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PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS

N ovos Conceitos de Planejamento Territorial

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PLANOS DIRETORES
MUNICIPAIS
Novos Conceitos de Planejamento Territorial
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Organização:
Laura Machado de Mello Bueno
Renato Cymbalista

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Realização :

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Apoio:

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Centro de Documentação e Informação
Polis Instituto de Estudos, Formação e Assessoria cm Políticas Sociais lndice
897 Bueno, Laura Machado de Mello, Org.: Cymbal, a, Renato, Org.
Planos diretores mu~1C1pais: novos cor1Ce1tos de pianeiame,to terrrtonal./ Organizado
por Laura Machado de Mello Bueno e Renato Cymbalista. -- ~o Paulo: Amablu-ne. 2007. 07 Apresentação
292 p.: 14 .< 21cm
li
Semnáno ·o Mun1ápio c-n Ação: elaboração e apl1Cab11idade de planos diretores. Inovações para a concretização dos direitos à cidade:
Camp•'hlS. JUiho de 2005 limites e possibilidades da lei e da gestão
Laura Machado d! M!llo Bu!no
ISBN 978-85-7419-690-9
25 li
1 Pl.incp'l'lento Urbano. 2. Política Urbana. 3. Legislação Urbanís 'ca. 4. Estatuto da
Instrumentos de planejamento e gestão da política
Gd.1de. 5. Plano Diretor. 6. Pla,o Diretor Municipal 7. Murnclµ10. 8. Gestão Mu,1c1pal 1. Titulo.
urbana: um bom momento para uma avaliação
li. lnstr.uto Pólis Ili. Oxfani.
CDU 711.4 Renato Cymbalina
CDD711.4
33 Ili
PLANO! DIRETORE! MUNICIPAi! -NOVOS CONCEITO! DE PLANEJAMENTO TERRllO!IAL A efetividade da implementação de Zonas Especiais de
Interesse Social no quadro habitacional brasileiro: l.ma
Coordenador de produção '
1"' avaliação inicial
Ivan Antunt!S
joãoSem Whilaker ferreira e Dani!la Motisuke
Organização
Laura Machado de Mello Bu""" e P.e,ato Cy'l'lba!ista 59 IV
Assistênc>0 Estatuto da Cidade: uma leitura sob a perspectiva da
El~amara Emil1J'l0 recuperação da valorização fundiária
P.eafr.LO~<io
Mariana levy Piza Fonte!. Paula Santoro e Renato Cymbaliita
ln,trtuto Pólis e L:Hab•tat-PUC C•·np11tds
89 V
/lfXllO A implementação do Estatuto da Cidade na Região
Oxfam e Car<a Econôm1c.1 Federal Metropolitana de Campinas
Pro1eto G1cifico Camila Gonçalvei deMario, Chri11ian Carloi Rodrigues Ribeiro e Eliiamara
Df:MACAMP - Pla1e1amento. PrOjeto e Co'1sunona s/s LTDA de Oliveira Emiliano
lnl<l&-em da Capa
Piano Diretor de NaraquJra 109 VI
Resultados da política de recuperação de mais valia
CONSELHOEDllORIAL urbana por meio de contrapartidas: a experiência do
Eduardo Penuela Ca;izal município de lndaiatuba, São Paulo
Narva! Baitdlo ju1101 Carlos Olímpio Pirei da Cunha
Maria Odila Lene da S.lva D1JS
Celia Mana Mannho de Azevedo 123 VII
Gustavo Bernardo Krause Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental
Maria de Lourdes Sekeff (1n memonom)
de Araraquara: instrumentos urbanísticos inovadores e
Ceolia de Almeida Salles
Pedro Roberto Jacobi agenda para uma cidade sustentável
Lucrécia D'Alcss•o Ferrara luii Antonio Higro falcoiki

1• edição: abnl de 2007 171 VIII


Re1mpress~o: abril de 2009 Experiência de construção e implementação de um
programa de gestão integrada na região central de
lt> Laura Machado de Mello Bueno
Franca, SP
Renato Cymbalista
Mauro f!mira
AN NABLUME editora. comunicação
Rua Martins. 300 . Butantã
0551 1-000 . São Paulo . SP . Brasil
Tel. e Fax. (011) 3812-6764- Televendas 3031-1754
VNIW.annab'u"Tle.com.br
193 IX
Santo André: instrumentos uohzados na ela-
boração do Plano Direto r Participativo para
viabilizar a participação e a negociação entre
o s atores
Claudia Virgínia Cabral dr Souza

215 X
O Plano Direto r Estratégico de São Paulo
llabil Bonduki

245 XI
Plano Diretor de Diadema 2001 uma breve
avaliação
llellon Baltru1i1

255 XII
Uma no va geração dos pl.1nos diretores
t' · Ari Vicente Fernandu

265 XIII
Conteúdo e procedimentos de elaboraçáo dos (
planos diretores
Ricardo de Souza Morrni

271 XIV
Apresentação
A construção de uma política fw1di,ína e de
planejamento urbano para o pais: avanços e
desafio s
Raquel Rolnik São muitos os debates que se perdem por falta de registro. Ainda
mais numerosos são os processos e as experiências de implementaçãó de
285 Sobre os auto res políticas que, não documentados, deixam de contribuir para o enriqueci-
mento do debate em torno das políticas públicas, algo muito freqüente em
um país como o nosso, onde mais de cinco mil municípios estão perma-
nentemente correndo os riscos da formulação e aplicação de políticas.

No campo da política urbana, os primeiros anos do século XXI -)


significaram um período ímpar de transformações institucionais tanto no (
nível nacional quanto nos municípios. Em 2001, foi aprovado o Es~tuto da -·
Cidade, a progressista lei federal que regulamenta a política urbana a ser
feita pela União, estados e municípios. Em 2003, foi instituído o Ministério
das C idades, longa demanda do campo da reforma urbana. No mesmo
ano, realizou-se a 1 Conferência Nacional das Cidades, precedida por con-
ferências em todos os estados e em milhares de municípios. envolvendo
uma quantidade inédita de atores sociais na discussão da política territorial.
A Conferência empossou o Conselho Nacional das Cidades. espaço par-
ticipativo para a gestão da política territorial. com suas câmaras específicas

