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Direito Administrativo

Material de apoio – Organização administrativa

Professor: Ramiro Howes

ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

01) Noções de centralização, descentralização, concentração e desconcentração.


A organização administrativa é o capítulo do Direito Administrativo que
estuda a estrutura interna da Administração Pública, os órgãos e pessoas jurídicas
que a compõem e que irão desempenhar a função administrativa para formação do
modelo do aparelho administrativo do Estado.
Para cumprir suas competências constitucionais, a Administração dispõe de
duas técnicas diferentes: a descontração e a descentralização.

a) Concentração: Pela concentração, a pessoa política desempenha a função


administrativa por meio de um só órgão, sem divisão, isto é, realiza a atividade
administrativa de forma concentrada. Trata-se de uma situação raríssima, pois
pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas.
Há também o entendimento 1 de que a concentração se trata de uma técnica
administrativa que visa transferir para os órgãos centrais as atividades exercidas
pelos órgãos periféricos, de forma que estes sejam eliminados e haja um menor
número de unidades administrativas. Dessa forma, ao se fundir órgãos públicos
haverá concentração. Ex: A fusão do Ministério do Trabalho e Emprego com o
Ministério da Previdência Social mencionada é exemplo de concentração
administrativa.

1Concentração: Técnica administrativa que promove a extinção de órgãos públicos.


Pessoa jurídica integrante da administração pública extingue órgãos antes existentes em sua
estrutura, reunindo em um número menor de unidade as respectivas competências. A concentração
pode ser usada na administração direta e também na indireta. (Vicente Paulo e Marcelo
Alexandrino, 2010).

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b) Desconcentração: Na desconcentração as atribuições são repartidas entre órgãos


públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo uma relação de
hierárquica. Por ocorrer dentro no âmbito da mesma pessoa jurídica existe uma
relação de hierarquia e de subordinação entre a pessoa jurídica e seus órgãos
instituídos.
Ex: Ministérios da União; Secretarias estaduais e municipais; Subprefeituras;
Superintendência da Receita Federal, etc.
A desconcentração pode ser dividia em três espécies, segundo as principais
doutrinas:
b.1) em razão da matéria: ministério da saúde, ministério da educação, etc.
b.2) em razão do grau de hierarquia: presidência da república, ministérios e
secretarias.
b.3) em razão do território: superintendência da receita federal no estado de
Goiás, superintendência da receita federal no estado do Rio Grande Sul, etc.

Obs: A diferença entre concentração e desconcentração é baseada na noção de


órgão público. Órgão público é um núcleo de competências estatais sem
personalidade jurídica própria. Se não possuem personalidade jurídica, por que os
órgãos públicos possuem CNPJ?
Segundo Fernanda Marinella, “apesar de não possuírem personalidade jurídica,
os órgãos públicos que recebem recursos públicos têm CNPJ. A Receita Federal cria os
CNPJs devido a preocupação com a fiscalização do fluxo de dinheiro público”. Ratifica este
entendimento a IN nº. 784/2007 da receita federal que em seu artigo 11 dispõe da
obrigação de que unidades gestoras de orçamento apresentem CNPJ. Ex: Se a
Secretaria de Agricultura do Estado de Goiás recebe recursos para distribuição em
projetos de agricultura familiar, se faz mister a indicação do CNPJ para controle de
receitas.
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c) Centralização: Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado


executa suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da
denominada Administração Direta. Nesse caso, os serviços são prestados
diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma
mesma pessoa política.

d) Descentralização: Já na descentralização, as competências administrativas são


distribuídas a pessoas jurídicas autônomas. A descentralização pressupõe duas
pessoas distintas: o Estado (Administração Direta) e a pessoa que executará o
serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição.
A depender da doutrina, mormente por ser uma matéria de cunho
doutrinário, as classificações das descentralizações podem divergir. Entrementes, a
classificação mais usual é esta doravante apresentada:
d.1) Descentralização por outorga: ocorre quando o Estado cria uma nova
entidade (pessoa jurídica) e a ela transfere determinado serviço público. A outorga
pressupõe obrigatoriamente a edição de uma lei que institua a entidade ou
autorize sua criação. Ex: autarquias e empresas públicas.
d.2) Descentralização por delegação ou colaboração: ocorre quando o poder
público transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do
serviço, para que a pessoa delegatária o preste para população, em seu próprio
nome e por sua conta e risco, sob a fiscalização do Estado. Ex: concessão de
serviços públicos, permissão de serviços públicos (contratos); autorização de
serviços públicos (ato unilateral).

