El Estado como problema y como solución

Author(s): Peter Evans and Leandro Wolfson

Source: Desarrollo Económico, Vol. 35, No. 140, 35th Anniversary Issue (Jan. - Mar., 1996), pp.
529-562
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467372 .
Accessed: 12/02/2011 10:33

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DesarrolloEcon6mico,vol. 35, N9 140 (enero-marzo1996)
529

EL ESTADO COMO PROBLEMA

Y COMO SOLUCION*

PETER EVANS**

Las teorias sobre el desarrolloposteriores a la Segunda Guerra Mundial,que

surgieronen las decadas del '50 y el '60, partieronde la premisade que el aparatodel
Estado podriaemplearse parafomentarel cambioestructural.Se suponia que la principal
responsabilidaddel Estadoera acelerarla industrializaci6n,pero tambienque cumpliriaun
papel en la modernizaci6nde la agriculturay que suministraria
la infraestructura
indispensa-
ble parala urbanizaci6n.Laexperienciade las decadas posterioressocav6 esta imagendel
Estadocomo agente preeminentedel cambio,generandoporcontrapartida otraimagen en
la que el Estadoapareciacomo obsticulo fundamentaldel desarrollo.EnAfrica,ni siquiera
los observadoresmas benevolospudieronignorarque en la mayoriade los paises el Estado
representabauna cruel parodiade las esperanzas poscoloniales(cf., p. ej., Dutkiewiczy
Williams,1987). Para los latinoamericanosque procurabancomprenderlas raices de la
crisis y el estancamientoque enfrentabansus naciones no era menos obvia la influencia
negativadel hipertr6fico aparatoestatal1.
Esta nueva imagendel Estadocomo problemafue en parteconsecuencia de su fra-
caso en cumplirlas funcionesque le habianfijadolos planes de acci6n anteriores,peroesta
no fue la Unicaraz6n.Porlo menos en algunos casos el Estadohabia estimuladode hecho
un cambio estructuralnotable,allanandoel caminoparapoderconfiaren mayormedida en
la producci6nindustrialnacional.Tambiense habia modificadola definici6nprevaleciente
del cambio estructural.Como destaca Stallings(1992), el giro negativo que adopt6 el
crecimientodel comercio internacionalen la decada del '70, junto con el espectacular
aumentode las tasas de internsreales a fines de esa decada y la reducci6nde los presta-
mos comerciales a comienzos de la siguiente,obligarona los paises en desarrolloa ajus-
tarse una vez mas a las restriccionesimpuestasporel ambienteinternacional; de ahi que el
cambio estructuralfueradefinidoprimordialmente en terminosdel "ajusteestructural".
Las modificacionesconcretasen los planes de desarrolloy la evaluaci6nnegativadel
desempefio del pasado se aunaroncon los cambiossobrevenidosen el climaideologico e
intelectualIlevandoa primerpianodel debate sobre el desarrollola cuesti6nde si el Estado
* Publicadoen S. HAGGARD y R. KAUFMAN, eds.: The Politics of EconomicAdjustment,N.J., Princeton
UniversityPress, 1992. [Se agradece a la editorialmencionadala autorizaci6nparala presenteversi6nen espahol.
N. de la R.]
**Universidadde California,Berkeley.[1EDepartmentof Sociology/ 410 BarrowsHall/ Berkeley/California
94720-1980/ • (510) 642-4766/ Fax:(510)642-0659.]
I De Soto (1989)es probablementeel mas conocido manifiestoaut6ctonosobre la desilusi6nsufrida.
530 PETEREVANS

debia siquieratratarde ser unagente econ6micoactivo.Volvierona cobrarprominencialas

teoriasminimalistasque insistianen limitarlos alcances de su acci6n al establecimientoy
mantenimientode las relacionesde propiedadprivada,teoriasapuntaladaspor un impre-
sionante aparato analitico"neoutilitarista".Por otra parte, las teorias neoutilitaristasdel
Estadose amoldabanbien a las recetas econ6micasortodoxassobre el manejode los pro-
blemas del ajusteestructural.A mediadosde los '80 era dificilresistirsea esta combinaci6n.
Como sucede con la mayoriade las corrientespoliticasy modas intelectuales,el
surgimientode la ortodoxianeoutilitaristatuvolimitacionesinherentes(cf. Kahler,1990). Los
problemasprovocadosporla implementaci6nde los programasde ajusteestructuraly las
nuevas dudas acerca si estos bastaban por si solos para asegurarun crecimientofuturo
Ilevarona replantearotravez el papel del Estado.Haciafinesde la d6cada del '80comenz6
a cristalizaruna "terceraola"de ideas al respecto.
Paraempezar,analistascomo Kahlerpuntualizaron que las recetas ortodoxas,pese a
su desden por la sensatez de los politicos,contenianla parad6jicaexpectativade que el
Estado (la raiz del problema)seria de alg'n modo capaz de convertirseen el agente
iniciadore instrumentadorde los programasde ajuste (o sea, seria la soluci6n). Esta
expectativano carecia porcompletode realismoempirico.Como han seialado Waterbury
(1992) y otrosautores,en la medidaen que se acometieronrealmentela liberalizaci6n,las
privatizacionesy otrasmedidasasociadas al ajusteestructural,las elites estatales cumplie-
ronun papel de vanguardiaen la puesta en marchade esas medidas. Sin embargo, esto
era incompatiblecon la conductade apropiaci6nde rentaspOblicas(rent-seekingbehavior]
previstaporla teorianeoutilitaristadel Estado.
Guste o no guste, el Estado tiene una funci6ncentral en el proceso de cambio
estructural,aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural.El reconoci-
mientode este papel centralretrotrae,inevitablemente,a las cuestiones vinculadascon la
capacidad del Estado.No se tratameramentede saber identificar las politicascorrectas.La
aplicaci6nconsistentede unapoliticacualquiera,ya sea que apuntea dejarque los precios
"alcancensu nivel correcto"o al establecimientode una industrianacional, requiere la
institucionalizaci6nduraderade un complejoconjuntode mecanismos politicos;y como
argument6persuasivamenteSamuelHuntington en la pasada generaci6n,dicha institucio-
nalizacionde ningunamanerapuede darse pordescontada. A fines de la decada del '80,
incluso los antiguos bastiones de la ortodoxia,como el Banco Mundial,contemplabanla
posibilidadde que los problemasde sus clientes pudiesen derivar,no s61ode la adopci6n
de medidas equivocadas,sino de deficienciasinstitucionalesa ser corregidasOnicamente
en el largoplazo2.Larespuestano esta, pues, en el desmantelamientodel Estadosino en su
reconstrucci6n.
Una caracteristicade la terceraola de ideas acerca del Estado y el desarrolloes la
admisi6nde la importanciade la capacidad del Estado,no simplementeen el sentidode la
periciay de la perspicaciade los tecn6cratasque lo integran,sino en el sentido de una
estructurainstitucionalperdurabley eficaz. Las expectativas optimistas poco realistas
sobre el Estado como instrumentodel desarrollo,que signarona la primeraola, fueron
exorcizadas,pero tambienIofueronlas concepciones utopicassegan las cuales el Estado
deberia limitarsea realizarun suerte de patrullajesocial con vistas a la prevenci6nde las
violacionescometidas contralos derechos de propiedad.Entrelos autoresque se ocupa-
ronde los problemasdel ajuste,Callaghy(1989, pags. 117, 131-32)es un buen ejemplode
esta tercera ola. En su anlisis, parte de la premisade que ia capacidad para abordar
2Callaghy(1989,peg. 133)citael informede 1989del BancoMundialsobre los pr6stamosparaajustecomo
ejemplodel nuevo6nfasisen la construcci6ninstitucional.
 Y COMOSOLUCION
ELESTADOCOMOPROBLEMA 531

determinadosproblemas,como la estabilizaci6ny el ajuste,procede de ciertas caracteris-

ticas generales difusas del aparato estatal y su vinculo con las estructuras sociales
circundantes, y de que estas, a su vez, son consecuencia de procesos de cambio
institucionalde largoplazo.
Elandlisisque haremosa continuaci6nintentaser una contribuci6na esta terceraola.
Su base empiricano es el examen de la relaci6nentrela capacidad del Estadoy la instru-
mentaci6nexitosade programasde ajusteestructural.Enlugarde ello procuraexaminarel
papel del Estadoen los planes de desarrolloprevios(latransformaci6n industrial)y tratade
suministrarun cuadroanaliticode las caracteristicasinstitucionalesque diferenciarona los
Estados que lograronmayorexitoen esta tarearespecto de los que no lo lograron.
No debe suponerse que la estrategia de dar un paso atras para considerar los
anteriorespatronesde transformaci6n industrialequivalea afirmarque la definici6nde las
institucionesestatales eficaces es la misma en todos los planes de acci6n econ6mica.
Algunas caracteristicasinstitucionalesque favorecieronel crecimiento de la industria
nacionalquiza puedan ser disfuncionalespara alcanzarla estabilizacibny el ajuste. De
todas maneras,existe una correlaci6nelementalentreel desempeio del Estadoen un plan
de transformaci6n y su desempefo en unplande ajuste.Lospaises africanosque
industrial
no consiguieroncrearuna industrianacionaltampococonsiguierongarantizarel crecimien-
to con un programade ajuste estructural.Los paises del Este asiatico que mas exito
tuvieronen la instrumentaci6n de programasde transformaci6n industrialfueronasimismo
los mas exitosos en cuanto a su modo de abordarlos problemasdel ajuste. Los paises
latinoamericanosocupan un lugarintermedioen lo que atade a su desempefo en ambos
campos. Apreciaresta correlaci6nelementalno significaen modo alguno demostrarque
existen importantesrasgos institucionalesque facilitanambas tareas, pero si sugiere que la
comprensi6nde la transformaci6n industrialpuede contribuireventualmenteal analisisdel
papel del Estadoen un ajusteexitoso.
Esta correlaci6nelemental del desempeho del Estado en distintas tareas indica
tambienque las concepciones neoutilitaristas, segin las cuales los requisitosinstitucionales
para poner en practica las recetas econ6micas ortodoxas son contrariosa los que
demanda el fomentode la industrianacional,son cuestionables.Si a este respecto unmejor
fundamentote6rico se considera necesario, podria ser 'til repasar las perspectivas
institucionalistasclasicas de Weber,Gerschenkron,Hirschmany otros,en lugarde confiar
unicamenteen el "nuevoinstitucionalismo".
Aquiemprenderemostantounareconsideraci6nconceptualcomo un analisishist6ri-
co comparativo.En primerlugar, examinarealgunas incongruenciasde la concepci6n
del Estado.Luegopasare revistaa algunas ideas provenientesde la literatura
neoutilitarista
clasica del institucionalismocomparativo,en busca de indiciosque pudieranayudarnosa
construirun andlisisde las estructurasestatales eficaces. La mayorparte de este articulo
consiste en un andlisiscomparativoinductivode los Estados que tuvieroncierto exito,
centrado no en la estabilizaci6ny el ajuste de la decada del '80, sino mas bien en los
empefios porpromoverla transformaci6n industrial
en la posguerra.Paraello se examinan
varios casos. Se toma al Zairebajo el gobiernode Mobutucomo ejemplo de un "Estado
predatorio" casi puro,y se analizanlas caracteristicasdel Estadodesarrollistaa traves de
tres paises del Esteasiatico:Japon,Taiwany Corea.Estosejemplosson luego comparados
con dos Estadosque alcanzaronun considerableen ciertossectores y periodos,pero
exito
no supieron mantenerun desarrolloconsistente:Brasily la India.Finalmente,procurar6
extraeralgunas enseianzas de este andlisiscomparativoy hare ciertas especulaciones
acerca de su importanciaparalos problemasde la estabilizaci6ny el ajuste.
532 PETEREVANS

Perspectivassobre el Estado
Laantipatiahaciael Estadocomo instituci6ntiene muchas raices, como lo sabe bien
cualquieraque algunavez haya tenidoque esperarinterminablemente el otorgamientode
una licenciade un organismoburocrcticoo se hayavistoobligadoa tratarcon unempleado
pOblicointransigente.De estas antipatias,asi como de las pruebasnotoriasde desemper"o
deficiente, se nutrieronlos ataques al Estado durantela segunda ola, en cuya genesis
tambiencumpli6un rolimportantela evoluci6nde las perspectivaste6ricassobre aquel.
Inclusolas teoriasdel desarrolloque privilegianal mercadocomo instituci6nsiempre
han reconocidoque "laexistenciadel Estadoes esencial para el crecimientoecon6mico"
(North,1981, pag. 20), pero el Estado esencial era un Estado minimo,"limitadoen gran
medida, si no integramente,a protegera las personas y sus derechos y propiedades
individuales,y a la aplicaci6nde los contratosprivadosnegociados en formavoluntaria"
(Buchananet al., 1980, pag. 9). Ensu varianteneoclasicaminima,se considerabaal Estado
una "cajanegra"ex6gena cuyo funcionamientointernono era un tema propiodel analisis
economico. Sin embargo, los teoricos neoutilitaristasde la economia politica estaban
convencidos de que las consecuencias economicas negativasde la acci6n del Estadoeran
hartoimportantescomo para dejarcerradaesa caja negra;para poner al descubierto su
modo de operaraplicaronal analisisdel Estado"losinstrumentoscorrientesde la optimiza-
ci6n individual"3
Laesencia de la acci6n del Estadoradicaen el intercambioque tiene lugarentre los
funcionariosy sus sustentadores.Los funcionariosrequieren,para sobrevivir,partidarios
politicos,y estos, a su vez, deben contarcon incentivossuficientes si no se quiere que
desplacen su apoyo a otros potenciales ocupantes del Estado. Quienes desemperian
cargos pOblicospueden distribuirdirectamentelos recursos con que cuentan entre sus
partidariosa traves de subsidios, prestamos, empleos, contratacioneso provisi6nde
servicios, o bien apelar a su autoridadpara crear rentas publicas destinadas a grupos
favorecidos, limitandola capacidad de maniobrade las fuerzas del mercado. Entrelas
maneras de generarestas rentas se hallanel racionamientode divisas, las restricciones
impuestasal ingresoen el mercadomediantelas licenciasotorgadasa los productores,y la
fijaci6nde aranceles o limitacionescuantitativasa las importaciones.Los funcionarios
pueden asimismoquedarse con una partede esas rentasparasi. De hecho, se adopta la
hipotesisde que "lacompetenciaparaocuparcargos pOblicoses, en parte,una competen-
cia por las rentas"(Krueger,1974, Como esta "bOsquedade ganancias
pag. 293).
directamenteimproductivas" genera utilidadesconsiderables,se tornamenos atractivala
inversi6nen las actividades productivasen la economia en su conjunto;por lo tanto,
disminuyenla eficienciay el dinamismo.
A fin de eludirlos efectos nocivos de la acci6n del Estado este deberia reducirsu
jurisdiccional minimo,reemplazandodonde sea posible el controlburocritico por los
mecanismos del mercado.Si bien la gama de funcionesestatales que se juzgan suscepti-
bles de pasar a la esfera del mercado varia,hay autores que Ilegana especular con la
posibilidadde utilizar"premios"y otros incentivospara instara los "privatistas"y a otros
3 Srinivasan(1985, pag. 41). Entrelos te6ricos de la elecci6n pcblica, los mas conocidos son James
Buchanan(laureadocon el PremioNobel)y sus colaboradoresTollisony Tullock(cf. Buchanan,Tollisony Tullock,
1980). Tambi6n puede mencionarse a Niskanen (1971), Auster y Silver (1979). El reciente resurgimiento de la
economia politica neoclasica representa un punto de vista similar, aunque por lo comOn menos extremo; v6ase
Colander (1984). Elementos de la concepci6n neoutilitaristaestan presentes asimismo en las perspectivas sobre la
acci6n colectiva (v. gr. Olson, 1982) y la nueva economia institucional, que pone el acento en los derechos de
propiedad (v. gr., North, 1981).
 Y COMOSOLUCION
ELESTADOCOMOPROBLEMA 533

ciudadanos particularesa solventar,al menos parcialmente,los gastos nacionales de

