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Espaço & Geografia, Vol.

6, No 2 (2003), 59:87
ISSN: 1516-9375

POLÍTICAS PÚBLICAS, POLÍTICAS AMBIENTAIS E


PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL
Eliana Maria Corbucci
IBAMA/Diretoria de Ecossistemas/Coordenação Geral de Unidades de
Conservação.

Resumo - A preocupação com a conservação dos recursos naturais no Brasil remonta


ao último quarto do século passado. O modelo primário-exportador, pela sua própria
denominação, caracterizou-se pelo padrão de uso intensivo dos recursos naturais. O
modelo desenvolvimentista refletiu uma ótica predominantemente econômica.
Gradativamente a agenda ambiental passou a integrar a formulação de políticas públicas
brasileiras consolidando-se por meio de um arcabouço legal e institucional complexo.
Diante da emergência do desenvolvimento sustentável, em conflito com o modelo
predominante de desenvolvimento econômico, a ascendência de um “poder ambiental”
na tomada de decisões públicas impôs limitações ao papel do Estado no apoio à
acumulação de capital. A inserção de segmentos sociais organizados no processo
decisório, possibilitando avanços na relação entre desenvolvimento econômico e
conservação ambiental, ainda enfatiza aspectos formais e encontra inúmeros obstáculos.
Apesar de limites na estrutura governamental, mudanças e novas práticas de gestão
ambiental começam a surgir, resultantes da redefinição das relações Estado-sociedade
e, particularmente, da construção de um espaço público de discussão e negociação das
demandas sócio-ambientais.

Palavras-chave: políticas públicas, políticas ambientais, gestão ambiental, participação


social.

ABSTRACT - Concerns with the conservation of natural resources in Brazil were


practically unknown until three decades ago. The “primary export model”, as indicated
60 E. M. Corbucci

by its name, was characterized by the intensive use of natural resources, and the
“developmentist model” reflected a predominantly economic approach. Organized
social sectors committed to bringing environmental issues into the political agenda
gradually pushed their way into the Brazilian public policy arena, asserting their
presence and legitimacy in the process through the creation of a brand new - and
rather complex - legal and institutional framework. The entrance of this new
“environmental power” set limitations to the traditional role played by the State in
supporting capital accumulation. The participation of organized social sectors has made
possible new patterns of relationship between economic development and
environmental conservation. Although public debates still emphasize formal aspects,
and new propositions find numerous obstacles, good environmental management
practices are emerging as a result of these changes and, particularly, of the building up
and consolidation of a public space for discussion and negotiation of socio-
environmental demands.

Key words: public policy, environment policy, manegement environment, social groups
participation.

INTRODUÇÃO

A preocupação com a conservação dos recursos naturais praticamente inexistiu


nos modelos econômicos adotados no Brasil, pelo menos até o último quarto
do século passado. O modelo primário-exportador, pela sua própria
denominação, caracterizou-se pelo padrão de uso intensivo dos recursos naturais.
O modelo e desenvolvimentista, que emergiu a partir de meados do século XX,
refletiu uma ótica predominantemente econômica. Somente aos poucos a agenda
ambiental começou a integrar a formulação de políticas públicas brasileiras,
chegando a consolidar-se por meio de um arcabouço legal e institucional bastante
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 61

complexo. No entanto, na medida em que o desenvolvimento sustentável é


uma proposta emergente, em conflito com o modelo predominante de
desenvolvimento econômico, a ascendência de um “poder ambiental” na tomada
de decisões públicas significou impor limitações ao papel do Estado no apoio à
acumulação de capital. Esse conflito, latente e generalizado, que se reflete em
limitações na governabilidade, e não apenas a falta de requisitos técnicos que
promovam eficiência e eficácia, é um dos principais condicionantes das
dificuldades na gestão ambiental brasileira. A inserção, no processo decisório,
de segmentos sociais organizados, mediação que possibilitaria avanços na
relação entre desenvolvimento econômico e conservação ambiental, ainda
enfatiza aspectos formais e encontra inúmeros obstáculos.

Muitos obstáculos hoje vigentes, ligados às estruturas administrativas e


políticas do Estado brasileiro, formaram-se e sedimentaram-se ao longo da
construção do país. Na atualidade, as aceleradas mudanças que se impõem sobre
o Estado, no contexto da reestruturação produtiva e da ação dos organismos
internacionais, desenrolam-se em um ritmo, abrangência e profundidade que
são ainda ditados por essas permanências históricas. Diante das fortes pressões
externas e internas para promover mudanças na gestão pública, o peso das
permanências históricas que condicionam a ação do Estado tem afetado a
governabilidade, em geral, e as intervenções ambientais, em particular.

Apesar de limites na estrutura governamental, há mudanças e novas práticas


de gestão ambiental começam a aparecer. As novas práticas de gestão são
resultantes dos movimentos em direção à redefinição das relações Estado-
62 E. M. Corbucci

sociedade e, particularmente, à construção de um espaço público de discussão


e negociação das demandas sócio-ambientais.

Assim, o retrospecto histórico das políticas públicas territoriais, sociais e


econômicas no Brasil permite evidenciar como as raízes da formação colonial
brasileira se perpetuam até a atualidade, reciclando-se ao longo do tempo. Da
mesma forma, a análise evidencia como as políticas públicas são redefinidas
em concordância com cada modelo econômico adotado e como os grupos de
poder organizados tendem a apropriar-se do Estado. Isto vale tanto para a
oligarquia colonial agrária, quanto para os grupos corporativos, mais
recentemente. O retrospecto a seguir, inicialmente faz uma abordagem que
articula diferentes fases do Estado brasileiro com as políticas públicas1 , de cunho
econômico e social para em seguida, tratar das políticas ambientais.

A EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

O ESTADO OLIGÁRQUICO E O APOIO À AGROEXPORTAÇÃO

Desde os primórdios da colônia até o final do século XIX e início do século


XX, o eixo dinâmico das economias latino-americanas e, particularmente, do
Brasil, esteve voltado às exportações, razão pela qual esse período caracterizou-
se por meio do modelo primário-exportador. A atividade produtiva era
essencialmente agrícola e mineral, baseada no latifúndio e na monocultura,
expressa pelo padrão extensivo de ocupação do território, via interiorização, e
intensivo de uso do solo e demais recursos naturais (PINHEIRO, 1995: 68;
MORAES, 1997: 13).
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 63

O surgimento das oligarquias nacionais e regionais se dá no quadro desse


modelo. Sua função é substituir o poder da metrópole, além de oferecer proteção
àqueles que se colocam sob sua tutela, constituindo, assim, um poder político
local. Pinheiro assinala, que “à medida que se consolidaram os processos de
independência, as elites locais ganham mais espaço no controle do sistema
econômico, influenciando a política econômica de acordo com seus interesses,
que passam a ser chamados de nacionais” (PINHEIRO, 1995: 68).

As políticas sociais tinham o objetivo de criar as condições de trabalho tanto


para o contingente de imigrantes que chegavam para trabalhar nas monoculturas,
como para o restante da população. Assim, “as políticas também se associaram
à lógica dos interesses da oligarquia regional e, portanto, à operacionalização
do modelo primário-exportador” (PINHEIRO, 1995: 70).

A política territorial traduzida pela motivação expansionista colonial de


interiorização do território irá permanecer ao longo de nossa história.
Posteriormente, apresentar-se-á pela idéia de construir o País. Tal idéia favoreceu
a reaproximação de elites regionais desconectadas economicamente; legitimou
o poderio do Estado, pois a ele caberá empreender tal tarefa; e, ainda, reafirmou
a condição subalterna do povo, como mero instrumento do Estado. A tutela do
povo em nome da integridade do território foi a máxima que conduziu a ação
estatal nessa fase (MORAES, 1997: 14-15).

O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA E A PROMOÇÃO DA


INDUSTRIALIZAÇÃO

Com as dificuldades do comércio internacional, devido ao encarecimento das


importações e diminuição do valor e quantidade das exportações - conseqüência
64 E. M. Corbucci

da Primeira Guerra Mundial (1914-1918) e, posteriormente, da crise de 30 -, o


modelo primário-exportador começa a dar mostras de seu esgotamento.
Paralelamente, começam a surgir os núcleos urbanos e, com eles, novos atores
sociais identificados com a cultura de centros europeus de ideais libertários,
políticos e sociais (PINHEIRO, 1995: 71). Com isso, configura-se um novo
eixo de poder ligado ao contexto urbano-industrial, distinto daquele que vigorava
hegemonicamente até então, o poder agrário. Manifesta-se daí uma dicotomia
rural-urbana. Dessa forma, as dificuldades econômicas do comércio
internacional, aliadas à emergência de uma nova força política, foram as
condições objetivas para a mudança do modelo econômico, que se impôs a
partir dos anos 30.

Essa mudança em direção à industrialização, tal como o esgotamento do


modelo primário-exportador, não influenciou só o Brasil, mas, em diferentes
graus, praticamente toda a América Latina. No novo modelo é o Estado que
assume as rédeas do desenvolvimento, fornecendo a infra-estrutura e planejando
o modelo substitutivo de importações. A modernização é induzida e o Estado
seu maior promotor. Com tais características, o Estado passa a ser denominado
de Desenvolvimentista. Lechner coloca que, ao contrário da Europa, na América
Latina não se configurou uma sociedade capitalista anteriormente ao
desenvolvimento do Estado durante o século XIX. “O capitalismo não é um
‘elemento histórico’ dado, que preceda a regulação estatal. Isso tem uma
conseqüência decisiva para a configuração da ordem social: é o Estado que
assume a tarefa de instaurar uma sociedade moderna” (LECHNER, 1993: 238).
Assim, surge na América Latina o Estado Desenvolvimentista, trazendo consigo
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 65

o centralismo, o autoritarismo, o nacionalismo e o populismo. Vargas no Brasil


e Perón na Argentina são exemplos desse movimento (PIHEIRO, 1995: 73).

No Brasil, para levar a cabo tal tarefa, o Estado Desenvolvimentista lança


mão do planejamento, permitindo a distribuição das inovações no espaço
nacional. Isso se dá por meio da centralização de poder na União, que age
como gestora de políticas territoriais nas diferentes escalas. Um exemplo é a
“Marcha para o Oeste”, um programa de colonização com vistas à expansão da
fronteira agrícola, no período do Estado Novo (MORAES, 1997: 18).

A centralização do poder, aliada ao autoritarismo, manifestou-se, também,


nos campos político e econômico. Após a crise de 30, ficou patente que a “mão
invisível” do mercado necessitava de uma condução que corrigisse suas
“disfunções” e direcionasse a economia em prol do bem-estar da população.
Tal condução se deu pela racionalidade planejadora. No campo político, algumas
correntes passaram a considerar que a centralização e o autoritarismo se faziam
necessários, uma vez que a democracia e a descentralização eram vistas pelo
governo central como comprometedoras do desenvolvimento. Segundo esse
ponto de vista, “a pulverização do poder entre as regiões e os setores da sociedade
atravancava a formação de consensos sobre a política econômica e comprometia
a alocação dos fatores produtivos” e, conseqüentemente, impedia a consolidação
de um projeto nacional integrado (PINHEIRO, 1995: 73-74).

