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PARECER Nº , DE 2020
SF/20345.95620-29
2020 (Substitutivo da Câmara dos Deputados ao
Projeto de Lei do Senado nº 559, de 2013), que
estabelece normas gerais de licitação e
contratação para as administrações públicas
diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
altera as Leis nºs 13.105, de 16 de março de 2015
(Código de Processo Civil), 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, e 11.079, de 30 de dezembro de
2004, e o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro
de 1940 (Código Penal); e revoga dispositivos da
Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, e as Leis nºs
8.666, de 21 de junho de 1993, e 10.520, de 17 de
julho de 2002.
I – RELATÓRIO
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como PL nº 6.814, de 2017. Naquela Casa, as proposições foram apreciadas
pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania; pela Comissão de
Finanças e Tributação; pela Comissão de Trabalho, de Administração e
Serviço Público; pela Comissão Especial destinada a análise específica da
matéria.
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Na Câmara dos Deputados, as matérias foram apensadas, com
o Projeto de Lei do Senado nº 163, de 1995, tendo preferência, em
razão do art. 143 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados,
que determina que tenha precedência a mais antiga sobre as mais
recentes proposições.
Porém, o Substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados
em 17 de setembro de 2019 teve contribuição muito maior do texto
do Projeto de Lei do Senado nº 559, de 2013, mais recente.
A vinculação ao projeto menos compreensivo tem como efeito
tornar impossível a correspondência dos dispositivos do Substitutivo
da Câmara aos dispositivos emendados, como definido pelo art. 287
do Regimento Interno do Senado Federal.
Dessa forma, para possibilitar a efetiva atuação do Senado
Federal como Casa iniciadora, viabilizando a devida
correspondência dos dispositivos do Substitutivo da Câmara aos
dispositivos das matérias do Senado, como definido pelo art. 287 do
Regimento Interno do Senado Federal, a Presidência determina a
autuação da presente matéria como Substitutivo da Câmara dos
Deputados aos Projetos de Lei do Senado nºs 163, de 1995; e 559,
de 2013.
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É o relatório.
II – ANÁLISE
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Conforme o art. 287 do Regimento Interno do Senado Federal
(RISF), o substitutivo da Câmara a projeto do Senado será considerado série
de emendas, observada a correspondência dos artigos, parágrafos, incisos,
alíneas e itens em relação ao projeto emendado.
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Quanto ao mérito, o Substitutivo da Câmara merece ser
aprovado, com as ressalvas que passamos a apresentar.
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2017 (PLS nº 559, de 2013) e traz alguns novos PRINCÍPIOS DA
LICITAÇÃO. Pelo último, observar-se-iam na aplicação da lei almejada os
princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da probidade
administrativa, da igualdade, da publicidade, da eficiência, da eficácia, da
motivação, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da
proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e da sustentabilidade.
Foram acrescentados os princípios do interesse público, do planejamento, da
transparência, da segregação de funções e foi substituído o princípio da
sustentabilidade pelo princípio do desenvolvimento nacional
sustentável. Os nomes são parecidos, mas os institutos são distintos.
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O PL inova ao definir SERVIÇOS CONTÍNUOS com regime
de dedicação exclusiva de mão de obra e serviços não contínuos ou
contratados por escopo, nos incisos XVI e XVII do art. 6º.
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O antes denominado projeto completo no PLS nº 559, de 2013
(inciso XXIII do art. 5º), foi rebatizado PROJETO BÁSICO no
Substitutivo da Câmara (inciso XXV do art. 6º), alcunha já conhecida, tendo
sido ligeiramente alteradas suas características.
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também sem balizamento por valor. O critério de julgamento “de maior
desconto” foi acrescido aos anteriormente previstos no PLS nº 559, de 2013.
Naquele projeto o critério era restrito ao pregão.
