fazer valer
esse direito. (CURY, 2000).

CAPÍTULO III
DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO
Seção I
DA EDUCAÇÃO
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da
família, será promovida e incentivada com a colaboração da so-
ciedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu pre-
paro para o exercício da cidadania e sua qualificação para o tra-
balho.
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado
mediante a garantia de:
I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurada, in-
clusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram
acesso na idade própria;
II - progressiva universalização do ensino médio gratuito;
§ 1º - O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público
subjetivo.
§ 2º - O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Pú-
blico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da auto-
ridade competente.

Mas é importante salientar que, embora o direito à educação


seja garantido na Constituição, não significa que automaticamente
a população goze dele. Conforme Bobbio (1992), na sociedade con-
temporânea se têm consagrados, nas normas legais, os diversos
direitos sociais do homem; o problema é garantir as condições para
o seu cumprimento. Horta (1998) explica que os direitos sociais
são muito mais difíceis de serem protegidos que os direitos civis e
políticos, porque, à medida que o número de proteções sociais
aumenta, é mais difícil a sua satisfação. Uma forma de contribuir
com a proteção dos direitos sociais é defini-los como direitos pú-
blicos subjetivos; essa medida no Brasil foi defendida desde a dé-
cada de 1930 (HORTA, 1998), mas só foi consagrada na Constitui-
ção de 1988.
O direito público subjetivo é a possibilidade que tem o cida-
dão de exigir da administração pública o cumprimento de deter-
minação, oferta ou prestação prevista na legislação. A seguir, res-
saltamos o conceito de direito público subjetivo que a constituição
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de 1988 introduziu como instrumento jurídico para garantir o di-


reito à educação:

O direito público subjetivo configura-se como um instrumento


jurídico de controle da atuação do poder estatal, pois permite ao
seu titular constranger judicialmente o Estado a executar o que
deve. De fato, a partir do desenvolvimento deste conceito, pas-
sou-se a reconhecer situações jurídicas em que o Poder Público
tem o dever de dar, fazer ou não fazer algo em benefício de um
particular (DUARTE, 2004, p. 113).

Sintetizando, historicamente a educação tem sido importante


instrumento de socialização, de preservação das tradições, bem
como de mudanças sociais. Porém o reconhecimento da educação
como um direito social de todos os cidadãos e dever do Estado,
expresso na legislação internacional, aparece somente ao final do
século XIX e início do século XX. O Brasil incorporou lentamente
esse princípio que foi incluído nas maiorias das Constituições pro-
mulgadas durante o século XX.

1.3 Estado e políticas sociais


Como já foi expressa anteriormente, a educação é considera
como uma política pública de corte social, sendo focalizada a polí-
tica educacional na sua dimensão macro-política. Com efeito,
Considera-se como política pública o espaço de tomada de
decisão autorizada ou sancionada por intermédio de atores go-
vernamentais, compreendendo atos que viabilizam agendas
de inovação em políticas ou que respondem a demandas de
grupos de interesses. (COSTA, 1998, p. 7).
Azevedo (1997) destaca dois conceitos significativos a respeito
da relação entre educação e políticas sociais:

Abordar a educação como uma política social requer diluí-la na


sua inserção mais ampla: o espaço teórico-analítico próprio das
políticas públicas, que representam a materialidade da interven-
ção do Estado, ou o “Estado em ação (AZEVEDO,1997, p. 5).
Sendo assim, quando se enfocam as políticas públicas em um
plano mais geral e, portanto, mais abstrato isto significa ter pre-
sente nas estruturas de poder e de dominação os conflitos
infiltrados por todo o tecido social e que têm no Estado o lócus
da sua condensação, como sugeriu POULANTZAS (1980). Em
um plano mais concreto, o conceito de políticas públicas impli-
ca considerar os recursos de poder que operam na sua definição
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e que tem nas instituições do Estado, sobretudo na máquina


governamental, o seu principal referente (AZEVEDO, Janete M.
Lins de. A educação como política pública. Campinas, SP:
Autores Associados, 1997. – Coleção polêmicas de nosso tempo;
v. 56, p. 5)

Portanto, devemos entender as políticas públicas, entre elas


a educação, como arranjos institucionais em que comunidades de
especialistas contribuem para a definição de determinadas agen-
das de políticas específicas, recortando a forma de representação
de interesses e o desenvolvimento da ação governamental.
É evidente que, na definição das políticas públicas, se estabe-
lecem relações de poder e os interesses e projetos societários dos
diferentes segmentos da sociedade se expressam de forma contra-
ditória, desse modo:
[...] as relações entre os interesses organizados são determina-
das pela característica da política em questão, o que implica que
cada política específica cria formas distintas de ação coletiva e
repartição de recursos decisórios. Lowi afirma que as áreas de
políticas ou de atividade governamental constituem ‘arenas re-
ais de poder’ (LOWI, 1964, p. 689).

Com efeito, cada espaço ou arena de disputa pela hegemonia


do controle do poder tenderia a desenvolver estruturas e processos
políticos e relações entre grupos de interesses particulares e con-
trários que pretendem se impor no contexto da sociedade divida
em classes (COSTA, 1988, p. 7).
Segundo Lowi (apud COSTA, 1988), a configuração de uma
política é função direta das capacidades de unidade, associação e
barganha entre indivíduos, grupos e associações de interesses, ten-
do como alvo as decisões alocativas das agências governamentais.
A política social surge especificamente no contexto da soci-
edade capitalista, porque, segundo Saviani (1999, p. 1), esse tipo
de organização social está centrado na “[...] propriedade privada
dos meios de produção, o que implica a apropriação privada dos
bens produzidos coletivamente”. Em consequência, a classe social
que detém o controle dos meios de produção se apropria da pro-
dução social da riqueza, como o Estado que, no contexto da socie-
dade capitalista, é uma instituição que regula as relações sociais de
produção, mediante a “política econômica”, com vistas a consoli-
dar a ordem capitalista, privilegiando desse modo os interesses
privados sobre os interesses coletivos.
Assim, a política econômica pode ser considerada como “anti-
social”, dado que mantém a ordem desigual própria da sociedade
capitalista dividida em classes. Com o objetivo de equilibrar esses
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efeitos negativos no âmbito do Estado, elaboram-se as “políticas so-


ciais” que envolvem as áreas de saúde, previdência, cultura, comu-
nicações assistência social e educação. (SAVIANI, 1999). Dessa for-
ma, as políticas sociais que o governo adota dependem da conjuntu-
ra econômica e política num determinado momento histórico.
As políticas sociais têm como objetivo reduzir as desigualda-
des produzidas pelo modo de produção capitalista. Essas políticas
são mecanismos de proteção social implementados pelo Estado:
E políticas sociais se referem a ações que determinam o pa-
drão de proteção social implementado pelo Estado, voltadas, em
princípio, para a redistribuição dos benefícios sociais visando à di-
minuição das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvol-
vimento socioeconômico. As políticas sociais têm suas raízes nos
movimentos populares do século XIX, voltadas aos conflitos surgi-
dos entre capital e trabalho, no desenvolvimento das primeiras re-
voluções industriais. (HÖFLING, 2001, p. 31).
A seguir destacamos três conceitos centrais definidos por
Hofling que sintetizam a relação entre a sociedade e o Estado na
elaboração das políticas públicas:

O Estado é entendido como


[...] o conjunto de instituições permanentes - como órgãos
legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco
monolítico necessariamente - que possibilitam a ação do gover-
no (HÖFLING, Eloisa de Mattos. Estado e Políticas (Públicas)
Sociais. Cad. CEDES, vol.21, nº 55, Campinas, nov. 2001, p. 31).

Governo é:
[...] o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade
(políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros) pro-
põe para a sociedade como um todo, configurando-se a orienta-
ção política de um determinado governo que assume e desem-
penha as funções de Estado por um determinado período
(HÖFLING, Eloisa de Mattos. Estado e Políticas (Públicas) Soci-
ais. Cad. CEDES, vol.21 nº 55, Campinas, nov. 2001, p. 31).

Políticas públicas devem ser


[...] entendidas como o “Estado em ação” (Gobert, Muller, 1987);
é o Estado implantando um projeto de governo, através de pro-
gramas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade.
(HÖFLING, Eloisa de Mattos. Estado e Políticas (Públicas) So-
ciais. Cad. CEDES, vol. 21, nº 55, Campinas, nov. 2001, p. 31).
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Referências
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EaD • UFMS das políticas educacionais
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