A APLICAÇÃO DA TEORIA DA CEGUEIRA DELIBERADA AOS CASOS DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Bárbara Matos Destefani1
Hervê Sad Cruz Filho2
Rafaela Moura Salles Pinheiro3
Osman Santana4

RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo discorrer sobre a APLICAÇÃO DA TEORIA DA
CEGUEIRA DELIBERADA AOS CASOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA,
analisando de que modo tal fato pode permitir a imposição das sanções descritas na
Lei 8429/92, perpassando por aspectos históricos, conceituações e critérios de
possibilidade de incidência da Teoria.

Palavras-chave: Ministério Público; Teoria da Cegueira Deliberada; Corrupção;

Improbidade Administrativa; Lei 8429/92.

1. INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como finalidade analisar a Teoria da Cegueira Deliberada e
sua aplicação aos casos de Improbidade Administrativa, notadamente após sua
crescente utilização no campo penal.

Inicialmente, far-se-á análise histórica da Teoria, abordando sua origem e aplicação

no Direito Americano e no Direito Europeu. Na sequência, far-se-á uma análise da
aplicação da teoria no Brasil, os critérios para aplicação, especialmente
considerando o princípio da proporcionalidade, e as áreas do direito com maior
incidência.

Em seguida, no presente estudo, será abordado o papel do Ministério Público no

combate à corrupção e à improbidade administrativa, buscando compreender a

1Graduanda do Curso de Direito pela Faculdade Multivix Cachoeiro de Itapemirim;

2Graduando do Curso de Direito pela Faculdade Multivix Cachoeiro de Itapemirim;
3Graduanda do Curso de Direito pela Faculdade Multivix Cachoeiro de Itapemirim;
4Professor Orientador Multivix-Cachoeiro de Itapemirim.
Instituição Ministério Público, sua história, suas funções, princípios e garantias. Por
fim, serão abordado os desafios do Ministério Público Brasileiro na defesa do
patrimônio público, da moralidade administrativa, no combate a corrupção, e, ainda,
os casos práticos mais comuns de aplicação da Teoria no Brasil.

Em seguida, abordar-se-á a aplicação da Teoria nos casos de Improbidade

Administrativa, considerando, ainda, a defesa do patrimônio público como direito
fundamental e a conceituação de Improbidade Administrativa. Sucessivamente, será
vislumbrado o conceito sobre corrupção, seu termo em latim, e a análise do Estado
como organização política da sociedade em alicerces jurídicos.

Na sequência, objetiva-se entender os fenômenos da Improbidade Administrativa,

usando mecanismos como a lei n.° 8.429/92 que é considerada um dos principais
meios ao combate á corrupção.

2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
2.1. Inglaterra
A Teoria da Cegueira Deliberada, também conhecida como Teoria do Avestruz,
Ignorância Deliberada, Cegueira Intencional ou Provocada, willful blindness, osctrich
instructions ou doutrina da Evitação da Consciência (conscious avoidance doctrine),
teve origem na Inglaterra, no julgamento do caso Regina v. Sleep, de 1861.

Referido processo versava sobre dado indivíduo acusado de malversação de bens

públicos, por ter ingressado em um navio com um barril de cobre que possuía a
marca real do império britânico. Citado delito exigia o conhecimento, por parte do
agente, sobre a propriedade do bem ser do Estado. O Tribunal Inglês, então, ao
condenar o acusado, equiparou a abstenção deliberada do agente de buscar o
devido conhecimento como se este fosse, sendo esse, segundo a doutrina, o marco
histórico do surgimento da teoria.

2.2. Estados Unidos

Apesar de ter sido criada originalmente pela jurisprudência britânica, conforme
mencionado em linhas pretéritas, a Teoria da Cegueira Deliberada ganhou maior
relevância pela sua aplicação nos Tribunais Americanos, obtendo força
principalmente nos Tribunais Estadunidenses a partir do século XX, em litígios civis
e criminais.
Nos Estados Unidos, frise-se, a teoria costuma ser aplicada em litígios societários e
falimentares, como no caso In Re Gravitz, no qual a Corte Federal Norte-Americana
condenou determinado acusado por fraude falimentar por se recusar a “encarar os
fatos” e efetuar o inventário de seus bens5.