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O inciso XLIX do art. 6º do Substitutivo vindo da Câmara,
inova ao dar definição legal ao carona da ata de registro de preços. Trata-se
do “órgão ou entidade não-participante”, configurado como “órgão ou
entidade da Administração Pública que não participa dos procedimentos
iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata de registro de
preços, também denominada carona”. Avaliamos que não se deva empregar
a denominação nada técnica de “carona” na lei. Portanto, sugerimos que se
adote emenda de redação na qual se retire o acréscimo explicativo “também
denominada carona”, o que não modifica o mérito da matéria aprovada na
Casa do Povo.
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as normas de organização administrativa indicarem, para promover gestão
por competências e designar agentes públicos para o desempenho das
funções essenciais à execução da lei em gestação. A bom tempo, foram
criadas outras condicionantes para essa escolha.
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judicial houver provas da prática de atos ilícitos dolosos praticados pelo
agente.
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para a alta administração de órgãos e entidades, atribuindo-lhes
responsabilidade pela GOVERNANÇA DAS CONTRATAÇÕES e o
dever de implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e
controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos
licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos
acima citados, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o
alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis
orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas
contratações.
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contratos (§ 1º do art. 12 do Substitutivo da Câmara).
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um licitante individual, no Substitutivo o instrumento convocatório deve
estabelecer essa exigência em patamar entre dez e trinta por cento acima do
aplicável ao licitante individual. Tanto em um quanto em outro projeto,
referidos acréscimos não se aplicam aos consórcios compostos, em sua
totalidade, por microempresas e pequenas empresas. Defendemos acatar o
texto vindo da Câmara Baixa.
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no edital de licitação (art. 15, § 1º, do PLS nº 559, de 2013, e art. 17, § 1º, do
Substitutivo).
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licitações seriam realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica,
admitida a utilização da forma presencial em situações especificamente
definidas nos seus incisos. O § 2º do art. 17 do Substitutivo vindo da Câmara,
mantém a preferência pela forma eletrônica, deixando aberta a possibilidade
de que assim não seja, sem prever lista taxativa de hipóteses. Em
contrapartida, caso se adote a forma presencial, exige-se motivação da opção
e gravação da sessão pública em áudio e vídeo, com registro em ata e juntada
da gravação aos autos do processo licitatório depois de seu encerramento (§
5º do mesmo artigo). Defendemos que se aceite o texto do Substitutivo.
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da redação aprovada na Câmara.
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nele se acrescenta prazo mínimo de oito dias úteis para a convocação da
audiência pública e é alterado o seu objeto. A audiência passa a ser “sobre
licitação que pretenda realizar, com disponibilização prévia de informações
pertinentes, inclusive de estudo técnico preliminar, elementos do edital de
licitação e outros, e com possibilidade de manifestação de todos os
interessados”.
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entes federados é grande: União, Distrito Federal, vinte e seis estados e mais
de cinco mil municípios –, mas o quantitativo é o menor possível para que
se mantenha o respeito à autonomia administrativa dos membros da
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Federação, expressão do princípio federativo.
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reserva de cargos prevista em lei para pessoa com deficiência ou para
reabilitado da Previdência Social e que atendam às regras de acessibilidade
previstas na legislação (inciso II).
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O § 1º do art. 23 do PLS nº 559, de 2013, previu regras para se
estabelecer a margem de preferência. O § 1º do art. 26 do Substitutivo
simplifica bastante o procedimento, não reproduzindo essas condições.
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dos dois projetos são praticamente iguais. Os critérios em si são
absolutamente os mesmos (art. 33 do Substitutivo). Assim, opinamos pela
adoção dos textos dos dispositivos correlatos conforme vindo dos senhores
Deputados.
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Estamos sugerindo a rejeição do inciso III e do § 2º do art. 46,
com a restituição da redação do art. 42 do PLS nº 559, de 2013. O inciso III
e o § 2º do art. 46 do Substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados
estabelece, como “princípio” a vedação de uma prática comumente utilizada
em todos os níveis federativos, inclusive institucionalizada no âmbito do
próprio TCU (Portaria nº 375/2018) e do Poder Executivo Federal (art. 17 da
Instrução Normativa SEGES nº 05/2017): a contratação de mão de obra
mediante disponibilização de mão de obra. A partir da redação do
mencionado inciso III, é razoável depreender que ao se vedar a
“caracterização exclusiva do objeto como fornecimento de mão de obra”
estar-se-ia inviabilizando a própria contratação de serviços com
“dedicação exclusiva de mão de obra”.