Plano1 Diretom Municipais: Novos Concei101 de Planejamento Territorial 1 7

- JJ'lllf!-·-
para a habitação, saneamento, transporte/mobilidade e política urbana. que vêm sendo levadas adiante nas últimas décadas. João Sette Wnitaker
Os mais relevantes interlocutores dessas políticas estão representados no Ferreira e Daniela Motisuke problematizam riscos e potencialidades de um
Conselho das Cidades, significando a busca por uma pratica mais democrá- dos instr-umentos urbanísticos em que são depositadas mais expectativas
tica, transparente e compartilhada. O processo de conferências municipais por parte daqueles que lutam pela democratização do acesso à terra: as
e estaduais repetiu -se em 2005, resultando na eleição dos conselheiros Z onas Especiais de Interesse Social. Mariana Levy Piza, Paula Santoro e
nacionais das cidades para os dois anos seguintes. Renato Cymbalista delineiam uma leitura do Estatuto da Cidade que desa-
fia os municípios a gerirem de forma eqüitativa seus mercados de terras.
Do ponto de vista dos municípios. o Estatuto da C idade instituiu · Elisamara Emiliano, Christian Carlos Rodrigues Ribeiro e Camila De Mario
o Plano Diretor em um novo e estra égico patamar: ele se transformou 1 revelam as dificuldades de implementação do Estatuto da Cidade na região
no principal instrumento para a gestão territorial. que regula o uso e a \ de Campinas.
o cupação do solo, define direitos de propr·iedade e - principalmente - os
parâmetros através dos quais esta deve desempenhar sua função social. Na A onda recente de experiências de planos diretores nos municípios
prá ica. o Plano Diretor participa na definição do conteúdo dos direitos de paulistas é documentada por artigos apresentados por técnicos e pesqui-
propriedade no nível municipal, função altamente estratégica. O Estatuto sadores envolvidos com essas experiências, que realizam um esforço de
da Cidade também estabeleceu prazos: os municípios deviam elaborar e ' sistematização e análise dessas experiências, por vezes recuperando uma
implementar seus Planos D iretores até outubro de 2006. As novas opor- trajetória anterior de planejamento no município. O seminário teve um
tunidades e exigências significaram a instauração de um processo de debate caráter regional. motivo pelo qual estão aqui documentados apenas pro-
e construção de planos diretores em grande escala em todo o país, envol- ' cessos que ocorreram no estado de São Paulo: Diadema (Nelson Baltru-
vendo uma escala inédita de atores sociais. sis), São Paulo (Nabil Bonduki), Santo André (Cláudia Virgínia Cabral de
Souza). ·f ranca (Mauro Ferreira), Araraquara (Luiz Falcoski) e lndaiatuba
Em JUiho de 2005, a PUC Campinas, o Instituto Pólis e a Caixa Eco- (Carlos Olímpio Pires da Cunha). A relevância da experiência, a diversidade
nômica Federal foram os responsáveis por um importante momento de das experiências e das realidades territoriais foram critérios utilizados para a
discussão e balanço do processo, o seminário "O Município em Ação: ela- seleção para o seminário e para a publicação. Os textos revelam também
boração e aplicabilidade de planos diretores" , no qual se reuniram gestores enfoques específicos: ora o processo de elaboração. ora os embates polí-
municipais. pesquisadores, técnicos da Caixa e estudan es para conhecer icos, ora as especificidades técnicas dos planos diretores. Os textos de
e avaliar experiências, sob uma perspectiva crítica. mas ao mesmo tempo Ari Fernandes e Ricardo Moretti, sintetizam as discussões que ocorreram
militante. A organização do evento - palestrantes, participantes, dinâmica 2 no seminário com uma série de indicações para que os planos diretores
- procurou aproximar os atores envolvidos no processo de implementa- operem efetivamente no sentido da democratização do território. Por fim,
ção do Estatuto da Cidade na Região metropolitana de Campinas, as expe- o texto de Raquel Rolnik, professora da PUC Campinas e do Ministério
riências e reflexões recentes em outros locais pioneiros na implantação da apresenta um visão geral da dinâmica brasileira após o Estatuto da Cidade,
reforma urbana. Desde a concepção do seminário, a idéia foi a de deixá-lo de forma a entendermos o contexto nos quais os planos analisados e dis-
documentado. e este livro é o resultado do trabalho. cutidos foram elaborados.

O livro procura documentar as discussões atuais da política urbana Evidentemente, não se espera esgotar o assunto, nem sequer
brasileira a partir das reflexões sobre as experiências concretas de técnicos empossar leituras definitivas para os processos. A intenção aqui é alimen-
e autoridades municipais, profissionais e intelectuais. tar os processos em torno da implementação dos instrumentos de pla-
nejamento e gestão do território com a problematização de um restrito
Os textos de Laura Bueno e Renato C ymbalista, dois dos organi- número de experiências, entre as tantas que vêm ocorrendo no país, que
zadores do seminário e responsáveis pela o rganização deste livro, con- renderão estudos ainda por vários anos. N ão será esta mais uma entre
textualizam o trabalho no histórico de lutas em torno da reforma urbana tantas discussões que ficam esquecidas por falta de registro.

8 J Planos Diretores Municipais: tlovos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos (omito! de Planejamento Territorial J 9
Notas
1 · Comissão organizadora foi composta por Laura Machado de Mello Bueno. Ana Paula
Farina e Débora Schioser do laboratório do Habitat • Ricardo de Sousa Moreni. Camíla de
Marie, Christian Ribeiro e Elisamara Emiliano. do Mestrado em Urbanismo. P"'dro Lemos.
do Programa de Políticas Públicas da Pró Reitoria de Extens..ío da PUC de C1'npor'<1s. Renato
Cymbalista e Paula Pollini, pelo Instituto Pólis. Elisamar.1 Lm1l1ano nos .1ro1ou também na
concretização deste livro.

1 · O seminário. de dois dias. foi aberto pelo dr. Hélio de Oliveira Santos. prefeito de Cam·
pinas e presidente do Conselho da Região Metropolítan.i e teve a partK:1p;1ç.io. entre outros
setores. de técnicos de 28 prefeituras municipais, principalmente do Estado de São Paulo.
1
além de membros de conselhos metropolitano e municipais e comité~ municipais. regionais
de recursos hídricos e membros de entidades da sociedade civil.
Inovações para a concretização dos direitos à
cidade: limites e possibilidades da lei e da gestão

Laura Machado de Mello Bueno

Introdução

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Este texto ' é resultado de discussões sobre as condições e o s ins-
trumentos disponíveis no âmbito municipal, sobretudo o Plano Diretor e
legislações urbanísticas, para a redistribuição da riqueza urbana (através da
universalização dos serviços públicos e conforto urbano aos proprietários e
aos não proprietários, o acesso à moradia digna, fortalecim ento dos fundos
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públicos com a captura da valorização urbana gerada pelas ações públicas)
e para que o Estado se dedique à defesa do interesse público e social,
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combatendo o patrimonialismo.

