1 JUSTIFICATIVA A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado é um dos temas mais relevantes do Direito Administrativo brasileiro, tema este que tem por escopo auferir em quais casos o Estado deverá ser responsabilizado pelos atos lícitos ou ilícitos que, praticados ou omitidos pelos agentes públicos, nesta qualidade, causem danos aos particulares. Esta pesquisa, fundamentalmente, se prestará a investigar o desenvolvimento teórico da Responsabilidade Patrimonial do Estado na doutrina administrativista, bem como analisará as dimensões da Teoria do Risco no ordenamento jurídico brasileiro, especificamente à luz da Constituição da República Federativa do Brasil. É cediço que a Teoria do Risco se desdobra em duas, quais sejam: a Teoria do Risco Administrativo e a Teoria do Risco Integral. Para diferenciá-las, a dogmática jurídica utiliza-se do critério de existência ou não de causas que elidem a Responsabilidade Estatal. Esta, não admite causas excludentes de responsabilidade; aquela, reconhece hipóteses em que o nexo causal se rompe, afastando a Responsabilidade do Ente pelo dano causado. Assim, o estudo em questão analisará, à luz da doutrina administrativista dominante e a jurisprudência, se o Direito Positivo brasileiro ao consagrar a Responsabilidade Objetiva do Estado, adotou única e exclusivamente a Teoria do Risco Administrativo, ou se há alguma ocorrência de aplicação da Teoria do Risco Integral à atual ordem jurídica, como algumas vozes sustentam na doutrina. A pesquisa do tema em debate é de imperiosa importância, tanto para o Erário, quanto para os particulares, pois caso se possa concluir que, no ordenamento jurídico brasileiro, existem hipóteses em que haja a aplicação da Teoria do Risco Integral, seria forçoso concluir que a Responsabilidade Objetiva do Estado surgiria de maneira absoluta, independentemente de nexo causal. Portanto, caso seja possível coligir que a Constituição Federal e a legislação infraconstitucional admitam casos de incidência da Teoria do Risco Integral, o Estado acabaria por assumir o papel de garantidor universal, arcando com quaisquer danos causados pelos agentes públicos, mesmo que levados a fio com culpa exclusiva de terceiro ou caso fortuito. 4
Ante o exposto, se faz fundamental a pormenorizada análise da doutrina e
da legislação a fim de verificar a existência de todas as hipóteses que o ordenamento jurídico brasileiro admite a aplicabilidade da teoria do risco integral. 5
2 REFERENCIAL TEÓRICO A Ordem Constitucional vigente atribuiu ao Estado diversas finalidades, objetivos e metas a serem alcançadas, conforme delineado no art. 3º, da Carta Política. Para cumprir esses deveres, o Estado deve realizar diversas atividades, políticas públicas e atos normativos, podendo, no decorrer dessas, causar danos a terceiros, surgindo aí a primazia da responsabilidade civil do Estado. Ao se entender que o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público que se ocupa das relações jurídicas entre os indivíduos e os mais diversos órgãos do Estado, percebe-se que a Responsabilidade Civil Estatal ganha merecida relevância na dogmática jurídica. Tal ocorre, pois, a Responsabilidade Patrimonial dos Entes nada mais é que a obrigação legal, que é imposta ao Estado, de reparação patrimonial, quando seus agentes praticam, ações ou omissões, lícitas ou ilícitas, que causem danos a terceiros. A Carta Magna ao delinear os termos do tema em estudo, em seu art. 37, §6º, positiva os seguintes preceitos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Deste modo, é consagrada, nos termos Constitucionais, a
responsabilidade extracontratual objetiva do Estado, isto é: as pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado que prestem serviço público responderão pelas condutas danosas aos particulares, independentemente de culpa ou dolo. Ao analisar a dimensão da responsabilidade objetiva do Estado, Mendes e Branco (2017, p.770) asseveram que:
Alguns juristas e magistrados têm-se servido de um conceito amplíssimo de
responsabilidade objetiva, levando às raias do esoterismo a exegese para a definição do nexo causal. Do prisma teórico, a ideia da responsabilidade civil do Estado deve ser apreendida como uma das expressões do próprio 6
Estado de Direito, que, de acordo com uma de suas definições, é aquele no
qual não se identificam soberanos, sendo, portanto, todos responsáveis. Tal qual o próprio conteúdo material do Estado de Direito passou por transformações históricas significativas, também a responsabilidade civil do Estado passou por diversas fases.