defensa (Austery Silver,1979, pag. 102).
Seria necio negar que la concepci6n neoutilitaristaha captado un aspecto significati-
vo del funcionamientode la mayoriade los Estados y tal vez el aspecto predominanteen
algunos de ellos. Laapropiaci6nde las rentaspOblicas[rent-seeking],conceptualizadade
un modo m6s primitivocomo corrupci6n,siempre ha sido una faceta consabida de la
manerade operarde los aparatosestatales del TercerMundo.Algunosde estos consumen
el excedente que extraen, alientana los agentes privados a pasar de las actividades
productivasal rent-seekingimproductivo y no proporcionanbienes colectivos. Laconside-
raci6nque tienenporsus respectivassociedades no es mayorque la de un predadorporsu
presa, y puede denominarseloslegitimamenteEstados"predatorios"4
La concepcion neoutilitaristapodriaser vista como un avance respecto de la visi6n
neoclasica tradicionaldel Estadocomo arbitroneutral,dado que reintroducela politica.De
hecho, la premisade que las medidasoficiales"reflejan los interesescreados existentes en
la sociedad" retomaen partealgunas de las ideas de Marxsobre los sesgos que rigen la
politica estatal (Colander,1984, pig. 2). Como explicacion de una de las pautas del
comportamientode los funcionarios,que puede o no predominaren determinadoaparato
constituyeun aporte Otil;pero como teoriasuprema
estatal, el pensamientoneoutilitarista
monocausalaplicablea los Estadosen general,talcomo Ilegaa serloen manos de sus mrs
devotos adherentes,el modelo neoutilitarista es controvertible.
Paraempezar, es dificilentenderpor que, si los funcionariospOblicosestin preocu-
pados ante todo por obtener rentas individuales,no actuariantodos ellos en forma
"freelance".La 16gicaneoutilitaristano nos esclarece mucho acerca del motivopor el cual
los funcionariosquerriantrabajaren conjunto,como una entidadcolectiva. Si postulamos
que de alguna manerael Estadoresuelvesu problemade acci6n colectiva,no hay raz6n,
dentrode la 16gicaneoutilitarista,
paraque quienes monopolizanla violenciase contenten
con ser meros vigilantes,y en cambio hay todas las razones posibles para que procuren
ampliarlos refugiosde obtenci6nde rentaspOblicas[rentalhavens]. Ensuma, la adhesi6n
estricta a la 16gicaneoutilitarista
torna dificilexplicarla existencia misma del Estado, y
convierteal Estadovigilantecasi en una imposibilidadte6rica5.
Almismotiempo,el supuesto neoutilitarista de que las relacionesde cambioson natu-
rales,o sea, epistemol6gicamenteanterioresa otrasclases de relacionessociales, no esta
avaladoporla evidenciaempirica.Estudiosminuciososde los procesos realesde intercam-
bio (en oposici6na los resOmenesanaliticosde sus resultados)compruebanque los merca-
dos s6lo operanbien cuando estAnapoyados porotrotipo de redes sociales (Granovetter,
1985). Un sistema eficaz de relacionesde propiedadno es suficiente.El buen funciona-
mientodel intercambioexige un mediomrs denso y profundamentedesarrollado,que es el
de la confianza mutuay los entendimientosculturalmentecompartidos,que Durkheim
4 Importaserialarque esta maneraparticularde conceptualizaral Estadopredatorioes muydistintade la
que empleanquieneshanpropuestoeste concepto.TantoLal(1988)como Levi(1988)equiparanel comportamien-
to predatoriocon la maximizaci6nde la recaudaci6npiblica. Segcinel uso que le da Levial t6rmino,los Estados
pueden maximizarsus ingresos en formasque promuevanel desarrolloo que Io impidan;por ende, en su
terminologiael vocablo "predatorio" no tiene forzosamenteconnotaciones desarrollistas.SegOn su definici6n,
podrianf~cilmenteIlamarsepredatorioscierto tipo de Estados que otros Ilamandesarrollistas.Lal est& mis
convencidode que existe una relaci6nnegativaentrela maximizaci6nde los ingresospiblicos y el desarrollo;para
61,como para los neoutilitaristas,
la alternativafrenteal Estadopredatorioes el Estadovigilanteminimo,y no deja
espacio analiticoalgunoparael Estadodesarrollista.
5 Serialemosque esta criticapretendedestacaralgunos de los problemasde las ideas que sustentanel
enfoqueextremodel Estadocaracteristicode la segundaola, y no pasarrevistaa la amplialiteraturasobre el Estado
surgidabajo el r6tulode la "elecci6nracional".Parauna reseriade esta indole,v6ase Levi(1988, "Ap6ndice").
534 PETEREVANS

resumi6 bajo el rotulo,enganosamente simple, de "los elementos no contractualesdel

contrato".
Parabien o para mal, los mercados estn siempre inextricablementeintegradosen
unamatrizque incluyepautasculturalesy redes sociales compuestas porlazos individuales
polivalentes.Enciertoscasos, las relacionesde cambio pueden generarse en una interac-
cion informal; en otros,las organizacionesjerarquicasformalespueden "interiorizar" dichas
relaciones (cf. Williamson,1975). Si a fin de poder operar los mercados deben estar
circundadospor otrasclases de estructurassociales, entonces los intentosneoutilitaristas
de liberaral mercadodel Estadotalvez terminendestruyendolos puntalesinstitucionales
que permitenel intercambio.Estaera, desde luego, la posturade la tradici6nclasica de los
estudiosos del institucionalismo comparado,quienes destacaban la complementariedad
esencial de las estructurasdel Estado y del intercambioen el mercado, sobre todo para
promoveruna transformaci6n industrial.
Dentrode esta tradici6n,siempre se vio con ojos criticos la afirmaci6nde que el
intercambioes una actividadnatural,que solo exige un minimode sustento institucional.
Hace cuarentaarios, Polanyi(1957, pag. 140) argumentaba:"Elcamino que Ilevaal libre
mercado fue construidoy mantenidogracias a un enorme aumentodel intervencionismo
controlado,centralmenteorganizadoy permanente".SegOnPolanyi,desde el comienzo la
vidadel mercadoqued6 entrelazadano s6olocon otrostipos de lazos sociales, sino ademas
con las formasy politicasfijadasporel Estado.
En su examen de las sociedades de mercado consolidadas, Weber Ilev6aun mas
lejos esta lineade pensamiento,aduciendoque el funcionamiento de la empresa capitalista
en granescala dependia de que existierael tipode ordenque s6lo puede proporcionarun
modernoEstado burocratico."Elcapitalismoy la burocraciase encontraronuno al otroy
son intimamenteel unoparael otro",escribi6(Weber,1968, paig.1395, n. 14). Estapremisa
de la existencia de una relacionintimaentre ambos se basaba, desde luego, en una
concepcion del aparatoestatalburocrtico que era la imagenopuesta de la neoutilitarista.
Los bur6cratasde Webersolo se preocupabanpor cumplircon sus tareasy contribuir a
alcanzarlos objetivosdel aparatoen su conjunto.Eluso de las prerrogativasdel cargo para
maximizarlos intereses particularesera, segOn el, un rasgo de formas preburocraticas
anteriores.
Weber pensaba que el Estado les era Otila quienes operaban en los mercados
precisamenteporqueel procederde los funcionariosobedecia a una lbgica muy distinta
que la del intercambioutilitario. Lacapacidad del Estadoparaapoyara los mercados y a la
acumulaci6ncapitalistadependiade que la burocraciafuese unaentidadcorporativamente
coherente, y de que los individuosviesen en la consecuci6n de las metas corporativasla
mejormanerade promoversu interespersonal.La coherencia corporativaexige que los
funcionariosindividualesesten aislados, en alguna medida, de las demandas de la
sociedad circundante.Este aislamiento,a su vez, se refuerzaconfiriendoa los burocratas
un status distintivoy recompensador.Parala eficacia burocrtica tambienera decisiva la
concentracic6nde los expertos, a traves del reclutamientobasado en el merito y las
oportunidadesofrecidasparaobtenerpromocionesy ascensos en una carreraprofesional
de largoplazo. Ensintesis, segOnWeberia construcci6nde un solido marcode autoridad
era un requisitoindispensableparael funcionamientode los mercados.
Observadoresposterioresampliaronla visionde Webersobre el rol del Estado. La
capacidad de instrumentar las reglas en formaprevisiblees necesaria pero no suficiente.
La obra de Gerschenkronsobre el desarrollotardio complementa a la de Weber, al
centrarseen el aporteconcretodel aparatoestatalparasuperarla disyuntivacreada porla
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 535

escala de la actividadecon6mica requeridaparael desarrolloy el alcance efectivo de las

redes sociales existentes (Gerschenkron,1962). Los paises de industrializaci6n tardiaque
enfrentarontecnologiasproductivascuyos requerimientos en materiade capitalexcedian lo
que erancapaces de reunirlos mercadosprivadosse vieronforzadosa confiaren el poder
del Estado para movilizarlos recursos necesarios. En lugar de brindarsimplemente un
entornoadecuado, como en el modelode Weber,el Estadoera ahorael organizadoractivo
de un aspecto vitaldel mercado.Laargumentaci6nde Gerschenkronplanteaademas otro
problema:el de la asunci6nde riesgos. Eleje de las dificultadesde los paises de desarrollo
tardioes que en ellas no existeninstitucionesque permitandistribuir los riesgos importantes
en una ampliared de duehos de capital,y los capitalistasindividualesno pueden niquieren
asumirlos.Entales circunstancias,el Estadodebe actuarcomo empresariosustituto.
Hirschmanretomacon mucho mas detalleeste enfasis en el papel empresarialdel
Estadocomo elementofaltanteparael desarrollo.Basandose en sus observaciones sobre
los paises de desarrollo"muytardio"del TercerMundoen el siglo XX,Hirschmansostiene
que el capital-en el sentidode un excedente potencialmenteinvertible-no es el principal
ingredientefaltanteen los paises en desarrollo,sino la capacidad empresarial,o sea, la
voluntadde arriesgarel excedente disponibleinvirtiendolo en actividadesproductivas,o en
las palabrasde Hirschman,"lapercepci6nde las oportunidadesde inversi6ny su transfor-
maci6nen inversionesreales".Si la clave, como el afirma,esta en "inducirlas decisiones de
maximizaci6n", el roldel Estadoimplicaunaltogradode sensibilidadante el capitalprivado
(Hirschman,pigs. 35, 44). ElEstadodebe ofrecerincentivosdesequilibrantespara instara
los capitalistasprivadosa invertir,
y al mismotiempodebe estaren condiciones de aliviarlos
cuellos de botellaque generan desincentivosparala inversi6n.
LosEstadosque logranexitoen las tareasesbozadas porGerschenkrony Hirschman,
asi como en las establecidas porWeber,pueden Ilamarselegitimamente"desarrollistas"6.
Ellosextraenexcedentes pero tambi6nofrecen bienes colectivos. Fomentanperspectivas
empresariales de largo plazo en las elites privadas, aumentando los incentivos para
participaren inversionestransformadorasy disminuyendolos riesgos propios de tales
inversiones.Es posibleque no sean inmunesa la apropiaci6nde las rentaspOblicaso al uso
de una partedel excedente social en beneficiode los funcionariosy sus amistades,y no de
la ciudadaniaen su conjunto,peroen generallas consecuencias de sus actos promueven
el ajusteecon6mico y la transformacio6n estructuralen lugarde impedirlos.
Laexistenciade Estadosdesarrollistases ampliamentereconocida.De hecho, segOn
algunos ellos fueronel elemento esencial del desarrollo"tardio"o "muytardio".Whitey
Wade, por ejemplo,afirmanque "elfen6meno de un 'desarrollotardio'exitoso [...] debe
entenderse [...] como un proceso en el cual los Estadosdesempefiaronun papel estrategi-
co en el dominiode las fuerzas del mercado internoe internacionaly en su sujeci6n al
interesecon6mico nacional"(Whitey Wade, pag. 1). No obstante, la identificaci6nde los
rasgos estructuralesque permitena estos Estadosser desarrollistases mis controvertida.
Enla concepci6n gerschenkroniana/hirschmaniana la relaci6nentrela capacidad del
Estadoy el aislamiento(o "autonomia") es mas ambiguaque en la perspectivade Webero,

6 Laexpresi6n"Estadodesarrollista", como "Estadopredatorio",

es utilizadacon una variedadde significa-
dos. Dutkiewiczy Williams(1987), porejemplo,la aplicana cualquierEstadoque profese inter6spor el desarrollo,
independientementede que pueda aducirseo no que las medidaspor 61adoptadas hayantenidoconsecuencias
positivaspara el desarrollo,o de que ese inter6smanifestadosea algo masque puraret6rica.Asi, segOn estos
autores los "Estadosdesarrollistas"
no se diferenciande los predatorios.Miempleo del tdrminoes similaral del
grupo IDS (v6ase, v.gr., Whitey Wade, 1988) y al de ChalmersJohnson,y guardacierta semejanzacon lo que
Johnson,Duvally Freeman(1983) denominan"Estadosempresariales".
536 PETEREVANS

incluso,en una visionneomarxista7. Paraque un Estadoaisladosea eficaz, deben resultar

evidentes la naturalezadel proyectode acumulaci6ny los medios de instrumentarlo.En un
plan de transformaci6n gerschenkronianoo hirschmaniano,la formade dicho proyectode
acumulaci6ndebe descubrirse,casi inventarse,y su puesta en marchaexige establecer
estrechas conexiones con el capitalprivado.Una burocraciaal estilo prusianopuede ser
muy eficaz para la prevenci6nde la violenciay del fraude, pero el tipo de capacidad
empresarialsustitutivade que habla Gerschenkrono la sutil promoci6nde la iniciativa
privadaen la que pone el acento Hirschmanexigen algo ma'sque un aparatoadministrativo
aisladoy dotadode coherenciacorporativa: exige muchainteligencia,inventiva,dinamismo
y bien elaboradasrespuestasfrentea una realidadecon6mica cambiante.Estos argumen-
tos demandanun Estadomas bien enraizado(o encastrado)en la sociedad que aislado8.
Cualesquieraque sean los rasgos estructuralesde la capacidad del Estado, las
argumentacionesen favorde su papel centralse aplicansobre todo a aquellassituaciones
en las que la transformaci6nestructural a la ordendel dia. La industrializaci6n(eje de
esta
los estudios de caso que a continuacionpresentaremos)es el ejemploclasico de este tipo
de transformacion,pero tambienel ajuste estructuralrequierealgo mas que un cambio
gradual.Elcontrasteentreel Estadopredatorioy el Estadodesarrollistacobra mayorrelieve
cuando se planea unatransformacibn. Comoseiala Callaghy,la existenciapotencialde un
rolpositivodel Estadono genera la necesidad Ilgica de que se concreteese potencial.Hay
sociedades y economias que "necesitan"Estadosdesarrollistaspero que no los alcanzan
necesariamente,como demuestrabien a las claras el caso del Zaire.