Para que o Brasil pudess~ almejar um nível de bem-estar social


que ao menos o aproximasse do patamar dos países desenvolvidos, ou que
garantisse os direitos mínimos de dignidade de vida - o que significa sair
ao menos da pobreza absoluta - à totalidade da sua população torna-se
necessário restabelecer e universalizar os serviços públicos e orientar o
Estado e a sociedade para pensar seu bem estar e do todo. Mas o que o
Estado provê, onde estão os componentes do chamado salário indireto?2.

10 1 Planos Oimom Hunicipais: Novos Conceitos dt Planejamento Tmitoml Planos Oimom Municipais: Novos Conceitos dt Plantjam1n10 Tirritorial 1 li
-----..------------~~~~----------------mm!!!~----------------------------------

informação e transparência, como os impostos. em especial o IPTU. a outorga


onerosa, as operações urbanas consorciadas, contribuição de melhoria. Outros
mecanismos são licenças municipais que dependem de estudos de impaao de
vizinhança. avaliação de pólos geradores de tráfego. termos de ajustamento de
conduta e termos de compromisso que exijam contrapartidas.

12 - As ZEIS podem ser criadas por lei específica, independente do Plano Diretor.
Elas devem prever diferentes tipos, para dar conta das especificidades sociais e
urbanísticas de cada situação - favela, vazios urbanos e edificações e terrenos nas
li
áreas centrais. Independentemente da elaboração de Plano Diretor, em municípios
grandes e médios. e metropolitanos é necessário elaborar e direciona - um Plano
de ação habitacional para ampliar o atendimento habitacional popular pelo setor 1nstrumentos de planejamento e gestão da
público e pelo setor privado. Os programas da habitação precisam ser direcionados
para urbanização e regularização, para reforma e ampliação e novas residências.
Diferentes ações envolverão perfis diferenciados de agentes privados - pequenas e política urbana: um bom momento para uma
médias construtoras. escritórios de serviços profissionais.

O estímulo à ampliação e qualificação da produção privada popular e produção


avaliação
pública não estatal. como associações, cooperativas, é importante diretriz para uni-
versalização das condições dignas de moradia e de vida.

13 - O perímetro das ZEIS, para acompanhamento de sua função social, deve coin-
cidir com as unidades básicas do sistema de informações.
Renato Cymbalista
14 - Art 47: Os tributos sobre imóveis urbanos. assim como as tarifas relativas a
serviços públicos urbanos, serão diferencie.dos em função do interesse soC1al. Uma renovação nas práticas e nas instituições
Talvez mais do que qualquer outro país, o Brasil foi, no; últimos
25 anos, sede de importantes transformações na base institucional para
a pratica do plariejamento _urbano e seus instrumentos. Sustento aqui
que essa transformação deveu-se em grande parte ao surgimento de um
conjunto inédito de atores que travaram essa temática como parte de um
embate político mais amplo, que vem reformulando a moldura institucional
do planejamento e da gestão urbana.

O período que tem sido apontado como o de transformação qua-


litativa na luta política é a década de 1980, momento da redemocratização
e das imensas mobilizações sociais. Em meados daquela década articulou-
se o "movimento nacional pela reforma urbana" , recuperando o termo
"reforma urbana'', desenhado na década de 1960 no contexto das refor-
mas de base promovidas pelo governo João Goulart1 • Do ponto de vista
técnico, o movimento pela reforma ur bana empunhãva bandei~.s que em
parte já haviam sido levantadas em momentos anteriores, como a separa-

24 1 Plano1 Oiretom Municipais: Hovo1 (omito1 de Planejamento Territorial Planos Dimom Municipais: Hovo1Conceitos de Planejamento Ttrritorial 1 25
lnmumtnlos dt planejamento t gt11ão da polllica urbana: um bom momento para uma avaliaçlo
Renato Cymbaliua

ção entre o direito de propriedade e o direito de construir, o combate à Diadema, o PREZEIS em Recife e o Profavela em Belo Horizonte, todos
retençao especulativa de imóveis urbanos, a função social da propriedade iniciados na década de 1980 ou início da década de 1990, estão entre os
urbana2• - primeiros resultados práticos dessa nova abordagem ~.

A principal diferença do movimento articulado na década de 1980 As potencialidades desse novo arranjo de forças políticas
er.l relação às iniciativas anteriores de revisão do marco legal do plane- evidenciaram-se na imensa mobilização social prévia à Constituição de
jamento e da polftica urbana no pafs era a correlação de forças políticas 1988, que logrou inserir no texto constitucional um viés marcado pelos
envolvida. O movimento pela reforma urbana da década de 1980 foi arti- direitos humanos e cidadania. Especificamente na área da política urbana, a
culado êm tomo dos nascentes movimentos sociais de luta por moradia. mobilização resultou em uma proposta de reformulação da legislação atra-
que faziam parte dos novos interlocutores que surgiam no país naquele vés da Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso
momento, pressionando por reformas em várias áreas do Estado. Os Constituinte em 1988 pelo movimento nacional pela reforma urbana, que
novos movimentos sociais foram atores fundamentais no processo de resultou no capítulo de política urbana da Constituição (artigos 182 e 183).
redemocratização brasileiro nos anos seguintes, e foram um fator funda- Nele estavam contidas propostas que procuravam viabilizar novos instru-
mental para a criação de um cônus político para a negociação e aprovação mentos urbanísticos de controle do uso do solo, para que se pudesse,
de uma série de conquistas posteriores, às quais me refiro a seguir 3 . _ entre outros objetivos, possibilitar o acesso à terra, democratizando o solo
urbano.
. Articulados aos novos movimentos sociais. encontravam-se
setores técnicos de várias áreas, como advogados, arquitetos e urbanistas, Após a aprovação da Constituição de 1988, a disputa pela reno-
engenheiros, além de técnicos de prefeituras e segmentos da Universidade. vação dos instrumentos de regulação urbanística, política urbana e pla-
A articulação desses atores potencializou a di~cussão de novos temas. nejamento territorial continuou percorrendo o caminho duplo das lutas
corno a politização do debate sobre a legalidade urbanística e a necessidade em nível local e nacional. Vários setores - agregados principalmente em
de abertura da gestão urbana para novos atores sociais, sob um marco - torno do Fórum Nacional da Reforma U rbana - permanecerem na luta
participativo, configurando um discurso para a reforma urbana que buscava pela conclusão do processo, que era a regulamentação do capítulo de polí-
intervir na técnica legislativa, sobretudo a partir de uma intervenção na tica urbana. já em 1990, surge o Projeto de Lei 5.788/90, que tramitaria
esfera municipal•. por mais de uma década no Congresso. sendo intensamente discutido e
alterado, resultando posteriormente no Estatuto da Cidade, ao qual nos
A crítica ao scows quo do planejamento urbano e da regulação - -referimos em seguida.
urbanística vinha sendo feita também no seio das gestões municipais
comprometidas com a revisão dos paradigmas de construção da política O modelo descentralizador e municipalista adotado pela
urbana, inicialmente de maneira tímida e, a partir de meados da década Constituição significou também uma maior autonomia para que os
de 1980, cada vez mais articulada. Tratava-se, portanto. de uma trincheira municípios construíssem seus próprios instrumentos de planejamento e
dupla na disputa: por um lado, na esfera nacional, o movimento pela gestão urbana, mesmo antes da aprovação do Estatuto da C idade6.
reforma urbana lutou pela criação de um novo marco regulatório para
1\ 2 política urbana, conforme relatado adiante. Por outro lado, os grupos Os primeiros anos do século XXI marcaram um novo momento
que empunharam a bandeira da reforma urbana propuseram no nível local no progressivo movimento de construção de uma institucionalidade para
instrumentos que superassem a idéia da legislação como oojeto puramente a política urbana no pais. Em 2001 , foi aprovada em nível federal a Lei nº
técnico, explorando suas múltiplas alianças com as desigualdades da 10.257, de 1O de julho de 200 I, conhecida como Estatuto da Cidade, de
1
·I
sociedade e elaborando instrumentos urbanísticos que jogassem o peso caráter marcadamente progressista, instituindo as diretrizes e instrumentos
f do Estado e da regulação a favor - e não contra. como de costume - da de cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana, do
democratização do espaço da cidade. Experiências corno as AEIS. em direito à cidade, da gestão democrática das cidades 7. A produção técnica