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Ademais, a partir das regras de planejamento instituídas pelo
PL, não haveria a caracterização de contratação de serviços por mera
disponibilização de mão de obra, devendo ser estabelecidos índices de
aferição de resultados, o que não descaracteriza a contratação por posto de
trabalho. Novamente há o risco de afetar a autonomia administrativa e de
gestão dos demais entes federativos.
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se o produzido pela Câmara dos Deputados, que é praticamente igual ao que
lhe foi remetido por esta Casa.
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mil.
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Os denominados PROCEDIMENTOS AUXILIARES foram
previstos no art. 77 do Substitutivo. Dentre as inovações, o texto aprovado
pela Câmara dos Deputados acresce um novo procedimento – o
PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE (PMI),
que vem a se somar aos já previstos credenciamento, pré-qualificação,
sistema de registro de preços e registro cadastral.
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previsão original de que a Administração poderia limitar ou impedir a
participação na licitação aos autores dos estudos, investigações,
levantamentos e projetos. Trata-se de inovação que privilegia o princípio da
impessoalidade, uma vez que todos terão direito de concorrer para a
realização do respectivo projeto.
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processo original, o Substitutivo vindo da Câmara estabeleceu os seguintes
requisitos para essa participação: a) apresentação de justificativa da
vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento
ou descontinuidade de serviço público; b) demonstração de que os valores
registrados estão compatíveis com os valores praticados pelo mercado na
forma do art. 23; c) prévia consulta e aceitação do órgão ou entidade
gerenciadora e do fornecedor.
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portal é prevista no art. 174 da proposição oriunda da Câmara e será objeto
de análise posterior. O Substitutivo previu, ainda, que o interessado que
requerer o respectivo cadastro poderá participar de processo licitatório até a
decisão da Administração, ficando condicionada a celebração do contrato à
emissão do certificado de inscrição.
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assistência técnica, quando for o caso (art. 91, XIII); g) obrigação de o
contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em lei para
pessoa com deficiência, reabilitado da Previdência Social e aprendiz, bem
como em outras normas específicas (art. 91, XVII); h) modelo de gestão do
contrato, observados os requisitos definidos em regulamento (art. 91,
XVIII); e i) casos de extinção (art. 91, XIX).
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independentemente do prazo de duração, deverão estabelecer o índice de
reajustamento de preço, com data base vinculada à data do orçamento
estimado. Pode ser estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em
conformidade com a realidade de mercado dos respectivos insumos (§ 3º do
art. 91).
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Internet para computadores, máquinas, equipamentos e dispositivos de
tratamento e de comunicação da informação e respectiva documentação
técnica associada – software – (art. 92).
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32.000,00 (trinta e dois mil reais), o Substitutivo o reduziu para R$ 10.000,00
(dez mil reais).
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Substitutivo, que se aproximam dos previstos na legislação em vigor, tendo
em vista que a elevação dos patamares é ineficaz para reduzir atrasos e
corrupção, além de onerar as contratações públicas.
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ordem técnica, justificados em despacho circunstanciado da autoridade
máxima do órgão. O Substitutivo, por sua vez, passou a prever que é proibido
retardar imotivadamente a execução de obra ou serviço, ou de suas parcelas,
“inclusive na hipótese de posse de novo titular no órgão ou entidade
contratante, ou do respectivo Chefe do Poder Executivo” (art. 114, § 1º).
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Paralisada”, que deve conter o motivo e o responsável pela inexecução
temporária e a data prevista para o reinício da sua execução (art. 114, § 6º).
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comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do
contratado, e exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com
regime de dedicação exclusiva de mão de obra (art. 120, § 2º).
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seguro-garantia com cobertura para verbas rescisórias inadimplidas; b)
condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações
trabalhistas vencidas relativas ao contrato; c) efetuar o depósito de valores
em conta vinculada; d) em caso de inadimplemento, efetuar diretamente o
pagamento das verbas trabalhistas, deduzindo-as do pagamento devido ao
contratado; e) estabelecer que os valores destinados ao pagamento de férias,
décimo terceiro salário, ausências legais e verbas rescisórias dos empregados
do contratado que participarem da execução dos serviços contratados serão
efetuados pela contratante ao contratado somente na ocorrência do fato
gerador.
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Administração terá o dever de explicitamente emitir decisão sobre todas as
solicitações e reclamações relacionadas à execução dos contratos,
ressalvados os requerimentos manifestamente impertinentes, meramente
protelatórios ou de nenhum interesse para a boa execução do contrato (art.
122).
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original preveem que a extinção do contrato não configura óbice para o
reconhecimento do desequilíbrio econômico-financeiro. O texto aprovado
pela Câmara, contudo, exige que o pedido de restabelecimento do equilíbrio
seja formulado durante a vigência do contrato e antes de eventual
prorrogação (art. 130, parágrafo único).
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contratado, acompanhada de demonstração analítica da variação dos custos.
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OBRIGAÇÕES CONTRATUAIS, até que a situação se normalize, em
caso de suspensão ou atraso da Administração. O Substitutivo, contudo,
assegurou expressamente ao contratado, nessa hipótese, o direito ao
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro (art. 136, § 3º, II).
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designada pela autoridade competente, também mediante termo detalhado.
Novamente, anuímos às alterações.
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Foi incluída, ainda, a previsão de que a inobservância imotivada
da ordem cronológica ensejará a apuração de responsabilidade do agente
responsável, cabendo aos órgãos de controle a sua fiscalização (art. 140, §
2º).
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O Substitutivo da Câmara também incluiu dispositivo que prevê
a necessidade de os serviços de contabilidade comunicarem aos órgãos da
administração tributária as características da despesa e valores pagos, no ato
de liquidação da despesa (art. 145), observando-se, nesse caso, o art. 63 da
Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Trata-se de dispositivo atualmente
previsto na Lei de Licitações e Contratos, em seu art. 55, § 3º.
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contratos em vigor poderão ser aditados para permitirem a adoção dos meios
alternativos de resolução de controvérsia (art. 152).
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se insere o capítulo referente às INFRAÇÕES E SANÇÕES
ADMINISTRATIVAS (Capítulo I), também sofreu diversas alterações.
Dentre as infrações, o Substitutivo vindo da Câmara manteve as previstas
originalmente na proposição, com pequenos ajustes de forma, e acrescentou
uma nova – a prática de ato lesivo previsto no art. 5º da Lei nº 12.846, de 1º
de agosto de 2013, que dispõe sobre a responsabilização administrativa e
civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública,
nacional ou estrangeira.
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pelas infrações previstas nos incisos II a VII do caput do art. 154, desde que
justifiquem a imposição de penalidade mais grave.
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pontuais em prazos relativos aos processos de apuração de infrações. Em
caso de aplicação de multa, por exemplo, facultou-se a defesa do interessado
no prazo de 15 dias úteis, enquanto a proposição original previa o prazo de
15 dias corridos. O prazo para a apresentação de alegações finais, por sua
vez, foi alterado de 10 dias corridos para 15 dias úteis (art. 157, § 2º). Incluiu-
se, ainda, a previsão de prescrição, em caso de aplicação das sanções de
impedimento de licitar e contratar e de declaração de inidoneidade para
licitar ou contratar, no prazo de 5 anos, contados da ciência da infração pela
Administração.
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leniência e, consequentemente, para o combate à corrupção.
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de pessoal. É possível imaginar situações em que o gestor do contrato não
tem familiaridade com processos decisórios, a revelar a inadequação da regra
aqui analisada.
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SENADO FEDERAL 51
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O recurso da aplicação das sanções previstas nos incisos I, II e
III do art. 155 (advertência, multa e impedimento de licitar e contratar)
também foi alterado, de 7 dias para 15 dias úteis, contados da data de
intimação. O prazo para a reconsideração, por sua vez, foi alterado de 7 dias
para 5 dias úteis, enquanto o prazo da autoridade superior foi ampliado de 7
dias para 20 dias úteis.