Obs: Enquanto na desconcentração se estabelece uma relação hierárquica, na


descentralização, por haver a existência de mais do que uma pessoa jurídica, é
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estabelecida uma relação de vinculação. A Administração Direta, neste caso, exerce


uma tutela administrativa ou supervisão sobre a entidade da Administração
Indireta.

FORMAS DE DESEMPENHO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA


Concentração  Atividade realizada por um único órgão;
 Pessoa jurídica sem divisão interna;
 Entende-se que ocorre também quando há avocação
de competência, ou união, fusão de órgãos.
Desconcentração  Atividade realizada por diversos órgãos;
 Pessoa jurídica com divisão interna;
 Distribuição interna de competência.
Centralização  Atividade é realizada diretamente pela pessoa
política, por meio de seus órgãos.
Descentralização  Atividade realizada por outra pessoa jurídica;
 Distribuição externa de competência.

02) Da Administração Direta


A administração direta é o conjunto de órgãos públicos que integram a
pessoa federativa com competência para determinado exercício, sendo constituída
dos serviços que integram a estrutura da Presidência da República e seus
ministérios e, pelo princípio da simetria, as esferas estaduais, municipais e
distritais seguem a mesma estrutura.
Aqui, verifica-se a centralização, pois a atividade administrativa é exercida
pelos diversos órgãos da pessoa estatal, de forma centralizada. Por isso também é
conhecida como Administração Centralizada.
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Essas entidades possuem capacidade administrativa, política e legislativa e


se configuram elementos formais necessários à constituição da federação. São,
portanto, entidades da administração direta a União, Estados, Municípios e
Distrito Federal, cada uma delas com sua estrutura administrativa e orgânica.
Por ostentarem personalidade jurídica de direito público, essas entidades
gozam de todas as prerrogativas inerentes à Administração e se submetem a todas
limitações estatais que decorrem da indisponibilidade do interesse público. Sendo
assim, esses entes gozam de imunidade tributária recíproca, submetem-se à regra
do concurso público, devem realizara procedimentos licitatórios para contratações,
seus atos são considerados atos administrativos propriamente ditos e, como tais,
gozam de atributos como presunção de veracidade e imperatividade, seus
contratos gozam de cláusulas exorbitantes, seus bem não se sujeitam a penhora ou
oneração, seus débitos judiciais são pagos por meio de precatórios judiciais, entre
outras normas aplicáveis a todos os entes de direito público.
Ficou demonstrado que a Administração direta é constituída pelo conjunto
de órgãos públicos que fazem parte das pessoas jurídicas políticas. Mas o que é um
órgão público?
Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho
de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa
jurídica que pertencem. (conceito apresentado por Hely Lopes Meirelles). Ou seja,
no órgão há cargos, funções e agentes públicos que desempenham atividades que
lhes foram atribuídas pela pessoa política instituidora.
Nesse sentido, o órgão não tem vida própria, nem personalidade jurídica. É
despersonalizado. O órgão, por si só, em regra, não é capaz de adquirir direitos e
obrigações e, formalmente, quem o faz é a pessoa jurídica de que ele faz parte. É a
pessoa jurídica que é proprietária dos bens que indeniza na hipótese de prejuízo.