26 1 Plano1 Dimom 11unicipais: Novos Concei101 de Plmjamenro Terri1orial Planos Dimom Hunicipais: Ho~os Conceitos de Plmjamen10 Tmirorial 1 27
lnovaçõe1 para a concretização do1 direitos à cidade: limite!' po11ibilidade1 da lei' da ge1tão
Laura Machado d! Nello Bueno

Atualmente. a maioria da população brasileira tem acesso a educação e que capturam valores gerados na ação da produção capitalista industrial e
saúde precárias, a não ser através de esco las privadas e convênios. O sis- financeira no território da região onde se insere o município.
tema público de transporte, nas grandes, médias e pequenas cidades. é
desconfortável e inacessível; os melhores serviço s são mais caros. As obras A concretização do direito à cidade e à moradia passa pelo acesso
viárias públicas e privadas geralmente favorecerem o automóvel. Outra concreto ao lugar. à terra urbanizada e a bairros com serviços e acessi-
obrigação do Estado para com a sociedade e para com todo cidadão é a bilidade. Em nosso caso, também o fortalecimento da estrutura pública,
segurança e a tranqüilidade 3, que os mais pobres não têm em seus bair- que deve cuidar dos direitos individuais, coletivos e difusos. é estratégico4 •
ros, além de deter a maior parte dos encarcerados no famigerado sistema Sendo essa a opção política. o planejamento e a gestão local fazem a dife-
penitenciário. Os mais remediados (moradores de condomínios verticais rença5.
ou horizontais) e o setor econômico (indústria, comércio e serviços) com-
pram segurança de empresas privadas de vigilância. Para transformar essas condições inadequadas e injustas de vida é
preciso alcançar· eqüidade social das cond ições de vida em sua aMplitude
É importante a essa altura não desanimar nem retroceder diante da sociocultural. Para isso, é necessário muito planejamento, participação
contradição. Daí a política para enfrentar a necessidade social de. mesmo social e p,rofissionalismo, com postura ética dos indivíduos em todos os
nesta conjuntura internacional de verdadeiro ataque aos valores sociais. níveis do Estado. da sociedade organizada e da iniciativa privada. Sabemos
constituir a cidadania completa no Brasil. As políticas de acesso aos direitos também que a economia política no território não tem fronteiras. como
sociais básicos muitas vezes são confundidas com singelas políticas com - tem as jurisdições administrativas e normativas. Por isso o conhecimento
pensatórias ou de inclusão que não resistem às críticas sobre a felicidade dos aspectos regionais e setoriais é importante.
garantida pela integração ao sistema capitalista.
O que contém ou rebaixa os preços das habitações em determi-
Segundo D avid Harvey no livro O novo imperialismo, todas as carac- nada localização urbana? A presença das famílias pobres, a precariedade dos
terísticas da acumulaçãoprimitiva descritas por Marx permanecem forte- espaços públicos e/ou privados e. por último. a ilegalidade. O que eleva o
mente presentes na geografia histórica do capitalismo até nossos dias. Ele preço? Obras e serviços públicos de melhoria do espaço e as expectativas
menciona: "a expulsão de populações camponesas e a formaçã.o de um de mudanças de uso e ocupação solo geradas por modificações na legisla-
proletariado sem terra têm se acelerado em países como o México e a ção. Estamos diante da contradição sempre colocada aos que estudam o
Índia nas três últimas décadas; muitos recursos antes partilhados, como a espaço. a cidade e os lugares, de procurar não reduzir a ou caracterizar
águã, têm sido privatizados e inseridos na lógica capitalista de acumulação: como urbanos os problemas sociais. Muitas vezes os problema; sociais
formas alternativas de produção e consumo têm sido suprimidas; indústrias decorrentes das diferenças de classes e oportunidades. são tratados como
nacionalizadas têm sido privatizadas; o agronegócio substituiu a agropecu- se fossem urbanos, e não decorrentes das formas de produção e consumo
ária familiar e a escravidão não desapareceu (particularmente no comércio adotadas e universalizadas como valores na desigualdade global, desde o
sexual) (Harvey. 2003: 12 1). Os neoconservadores se alimentam da desi- fim da guerra fria.
gualdade ao procurar "apresentar como "natural" que tudo seja relativizado
pelo dinheiro. recompensando-se a iniciativa e o talento dos capazes de Como praticar a agenda urbana do direito à habitação digna. uni-
fazê-lo. e que esses valores vão melhorar a vida de todos a longo prazo" versalização do acesso ao saneamento ambiental, transporte público de
(Harvey, 2003: 163). qualidade e a gestão democrática da cidade e da região?