Un ejemplo de predaci6n: Zaire

Desde que Joseph MobutuSese Seko tomb el poder en Zaire en 1965, 61 y un
pequeno circulode allegadosque controlanel aparatodel Estadohicieronuna granfortuna
a partirde los ingresosgenerados porlas exportacionesde la granriquezamineradel pais.
Enlos veinticincoaios subsiguientes,el PBIper capita disminuyba unatasa anualdel 2 %,
Ilevandopoco a poco al Zaire hacia el extremoinferiorde la escala jerarquicade las
naciones del mundoy dejando a su poblacionen una miseriaigual o mayorque la que
padeci6 bajo el colonialismobelga (WorldBank,1991, pag. 204). Enresumen,Zairees un
ejemplo,propiode un librode texto,de un Estadopredatorioen el cual el afAnde la clase
politicaporapropiarsede las rentaspOblicasconvirtioa la sociedad en su victima.
Siguiendoa Weber,Callaghyenfatizalas caracteristicaspatrimonialistas del Estado
zairero, encontrando en el esa mezcla de tradicionalismo
y arbitrariedadque seguinWeber
habia retrasadoel desarrollocapitalista(Callaghy,1984). En consonancia con el modelo
patrimonialista, el controldel aparatodel Estadoesta en manos de un pequeilo grupo de
individuosque mantienenestrechas conexiones entre si. En el pinaculo del poder se
encuentrala "camarilla presidencial",compuestapor"unoscincuentade los mas confiables
parientes del presidente,que ocupan los cargos mas claves y lucrativos,como los del
presidentedel ConsejoJudicial,la policiasecreta, el Ministerio la Oficinade la
del Interior,
Presidencia,etcetera"(Gould,1979, pag. 93). Inmediatamentedespues esta la "cofradia
presidencial",un conjuntode personas que no son familiaresdel presidente pero cuyos
puestos dependen de sus lazos personalescon este, con su camarillay entresi.
7 Los argumentos neomarxistas en favor de una autonomia relativa respecto de las demandas particularistas
de los capitalistas individuales corroboran la idea de que debe haber un vinculo positivo entre capacidad y
autonomia. Cf. Rueschemeyer y Evans (1985).
8 Para un anAlisis del concepto de "embeddedness", que traducimos como enraizamiento, cf. Granovetter
(1985).
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 537

Uno de los aspectos mas ir6nicosy Ilamativosdel Estadozairefioes el grado en que

las relacionesde mercado dominanel comportamientoadministrativo -nuevamente, esto
es casi una caricaturade la imagenneoutilitarista sobre el probablefuncionamientode las
burocraciasgeneradorasde rentaspersonales-. Un arzobispozairerlolo describi6asi:
iPorqu6en nuestrostribunales la gentes61ohace prevalecersus derechoscuandopuede
pagar generosamentea los jueces? ,Porqu6 los prisionerosviven olvidadosen sus
circeles?Porquenotienena nadiequepaguealjuezquemanejasus expedientes. Porqu6
en losorganismosoficiales,porejemploen losserviciospOblicos,se le hacea lagentevolver
unda trasotroparaobtenerloquesolicitan? Sinole paganalempleado,noserAnatendidos.
(Citadoen Callaghy,1984, 420.)
ElpropiopresidenteMobutu p.g.
caracterizoel sistema mas o menos del mismomodo, al
decir: "Todoest6 en venta, todo se compra en nuestropais. Y en este trdfico,tener una
tajadade poderpOblicoconstituyeunverdaderoinstrumento de intercambio,convertibleen
una adquisici6nilicitade dinerou otrosbienes"(Young,1978, pag. 172).
A primeravista,el predominiode unaetica cabal de mercadopodriaparecer incom-
patible con lo que Callaghy(1984) denomina"unode los primerosEstados absolutistas
modernos",peroen rigores muycoherente.Elpersonalismoy el pillajepredominantesen la
cOspide anulan toda posibilidadde una conducta sometida a normas en los niveles
inferioresde la burocracia.Porotraparte,la mercadizaci6ndel aparatoestatal tornacasi
imposibleel surgimientode unaburguesiaorientadaa la inversi6nproductivaa largoplazo,
al socavar la predecibilidadde la acci6n del Estado.
La propiapersistenciadel regimenpodriatomarsecomo pruebade que Mobutuse
las ha ingeniadoal menos para edificarun aparatorepresivocon la minimacoherencia
necesariacomo paraexcluira todo posiblecompetidor,perono resultaclaroque suceda ni
siquieraesto. Comodice tajantementeGould:"Laburguesiaburocrdticadebe su existencia
al apoyo extranjeroque recibicy recibecontinuamente" (1979, pag. 93). Laayuda brindada
por el Banco Mundial,asi como porciertasnaciones occidentales, ha cumplidoen ello un
papel importante,pero el sine qua nonde la permanenciade Mobutuen el poder ha sido la
intervenci6nde tropasfrancesasy belgas en los momentoscriticos,como ocurri6en Shaba
en 1978 (Hull,1979). Asi pues, Mobutuapenas representauna debil pruebadel grado en
que puede permitirseque prevalezcala apropiaci6nde rentaspOblicassin minarinclusoel
aparatorepresivoindispensableparala supervivenciadel regimen9.
Zairecorroboracon claridadque no es la burocracialo que impideel desarrollo,sino
la ausencia de un aparatoburocraticocoherente.ElEstadozaireho"cleptopatrimonialista"
es unaamalgamade personalismocon unaparatoadministrativo netamentemercadizadolo.
Es precisamenteel tipode Estadodominadoporel intercambioque postulany al que temen
los neoutilitaristas,
pero lo que genera no es s61ouna flagranteapropiaci6nde las rentas
poblicas e incentivos distorsionados.La debilidad presente en el nOcleo del sistema
econ6mico-politicosocava la predecibilidadde las medidas oficiales necesaria para la
inversi6nprivada.Ademas, el Estadono proveesiquieralos medios mIs elementales para
el funcionamientode una economiamoderna:vigenciaprevisiblede los contratos,suminis-
troy mantenimientode la infraestructura, inversi6npOblicaen salud y educaci6n.
9 Como es obvio, un analisiscabal del car&cteroriginaldel r6gimeny de su perduraci6nexigiriaprestar
mayoratenci6na la estructurasocialde Zaire.Paraun enfoquegeneraldel temadel Estadoy el desarrolloque parte
de un analisisde la estructurasocial,v~ase Migdal(1988).
10La conjunci6ndel Leviatn de la manoinvisibleno es tancontradictoria como pareceria,sino bastante
y
comin en realidad.Cobra distintasformasen diferentespaises. Por ejemplo, en los regimenes militaresde la
Argentinay Chile,tradicionalmente menos corruptos,un controlbrutaldel disenso politico,propiodel Leviatin,se
combin6con una ferozimposici6nde la 16gicadel mercadoa la sociedad circundante.
538 PETEREVANS

Zaireplanteatambienciertosproblemasa las concepciones convencionalessobre la

importanciade la autonomiaestatalparaformularestrategiasde ajustey crecimientoque
sean coherentes.Porunlado,dado que el Estado,como entidadcorporativa,es incapazde
establecer metas coherentes y de instrumentarlas, y dado que las decisiones de politica
econ6mica estan "enventa"paralas elites privadas,podriadecirse que el Estado carece
totalmentede autonomia.Esta falta de autonomiaes lo que favorece una generalizada
apropiaci6nde las rentasp'blicas. Sinembargo,al mismotiempoel Estadozairenose halla
notablementelibrede constriccionessociales. Es aut6nomo,en el sentidode que no deriva
sus objetivos del agregado de los intereses sociales. Esta autonomiano aumenta su
capacidad de perseguirmetas propias,sino que matsbien suprimeel controlsocial critico
que podriaejercerse sobre la arbitrariedad del regimen.Elcaso de Zairesugiere que es
preciso repensar la relaci6nentre la capacidad y la autonomia.Esto se torna aun mas
evidente si se vuelve la miradahacia los Estadosdesarrollistasdel Este asiatico.

Estados desarrollistas
Si Estados como el de Mobutuconstituianuna demostraci6npracticade las perver-
siones previstasporlas concepciones neoutilitaristas,en los antipodasun conjuntodiferen-
te de naciones estaban trazando una historia que confirmaba las expectativas
Haciafinesde ia decada del '70, el exitoeconomico de los mas importan-
institucionalistas.
tes paises de industrializaci6nreciente (NIC) del Este asidtico, Corea y Taiwan, era
interpretadocada vez mas como una consecuencia de la activaparticipaci6ndel Estado
(Amsden, 1979), inclusopoarobservadoresde inclinacionesneoclasicas (p. ej., Jones e II,
1980). Los casos del Este de Asia no s61loson importantespara comprenderel papel del
Estado en el desarrollo,en general, sino ademas porque sugieren que los sustentos
institucionalesde los planes previos de transformaci6nindustrialde una nacion no son
irrelevantesparala ejecuci6nexitosade un plande ajuste.Despues de todo, estos paises
son ejemplos paradigmdticostanto de una veloz industrializaci6n nacional como de un
eficaz ajustea los cambiantes mercados internacionales.

El modelojaponres
En busca de bases institucionalesparacimentaruna veloz industrializacion, los NIC
del Este asitico se apoyaronen el modelode Estadoactivoque tenianen la region:Japon.
Los andlisisdel caso japones brindanun buen puntode partidaparacomprenderal Estado
desarrollista.La descripci6n que ha hecho ChalmersJohnson de la epoca de oro del
Ministeriode ComercioInternacional e Industria(MITI)ofrece uno de los mejorescuadros
que poseemos sobre el Estado en
desarrollista acci6n (Johnson, 1982). Es particularmente
fascinante,pues guarda una nitidacorrespondenciacon lo que podriaser en la practica
una bien elaboradaimplementaci6nde las ideas de Gerschenkrony de Hirschman.
Enlos ainosposterioresa la Segunda GuerraMundial,cuando escaseaba el capital,el
Estadojapones actu6 como sustitutode los mercados de capitalpobrementedesarrolla-
dos, al par que induciaa tomardecisiones de inversiontransformadoras. Variasinstitucio-
nes oficiales, desde el sistema de ahorropostal hasta el Banco Japones de Desarrollo,
cumplieronun roldecisivo en la obtenciondel indispensablecapitalde inversibnpara la
industria.A su vez, el papel centraldel Estadoen el suministrode nuevos capitales permitio
que el MITIadquiriese una funci6n bIsica en la politica industrial. Dado que era el
e1
encargado de aprobarlos parainversi6ndel Banco de Desarrollo,las adjudica-
prestamos
fines industriales de licencias tecnologia extranjera,
clones de divisas con y para importar
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 539

de establecer concesiones impositivasy de articularlos "cartelesde orientaci6nadministra-

tiva"con el finde regularla competenciaintraindustrial, el MITIse hallabaen una excelente
posici6n para "inducirla tomade decisiones maximizadoras"11.
Johnsonha dichoque el MITI constituy6"sinduda la mayorconcentraci6nde talentos
de Jap6n";algunos consideraraneste juicioexagerado, pero pocos podran negar que
hasta una fecha reciente,"losorganismosoficialesatraiana los mas talentosos graduados
de las mejores universidades,y los cargos de alto nivelde estos ministerioshan sido y
siguen siendo los mas prestigiososdel pais"12
Por lo tanto, el Estado desarrollistajapones presenta a todas luces un aspecto
weberiano.Sus funcionariosgozan del particular statusque segOnWeberera esencial para
unaautenticaburocracia.Siguenunalargacarreraen la administraci6n pOblica,obrandoen
generalde acuerdocon reglasy normasestablecidas. Estascaracteristicasvarianun poco
segOn los distintosorganismos,pero los menos burocriticosy mas clientelistas,como el
Ministeriode Agricultura, suelen considerarsecomo "reductosde una ineficiencianotoria"
(Okimoto,1989, pg. 4). Si Jap6n confirmalos pronunciamientos de Weberen tornode la
necesidad de una burocraciameritoria y coherente,tambiensenialala necesidad de dejar
atrastales recetas. Todas las descripcionesdel Estadojapones destacan lo indispensable
que son las redes informales,externase internas,para el funcionamientodel Estado. Las
redes internas,sobre todo los gakubatsuo vinculosentreex condiscipulosde las prestigio-
sas universidadesdonde se reclutanlos funcionarios,son decisivas para la coherencia de
la burocracia13. Estas redes informalesle brindanla identidadcorporativaque, por si sola,
la meritocraciano podriadarle.Elhecho de que la competenciaformal,mas que los lazos
clientelistaso las lealtades tradicionales,sea el principalrequisitopara ingresara la red
vuelve mucho mas probableque el desemperio efectivosea un atributovaloradopor los
leales integrantesde los diversos batsu. El resultadoes una suerte de "weberianismo
reforzado",en el que los "elementos no burocr~ticosde la burocracia"refuerzanla
estructuraorganizativaformal,mas o menos del mismo modo en que los "elementosno
contractualesde los contratos"de Durkheim refuerzanel mercado(Rueschemeyery Evans,
1985).
Masimportantesaun son las redes externasque conectan el sector puOblico con el pri-
vado. Comodice ChieNakane,"laredadministrativa mis
esta entretejida minuciosamente,
en la sociedad japonesa que en ningunaotradel mundo"(citadoen Okimoto,1989,
quiz.,
pag. 170). La politicaindustrialde Jap6n depende basicamentede los lazos que unen al
MITIcon los principalesindustriales14.Estosvinculosentrela burocraciay los detentadores
del poder privadoson reforzadospor el generalizado papel de los ex condiscipulos
integrantesdel MITI,quienes a traves del amakudari(el "descenso del cielo"o jubilaci6n
temprana)terminanocupando posiciones claves no s61loen las empresas sino tambienen
las asociaciones industrialesy entidades semioficialesque conforman"el laberintode
organizacionesintermediasy de redes informalesde las politicaspl'blicas, donde tiene
lugargran partedel desgastante trabajodel logrode un consenso" (ibid,pag. 155).
I'
V6ase, porejemplo,la descripci6nque hace Johnson(1982, pAg.236) de la formaen que el MITIatendi6
las necesidades de la industriapetroquimica en las decadas del '50 y el '60.
12Johnson(ibid.,pdgs. 26, 20). Esteautorcomentaque en 1977s6lo 1.300aspirantesde un totalde 53.000
aprobaronel ExamenparaAltosFuncionarios,y que el indice generalde fracasos en las pruebastomadasen los
atios 1928-43fue del 90%(pg. 57).
13En 1965,unporcentajesumamenteIlamativo (el 73%)de altos funcionarioserangraduadosde la Facultad
de Derecho de la Universidadde Tokio.
14Okimoto(1989, pig. 157)estimaque el vicedirectorde unaoficinasectorialdel MITIpasa la mayorparte
de su tiempoen reunionescon el personalclave de las grandesempresas.
540 PETEREVANS

Elcaractercentralde los lazos externosha Ilevadoa algunos a afirmarque la eficacia

del Estado japon6s no deriva "de su capacidad intrinseca,sino de la complejidady
estabilidadde las interaccionesque lo ligan a los actores del mercado"(Samuels, pag.
262). Estaperspectivaes uncomplementonecesarioa descripcionescomo la de Johnson,
pero podria sugerir que las redes externas y la coherencia corporativainterna son
explicacionesalternativasy opuestas. Enlugarde ello,debe verse en la coherenciainterna
de la burocraciaun requisitoesencial para la participaci6neficaz del Estadoen las redes
externas.Si el MITIno fuese una entidadcohesiva y excepcionalmenteid6nea, no podria
intervenircomo lo hace en las redes externas.Si no fuese aut6nomo,en el sentido de ser
capaz de formularde maneraindependientesus propios objetivosy de confiaren que
quienes deben Ilevarlosa la prtcticaconsiderendicha tareacomo algo importanteparasu
carrera,tendriapoco que ofreceral sector privado.Larelativaautonomiadel MITIes lo que
le permite abordar los problemas de acci6n colectiva que entraiia el capital privado,
ayudandoa los capitalistasen su conjuntoparaque alcancen solucionesque de otromodo
seriandificilesde obtener,aun dentrodel muybien organizadosistema industrialjapones.
Estaautonomiaenraizada*es la contrapartida de iaincoherentedominacionabsolutista
del Estadopredatorioy constituyela cave organizativade la eficaciadel Estadodesarrollis-
ta. Tal autonomiadepende de la combinacion,en aparienciacontradictoria,de un aisla-
mientoburocrAtico weberianocon unaintensainmersionen la estructurasocial circundante.
Ellogro de esta combinaci6n depende, porsupuesto, del caracterhistorica-
contradictoria
mente determinadodel aparatoestataly de ia indolede la estructurasocial en la que se
inserta,como lo ilustraia comparaci6nde Jap6n con los NICsdel Este asistico.
Coreay Taiwain
EnCoreay Taiwan,el Estadopresentauna estructuradiferente,lo cual se vinculacon
la diversidad de sus bases sociales de apoyo, sus pautas de organizacionindustrialy sus
estrategias politicaeconomica(Tun-jenCheng, 1987).De todas maneras,los dos paises
de
tienen en comun ciertos rasgos decisivos. En ambos, las iniciativasque facilitaronla
transformaci6nindustrialtuvieronsus raices en una organizacibnburocraticacoherente e
id6nea.Si bien en estos dos NICsdel Esteasi~ticoel Estadoparece ser mas aut6nomoque
en Jap6n, ambos ponen de manifiestoelementosde autonomiaenraizadasemejantes a los
que tantoinfluyeronen el exitode Japon.
Al compararla burocraciacoreana con la de Mexico,KimByungKook(1987, pgs.
101-02)ha seiraladoque mientrasque en este i01timo un
pais aun no se ha institucionalizado
sistema de reclutamientode funcionariosbasado en examenes de ingreso, este tipo de
examenes meritocrAticos fueronaplicados en el Estado coreano desde el aro 788 d.C.,
durantemas de un milenio.A pesar de que la historiapoliticade Coreaen el siglo XXfue
de
caotica, su burocraciapudo reclutara sus miembrosentrelos egresados mas talentosos Altos
las mejores universidades. Los datos sobre la selectividad de los ExAmenes para
FuncionariosPOblicosde Coreason casi identicosa los que presentaJohnsonparaJap6n.
A pesar de que entre 1949 y 1980 se multiplicosiete veces ia cantidadanualde ingresos a
la funci6npOblica,s6lo fueronaceptados el 2 %de los concursantes(ibid.,pag. 101).
Estas pautas similaresde reclutamientofueronacompa~iadasde la inculcacionde
unaparticularculturacorporativa.Ensu analisisde iaJuntade PlanificacidnEconomica,por
ejemplo,Choidestaca la presenciade la mismaconfianzamutuay espiritude cuerpo que
el
segin Johnson caracterizaal MITI(ChoiByungSun, 1987). PorOltimo,como en Japon,
* Se ha traducido de este modo el t6rmino embedded autonomy [N. de la
ingles R.j,
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 541