Moraes assinala que a tensão federativa, conflitos entre os poderes/oligarquias


regionais, sempre esteve presente na história brasileira. Cada reestruturação do
Estado foi acompanhada de um pacto federativo, com vistas a reacomodar os
poderes regionais e as instâncias de governo (MORAES, 1997: 16). Essa
66 E. M. Corbucci

dinâmica fica clara quando se considera que, em sua trajetória, se alternam


momentos de autonomia e de centralização do poder.

O pacto social, fruto da união do capital industrial e da classe trabalhadora


urbana em torno do projeto nacional, definiu o caráter populista do Estado
Desenvolvimentista. Como mostra Pinheiro, na década de 40, as políticas sociais
cumpriram papel decisivo na sustentação do pacto social:

“as políticas sociais configuraram-se como expressão instrumental


do populismo. Tinham dois objetivos: proteger o trabalhador
assalariado, cooptando-o para conferir sustentação ao regime
autoritário, e apoiar a consolidação de grupos sociais com
capacidade de demandar os novos bens manufaturados nacionais”
(PINHEIRO, 1995: 74).

Durante as décadas de 60 e 70 as políticas públicas concentradoras de renda,


características do período autoritário, tinham como alvo o aumento do poder
de compra da classe média, viabilizadora do modelo econômico baseado no
mercado interno. As políticas sociais desse período eram instrumentos que o
Estado utilizava para inserir a classe média no mercado (PINHEIRO, 1995:
75).

O caráter autoritário do Estado é reafirmado pelo estilo do planejamento


adotado: autocrático, centralizado e tecnocrático. O projeto nacional de
modernização permanece no regime militar e a idéia da conquista territorial
aponta para a Amazônia (MORAES, 1997: 20), alvo de vários e fracassados
programas de colonização.
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 67

A ampliação da intervenção do Estado nas relações sociais e econômicas,


resultando no agigantamento da máquina estatal nas décadas de 70 e 80,
possibilitou que ele se tornasse ainda mais permeável aos grupos de interesse
(PINHEIRO, 1995: 75). Na visão de Moraes, esse agigantamento é também
resultante da tensão federativa, que foi tratada através da expansão dos órgãos
e programas de fomento regional (MORAES,1997: 21). Não obstante o seu
tamanho, a máquina estatal é fraca, controlada pelo que Cardoso (1979) chamou
de anéis burocráticos, formado por ilhas de poder do setor privado dentro do
aparelho estatal. Esses grupos corporativos de origem empresarial ou da classe
trabalhadora incrustaram-se na estrutura burocrática e desenharam políticas
públicas e econômicas em prol de seus interesses (PINHEIRO, 1995: 76).

Segundo Pinheiro, isso contribuiu para a falência fiscal do Estado e para a


criação de enormes distorções nas políticas sociais, comprometendo a equidade
do sistema. Um exemplo dessa distorção é o acesso segmentado aos benefícios
públicos. Grupos corporativos foram obtendo acesso privilegiado às políticas
públicas conforme sua capacidade de pressão política.

Podemos concluir que no Estado Desenvolvimentista as políticas econômicas


foram direcionadas para viabilizar a implantação do parque industrial nacional,
em outras palavras à viabilização do modelo econômico. As políticas sociais
estiveram condicionadas à progressiva necessidade de legitimação do Estado,
cooptando o operariado urbano, e ao apoio à formação de um mercado interno,
cujo foco era a classe média. Mais recentemente, as políticas sociais estiveram
condicionadas à penetração do corporativismo no seio do Estado, recriando as
formas oligárquicas do colonialismo em seu interior.
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O ESTADO AJUSTADOR E A PROMOÇÃO DO IDEÁRIO DE


INSERÇÃO ECONÔMICA INTERNACIONAL

Em meados da década de 80 o modelo substitutivo de importações começa


a dar mostras de seu esgotamento. Este fato não se restringe apenas ao Brasil,
mas apresenta-se em toda a América Latina. Preocupados com essa situação –
expressa por renda per capita descendente e inflação ascendente – países
membros da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE) e instituições multilaterais de financiamento (Banco Mundial - BIRD,
Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e Fundo Monetário
Internacional - FMI), formaram um consenso sobre o diagnóstico da crise latino-
americana e as reformas indispensáveis para superá-la (HADDAD, 1995: 249-
250).

Assentado em bases neoliberais, o Consenso de Washington, como ficou


conhecido, entende a crise latino-americana, manifesta na crise do Estado, como
decorrente de um excessivo crescimento do Estado e de sua incapacidade de
controlar o déficit público. Assim, para este Estado ineficaz e predador,
recomendava-se um conjunto de ações divididas entre dois grupos
interdependentes: a) promover a estabilização mediante políticas ortodoxas
orientadas por mecanismos de mercado; e b) reduzir o tamanho do Estado e o
grau de sua intervenção na economia (HADDAD, 1995: 250). Tais medidas
foram denominadas de ajuste estrutural e respondem às novas tendências da
economia capitalista internacional.

O ajuste nada mais é do que um processo estrutural de re-direcionamento


do modelo de desenvolvimento. Até então, no Estado Desenvolvimentista o
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 69

eixo dinâmico da economia era baseado na construção do mercado interno.


Além de condutor do desenvolvimento, no regime militar o Estado também
assumiu o papel de empresário, complementando ou substituindo a iniciativa
privada, nacional ou multinacional, em um período que se notabilizou pelo
tripé: governo, capital nacional e capital estrangeiro. No novo contexto, o papel
do Estado quanto à acumulação é implementar os ajustes econômicos para a
estabilização monetária, a transformação produtiva e o re-direcionamento da
economia para o mercado externo. A via escolhida é a reestruturação dos sistemas
produtivos nacionais para inserção econômica internacional. Por conter essas
características, ele passa a ser denominado de Estado Ajustador.