Na seara criminal, as situações concretas mais citadas são nos casos envolvendo o
crime de tráfico de drogas, sendo bastante comum exemplos nos quais o indivíduo
aceita viajar com uma mala recebida por notório traficante, mas, em momento
algum, verifica o que transporta ou ao menos indaga o que haveria dentro. Ao ser
barrado na alfândega, no exemplo citado, o agente criminoso não poderia alegar que
não tinha ciência do que estava transportando, desde que fosse razoável supor que
seria possível ter alcançado tal ciência.

Todavia, repise-se, ainda nos Estados Unidos, país no qual os Tribunais vêm cada
vez mais se utilizando da Teoria desde o século XX, sua aplicação é controversa,
principalmente em razão da falta de clara previsão legal que possa justificá-la, pois,
como se sabe, estamos diante de uma federação, na qual os estados são
responsáveis pela maioria da competência legislativa, incluindo a criminal.

Devido a tal fato e como forma de unificar as legislações dos cinquenta estados, a
American Law Institute publica o Model Penal Code – MPC, o qual serve de modelo
de elaboração aos estados, sendo frequentemente citado por acadêmicos e utilizado
pela jurisprudência.

Assim, uma das mais importantes disposições do MPC é justamente o tratamento

objetivo dado ao conceito de dolo, frequentemente denominado de “Mens Rea” pela
jurisprudência e doutrina americana, do latim “mente culpada”, que, no código, é
denominado simplesmente de culpabilidade.

5 Ira P. Robbins, The Ostrich Instruction: Deliberate Ignorance as a Criminal Mens Rea, 81 J. Crim. L.
& Criminology 191 (1990-1991). Disponível em: : https://scholarlycommons.law.northwestern.edu/jclc.
Acesso em 22/07/2019.
O MPC traz na sua Seção 2.02 quatro graus de culpabilidade, sendo que os dois
primeiros se assemelham ao conceito de dolo direto e eventual, respectivamente,
quais sejam: (a) agir de forma proposital; (b) agir de forma consciente; (c)
imprudência; e (d) negligência, sendo que esses dois últimos são graus de
culpabilidade que se assemelham ao conceito de culpa do Direito brasileiro.

2.3. Espanha
Na Espanha, o Tribunal Supremo, no julgamento da Sentencia de 10 de dezembro
de 2000, restringiu-se à simples menção da cegueira deliberada, envolvendo o caso
de crime de receptação, no qual o agente criminoso teria transportado significativas
quantidades de dinheiro, em espécie, para determinado país conhecido como
“paraíso-fiscal”. Sustentou o acusado, naquela oportunidade, em sua defesa, que
não possuía conhecimento acerca da origem ilícita do dinheiro (que era proveniente
do tráfico de drogas).

Apesar do alegado, a Corte Constitucional espanhola firmou o entendimento no

sentido de que o acusado sabia sim da procedência ilícita do dinheiro, bem como
das operações financeiras irregulares, e, por esse motivo, havia provocado,
propositadamente, a própria cegueira, ou seja, não quis saber acerca do que poderia
e deveria ter conhecido.

2.4. Brasil
Um dos primeiros casos mais emblemáticos e de repercussão na aplicação da
Teoria da Cegueira Deliberada no Brasil se deu na Ação Penal 2005.81.00.014586-0
20, perante o Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5).

Logo após o furto ao Banco Central de Fortaleza, que resultou na subtração de mais
de cento e sessenta milhões de reais em cédulas de R$ 50, um dos suspeitos
adquiriu 11 carros de luxo no valor de quase um milhão de reais, tudo em notas de
cinquenta reais envoltos em sacos plásticos.

Na ocasião, tanto o suspeito quanto os sócios da revendedora de automóveis foram

denunciados pelo Ministério Público por lavagem de dinheiro. O suspeito foi preso e
condenado por ter sido provado que ele sabia da origem ilícita dos valores. A seu
turno, os sócios da revendedora de automóveis foram condenados com base na
Teoria da Cegueira Deliberada, já que o magistrado sentenciante entendeu que
ambos agiram, no mínimo, com dolo eventual com relação à origem ilícita dos
valores.