reclutamiento a de las universidadesde mas prestigioy laexistenciade

meritocratico traves
un fuerte ethos organizativohan generado en Corea la posibilidadde establecer redes
interpersonalessolidariasdentrode la burocracia,como en el batsu. En su investigaci6n
sobre los candidatos que aprobaronel examen para la funci6n pOblicaen 1972, Kim
comproboque el 55 %erangraduadosde la UniversidadNacionalde Se6l, y que el 40 %
de ellos habian obtenidosus titulossecundariosen destacados colegios de esa misma
ciudad (KimByungKook,pag. 101).
Aunquela burocraciacoreana parece unarquetipo,la experienciade Coreamuestra
tambienque no basta con tener una tradici6nburocratica.En la decada del '50, bajo el
gobiernode Rhee Syngman,el examen parala funci6npOblicafue dejado de lado en gran
medida:s61loel 4 %de los que ingresarona cargos de jerarquialo hicierona travesde dicha
prueba.Tampoco los altos funcionariosascendian por via del proceso coman de promo-
ci6n interna,sino que los puestos principaleseran Ilenadosfundamentalmentemediante
"designacionesespeciales" de corte politico(ibid.,pags. 101-02).
Porsupuesto, los nombramientosy promocionesburocrAticos del regimende Rhee
erancoherentescon las caracteristicasde este. Pese a que hubociertaindustrializaci6n por
sustituci6nde importaciones,fue mas bien predatorioque desarrollista.De hecho, la
masiva asistencia economica de Estados Unidoscontribuy6a financiarun alto grado de
corrupci6noficial.La dependencia de Rhee de las donaciones del sector privadopara
financiarsu dominiopoliticolo someti6a lazos clientelistascon los empresarios,y no es de
sorprenderque "laapropiaci6nde las rentasptiblicasfuese flagrantey sistematica"(Tun-
jen Cheng, 1987, pag. 200).
Sin una profunday muyelaboradatradicionburocratica,no habriansido posibles ni la
reconstrucci6nde la funci6npOblicaque el regimende Parknisu reorganizaci6n
de los sectores del gobierno a cargo emprendio
de la politicaecon6mica. Sin alguna otra base
adicionalpoderosa paracrearcohesi6n en los cargos mas altos del Estado,esa tradici6n
burocr~ticahabriacarecido de eficacia. Y sin ambas, habriaresultado una tarea vana
transformar la relacibndel Estadocon el capitalprivado.
ElEstadopudo "recobrarsu autonomia" gracias a la ascensi6n al poder de un grupo
de fuertesconviccionesideol6gicasy estrechoslazos personalesy organizativoscon aquei
(ibid., pag. 203). Los oficialesjbvenes que participaronen el golpe de ParkChung Hee
tenianen comon sus creencias reformistasy sus intimosvinculospersonales,tanto por su
experiencia en el servicio como por su pertenenciaa redes tipo batsu originadasen la
academia militar'5. Aunquela superposici6nde esta nueva clase de solidaridadorganiza-
cionala veces min6a la burocraciacivil,porcuantose nombr6a militarespara los puestos
claves, en general los hombresde armas utilizaronla influenciaque les daba su propia
solidaridadcorporativaparafortalecery disciplinara la burocracia.Duranteel regimende
Parkse quintuplic6la proporcibnde cargos de altonivelIlenadoscon los que aprobabanel
Examenpara AltosFuncionarios,y la promoci6ninternapaso a ser el medio principalde
designaci6n de altos funcionarios,con excepcion de los puestos de mas jerarquia,que se
cubriancon nombramientospoliticos(KimByungKook,1987, pags. 101-08).
Uno de los rasgos de la revitalizaci6nde la burocraciafue la posici6n comparativa-
mente privilegiadaque tuvo un organismopiloto,el Consejo de PlanificacibnEconomica
(CPE).Encabezadoporunviceprimerministro,el CPEfue destinadoporParka constituirun
"superorganismo" del area econbmica(ibid.,pag. 115). Sus facultades para coordinarla
politicaecon6mica medianteel controldel proceso presupuestariose vieronrealzadas por
15V6ase, por ejemplo, la descripci6n que hace Kang (1988) del club Hanahoe, fundado por integrantes de la
clase 11a de la academia militar.
542 PETEREVANS

mecanismos como el Comit6de Consultade los Ministrosde Economiay por el hecho de

que sus directivoseran a menudopromovidosa puestos de conducci6n en otros ministe-
rios'6.Como en el caso de Jap6n, la existenciade un organismopilotode esta indole no
implicaque las politicassean incuestionadasen el resto de la burocracia.El CPE y el
Ministeriode Comercio e Industria(MCI)suelen discrepar en Io tocante a la politica
industrial17,pero la presencia de un organismocuyo liderazgoen la esfera econ6mica es
aceptado permitela concentraci6nde periciay talento,y otorgaa la politicaecon6mica una
coherenciade la que carece en un aparatoestatalno tan definidamenteorganizado.
Alasumirel poderel regimende Park,su objetivopareci6ser mas bien lograrun total
dominiodel capitalprivado,en lugarde aislarsede e1.Se amenazo con iniciarcausas judi-
ciales y con realizarconfiscaciones;dirigentesde la industriafueronobligados a marchar
por las calles en sefal de ignominia,como parasitoscorruptos.Esto prontose modific6,
cuando Parkadvirti6que paraalcanzarsus metas econ6micas precisabacontarcon la ca-
pacidad empresarialy la periciade los gerentesprivados(KimEunMee, 1987;KimMyoung
Soo, 1987). Con el tiempo,y sobre todo en la decada del '70, los vinculosentreel regimen
y los chaebol (conglomerados)mas importantesse volvierontan estrechos que algunos
economistasque visitaronel pais Ilegarona la conclusi6nque Ilamara Coreauna "sociedad
an6nima"era"sindudaunamaneramas apropiadade describirla situacionallivigente"que
Ilamar"sociedadan6nima"a Jap6n(Masonet al., 1980,citadoen Cumings,1987, pag. 73).
Aligualque en Japdn,la relaci6nsimbi6ticaentreel Estadoy los chaebolse fundaba
en que aquel teniaacceso al capitalen unmedioen el que este escaseaba18. Merceda su
capacidad de asignarel capital,el Estadopromovi6la concentraci6ndel poderecon6mico
en manos de los chaebol y "orquest6agresivamente"sus actividades(Wade, 1990, pag.
320). Al mismo tiempo, el regimen de Park dependia de los chaebol para realizarla
transformaci6n industrial,que era su proyectoprimordial y la base de su legitimidad.
ElcarActerenraizadode la autonomiadel Estadocoreano con Parkfue un proceso
organizadodesde arribaen una medida mayorde lo que lo era el prototipojapones al
carecer de asociaciones intermediasbien desarrolladasy estar centrado en un n0mero
mucho menorde empresas. El tamarnoy la diversificaci6nde los chaebol principaleslos
tornaronrelativamente"abarcadores" en terminossectoriales,de modo tal que el pequero
nOmerode actores no limitolos alcances sectorialesdel proyectocomon de acumulacion
(cf. Olson, 1982). No obstante,en el Estadocoreano no prevalecieronlas mismas relacio-
nes institucionalesgeneralizadascon el sector privadoque signaronel sistema del MITI,y
nunca escap6 totalmenteal peligro de que los intereses particularesde las empresas
produjeranuna regresi6n en el sentido de la apropiacibnimproductivade las rentas
pOblicas.Asi, al menos, lo percibianlos tecn6cratasradicalizadosdel CPEa comienzos de
la decada del '80, quienes pensaban que ya habia Ilegado la hora de que el Estado
comenzase a poner distancia respecto de las pretensionesde los grandes chaebol en
materiade recursos(Haggardy Chung-inMoon,1990).
Corearepresentael caso limiteen el cual la inserci6ndel Estadopuede restringirsea
unos pocos vinculoscon su entornosin degeneraren la predaci6nparticularista. Elriesgo

16 Por ejemplo,seg•n ChoiByungSun (1987, pg. 50), "cuatrode cada cinco ministrosdel Ministerio de
Comercioe Industriaentrediciembrede 1973y mayode 1982habiansido antes viceministrosdel CPE".
17 Tun-jenCheng (1987, pbgs.231-32) afirmaque a comienzos de la d6cada del '70 la politicaindustrial
estuvo dominadaporel MCImisque porel CPE,peroa finesde esa d6cada el CPErecobr6su predominio.
18La importanciade la ayudaextranjeraprimeroy de los pr6stamosexternosdespues, que fue canalizada
y distribuidaen ambos casos a trav6sdel Estado,result6la piedraangulardel controldel capital por el Estado.
V6ase KimEunMee (1987),WooJung-en(1991),y Stallings(1990).
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 543

opuesto, o sea, la existencia de lazos debiles con el capital privado,que amenazan la

capacidad del Estado para obtener toda la informaci6nnecesaria y para contar con el
sector privadoen su instrumentaci6n eficaz, esta representadopor el segundo discipulo
prominente del modelo japones en esta regi6n,Taiwan.
EnTaiwan,al igualque en Corea,el Estadotuvo un papel centralen la acumulaci6n
industrial,encauzandoel capitalhaciainversionesde riesgo,mejorandola idoneidadde las
empresas privadaspara insertarseen los mercados internacionalesy asumiendodirecta-
mente funciones empresarialesa traves de las empresas pOblicas.Tambien como en
Corea, su capacidad para cumpliresta misi6ndependi6 en Taiwande una burocracia
weberianaclasica, reclutadasobre la base del meritoy reforzadaen grado decisivo por
formasorganizativasextraburocraticas. Como en el caso del Estado coreano, el regimen
del Kuomintang(en adelanteKMT)se sustentaen la mezcla de una largatradici6ncon una
transformaci6nespectacular;pero las diferenciasen la experiencia hist6ricade ambos
paises Ilevarona muydistintaspautas de relaci6ncon el sector privadoy, por ende, a una
actitudempresarialmuydiferenteen el Estado.Latransformaci6n sufridapor el Estadoal
asumir el KMTen Taiwanes tan Ilamativacomo la experimentadaen Corea entre los
gobiernos de Rhee y de Park.En el continente,el regimendel KMThabia sido en gran
medidapredatorio,agobiadoporla apropiaci6nde las rentaspOblicase incapazde impedir
que los intereses de los especuladores privados minaranlos proyectos econ6micos
oficiales.Enla isla,el partidose reestructur6. Liberadode su antiguabase de terratenientes,
y favorecidoporel hecho de que "lamayoriade los miembrosmis notoriamentecorruptos
y daniinos"de la elitecapitalistano lo siguierona ChiangKaiShek a la isla(Gold, 1986, pag.
59), el KMTpudo replanteartotalmentesus vinculoscon el capitalprivado.Laque fuerauna
organizaci6npartidariacorrompiday en la que imperabanlas luchas de facciones se
transform6y lleg6 a asemejarse al Estado-partidoleninistaque aspiro a ser desde el
comienzo (Tun-jenCheng, 1987),proporcionandoasia la burocraciauna nueva fuente de
cohesion y coherencia organizativas,mas poderosa y estable de la que podria haberle
brindadopor si sola la organizaci6nmilitar.
Dentrode este aparato estatal reforzado,el KMTreuni6a una pequeria elite de
organizacionesde politicaecondmicasimilares,en cuanto a su periciay alcances, al MITI
de Jap6n o al CPE de Corea19.Actualmente,el Consejo de Planificaci6ny Desarrollo
Econ6mico(CPDE)es la encarnaci6nde los conductoresde la economia en el area de la
planificacion.No se tratade unorganismoejecutivo,sino que "enterminosde lo que sucede
en Jap6n, se encuentraa mitadde camino entre el MITIy la Agencia de Planificaci6n
Econ6mica"(Wade,1990, pag. 198).LaOficinade DesarrolloIndustrial (ODI)del Ministerio
de AsuntosEcon6micosesta integradaprincipalmentepor ingenierosy tecnicos, y asume
un papel directoen las politicassectoriales.Estos dos organismos,como sus equiva-
lentes de mas
Coreay Jap6n, han atraidotradicionalmente a los funcionariosmas talentosos y
brillantes.Elrestodel personaltiendea estarconstituidopormiembrosdel KMTque a la vez
son diplomadosde la prestigiosaUniversidadNacionalde Taiwan(ibid.,pag. 217).
Sin negar la transformaci6nfundamentalque sufri6 el aparato del KMT,debe
repararseen que, al igualque en Corea,la existenciade una antiguatradici6nburocrAtica
ofreci6al regimenlos cimientossobre los cuales pudo edificar.No s6lo habiaen la cOspide
una organizaci6npartidariaque brindabacohesi6n politica,sino una burocracia
econ6mica con considerableexperienciagerencial.Porejemplo,la ademas
Comisionde Recursos
Nacionales(CRN),fundadaen 1932,contabacon unpersonalde 12.000 miembrosen 1944
y manejabamis de un centenarde empresas piblicas cuyo capitalrepresentaba,en su
19Eneste analisisnos apoyamosfundamentalmente
en Wade (1990).
544 PETEREVANS

conjunto,la mitaddel capitalintegradode todas las empresas chinas.Constituia,dentrodel

regimencontinental,una isla de reclutamientorelativamentebasado en el merito,y sus ex
integrantesIlegarona desempehar un cometido significativoen el manejo de la politica
industrialde Taiwan2.
La dura experiencia de ser perjudicadospor los intereses particularistasde los
especuladores del continente hizo que los lideres politicos del KMT,asi como los ex
miembros del CRN, abrigarangran desconfianza hacia el capital privadoy adhirieran
seriamentea los elementos anticapitalistasde las proclamasideol6gicas de Sun YatSen.
Estas inclinacionesse vieronreforzadasen la practicapor el hecho de que en Taiwanel
fortalecimientode los capitalistas implic6 que creciera el poder de una elite privada
etnicamentediferenciaday politicamentehostil.No es de sorprender,entonces, que en
lugar de transferirlas propiedades japonesas al sector privado,como aconsejaban los
asesores norteamericanos,el KMTretuvierasu control,generando asi uno de los sectores
pOblicosde mayorenvergaduraen todo el mundono comunista(Tun-jenCheng, 1987, pag.
107; Wade, 1990, pag. 302). Lo que si sorprendees que en Taiwanlas empresas del
Estado, en contrastecon la normade ineficienciay el deficitfinancieroque a menudo se
consideraninherentesal funcionamiento de tales empresas, fueranen su mayoriarentables
y eficientes (cf. Waterbury,1992).
Estas empresas fueronunfactordecisivo del desarrolloindustrialtaiwanes.Amendel
sector bancario,que era estatal (como en la Corea posteriora Rhee), ellas fueron las
responsables de la mayorpartede la produccibnindustrialen la d6cada del '5021,y luego
de una ciertamermaen la de 1960, su participaci6nvolvi6a aumentaren la del '70 (Wade,
1990, pig. 97). Las empresas del Estado son importantes,sobre todo, en las industrias
basicas e intermedias.LaAceriaChina,porejemplo,ha permitidoa Taiwancompetiren el
mercado japones con las empresas exportadorasde acero de la OCDEy superarlas
(Bruce, 1983, citado en Wade, 1990, pag. 99). Este sector no solo ha hecho aportes
empresarialesdirectos,sino que ofrece ademas un medioapto parala capacitaci6nde los
directivosecon6micos del gobiernocentral22.Asi pues, en Taiwanla politicaeconomica se
genera a partirde "unapoco comprendidaperoaparentementevigorosared, que conecta
las oficinas econ6micas del gobiernocentralcon las empresas pOblicas[y] los bancos
estatales"(Wade, 1990, pag. 295).
Lonotable,al compararTaiwancon CoreayJapon,es el gradode ausencia del sector
privadotaiwanes en las redes de formaci6nde la politicaeconomica. Aun cuando la
tendencia actuales "expandire institucionalizar los aportes decisoriosde los industriales,
financistasy otros"(ibid.,pag. 293), el Estadodel KMTy el capitalprivado(principalmente
taiwanes)hanmantenidorelacioneshist6ricaslo bastantedistantescomo paraplantearsesi
el enraizamientoes, realmente,un componenteindispensabledel Estadodesarrollista.
Sin duda, el Estado opera con eficacia en Taiwanpese a que los lazos de su red
ptblica-privadason menos densos que en las versiones coreana o japonesa del Estado
desarrollista.No obstante,no hay que exagerarsu faltade inserci6n;no se encuentrapara
nada aisladodel sector privado.Goldha senalado los estrechos vinculosentreel Estadoy