Portanto, à guisa da qual a doutrina vem lecionando, é possível inferir que
as teorias que explicam e lastreiam a responsabilidade extracontratual do Estado vêm evoluindo, desde a total irresponsabilidade do Ente até a mais atual conjectura de Estado Democrático de Direito, o qual submete a Administração Pública ao império das leis. Esta pesquisa se ocupará de analisar as bases teóricas que sustentam a Responsabilidade Objetiva do Estado, especificamente a Teoria do Risco Integral, que parcela da doutrina sustenta não ter sido acolhida pela ordem jurídica vigente, como é a voz de Gasparini (2012, p. 945):
Por teoria do risco integral entende-se a que obriga o Estado a indenizar
todo e qualquer dano, desde que envolvido no respectivo evento. Não se indaga, portanto, a respeito da culpa da vítima na produção do evento danoso, nem se permite qualquer prova visando elidir essa responsabilidade. Basta, para caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no evento. Assim, ter-se-ia de indenizar a família da vítima de alguém que, desejando suicidar-se, viesse a se atirar sob as rodas de um veículo, coletor de lixo, de propriedade da Administração Pública, ou se atirasse de um prédio sobre uma via pública. Nos dois exemplos, por essa teoria, o Estado, que foi simplesmente envolvido no evento por ser o proprietário do caminhão coletor de lixo e da via pública, teria de indenizar. Em ambos os casos os danos não foram causados por agentes do Estado. A vítima os procurou, e o Estado, mesmo assim, teria de indenizar. Essa teoria, por ser injusta (RT, 589:197, 738:394), não recebeu maiores cuidados da doutrina nem é adotada por qualquer país.
Contudo, não se pode olvidar que tal temática é demasiadamente
conturbada e divide os mais diversos doutrinadores, trazendo uma complexidade ínsita ao tentar esclarecer os parâmetros que delineiam a Responsabilidade Objetiva do Estado brasileiro. Salientando a calorosa discussão doutrinária sobre a responsabilidade objetiva na doutrina administrativista, temos as lições de Cahali (2007, p.17): 7
Particularmente no direito brasileiro, aceito o princípio da responsabilidade
civil do Estado, ainda não se definiram satisfatoriamente os exatos parâmetros que o determinam, enquanto a chamada responsabilidade objetiva se apresenta como um lençol amorfo sob o qual se acotovelam doutrinas nem sempre conciliáveis, como a da presunção absoluta ou relativa da culpa, do risco criado, do risco-proveito, do risco administrativo, do risco integral, da falha administrativa, da socialização do dano e sua degeneração em risco-seguro.
De outro lado, parcela generosa e importante da doutrina vem
reconhecendo que o ordenamento jurídico brasileira admite, em casos específicos, a incidência da Teoria do Risco Integral, este estudo se ocupará precipuamente dessa linha teórica. Compartilhando deste entendimento, assim leciona Di Pietro (2017, p. 677):
Ocorre que, diante de normas que foram sendo introduzidas no direito
brasileiro, surgiram hipóteses em que se aplica a teoria do risco integral, no sentido que lhe atribuiu Hely Lopes Meirelles, tendo em vista que a responsabilidade do Estado incide independentemente da ocorrência das circunstâncias que normalmente seriam consideradas excludentes de responsabilidade. É o que ocorre nos casos de danos causados por acidentes nucleares (art. 21, XXIII, d, da Constituição Federal), disciplinados pela Lei nº 6.453, de 17-10-77; e na hipótese de danos decorrentes de atos terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, contra aeronaves de empresas aéreas brasileiras.
Assim, este trabalho seguirá a inteligência da doutrina que sustenta a
existência no ordenamento jurídico de hipóteses de aplicação da Teoria do Risco Integral, devendo, com melhor exatidão e profundidade, delineá-las e detalhá-las para a melhor compreensão do tema, não olvidando as correntes contrárias. 8
3 OBJETIVOS 3.1 GERAL
Pesquisar e analisar o arcabouço teórico que sustenta a responsabilidade
civil objetiva do Estado no atual ordenamento jurídico, questionando, à luz da doutrina, jurisprudência e legislação, a existência de casos que atraiam a aplicação da teoria do risco integral.