A analisar recurso de apelação, no entanto, o Tribunal Regional Federal reverteu a

condenação dos sócios, pois, embora tenha reconhecido que, em tese, seria
possível a aplicação da Cegueira Deliberada e a equiparação ao dolo eventual, à
época dos fatos o tipo penal da lavagem previa tão somente o dolo direto da
conduta. Portanto, no caso concreto não foi possível manter a condenação.

Posteriormente, na Ação Penal 470, conhecida como o caso Mensalão, o Supremo

Tribunal Federal (STF) se utilizou pela primeira vez da Cegueira Deliberada, mesmo
que de modo incidental. O Ministro Celso de Mello, ao votar favoravelmente à
condenação dos ex-deputados do PT Paulo Rocha e João Magno por lavagem de
dinheiro, admitiu “[...] a possibilidade de configuração do crime de lavagem de
valores, mediante o dolo eventual, exatamente com apoio no critério denominado
por alguns como ‘teoria da cegueira deliberada’, que deve ser usado com muita
cautela”.

Mais recentemente, a Teoria da Cegueira Deliberada foi reiteradamente aplicada no

âmbito da denominada Operação Lava Jato. O então juiz federal Sergio Moro, da
13ª Vara Federal de Curitiba/PR, frequentemente citava a referida Teoria como
embasamento para a condenação dos acusados por lavagem de dinheiro,
equiparando-a ao dolo eventual brasileiro.

Frise-se, nesse passo, que na ação penal 5026212-82.2014.4.04.7000/PR22, o

então magistrado federal considerou que embora a Teoria tenha origens anglo-
saxônicas, sua aplicação já há muito foi referendada pelo Supremo Tribunal
Espanhol, corte de tradição jurídica similar à nossa.

Em síntese, tem-se que aquele que realiza condutas típicas à lavagem, de ocultação
ou dissimulação, não elide o agir doloso e a sua responsabilidade criminal se
escolhe permanecer ignorante quanto a natureza dos bens, direitos ou valores
envolvidos na transação, quando tinha condições de aprofundar o seu conhecimento
sobre os fatos. Pelo exposto, tem-se que não é difícil a utilização de tal Teoria no
âmbito brasileiro, em especial nos delitos de lavagem de capitais. No entanto, tema
de igual importância, sendo, pois, o cerne deste artigo, é a possibilidade de
aplicação da aludida teoria aos casos de improbidade administrativa, especialmente
nas investigações conduzidas pelo Ministério Público Brasileiro, essa importante
Instituição, essencial para o correto e adequado funcionamento da Justiça, e que
tem obtido destaque nacional e internacional nas mais diversas áreas de atuação,
especialmente no que concerne ao combate à corrupção em suas mais variadas
formas.

4. MINISTÉRIO PÚBLICO
4.1. Breve histórico
A doutrina, de modo geral, entende que a raiz histórica do Ministério Público,
enquanto instituição vocacionada às atribuições atualmente conferidas pela
Constituição Federal, está ligada à França do século XIV, onde se identificou a
primeira organização com caráter semelhante ao que encontramos atualmente.
Naquela época, existiram, em um primeiro momento, os denominados "procuradores
do rei", os quais representavam e atuavam na defesa dos interesses do soberano,
que era, assim, por eles representados.

Em um segundo momento, os “procuradores do rei” passaram a defender o

interesse público ou interesse geral, tendo sido definido que "é de interesse público
que os crimes não permaneçam impunes" (interest rei publicae ne maleficia
remaneant impunita), sendo esse importante marco identificador de que o interesse
público ou interesse geral passou a coincidir com a persecução penal. Conforme a
doutrina, os “procuradores do rei” passaram a atuar na defesa dos interesses
públicos que, naquele momento histórico, era justamente a persecução penal.