Não obstante a relevância das questões apontadas no entendimento da crise


do Estado Desenvolvimentista pelo Consenso de Washington, essas questões,
no entanto, referem-se apenas ao lado visível da crise manifesta no Estado, a
crise fiscal. Concebê-la dessa forma é reduzir a sua complexidade. Como assinala
Diniz, a crise tem raízes profundas que foram agravadas pelas dificuldades do
contexto internacional. Segundo ela, entre os fundamentos estruturais figura o
desgaste da matriz político-institucional que moldou a ordem estatista, na qual
se desenvolveu o modelo econômico de substituição das importaçoes. O desgaste
se refletiria nas formas de articulação Estado-sociedade, na dinâmica das relações
capital-trabalho, no padrão de administração do conflito distributivo e,
especialmente, na modalidade de relacionamento entre os setores público e
privado (DINIZ, 1997: 20-21).

Essa situação torna-se mais complexa ao se considerar os imperativos


decorrentes do processo de democratização do país. Desta forma, para a nova
70 E. M. Corbucci

agenda se coloca um triplo desafio: a estabilização econômica, a re-inserção


internacional da economia e a institucionalização da democracia. Este desafio
se revelou uma tarefa difícil, quando, a partir de 1985, o modelo econômico e o
projeto político entram em rota de colisão, isto é, tornam-se incompatíveis.

Dois fatores, segundo Diniz, contribuíram para a incompatibilidade das


tarefas da nova agenda. Um refere-se à forma de enfrentamento da inflação e o
outro, à prioridade aos objetivos econômicos. O enfrentamento à inflação deu-
se por meio de estratégias coercitivas, comprometendo a redemocratização das
instituições. Além disto, a busca de maior eficácia e rapidez na administração
da crise, assim como as decisões associadas à execução das reformas
liberalizantes da economia, foram obtidas via estilo tecnocrático de gestão e
enclausuramento burocrático das decisões, reiterando o divórcio entre o
Executivo e o Legislativo (DINIZ, 1997: 21).

O outro fator, decorrência do anterior, refere-se à prioridade concedida aos


programas de estabilização econômica em detrimento das reformas sociais. “O
resultado foi a ênfase em uma agenda minimalista, em franco descompasso
com o alargamento da participação e a diversificação das demandas sociais”
(DINIZ, 1997: 22). Isso se verificou sobretudo após as conquistas obtidas e
expressas na Constituição de 1988, como a universalização da educação, da
saúde e da previdência social. A ênfase dada aos planos econômicos produziu
efeitos também no planejamento. Um exemplo disto foi a substituição da ótica
global de inter-relacionamento das políticas públicas federais por uma orientação
desarticulada, via a execução de programas específicos e autônomos entre si
(MORAES, 1997: 22).
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 71

Em relação ao aumento das demandas sociais e ao seu não correspondente


financiamento, Pinheiro destaca que a origem dessa dificuldade está no
adiamento da reforma fiscal que ajustaria o orçamento federal ao financiamento
das novas demandas sociais (PINHEIRO, 1995:80, rodapé).

Inicialmente, o financiamento das demandas foi feito pelo Tesouro Nacional,


via aumento do déficit público resultando em impactos inflacionários.
Posteriormente, sob o ajuste estrutural e a necessidade de conter o déficit público,
novas orientações foram estabelecidas para as políticas sociais com vistas a
restringi-las. De universais elas passam a ser focalizadas.

Os fracassos da política econômica – traduzidos nos sucessivos insucessos


dos programas de estabilização econômica até 1992 – levaram ao que alguns
autores denominaram de crise de governabilidade.

A governabilidade, segundo Diniz, pode ser compreendida pela


ingovernabilidade, que se prende à idéia da “falta de competência do país para
lidar com seus problemas, emitindo sinais de que nossos líderes e nossas
instituições estariam aquém de nossas presentes necessidades” (DINIZ, 1997:
23).

A crise de governabilidade levou à crise de legitimidade do Estado, que,


segundo Bursztyn, é a que hoje atravessamos. Para ele, a crise “é um misto de
falta de políticas de bem-estar universalizadas, paralelamente a uma perda de
efetividade dos poucos instrumentos de políticas sociais, junto às reduzidas
parcelas da população que a elas tinham acesso” (BURSZTYN, 1998: 153).
72 E. M. Corbucci

Concomitantemente, as sucessivas reformas administrativas que o país vem


experimentando desde o final do governo Sarney (1990) também contribuíram
para essa perda de efetividade colocada por Bursztyn. Estas reformas,
promovidas pelo FMI, faziam parte do receituário neoliberal das medidas de
ajuste, cujo único objetivo era a redução do Estado. Durante mais de uma década,
a sociedade brasileira assistiu às sucessivas extinções e recriações de órgãos
públicos sem contudo atingir um quadro institucional adequado às necessidades
do momento atual.

O extingue/cria ou recria tem uma razão de ser. Historicamente, a sustentação


política dos governos sempre se deu pela concessão de cargos públicos aos
partidos políticos que os apoiavam. Enquanto, a redução da máquina
administrativa estava condicionada aos imperativos neoliberais e à sustentação
política interna, seu crescimento respondia a pressões internas. De forma que,
a uma extinção sucedia-se uma recriação, que fosse capaz de acomodar todos
os interesses partidários. Isto se remete à explicação de Moraes (1997) sobre a
tensão federativa. Assim, o fisiologismo, de secundário, passa a ocupar o centro
das negociações políticas, novamente recriando formas oligárquicas no Estado
patrimonialista.