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Nos termos do artigo 1º, § 2º da Lei nº. 9.784/1999, o órgão é “a unidade de


atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração
indireta”.
Com efeito, do que fora trazido à baila, pode-se observar que a divisão em
órgãos visa a garantir uma maior eficiência e especialização no exercício da
atividade pública, sendo admitida a divisão em órgãos dos entes da administração
direta e administração indireta, desde que sejam entidades de direito público.

a) Teorias da manifestação de vontade dos órgãos


É cediço que a manifestação de vontade dos entes da Administração Pública
se dá por meio da atuação de seus órgãos, que por sua vez, apresentam suas
vontades mediante atuação dos agentes que integram sua estrutura e estão a ele
vinculados. Dessa forma, enquanto pessoas jurídicas, as entidades administrativas
têm reconhecida personalidade e poder de atuação, com vontade própria,
entretanto, faticamente, suas atividades são exercidas por meio de pessoas físicas
que estão vinculadas a estes entes.
Como forma de tentar explicar este liame que justifica a atuação da pessoa
jurídica por meio de seus agentes, a doutrina adotou ao longo do tempo, 3 (três)
teorias:
1ª) teoria do mandato -> o agente público receberia um mandato do Estado, agindo
como mandatário.
2ª) teoria da representação -> o agente público seria um representante do Estado,
como uma espécie de tutor ou curador.
Inicialmente, refuta-se ambas teorias porque nas duas situações indicadas –
mandato e representação – se faz necessária a existência de pessoas, o que não
difere do próprio conceito de órgão público, que não é uma pessoa jurídica do
Estado, mas sim um centro de desconcentração de competência. Além disso, no
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que concerne à teoria do mandato, ela não foi bem recebida pela doutrina pelo fato
de se imaginar que o Estado tem vontade própria para outorgar um mandato a um
terceiro, quando na verdade, a atuação das pessoas políticas decorre da própria
Constituição e não de um contrato em sentido estrito. Já a teoria da representação
foi extremamente rechaçada por equiparar o Estado a um incapaz.
3ª) teoria do órgão (majoritária) -> pela teoria do órgão, este faz parte da pessoa
jurídica e atua por meio de seus agentes públicos que também fazem parte da
pessoa jurídica. O órgão, neste caso, seria o elemento de conexão entre a atuação
do agente e a vontade do Estado. A atuação do agente representaria a própria
atuação do Estado, motivo pelo qual esta teoria também é conhecida imputação
volitiva.
Ex: Quando um agente de fiscalização estadual (Secretaria do Meio Ambiente do
Estado de Goiás, por exemplo) embarga uma obra irregular, a execução do ato não
é atribuída ao agente, mas é considerado um ato realizado pelo próprio órgão em
que o agente está lotado, sendo imputada ao Estado. Ou seja, foi o Estado de Goiás
quem embargou a obra.

b) Classificação
Segundo Hely Lopes de Meirelles, a classificação dos órgãos públicos pode
se dar da seguinte forma:

b.1) Quanto à hierarquia ou quanto à posição estatal


* independentes: são órgãos que não estão subordinados a nenhum outro, uma
vez que se encontram no topo daquele poder estatal. Ex: Presidência da República,
Governadoria.
* autônomos: são órgão imediatamente subordinados a órgãos independentes e
diretamente subordinados aos seus agentes. Gozam de ampla autonomia
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administrativa e financeira e são órgãos diretivos, com funções de coordenação e


planejamento, tendo orçamento próprio. Ex: Ministério da Fazenda (União),
Secretaria de Segurança Pública (Estado).
* superiores: possuem apenas o poder de direção e controle sobre assuntos
específicos da sua competência. Não têm autonomia, nem independência,
dependendo de controle de uma chefia mais alta, embora ainda conservem o poder
de decisão no que tange aos atos praticados no exercício de suas atividades. Ex:
Secretaria de Receita Federal, gabinetes, coordenadorias, etc.
* subalternos: são órgãos com reduzidos poder de decisão; constituindo-se em
órgãos de mera execução de atividades administrativas. Assim, estes órgãos atuam
diretamente no exercício da atividade estatal. Ex: seção de pessoal, zeladoria.

b.2) Composição do órgão público:


* Órgãos simples: Também conhecidos por unitários, são aqueles que possuem
apenas um único centro de competência, sua característica fundamental é a
ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-lo no desempenho de suas
funções. Ex: Presidência da República, Assembleia Legislativa.
* Órgãos compostos: São aqueles que em sua estrutura possuem outros órgãos
menores, seja com desempenho de função principal ou de auxilio nas atividades,
as funções são distribuídas em vários centros de competência, sob a supervisão do
órgão de chefia. Ex: Congresso Nacional – formado pelo Senado e pela Câmara dos
Deputados.

b.3) Forma de atuação funcional:


* Órgãos singulares: São aqueles que decidem e atuam por meio de um único
agente, o chefe. Possuem agentes auxiliares, mas sua característica de

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singularidade é desenvolvida pela função de um único agente, em geral o titular.