Percebe-se, então, que as raízes históricas do Ministério Público estão intimamente

ligadas ao Direito Penal. Vale dizer, nesse passo, que em vários países o Ministério
Público ainda mantém como atribuição precípua a persecução penal (o que não é o
caso do Brasil, haja vista que nossa atual Constituição conferiu a Instituição as mais
variadas atribuições, dentre elas a importante defesa do patrimônio público).
4.2. O Ministério Público na Constituição Federal de 1988

Geograficamente, o Ministério Público está inserido no Título IV - Da Organização

dos Poderes, Capítulo IV - Das Funções Essenciais à Justiça, Seção I - Do
Ministério Público, da CF/88.

Formalmente, importante se mostra afirmar que Ministério Público não é um poder

de estado. Todavia, a Constituição de 1988 traz regime jurídico do Ministério Público
de forma material como se um poder da república a Instituição fosse, tendo em vista
os princípios e garantias a ela conferidas, além de sua atuação voltada para o bem
comum. Se formalmente o Ministério Público não pode ser considerado um quarto
poder da república, o regime jurídico a ele atribuído materialmente nos permitiria
dizer que sim.

Segundo Alfredo Valladão ("O Ministério Público") 'Se Montesquieu tivesse escrito
hoje "O Espírito das Leis", por certo não seria tríplice, mas quádrupla, a divisão dos
Poderes. Ao órgão que legisla, ao que executa, ao que julga, um outro órgão
acrescentaria ele - o que defende a sociedade e a lei perante a justiça, parta a
ofensa de onde partir, isto é, dos indivíduos ou dos próprios Poderes do Estado'.

Todavia, doutrinaria e jurisprudencialmente, o Ministério Público não é considerado

Poder, ostentando apenas regime jurídico materialmente como se fosse. Podemos
destacar, porém, que, na qualidade de titular exclusivo da ação penal pública, o
Ministério Público exerce, evidentemente, parcela do poder do estado. Se o Poder
Judiciário tem a atribuição de julgar, o Ministério Público tem o poder de promover a
jurisdição.

Então, se não podemos dizer que o Ministério Público é um quarto poder da

república, podemos afirmar que é órgão independente com elevada estatura
constitucional, pois a Constituição Federal, ao mesmo tempo em que define os três
poderes da república, organiza outras Instituições que são independentes e que tem
esse regime jurídico atribuído a poderes de estado. Além do Ministério Público,
podemos citar também, com essas características, o Tribunal de Contas da União.

O saudoso administrativista Hely Lopes Meirelles define os membros do Ministério

Público como agentes políticos, tendo em vista as garantias e prerrogativas a eles
asseguradas pela Constituição Federal. Outro elemento importante, dentro de sua
esfera de atuação criminal e que reforça a sua independência, é a opinião delitiva,
que incumbe exclusivamente ao Parquet.

Observa-se que a própria Constituição, em seu art. 127, já delineia qual a atividade
fim do Ministério Público, que é a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e
dos interesses sociais e individuais indisponíveis. E podemos dizer que, quanto mais
sólido o regime democrático, mais forte será a Instituição do Ministério Público. Por
isso sua legitimidade expressamente prevista no dispositivo acima para defesa
desse regime.

Com base nessa atribuição, de defesa do regime democrático, podemos extrair

também o fundamento de validade da atuação do Ministério Público no âmbito do
processo eleitoral. Se o processo eleitoral é o corolário de nossa democracia, é
evidente a legitimidade do Parquet – que tem como uma de suas atribuições
precípuas a defesa do regime democrático – para atuar em todas as fases processo
eleitoral.

E é do art. 127 que extraímos também o sentido da atuação do Ministério Público,

que é voltada para a defesa dos interesses da coletividade, dos interesses sociais e
da ordem jurídica. E por tal razão, percebe-se limitação material ao poder de reforma
constitucional, pois, qualquer alteração da própria CF que viesse a retirar algumas
das atividades do MP deveria ser considerada inconstitucional por violação ao seu
art. 60, § 4º.

E por ser essencial à função jurisdicional ao estado, pode-se afirmar que o MP

atuará junto aos órgãos judiciais. Tal circunstância, porém, não significa que
inexistirá jurisdição sem o Ministério Público, pois a sua intervenção não ocorrerá em
todo e qualquer processo, mas apenas naquelas causas em que a sua atuação for
necessária por consubstanciarem questões ligadas a suas atribuições previstas no
art. 127 da CF.