20 Segtn Wade (1990, pbgs.272-73), el cuerpo de tecn6cratasde la CNR suministr6,entre otros altos
funcionariosdel Areaecon6mica,ocho de un totalde catorceministrosde AsuntosEcon6micos.
21 Ibid.,pig. 78. Inclusoen la d6cada del '80, correspondiaal Estadocasi la mitadde la formaci6nbruta
internade capitaly a las empresas pOblicaslas dos terceraspartesde la participaci6ndel Estado(Tun-jenCheng,
1987, pag. 166).
22 Wade (1990, pag. 275), "lamayoriade los ministrosde AsuntosEcon6micoshabianocupado
Segtn en las empresas pOblicas".
cargos gerenciales
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 545

el incipientesectortextilen ladecada del '50,asi como el papel clave de intermediaci6nque

cumpli6el Estadoen la industriade los semiconductoresen la del '70.Wade apuntaque los
funcionariosde la ODI dedican una parte sustancial de su tiempo a visitarempresas,
participandoen algo muysemejante a la "orientaci6n administrativa" del MITI(ibid.,pag.
284). En su andlisisde las negociaciones entre los productoresde materiasprimasy las
empresas de la industriade las fibras sinteticas, da un ejemplo reveladorde la intima
interacci6ndel Estado con el capital privado.Si bien en las negociaciones formales
participarons6lo la asociaci6n industrial,de integraci6nverticalhacia abajo(la Asociaci6n
de FibrasArtificiales),y un monopoliointerno(asociaci6n conjuntaentre el Estado y la
MNC),de integracionverticalhacia arriba,los funcionariosestatales intervinieron perma-
nentemente (ibid., pag. 281) a fin de asegurar que no corrieranpeligro, a raiz de los
conflictosprivadosirresueltos,ni la integraci6nhaciaatrascon productosintermedios,ni la
competitividadexportadorade los fabricantesde tejidos. Si bien en Taiwanlas redes
publico-privadasinformalespueden ser menos densas que en los otrosdos paises, a todas
luces son esenciales parala politicaindustrial.
Ademas de definirlos limitesa los que el enraizamientopuede ser reducido,el caso
taiwanespone de relievela relaci6nsimbi6ticaentrela autonomiaestataly la preservaci6n
de la competencia en el mercado. La funci6nde preservarlas relaciones de mercado,
propiade la autonomiaestatal,es tambi6ndecisiva en Coreay Jap6n, pero mas notoriaen
Taiwan(cf. Haggard,1990, pags. 44-45).
El mejorejemplo Io ofrece la evoluci6nde la industriatextil(cf. Evans y Chien-kuo
Pang, 1987).A comienzos de la decada del '50, K.Y.Yin,dejandode lado los consejos de
sus asesores econ6micos formadosen Estados Unidos,resolvi6que Taiwandebia tener
una industriatextil propia. El resultado fue el "plan de reorganizaci6ntextil"que, al
proporcionarun mercado seguro y materiasprimas,minimiz6el riesgo empresarialde
entradaa dicha industriay logr6atraerel ingresode capitalprivado.Enesta fase inicial,el
Estado brind6apoyo a la maneraclasica hirschmaniana,induciendodecisiones de inver-
si6n y estimulandola ofertade capacidad empresarial(cf. Gold,1986, pig. 70; Pang Chien
Kuo,1987, pags. 167-69).
Este plan de reorganizaci6ns61lofue inusualen cuantoal grado de participaci6ndel
Estadoparaasegurarla obtenci6nde dicha capacidad;porlo demas, fue muysemejantea
las medidas adoptadas porla mayoriade los paises latinoamericanos en las primerasfases
de su industrializaci6n. Lo extralo fue que el plan de reorganizacionno se convirti6en
instrumentode los empresariosque habiagenerado. En lugarde ello, el regimendel KMT
expuso gradualmentea sus "capitalistasde invernadero"a los rigores del mercado,
haciendo que las cuotas de exportaci6ndependiesen de la calidady preciode los bienes,
desplazando poco a poco los incentivoshacia las exportacionesy, por 01timo,reduciendo
con el tiempola protecci6n23.Asi, el Estadopudo favorecerel surgimientode un mercado
libreen vez de la creaci6nde refugiosparala obtenci6nde rentaspoblicas. Sin la autono-
mia que permitiael poderoso aparatoburocr6tico,habriasido imposibleimponerlas inco-
modidades de la libertadde competenciaa un conjuntotan confortablede empresarios.
Este ejemploconfirmalo dicho antes con respecto al enraizamientoy la autonomiaen
Jap6n. Es poco probableque el capitalprivado,sobretodo si esta organizadoen estrechas
redes oligopdlicas,sea unafuerzapoliticaen favorde los mercadoscompetitivos.Ademas,
23 continia empleindose la misma estrategia.Wade (1990, psgs. 207-08) resume los esfuerzos
realizadosAtn
porla ODIparaestimularla producci6nnacionalde grabadoresde video a comienzosde los '80. Alprin-
cipio se les concedi6 el monopolioa dos compariiaslocales,pero cuandodespu6s de un aro y mediono lograban
aln fabricarproductoscompetitivosen el pianointernacional,se permiti6el ingresoal mercadoa empresasjapone-
sas (en asociaci6n participativa
con empresaslocales), pese a las protestasde las dos comparias originales.
546 PETEREVANS

un Estado que sea el registropasivo de los intereses oligop6licostampoco puede dar a

esas empresas privadaslo que ellas no estin dispuestasa conseguirporsi mismas.S61loun
Estadocapaz de obraren formaaut6nomapuede proporcionareste esencial bien colecti-
vo. La inserci6nes indispensable para la informaci6ny la instrumentaci6n,pero sin la
autonomia,degenera en un"supercartel" que, como todos los carteles,apuntaa protegera
sus miembrosde cualquiercambioen el statuquo.
Finalmente,otracaracteristicano menos importantedel Estado desarrollistaes bien
ilustradaporel caso taiwan6s.Si bienel Estadotaiwan6sha intervenidoprofundamenteen
variossectores, ha sido sumamenteselectivoen estas intervenciones.En las palabrasde
Wade,la burocraciaoperaallial modode un"mecanismode filtrado", dirigiendola atenci6n
de los ejecutoresde las politicaspOblicasy del sector privadohacia productosy procesos
decisivos parael crecimientoindustrialfuturo(Wade,1990, pg. 226). Como el resto de la
estrategia del KMTen Taiwan,esta selectividad fue en parte una reacci6n frente a la
experienciapreviaen el continente;conociendolos desastres provocadosporla hipertrofia
del aparatoestatal,el KMTestaba resueltoa administrar bien su capacidad burocrdticaen
el nuevo medio24.Sin embargo,la selectividadpareceriaser un rasgo general del Estado
desarrollista.Johnson describe de que manerael Estadojapones, que habia conocido la
intervenci6ndetalladay directaen el periodoanteriora la Segunda GuerraMundial,luego
de 'sta se limit6a una participaci6necon6micaestrategicamenteseleccionada (Johnson,
1982), y OkimotoIlega inclusoa decir que en terminosde su magnitudglobal, el Estado
podriaser considerado"minimalista" (Okimoto,1989).
japon.s
La dinamica de los estados desarrollistas
A esta altura,ya debe resultarclarocuales son los rasgos estructuralesmas salientes
del Estado desarrollista.La coherenciacorporativale permiteresistirlas incursionesde la
mano invisiblede la maximizaci6nindividualde los funcionarios;en lo interno,predominan
en el1las caracteristicasweberianas.Elreclutamientomeritocraticosumamenteselectivo y
las satisfacciones proporcionadaspor una largacarreraburocr6ticacrean adhesi6n y un
sentimientode coherencia corporativa.Los estados desarrollistashan alcanzado una
extraordinaria capacidad administrativa,peroademis han limitadosus intervencionesa las
necesidades estrategicasde un proyectotransformador, utilizandosu poder paraimponer-
se en formaselectiva a las fuerzas del mercado. El agudo contraste entre el caracter
burocrctico,patrimonialista,del Estadopredatorioy la indolemis directamenteweberiana
de los Estados desarrollistasdeberiahacer reflexionara quienes atribuyenla ineficaciade
los Estados del TercerMundoa su naturalezaburocratica.Lafaltade una autenticaburo-
cracia estariamas cerca de constituirel diagn6sticocorrecto.
Almismotiempo,el analisisde los casos del Esteasiaticoha puesto de relieveque los
elementos no burocrdticosde la burocraciapueden ser tantoo mas importantesque los
elementos no contractualesdel contrato(Rueschemeyery Evans, 1985). Redes informales
de hondaraigambrehist6ricao cerradasorganizacionespartidarias o militaresincrementaron
la coherencia de las burocraciasdel Este asidtico.Ya sea que estos lazos se basen en el
compromisocon una institucioncorporativaparalelao en el rendimientoeducativo,refuer-
zan el caricter vinculantede la participaci6nen la estructurade la organizaci6nformal,en
vez de debilitarlo,
como sucede con las redes informalesfundadasen el parentescoo en las
estrechas lealtadeslugarefiasdentrodel esquema predatorio.
24Johnson(1982),en su anclisisdel caso japones, sefialaque el aparatoestatal,que en el periodoanterior
a la Segunda GuerraMundialhabia intentadouna intervenci6ndirectay minuciosacon variado6xito, luego del
conflictose limit6a efectuarintervencionesestrat6gicamenteseleccionadas.
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 547

Una vez que lograligarel comportamiento de los funcionarioscon la consecuci6n de

sus prop6sitoscolectivos,el Estadopuede actuarcon ciertaindependenciarespecto de las
de la sociedad. Sin embargo,la autonomiadel Estadodesarrollista
presiones particularistas
difieretotalmentede la dominaci6nabsolutista,carentede toda finalidad,propiadel Estado
predatorio.No se tratade unaautonomiarelativa,en el sentidoestructuralmarxistade estar
constreiido por los requerimientosgenericos de la acumulaci6nde capital, sino que se
tratade una autonomiainsertaen unaserie de lazos sociales concretos,que liganal Estado
con la sociedad y suministrancanales institucionalesparala negociaci6n y renegociaci6n
continuade los objetivosy politicas.
Paracomprenderc6mo surgioesta felizcombinaci6nde enraizamientoy autonomia,
es menester ver al Estado desarrollistaen el contexto de una conjunci6nde factores
internose internacionales.Los Estados desarrollistasdel Este asidticoiniciaronel periodo
de la posguerra con el legado de una antiguatradici6nburocraticay una considerable
experiencia,previaa la guerra,de intervenci6necon6mica directa(en Coreay Taiwanbajo
el colonialismojapones).LaSegunda GuerraMundialy sus secuelas hicieronque quedaran
en un medio social inusual.Las elites agrariastradicionaleshabian sido diezmadas, los
grupos industrialesestaban desorganizadosy descapitalizados,y los recursosexternosse
canalizabanatraves del aparatoestatal.Elresultadode la guerra-incluida,ir6nicamente,la
ocupaci6nnorteamericana de Jap6ny Corea-increment6cualitativamente la autonomiade
estos Estados frente a las elites privadasinternas(cf. Johnson, 1982; Pang Chien Kuo,
1987). Lacombinaci6nde una capacidad burocr6ticaacumuladaa lo largode la historiay
una autonomiagenerada porla coyunturalos ubic6 en una excepcional posici6n historica.
A la vez, la autonomiadel Estado se hallabalimitadapor el contexto geopolitico y
econ6mico internacional.Estos Estados no eran libres,porcierto,de hacer la historiaa su
antojo. Si bien ese contexto internacionalexcluia la expansi6n militar,gener6 claras
amenazas externas. La expansi6n econ6mica no s61o era la base para apuntalarla
legitimidad,sino tambienparamantenerunacapacidad defensivafrentea tales riesgos. La
hegemonianorteamericanaporunladoy el expansivocomunismoasidticoporel otrono les
dejaban muchas opciones mas que confiarfundamentalmente en el capitalprivadocomo
instrumentode industrializaci6n. Elentornoconspirabaparagenerarla convicci6nde que la
supervivenciadel regimenexigia una rdpidaindustrializaci6n basada en el mercado. Su
pequeto tamanoy su faltade recursostornaronobvioel papel de la competitividadde las
exportacionesparael exitode la industrializaci6n.
La necesidad de industrializarse Ilev6a estos paises a promoverel crecimientodel
capitalindustrialnacional.Su excepcionalautonomiales permiti6manejar(al menos en un
principio)la creaci6n de los lazos que ligan al capitalcon el Estado. De esta conjunci6n
surgi6el tipode autonomiaenraizadaque sign6 a estos Estadosen los periodosde su mas
notable crecimientoindustrial:un proyecto compartidopor un aparato burocr~ticomuy
desarrolladoy una serie relativamentebien organizadade actores privadoscapaces de
actuarcon inteligenciay en formadescentralizada.
Ciertos estudios recientes sugieren que la autonomiaenraizada no es un rasgo
estatico del Estadodesarrollista.A diferenciade lo que ocurrecon el dominioabsolutistadel
Estado predatorio,que parece autofortalecerse,la autonomiaenraizadase ha cavado su
propia fosa en un grado sorprendente.El propio exito del Estado desarrollistapara
estructurarla acumulaci6ndel capitalindustrialha modificadola naturalezade las relacio-
nes entre el capital y el Estado. A medida que el capital privadose ha vuelto menos
dependiente de los recursos fiscales, el dominiorelativodel Estado ha disminuido.La
influenciadel MITIen la decada del '80 no es comparablea la que tuvo en la edad dorada
548 PETEREVANS

de la decada del '50 y comienzos de la siguiente.El chaebol coreano puede hoy apelar
directamenteal mercadointernacionalde capitales (WooJung-en, 1991) y, consecuente-
mente, la capacidad del Estadoparavetarsus proyectosse ha erosionado25.
Asimismo,a medida que las carrerasprofesionalesen el sector privadose vuelven
mis gratificantes,ha empezado a desgastarse la capacidad del aparatoestatalpara con-
vocar la lealtadde los especialistas mas talentososrecibidosen las mejoresuniversidades.
Porejemplo,Wadeserialaque la proporci6nde licenciadosy de doctoresque ingresarona
la funci6npdblicaen Taiwanse redujosustancialmente,en tantoque aument6la de los que
entranal sector privado(Wade, 1990, pgs. 218), lo cual no debe sorprendernosdada la
creciente diferenciade sueldos entreel sector pdblicoy el privado.Aun esta por verse si
sera posible preservar,frentea estas tendencias,el tradicionalespritde corps de la buro-
craciay su coherenciacorporativa.Loque es mas fundamental,el logrode mejoresniveles
de vida ha tornadomas dificultosolegitimarun proyectonacionalexclusivamentesobre la
base de su aporteal crecimientodel PBI.Elresurgimientode las exigencias distributivas,
tanto politicascomo econbmicas, no se amolda bien a las estructurasburocraticasy.las
redes de elite que auspiciaronel proyectooriginalde acumulaci6nindustrial26.
No hay motivosparasuponerque el Estadodesarrollistapersistiraen la formaen que
aqui se lo describe, ni para pensar que si estos aparatosestatales mantuvieransu forma
actualpodriansatisfacerlas metas sociales futuras.Demostraronser instrumentosformida-
bles para impulsarla acumulaci6nde capitalindustrial,pero muyprobablementedeberian
ser transformadossi se pretende abordar con ellos los problemas y oportunidades
generados por el exitode su proyectooriginal.