Ex: Presidente da República.
* Órgãos coletivos: São aqueles que decidem pela manifestação de muitos
membros, de forma conjunta e por maioria, sem manifestação de vontade de um
único chefe. A vontade da maioria é imposta de forma legal, regimental ou
estatutária. Ex: Assembleia Legislativa.

03) Da Administração Indireta


A União, os Estados, o DF e os municípios, na condição de ente políticos
recebem suas atribuições diretamente do texto constitucional e, dependendo da
atividade, podem optar por exercê-la de maneira descentralizada. Para tanto, criam
outras pessoas jurídicas e estas passam a atuar de maneira específica e
especializada em determinada atividade administrativa.
Logo, a Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas
(desprovidas de autonomia política) que vinculadas à Administração Direta, têm
competência para exercer, de forma descentralizada, as atividades administrativas.
Como na descentralização cria-se outra pessoa jurídica, com personalidade
jurídica distinta da pessoa política, não é possível se falar em hierarquia. Há,
portanto, uma relação vinculação e não subordinação, haja vista que persiste a
obrigação da Administração Direta de exercer um controle sobre os entes da
Administração Indireta. É o que se chama de tutela administrativa, controle
finalístico, supervisão, ou supervisão ministerial.
A Administração Indireta é formada pelas fundações públicas, autarquias,
sociedades de economia mista e empresas públicas.
É importante registrar que pode haver duas espécies de descentralização da
atividade estatal:

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 Descentralização política: quando a pessoa descentralizada possui


autonomia para execução de suas atividades, com possibilidade de
elaboração das próprias leis; possuem uma legitimidade que decorre da
própria constituição. É a descentralização feita pela CF, ao dividir a
competência entre os entes federativos.
 Descentralização administrativa: quando o que existe é a criação de entes
personalizados com poder de autoadministração e capacidade de gerir os
próprios negócios, de acordo com as determinações legais expedidas pela
entidade central. É feita aos entes da administração indireta ou aos
particulares.

a) Autarquias
O artigo 37, XIX da CF/88 traz que somente “por lei específica poderá ser criada
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir suas áreas de atuação.”.
O Decreto Lei 200/67, define a autarquia, em seu artigo 5º, como o “serviço
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para
executar atividades típicas da Administração, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa descentralizada”.
As autarquias são pessoas jurídicas de regime jurídico público 2, criadas
por lei específica (lei ordinária) para desempenho de atividade típica do Estado e
que possuem autonomia administrativa.
Ex: INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), IBAMA (Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis), BACEN (Banco Central do Brasil),

2 Regime jurídico público implica em dizer que se trata de uma pessoa com personalidade de
direito público e, portanto, submete-se aos ditames das normas de organização pública. Ex:
realização de concurso para contratação de pessoal, servidores estatutários, não podem acumular
cargos públicos, submetem-se ao teto remuneratório, etc.
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os conselhos de fiscalização de profissões (CREA, CRM, CRO, etc), exceto a OAB,


que segundo decisão do STF em controle de constitucionalidade, ela não atua
apenas na defesa de seus interesses coorporativos, mas de toda sociedade,
constituindo uma entidade “sui generis” (na prática é uma anomalia, pois tem as
benesses das entidades de regime jurídico público, como imunidade tributária,
mas não se sujeita a controle vinculado, ou finalístico, por exemplo).
Autarquia pode desempenhar atividade econômica? NÃO! A lei
13.303/2016 permite esta atividade apenas para as Empresa Pública e Sociedade de
Economia Mista. Na verdade, as autarquias desempenham apenas as atividades
tipicamente estatais.
Obs: Vale ressaltar que as agências executivas 3 (Comissão de Valores
Mobiliários, por exemplo) e agências reguladoras 4 (ANEEL, ANVISA, etc) são
consideradas autarquias em regime especial. O que caracteriza uma autarquia em
regime especial é o maior grau e autonomia que possui em relação a outras
autarquias. Ex: dobro de limite de gastos nas dispensas de licitações.

3 Agências executivas são autarquias ou fundações públicas que, por iniciativa da Administração
direta, recebem status de agência, e, por estarem sempre ineficientes, celebram contrato de gestão
com o Ministério superior. Ao celebrar contrato de gestão, a autarquia comum ganha status de
agência executiva, adquirindo vantagens especiais, mas em troca, se compromete a cumprir um
plano de reestruturação definido no próprio contrato de gestão para se tornar, mais eficiente, o que
envolve reduzir custos e aperfeiçoar seus serviços.
4 A criação das agências reguladoras se deu com programa nacional de desestatização. Com

objetivo de reduzir o déficit público, passou-se à iniciativa privada de atividades que eram
dispendiosas para o Estado, transferindo a prestação de serviços a entidades privadas, com a
intenção de reduzir gastos e buscar maior eficiência na execução dessas atividades. Ocorre que esse
afastamento do Estado passou demandar a existência de órgãos reguladores, nascendo, assim, a
necessidade da criação desta espécie de autarquia. Ela é criada em regime especial para fiscalizar,
regular, normatizar a prestação de serviços públicos por particulares evitando a busca desenfreada
pelo lucro dentro do serviço público. Destarte, essas agências vêm cumprindo papel fundamental
na garantia dos interesses da coletividade, controlando e fiscalizando as atividades de interesse da
sociedade executada por particulares ou até mesmo por entidades privadas da Administração
Indireta. Em algumas situações, desde que com previsão expressa a lei de criação, as agências
reguladoras têm assumido o papel de poder concedente em contratos de concessão de serviços
públicos como ocorre, por exemplo, com a ANEEL.
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bens públicos
- impenhoráveis (precatórios);
AUTARQUIAS - imprescritíveis (não sofrem usucapião);
inalienáveis (exceção - art. 17, Lei 8.666/93).

regime de pessoal - estatutário (art. 39, CF).

Nomeação de dirigentes - cabe aprovação pelo legislativo;


Exoneração de diregente - não cabe aprovação pelo
legislativo;

privilégios processuais:
- prazo em dobro para manifestar nos autos;
- duplo grau de jurisdição;
- dispensa de depósito em ação rescisória;
- o procurador não precisa juntar instrumento de mandato.

prescrição: 5 anos.

responsabilidade civil objetiva.

Obs 2: Assim como as agências reguladoras e agências executivas, as universidades


públicas também são consideradas autarquias em regime especial. Estas
universidades, também chamadas de autarquias culturais, têm como característica
uma forma peculiar de escolha do seu dirigente máximo (o reitor). Isso porque este

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reitor é sempre indicado pelos próprios membros da entidade (corpo docente e


discente).

b) Fundações Públicas
As Fundações Públicas constituem a personificação de um patrimônio que
desempenha uma atividade de cunho social não privativa do Estado (ex: saúde,
educação, cultura, pesquisa e outros).
Existe tanto na esfera privada, quanto na esfera pública. Não visa lucro. As
fundações do setor privado são instituídas e mantidas por pessoas, físicas ou
jurídicas, privadas e são regidas pelo CC/2002 e fiscalizadas pelo Ministério
Público.
Várias são as situações nas quais o Poder Público destina parcela de seu
patrimônio à criação de uma pessoa jurídica. Exemplos são o destacamento de
patrimônio para a defesa do índio (FUNAI), para proteção à saúde (FUNASA),
para pesquisas científicas na área da saúde (FIOCRUZ), entre outras.
As fundações públicas podem ser instituídas tanto com personalidade de
direito público quanto com personalidade de direito privado. Assim, pode existir
fundação pública com regime de direito público – também chamada de fundação
pública de direito público – e fundação pública com regime de direito privado –
conhecida como fundação pública de direito privado –, nas quais ambas são
instituídas e mantidas pelo poder público, integrando a Administração Indireta.
As fundações públicas de direito público são consideradas fundações
autárquicas e são criadas por lei. Nesse caso, tudo o que foi estudado no tópico
anterior se aplicaria às fundações públicas de direito público, com todas as
prerrogativas e sujeições que lhes são próprias ao seu regime, gozando de
imunidade tributária, celebrando contratos administrativos mediante licitação,
possuindo responsabilidade civil objetiva, dentre outros.
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As fundações públicas de direito privado são chamadas de fundações


governamentais e tem sua criação autorizada por lei. Não se aplica o controle do
Ministério Público, pois já há o controle finalístico. Nesse caso, o que se verifica é a
formação de um regime misto, no qual não haverá a concessão dos benefícios
concedidos à fazenda pública, no que tange às regras processuais diferenciadas,
contratos administrativos, atos administrativos ou regime estatutário de
servidores.
Registra-se que esta modalidade fundacional encontra guarida no disposto
no artigo 37, XIX da CF/1988 que estabelece que a criação das fundações públicas
dar-se-á por meio de autorização legal específica.
Estas fundações públicas de direito privado, por serem criadas mediante a
destinação de patrimônio estatal, são denominadas também como fundações
governamentais de direito privado. Estas fundações governamentais são
submetidas ao direito civil e, dessa forma, seus empregados são regidos pela CLT,
seus contratos são civis, sem a existência de cláusula exorbitante e seu regramento
é pautado pelo direito privado.

foro competente:
regra: JF (súm 324, STJ).
Di pietro defende que a FP de direito privado não possui
FUNDAÇÃO

foro privativo.
PÚBLICA

Regime de contratação:
* FP de direito público - estatutário;
* FP de direito privado - celetista.

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c) Consórcios Públicos
Quando duas ou mais entidades políticas se unem para a gestão associada
de serviços de interesse comum é instituído o consórcio público (art. 241, CF/88).
Os consórcios públicos são regulamentados pela Lei nº. 11.107/2005.
O consórcio público na forma de associação pública assuma forma de
autarquia e integra a Administração Indireta de todos os consorciados.
Ex: O município de Goiânia e Aparecida celebram um consórcio público
cujo objeto constitui o transporte coletivo intermunicipal, criando uma associação
pública que integrará a estrutura da Administração Indireta de ambos os entes
federativos ora elucidados.
Os consórcios públicos são celebrados entre entes federados de mesma
espécie, ou não. Contudo, por vedação legal, não poderá haver consórcio público
instituído somente pela União e municípios.
A organização do consórcio ocorrerá por contrato, cuja celebração depende
de prévia subscrição de um protocolo de intenções. Além do contrato instituidor
do consórcio, haverá o contrato de rateio que é o que formaliza a entrega de
recursos dos entes consorciados; e o contrato de programa, que é o instrumento
usado pelo qual será constituída e regulada as obrigações que um ente da
federação tenha para com o outro ente federativo, ou para com o próprio
consórcio.

d) Empresas estatais - Empresas Públicas e Sociedades de economia mista (art.


173 da CF/88 e Lei nº. 13.303/2016)
A expressão “empresas estatais” engloba tanto as empresas públicas, como
as sociedades de economia mista. Ambas sociedades, civis ou comerciais, possuem
o Estado como controlador acionário, criadas por meio de autorização de lei
específica. A empresa estatal é uma pessoa jurídica criada por força de autorização
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legal para ser instrumento de ação pelo Estado. A sua personalidade de direito
privado, todavia, submete-se em diversas situações, a regras e princípios de direito
público, derrogadores desde regime privado.
Empresa pública é uma pessoa jurídica de direito privado, integrante da
administração indireta, instituída pelo poder público, mediante autorização em lei
específica, sob qualquer forma jurídica e com capital exclusivamente público, para
exploração de atividades econômicas ou para prestação de serviços públicos. Ex:
Caixa Econômica, BNDES, Casa da Moeda.
Anota-se que as empresas públicas podem ser de duas espécies: empresa
pública unipessoal, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União; e
empresa pública de vários sócios governamentais minoritários, que unem seus
capitais à União, tendo, esta, a maioria do capital votante.
Sociedade de Economia Mista é uma pessoa jurídica de direito privado,
integrante da administração indireta, instituída pelo poder público, mediante
autorização em lei específica, sob a forma de sociedade anônima, com participação
obrigatória de capital público e privado, sendo da pessoa política instituidora ou
entidade respectiva da administração indireta o controle acionário, para exploração
de atividades econômicas ou para prestação de serviços públicos. Ex: Banco do
Brasil, Petrobrás.
Deflui disso que se pode anotar algumas diferenças entre essas duas
entidades:

EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE


ECONOMIA MISTA
REQUISITOS:
 Capital 100% público, sendo Misto, tendo parte pública e

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possível a participação de parte privado, devendo a


capital de entidades da maioria do capital votante
administração indireta, estar nas mãos do poder
ainda que possuam público.
natureza de direito
privado.
 Forma societária Pode ter qualquer forma Tem forma definida de
societária admitida em sociedade anônima.
direito.
 Competência Da justiça federal Da justiça estadual.
em demandas (tratando-se de empresa
judiciais pública federal).

Consoante exposto em linhas pretéritas, a exploração de atividade


econômica pelo Estado só poderá se dar pelas Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista. Esta exploração encontra-se restrita às atividades consignadas no
artigo 173 da CF/88, mormente: soberania nacional, interesse coletivo e
monopólio.
Deveras, as estatais podem ser criadas com finalidade de prestar serviços
públicos mediante delegação do ente estatal, ou para exploração de determinadas
atividades econômicas.
Com relação aos requisitos comuns, tem-se:
 A criação se dá por lei autorizadora, devendo haver o registro dos atos
constitutivos no Cartório de Pessoa Jurídica ou Junta Comercial (quando
tiver natureza empresarial);
 A Administração direta exerce controle finalístico;

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 Se desempenharem serviços públicos, a responsabilidade civil será objetiva,


com base na teoria do risco administrativo; se for exploradora de atividade
econômica, a responsabilidade será subjetiva;
 Os bens das estatais não ostentam a qualidade de bens públicos, salvo em
relação aos bens que estejam atrelados à prestação de serviços públicos 5;
 O regime de pessoal será o celetista;
 As estatais não gozam de privilégios processuais.

Obs: O artigo 37, XX da CF/88 prevê que depende de autorização legislativa, em


cada caso, a criação de subsidiárias 6 das empresas estatais, assim como a
participação de qualquer delas em empresas privadas. Sendo assim, caso a lei que
autoriza a criação da empresa estatal tenha previsão para criação da subsidiária,
estará suprida a necessidade legislativa para criação desta entidade.

JURISPRUDÊNCIA/INFORMATIVOS

INFORMATIVO 554 – STJ: COMPETE AO CRF FISCALIZAR SE AS


DROGARIAS FUNCIONAM COM A PRESENÇA DE FARMACÊUTICO.
“Os conselhos regionais de farmácia possuem competência para fiscalização e
autuação das farmácias e drogarias, quanto ao cumprimento da exigência de
manterem profissional legalmente habilitado (farmacêutico) durante todo o
período de funcionamento dos respectivos estabelecimentos, sob pena de esses

5 A regra suscitada não se aplica à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, haja vista que
esta entidade goza de benefícios aplicados à Fazenda Pública.
6 Uma empresa subsidiária é uma espécie de subdivisão de uma empresa que se encarrega de

tarefas específicas em seu ramo de atividade. É criada uma pessoa jurídica nova. Alguns autores
utilizam a palavra "subsidiária" como sinônimo de "controlada".
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incorrerem em infração passível de multa, nos termos do art. 24 da Lei nº.


3.820/1960 c/c art. 15 da Lei nº. 5.991/1973”

Obs: As farmácias e drogarias deverão ter em seu estabelecimento,


obrigatoriamente, durante todo o período de funcionamento um farmacêutico
inscrito no Conselho Regional de farmácia.
 Atribuição de fiscalizar a presença de um farmacêutico é da Vigilância
Sanitária?
Não. A atuação da vigilância sanitária está restrita ao licenciamento do
estabelecimento e à sua fiscalização no que tange ao cumprimento de
padrões sanitários relativos ao comércio exercido. Assim, a fiscalização
sobre a presença do farmacêutico (o que é, por óbvio, uma fiscalização sobre
o exercício da profissão, será realizada pelo CRF).
 Convém ressaltar que os conselhos regionais possuem natureza jurídica de
autarquias federais, conforme entendimento consolidado no STF.

Obs 2: Súmula 661-STJ: Os conselhos regionais de Farmácia possuem atribuição


para fiscalizar e autuar as farmácias e drogarias quanto ao cumprimento da
exigência de manter profissional legalmente habilitado (farmacêutico) durante
todo o período de funcionamento dos respectivos estabelecimentos.

INFORMATIVO 554 – STJ: NÃO É OBRIGATÓRIA A INSCRIÇÃO, NOS


CONSELHOS DE EDUCAÇÃO FÍSICA, DOS PROFESSORES E MESTRES DE
DANÇA, IOGA, ARTES MARCIAIS (KICK BOXING, KARATÊ, JUDÔ, JIU-
JITSU, CAPOEIRA E OUTROS) PARA O EXERCÍCIO DE SUAS ATIVIDADES
PROFISSIONAIS.

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Na hermenêutica da Lei nº. 9.696/1998, que estabelecem quais os profissionais


devem ser escritos no CREF, não há consignado a obrigatoriedade de os
profissionais desta atividade estarem inscritos a este conselho de classe. Deveras, a
resolução nº. 46/2002 do CREF que trouxe esta previsão, extrapolou os limites
legais.

INFORMATIVO 812 – STF: AS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA


PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO DE ATUAÇÃO PRÓPRIA DO
ESTADO E DE NATUREZA NÃO CONCORRENCIAL SUBMETEM-SE AO
REGIME DE PRECATÓRIOS.
O caso que gerou esta decisão envolvia uma sociedade de economia mista
prestadora de serviços de abastecimento de água e saneamento que prestava
serviço público com exclusividade. O STF entendeu que esta atuação correspondia
à própria atuação do Estado, já que ela não tinha objetivo de lucro e o capital social
era majoritariamente estatal.

INFORMATIVO 537-STJ: AS CÂMARAS MUNICIPAIS E ASSEMBLEIAS


LEGISLATIVAS SÓ PODEM ATUAR EM JUÍZO PARA DEFENDER SEUS
INTERESSES ESTRITAMENTE INSTITUCIONAIS, OU SEJA, AQUELES
REALACIONADOS A AUTONOMIA, FUNCIONAMENTO E
INDEPENDÊNCIA DO ÓRGÃO.
Exemplo: Uma câmara municipal não pode ajuizar uma ação contra a União para
requerer a liberação do Fundo de Participação dos Municípios que estiver
atrasado. Apenas o próprio município teria legitimidade para tanto, afinal, o FPM
não está relacionado a uma defesa de prerrogativa institucional da câmara.

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Obs: Súmula 525-STJ: A câmara dos vereadores não possui personalidade jurídica,
apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para
defender os seus direitos institucionais.

INFORMATIVO 755-STF: É CONSTITUCIONAL LEI ESTADUAL QUE


CONDICION A NOMEAÇÃO DOS DIRIGENTES DE AUTARQUIAS E
FUNDAÇÕES À PREVIA APROVAÇÃO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA.
Por outro lado, é inconstitucional exigir essa prévia aprovação da Assembleia se os
dirigentes forem de empresas públicas e sociedade de economia mista.
Também é inconstitucional a exigência de que os dirigentes de entidades da
administração indireta forneçam à Assembleia legislativa declaração atualizada de
seus bens e de suas ocupações para serem fiscalizados pelo Parlamento. Tal
situação viola o princípio de separação dos poderes.

INFORMATIVO 759-STF: É CONSTITUCIONAL LEI ESTADUAL QUE PREVÊ


QUE OS DIRIGENTES DE DETERMINADA AGÊNCIA REGULADORA
SOMENTE PODERÃO SER NOMEADOS APÓS PREVIAMENTE
APROVADOS PELA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA.
Convém lembrar que as agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito
público, classificadas como autarquias. Tal natureza é essencial para que
desempenhem efetivamente seu papel, que consiste em intervir no domínio
econômico e fiscalizar a prestação de serviços públicos, ou seja, deveres específicos
do Estado.

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