Em Juízo, as atuações básicas do Ministério Público podem ser no âmbito cível ou

criminal. No âmbito criminal, exerce a titularidade exclusiva da ação penal pública
(art. 129, I, da CF), permitindo concluir que o sistema jurídico-penal pátrio adotou o
sistema acusatório, ou seja, há separação da figura do julgador e do acusador, não
se encontrando na mesma pessoa, incumbindo ao acusador ônus da produção das
provas.

Ainda no âmbito criminal, poderá o MP requisitar a instauração de inquéritos policiais

ou realizar investigações criminais por conta própria. Apesar de questionamentos
anteriormente existentes acerca da possibilidade de o MP promover investigações
criminais por conta própria, recentemente o STF colocou fim a essa discussão
decidindo que o MP pode, sim, com amparo na Constituição, realizar investigações
criminais. Outra atuação de extrema importância do MP, no âmbito criminal e
também definida na Constituição, é o controle externo da atividade policial.

No âmbito cível tem-se a atuação extrajudicial, nas hipóteses previstas na legislação

correlata (inquérito civil, recomendação, audiência pública e termo de ajustamento
de conduta), e a atuação judicial, como órgão interveniente ou como órgão
agente/demandante, sendo objeto de destaque a atuação do Ministério Público na
defesa do patrimônio público, notadamente nos casos de improbidade
administrativa.

5. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
5.1. Probidade e improbidade administrativa
Conforme a doutrina, administrador probo é aquele que possui retidão de conduta,
atendendo às exigências de honestidade, lealdade, boa-fé e cumprindo/respeitando
os princípios éticos.

Assim, improbidade administrativa consiste exatamente no inverso da probidade,

consumando-se quando houver violação a qualquer dos parâmetros citados acima.
5.2. Conceito
Improbidade é o termo técnico para tratar da corrupção que se perfaz com a prática
de ilegalidade (violação da ordem jurídica) e o desvirtuamento da função pública. A
ação de improbidade é, assim, importante instrumento de controle judicial dos atos
que a lei caracteriza como ímprobos.

Consoante a melhor doutrina, improbidade administrativa é um ato praticado por

agente público, ou por particular em conjunto com agente público, e que gera
enriquecimento ilícito, causa prejuízo ao erário ou atenta contra os princípios da
Administração Pública. A Lei n.° 8.429/92 regulamenta os casos de improbidade
administrativa e o seu procedimento.

Com efeito, as sanções descritas em referida lei são as seguintes:

a) ressarcimento integral do dano;

b) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer
esta circunstância;
c) perda da função pública;
d) suspensão dos direitos políticos;
e) pagamento de multa civil; e
f) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário.

5.3. Legitimidade do Ministério Público

O art. 127 da Constituição Federal prescreve que “o Ministério Público é instituição
permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis.”

Outrossim, o art. 37, § 4º, da Carta Magna dispôs que “os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Nessa perspectiva, tendo em vista que o Ministério Público é a instituição
encarregada pela Constituição da República de defender os interesses sociais
indisponíveis, dentre os quais se inclui o interesse de punir o agente ímprobo, o
legislador conferiu expressamente legitimidade ativa ao Ministério Público para
propor a ação civil por ato de improbidade administrativa, que não deixa de ser
uma espécie de ação civil pública para a defesa do patrimônio público e da
moralidade administrativa (art. 129, III, da CF/88 e art. 17 da Lei 8429/92).

6. CORRUPÇÃO
O termo “corrupção”, do latim corruptione, tem, no dicionário, os sentidos de “ato ou
efeito de corromper; decomposição, putrefação; e devassidão, depravação,
perversão”.

Ao analisarmos o Estado como organização política da sociedade em alicerces

jurídicos, visualizaremos espaço especial para a corrupção. Direito, política,
liberdade e sociedade são áreas em que há muito o que corromper, ou seja,
predispostas à corrupção. É nesse campo que, segundo a doutrina, a noção de
corrupção tem sido associada com maior ênfase no consciente da coletividade.

