Orçamento impositivo e o ordenamento jurídico nacional

Resumo: O artigo em questão trata de analisar o atual modelo orçamentário brasileiro e

analisar o modelo impositivo que vem sido alvo de várias propostas realizadas ao longo
dos anos. Será feita uma análise de ambos modelos, assim como uma leve comparação.
Há uma especial atenção à técnica de contingenciamento de despesas, que é possível no
modelo autorizativo. Quanto ao orçamento impositivo, também será tratado o seu
avanço no ordenamento jurídico nacional, assim como seus pontos positivo e negativos
d sua possível implantação.

Sumário: Introdução, 1. Modelo Orçamentário Autorizativo, 1.1. A técnica do

contingenciamento, 2. Modelo Orçamentário Impositivo, 2.1. A introdução do modelo
impositivo no contexto brasileiro, 2.1.1. Aspectos positivos da mudança, 2.1.2.
Aspectos negativos da mudança, Conclusão, Referências bibliográficas.

Palavras-chave: ordenamento jurídico brasileiro, orçamento impositivo,

orçamento autorizativo, PEC, direito financeiro.

INTRODUÇÃO

O Orçamento é uma matéria de elevada importância, pois como afirma Ricardo

Lobo Torres (2011, p.52), eles “estabelecem o planejamento da vida financeira, a
previsão das receitas e autorização das despesas”. No Brasil ele é regulamentado pela
Constituição Federal de 1988, foi feito de modo complexo, mas que mesmo assim se
adapta às necessidades do Estado.

Atualmente, o processo de criação, aprovação, execução, avaliação e de controle

de todo planejamento orçamentário está compreendido pela edição de três leis
ordinárias, estabelecidas pelo art. 165 da Constituição Federal, são elas:

1) Plano Plurianual: traz um planejamento de médio prazo, estabelecendo

diretrizes, objetivos e metas do governo para projetos por um período de 4 anos;
 2) Lei de Diretrizes Orçamentárias: orienta a elaboração de uma lei orçamentária
anual, definindo metas e prioridades do governo;
3) Lei Orçamentária Anual: estima as receitas que serão arrecadadas e fixa as
despesas que o governo pretende realizar.

Tais leis deverão seguir as funções do orçamento, que são a política e a

econômica. A primeira deve servir de forma de controle da Administração que “fica
adstrita à execução das despesas no período e nos limites estabelecidos pelo
Legislativo” (TORRES, 2011, p.178), já a segunda busca garantir o equilíbrio
econômico a partir do equilíbrio orçamentário, evitando o excessivo endividamento do
Estado. Como explica Sócrates Arantes:

O orçamento possui forma de leis, mas seu conteúdo versa

sobre como o poder público irá dispender seus recursos em um
exercício financeiro e a previsão de são as receitas que ele irá
arrecadar para esse fim. É de se ressaltar que há despesas
orçamentárias cuja execução é de caráter obrigatório, em decorrência
das constituições federais e estaduais e leis orgânicas municipais, além
de outras leis. Exceto quanto a essas despesas, a população
beneficiada pelas ações governamentais não possui o direito de exigir
que a despesa prevista no orçamento seja realizada. (TEIXEIRA
FILHO, 2012, p. 4)

Junto a isso tudo ainda há a Lei de Responsabilidade Fiscal que instituiu um

controle mais rígido em relação às metas fiscais, fazendo com que os entes políticos
fossem obrigados a realizar suas ações governamentais de maneira que não degrade a
situação financeira.