Ao desmantelamento dos órgãos públicos – muitas vezes resultando em


descontinuidade administrativa ou perda de funções – seguiu-se o
“sucateamento” de seus recursos humanos. A reforma da previdência social de
1998- trazendo modificações nas conquistas adquiridas até então e atingindo
também os servidores públicos - acelerou a solicitação de muitas aposentadorias,
proporcionais ou não. À vacância dos postos de trabalho não houve o seu
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 73

correspondente preenchimento, devido à inexistência de concursos públicos


durante vários anos. Assim, a extinção de órgãos e a redução de quadros também
se tornaram razões da perda de efetividade dos instrumentos de políticas públicas
e da credibilidade do Estado.

Dessa forma, as razões dos impasses dos órgãos públicos acentuaram-se nas
últimas décadas: suas atividades em grande medida estavam direcionadas para
prover favores a forças aliadas; o critério de recrutamento de seus dirigentes
era a fidelidade política e não a competência técnica; houve sucateamento de
seu quadro de pessoal por uma política de recursos humanos atrofiada; e
manteve-se a descontinuidade administrativa e orçamentária (BURSZTYN,
1994: 31).

A partir da década de 90, sob a orientação do FMI, “as políticas sociais


passam a ser direcionadas para a compensação das políticas econômicas,
permitindo que o Estado Ajustador implemente o emergente modelo de
desenvolvimento” (PINHEIRO, 1995: 83-84). Garantia-se, assim, a
governabilidade. A função das políticas sociais passou a ser amortecer os
impactos dos altos custos do ajuste junto às classes mais baixas.

Nessa perspectiva, a versão de governabilidade não é aquela definida por


Diniz (1997), mas a definida pelo Banco Mundial e outras instituições
multilaterais. Segundo o olhar sagaz de Fiori, a nova versão deriva da idéia de
um governo pequeno, bom e confiável do ponto de vista da comunidade
internacional. O conceito chave passou a ser o de governance ou good
governance. Assim, a definição de governabilidade adquire um conteúdo
instrumental “sinônimo de capacidade dos governos de conjugar simultânea e
74 E. M. Corbucci

eficientemente as market friendly reforms com a criação de condições


institucionais capazes de estabilizar as expectativas dos decisores econômicos”
(FIORI, 1995: 160).

A governabilidade seria restaurada por esse modelo de governo e para tanto


algumas decisões foram descentralizadas. Assim, a decisão sobre a alocação de
recursos foi transferida para esferas sub-estaduais, em conjunto com atores não-
governamentais e sujeitos ao controle social dos agentes envolvidos no proces-
so. Se, por um lado, a descentralização das decisões estava associada à demo-
cratização da gestão de políticas públicas, por outro refletia a incapacidade do
Estado no monitoramento das políticas, resultado da desestruturação dos ór-
gãos públicos. Dessa forma, o surgimento das organizações não-governamen-
tais (terceiro setor ou coletividades),2 até então inexistentes como sujeito social
significativo, se acelerou na década de noventa. Esses atores passaram a ocupar
um espaço próprio e a se expandir, num contexto de limitação das funções do
Estado.

Ainda sob os efeitos perversos do neoliberalismo, a segunda metade dos


anos 90 se caracteriza pelo aparecimento de um eixo de discussão complemen-
tar àquele centrado na dicotomia Estado-mercado. A questão emergente era de-
terminar o papel da participação social, representada pelo terceiro setor, na ges-
tão de políticas públicas.

No quadro de uma relação Estado-sociedade que enfraquece e tenta


reconstituir-se, a reboque das injunções econômicas, a inserção explícita das
políticas ambientais no rol das políticas públicas só aconteceu bem recentemen-
te. No entanto, a área ambiental, como parte do arcabouço temático de atuação
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 75

do Estado, tem estado submetida aos mesmos desacertos e impasses que marca-
ram a condução das políticas econômicas e sociais nos últimos anos. O peso dos
condicionantes econômicos na tomada de decisões, limitando a efetivação das
políticas sociais, e o enfraquecimento do planejamento, acrescidos da ausência
da intersetorialidade, repercutem de maneira particular na área ambiental. Tais
repercussões são tratadas na análise que segue abaixo.

A EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS AMBIENTAIS NO BRASIL

INSTITUCIONALIZAÇÃO DA TEMÁTICA AMBIENTAL E ADOÇÃO


DE ENFOQUE SETORIAL

A evolução do pensamento e do debate internacionais sobre a problemática


ambiental partiu de uma posição “primeiro mundista” de seletividade do
desenvolvimento e, aos poucos, deslocou-se para o entendimento de que meio
ambiente e desenvolvimento são indissociáveis. A proposta de crescimento zero,
defendida pelo documento do Clube de Roma, Limites do Crescimento (1972),
foi a bandeira levantada na Conferência de Estocolmo (1972) pelos países
desenvolvidos. O crescimento zero significava uma moratória do crescimento
econômico, isto é, cada país deveria paralisar seu crescimento onde estivesse.
Além de inviável, essa estratégia claramente acarretaria prejuízo aos mais pobres.
A posição brasileira já no período pré-Estocolmo defendia o desenvolvimento
econômico como a forma de correção dos desequilíbrios ambientais e sociais.
Portanto, as considerações ambientais deveriam ser incorporadas ao processo
de desenvolvimento integral, sem prejuízo do desenvolvimento econômico
(BRASIL, 1991: 181).
76 E. M. Corbucci

Passados vinte anos, na Conferência Rio-92, o debate internacional girou


em torno de estratégias para o desenvolvimento sustentável. Este debate está
consubstanciado na publicação Nosso Futuro Comum (1987), conhecido como
Relatório Brundtland, desenvolvido pela Comissão Mundial sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento da ONU. Além de ratificar os aspectos dos limites
ecológicos do desenvolvimento já anunciados pelo Clube de Roma, o Relatório
Brundtland vai além do enfoque ambiental strictu sensu e associa pobreza e
degradação ambiental como resultados de um estilo de desenvolvimento
desigual, quanto à produção, distribuição e consumo das riquezas. A partir desta
abordagem, a questão ambiental adquire outra dimensão.