Todavia, a corrupção não é apenas pública e estatal. Desde a corrupção de

costumes até a corrupção levada a efeito por grandes empresas transnacionais ou
multinacionais varia o amplo alcance do fenômeno. Na verdade, nenhum ser
humano ou organização está imune a corrupção e seus nefastos efeitos, tampouco
se pode supor espaço jurídico no qual, ao menos em tese, não possa ocorrê-la.

Inexiste, assim, infelizmente, Estado imune à corrupção. Qualquer organização

estatal é passível de ser corrompida. Se mostra necessário, portanto, não se ignore
a vulnerabilidade das organizações à corrupção, sob pena de somente se
descortiná-la quando já se tenha alastrado a ponto de sufocar e inviabilizar o
funcionamento correto do tecido organizado.

A corrupção tende, em regra, a ser silenciosa e discreta na medida em que mina e

se entranha nas estruturas estatais. No entanto, conforme a doutrina, no momento
em que os esquemas de corrupção sentem-se suficientemente enraizados, passam
a emitir sinais de força e vigor muito maiores do que de fato possuem. Desta feita,
jamais se deve subestimar o poder da corrupção, em qualquer nível de atuação, sob
pena de a maioria proba ser esmagada pela minoria corrupta, devassa.

Além de insidiosa e arrogante, constata-se que a corrupção no aparelho estatal é

permanente. Nunca, infelizmente, poderá ser extirpada como um todo. Sempre
residirá, mesmo que em pequena escala, em algum espaço da máquina estatal.
Portanto, combater a corrupção dentro do Estado deve ser algo permanente, rígido,
constante, perseverante, voluntário. Conforme doutrina especializada, da mesma
forma que a corrupção necessita de tempo para crescer, há, pois, necessidade de
tempo para ser debelada.

A dimensão estatal torna a corrupção mais gravosa, exigindo maior atenção da

sociedade e dos órgãos de controle. Tanto isso é verdade que sua importância levou
a Organização dos Estados Americanos a adotar convenção interamericana contra a
corrupção, na qual se proclama que a natureza da democracia representativa exige
o combate de toda forma de corrupção no exercício das funções públicas.

Como a corrupção ameaça o regime democrático e corrói a ordem jurídica, seu

enfrentamento se impõe como pauta necessária e obrigatória ao Ministério Público,
que é guardião do regime democrático e defensor da ordem jurídica (Constituição
Federal, art. 127, caput).

Combater a corrupção e a improbidade administrativa, assim, é tarefa árdua e

imperiosa do Ministério Público Brasileiro. Válido ressaltar que, se por um lado,
pouca discussão existe acerca da responsabilidade do Ministério Público na
problemática e enfrentamento da corrupção, o mesmo não se pode dizer no que
pertine aos aos meios de combatê-la e seu papel nessa empreitada. Combater a
corrupção é tarefa com inúmeras frentes, com várias possibilidades de atuação por
parte do Ministério Público e, nessa temática, a aplicação da Teoria da Cegueira
Deliberada assume especial importância.
8. DA APLICAÇÃO DA TEORIA DA CEGUEIRA DELIBERADA DIANTE DA
PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A partir do momento em que o agente público passa a executar seu munu,

automaticamente recai sob sua pessoa o dever de praticar todo e qualquer ato com
observância aos princípios da administração pública, atuar de modo que não
ocasione prejuízo ao erário, bem como não ascender sua riqueza em detrimento do
interesse público e erário.

Em não agindo desta forma, certamente incorrerá em alguma das modalidades de

improbidade administrativa dispostas na Lei nº 8.429/1992, e, via de consequência,
após o devido processo legal, será submetido às sanções previstas a tais ilícitos.

Conforme exposto em linhas pretéritas, as sanções previstas para os atos de

improbidade administrativa estão preconizadas no artigo 37, § 4º, da Constituição
Federal, bem como no artigo 12 da Lei nº 8.429/92, importando em suspensão dos
direitos políticos, perda da função pública, a indisponibilidade dos bens, o
ressarcimento ao erário, a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio (para a modalidade de enriquecimento ilícito), multa civil e proibição de
contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário.