Brasily la India:casos "intermedios"

Una vez establecido el contraste entre la autonomiaenraizada de los Estados
desarrollistasdel Este asiftico y el absolutismoincoherentedel regimen predatoriodel
Zaire, ya es hora de ver c6mo es dable combinar de diversas maneras elementos
procedentesde estos dos tiposideales a finde producirresultadosque no sean puramente
predatoriosni puramentedesarrollistas.Brasily la Indiasuministranampliosejemplosde la
combinaci6nde elementos del tipo ideal desarrollistacon caracteristicasque niegan el
aislamientoweberianoy socavan la inserci6n.
Ambos Estados han auspiciadouna transformacion significativade sus respectivos
paises. La India,pais increiblementesegmentado, con una enorme poblaci6nagrariaque
vive en una pobreza desesperante y cuya base de recursosse esta desgastando veloz-
mente, logr6 pese a ello una industrializacibn considerabley tasas de crecimientomuy
respetables en la decada del '50 y comienzos de la siguiente;luego de tambalearseen la
decada del '70, en los '80 el pais ha vueltoa crecer con rapidez.Brasiltuvo altas tasas de
crecimientoen toda la posguerray experimentoun milagrosoimpulsoindustrializador en la
decada del '70. Eldeteriorodel "milagro brasilero"en los anos '80 minosus pretensionesde
convertirseen un Estado desarrollista,pero Corea bien podriaenvidiarlelos cuantiosos
excedentes comercialesque su industriacontinuabagenerandoa fines de esa d6cada.

Sobre la interacci6nentreel Estadoy los chaebolen la industriaautomotriz

a comienzosde la d6cada del
'80,v6ase, porejemplo,KimEunMee (1987).
26Comoaducen Rueschemeyery Evans(1985, pg. 53), la capacidad estatalrequeridapara instrumentar
politicasdistributivases probablementemuchomayorque la requeridaparainstrumentar politicasde acumulaci6n,
lo cual complicaaun mis las perspectivasde 6xito.
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 549

Brasil
Un cOmulode estudios hist6ricosy contemporaneoshan puesto en clarolas diferen-
cias entre Brasily el tipo ideal de Estadodesarrollista27.
Estas diferenciascomienzan con
una simple cuesti6n:el modoen que se obtienenlos puestos pOblicos.BarbaraGeddes ha
descriptolas facultadesinusualescon las que cuentael ejecutivoparahacerdesignaciones
politicasy la correspondientedificultadde Brasilpara instituirm6todos de reclutamiento
meritocrdticos(Geddes, 1986). Ben Schneider puntualizaque si los primerosministros
japoneses suelen nombraralgunasdecenas de funcionariosy los presidentes norteameri-
canos algunoscentenares,los presidentesbrasilenosnombranmillares(Schneider,1987a,
pags. 5, 212, 644). No llamala atencion,entonces, que el Estado brasilero sea famoso
como cabide de emprego(fuentede empleo)y se pueble sobre la base de las conexiones
personales mas que de la idoneidad.
Las consecuencias negativasde este favoritismose exacerban porel tipode carrera
profesionalque estimulaun sistema de este tipo.Enlugarde apuntara beneficios de largo
plazo a travesde promocionesfundadasen un desempeho significativoparasu organiza-
ci6n, los bur6cratasbrasilehosabordancarreraspuntuales,signadas por los ritmosde las
cambiantes conducciones politicasy el peri6dicosurgimientode nuevos organismos. En
una encuesta realizadaen 1987 entre 281 funcionariosbrasileios, Schneider comprob6
que cambiaban de organismocada cuatroo cinco ados. Dado que los titularesde los
cuatro o cinco niveles superiores de la mayoriade las organizaciones son nombrados
desde fuera,la adhesi6nduraderaa estas sblo rindebeneficioslimitadosy la formaci6nde
un ethos y de una periciaOtilparael organismoy parala politicaen cuesti6n se tornadificil.
Hayentonces pocas motivacionesque limitenestrategiasorientadasal beneficioindividual
y politico28.
Imposibilitados de transformar a la burocraciaen su conjunto,los dirigentesbrasile-
ros se empeharonen crear "reductosde eficiencia"dentro de la burocracia(Geddes,
1986, pag. 105), modernizandogradualmenteel aparatodel Estadoen lugarde someterlo
a una transformaci6namplia(cf. Schmitter,1971; Schneider, 1987a, peg. 45). El Banco
Nacionalde Desarrollo(BNDE),especialmentefavorecidoporKubitscheken la decada del
'50 como instrumentode su desarrollismo,fue hasta hace poco un buen ejemplo de un
reductode eficiencia29.A diferenciadel restode la burocraciabrasilenia,el BNDEbrindaba
"unaclaracarreraprofesional,con obligacionesvinculadasal desarrolloy a una etica de la
funci6npt'blica"(Schneider,1987a).Enlos comienzosde su vidainstitucional(en 1956), el
BNDEinaugur6un sistemade examenes pOblicosparala incorporaci6nde funcionarios.Se
dictaronnormascontrariasal rechazoarbitrario de las opinionesde los t6cnicos del banco
por partede sus superiores.Una s6lida mayoriade los directoresdel BNDEprocedia del
propiobanco, en el cual surgi6un nitidoespritde corps (Willis,1986).
27 Entrelos estudios hist6ricos,son especialmentepertinentespara este andlisislos de CarvalhoMurilo
(1974) y Uricoechea(1980). Entrelos estudios contemporAneosimportantescabe mencionarlos de Abranches
(1978), Barzelay(1986),Hagopian(1987),Geddes (1986),Raw(1986),Schneider(1987a, 1987b),Shapiro(1988)y
Willis(1986). Elandlisisque sigue se basa fundamentalmente en Schneider.
28 Schneider (1987a, p.g. 106). Como puntualizaeste autor, dicha pauta presenta rasgos positivos y
negativos. Desalientala adopci6nde una perspectivaorganizativaestrecha de mirasy genera una red de lazos
interorganizacionales entrelos individuos.Elprincipalproblemade estas carrerasen la funci6npdblicaes que no
ofrecen suficientecontrapesoni frentea las decisiones aisladas de los altos dirigentespoliticos,ni frentea la
tendenciaa la apropiaci6nindividualde las rentaspiblicas.
29ElBNDEse convirti6masadelanteen el BNDES(Banco Nacionalde DesarrolloEcon6micoy Social).Su
historiaes examinadatantopor Geddes como porSchneider,pero las cr6nicasmas ampliasson las que ofrecen
Martins(1985) y Willis(1986).
550 PETEREVANS

Es naturalque organismoscomo el BNDEsean mas eficaces paraun plandesarrollis-

ta que los sectores tradicionalesde la burocraciabrasilera3?.De acuerdo con Geddes, los
proyectosdel Plande Metasde Kubitschekque estaban bajolajurisdicci6nde grupos eje-
cutivos o de trabajoy con el patrociniofinancierodel BNDEcumplieronun 102 % de sus
objetivos,en tantolos proyectosa cargo de la burocracia s6lo cumplieronun32 %
tradicional
(Geddes, 1986, pag. 116).Comoel BNDEera una de las principalesfuentes de prestamos
de inversi6na largoplazo,su profesionalismo estimul6a otrossectores a mejorarsu desem-
peio31. Tendler(1968) sehala, porejemplo,que la necesidad de competirpor sus fondos
fue un aliciente notable para el mejoramientode las propuestas por las com-
pahias de generaci6nde electricidadde Brasil(cf. tambienSchneider, elevada,
1987a, pag. 143).
Pordesgracia, los reductosde eficienciatienenvariasdesventajas. Enla medida en
que est?n rodeados por un marde normasclientelisticastradicionales,dependen de la
protecci6n personal de los presidentes. Geddes (1986, pag. 97), por ejmplo, traza la
cr6nicade la decadencia en la eficaciadel DepartamentoAdministrativo de ServigoPublico
(DASP),creado porVargasen 1938 como partedel EstadoNovo, cuando dej6 de contar
con el amparode este. Willis(1986) destaca la sujeci6ndel BNDEal apoyo presidencial,
tantoen lo tocantea la definici6nde sus finalidadescomo a su capacidad paramantenersu
integridadinstitucional.
Elincrementalismo, o reformaporadici6n,suele dar porresultadouna expansi6nmal
coordinada y torna mucho mas dificillograruna selectividad estrategica. Los militares
brasileios, que cuando tomaronel poder manifestaronsu intenci6nde reduciren 200.000
los cargos pOblicos,terminaroncreando "centenaresde nuevos organismosy empresas,
muchos de ellos redundantes"32. Elintentode modernizarporvia de una adici6nfragmen-
tada minatambienla coherenciaorganizativadel aparatoestatalen su conjunto.Alagregar
nuevas piezas al conjunto,Ioque surge es unaestructuracada vez mas grande y barroca.
El aparato resultantees "segmentado"(Barzelay,1986), "dividido" (Abranches, 1978) o
"fragmentario" (Schneider,1987a). Es una estructuraque no sl61odificultala coordinaci6n
de las politicaspOblicas,sino que fomentalas soluciones personalistas.
Asi como la estructurainternadel aparatoestatalbrasileio reduce su capacidad para
imitarel desempero de los Estadosdesarrollistasdel Esteasiatico,la indolede su inserci6n
tornamas arduoelaborarun proyectode transformaci6n industrialen comOncon las elites
industriales.Si bien el Estadobrasileroha sido una presenciapermanentepoderosa en el
desarrollosocial y econ6mico del pais desde la epoca de la Colonia,es importantetener
presenteque, como handestacado FernandoUrichochea,Jose Murilode Carvalhoy otros,
"laeficienciadel gobiernodependib [...] de la cooperacionde la oligarquiaterrateniente"
(Uricoechea, 1980, pag. 52). A despecho del peso creciente del capital industrialen la
economia, el duraderolegado del poder ruralsigue plasmandoel caracter del Estado.
Hagopianargumentaque las elites ruralescontemporaneasprocurancada vez mas utilizar
el Estadocomo medio parareforzarsus redes clientelistastradicionales(Hagopian,1987).
el Estadoha tenidoque lidiar
Asi, en vez de centrarseen su relacioncon el capitalindustrial,
siempreal mismotiempocon las elitestradicionalesamenazadas porla conflictivatransfor-
macionde las relacionesde clase rurales.
30 Entrelos organismosen que pone el acento Geddes (1986, pdg. 117) estin el BNDES,el CACEX,el
SUMOC,el DASP,Itamaraty,los gruposejecutivosde Kubitscheky los grupos de trabajoy el departamentode
monedas extranjerasdel Banco de Brasil.
31 Seg6n Willis(1986, pag. 4), el banco habia "monopolizado el otorgamientode cr6ditosde
virtualmente
largoplazo en Brasil,que a menudorepresentabanhasta un 10%de la formaci6nbrutade capitalinterno".
32Schneider(1987a. pigs. 109, 575, 44). Este erael objetivode RobertoCampos (ibid.,pag. 575).
 YCOMOSOLUCION
ELESTADOCOMOPROBLEMA 551

AImismo tiempo,los vinculoscon el capitalindustrialse vieroncomplicados por la

tempranay masivapresenciaen el mercadointernodel capitalindustrialtransnacional33. La
amenaza de dominaci6nporpartede las empresas transnacionales(en adelante,ET)cre6
unclimade nacionalismodefensivoy volvi6mas dificilimponerdisciplinaal capitalnacional.
Es muchomas arduoobligaral capitalindustrial a enfrentarsecon el mercado(como hizoK.
Y. Yin con la industriatextiltaiwanesa)cuando el capital transnacionales el probable
beneficiariode cualquierborrascade destrucci6ncreativa.
Los problemasprovocados por las divisionesen las elites econ6micas dominantes
fueronexacerbados porla naturalezade las estructurasdel Estado.Ademas, la faltade una
estructuraburocrtticaestable impididestablecervinculosregularesdel tipode una "orien-
taci6n administrativa" con el sector privado,e impuls6la interacci6npu'blico-privado por
canales individuales.Inclusoel regimenmilitar, que fue el que mas posibilidadesestructura-
les tuvo para aislarse de las presiones clientelistas,mostr6 ser inepto para crear una
relaci6nde orientaci6nadministrativa con la elite industrialnacional34.Elregimenera "muy
legitimoante la burguesianacional,pero no estaba conectado a esta por ningunsistema
bieninstitucionalizadode enlaces"(Evans,1982,pag. S-221).Enlugarde institucionalizarse,
las relaciones se individualizaban, cobrando la formade lo que Cardoso (1975) llam6
"anillosburocraticos": pequehos grupos de industrialesse conectaban con grupos igual-
mente pequedos de bur6cratas,por lo comon a travesde algon funcionarioque actuaba
como pivote.Comoseiala Schneider(1987b, pags. 230-31),el caracterpersonalizadoy ad
hoc de estos enlaces los vuelvepoco confiablesparalos industrialesy arbitrarios en cuanto
a sus resultados.Son, en sintesis,lo opuesto del tipode lazos entreEstadoy sociedad que
describen Samuels y otrosautoresen sus analisisdel Estadodesarrollista.
En general, esta lecturade la estructurainternay los lazos externos del Estado
brasilenoes congruentecon la quejade Schneider(1987a, pag. 4) en el sentido de que "la
estructuray modo de operaci6ndel Estadobrasilerole impedirdncumplirincluso con las
funciones minimasde gobierno".No obstante,importadestacar que, pese a estos proble-
mas, el Estadobrasilenoha actuado con eficacia empresarialen una variedadde esferas
industriales,que sin duda son las que contribuyeron a su crecimientoe industrializaci6na
largoplazo. Comoes de suponer,sus exitosse dieronen las areas en que las organizacio-
nes estatales relevantesgozaban de una excepcionalcapacidad y coherencia. A su vez,
estas entidades estatales coherentes descansaban en un conjunto mas eficaz,
institucionalmentehablando,de enlaces con el sector privado,que es precisamente la
pautanotoriaen los Estadosdesarrollistasdel Este asiatico.
Un buen ejemploes el estudiode Shapiro(1988, pag. 57) sobre el papel del Grupo
Executivopara a IndustriaAutomobilistica(GEIA)en el establecimientode la industria
automotrizbrasilehaa fines de la d6cada del '50 y comienzos de la del '60. Concluyeesta
autoraque, en lineasgenerales, "laestrategiabrasileiafue unexito",y que la capacidad de
planificaci6ny los subsidios otorgados por el Estado a traves del GEIAfuerondecisivos
parainducirlas inversionesrequeridas.ElGEIAobr6a manerade un miniorganismopiloto,
especifico para el sector. Dado que en 61se reunianrepresentantesde todos los organis-
mos que necesitaban aprobaci6npara sus planes, "pudoimplementarsu programacon