No Brasil, a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA),


em outubro de 1973, vinculada ao Ministério do Interior, parece ter sido uma
reação à Conferência de Estocolmo. Suas atribuições eram: examinar as
implicações do desenvolvimento nacional e do processo tecnológico sobre o
meio ambiente; assessorar órgãos e entidades incumbidas da conservação do
ambiente; elaborar normas e padrões de preservação ambiental; e velar pelo
cumprimento daqueles dispositivos, seja diretamente, seja em coordenação com
outras entidades (BRASIL, 1991: 71). Tais atribuições refletem, em parte, o
tratamento do tema ambiental consentâneo com as recomendações de Estocolmo.
Embora tenha sido preocupação da SEMA interagir com as diversas áreas de
atuação governamental, o seu enfoque institucional era setorial. À prática
setorial, iniciada no Estado Novo, a partir de 1930, Neder denominou de
“regulação pública ambiental desenvolvimentista”, (NEDER, 1999: 248).
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 77

OFICIALIZAÇÃO DA TEMÁTICA AMBIENTAL, ARTICULAÇÃO


SISTÊMICA E BUSCA DE TRANSVERSALIDADE

A partir de 1981, com a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA - Lei


nº6.938/81) oficializa-se a conciliação de desenvolvimento econômico com
preservação ambiental, recomendação enfatizada na Conferência de Estocolmo.
Esta conciliação impôs a necessidade de um arranjo institucional articulado na
área ambiental, em substituição à prática setorial.

Juntamente com a PNMA, é criado o Sistema Nacional de Meio Ambiente


(SISNAMA). A intenção de conciliar desenvolvimento com proteção ambiental,
operacionaliza-se por meio do SISNAMA, composto pelo Conselho Nacional
de Meio Ambiente (CONAMA) e por órgãos executivos federais e estaduais.
Como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, o papel do
SISNAMA é dar transversalidade, horizontal e vertical, a essa política na
tentativa de superar o caráter setorial da política ambiental. O CONAMA, por
sua vez, órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA, tem por finalidade
assessorar, estudar e propor ao governo federal diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, bem como deliberar
sobre normas e padrões compatíveis com a preservação do meio ambiente.
Fazem parte do CONAMA ministérios e órgãos setoriais federais, estaduais e
municipais, entidades de classe e organizações não-governamentais (BRASIL,
1991: 72). Embora a PNMA e o SISNAMA tenham sido instituídos em 1981,
as atividades do CONAMA tiveram início apenas em 1984.

Desta forma, o CONAMA constituiu-se em um canal de negociação e de


participação na formulação das políticas ambientais, ainda no período de
78 E. M. Corbucci

vigência do regime militar. Outro avanço do arcabouço legal ambiental refere-


se à descentralização do sistema de licenciamento ambiental, que fortalece os
órgãos estaduais de meio ambiente. Um dos marcos na trajetória do
CONAMA é a sua Resolução nº 001/86, que instituiu a obrigatoriedade da
elaboração de estudos de impacto ambiental, acompanhados de audiência pública
para o licenciamento de atividades potencialmente causadoras de danos
ambientais. Com isso, introduziu-se a dimensão ambiental no processo decisório
de alocação de recursos produtivos públicos e privados (BURSZTYN, 1993:
87-88). Articulam-se por essa via, ainda que de forma indireta e incompleta,
políticas econômicas e políticas ambientais no país. Enquanto essa articulação
representa avanços com relação à ênfase setorial, sua forma é acanhada e seu
alcance bastante limitado.

Esses avanços, isto é, a composição e papel do CONAMA, a descentralização


do licenciamento, e a instituição de audiência pública, podem ser explicados
como resultados da pressão do emergente movimento ambientalista. Esse
movimento surge em torno de questões específicas de degradação ambiental,
como: a Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural (RS), o movimento
contra a construção do novo aeroporto de São Paulo, o movimento contra a
construção de usinas nucleares, etc. (VIOLA, 1991: 7-9). A constituição e o
fortalecimento de novos sujeitos políticos parece explicar, em parte, os avanços
assinalados.

Os esforços direcionados para superar a tradição setorial - o enfoque


transversal, horizontal e vertical, consubstanciados na Política Nacional de Meio
Ambiente -, são visíveis. No entanto, tais tentativas não conseguiram se afirmar
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 79

como norteadoras de fato de decisões políticas e econômicas, em particular


aquelas voltadas para a temática ambiental. Atribuíram-se as razões, em primeiro
lugar, à ambivalência das reformas administrativas, e, em segundo lugar, ao
caráter político-técnico da negociação ambiental.

A primeira razão para o insucesso do enfoque transversal, a ambivalência


das reformas administrativas, foi fruto do momento de transição que o país
atravessava, no auge da crise do Estado Desenvolvimentista e sob as medidas
do ajuste estrutural. A questão foi agravada pelo aprofundamento da crise
econômica e seus desdobramentos. A descentralização prevista na Política
Nacional de Meio Ambiente se viu frustrada pelo aprofundamento da crise,
que paralisou o funcionamento dos órgãos estatais e inviabilizou a realização
do novo arranjo político-institucional, devido à manipulação da receita
orçamentária, aos desacertos na descentralização tributária após 1988 e às
dificuldades de coordenação de diferentes campos de políticas públicas
(NEDER, 1999: 249). Tais impasses, já mencionados por Diniz (1997), foram
gerados pela prioridade concedida aos programas de estabilização econômica.
As dificuldades de coordenação das políticas públicas resultaram da substituição
da ótica global de inter-relacionamento entre elas. Essa ótica global pretendia
ser de intersetorialização, para a execução de programas autônomos entre si,
conforme já salientado por Moraes (1997).