Para sujeitar-se às mencionadas sanções, o sujeito ativo do ato ímprobo, deverá ser
um agente público, ou um terceiro que concorra ou induza a prática do ato de
improbidade, ou, ainda, se beneficie com ele. Por sua vez, o sujeito passivo deve
figurar entre aqueles citados no art. 1º, da Lei 8429/92 6; o ato danoso deverá,

6 Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de
entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por
cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados
contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de
órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra
com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a
sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
necessariamente, resultar em enriquecimento ilícito para o sujeito, prejuízo ao erário
ou atentar contra os princípios da Administração Pública.

E mais. O ato ímprobo deve originar-se de ação dolosa ou culposa (no caso de
prejuízo ao erário), cuja prova não é tarefa das mais fáceis, exigindo do autor da
ação, na maioria das vezes proposta pelo Ministério Público, esmero na investigação
e articulação dos fatos com as provas, sob pena de indeferimento, no mérito, da
ação proposta.

Consoante explicitamente exposto na Lei nº 8.429/1992, os atos de improbidade

administrativa podem ser divididos em três modalidades, a saber:

a) atos que importam em enriquecimento ilícito (artigo 9);

b) atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10); e
c) atos que atentem contra aos princípios da administração pública (artigo 11).

Ainda conforme expressa disposição legal, tem-se que apenas o art. 10 de referida
lei (prejuízo ao erário) dispôs em seu texto, expressamente, que tal modalidade
poderá ser praticada tanto na forma culposa, como na dolosa, forçando concluir que
a prática dos atos de improbidade administrativa descritos nos arts. 9º e 11, exigem
o dolo do agente.

Tal situação implica em tarefa ainda mais difícil para o autor da ação, na medida em
que, a comprovação do dolo do agente ímprobo exige demonstrar que o agente,
efetivamente, quis o resultado e, portanto, agiu de modo a alcançar o fim ilícito por
ele almejado, pretendido.

Ocorre que, a Lei 8429/92, não delimita a modalidade do dolo ao praticante do ato
ímprobo, podendo, portanto, ser tanto o dolo direto, como o dolo eventual.

Admitindo-se o dolo eventual como elemento subjetivo do ato de improbidade

administrativa, admitir-se-á, via de consequência, a aplicação da Teoria da Cegueira
Deliberada em sede de ações civis públicas/de improbidade administrativa, na
medida em que, como mencionado em linhas pretéritas, referida assemelha-se ao
dolo eventual, tendo sido inclusive aplicada como linha argumentativa para
demonstração deste, tornando mais viável o caminho a ser percorrido para
demonstração do elemento subjetivo entre a apresentação da ação em Juízo, até o
decreto condenatório.

Acenamos nesse sentido, na medida em que a teoria em tela, mediante sua linha
argumentativa, visa apoiar a condenação de atos praticados por aqueles que agem,
deliberadamente, simplesmente fingindo não perceber determinada situação de
ilicitude para, a partir daí, alcançar a vantagem pretendida, afastando diversos e os
mais variados argumentos de agentes públicos e/ou políticos que auferiram
benefícios próprios ou os direcionaram a terceiros, agindo em desconformidade com
o ordenamento jurídico, mas que, antes do ato ilícito praticado, intencionalmente,
criaram barreiras capazes de evitar o conhecimento de indícios do ilícito.

9. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como é cediço, infelizmente a corrupção é um mal que decorre da própria natureza

dos homens, da sociedade, do Direito e do Estado, e, por isso, não existe pessoa ou
organização que a ela esteja imune.

A corrupção estatal, entre as várias modalidades, dentre elas a improbidade

administrativa, é a mais divulgada e conhecida no seio social, e a que, a seu turno,
maiores danos ocasiona, atentando contra a ordem jurídica, a justiça social, a
democracia representativa, o patrimônio público, a economia, o Estado Democrático
de Direito e outros relevantes bens e valores sociais.

Por isso, a dimensão do problema, os bens e valores atingidos, obrigam atuação do

Ministério Público nesse campo. A corrupção e imoralidade adminstrativa, como
restou narrado, são fenômenos permanentes. Seu combate, portanto, tarefa árdua,
necessária e sem fim, exigindo compreensão ampla do problema e atuação em
várias frentes.
É certo que o enfrentamento da corrupção pode e deve ser focado na pessoa dos
funcionários (públicos ou não) e, obviamente, dos corruptores, nas causas e
condicionantes das práticas desse nefasto agir, assim como, de igual modo, na
reparação integral dos danos ocasionados.