Existem diferentes tipos orçamentários que podem ser adotados, no Brasil,

atualmente, há um conflito referente a natureza do orçamento. De qualquer modo, é
possível analisar crescente corrente adepta ao modelo orçamentário impositivo, que
assim como o autorizativo, que de acordo com STF é o modelo atual, será melhor
analisado.
 1. Modelo orçamentário autorizativo
Atualmente o modelo orçamentário brasileiro tem natureza autorizativa, no
entanto a doutrina orçamentária defendia a existência do orçamento impositivo, em
meio a questão, o STF se manifestou corroborando para tal entendimento:

O simples fato de ser incluída, no orçamento uma verba de

auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse
auxílio; [...] a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera
direito subjetivo a ser assegurado por via judicial. (Recursos
Extraordinários nº 34.581-DF e nº 75.908-PR)

Os orçamentos autorizativos dão uma certa discricionariedade ao Poder

Executivo, pois o modelo garante maior flexibilidade ao cumprimento do que é previsto
para despesas do ano em questão, como demonstra Arnaldo Sampaio (2014, p. 59) ao
analisar que “nesse sentido, há certa ficção na previsão de receitas, em contrapartida a
impressionante realismo na fixação de despesas. Estas últimas, certas, dependem
daquelas primeiras, contingenciais”. Isso se dá ao fato de que o Executivo não é
obrigado a executar todas as despesas que estiverem previstas na lei orçamentária, assim
demonstra Fernando Lima:

Nos orçamentos autorizativos não existe a obrigatoriedade de

executar todas as despesas designadas na lei orçamentária. Esta é vista
apenas como peça necessária, uma condição para execução das
despesas, mas não é, por si só suficiente para execução orçamentária,
tarefa essa do administrador público que, em razão de sua
discricionariedade, pode escolher o melhor momento para executar
determinadas despesas. (GAMA JR., 2010, p. 27)

Portanto, nota-se que a lei orçamentária adquire um papel de condição para

execução das despesas, por esse mesmo motivo os orçamentos autorizativos podem ser
chamados de auto-condição. E como as despesas ficam à mercê da aprovação do Poder
Executivo é possível garantir que esse será detentor de maior poder em relação ao
Legislativo. Devido a esse papel significativo, o seu poder muitas vezes ofusca o poder
do Congresso Nacional, reduzindo-o, muitas vezes, a um papel meramente decorativo
na aprovação do orçamento, pois, o Executivo garante seu poder de veto e ainda a
possibilidade de não executar determinadas despesas sem uma justificativa
fundamentada ou uma razão aparente, fazendo que o orçamento seja direcionado de
acordo com seus próprios interesses e conveniências. Por outro lado, tal modelo é
melhor adaptável a situações econômicas flutuantes, uma vez que garante maior
flexibilidade na execução das despesas, garantindo que o Estado tenha a capacidade de
se adaptar à economia.

1.1. A técnica do contingenciamento

É um importante técnica disponível para uso do Executivo, que garante a
flexibilidade do modelo autorizativo. É prevista na lei complementar 101/2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, garantindo que seja dado permissão para cumprir as metas
fiscais do exercício quando houver indícios de que a receita realizada no bimestre será
frustrada. No tocante a essa lei, tal técnica é de amplo uso e tem utilidade superlativa,
permitindo medidas transitórias, contenção de gastos e racionalização administrativa de
atuação estratégia por parte do Poder Executivo. Como exemplo dessa técnica, Arnaldo
Sampaio demostra:

Por intermédio do Decreto Executivo nº 1, de 2 de janeiro de

2009, o Prefeito do Município de Santa Maria (RS) tomou uma série
de medidas de contingenciamento, com base em elenco de
consideranda que bem atestam a importância do modelo20. É o que se
observa, também, no contexto do Decreto nº 2.201, de 10 de janeiro
de 2013, baixado pelo Prefeito de Manaus, a propósito de
contingenciamento de despesas afetas ao orçamento anual daquele
Município amazonense21. Situação idêntica se constata no Município
de Pelotas, no Rio Grande do Sul, a propósito do Decreto nº 4.405, de
1º de agosto de 2002, que determina o contingenciamento dos
empenhos das dotações orçamentárias e das movimentações
financeiras dos órgãos da administração direta daquela
municipalidade. (GODOY, 2014, p.65)

Assim sendo, essa técnica garante que seja enfrentada certas dificuldades que
exigem pronta atuação do Poder Executivo, e também o cumprimento das metas
estabelecidas previamente pela lei de diretrizes orçamentárias. Ou seja, a flexibilização
da realização das despesas, que devido a fatos necessários, pode fazer com que se atinja
a meta previamente fixada. Algumas justificativas para o uso do contingenciamento são
apresentadas por Arnaldo Sampaio, são elas:
 a) situação econômica e financeira mundial e seus reflexos na
economia nacional; b) necessidade de se alcançar gestão planejada e
transparente; c) comprovação de que eventualmente não se realizaram
valores de receitas previstos na lei orçamentária; d) enfrentamento da
queda de arrecadação; e) comprometimento da integralidade de
orçamento aprovado; f) necessidade de se recalcular valores e
projeções de transferências correntes e de capital; g) inadimplência no
recolhimento de tributos; h) necessidade de ajuste entre despesas e
disponibilidades financeiras de determinado unidade federada; i)
necessidade de consecução de programa de governo; j) necessidade de
se recuperar mecanismos de gestão pública; k) necessidade de
promover equilíbrio fiscal do Estado; l) necessidade de adequação do
orçamento à realidade financeira do Estado; m) necessidade imperiosa
de se cumprir diretriz de governo; n) constatação de desaceleração da
economia brasileira; o) efeitos de recessão de países capitalistas
desenvolvidos; p) progressiva diminuição da receita estadual; q)
comprometimento da integralidade do orçamento. (GODOY, 2014, p.
68)

2. Modelo orçamentário impositivo

Orçamento impositivo traz, como resultado, uma obrigação ao executivo, de que
seja realizada a programação orçamentária do mesmo modo como foi aprovada pelo
poder legislativo. Assim sendo, uma vez aprovadas as leis orçamentárias o Executivo
terá o dever de cumpri-las, fazendo, portanto, que o Poder Legislativo adquira mais
poder que o Executivo em relação ao controle das receitas e despesas. Existem três
versões de orçamento impositivo, são elas:

 A extrema, que se propõe a ideia de o Poder Executivo realizar de maneira

integral, sem nenhuma reserva, aquela programação orçamentária que foi
aprovada pelo congresso nacional.
 A mediana, na qual determina que o congresso deve anuir que, parte da
programação orçamentária não seja realizada. É encontrada nos Estados Unidos
da América.
 A fraca que tem grande flexibilidade e, portanto, se aproxima do modelo
autorizativo, pois dá o Executivo a faculdade de realizar apenas parte do que
fora programado na lei de meios.
 A implantação do tipo orçamentário impositivo poderia, por um lado,
representar um avanço, porque garantiria maior efetividade do orçamento, e, por outro,
representar um risco e acabar provocando situações operacionais que entrem em
conflito com as disposições encontradas na lei de responsabilidade fiscal. Arnaldo
Sampaio traz uma questão pouco levantada, mas, de grande importância com relação à
adoção do orçamento mandatório no Brasil, é a interferência do Poder Judiciário na
execução orçamentária:

A decisão judicial que impõem condutas ativas à

Administração Pública não tem compromisso com as limitações
orçamentárias. Na prática, acaba subvertendo as prioridades de
alocação do gasto público contidas no orçamento, que, por definição,
são reflexos da vontade conjunta dos Poderes Legislativo e Executivo.
Diante da escassez de recursos para atender a todas as necessidades da
coletividade, o orçamento deve fazer opções políticas, que implicam
satisfação de alguns interesses, em detrimento de outros. (GODOY,
2014, p. 77-78)

2.1. A introdução do modelo impositivo no contexto brasileiro

Tem surgido variadas emendas constitucionais que têm por objeto a implantação
no modelo brasileiro do orçamento impositivo, como a lei de diretrizes orçamentárias
(Lei 12.919 de 24 de dezembro de 2013). Esse modelo tem sido altamente visado, parte
para impedir os mais variados problemas que resultam do atual modelo, o autorizativo.
Como por exemplo:

A utilização das emendas parlamentares como instrumento de

barganha entre os Poderes Executivo e Legislativo é um tema que
desperta bastante interesse entre os estudiosos do orçamento público.
Figueiredo e Limongi1 (2008) consideram que os contingenciamentos
das emendas individuais seguem menos a lógica política do que a
macroeconômica e concluem que a liberação de emendas é usada
como “instrumento” de coesão da base de apoio político no CN.
Outros como Pereira e Mueller (2002) afirmam que há evidências de o
governo utilizar as emendas como objeto de troca e de influência na
apreciação de proposições legislativas. Num modelo de
presidencialismo de coalizão como o brasileiro3 e de uma federação
 centralizadora de recursos na União, o Presidente da República precisa
de apoio suficiente dos deputados e senadores para a aprovação das
matérias legislativas de interesse do seu governo. Por sua vez, os
parlamentares dependem do Executivo para levar recursos às suas
bases eleitorais. Nessa relação política, o uso do orçamento público
como instrumento de barganha entre os Poderes é praticamente
inevitável. Critérios políticos para liberação de recursos
orçamentários, em especial para as programações derivadas de
emendas, sobrepõem às necessidades reais e a critérios técnicos ou
legais. (VOLPE; CAMBRAIA, 2015, p. 102)

Uma das defesas para a implantação desse modelo, consiste no fato de que ele
atingiria somente as despesas discricionárias não projetando efeito algum nas
obrigatórias, e isso representaria um percentual baixo em relação as despesas totais. Isso
é possível porque, do ponto de vista jurídico, o orçamento no Brasil é apenas
autorizativo, desse modo, a efetivação das despesas não se tornam obrigatórias somente
pelo fato de estarem projetadas no orçamento. Entretanto é necessário ressaltar que na
prática muitas das despesas do orçamento se tornam impostos por força constitucional
ou legal como, por exemplo, as despesas com o serviço da dívida que se referem ao
pagamento de dívida fundada dos entes federativos, despesas com manutenção e
desenvolvimento do ensino e com ações de saúde. Essa porcentagem pode ser
observada de acordo com sistema SIGA BRASIL, onde é apontado o orçamento da
União de 2012 demonstrando a seguinte situação quanto à classificação pelo IRP1:

TABELA 1 – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA LOA 2012 – AUTORIZADO POR IRP

Além da lei de
diretrizes orçamentárias anteriormente, outras emendas foram propostas ao longo dos
anos, vale analisar um pequeno histórico, iniciando pela PEC 77 de 1999, tinha como
objetivo imprimir força cogente a lei orçamentária anual através de alterações do artigo
1
TEIXEIRA FILHO, Sócrates Abrantes. Orçamento impositivo no Brasil: impactos na administração
pública e no processo legislativo orçamentário. Tabela 3, pg. 25.
165 e inciso 6 do artigo 167 da Constituição Federal. A PEC 2 de 2000 que vedava
contingenciamento de despesas oriundas de emendas parlamentares, ou seja,
praticamente tornava obrigatória a execução de qualquer programação orçamentária que
fosse decorrente de emendas parlamentares. PEC 22/2000, a atual PEC 526/2006, que
tem como objetivo tornar obrigatória a programação da lei orçamentária. A PEC
24/2003 tinha o objetivo de proibir que fosse utilizado o contingenciamento de despesas
que fossem previstas no orçamento da Seguridade Social. A PEC 134/2006 determinava
a proibição do contingenciamento no caso de verbas orçamentárias que se referem a
programas de segurança pública e, além disso, pretendia-se aplicar que o não
cumprimento de tal norma constituiria crime de responsabilidade por parte dos
Ministros da Fazenda e da Justiça. A PEC 281/2008 tratava da execução obrigatória da
lei orçamentária anual inserindo um parágrafo no Artigo 165 da Constituição Federal
que dispunha sobre:

As receitas previstas na lei orçamentária anual, para a

realização de sua programação, serão de execução obrigatória
vinculadas às despesas nela previstas e deverão ter caráter
participativo impositivo ou, inclusive, sob pena de caracterização de
crime de responsabilidade.

2.1.1. ASPECTOS POSITIVOS DA MUDANÇA

Com a mudança da natureza do orçamento se reforça o caráter decisório da
alocação de recursos previstos na lei orçamentária anual e esse reforço pode garantir
que haja maior relação entre orçamento formulado e o executado, mas, ainda assim,
dependerá de um conjunto de outras medidas. O Orçamento deixará de ser meramente
uma intenção e sim um dever do Estado para com a sociedade, fica garantido que
determinadas despesas orçamentárias só sejam executadas no exercício financeiro onde
foram alocados, desse modo, será possível exigir judicialmente que tais despesas sejam
realizadas. Portanto, o poder judiciário poderá se tornar um ator importante neste
processo, uma vez que os beneficiados por determinadas ações do governo poderão
exigir o cumprimento das mesmas que forem previstas no orçamento.2

2.1.2. ASPECTOS NEGATIVOS DA MUDANÇA

Contra essa tendência de alteração de autorizativo para impositivo há a tendência
de maior rigidez das despesas orçamentárias, algo que prejudica eficiência alocativa em
2
Idem, pg. 55-57.
curto prazo eficiência operacional em longo prazo. No processo de elaboração do
orçamento público a eficiência alocativa se torna prejudicada devido ao excesso de
despesas de caráter obrigatório, que são decorrentes de exigências constitucionais e
legais da implantação do orçamento impositivo, esse tipo de eficiência vai se tornar
prejudicado mais uma vez devido ao fato de que qualquer alteração no quadro de
despesas orçamentárias deverá ser apreciada novamente pelo Poder Legislativo.
Existirão dificuldades no uso do orçamento como ferramenta de política fiscal, o que
prejudica disciplina fiscal agregada. A política fiscal se utiliza das receitas e despesas
públicas como uma forma de controle da demanda agregada na economia, desse modo,
o Estado consegue promover sua função estabilizadora utilizando orçamento impositivo
e a falta de flexibilidade do orçamento público poderá dificultar ou impedir que o
governo faça determinado controle da economia. A continuidade do descasamento entre
programação orçamentária e financeira que prejudica a eficiência operacional se
manterá, pois, muitas das propostas de orçamento impositivo que foram realizadas no
Congresso não são capazes de resolver com perfeição essa questão pois impõe que o
orçamento seja de execução obrigatória mas não leva em questão a alocação dos
recursos financeiros, que pode acontecer de forma deslocada das reais necessidades pelo
fato de o Poder Executivo continuar com o monopólio do estabelecimento da
programação financeira.3

CONCLUSÃO
A aplicação do modelo orçamentário impositivo vem sendo realizada a um longo
prazo na história do ordenamento jurídico brasileiro. No tocante as opiniões a favor ou
contra, é possível encontrar das mais variadas para ambos os lados. Não é algo muito
absurdo, uma vez que tanto o impositivo como o autorizativo possuem fortes pontos
positivos, assim como negativos, e permitem o surgimento de tal conflito.

Por um trabalho tão simples não é possível adotar uma determinada posição
porque, para isso, seria necessário um estudo aprofundado sobre a questão. Mas é capaz
analisar que, independente de tudo, o modelo impositivo dá maior segurança em relação
a execução das despesas previstas na lei orçamentária, de modo que, o Poder Executivo
não adquira tamanha liberdade para seguir ou não aquilo que é definido. Todavia, ao
3
Idem, pg. 57-62.
mesmo tempo, faria com que o orçamento ficasse engessado em relação a possíveis
situações que necessitassem reação imediata do Estado. Portanto, seria necessária uma
situação econômica, tanto do Estado, quanto mundial, muito mais estabilizada para
garantir melhor funcionamento de um modelo como esse, e ainda assim, não seria
possível determinar ao certo qual o melhor para ser adaptado ao ordenamento jurídico
nacional.

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“http://www.jornaisvirtuais.com.br/apostila_pdf/orcamento_publico_para_concursos_0
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TEIXEIRA FILHO, Sócrates Arantes. Orçamento impositivo no Brasil: impactos na

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Serzedêllo Corrêa do Tribunal de Contas da União, Brasília, 2012.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 18 ed. Rio de

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VOLPE, Ricardo Alberto; CAMBRAIA, Tulio. A experiência do orçamento impositivo
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