3.2 ESPECÍFICOS
Apresentar a conceituação e evolução histórica da responsabilidade civil
do Estado, pelo viés doutrinário e constitucional; Esmiuçar os parâmetros da responsabilidade extracontratual do Estado, adotada pela Constituição Federal de 1988; Pesquisar sobre o desenvolvimento e aplicação da Teoria do Risco Administrativo; Investigar, evidenciar e analisar as hipóteses de aplicação da teoria do risco integral no ordenamento jurídico. 9
4 PROBLEMAS Diante da relevância do tema, bem como a divergência doutrinária patente acerca da existência de hipóteses concretas de incidência da teoria do risco integral no ordenamento jurídico, é possível se deparar com os seguintes questionamentos:
a) A ordem constitucional vigente adotou a teoria do risco em qual de
suas modalidades? b) Quais são as hipóteses existentes da incidência da teoria do risco integral no direito brasileiro? c) Qual é a base teórica que lastreia a teoria do risco integral? 10
5 HIPÓTESES Ante os problemas trazidos à baila no bojo desta obra, tendo em conta o que leciona a doutrina que adota a linha teórica da existência da teoria do risco integral concomitantemente à teoria do risco administrativo no ordenamento jurídico brasileiro, podemos concluir pelas seguintes hipóteses:
a) Podendo concluir que a teoria do risco fora adotada pela Constituição
Federal de 1988, a doutrina administrativista leciona que, em regra, pode-se afirmar que a modalidade do risco administrativo foi a opção do legislador constituinte, ao considerar que pode a Administração Pública se eximir de sua responsabilidade na incidência de causas que rompem o nexo causal; b) Analisando o todo do ordenamento jurídico brasileiro, isto é: o bloco de constitucionalidade e a legislação infraconstitucional, podemos concluir, com o auxílio da doutrina, que os casos de danos decorrentes de atividade nuclear, danos ambientais causados pelo Estado, crimes ocorridos a bordo de aeronaves que sobrevoem o espaço aéreo brasileiro e ataques terroristas atraem a incidência da teoria do risco integral; c) Com a baliza da doutrina administrativista podemos concluir que a base teórica da teoria do risco integral é a funcionalidade que o Estado assume, para tal conceito o Estado é garantidor universal de eventuais danos, independentemente da elementos que rompam o nexo causal. 11
6 METODOLOGIA O método a ser utilizado para o embasamento do trabalho será o lógico- dedutivo, através da análise de doutrinas, normas e jurisprudências. A pesquisa bibliográfica será o principal meio para que a atividade possua um conteúdo considerável e se permita chegar ao resultado pretendido. Serão realizados levantamentos através de publicações de materiais impressos como livros, revistas, artigos, e de materiais digitalizados como por exemplo artigos de páginas jurídicas, sites, artigos e jurisprudências, com o intuito de realizar comparativos entre os meios de pesquisa e os mais relevantes doutrinadores acerca da Responsabilidade Civil do Estado. A necessidade de pesquisa bibliográfica se dá em virtude da imprescindibilidade de estudo e leituras dos principais pensadores, operadores do direito e da vasta produção literária produzida por estes. Nesta etapa será feito um estudo pormenorizado das obras levantadas e pertinentes sobre o tema que possibilitará a obtenção dos conceitos e ideias a serem sustentadas. Ademais, os precedentes judiciais funcionarão como importante vetor tendo em vista o reconhecimento ou não da aplicação da referida teoria ao caso concreto. 12
7 CRONOGRAMA 2019/2-2020/1
ATIVIDADES AGO SET OUT NOV DEZ FEV MA ABR MAIO JUN
R 1 Leituras para escolha X X do tema. Levantamento da literatura do tema Pesquisa de Campo 2 Elaboração do Projeto X X X de Pesquisa 3 Elaboração Final do X X Projeto de Pesquisa – N1 4 Entrevistas X X Relatórios de pesquisa 5 Leituras e X X fichamentos 6 Redação do esboço X do trabalho 7 Esboço do trabalho - X 1.ª Versão 8 Revisão do texto e X redação final 9 Entrega do trabalho – X X N2 1 Continuação das X leituras 0 Escolha do Professor da Banca Examinadora 1 Redação dos X X capítulos / seções 1 1 Entrega da 1.ª versão X do trabalho 2 1 Exame de X X qualificação – N1 3 1 Preparação para a X X X Defesa 4 1 Banca de X X apresentação 5 8 ESTRUTURA PROVÁVEL RESUMO INTRODUÇÃO CAPÍTULO I A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 13
1.1 FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
1.2 HISTÓRICO E EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO CAPÍTULO II A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO 2.1 A RESPONSABILIDADE CIVIL À LUZ DA CRFB/88 2.2 A TEORIA DO RISCO NO DIREITO BRASILEIRO CAPÍTULO III TEORIA DO RISCO INTEGRAL 3.1 FUNDAMENTOS DA TEORIA DO RISCO INTEGRAL 3.2 HIPÓTESES DE INCIDÊNCIA NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO 3.3 DISTINÇÃO ENTRE RISCO INTEGRAL E RISCO SOCIAL CONCLUSÃO REFERÊNCIAS
9 REFERÊNCIAS BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 3. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. 1030 p. 14
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador:
Juspodivm, 2017. 1211 p.
CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo. 14. ed. Salvador: Juspodivm, 2015. 629 p.
Di PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017. 1128 p.
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. 1180 p.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2018.
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
Constitucional. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. 1575 p.
SCATOLINO, Gustavo; TRINDADE, João. Manual de Direito Administrativo:
