Controle externo de politicas publicas: dificuldades e propostas de aperfeigoamento da atividade dos ‘Iribunais de Contas Nilson Elias de Carvalho Junior Mestrando do Programa em Direito ¢ Politicas Publicas.da Universidade Federal do Estado de Golds (UFG), Goidnia, Goids, Brasil, Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Estado de Goias (UFG). Analists de Controle Externo — Area Juridica nio Tribunal de Contas do Estado de Golds (TCE-GO), E-mail: nilsonetiasjr@gmail.com, José Querino Tavares Neto Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Goiés (UFG) 2 da Programa de Mestad em Direito e Politicas Publicas da Universidade Federal de Goids (UFG), Goidnia, Goids, Brasil. Pés-doutor em Diteita Constitucianal pela Universidade de Coimbra (UC) com bolss da Capes. Bolsista de Produtividade da CNPq. E-mail; jaseq uerinotavares@gmail.com, Resuma: A Constitt L988. amyl competéncias dos Tibunais de Contas, dando’a tais entidades a competéncia p 9 s6 controlar formalmente as despesas ¢ receitas pitblicas, mas realizar auditorias © responsabilizar o aduninistrador ssponsivel, “Tal diploma trouxe, ainda, implicitamente nos princfpios destinados 4 Ad para que a acto piblica de efetivagio de di a ¢ uma determ os fundarmentats scja planejada ¢ cliciente, de modo que © conceito de pol micio de rogramas de a spo de atividade . 0 objetivo deste artigo € analisar como as de efetivagio das polit pel de controle das is politicas e, de Ses possiveis. para a meclhoria da | andlise foi adotado neste artigo o da: de: conclusdes; bem como iniatcrializat, [ro administrativa, Nesta send » conceitiadas ¢ quais so as e puiblicas, pa Corte: ne segnicta anal _ apontar soln atividade controladora. Para métade IWigico- vealiza Program244 Witson Elias de Carvalho Junior, José Quering Tavares Neto Sumario: [ntrodugae — 1 Politicas publicas — 1.1) Delimitagia conceitual — 1.2 O ciclo das politicas pablicas — 2 0 couwole extemno das politicas publicas pelos Tribunais de Contas - 2.1.0 modelo constincional de controle externo ~ 2.2 Controle externo de politicas piiblicas — 2.3 A realidade atu 3 Novos caminhos para o controle externo de poli Conclusao — Referencias. I do controle externo — blicas — asp Introducao © extenso rol de direitos ¢ garantias twazido pela Constit icao de pias constituctonais no sentide de atenda as demandas. sock 1988, bem como as exigéncias e prix Administragio Pitblica qu com eficiéncia na aplicagao dos lit Estado a coordenar as agées priblicas através do planejame ponsabilidade em relagio aos recursos pitblicos Seguin rgiram as politica 0 dimbito do dircito © mais ut is a contento ados recursos piiblicos, obrigou o to © COM res- y essa tend 1 ‘ ptiblicas, conecito mpl que o de serv gos pliblicos, que nde abarcava as ideias de coordenag de fiscalizagao dos agentes piblicos ¢ privados. Assim, a adogao de politicas pablicas fer com que, nos tiltimos anos, o governo das leis passasse a ser o governo das politicas pliblicas, Nesse movo cenario, torna-se importante discutir © modelo de controle externo adotado pela atual Cor ido, bem como a aderén- cia do sistema de controle externo 4 andlise das politicas que fazem: parte do escopo de fiscalizagao dos ‘Tribunais de Gontas, visto que demandam recursos piblicos em sua implementacao, Como afirmam Robbins e Decenzo, “a eficacia de um sistema de cor trole ¢ determinada pelo quanto facilita 0 alcance do objetivo”. Seguindo a ideia, neste estude, parte-se do pressuposto de que a analise de como tem atuado o controle externo, bem como dos pontos cm que tal ativi- dade precisa melhorar, pode anxiliar no alcance dos objetivas das politis publicas ¢, cm ttima andlise, no cuumprinento dos direitos fundamentais. Assim & a proposigao de unr sistema de controle de polit ate proativamente na retroalimentagao do planejamento, no desenho das politicas piiblieas ¢, consequentemente, na melhoria continua des s, que serve dle justificativa a amlise que sera feita neste artigo. amente recente es cas que tic ROBBINS, Stephen P; DECENZO, David A, Fundamentos ds Administragda: conceitos essenciais € aplicagies. (Trad. Rabert Brian Taylor). d. ed. $30 Paulo. Pearson; Prentice Hall, 2004. p. 281‘Controle extemo de paliticas piblecas: dificuldades e propostas de aperfeigoamento da atwidade.. 245, 1 Politicas puiblicas Je do coutrole exte Antes de legitimid. 1a das politic publicas, torna-se uecessdrio entender o que tal termo significa eo seu ciclo, on , i$ etapas das politicas priblicas desde a deteccao de sua ccessicade até o controle de sua implementagao. 1.1 Delimitagao concertual ‘© termo “politicas yu relativ: doutrin ente recente na plicas” & de origen juridica e ainda carece de maior acimulo teérica para stia pac cagio. Como aponta Santos,’ tal ¢ 0 tim origem na ciéneia politica € possui um vies din cional, ponto em que difere dos conceitos juridicos que, em geral, possuem maior estabilidade ¢ generalidade. De acorde com Bucci? o aparecimento do conceito de politicas publicas se deve & propria existéncia los direitos sociais, que exigem, para asua concretizagao, prestagdes positivas do Estado, Sendo tais direitos per- tencentes aos de segunda geracao, s6 podem ser realizados se for impasto A ONLEFOS — NO Caso, OF ¢ sitivas Assim, niriuseca relagdo astrumentos pelos qu mico © fin Jos piiblicos — um certo nlimero de obrigagdes das politicas pi sem direito: guarda r prestacional do Estado, sendo elas os is o Estado atua na efetivacio de dire os de seus jaddios. Como destaca § interesse stucdo de pol s pliblicas quando a agao estatal em relaca era pred icmente omissiva ¢ resumia-se ao chamado poder de pc ia, panorama este que foi alterado a partir da 2" Guerra Mundial, quanda ‘0 Estado passou a intervir no dominio econdémico, visando a garantir con- digdes minimas de cmprego, seguridade ¢ habitagio, Foi a par momento de ampliagao da agao estatal que o estuco das politicas piiblic passou a despertar interesse no direito. © que se pode dizer, portanto, é que, embora nao haja consenso sobre o tema, hd diversos conceitos de politicas piiblicas. A ideia que mais antos,? nao h 10 AOS C desse s * SANTOS, Maria Lourido dos, Politicas pablicas (econdmicas) ¢ controle. in: Revista de Informacio Legisiativa 158:265-278, Brasiia: Senado Federal, p. 267, abrjun. 2003. * BUCCI, Maria Paula Dallari, Politicas pablicas © Direito Administrativo. Revista de Informacaa Legisstiva, Brasilia, v 34, n, 133, p, 89-98, 1997. * SANTOS, Maria Lourido dos. Politicas pAblicas (econdmicas) ¢ controle. in: Revista de Informacdo Legisbtiva 158-265-278, Brasilia: Senado Federal, p. 267, abrjun. 2003.246 Wilson Elias de Carvatha Junior, José Querino Tavares Neto se aproxima de wm conceito de politicas piiblicas emanado do Estado é a apresentada pelo Ministéria da Satide: Politicas piablicas configuram decisdes de estralégicas de atuagio go acwinisirativa ¢ potencts expressas © acessiveis 3 governo no planejame aniter gefal ie apoutan pun ital, reduzina os efeitos da tesed nel of recursos dlisponivels av opulagio © aos farmadones de opi programas, pinjetos ¢ auividades, ido as imtengies cho Jiem sede doutrinria, tem ganhado bastante accitacgao 0 concecito de politicas piblicas proposto por Maria Paula Dallari Bucei: tal visando a coorlenar os Politicas piiblicas sia programas de agio gow ios A disposicio de Estado e as at social idades privadas, para a realizagio de abjetivos io “metas lato ente deternti problen evant sc poli dos. Doliticas priblicas ade direito: ico, ex semtid es conce mas diferengas importantes entre ©: ransinite a ideia de que as politicas priblicas scriam om alcance geral na sociedade, o segundo indica que Enquanto o primeiro do Estado lado, © conceito emanado do Ministério da Savide waz a importincia do enunciamento de politicas piblicas no planejamento e na transparéncia da agao estatal, ao destacar que servem tais politicas tanto para reduzir os efeitos da descontinuidade administrativa, quanto para tornarem pi ‘os rumos da agdo estatal. Qutra distingio Bucci é a apresentagio, antes de qualquer outra ideia midtico das politicas piblicas, Antes de serem meras de politico, consistem as politicas piiblicas numa sé ao atendimento de objetivos de relevancia social, Nesse sentido, Rizzo Jtimior? considera as politicas puiblicas como microssistemas de dircito que, apés cnuneciadas, vinculariam legistador, administrador piblico, julgadores e a propria sociedade ao dever de rater progra ses de combo fas destinadas * BRASIL, Ministerio da Sade, Politica nacional de plantas medicinais e fitoterdpicos, Brasilia, 2006 2.09. Disponivel em: http:/bysms saude.gov br/bvs/publicacoes/politica_nacional_fitcterapicos pa Acesso em 20 ago. 2019. * BUCCI, Maria Paula Dalian, Direite Aciministrativo e Politicas Poblicas: Séo Paulo: Saraiva, 2002. p. 2a * RIZZO JUNIOR, Ovi Econdémice e Financeiro). S30 Pat Controls social efetiva de politicas puiblicas. 2074, Tese (Doutarado em Direito Universidade de Sa Paulo, 2009.‘Controle extema de paliticas piblecas: dificuldades e propostas de aperfeigoamento da atwidade.. 247° etizi-las. Estariam as politicas piiblicas, ainda que nmplicitamente, > texto ca idas ne prépri stilucional, © represe am uma eletiva legitimacio de aspiragées resultantes de projetos sociais ideolégico: Em razio do seu cardter programati tico e por estarem inseridas e m verdadeiro sistema, as politi 1s piiblicas, a despeito de nao serem nor- ma: in todas -regra, vinculari s disposicées legais que, de modo, em com clas relacionadas, inclusive as orgamentirias. Isso porque ro do process orgamentirio que sto tomadas decisoes cruciais que possibilitarao a continuidade ou o engessamento de politicas priblicas em andamento ou a sereni implementadas." é de Nao sendo normas-regra, as politicas pablicas tumbém nao se enquadram como normas-principio. Segundo Bucci," contrapoe a pol A nogio de principio, visto que aquela designa um padrao de cond uma meta a ser alcangada, quase sempre associada a um avanco numa caracteristica econdmica, politica ou social da com de ou a prote- ao de uma caracteristica contra mudangas hostis. Assim, ao cor dos principios, cuja argumentacao juridica tende a estabelecer um direito dividual, seriam as argumentagées de politicas pablieas geralmente des- tinadas a estabelecer wina meta ou finalidade coletiva, Nao sendo regras nem prineipios, as politicas priblicas carregam cle- mentos estrunhos aos conceitos juridicos, a exemplo de dados ccondinicos, hist6ricos ¢ soeiais de determinada realidade que se visa a ati de programa de acao, Diante disso, segundo Bucci," cabe a nhecer tais dados ¢ traduzi-los para o universo conccitual do clireito. Apesar de seu carater programatico, nao sdo as politicas piblicas meras aspiragé mn, verdacleiros programas de agao. Como destaca Rizzo Jiinior,"* tais politicas consistem em ordens imperativas para a busca de mcios capazes de realizar fins previamente estabelecidos, Tem, por- tanto, um cariter revolucionario, nin sendo apenas metas desprovidas de significagao € instrumentos de governo na realizagao de direitos fundamentais, num elo entre a politica ¢ © Direito, r por meio jurista reco- mas sma caseneia, ¢ sim "RIZZO JUNIOR, Gvidio. Controfe social efetiva de potiticas puitlicas, 207, Texe (Doutarada em Direito Econdmico e Financeiro}, Sao Patrlo: Universidade da $80 Paulo, 2009 BUCCI, Maria Paula Dallari, Direite Administrative e Politicas Puiblicas. S40 Paulo Saraiva, 2002 "= BUCCI, Maria Paula Oallari, Direito Administrative e Politicas Puibilcas. $0 Paulo: Saraiva, 2002 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de politica pablica em direita. Ja; BUCCI, Maria Paula Gallari (Org.), Potiticas publicas: refiexSes sobre 0 conceite juridico, Sao Paulo: Saraiva, 2006. RIZZO JUNIOR, Ovidic. Controle social efetive de politcas miiblicas, 207F, Tese (Doutereda em Direito Econémico e Financeiro}. $30 Paulo: Universidade de S3a Paulo, 2009. p. 195.248. Witson Elias de Carvalho Jinios, José Queing Tavares Neto 1.2 O ciclo das politicas publicas De acorde com Duarte," as politicas priblicas, como verdadeira programas de agic 1 umn ciclo que nao termina coma sua imple- mentacio propriamente dita, que € a parte mais “visivel” ao « une por envolver gasto de recursos piiblicos, envolvendo também a avaliagao dos seus resultados ¢ 0 controle da sua execugao por determinadas ato' entre os quais se inchui o Tribunal de Contas. Além disso, justamente pelo fato de: ciclo, a avaliagao © 0 controle delas deven de retroalimentacio, para que a formulagao de novas politicas parta da identificagio de problemas encontrados na exceucio anterior, Fé nesse sentido que © controle de politicas piiblicas esta intrinsecamente ligado ao plane 0 delas: uma avaliaco clara dos resultados alcancados de politica € que permitira o estabelecimento plancjado e eficiente de nov: metas, que resuliara no pleno atendinn Segundo Duarte, o ciclo das poll ser assim resumide: possuc wa ‘ode novas demandas. as plihlicas pode, em. linh: gerai a) identi ax ¢ demauda dos para a tclinigio das pric nto aos foruudadores de politicas piiblicas; b) for Iagio de propostas concretas entre diferentes opgoes de prograinas a serem adotados; «lita ea pol exister avaliagao dos resuliados «la politica por meio da verificacao dos resuliadlos e impacto politica, para que se post aferit se cioma ou 1120; «) Fiscaliva- gio © controle da exceagio da politica por meio da atuagio da sociedace civil, dos Tribunais de Contas e do Ministérie Piblioo la real Assim, o ponto de partida do ciclo de politicas piiblicas éa identi eagao dos problemas sociais e a determinagao de quats serao enfrentade Num contexto em que os recursos sao escassos & demandas sociais sao politicas ¢ pelas interferéncias de s demandas ¢ negociar 0 atend mento de seus interesses. "DUARTE, Clarice Seixas. © ciclo das potiticas piblicas. fn: SMANIO, Gianpaolo Poggio; BERTOLIN, Patricia Tuma Martins (Crg.). 0 aireito © as paliticas puiblicas no Brasil Sao Paulo: Atlas, 2013. “+ DUARTE, Clance Seixas. © cicia das potiticas publicas. /n: SMANID, Gianpaolo Poggio; BERTOLIN, Patricis Tuma: Martins (O1g,). O direita ¢ as pollticas pdblicas no Brasil Séo Paulo: Atlas, 2013p. 25-26.‘Controle extema de paliticas piblecas: dificuldades e propostas de aperfeigoamenta da atwidade.. 249 Nessa fase primeira abre-se 0 que se convencionou chamar de “janela de oportunidade”, ou seja, a chance dos defensores de propos- tas encaminharem suas solugGes preferidas ou chamarem a atengao para problemas especiais, ‘Tal oportunidade aberta a determinadas ini apresenta-se ¢ so subsiste por determinado period de tenrpo, de que sc nao for aproveitada a contento, os participantes dev nove Monento propicio em que a préxima oportunidade surgiré Identificadas as demandas sociais, passa-se 4 fase seguinte do cido : politicas priblicas, que é aquela em que é formulada ¢ legitimada a poll. tica, A legitimagio da decisio requer apoio politico dos atores envolvides com a politica, a saber, o Parlamento, ao qual sao submetidas as propostas para aprovacao, Nessa etapa, segundo Isabela Pinto," sao comuns oscil oes da opiniao piiblica e campanhas de pressao dos grupos de interesse ou mesmo © surgimento de um nove problema que atrai a atengio do governo ou daqueles que o rodeiam ¢ assim interlerem na visibilidade dos problemas. Tambén a aprovacae da politica os eventos inter- nos do governo, a exemplo da mudanca nos partidos que governam ow n2 composigio do Poder Legislative, Aprovada ¢ legitimada a politica priblica — 0 que ocorre, em regra, por meio da aprovacdo de uma Tei =. vem a fase da sua implementacac propriamente dita, que é a parte visivel da politica, Nessa etapa, a politica plblica & operacionalizada através de programas de agdo, com 0 eletivo dispéndio de recursos pithlicos. Por isso, é a fase em qne é demandada maior cautela quanto aos desvios de verbas publicas, que podem conta: minar todo 0 proceso de execugio © comprometer o atendimento aos direitos fundamentais. E necessaria, também, a atengao para que os entra- ves burocriticos, atrasos desniecessirios para a cfetiv: Apés a implementacao da politi cas de carater continue ou pluriany eficdcia, consistente na descrigéo dos resultados que foram alcangado: com a implementacao, bem como pela avaliagio dos impactos ¢ eventuais sugesties de alteragées. Segundo afirma Schmidt,” a avaliacao de politicas interferem is em matéria de gastos puiblicos, nao ocasionem oda politica. ca (ow seu inicio, em easo de pd is), vem a etapa de avaliagao de sua "= KINGDON, Jahn Wells. Agendas, alternatives and Public Policies. United States of América: Addison- ‘Wesley Langman, 1994, ™ PINTO, Isabela Cardoso de Matas, Mudancas nas Politicas Publicas: a perspectiva do ciclo de politica In: Rev. Pol. Publ S30 Luis, v 12, . 1, p. 27-36, jandjun. 2008. Disponivel em: riper, revistapaliticaspublicas.ufma bi/site/dawntoad ahp?id_oublicacaa=153. Aceso em 10 jun. 2019 * SCHMIDT, i030 Pedro, Para entender as politicas publicas: aspectos conceituais' e metadelégicos. Jn: REIS, Jorge Renato; LEAL, Rogério Gesta (Orgs), Direites Sociais e politicas puiblicas: desafios contempargneos. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2008,250 Witton Elias de Carvalho Jinios, José Quering Tavares Neto deve levar em conta aspectos como a efetividade (se a politica ida), eficdcia (se os resultados esperados fora cia (relacio entre resultado ¢ custo) e a legitimicdade jados). ‘Todavia, tais aspectos abelecidas me publi foi de fato implemer alcangados), a cf (o grau de aceitacio da politica pelos beneli 86 poderao ser aferidas na pratica se forem tam a monitoragao da execucao para alerir pro; Dentre as diferentes compreensées sobre 0 ciclo de politicas publ cas, hi quem considere a avaliagao € 6 controle uma tinica fase © q ‘os separe em fases distintas, Assim, levando em consideragao esse tiltime posicionamento, na quinta ¢ fltima [ase do ciclo sevia fiscalizada a exe- eugio da politica tanto por meio do controle social quanto por entidades controladoras, a exemplo dos Tribunais de Gontas. As Cortes de Contas, dentro do seu desiderato de fiscalizar as con- tas pliblicas, possuem também o dever de controle das politicas priblica: rilunais de Contas no pode se as que permit ressos ou falas, Entreianto, o controle exercido pelos” mira meros relatérios contabeis ¢ fiscalizag6es formais, devendo alca ambém a aucitoria do desempentio clas atividades de gestao. Parte-se, ogo ampliativa do conceito de prestagio de contas, indo além da mera andlise de conforn gando também © resultado final da politica sob os prismas da eficacia, da rest car assim, de u 1 s.do ato, alcan dade com aspectos lega eficiéncia ¢ da efetividade, mente essa tltima fase de ciclo de politicas pribl no que toca as atividades das Cortes de Contas, que sera analisada daqui em adiante. 2. O controle externo das politicas publicas pelos Tribunais de Contas Apés analisados os conceitos de pol Ha estruturacio em ciclos, passa-se, agor politicas podem ser controladas. s ¢ compreendida o da forma em qu ' Para tanto, faz-se necessiria a apresentagao do modelo constitucio- nal de controle externo para, cm seguida, entender como esse controle vem sendo feito ¢ as limitag6es que encontra na realidade fiitica para sua efetividad 2.1 O modelo constitucional de controle externo Ss, que possni status constituctonal jaca 4 finaliclade de fiscalizagao e controle a da legaliclade. A figura dos ‘Tribunais de Cor desde 1891, sempre esteve asso das despesas piiblicas, sob o p‘Controle extemo de paliticas piblecas: dificuldades e propostas de aperfeigaamento da atwidade.. 251 Corte orbitaram de Na acarda cot constituig6es seguintes, as atribuigdes de nivel democratico, 4 época, em cada promulgagao. Assi s Cortes perdiam significado © sofriam diminuigko de seus poderes durante regimes ditatoriais, com sua autonomia suprimida por gavernos desse tipo. Segundo Bastos ¢ Martins, o ‘Tribunal de Contas “sempre esteve cm posicio de sinalizador moral mais do que na de auténtico érgio de execugao de um controle rigido”,"* possuindo pouca efetividade na resp sabilizagao do gestor piiblico irresponsavel. ‘Todavia, como esperado, no alvorecer de um regime democratico e fim do regime militar, a Constituicao nascente em 1988 promoveu uma ampliagao das atribuigdes das Cortes de Gontas, dando a tais entidades a ia para realizar aud jas de natureza contibil, operacional e patrimonial ¢ a de aplicar multa proporcional ao dano causado ao erario. Honve, assim, significativa evolucao em relacdao A Constituigao anterior, pois enquanto a icao de 1967 fazia referéncia genérica ao con trole da operacionalidade da gestao por tais cortes, a de LORS di Te a matéria de mancira clara, ampliando os poderes desses Tribunais para nalidade de politicas © programas de tonsti alcancarem também a opera gave Oe Em seu art. 70, a Constitnigado atualmente vigente atribuiu as Cortes de Contas a competéncia de exercer a fisealizay ra, Orgy ria, contabil, patrimonial e operacional da Administragao. Isso significou segundo Rosilho," que tais ‘Tribunais passaram a possuir competéncia para analisar, respectivamente, a correta gestao dos recursos priblicos, a adequada execugao do orgamento piblico, a regular contabilizagio de recursos, a correta gestao do patriménio pliblico ¢ a conformidade legal da atnagio administrativa Ademuais, no artigo seguinte do texto const Ide Contas da Uniao ~ aplicaveis por sit aos demais Tribunais de Contas —¢ foi estabelecido que o controle externe da Unido © de suas entidades seria feito pelo Congresso Nacional, que contaria com o auxilio dos Tribunais de Gontas. Todavia, cumpr r que, a despeito dos ‘Tribunais de Contas auxiliarenmt as Casas legiskitivas dade, esse tipo de fungio em 100 cional foram clencadas netria as competéncias do ‘Tribun desta BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, ves Gandra da Silva, Comentarios a Constitwiséic oo Brasil promulgada em 5 de outubra de 1988. Sao Paulo: Saraiva, 1996, « |, p. 14 " ROSILHD, Andeé Janjécomo, Controle da Administracda Pibblica pelo Tribunal de Contas de Unido, 358f. Tese (Doutoraco em Direita). $a Paulo: Universidade de S30 Paul, 2016.252. Witton Elias de Carvalho Junior, José Quering Tavares Neto is cortes nada interfere sua independéncia institucional, Isso porque iliares do Congreso Nacional im, rgzios autdno- dos poderes constitcionais j4 mencionados, Como de: is tibunais sao cortes de tomo politico e acu nao sae argos mos ¢ tit Ayres Britto,” nnas: a um s6 tempo: politico nos termos da Constituicgao e admit termos ¢ processos de cont: nem como administratives, visto que tais tribunais nao julgam sua propria atividade, ¢ sim, a atividade de outros agentes, com base num precedente de atiagio (a ad raliva), ¢ Ho uM proceder originario, Assim, diante da independéneia das Cortes de Contas na sua ativ dade fiscalizatéria em relagao aos responsaveis pelo desenho das politicas pliblicas e do fato de que essas politicas ptiblicas sto concretizadas por meio de despesas priblicas € que se extrai a competéncia dos Tribunais de Contas para controlar tais politicas. © exercicio de tal atividade de amparado nas normas constitucionais que determinam a fiscalizagao dos gastos pniblicos pelos diversos sistemas de controle, bem como pelos prin- cipios do art, 37 - legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e fic diata, condicionando, assim, a exe- cugio das politicas priblicas a s desvio de recursos piiblicos ¢ A corrupgio nae encia —, que possucm eficacia in observancia, cm nome do combate ao trutura da Adiministrag: 2.2 Controle externo de politicas publicas Destacada a independéncia dos Tribunais de Gontas como enti- dade controladora de politicas piblicas, resta analisar a forma como esse controle deve se tomo tese contraria ao exercicio dessa atividade, feito. poderia ser apresentada a tese de que as politicas yniblicas com certo nivel de discricionariedade pelo Estado, haja vi possibilidades de escolha das autoridades piblicas. Todavia, © ionariedade nao pode ser protegida de modo absoluvo, sob pena de converter-se em espago ps: rbitrariedade © de: cumprimento de direitos funcdamentais pelo gestor piblico, Aden pode © poder discricionaria obstar o controle externo das politicas publ pois até o mérito administrative pode ser avaliado sob os aspectos da legalidade, da legitimidade e da econon diser = BRITTO, Carlas Ayres. © regime constitucional do Tribunal de Contas. Revista de Didlogo Juridica, Salvador, ano 1, n.9, p, 10, dez. 2001 BRITTO, Carlos Ayres. © regime constitucional do Tribunal de Contas. Revista de Didloga Juniaico, Salvador, ane 1.1.9, p. 10, dez. 2001Controle exteme de politicas pblecas: dificuldades e propostas de aperfeigaamento da atwidade... 253 Recomenda-se, por Gbvio, o equilibria: as politicas piiblicas preci- oda ciscricionariedade do © controle dos motivos. car a retirada da sam. ser vistas como forma de controle prévi administrador ¢ claboradas de forma a viabili Por outro lado, esse controle nao pode sign liberdade riativa do gestor pablico, mas sim, garantir que suas escollas sejam acom- panhadas de estudo de alter cao de metas ¢ incicadores de desempenho, Caso contririo, a atividade do controlador poderia se con fundir com a atividade administrativa des Dia dessa necessidade de instrumentalizagio do conwole em nivel adequado, leciona Barcellos” que a construgio de uma dogmatica que pretenda viabilizay juridicamente o controle cas politicas piiblicas depende da identificagao dos parametros de controle apliciveis, Isso por- que controlar as decisées do Poder Piblico podera implicar em concluir que determinada meta constitucional é prioritiria ¢, por isso, obrigar a ntoridade piiblica a De acordo Rizzo Jinior a identificagao dos pra a partir do texto constiticional pode ser feita tendo em foce os resulta- dos finais previs parfimetros, por ébvio, nao podem ser demasiadamente rigidos, o administrador, além de vinculado a Ici, e314 sujeito também as amarras da conjuntura eco- némica. Assim, vincular 6 administrador piblico aos resultados estabelecer que enquanto ndo forem alcangados os objetives espe politicas nao podem ser paralisadas nem solver atrasos injustificaveis, bem come representa também impor que determinadas politicas, de menor imporvincia, podem sofrer corte de verbas em nome do re de recursos para projetos priorit Cumpre ressaltar, também, que além da fixagdo dos parametros de controle das politicas jriblicas, devem ainda ser estabclecidos os instru- Jo usados nessa atividade, Isso porque, como aponta Rizzo s paramietros de controle nao forem observados ou se inexisti nativas, formu! séria, o que nao faria sentido asa ela associadas, ametros de contrale X8 © t prépria eseolha das pol anejamento S. Jainior,* se um critério razodvel para o remanejamento de verbas em caso de neces- sidade extrema — 0 que s6 pode ser aferide mediante andlise detallada das receitas ¢ despesas —torna-se necessiria a aplicagao de penalidades ao BARCELLOS, Ana Paula de, Neccanstitucionalismo, Direitos fundamentais € controle das politicas publicas, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 240, p. 83-105, abr, 2005, ISSN 2238~ 5177. Disponivel em: httpybibliotecadigital gv. br/ojvindex phpyrdayarticle/view43620. Acesso em 20 ago. 2019. RIZZO JUNIOR, Gvidio. Controfe social efetiva de politicas puiblicas, 207f, Tese (Doutorada em Direita Econdmico e Financeiro}, Sao Paulo: Universidade de $30 Paulo, 2009, 3 RIZZO JUNIOR, Ovidio, Controfe social efetive de politicas puiblicas, 2074, Tese (Doutersda em Direito Econémico e Financeiro}. $80 Paulo: Universidade de 3a Paulo, 2009,254 Witton Elias de Carvalho Junior, José Quering Tavares Neto administrador, responsabili ielo-0, pessoalmente, ou obrigando o Estado zer cortes em gastos de menor importancia. Deve-se pensar tambe em obrigar judicialmente o Poder Publico a corrigir as opgées equivoca € impor o inve fo nas metas constitucionais priori 1 todo role depende necessar a caso, a instr mnente do cio deste co il de Gontas. falso prosclitismo, que as Cortes de Contas privilegiadas de controle: de politicas pliblicas, superiores, inclusive, as do Poder Judicidrio. Isso porque em lide de suas competéncias constitucionais de andlise e julgamento de contas dos gestores piiblicos, ndo se nega aos Tribunais de Contas o poder de perscrutar 0 mérito do ato administrativo. Ademais, nao paira sobre a atuagao as mesmas criticas feitas ao exercicio de poder semelhante pelo Judiciario, uma vez que as Gortes de Gontas possucm visio global dos Grgios fiscalizados em matérias orgamentarias © financeiras, conhe- cendo os limites de despesa ¢ posst icos com formac mais diversas dreas do conhecimento. E, a0 contrario do Poder Judi geralmente decidem de mane ingir as agdes mais amplas do Poder Pablico, nao se dedicando apr Ihe sio apresentacos, o que geralmente tem o condo de provacar distal ges globais no regime de financiamento das politicas piblicas, Ademais, as Gortes de Contas usualmente possu tabilidade oficial, formacao espectfica para avaliagio de despesas piiblicas ¢ maior domini : regras de ciéncias ndo juridicas, aexemplo da economia, das ¢ pistragio, ios a toda coleti auxilio do T Nota possu amas idtrio, as ad alendimento de casos cc retos que acesso a toda con- beis e da adi Assim, sua atua benef dade, visto que metaindividual. Uma critica comm que repousa t quanto sobre © realizado pelo Tribunal de Co sentatividade popular de seus membros, “Todavia, cumpre ressaltar que minisiros ¢ conselheiros das Cortes de Contas possuem, ao menos de maneira indireta, legitimidade atribuida pelo w visto que os respective cheles do Poder Executivo de cada ente sao os responsaw deles. sobre 6 com icia de repre- Além disso, a legitimidade popular que possuem os representantes populares dé a eles o poder de definir ¢ implementar politicas ppiblicas és de leis orcamentirias, conforme os trilhos tragados pelo consti- Desse modo, € salu a de financiamento de politicas que haja uma Corte especializada em mi taint Fao sisten public: ria ¢ dle }Grias Organ‘Controle extemo de paliticas piblecas: dificuldades e propostas de aperfeigoamenta da atwidade.. 255, ise de gastos puiblicos, que pode exercer adequadamente o papel de reorientagao da atuagao administrativa q principioligic cionais da legalidade, da legitimidade, da econo- micidade, ca aplica ibvengdes e da rendincia de receitas, por meio de recomendages e, em iiltimo caso, de aplicacio de medidas positivas visando & recomposigio dos cofres piiblico Assim, € razodvel concluir que o comrolador de politi cas nao pode estar submetide ou vinculado com os responsiveis por sua implementagao ¢ aprovagao. Como destaca Rizzo Junior, um cenario de dependéncia entre controlador ¢ controlado comprometeria a corregao de possivels equivocos originarios nas avaliages das politicas. Desse modo, 0 ‘Tribunal de Contas, como poder neutral que é, langa navas hires as po ticas ptiblicas, permite a introdugao da sociedade no debate e em suas decisées e, mesmo em caso de impasse on abusos, nao estio imuncs 4 apre- ido esta transbordar os limites $ com: s publi se que os Tribunais de Contas possnem legitimidade para o controle externo de politicas puiblicas, cabendo a esta Corte interv sempre de maneira equilibrada, em atengao aos | $08 priblicos, « s dos recur mpoem en suas deciscs o ininimo de oncrosidade aos poderes envolvidos, propor- and, assim, mais beneficios aos coftes piblicos do que dificuldades a ago de politieas pil ites props obrigam a atengio a reserva de possivel e fey aS. 2.3 A realidade atual do controle externo O papel ativo das Cortes de Contas no controle de politicas ptiblicas, ainda que, como mostrado aqui, seja reconhecido como legitime e previsto em sede cor icional, ainda é desenvolvido de maneira timida, Um dos motives é a a no pais de uma tracicgéo de monitoram pas de concretizacio das politicas piblicas, bem como de sua a Pouca s xemplo, se esto scndo alcangadas as metas esti puladas por uma determinada politica ptiblica, tampouco a que custo ou as consequéncias de sua implementagao, E, mesmo quando ja Gcorre essa vewilicas verifica, por sendo ) raras veees ramente formal, 0 3, SEU Cal valorizados os sus resultados para reformular as propostas ¢ agées que constituem objeto da avaliaga 35 RIZZO JUNIOR, Gvidio, Controfe social efetive de politicas puiblicas 207% Tese (Droutereda em Direita Econdmico e Financeiro}. $20 Paulo: Universidade de 3a Paulo, 200256 Wilson Elias de Carvatho Junior, José Querino Tavares Neto Outro motivo, segundo Vanice Valle, decorre da realidade politica sileira: Hitoricamente, o periodo de ace 80 -¢ inicio da década de 90 cor a — eis que a projegio de efeitos po econdmice & por intensamente prejudicada pela progressiva desvalorizacio da moed Ocorre que, mesmo apés a estabilizagio da moeda, ocorrida a p tr da tadle dos anos 90, bem como pela aprovagio de leis fiscais mais rigidas, a exemplo da Lei de Respe abilidade Fiscal, o controle externa: ainda se encontra muito aqucém das possibilidades téenicas ¢ Giticas de suas potencialidades ¢ do preparo técnico dos quadros da maioria das Cortes de Contas do pats Como resultado da inércia parcial do dever de fiscalizagao ¢ coi wole, tem sido estimulado por parte dos gestores puiblicos um modo de agir meramente voluntarista © reativo, com relativizagdo da formulagio expressa de politicas piblicas que confronta o agir planejado ee preconizado pela Constitigao. O resultado di é so éa falta de enunci Gao de politicas piiblicas, © que, de acordo com Valle, Administragio Publica opaca ¢ ineficiente. sse tipo de agir do administrador piblico no trato de quest6es ptiblicas vai de encontro ao conceito de politicas priblicas que propaga ideias de que as pol servir para a maximizagio da ef acia dos gastos priblicos, a de que essas politicas devem possuir carater geral (¢ nao apenas atendcr demandas puramente politicas) e. por fim, a mitis importante: a de que tais politicas devem expressar, de mancina clara a todos os que as controlam, que foram fruto de planejamento racional & adequado, Um dos maiores problemas que ocasionam a ineficacia dos instr mentos de controle externo é a de planejamento ¢ transparéncia resulta nm ci &° ALLE, Vanice Ragina Lino do, Administragao e politicas pablicas: deferéncia como efeito juridico da ago pablica planejada, in: LEITE, George Salomao, STRECK, Lénio; NERY JR, Nelson (Coords.), Crise dos Poderes da Republica: judiciario, legislative e executive. S30 Paulo: Revista des Tribunais, 2017. a4 = VALLE, Vanice Lino do, Dever constitucional de enunciag3o de politicas pablicas © autevinculagao: caminhos possiveis de controle jursdicional, Forum Administrativa — Direito Publica — Fak, Belo Horizonte, ano 7, n. 82, dex 2007. Disponivel em: hrtpulwww bidforum.com.byPDIOO08, aspx?pdiCntd=49546, Acesso em 19 ago, 2019. % BRASIL, Ministério da Saude. Politica nacional de plantas meaicinais @ fitoterapicos. Brasila, 2006. Dispenivel em: _ httpi/bysms.saude. gov bi/bvs‘publicacoes/politica_nacinnal_fiteterapicos. pal Acesso em 20 ago, 2019,‘Controle extemo de paliticas piblecas: dificuldades e propostas de aperfeigaamento da atwidade.. 257 administrador pablico, o que afeta todas as demais etapas do ciclo de politicas piiblicas. Além das pecas orgamentari mente estimativos de receitas ¢ despesas, cujo descumprit ento em regra {io implica em responsabilizagio direta do administrador, no ha, no pais em virtude do cost administrative herdado da década de 90, exi Is SereM istrumentos mera- s legais que obri técnico-cientificos pa meira fise do ciclo ja ocorre de mancira viciosa, as demais etapas do ciclo tendem, como aponta Elida Graziane Pinto, a também ocorrer de forma a, causando unt baixe nivel de efetividade das politicas piiblicas ¢ do préprio papel constitucional do controle da Adninistragao Publica. © que se nota & que enquanto nao houver controle da atividade de planejamento, os gestores continuarao nao o fazendo adequadamente ¢, pior: pederio praticar livremente uma atividace administrativa ine- ficiente, com desvios de finalidade, corrupgio ¢ desperdicio de verbas publicas. Como alerta Barcellos."' na auséncia de instrumentos adequados de controle, a gestdo das politicas pblicas no ambiente das deliberagdes najoritirias tende a ser marcada peki corrupgio, pela ineficiéncia © pelo clientelismo, seja nas relacées entre o Executivo ¢ parlamentares, ow entre agentes piblicos ¢ a populagio. A consequéncia é a manipulagao da populagdo cm suas necessidades basicas ¢ perda da autonomia critica de povo em face de seus representantes, minando, assim, a capacidade das politicas publicas de atingirem sua finalidade, que é garantir e promo- ver os direitos fundament m particular, com prioridade, o minime existencial, ‘os 3 Novos caminhos para o controle externo de politicas publicas Apés destacada a importincia do desenho das politicas pitblicas paraa existéncia de uma acio publica planejada, bem cor dos Tribunais de Contas para o controle dessas politicas ¢ as limitagées que o-exercicio dessa atividade tem encontrado na pratica do pais, torma-se importante disentir novas solugGes para o aperfeigoamento da atividade controladora ne cenario atual, a * PINTO, Elids Graviane, 15 anos. da LR: ainda em busca do controle dos resultados das politicas piblicas e da qualidade dos gastos publicos, Revista Férum de Direito Financeiro ¢ Econdmico, n. 8, p. 69-78, few 2016 © BARCELLOS, Ana Paula de, Constitucionaleaco das Politicas Plblicas em matéria de direitos fundamentals: 0 controle politico-social ¢ 0 controle juridice no espaco democratico. fm SARLET, Inge Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Orgs), Direitos Fundamentals aramento & “resena do possivel” Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008258. Witton Elias de Carvalho Junior, José Quering Tavares Neto portante ae sao é sobremodo 1 atualidade, visto que apenas o Brasil, como também varios outros pai cconémica ¢ fiscal, de mode que eficazes so cada ver mais bem-vindos para minin es do mundo se encon- trumentos de controle zar os ef itos danosos provocados pela fraude, pela corrupgio ¢ pelos desvios que resul desperdicio dos ja esc sos puiblicos. Uma das reformulagées que precisam ser feitas para o ape goamento da atividade controladora é a vinculagio do administrador a obrigagao de planejar suas politicas com metas ¢ indicadores téenico- -cientificos que sirvam de subsidio para a aplicagao de sangdes em caso de descumprimento, Isso porque um dos grandes problemas que impedem a responsabilizagao dos gestores irresponsaveis com seus orgamentos & exa- lamente o cariter meramente estimative das normas orgamentirias, que usualmente sao claboradas com uma infinidacle de termos genéricos e sem metas claras q bilitem a analise objetiva dos resultados alcancados cas pliblicas implementadas a Elida Graziane a1 CO SOS Feet © poss pelas pol Como desta uma. postura de estru to," enquanto nao for adotada irole do plane ato insuficiente © da falta s de controle interne capazes de avaliar os resultados dos pro- implementados, continuara sendo comum a postura de gestores los pela obediéncia meramente formal e, so, sim a ditames legais. No mesmo sentido, Valle" necessiiria a combinagao de politicas ptiblicas como imperative de agir planejado da administragio, com um sistema de controle que se revele apte 4 condugie das situagdes da vida acho da efetividade const al, revelasse ple sna de dificuldades. Assim, nao ha como cogitar efetivi de dos instrumentos de con- trole sem que antes seja garantida a clareza no planejamento da ativicade do gestor. Mas, a mera existéncia de clareza no planejamento nao é suficiente para assegurar a efetividade do controle. E preciso que haja garantias de que o controlador pantara sua atividade fiscalizatéria com deferéucia ao planejamento tragado pelo gestor. Como afirma Valle: PINTO, lida Graziane, 15 anos da LAF: ai pliblicas © da qualidade dos gastos put p. 69-78, fev. 2016 VALLE, Vanice Lino do. Dever constitucional de enunciagdo de politicas pablicas e autovinculacaa: caminhes possiveis de controle jursdicional, Fénum Administrativa — Direito Publica — Fat, Belo Horizonte, ano 7, n, 82, ez. 2007. Disponivel em: hrtpu/werw.bidforum.com.by/PDIO0NS, aspr?pdiCntd= 49546, Acesso em 19 ago. 2019. da em busca do controle dos resultados das politicas 8. Revista Favum de Direita Financewro e Econdmico, n, 8,Controle exteme de politicas pblecas: dificuldades e propostas de aperfeigoamento da atwidade.. 259. a administrative importa em recon 1 elo ponto cle vista extcrnado pela stdinil nites de proceder-se a sua Tejeicao, eis que tambel rote constilucional, ¢ em alguna lor coun Assim, deferéncia significa atribuir presuncio relativa da adequagao das decisdes ¢ dos motives do administrador public, apresentados por oca- siao do desenho das politicas piblicas. Importante ressaltar que, conforme destacado por Valle," a deferéncia para com as escolhas adn adas por meio da formulagio de politicas piblicas nao enfraquecimento do controle, mas sim, reforga a sua objet Por fim, € preciso que © controle extern rompa os is de fise: consensu que ja ganharam espaco nos lo, & elogiavel a iniciativa de diversas Cortes de Contas do pais que jé regulamentaram os chamados ‘Lermos de Ajustamento de Gestao (TAG"s) € os utilizam em acordos com seus jurisdicionados, Cabe ressaltar que a grande vantagem da celebracgao desse tipo de acordo éa existéncia de proposigio do controlador e de aceitagao do gestor, por escrito, sabre a assungio de obrigacdes, vincnlande administrador pubblico ao seu c indo a imposicio de penalidades ao gestor em caso de descumprimento, Trata-se de alternativa de grande efe- tividade em relagio as recomendagoes emanadas da Corte de Contas, que nao possuem poder de vinculacio do administrador ¢, quando nfo aten- didas, geralmente nao implicam em responsabilizagao do gestor, sendo cntio destituidas de cletividade na promogéo de melhoria das politicas pliblicas. real ico ¢ adote os dem: s poderes, Nesse senti mprimento e facili Conclusao O Tribunal de Gontas, em seu papel de defensor dos direitos fiun- amentais, exercido por meio da fiscalizagao da aplicagio dos recursos blicos, possui indubitavel legitimidade de controle de politicas priblicas, ‘VALLE, Vanice Regina Lirio do, Administracao ¢ politicas pablicas: deferéncia como efeito juridica da aco publica planejada, in: LEITE, George Salomao; STRECK, Lénio; NERY JR., Nelson (Coords,). Crise dos Padleres da Republica: judiciario, legislativo e executivo. $30 Paulo: Revista das Tribunais, 2017. 4 + VAL, vance Regina unio, ariminisrago #poitcaspulias deferéncia come eet jurdeo ds ago publica planejade, in: LEITE, George Salomdo; STRECK, Lénio; NERY JR., Nelson (Coords.). Crise dos Podleres di Repuiblica: judiciario, legislativo e executivo. S30 Paulo: Revista das Tribunais, 2017260 Witton Elias de Carvalho Junior, José Quering Tavares Neto F 0 fortalecimento da atividade de controle tem © condao de resultar em avangos nas politicas piiblicas, visto que essa atividade tem papel critico ¢ propositive na andlise de conformidade cutre o plancjado ¢ 0 exccutado, o condi de retroalimentar o planejamento da atividade administrativa com seus resultados. Ademais, as atividades de controle ¢ governo necessitam andar © harmonia ¢, como aponta Valle.” conviver de forma construtiva ¢ nao concorrencial, sem inefetividade no controle e, ao mesmo tempo, sem comprometimento da liberdade do administrador piblico, Como lecionam Albuquerque ¢ Ganha,” a exceléncia do controle passa pela verificagao se a conduia realizada pelo age de conformidade ou desconfor te esti de acordo com as normas legais, por uma cheeag midade com a norma e pela adecgio de medidas de correcao. Assim, quaisquer avangos na implementagao das politicas pribli passam pe nposigao de deveres de planejamento transparente e res- ponsvel dos gestores ptiblicos, que podera subsidiar o controle externa » de avancos, num ciclo de melhoria os fundamentais ¢ de cumprimento do falhas e na proposi hia ne atendimento dos dir tucional social. programa cons External control of public politics: difficulties and proposals to improve the activity of the Court of Accounts Abstract; The 1988 Constination extended the powers of the Court of Accounts, giving such entities the power not only to formally control public expenditure also to perform: audits and held the irresponsible manager accountable, 7 Constitution also implied, implicitly in the principles intended for Public Administration, a determination to the public action for the realization of fundamental rights to be planned and efficient, so that the concept of public policies materializes, through action prog this type of administrative action. In this way, the objective of th paper is to analyze how they are conceptualized and what are the stages of implementation of public policies, and then to analyze how the control role of the Court of Accounts has been exercised over these policies and, critically, to point out solutions. possible to wl revenue, In ™ VALLE, Vanice Lirio do. Dever constitucional de enunciagao de politicas publicas e autovinculacao: caminhes possiveis de controle jurisdicional. Farum Administrativo — Direito Poiblica — FA, Belo Horizonte, ano 7, n, 82, dez. 2007. Disponivel em; hitpu/wew.bidforum.com.bi/PDIOUS, aepx?pdiCntd= 49546, Acesso em 19 ago. 2019. % ALBUQUERQUE, Marcio André Santos de; CUNHA, Estevio dos Santos. Curso de controle extern, Brasilia: Obcursos, 2009.Controle exteme de paliticas pblecas: dificuldades e propostas de aperfeigoamento da atwidade.. 261 rolling activity. For this analysis, iL was adopted in this article the logical-deductive method to make conclusioas, as well asa predominantly bibliographical research, Keywords: Publ Deference. lic Polities. External Gontrol. Plann Progra Referéncias ALBUQUERQUE, Marcie André Santos de; CUNHA, Estevao dos Santos, Cuvso de con- drole externa, Brasilia: Obeursos, 2009, BARCELLOS, Ana Pa de, Gonstitucionalizagio das Politicas Ptiblieas em cra de direitos fundamentais: © controle politica-social ¢ © controle juridlico mo expaco demoeritica, In: SARLET, Ingo Wolfgang; Fiendamente’s oxamenta ¢ “seservit do posstvel IMM, Luctane Benetti (Orgs.). Diveilos Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. 4 findamentais ¢ controle as yniblicas. Revesta de Divito simmisteatvoo, Bi em: hutp://hibliotecadigital.fgv.br/ojsfindex. php! ew/4 3620, Acesso- cm 20 ago, 2019, BASTOS, Celso Riheiro; MARTINS, Ives Ganda da Silva Brasil: prowl em 5 de outubro de 1988, $40 Paulos § wentdrios d Constitwigdo de 1996, ¥. 1 BRASIL. 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