O combate à corrupção deve se dar por estratégias diferentes nos aspectos da

repressão, prevenção e promoção, bem como com posturas de reatividade e
proatividade. Entre os instrumentos disponíveis ao Ministério Público, sabe-se que
apenas a ação penal lhe é exclusiva, e a perspectiva criminal, infelizmente, não
apresenta aptidão e suficiência para esgotamento e sucesso na empreitada.

Por isso, imperiosa articulação do Ministério Público com órgãos de fiscalização e

controle, instituindo grupos especiais de trabalho, forças-tarefas, dentre outros,
gerenciando os ambientes de tensão e vaidades.

A autonomia do Ministério Público necessita gerar marcos regulatórios próprios, não

necessariamente judicialiformes, capazes de afastarem falsos problemas na
repartição de atribuições e na dependência de regras de competência e foro do
Poder Judiciário. Por isso, práticas gerenciais modernas, estruturas administrativas
leves e ágeis, e, notadamente, soluções avançadas de informática e inteligência
devem ser agregadas ao Parquet para que possa fazer mais, com maior celeridade
e qualidade.

Em muito se preocupam os juristas brasileiros em criarem teorias, leis e

entendimentos que, não obstante visem salvaguardar direitos daqueles que se
encontram sendo processados por algum ilícito praticado, por outro lado, cooperam
para com a impunidade, seja em âmbito criminal, cível ou administrativo.

É certo que, nessa toada, verifica-se a justiça sendo inócua e inoperante, pois
embora em determinadas situações seja de conhecimento do julgador e, ainda, da
sociedade em geral, que determinado agente público ou 3º com ele mancomunado,
tenham praticado algum ilícito em detrimento do interesse geral, em face da
prolixidade do ordenamento jurídico, torna-se difícil obter sua condenação.
Assim, ao contrário de determinadas e inúmeras criações doutrinárias e
jurisprudenciais que servem como apoio da defesa dos transgressores, a Teoria da
Cegueira Deliberada é uma linha argumentativa a ser utilizada pelos promoventes
de ações, notadamente pelo Ministério Público, quando todas as circunstâncias
objetivas indicam que determinado sujeito praticou o ilícito, porém, criou
mecanismos para impedir que tomasse real conhecimento dos elementos objetivos
do caso concreto.

Assim, o objetivo do presente artigo foi demonstrar que, não obstante sua aplicação
inicial deu-se em âmbito criminal, a Teoria do Avestruz, Ignorância Deliberada,
Cegueira Intencional ou Provocada, willful blindness, osctrich instructions ou doutrina
da Evitação da Consciência (conscious avoidance doctrine) é plenamente
compatível com ações de improbidade administrativa e, certamente, ao se admitir
sua aplicação, permitir-se-á a punição de maus administradores, ímprobos e
desonestos, que tapam os olhos para lei e agem em detrimento do interesse da
sociedade, a qual não pode continuar refém da corrupção, da impunidade e dos
desmandos generalizados de verbas públicas. Não existe “direito a cometer ilícito,
sem ser por ele responsabilizado”.

Infelizmente, a preocupação maior de grande parte dos representantes do povo e

que integram os Poderes Executivos e Legislativos nas três esferas (federal,
estadual e municipal) tem sido atacar e tentar enfraquecer e desmerecer, a todo
custo, o trabalho, cada vez mais crescente, desempenhado pelo Ministério Público
Brasileiro ao longo de anos no combate à corrupção.

No entanto, o Ministério Público Brasileiro, denominado por alguns como a “última

tábua de salvação da sociedade”, fiscal da ordem jurídica e autor de diversas ações
penais e de improbidade administrativa visando o combate à corrupção, pode e deve
se valer da Teoria da Cegueira Deliberada para que se possa alcançar a cadeia de
comando da corrupção, da impunidade e dos desmandos generalizados de verbas
públicas.

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