33Vase Evans(1979);se hallarcun anlisis de las consecuencias que tuvoparaBrasilel capitalextranjero

en Evans(1982);parauna comparaci6nmasgeneralentreAm6ricaLatinay el Esteasicitico,v6ase Evans(1987) y
Stallings(1990).
34Los militaresbrasileios constituianun grupocorporativomuycohesivo, cuya faltade oportunidadesde
combate hizoque pasarana primerpianolos criterios (o sea, educativos)parala movilidadinterna;en
esto se asemejabanal tipode refuerzoinstitucional detecnocraticos
la burocraciaestatalque propugnabael KMT.VWaseStepan
(1971) y especialmenteGeddes (1986, cap. 7).
552 PETEREVANS

independenciade la fragmentaci6nen cuantoa la ejecucionde las politicas"que afectaba

al Estado en su conjunto(ibid.,pag. 111). Su poder de brindardecisiones predecibles y
oportunasfue importantisimo para la reducci6ndel riesgo, en lo tocante a las ETcuyas
inversionesse requerian.Ademas,y tambienen esto el GEIAse asemej6 al MITIo el ODI,
"desempe~6un papel coordinadorcriticoentrelos fabricantesde piezas y los encargados
del montaje"(ibid.,pag. 58).
El desarrolloposteriorde la industriapetroquimicamostr6 una varianteaun mas
poderosa de autonomiaenraizada(Evans,1981, 1982, 1987).Trebat(1983) afirmaque la
inversi6nen la industriapetroquimica,lideradaporel Estado,ahorr6divisas y fue econ6mi-
camente razonable,teniendoen cuentalos costos de oportunidaddel capitalque a la saz6n
prevalecian(Evans, 1981). En el coraz6nmismode esta iniciativase hallabaPetrobris, la
entidadmas aut6nomay de mayorcoherenciacorporativadentrodel sistema de empresas
del Estado. Sin embargo, la densa red de lazos establecidos para ligar el sistema de
Petrobrascon el capitalprivado,tantointernocomo transnacional,no fue menos decisiva
para el explosivoaumentode la capacidad petroquimicade Brasilen la decada del '70.
De estos ejemplossectorialesemerge una neta diferenciaglobalentreel Estado bra-
silero y el desarrollistaarquetipico.Laautonomiaenraizadaes en 61un atributoparcialmas
que general, limitadoa determinadosreductos de eficiencia. La perduraci6nde rasgos
clientelisticosy patrimonialistasimpidiola edificacionde unacoherenciacorporativaal estilo
weberiano.A la luz de la complejay controvertidaestructurade la elite brasileia no es de
extralarque la autonomiaenraizadasiga siendoparcial.
La India
Enla India,el Estadose sitOa,con m6s ambig0edadaun que en Brasil,en el espacio
que existe entreel Estadopredatorioy el desarrollista.Su estructurainterna,al menos en la
cOspide,se asemeja a la normaweberiana,perosus vinculoscon la complicadaestructura
social del pals socava ms completamentesu capacidad de acci6n. Sus criticos mis
rigurososlo consideranclaramentepredatorioy afirmanque su expansionha sido talvez la
causa principaldel estancamientode la India(p. ej. Lal,1988).Otrosautores,como Pranab
Bardhan(1984), adoptanel puntode vistacontrario,aduciendoque la inversi6nestatalfue
esencial parael crecimientoindustrial de la Indiaen la decada del '50 y comienzos de la del
'60, y que el replieguedel Estado y su renuenciaa asumiruna posturadesarrollistamas
emprendedorafue unode los factoresimportantesdel crecimientocomparativamentelento
del pais en las decadas del '60 y el '70.
Enel momentode la independencia,el ServicioCivilde la India(SCI)constituiala cima
de unavenerableburocraciay la culminaci6nde unatradici6nque se remontabaa la epoca
del imperioMughal(Rudolfy Rudolf,1987).Sus 1.100 miembrosformabanuna elite pres-
tigiosa,que suministr6el "marcode acero del imperio"durantedos centurias(Taub,1969,
pag. 3). Su sucesor, el ServicioAdministrativode laIndia(SAI),llev6adelanteesa mismatradi-
ci6n. Elingresoa el se producea travesde unexamenIlevadoa cabo en todo el pais y que,
al menos en el pasado, ha sido tancompetitivocomo sus equivalentesdel Esteasi"tico35.Si
bien la educaci6n no se centraen una unica universidadnacional,como ocurre en esta
ultimaregi6n,las redes solidariasse ven reforzadaspor el hecho de que cada tanda de
reclutaspasan un aro juntosen la AcademiaNacionalde la Administraci6n POblica36.
35Taub(1969, pag. 29) comentaquo en el aio 1960 compitierononce milgraduadosuniversitarios por un
centenarde cargos.
36Unejemplode la solidaridadcreadaes la afirmaci6n de unode los informantesde Taub(1969, pag. 33) en
el sentidode que podria"encontrarseen cualquierlugarde la Indiacon un compaFierode camada [uncamaradade
 Y COMOSOLUCION
ELESTADOCOMOPROBLEMA 553

A pesarde unahondatradici6n hist6ricade solidaburocracia estatal,las tradiciones

colonialesheredadasporel SAIno fueronen modoalgunouna claraventajadesde la
perspectivadel desarrollo. Laasimilaci6n de la culturaimperial y laformaci6n humanistica
erancriteriosdecisivosparaser aceptadoen el SCI.Aundespues de la partidade los
ingleses,los examenesquese tomanen el SAIse siguendividiendo en trespartes:lengua
y literaturainglesas,redacci6nen inglesy conocimientos generales37. Porsupuesto,una
persona con buena culturageneralpodriadesempeniarse bien, siemprey cuandolas
pautasde lacarrera administrativa le brindaran laoportunidad de adquirir gradualmente los
conocimientos y habilidadestecnicosindispensables. Pordesgracia,en generalno se
ofreceesta clase de oportunidades. Lacarreraadministrativa se caracteriza porel mismo
tipode rotaci6n rdpidade personalqueidentifica a laburocracia brasilera.Porejemplo,los
Rudolfinforman que los altosejecutivosde la industria petroquimica se mantienenen un
mismocargoalrededorde quincemeses, en promedio(Rudolfy Rudolf,1987,pdg. 34).
Amende los problemas provocadosporla propiatradici6n delSAI,es cuestionableque el
"marco de acero"se hayamantenido inc61lume. Los Rudolfargumentan queha habidouna
"erosi6n de las institucionesestatales"al menosdesde la muertede Nehru(ibid.,cap. 2).
Estudiosde campo contemporaneos han comprobadoque la corrupci6nno s61oes
endemicasino abrumadora (p. ej.,Wade,1985).Laerosi6naludidapuede deberse en
partea los problemaspropiosde la burocracia, perounafuentemas gravede dificultad
parecerianser los inconvenientes paraestablecerconexionescon la estructurasocial
circundante. En un "Estadosubcontinental, multinacional" como la India,las relaciones
entreel Estadoy la sociedadson cualitativamente mascomplejasque en el Esteasidtico
(Rudolf y Rudolf,1987).Dadaslasdeseconomiasde escalainherentes alas organizaciones
administrativas, se requeririaun aparatoburocrdtico de extraordinaria capacidadpara
producir resultados comparables a losquepuedenobtenerseen unaislade veintemillones
de habitantes[Taiwan] o en unapeninsula de cuarentamillones[Corea].Lasdivisionesde
clase,etnicas,religiosasy regionalescomplicanaunmaslasdificultades administrativas.
Desde los tiemposde la independencia, la supervivencia politica los regimenes
de
hindueshaexigidosimultineamente complacera unaclaseterrateniente de poderperma-
nentey a unconjuntosumamenteconcentrado de capitalistasindustriales. Losintereses
comunesde los grandesterratenientes y de los millonesde "capatacescapitalistas" de la
campaiia dan a este grupo un aplastante peso (ibid.).
politico Al mismo tiempo, grandes
empresas,comoTatasy Birlas,debenseguiren pie(Encarnation, 1990,pag. 286).Como
estas Oltimas no tienenning0nproyectode desarrollo en comoncon los terratenientes, la
eliteasidividida conelEstadoenbuscade laobtenci6n
se enfrenta deventajasparticularistas.
En los terminosde Bardhan,componen"unalaxay heterogeneacoalici6ndominante,
preocupadaporapoderarsedesenfrenada y anarquicamente de los recursosp'blicos"38.
La micropolitica de las interacciones entreel sector pu'blicoy el sector privado
disminuyeaunmas la posibilidad de que el Estadoconduzcaun proyectocoherentede
clase en el SAI]",posibilidadque dichoinformante considerabains61litaen las relacionesnormalescon individuos
que no fueransus parientes.
37V6ase, porejemplo,la preguntacitadaporTaub(1969, psg. 30): "Identifique lo siguiente:Venusde Milo,
MonaLisa, el Pensador,WilliamFaulkner,Le Corbusier,KarenHantzeSusman, el mayorGhermanTitov,Ravi
Shankar,Disneylandia".
38 Bardhan(1984, pag. 70). Importacontrastaresta concepci6n con un dilemapropiode una estructura
social muy distinta,pero igualmentedificilde resolverparaun presuntoEstadodesarrollista.En su andlisissobre
Chile,Zeitliny Ratcliff's(1988) no encontraronuna elite divididasino una en la que estaban unidos los intereses
agrariose industriales,asegurandoasi que la eliteen su conjuntopudieraresistirla transformaci6n del sector agrario
y el tipo de hincapidunilateral
en la industrializaci6n
que caracteriz6a los paises del Este asictico.
554 PETEREVANS

desarrollo.Hist6ricamente,el veterano funcionarioprototipicodel SAI era un brahmn

angl6filo,cuyas inclinacionesideol6gicas apuntabana un socialismo fabiano. Lo mas
probable era que los capitalistasprivadoscon que manteniatratofuesen de una casta
inferior,tuviesen diferentespreferenciasculturalesy una ideologiacontraria.Si bien estos
estereotipos han ido cambiandocon el tiempo, aln falta un discurso compartidoy una
concepci6n comumn a partirde los cuales pudieraedificarseun proyectoconjunto,y la Onica
alternativafrenteal estancamientohostilpareceriaser el intercambiode favoresmateriales.
No hay redes de politicaque permitana los especialistas industrialesdel aparatoestatal
reuniry difundirinformaci6n,crear consenso, instruiry persuadir;tampoco hay redes
especificas de sectores, comparablesa la que liga al capitalestatal con el privadoen la
industriapetroquimicabrasileia. A diferenciade los Estadosdesarrollistas,el EstadohindO
no puede contarcon el sectorprivadonicomo fuentede informaci6n sobre el tipode politica
industrialque puede tenerexito ni como instrumentoefectivoparala puesta en practicade
una politicaindustrial.
Seriainjustoe incorrectoafirmarque el Estadono ha hecho en la Indiaaportealguno
al desarrollo.Sus inversionesen la infraestructura basica y en los bienes intermediosfueron
un elementotrascendentalparamanteneruna tasa respetablede crecimientoindustrialen
la d6cada del '50 y comienzos de la del '60. Deepak Lal(1988, pig. 237) admite que las
inversionesen infraestructura y el aumentode la tasa de ahorrointerno,que dependen
ambos en gran medidadel comportamiento del Estado,fueron"losdos grandes logrosde
la Indiaposteriora la independencia".La inversi6npuOblica en insumos agricolas varios,
sobre todo en irrigaci6ny fertilizantes,desempe'i6 un importantepapel en el aumentodel
productoagropecuario.El Estadoinvirti6de hecho, aunque no siempre en formaeficien-
te39,en industriasbasicas e intermedias,como la siderorgicay la petroquimica,y aun en
industriastecnol6gicamentemas azarosas como la de fabricaci6nde equipos electricos
(Ramamurti,1987).
Lamentablemente, estos logrospertenecenen buena medidaal pasado, a la decada
del '50 y comienzos del '60. Lafaltade selectividadde la intervencionestatalfue constitu-
yendo una crecientecarga parala burocraciay contribuy6a deteriorarlas institucionesdel
Estado.Enel periodode las "licencias,permisosy cuotas"duranteel dominiobritnico se
intent6aplicarun minuciosocontrolsobre el volumenfisico de producci6nde una amplia
gama de bienes manufacturados(Encarnation, 1990).Almismotiempo,el Estadoparticipa
directamenteen la producci6nde una gran variedadde articulos,mayoraun que la que
intentaronEstados comparativamenteexpansivoscomo el brasileno.Las empresas pObli-
cas de la Indiano sdlo fabricancomputadorassino tambientelevisores,no s61loacero sino
autom6viles4". Laparticipaci6ndel Estadoen el activode las empresas pas6 de una sexta
partea la mitadentre 1962y 1972 (Encarnation, 1990, pag. 283), y el nOmerode empresas
publicascrecid de 5 en 1951 a 214 en 1984 (Lal,1988, pag. 257). Dadas las abrumadoras
exigencias que imponela meratareade mantenersiquieraungrado minimode administra-
ci6n pOblica,la participaci6nno selectivadel Estadose tornasimplementeinsostenible.
Enrelaci6ncon Brasil,puede decirse que la Indiapadece un exceso de autonomiay
un enraizamientoinadecuado,y que consecuentementetiene mas dificultadesparaejecu-
tarel tipode proyectossectorialesen que aqui hemos puesto el acento. A la vez, el grado

39 Paraun buen andlisisde los problemasde ineficienciaen las inversionesdel Estado, en cuanto a los
coeficientesextremadamentealtoscapital/producto, v~ase Aluwalia(1985).
40Esta faltade selectividadno siemprees evidenteen las comparacionesagregadas. Porejemplo,cuando
Jones y Mason(1982, pag. 22) examinaron como sectorOnico,en lugarde desagregarlo,
la industriamanufacturera
la distribuci6nde las empresas p6blicasen Coreay la Indiapareci6muysemejante.
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 555

en que el "marcode acero"sigueconservando ciertacoherenciaresidualtalvez explique

porque la Indiapudoevitarlos excesos catastr6ficos de que fuepresaBrasil.
Teniendoen cuentasu escalacasicontinental, podriaparecerqueBrasily laIndiason
casos suigeneris,de limitadarelevancia comparativa; sinembargo,sus respectivosEsta-
dos comparten muchosproblemas entresi y con grannOmero de paisesen desarrollo de
ingresosmedios.Sus burocracias, quenosonunacaricatura patrimonialistade lasestructu-
rasweberianas, comoocurreen losEstadospredatorios, carecenemperode lacoherencia
corporativadeltipoidealdesarrollista.
AOn no se ha en ellosunescalaf6n
institucionalizado
administrativo
coherentequeliguealindividuo alas metascorporativas y le permitaadquirir
lapericianecesariaparadesempeiarseconeficacia.LaIndiatieneunaestructura organi-
zativamascabalmente weberiana, peronoposee los lazosinternosque podrianpermitirle
armarunproyectocompartido con losgrupossocialesinteresadosen la transformaci6n.
Estosaparatosestatalesintermedios, nodotadosde unacapacidadburocrdtica bien
desarrollada,deben pese a ello hacerfrentea estructurassociales mas complejasy
divididas.Suidoneidadparaconstruir unproyectode industrializaci6n se ve particularmen-
te entorpecidaporel podersocialpermanente de las6litesagrarias.Enel caso de Brasil,el
problemase complicaporla importancia hist6rica de las empresasextranjeras queforman
el nOcleodel establishmentindustrial.En el caso de la India,se exacerbaa raizde la
divergenciaculturalentrelos administradores pOblicosy los capitalistasprivados.En
ambospaises,el Estadohaprocurado hacerdemasiado,y nofuecapazde seleccionaren
formaestrategicaunconjunto de actividades acordesa su capacidad.Lasexigenciasque
imponeel conjuntode tareasque se deben abordar,sumadasa esta insuficiencia, se
combinanparatornarimposible la autonomia enraizada.