Paralelamente, no ano de 1985, também sob a injunção das medidas de


ajuste estrutural do FMI, o governo Sarney inicia a reforma do Estado, visando
a redução da máquina administrativa e, consequentemente, dos gastos públicos.
Durante esse período, a
80 E. M. Corbucci

relação entre o FMI e o governo brasileiro atravessou momentos bastante


conflituosos devido a discordâncias quanto à condução da política econômica,
culminando na suspensão dos pagamentos da dívida externa. É num quadro de
ambivalência, que se situam as reformas da máquina administrativa, marcadas
desde cedo pelo extingue e cria/recria de órgãos públicos, conforme analisado
na seção anterior. A ambivalência pode ser entendida como reflexo ora da pressão
econômica externa (FMI), no sentido de cumprir o receituário neoliberal, ora
da pressão interna, no sentido de atender a inúmeros aliados e adesões políticas,
resultado da tensão federativa.

A área ambiental não fugiu a essa regra geral. A estabilidade administrativa


experimentada pela SEMA por mais de uma década termina em 1985 com a
criação do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, ao qual
passa a ser vinculada. Por doze anos essa Secretaria havia mantido o seu dirigente
superior. Esta suposta vantagem, contudo, não logrou atuação de destaque pelo
órgão, ao contrário teve “papel tímido, quase que limitado à criação de estações
ecológicas e de um arcabouço legal que foi pouco implementado por força de
sua fragilidade política” (BURSZTYN, 1993: 89). Com a intensificação da
redução da máquina administrativa, que caracterizou o final do governo Sarney
como “operação desmonte”, o Ministério do Desenvolvimento Urbano é extinto
e a SEMA volta a ser subordinada ao Ministério do Interior.

A prática de administração pública ambiental setorial iria permanecer,


pelo menos, até fevereiro de 1989, último ano do governo Sarney, com a criação
do IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis), quando se dá a junção dos órgãos setoriais do meio ambiente em
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 81

um só. O IBAMA foi resultado da junção do IBDF (Instituto Brasileiro de


Desenvolvimento Florestal), SUDHEVEA (Superintendência de
Desenvolvimento da Borracha), SUDEPE (Superintendência de
Desenvolvimento da Pesca) e SEMA. Este fato, porém, parece estar ligado
mais às pressões ambientalistas internacionais e nacionais do que propriamente
à ação da operação desmonte. Já vinham crescendo as pressões das organizações
nacionais ambientalistas não-governamentais e, principalmente, das
internacionais contra o aumento dos desmatamentos e das queimadas na
Amazônia, em 1987, sendo alvo de críticas também a implantação do Projeto
Polonoroeste, em Rondônia. Essas pressões culminaram com o assassinato de
Chico Mendes em dezembro de 1988, quando, então, o governo se viu obrigado
a dar resposta a essas demandas criando o IBAMA (VIOLA, 1995: 14).

Apesar do aparente interesse em estabelecer uma gestão integrada das


questões ambientais, com a constituição de um órgão único, a falta de um
direcionamento governamental consistente permaneceu. Como agravante dessa
situação, também ocorreram mudanças no tocante à subordinação do IBAMA
à instância superior. Inicialmente, o Instituto ficou submetido ao Ministério do
Interior. Em seguida, à Secretaria Especial de Meio Ambiente da Presidência
da República, criada em 1990 no governo Collor. Quando Itamar Franco ascende
à Presidência, essa Secretaria é extinta e criado o Ministério do Meio Ambiente,
em outubro de 1992. Toda essa turbulência administrativa contribuiu para a
fragilidade do órgão ambiental.

A criação do IBAMA tampouco resultou em estabilidade administrativa,


uma das condições fundamentais no trato de políticas públicas. No decorrer de
82 E. M. Corbucci

sua curta existência este órgão vivenciou anualmente a troca de sua direção
superior e intermediária, gerando paralisia administrativa. A cada mudança de
direção correspondeu a suspensão de atividades para que os dirigentes, muitas
vezes estranhos à área ambiental, tomassem conhecimento sobre o “metier”. A
estabilidade administrativa do órgão foi esporádica: só foi obtida na gestão
entre abril de 1996 a abril de 1999, com a permanência de seus dirigentes por
três anos.

Nesse quadro restritito - ambivalência das reformas do Estado, com


pressões externas por parte do FMI e pressões internas político-partidárias -,
com reflexos negativos nas ações ambientais, as políticas ambientais passaram
a ser influenciadas por organizações não-governamentais ambientalistas
nacionais e internacionais, com atuação marcante a partir da década de 90.

A segunda razão para o não sucesso da transversalidade da Política


Nacional de Meio Ambiente é o caráter político-técnico da negociação ambiental.
O tratamento técnico-burocrático, embora etapa necessária do processo, parece
não considerar que problemas ambientais envolvem interesses conflitivos e
pedem soluções cooperativas. Embora haja compreensão de que sem negociação
não há governabilidade ambiental, essa negociação, no entanto, é remetida
predominantemente para fóruns político-técnicos, de caráter técnico-normativo
(LEIS, 1999: 234).