É importante lembrar que a lógica global do capitalismo atual não O município hoje é um ente federativo autônomo. Entretanto suas
reílete a somatória de lógicas locais. Mais do que para capturar, o poder finanças públicas, especialmente depois da Lei de Respo nsabilidade Fiscal
local tem maior capilaridade para redistribuir riqueza. Assim, ele precisa ter não espelham essa autonomia. Há tanto falta de regulamentação de leis
canais e poder de iníluir nos mecanismos econômicos estaduais e federais descentralizadoras quanto concentração de recursos nos níveis federal e

12 1 Plano1 Oiretore1 Municipai1: Hovo1 Conceitos d, PlanejamentoTerritorial Planos Oiretore1 Municipai1: Novo1 Conceito! de Planejam•nlo Territorial 1 13
lnova1õu para aconm1iza1ão do1 dif!ito1à cidade: limite!! po11ibilidadu da lei e da gmão
Laura Machado de Hello Bu1no

estadual, devido à capacidade da indústria e agroindústria de mover-se no O direito à cidade transforma-se então em privilégio. Esse é o prin-
território. cipal ingrediente da cidade segregada, partida. Para a sobrevivência desse
modelo. o estado é capturado e privatizado.
Desde os anos 1980 os estados dos países em desenvolvimento.
como o Brasil. diminuem seus investimentos internos. para acumular Não será a hora - quando se procura colocar em prática o Estatuto
recursos para o pagamento da dívida, e vêm implantando uma política de da Cidade - de avaliar como é lesiva ao interesse público e ao bem comum
ajuste entre a receita e despesas nos diferentes níveis de governo (con- a prática dos políticos que estão erfl cargos do Executivo, de compra de
forme aquela lei) que torna esse efeito - diminuição dos recursos para terras rurais e ganhos astronômicos com obras públicas planejadas pelos
políticas públicas - uma cascata. Por um lado, há um estímulo à obtenção órgãos públicos sem publicidade, que valorizam seus próprios terrenos e
de novos empréstimos para modernização da gestão, projetos e obras das de suas famflias e sócios?
agências internacionais, aumentando o endividamento público. Assim, as
agências internacionais de desenvolvimento6 vêm operando a reestrutura- Há também, segundo inúmeras denúncias ao Ministério Público,
ção produtiva através do neoliberalismo. Essa política deu total liberdade casos de vereadores que cobram propinas de proprietários irregularmente
de circulação em toda a Terra às mercadorias e ao capital. Por outro lado. beneficiados por mudanças de legislação municipal. como o Plano D iretor,
a maioria da população fica amarrada nas estratégias de sobrevivência local, lei de zoneamento ou perímetro urbano. Não será a hora de mudar?
sem direito a circular entre os hemisférios e continentes.

O direito a condições dignas de moradia foi consagrado em 1992


no Brasil com a ratificação do Tratado dos Direitos Econômicos e Sociais
da ONU e com a Emenda Constitucional nº. 26. que tornou a moradia Reflexões a partir das experiências
um direito social. Esse movimento nacional vai contra a maré do neolibera-
lismo anti-social. Nesse contexto político internacional nasce o Estatuto da As propostas do Plano Diretor, por força do Estatuto da Cidade,
Cidade. As características estruturais do problema - as pessoas que moram precisam estar contidas no Plano Plurianual de Investimentos e no Orça-
em piores condições são as que têm renda instável ou decrescente::: colo- mento Program_a. A lei do Plano é portanto um bom instrumento para se
cam a necessidade de integrar as ações na área da fo1malização de direitos: conseguir uma programação constante de investimentos e ações plane-
regularização fundiária e urbanística, assessoria jurídica e técnica, investi- jadas de setores estratégicos. O fluxo contínuo de recursos. ao longo de
mentos contínuos em infra-estrutura urbana e produção habitacional. anos, possibilita uma abrangência social que realmente dê conta dos passi-
vos socioambientais. Essa é uma importante dimensão da sustentabilidade
Mas, ao contrário, as agências e empresas multinacionais acreditam das políticas públicas e de formação de nova cultura de gestão municipal.
que só é possível atender minimamente os pobres. já que pouco podem
pagar. sem atentar para a saúde e para o meio ambiente. Entendem a A sustentabilidade social e ambiental do município implica na incor-
informalidade nas relaçõés políticas e de cidadania como parte do excên- poração das ações relacionadas ao desenvolvimento endógeno, tratando
trico modo de vida dos países pobres (Arantes, 2004). O grau de ineficácia como potencialidade as áreas rurais (hoje em profunda m utaçãq) e áreas
e penúria de diversos serviços prestados diretamente por todos os níveis industriais e ferroviárias abandonadas ou ociosas. Por isso o conhecimento
do poder público nos países indica que também as elites locais concordam dos aspectos regionais e setoriais é importante. As áreas rurais sofreram
com isso - baixa qualidade de vida para participar dos fluxos do mercado o impacto da reestruturação produtiva (com o ressurgimento das agroin-
internacional. dústrias exportadoras e inviabilidade econômica da pequena produção) e
da auto-segregação dos condomínios8. As equipes muni, ipais e consul-
Sem autonomia política. no âmbito nacional e regional, torna-se tores envolvidos nos planos diretores (geralmente profissionais treinados
impossível canalizar os recursos públicos para universalizar o bem-estar para lidar com a cidade e não com o território) não conhecem a d inâmica
social. que, especialmente no meio urbano, requer obras e engenho 7 .

14 1 Plano1Oimom Hunicipai1: Novo1 Concei101 dt Plan1jamtn10 Tm11orial Planos Oiretor11 Hunicipai1: Novo1 ConC1i101 de Plan1jam1n10 Tmitorial 1 15
lnova1õe1 para a conmtiza1ão do1 direito< à cidade: limitei e pouibilidadu di lei e da gestão
Laura Machado de Mello Bueno
1
não urbana - produção agrícola. usos compatíveis, demandas de água e seja, bairros estruturados em toda a cidade média e grande, com centros
energia, da atividade agroindustrial. áreas contaminadas etc. Os comitês e de bairro nos quais o poder púbiicoesteja presente, facilitandc o acesso
subcomitês de bacia hidrográfica e os gestores de unidades de conservação dos moradores aos serviços, à cultura e à informação. Esses locais devem
existentes precisam ser integrados ao processo, pois têm uma visão e uma facilitar a im plantação de associações, incubadoras, sedes de órgãos públi-
prática que supera os lim ites municipais, integrando vizinhos. cos de outros níveis, bancos, pontos de telecomunicação e atividades
comerciais, de abastecimento e alimentação.
O passivo existente e a complexidade da questão ambiental atual
tornam importante destacar o futuro de terrenos vazios e propriedades Essa proposta requer a revisão do zoneamento convencional, bem
ociosas urbanas e no meio rural. Em muitos casos há vazios que prestam como a implementação de programas de investimentos consorciados 'º
se1viços ambientais fundamentais (recarga de aquífero, amortecimento de com a iniciativa pública (estatal e não estatal como cooperativdS) e privada
cheias, vegetação de porte que prove conforto climático e sobrevida de para projetos de interesse público específicos.
ecossistemas). Neses casos as propriedades precisam ter (na lei) destina-
ção que torne essa função garantida para a sociedade a longo prazo (e não Mas isso não basta. A sociedade mais justa implica a afirmação da
uma "sorte" da postura especulativa do proprietário) através de transferên- ampliação do Estado e negação dos discursos sobre o Estado mínimo.
cia de potencial construtivo, preempção, gravação na escritura dos valores Segundo Carlos de Assis, em seu livro Trabalho como direito - fundamentos
a preservar, tombamento etc. para uma polírica de pleno emprego no Brasil, o emprego no setor público
representa não mais que 8,5% do emprego total, segundo o Censo de
A existência de diretrizes e normas9 para as macrozonas. envol- 2000, ou cerca de metade da relação nos Estados U nidos ( 15,7%) e
vendo áreas rurais, conteúdo exigido pelo Estauto da Cidades, não deve menos de um terço da francesa (27%).
ser necessariamente acompanhada da transferência de responsabilidade de
aprovação de parcelamentos em área rural, do Incra, que define o módulo Flávio Villaça (2005) sabiamente vem alertando sobre a prevalência
rural mínimo (20 mil metros quadrados no Estado de São Paulo), para o da Lei de Zoneamento (uso e ocupação do solo) sobre o Plano Diretor,
município , que define o parcelamento dentro do perímetro urbano. no que se refere à valorização e captura de valorização imobiliária. É muito
importan e o Plano Diretor (que é lei complementar_com aprovação de
A abertura de frentes de atividades produtivas (e lucrativas) precisa dois terços da Câmara) instituir regras para dificultar mudanças na Lei de
estar associada ao fortalecimento dos valores culturais, artísticos e históri- Zoneamento não relacionadas ao interesse público. A exigência de apenas
cos. A capacidade de empreendedorismo do município e de seus agen- um processo de votação anual e de parecer técnico do Executivo sobre
tes sociais se contrapõe à lógica global, de pasteurização da cultura e das cada proposta, com audiências públicas , para mudanças apresentadas pelos
cidades. Essa dimensão precisa ser discutida para a avaliação das proprie- vereadores ou pelo Executivo, são caminhos importantes. pois tornam o
dades ociosas e proposição de aplicação de direito de preempção, áreas processo mais transparente e com possibilidade de maior contrcle social.
especiais. entre outros instrumentos de planejamento e gestão. A cidade
precisa desses lugares para que a população tenha acesso à informação , A transparência da administração do território é fundamental para
educação e cultura, com escolas profissionalizantes, museus, bibliotecas, se conseguir que o poder público retome parte da valorização imobiliária
associações musicais e a,rtísticas. A valorização das associações de aposen- decorrente da produçãõSõêial da cidade, para proprietários e não proprie-
tados, criação de incubadoras de cooperativas e facilitação do comércio e tários. E o acesso da população à informação é um pressuposto da partici-
serviço de pequeno porte. são caminhos para o desenvolvimento dessas pação. Mas como conhecer cada intenção ou projeto de investimentos e
novas relações produtivas. obras gestadas pelo setor privado no espaço urbano e periurba;io? Uma
ferramenta é o dispositivo, à semelhança da prefeitura de Vancouver, de
Propõe-se que se planeje a universalização dos serviços urbanos, obrigatoriedade de colocação no local de placas informativas sobre todo
através de uma política de implantação de comunidades completas, ou pedido de licença para reforma e novas construções na data de protocolo

16 1 Plano< Dire1ore1 Municipais: Hovo1 Concei1os de Planeiamen10 Terri1orial Plano< Diretores Municipais: Novo1 Conceito! de Planejamento Territorial 1 17
Inovações para a conmtiu1~0 dos dir1i101à cidade: limim e possibilidades da lti t da g!llão
Laura Machado de Mello Bueno