Las estructurasdel Estado y el ajuste

Esteanalisiscomparativo corrobora laideade quetantolosejecutoresde las politicas
pOblicas comoloste6ricospuedenversebeneficiados porla "tercera
ola"de ideasacerca
delEstadoy el desarrollo.Losdatoscomparativos abonanunaposici6nmascentradaen la
capacidaddel Estadocomofactorimportante en la elecci6nde politicasy resultados,y
contribuyen a esclarecerlas estructuras y procesos que estan en la base de dicha
capacidad.Masconcretamente, este andlisisponeentelade juiciolatendenciaa equiparar
capacidadconaislamiento, sugiriendoen cambioquelacapacidadtransformadora requie-
re unamezclade coherenciainterna y de conexionesexternas,a laquepuededenominar-
se autonomia enraizada.
Laprimera y masevidentelecci6nque puedeextraersede estos casos es que hay
escasez,y noexceso,de burocracia. Esteproblema nos61ose presentaen lassociedades
poscolonialesal surdel Sahara.Aunen paisescomoBrasil,que cuentancon unaoferta
relativamente abundante de manode obracalificaday unaantiguatradici6n de participa-
ci6n estatalen la economia,es dificilencontrarburocraciaspredecibles,coherentes,
weberianas.Lapercepci6ncomOnen sentidocontrario procedede la tendenciacorriente
de las organizaciones a disfrazarse
patrimonialistas de burocracias weberianas.Abundan
los organismosnormativos o administrativos,perola mayoriano tienela capacidadde
perseguirmetascolectivasde un modopredecibleo coherente,ni el interesde hacerlo.
Weberconfundi6 a sus sucesoresalinsistir
enquelaburocracia naturalmente
arrasaria con
todas las otrasformassocialesque le precedieron. Asicomo los mercadosson menos
naturalesde Io que pretendiaAdam Smith, las burocraciasnecesitan m~s cuidado y
atenci6nde Ioque nos hizocreerWeber.
556 PETEREVANS

La segunda lecci6n deriva de la primera.La capacidad del Estado para cumplir

funcionesadministrativas y de otraindoledebe considerarseun bien escaso. Las primeras
concepciones sobre el Estadodesarrollistaparecianpresumirque los recursos imprescin-
dibles para emprender nuevas tareas serian generados de manera automCticaen el
desempeno de las tareas mismas, asi como el aumentode las ventas de una empresa
genera recursosparasu produccionfutura.Laanalogiaes falsa. Laampliacionimprudente
de la variedad y cantidad de tareas lleva facilmentea un circulo vicioso. El ritmode
crecimientode la capacidad del Estadoes mas lentoque el del aumentode las tareas. Las
deseconomias administrativasy organizativasde escala y de alcances hacen que el
desempeno empeore. Un desempero deficientesocava la legitimidady tornadificultoso
reclamarlos recursos necesarios para el aumento de la capacidad. La brecha entre la
capacidad requeriday la disponible se agranda, hasta que corre peligro incluso la
ejecuci6n eficaz de los deberes del "vigilante nocturno",en la versi6nminimadel Estado.
Casi todos los Estados del TercerMundoprocuranhacer mas de lo que pueden. El
contrastanteequilibriode capacidad y de tareas emprendidasque diferenciaa la Indiay
Brasil de los Estados desarrollistasdel Este asiatico ilustraeste punto. Los Estados
desarrollistasno s6lo hantenidounmayornivelde capacidad sinoque ejercieronuna mayor
selectividaden las tareas que acometieron.Se centraronen la transformacionindustrialy
sus estrategias de promoci6nde la industriaestaban destinadas a preservarrecursos
administrativos.
La demanda de selectividadconcuerdacon los argumentosexpuestos en la biblio-
grafiasobre la estabilizaci6ny el ajuste.Unade las mayoresvirtudesde los programasde
ajuste es que son muy selectivos en cuanto a la capacidad que exigen. Dado que se
centran en la recalibraci6nde un nOmerocomparativamentereducido de variables
macroecon6micas,obvian la necesidad del masivo aparato reguladorque precisan las
estrategias menos pro mercado,parano hablarde la construcci6ninstitucionalrequerida
cuando se intentaque el Estadoasuma un papel productivodirecto.
Almismotiempo,empero,granpartede la literatura sobre el ajusteabrigasospechas
sobre la capacidad del Estado (propia de las perspectivas de la segunda ola); nos
referimosal temorimplicitode que unaumentode dichacapacidad generara'unincremento
del papel del Estadoy es por ende negativoen si mismo.Elargumentoaqui expuesto es
muydiferente.Supone que, aunqueel Estadoacepte abordarun repertoriode tareas mas
limitado,las demandas de acci6n estatalsuperaransu capacidad de realizarlas.Por mas
que se obre con mayor selectividad, es indispensable reforzardicha capacidad. La
consigna de la horaes la reconstrucciondel Estado,no su desmantelamiento.
El razonamientoque aqui hemos desarrolladodebe distinguirse,asimismo, de las
argumentacionescentradasen el aislamiento,comunes en la literaturasobre la estabiliza-
cio'ny el ajuste (cf. Haggardy Kaufman,1992, Introducci6n).El enfasis en el aislamiento
implicaque, en ausencia de presionespoliticas,los funcionariostecnicamentecompeten-
tes instrumentarAn las decisiones de politicaecon6mica correctas,y que esas decisiones
son base suficienteparaque unplande estabilizaciony ajustetenga exito.Laprotecci6nde
los tecn6cratasrespecto de los gruposde presi6nse presentacomo el sine qua non de la
accion eficaz. Se supone implicitamente que los tecnocratasque ocupan cargos poblicos
poseen tanto los conocimientos suficientesparaadoptarlas medidas adecuadas como los
incentivospara hacerlo.
Si el enfasis recae en la coherenciay autonomiacorporativas,la argumentaci6ncobra
otrotono. Loque est, en juego es entonces una organizaci6nautoorientadora, que genere
suficientesincentivoscomo parainducira sus miembrosa perseguirlas metas colectivas y
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 557

asimilarla informaci6nque les permitaescoger objetivosque valganla pena. Tenercapaci-

dad significacontarcon organizacionesaptas para una acci6n colectiva sostenida, y no
meramentecon la libertadparatomarindividualmente decisionesque sigan la 16gicade la
situaci6necon6mica.
Este analisiscomplementael que ha efectuadoWaterbury(1992) sobre los "equipos
de cambio"(changes teams). Waterburyse centr6 primordialmente en el surgimientoy
supervivenciade tales equipos. No obstante,si se proyectaun plande ajusteparaun plazo
mas largo,debe incorporarseal debate la cuesti6nde la capacidad del Estado. Una vez
que el equipo de cambio lograla hegemonia,debe contarcon un aparatopara Ilevara la
practica la transformaci6nrequeridaen las politicas.La experiencia de los tecn6cratas
africanossugiere que es improbableque unequipocarentede talaparatopuede ser eficaz
mas alladel cortoplazo.A la inversa,la de los NICsdel Esteasidticociertamenteindicaque
Weberno estaba del todo desacertadocuando pensaba que la capacidad burocraticaera
un "bienfungible"o intercambiableparadiferentesorientacionesde las politicaspOblicas.
Aparatosque fueroneficaces en la puesta en marcha de una transformaci6nindustrial
nacionaldemostraronser Otiles(luegode luchasintestinasde diversaintensidad,sin duda)
como instrumentosparala implementaci6nde un plande ajuste.
La autonomiay la coherenciacorporativas,asi como el aislamiento,pertenecen a la
tradici6nweberiana.El hincapieen el enraizamientocomo necesario complementode la
autonomiano s6lo contradicela idea de que el aislamientoes el rasgo mas importantede la
capacidad, sino que ademas se aleja de una perspectiva weberiana. El enraizamiento
constituyeuna soluci6ndiferentefrentea la escasez de capacidad. Ellaes indispensable
debido a que las politicaspOblicasdeben respondera los problemaspercibidos por los
actores privados y, a la larga, dependen de estos para su implementaci6n.Una red
concretade lazos externospermiteal Estadoevaluar,controlary moldear,prospectivamente
y con posterioridada los hechos, las reacciones privadasante las iniciativaspOblicas.
Ampliala inteligenciadel Estadoy vuelvemas probablela concreci6nde sus medidas.Si se
admitela importanciadel enraizamiento,los argumentosen favordel aislamientoquedan
cabeza abajo.Las conexiones con la sociedad civilpasan a ser unapartede la solucidnen
vez de ser una partedel problema.
Lapreguntaobviaes: Lacasoel enraizamientoredundaraen clientelismo,corrupci6n
y socavamiento de la eficaciadel Estado?Larespuestaradica,fundamentalmente,en que
el enraizamientos6lo tiene valoren el marcode la autonomia.En ausencia de un tipo de
estructuraadministrativa coherente, autoorientadora,weberiana,es casi seguro que el
enraizamientotendraefectos nocivos. Comola mayoriade los casos de fracaso examina-
dos en la bibliografiasobre la estabilizaci6ncarecian de las estructurasburocrAticas
indispensables, no es de extranarque en esa bibliografiase ponga el acento en el
aislamiento.Si la subordinaci6na los lazos clientelistases el procedimientoadministrativo
de rutina,lograrun mayoraislamientoes una prioridadlegitima.Lo que funciona es la
combinacidnde enraizamientoy autonomia,no cualquierade estas por separado.
La eficacia de la autonomiaenraizadadepende de la indole de la estructurasocial
circundanteasi como del caracterinternodel Estado.Comoserala Migdal(1988), es poco
probableque la conexi6n de un aparatoestatal, aunque sea coherente, con un conjunto
fragmentariode detentadoresdel poder sin interesen la transformacionmejoresu capaci-
dad para instrumentarun cambio. Como se indic6 en el ana'lisisprevio de la dinamica
hist6ricade los Estados desarrollistas,el Estado y la estructurasocial deben estudiarse
juntos.Sinapropiadosinterlocutores privados,tenderlazos con la sociedad civiles sin duda
una tarea infructuosa,pero en la interacci6nentreEstado y estructurasocial el Estado es
algo m~s que un elementopasivo.
558 PETEREVANS

La estructurade clases debe considerarse,al menos en parte,como el productode

la acci6n del Estado.No fue mera coincidenciaque en Jap6n, Corea y Taiwansurgieran
grupos empresarialesque concretaranla autonomiaenraizada.Las clases industrialesde
los Estados desarrollistas son, en buena medida, resultadode la acci6n
contemporaneos
estatal.No tendriansu forma actualsi no existierael Estado,asi como este no podriahaber
alcanzado sus objetivossin ellas.
En gran parte de la literaturasobre la estabilizaci6n,el papel del Estado en la
conformaci6ndel tipo de capitalexistente s6lo se reconoce en un sentido negativo. Se
supone que el Estado puede corromperal capitalcreando refugiospara la obtenci6n de
rentas pOblicas,pero que si no existen distorsionesinducidas por el Estado, el capital
nacional reaccionardal modo de los empresariosde Schumpeter,asumiendo riesgos,
efectuandoinversionesproductivasde largoplazo y aprovechandolas oportunidadesque
le ofrecen los mercados internacionales.Si asi fuese, bastariacon un aparato estatal
aislado, pero como lo sugieren los lamentos del Banco Mundialacerca de la "lenta
respuesta de la oferta",por lo general este supuesto es poco realista.En su mayoria,las
incipientesclases industrialesrequierenunapoyoy participaci6nmas activosdel Estado,lo
cual significaalgOntipode autonomiaenraizadaen lugardel meroaislamiento.
Retomandoen formaesquemdticael ejemplodado anteriormente de K.Y.Yiny el plan
de organizaci6nde la industriatextil,podremosdarformamis concreta a estas argumen-
taciones. La creaci6nde un grupode empresariostextilesse bas6 en la existencia de un
aparato estatal coherente y aut6nomo,capaz de asumirla iniciativa.Sin un grupo de
capitalistaspotenciales el plan no habrialogradoexito, pero sin la iniciativay apoyo del
Estado estos capitalistaspotenciales no habrianocupado ese "nicho"particularde la
industria.Lasegunda etapa, la de exponera estos nuevos industrialesa los vendavales de
la competencia internacional, exigiaautonomiaen el sentido del aislamiento,como ocurre
con los programasde estabilizaci6n.Debia lucharse contra las presiones tendientes a
preservarun refugioconfortable.Pero el proceso tiene una tercera etapa, cuya mejor
descripci6nla ha hecho Wade parael caso de Taiwan(1990). Los empresariosdispuestos
a enfrentarel vendavalde la competencianecesitan informaci6n,asesoramientoy de vez
en cuando un auxilioestrategicoparasobrevivir.Esto es tambienlo que se requierepara
estimularla respuestade la ofertaen un programade ajuste.Loque hace que esta tercera
etapa prosperees el enraizamiento,no el aislamiento.
Nuevamente,vemos una confluenciainteresanteentreestos argumentosy los plan-
teados por Waterbury(1992). Este autorapuntaque la configuraci6n"preestructural y de
ajuste"de interesesecon6micos en los casos pore1estudiadosbien puede resultarmenos
resistentealas fuerzasen favordel cambiode lo que presumieronlos analisispreviossobre
las coalicionestendientesa la apropiaci6nde las rentaspOblicas.Sinembargo,es evidente
que el exitode unprogramade ajusteexige algo mas que el colapso de laviejacoalici6n.En
la medidaen que los equipos de cambiolograndestronara las 6lites industrialesvigentes,
esto es en si mismoun notableejemplodel modoen que el Estadoremodelalas estructuras
sociales; pero a medida que transcurreel tiempo, la similitudentre el proyecto de los
equipos de cambio de Waterburyy los proyectos aqui descriptos debe aumentar.La
reconstrucci6nde unaeliteempresarialcapaz no s61lode sobrevivirsino de prosperaren un
mediomas abiertodebe ocuparel centrode la escena, y es probableque esta tareaguarde
fuertesemejanza con el antiguoproyectode la transformaci6n industrial.
Resta un serio problemacon respecto a la noci6nde enraizamiento,tal como ha sido
expuesta aqui.Dado que como base empiricaparael desarrollode este concepto se parti6
de los Estados exclusionistasdel Este asiatico,su definici6nfue demasiado limitada.Pero,
ELESTADOCOMOPROBLEMA
Y COMOSOLUCION 559

en principio,no hay razonpor la cual no pudieranconstruirsecon los trabajadoresy otros

grupos sociales el tipode redes que vinculanal Estadocon el capitalen dichos paises. Mas
aun, hay buenos motivospara pensar que en la mayoriade los paises esas redes serian
indispensables.
Enel Esteasidtico,uncrecimientoexcepcional,no s61lode la producci6nsino tambien
del salarioreal,permiti6que una modalidadde enraizamientolimitadose presentase como
una suerte de hegemonia a lo Gramsci.No es dable preverque otros Estados obtengan
iguales resultados.Enla mayorpartede las nacionesdel TercerMundo,nisiquieraunajuste
estructuraleficaz generarialas tasas de crecimientodel Este de Asia, y en ausencia de
dicho crecimientoes mis arduoalcanzarla legitimidad.Entiemposdificiles,cuando no es
tan sencillosubordinarlas cuestionesdistributivas a la acumulaci6n,un enraizamientomas
amplio,como el descriptoporKatzenstein(1985) en su andlisisde las pequehas democra-
cias de Europaoccidental,puede ser la apuesta mas sensata (Nelson, 1990). No obstante,
debe destacarse, tambien en este caso, que la autonomiaenraizada es un concepto
relacional.Las estructurasy estrategias del Estado requierencomo complemento una
contrapartidasocial. Construirlos partidosy movimientosobrerosque formanla base de
una autonomiaenraizadamas ampliaes un proyectomas complicado que construiruna
clase industrialal estilode Schumpeter.
A todas luces, la puesta en practica del diagn6stico que deriva de un analisis
comparativode los Estados y el cambio estructuralenfrentamayores tropiezos que la
puesta en practicade las recetas de la segunda ola. En la medida en que el foco esta
puesto simplementeen una menorintervenci6ndel Estado,los medios y objetivosresultan
claros. Encontrastecon ello,la reconstrucci6ndel Estadoes una tareaamorfay frustrante,
un proyectoque puede Ilevardecadas, si no generaciones enteras. De todas maneras, el
aumento de la capacidad del Estado sigue siendo un requisitode cualquier politica
econ6mica eficaz, incluidoel ajusteestructuralsostenido. Pretenderlo contrarioseria una
variantepeligrosa de utopismo. Transformarel Estado de modo que deje de ser un
problemay se conviertaen una soluci6ndebe ser el punto centralen cualquierplan de
acci6n realistaemprendidoen los paises del TercerMundo.

Traducciknde LeandroWolfson

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RESUMEN

Este articulo comienza reconociendo el papel
central de la accidn del Estado en los procesos de
cambio estructural, y su objetivo es explorar las
condiciones propicias para reforzarla capacidad
estatal a trav6s de un anglisis comparativode varias
experiencias de desarrolloen el TercerMundo.Sus
conclusiones cuestionan la tendencia a ver la capa-
cidad estatal como sindnimodel aislamientorespec-
to de la sociedad civil. De acuerdo con el autor, la
capacidad transformadoradel Estado requiere una
mezcla de coherencia internay de conexiones exter-
nas, a la que 61denomina "autonomiaenraizada"

SUMMARY

This article begins by acknowledging the
centralityof state action to the process of structural
change; and aims to explore the conditions for
state capacity through a comparative analysis of
several experiences of development in the Third
World.Its conclusions challenge the tendency to
equate state capacity with insulation vis-a-vis civil
society. According to the author, the trans-
formative capacity of the state requires a
combination of internal coherence and external
connectedness that he calls "embedded
autonomy".

REGISTROBIBLIOGRAFICO
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"ElEstado como problemay como soluci6n".DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS
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Descriptores:<Teoriapolitica><Estado><Autonomia><Desarrollo><Reformaestructural><Paises en
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