Ademais, “o reducionismo técnico da negociação ambiental esquece que as


políticas ambientais supõem um componente essencial de aprendizagem e de
participação social que ainda não temos” (LEIS, 1999: 235). Os resultados
disso são o alijamento de determinados setores sociais na formulação e execução
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 83

das políticas ambientais, isto é a redução da representatividade social no Estado,


e a conseqüente falta de legitimidade dessas políticas.

Um exemplo disso são os estudos de impacto ambiental acompanhados


de audiência pública, instituídos pelo CONAMA. Esses estudos foram
concebidos como política preventiva. Porém, a prática nega sua concepção.

“A ampla maioria dos EIAs são orientados para justificar a im-


plantação do projeto em sua forma original, e não para abrir um
processo de negociação . . . têm uma retórica destinada a conven-
cer que foram tomadas todas as providências possíveis para pro-
teger o meio ambiente . . . Estudos deste tipo não permitem que a
avaliação do impacto seja (como deveria ser) um subsídio prévio
(ex-ante) à definição final do projeto, e não uma rotina burocráti-
ca onde a realização ou não da audiência pública faz pouca dife-
rença” (LEIS, 1999: 237-238).

Leis consideram que a audiência pública, como fórum de participação,


também é descaracterizada devido ao poderio dos recursos técnico e político
dos empreendedores, frente à manipulação das populações atingidas e ao
desaparelhamento e despreparo da maioria dos órgãos ambientais dos governos
e das ONGs.

Para o autor, o fracasso dos Estudos de Impacto Ambiental, como fóruns


de negociação e de política preventiva, reside na ênfase dada às virtudes técnicas,
o que os torna inadequados para os desafios da governabilidade ambiental.

CONSIDERAÇÕES FINAIS
84 E. M. Corbucci

A discussão mostrou que as tentativas governamentais de construir um modelo


institucional para promover uma política ambiental integrada, que fosse capaz
de ultrapassar o conflito básico entre prioridades ambientais e prioridades
setoriais, encontraram sérias dificuldades. Uma delas, foi a ambivalência das
reformas da administração pública e outra foi o caráter técnico da negociação
ambiental. O processo, no entanto, é dinâmico. Apesar do Estado brasileiro ser
o responsável pela formulação e implementação de políticas ambientais para o
país, não é o único ator na gestão ambiental do território brasileiro. Nas últimas
décadas, além da emergência das ONGs, dos organismos financeiros multilate-
rais, interesses sociais organizados têm desempenhado papel relevante nesse
processo.

É sabido que as políticas ambientais são potencialmente geradoras de


conflitos, pois tendem a limitar a obtenção de lucros e podem tornar-se obstáculos
ao desenvolvimento econômico irrestrito. Além disso, a discussão sobre a
evolução das políticas públicas no Brasil deixou claro que fatores estruturais,
como a prioridade de políticas macroeconômicas restritivas, e obstáculos
históricos, como as práticas autoritárias do Estado, têm contribuído para construir
um quadro de limitações à participação social na gestão ambiental. Um fator
adicional vem agravar esse quadro de limitações. Trata-se da subalternidade da
nossa sociedade, especialmente das classes sociais menos favorecidas, que
reforça as práticas autoritárias do Estado. Nesse contexto, o reduzido alcance
dos programas e projetos que pretenderam incluir a participação é uma
conseqüência previsível. Por outro lado, a participação ativa de grupos de atores
sociais organizados, bem como da própria população atingida pelas ações de
Políticas Públicas, Políticas Ambientais e Participação Social 85

políticas ambientais, nas fases de decisão, implementação e avaliação, tem sido


considerada essencial para a efetividade das políticas de gestão ambiental.

Assim, uma condição para a participação social na gestão ambiental é a


democratização das instituições públicas. É preciso pois, esclarecer até que
ponto os canais formais dessas instituições permitem que tal condição seja
concretizada. Em que medida a gestão ambiental tem incorporado os elementos
básicos de uma gestão democrática? Como as instituições públicas vêm se
organizando administrativamente para adotar a participação social na gestão
ambiental?

Outra condição para a gestão ambiental participativa está relacionada com a


auto-organização social e política da sociedade. Também faz-se necessário
esclarecer quais são as condições necessárias para a participação dos atores
sociais. A condição de subalternidade da grande maioria dos atores sociais
permite a participação na gestão ambiental? Qual o papel das instituições
públicas e das ONGs nesse processo?

Não obstante os avanços empreendidos nesses últimos vinte anos, a análise


sobre a gestão das políticas ambientais deixa patente que, para o alcance de
efetividade, o modelo de gestão adotado não está sendo adequado o suficiente.
Como substituir a estratégia técno-burocrática, característica da era
desenvolvimentista, por uma estratégia de negociação? Como transpor os
obstáculos, que ainda permanecem do Estado autoritário, para incluir interesses
sociais marginalizados das políticas e ações ambientais? Como constituir um
espaço, ao mesmo tempo, de resolução das demandas ambientais e de busca
dos meios para sua resolução? Quais avanços foram, até agora, tornados
86 E. M. Corbucci

possíveis? Que fatores têm contribuído para os avanços? Essas são algumas
questões implicadas na gestão ambiental em um contexto de democratização
social e de redefinição do papel do Estado.

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(Footnotes)
1 Existem várias definições de políticas públicas. Segundo a definição de Carvalho, as

políticas públicas “são [...] decisões e ações de intervenção do Estado na dinâmica da


economia, da sociedade civil e da própria sociedade política com o propósito de regular
e garantir a reprodução do capital e da força de trabalho, assim como obter legitimidade,
seja pelo consenso seja pela coerção, para que tais objetivos estratégicos consolidem-
se. As formas e o nível de intervenção do Estado variam historicamente não
apenas em decorrência da correlação de forças políticas como das determinações
políticas e ideológicas provocadas pelas alterações que se dão nacional e