na prefeitura. Assim. os moradores e usuários da região onde está inserido Ora, como a grande maioria da nossa população está nesta faixa de
o terreno terão oportunidade de refletir sobre os impactos, organizar-se e renda e de caracterísitcas socioculturais, é de se esperar que nos novos
tomar providências, se houver problemas. Essa norma, simples e barata, _:--planos sejam delimitadas ZEIS em todas as regiões das cidades e em grande
deve estar na lei do plano. Ela democratiza a informação sobre interesses e quantidade, de forma a mobilizar os recursos públicos e privados para o
atividades no município. sendo mais operacional que apenas a utilização de setor da habitação social e popular.
sítios eletrônicos como meio "acessível" de comunicação e contato entre o
cidadão ou a comunidade e a prefeitura. As ZEIS se mostram muito mais facilmente aplicáveis em áreas de
favela onde geralmente há um só proprietário. A negociação entre mora-
É preciso que a lei do Plano Diretor, em seus pnnop1os e nor- dores e proprietários é mais simples e. para o proprietário, muitas vezes
mat;vas (auto-aplicáveis), defina sua opção pela redistribuição da valoriza- é uma solução. O poder público não precisa desapropriar, apenas dá seu
ção imobiliária e não pela meta de revalorizar áreas degradadas e ociosas. aval na lei, de seu compromisso e interesse no uso desta área para habi-
concentrando riqueza. Com base nessa lei maior, várias ações públicas tação popular, e aprova os projetos. Pode também executar, financiar ou
que podem alterar o valor da terra e das edificações no entorno deverão avalizar a ação de associações e cooperativas. A partir da organização dos
prever pagamento prévio ao poder público: obras públicas. alterações da - moradores e proprietários é possível que cooperativas atuem na captação
norrna urbanística e de usos. e a alteração da classificação de uso de rural de recursos e desenvolvimento dos projetos e obras.
para urbano 11 .
Como verificar se, no futuro, as ZEIS estarão cumprindo sua função
A delim itação de propriedades e lotes ociosos. ao gerar o risco social? Um mecanismo é verificar a evolução de indicadores sociais rela-
de ônus financeiro ao proprietário ou de desvalorização. mobiliza-o para cionados a justiça social e qualidade de vida. O IBGE oferece o programa
lançar esses bens no mercado, ou mesmo oferecê-los à prefeitura. Esse Estatcart, que possibilita a comparação de indicadores socioeconômicos
mecanismo proporciona a possibilidade de ampliação da oferta de matéria- na escala intra-urbana, através dos setores e distritos censrtários e sua arti-
prima da indústria da habitação - terra urbanizada - que possibilita a oferta culação13 com os bairros e zonas municipais. A lei do Plano Diretor deve
de novos empreendimentos, e que é prévia às atividades de planejamento. conter uma lei de abairramento, apresentada anteriormente ao IBGE, para
p;ojeto e construção. Para beneficiar especificamente a ampliação da oferta relacionar os setores censrtários com os bairros do município.
de habitação popular. é importante delimitar ZEIS - zonas especiais de inte-
resse social - entre vazios ur banos delimitados como propriedade ociosa. O acompanhamento do cumprimento da função social da proprie-
Elas servem para evitar ou conter a valorização imobiliária que dificulta o dade é também um importante argumento e objetivo para a implantação
acesso à terra bem localizada e com serviços e equipamentos. de um sistema de informações voltado ao planejamento do território muni-
cipal que tenha articulação com o sistema nacional. A construção de um sis-
O instrumento das ZEIS - para as áreas vazias e as já ocupadas tema de informações que possa dar transparência à opinião pública sobre
com populações que necessitem políticas sociais específicas - talvez seja o as condições de vida no município é uma obrigação do poder público.
mais radical no ponto de vista da retomada, da intervenção e do controle assim como a atualização de m apeamento de licenciamentos, valor venal,
do Estado sobre dinâmicas de produção do espaço na cidade, ao possibi- cadastros das edificações e de usos, condições de acesso a serviços, condi-
litar uma mudança de expectativa de valorização pelo proprietário. 2 Em ções socioeconômicas e de geração de tributos.
muitos casos há uma pressão dos lobbies dos proprietários que resultam
em negociações de possibilidades de outros usos, com a determinação de É preciso ampliar a presença do Estado nas áreas de habitação
uma propriedade destinada em 70% ou 50% para a habitação de inte1 esse social, através de equipamentos e serviços. Como conseguir terra urbani-
social e popular. (de O a 3 e 3 a 1O s. m .) É tam bém nas ZEIS que devem zada para esses equipamentos? Dentro de áreas de ZEIS ou próximo a elas
ser implementados prio ritariamente programas sociais para melhoria edu- pode-se aplicar o direito de preempção para planejar investimentos públi-
cacional, de saúde. requalificação profissional. emprego e renda. cos que beneficiarão os moradores destas áreas. Dessa forma a qualidade

18 1 Planos Dimom Municipais: llovos Conceitos de Planejamen10 Tmi1orial Planos Oire1om Hunicipais: Novos Conceitos de Plmjamento lmitorial 1 19 1.
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lnova~ões para a concretização dos direitos à cidade: limites e possibilidades da lei eda gestão
f laura Hacliadn dl Hello Bueno

f de vida será incrementada para os moradores das áreas em regularização, _9_!.!t__ro asp_e,Sto importante relativo à maior formalização e fortale-
{ novos conjuntos e, ao mesmo tempo, toda a cidade. O direito à preemp~-­ cimento do Estado é que o Ei;tatuto da Cidade prevê no artigo 4Z~.
ção seNe também para resguardar áreas para preservação e compensação · tributos e taxas podem ser diferenciados. em função do interesse social.
(f ambiental, como instrumento de definição de operacionalização de termos · Portanto nas áreas delimitadas como ZEIS ou outro procedimer.to, como
{ de ajustamento de conduta - TAC - pelo Ministério Público, dentro de cadastro dos moradores/domicilios, é possível que n<;>rma mi:Jnicipal defina
uma negociação. políticas de preços diferenciados para serviçÕs-COllJO água, esgotos, coleta
( de lixo, energia, telefone, em função das condições de renda das famílias.
Há um novq discurso oxigenando a discussão entre economistas
f gestores, usuários e executivos que gerem o financiamento público:.~não _ É preciso de~car. tacnb.éro1 que há dimensões da urbanização
{ s~Jr<i.ta de revalorizar ou a~elerar a valorização da cida~e! pài'a depois o que demandam uma ~~ão integradaLA Ag_e_n_Qa 2! foi elaborada, ou pelo
{ poder público cobrar contrapartidas, mas sim redistribuir a valorização já menos discutida, eoL.éen!eºªf-de municípios brasile~os. Ela preci~a ser.~:-

{
ocorrida. e capturada historicamente pelos proprietários e uma rede ·ae- incorporada comqtefe~ênci~o processo de elaboraçao do Plano D1~etor, ·
empresas ligadas ao setor urbano. e dos planos de habitação, transportes e saneamento._t.J\ge_n~a 21 dialoga ·
( com as metas do milênio propostas pela ONU, que destacam saneamento
O Plano Diretor deve reconhecer os avanços científicos e adminis- e moradia como objetivos para milhões de seres humanos.
( trativos. respaldados na legislação. Assim é com o saneamento ambiental.
{ Seus componentes são de responsabilidade municipal - abastecimento A participação dos moradores do assentamento delimitado como
público de água, coleta e destinação de esgotos domésticos e resíduos ZEIS é fundamental, pois, em grande parte, a sustentabilidade da ação
{ sólidos, a limpeza urbana e o manejo das águas pluviais. Entretanto, esses depende de seu engajamento. A obra afetará diretamente seu cotidiano
( componentes têm gestão completamente desvinculada, seja operacional e seus planos para o futuio-. A_ particjpaçãa_especialmente em socieda-
seja financeiramente. A integração da gestão do saneamento precisa ser des como a nossa, em que grande parte da população não teve acesso à
{ colocada nos planos diretores com metas e prazos definidos. Os usos eco- educação formal, é um importante mecanismo de inf'o_i:rt:i~ção, educação
( nômicos dos serviços públicos do saneamento ambiental têm condição e formação- de cidadãos, que tenham clareza ~e seus direitos, deveres,
de fortalecer os fundos públicos e proporcionar subsídios cruzados entre conhecimento da lei. penalidades e formas de acesso à justiça.
( serviços e grupos de usuários.
{ Por issQ as comunidades nas quais os programas de urbanização e
O município tem um papel estratégico no desenvolvimento de ati- regularização são implantados são um 'éampo fértil, com muitas experiên-
{ vidades relacionadas à coleta, seleção e reciclagem de lixo doméstico e de cias bem-sucedidas de implementação de programas e projetos de alfa-
entulho. O destino final dos resíduos sólidos sustentável necessita. para betização e reforço escolar; educação sanitária e nutricional. geração de
{
ser solucionado com a urgência que o problema tem, da articulação do emprego e renda etc.
{ município. muitas vezes consorciado. e da iniciativa privada, com tradicio-
nal participação no setor; reconhecidamente lucrativo.
t Os processos participativos são também educativos para os técni-
cos dos órgãos públicos e das empresas contratadas para projetos e obras,
~ Essa área é de responsabilidade municipal - serviço local - e apre- sendo um poderoso instrumento de combate à burocracia, à corrupção, à
senta uma das faces do Brasil do atraso, na aviltante condição de vida dos tecnocracia e a preconceitos mútuos.
~ catadores e, ao mesmo tempo. no desastre ambiental dos lixões, aterros
( mal operados e áreas contaminadas por reslduos qufmicos industriais. As
diretrizes sobre esse tema (objetivos ambientais, desenho institucional e
t recursos financeiros) devem constar na lei do plano de forma a se torna-
rem metas municipais passiveis de cobrança ao Executivo pela população.
'- ~ ·
setores interessados e pelo Ministério Público.