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SENADO FEDERAL 52
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defesa”. A primeira linha de defesa: servidores e empregados públicos,
agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do
órgão ou entidade. A segunda linha de defesa: unidades de assessoramento
jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade. A terceira linha
de defesa: órgão central de controle interno da Administração e tribunal de
contas.
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SENADO FEDERAL 53
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órgãos de controle adotarão, na fiscalização dos atos previstos na Lei,
critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco, devendo levar
em consideração as razões apresentadas pelos órgãos e entidades
responsáveis.
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No âmbito das DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS E FINAIS,
o PL vindo da Câmara também promoveu algumas alterações.
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SENADO FEDERAL 55
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vez, prevê que os prazos serão contados excluindo-se o dia do começo e
incluindo-se o do vencimento (art. 183). Prevê, ainda, que os prazos
expressos em dias corridos serão computados de modo contínuo, enquanto
os prazos expressos em meses ou anos serão computados data a data. Nos
prazos expressos em dias úteis, por sua vez, serão computados somente os
dias em que ocorrer expediente administrativo no órgão ou entidade
competente.
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contratação direta” – para “admitir, possibilitar ou dar causa à contratação
direta fora das hipóteses previstas em lei”. Além disso, ampliou a pena de
reclusão, originalmente prevista entre 3 e 5 anos, para 4 a 8 anos.
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SENADO FEDERAL 57
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qualquer pessoa” foi substituída por “qualquer meio fraudulento que torne
injustamente mais onerosa para a Administração Pública a proposta ou a
execução do contrato”. Por fim, a pena de reclusão foi ampliada, de 4 a 6
anos para 4 a 8 anos.
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Com relação à ATUALIZAÇÃO DOS VALORES FIXADOS
NA LEI, o texto aprovado pela Câmara estipula que seja feita pelo IPCA-E,
ou pelo índice que vier a substituí-lo, a cada dia 1º de janeiro (art. 182). A
proposição original não previa o índice de atualização ou a data de referência
para os ajustes nominais.
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SENADO FEDERAL 59
III – VOTO
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Projeto de Lei nº 4.253, de 2020 (Substitutivo da Câmara dos Deputados ao
Projeto de Lei do Senado nº 559, de 2013), com as emendas de redação ao
final apresentadas e com as seguintes ressalvas:
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SENADO FEDERAL 60
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de 2020: “Lei de Licitações e Contratos Administrativos”.
“Art. 2º .....................................................................................
...................................................................................................
VII – contratações de tecnologia da informação e de
comunicação.”
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SENADO FEDERAL 61
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Suprima-se a expressão “e empregados” do art. 10 do Projeto
de Lei nº 4.253, de 2020.
“Art. 21 ....................................................................................
Parágrafo único. A Administração também poderá submeter a
licitação a prévia consulta pública, mediante a disponibilização de
seus elementos a todos os interessados, que poderão formula r
sugestões no prazo fixado.”
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“Art. 23 ....................................................................................
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...................................................................................................
§ 4º Nas contratações diretas por inexigibilidade ou por
dispensa, quando não for possível estimar o valor do objeto na forma
estabelecida nos §§ 1º, 2º e 3º deste artigo, o contratado deverá
comprovar previamente que os preços estão em conformidade com
os praticados em contratações semelhantes de objetos de mesma
natureza, por meio da apresentação de notas fiscais emitidas para
outros contratantes no período de até 1 (um) ano anterior à data da
contratação pela Administração, ou outros meios igualme nte
idôneos.”
“Art. 25 ....................................................................................
...................................................................................................
§ 5º O edital poderá prever a responsabilidade do contratado
pela:
I - obtenção do licenciamento ambiental;
II - realização da desapropriação autorizada pelo poder
público”
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SENADO FEDERAL 63
“Art. 74 ....................................................................................
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...................................................................................................
IX – para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público
interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou
entidade que integrem a Administração Pública e que tenham sido
criados para esse fim específico, desde que o preço contratado seja
compatível com:
a) os custos da entidade a ser contratada; ou
b) o praticado no mercado;
.................................................................................................”
, Presidente
, Relator
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