20 1Plan01 Oiretom Hunicipais: Novo1 (onceito1 de Planejamento Territorial Planos Diretores Hunicipais: NOYos Conceitos de Planejamento Tmitorial 1 li
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lnova1ões para a conmtiza1ão dos direitos à cidade: limim e ponibilidadet da lei e da gestão
uura Machado de Mello Bueno

capítulo deste livro.


Referências bibliográficas
5 - Os conceitos de planejamento e gestão urbanos e os mecanismos de imple-
,A.AANTES, Pedro. O Ajuste Urbano: as políticas do Banco Mundial e do mentação da justiça social e da qualidade de vida e~o muito bem desenvolvidos
B!D para as cidades /atino-americanas. São Paulo, 2004. Dissertação de em Souza (2004).
mestrado, FAU-USP.
6 - Essas agências, como o Banco Mundial (BM) e o Banco lnteramericano (BID).
operam suas votações sobre os investimentos através da quantidade de ações de
HARVEY. David. O novo imperialismo. São Paulo, Edições Loyola, 2004. propriedade de cada pafs. Os Estados Unidos detêm 17% das ações do BM e
30% das do BID. Destes. apenas o BID reconhece o município como tomador de
SERVILHA. Elson Roney. As áreas de preservação permaneme dos cursos recursos. (Arantes, 2004)
d'água urbanos para a ordem pública. Campinas, 2003. Dissertação de
mestrado, Unicamp. 7-A nação brasileira deu importantes passos positivos, desde a criação do Ministé-
rio das Cidades, do Conselho Nacional das Cidades e da aprovação da Lei Federal
11124/2005, que institui o Sistema e o Fundo Nacional de Habitação de Inte-
SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao resse Social, primeira lei de inciativa popular aprovada no país. Resta saber se a
planejamento e à gestão urbanos. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil. 2004. capacidade técnica de construção do sistema nos diferentes níveis de governo, e
na gestão dos fundos federais. superará os constrangimentos político-eleitorais
das bancadas comprometidas com financiadores de campanha, e comportamentos
VILLAÇA, Flávio. As ilusões do Plano Diretor. São Paulo, 2005, disponí- populistas das lideranças partidárias. populares e econômicas, que procuram "furar"
vel em http://www.usp.br/fau/fau/galeria/paginas/0508_a_ilusao_do_pd _ a avaliação dos projetos baseada em qualidade e justiça social.
v!l!aca.pdf
8 - Os bairros fechados têm trazido impactos socioambientais negawos. como bar-
reiras urbanísticas, com diminuição da mobilidade em geral. sensação de impu-
nidade e comportamento preconceituoso em relação a pessoas de outro grupo
social, pelos moradores, especialmente a criança e o adolescente, "desacostuma-
dos" a conviver com os diferentes, sensação de insegurança para pedestres nas ruas
Notas de acesso a esses locais, sempre com muros e desertas, serviços básicos encare-
cidos pelas formas de gestão do condomínio que não têm controle social, e perda
i - Este trabalho desenvolveu-se a partir das apresentações realizadas na Oficina das áreas rurais, fundamentais para a segurança alimentar e para diminuir as ilhas de
"O Município em Ação: elaboração e aplicabilidade de planos diretores" e conta- calor no meio urbano. Essas questões ainda não foram devidamente avaliadas pelos
tos com os participantes. planejadores e urbanistas.

2- Que ironia: na legislação brasileira o salário indireto refere-se aos bens e serviços 9 - O município pode definir por exemplo, regras para implantação de edificações
providos pelo empregador e que não são integralizados como salário, para cálculo de agro-indústria, hotéis e restaurantes em área rural.
dos tributos e beneficies. Nos países desenvolvidos o poder público é quem for-
nece educação. saúde, segurança. acesso a bens artísticos e culturais etc (com qua- 10 - O conceito de cooperação, estudado por Marx, apareceu no meio urbano na
lidade) que. portanto, não oneram o salário recebido pelo trabalhador. Essa é uma Europa, desde o século XVII I. e se concretiza na organização de uma estrutura
das causas de em toda a Europa haver diferenciais tão menores entre os maiores e pública para implementar um serviço de interesse (como prover e gerir a energia,
menores salários da população. No caso brasileiro somente os altos executivos de os transportes ou as águas de uma localidade) em relação à qual cada industrial
empresas privadas e estatais tem esses beneficies. sozinho não tinha autonomia tecnológica ou territorial total. As organizações e
empreendimentos de caráter coletivo, de interesse coletivo público, e não neces-
3 - A definição de ordem pública é constituída por três elementos: salubridade. sariamente estatal, são grupos socioeconômicos com capacidade de obter recursos
segurança e tranqüilidade pública. (Servilha. 2003) de empoderamento para quebrar as diferenças excludentes.

4 - A apresentação da luta de classes na nova ordem mundial envolvendo a ques- 11 - O Estatuto da Cidade contém meios para redistribuir com participação social,
tão urbana brasileira, e suas raízes históricas, é feita por Whitaker e Motisuke em

22 1 Planos Diretores Municipais: Novos ConC!itos de Planejamento Territorial Planos Diretores Hunicipais: Novos Conceitos de Planejamento Terri1orial 1 23

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Instrumentos de planejamento e gel!ão da política urbana: umbom momento para um~ avaliação
Renato Cymbalista

em torno do Estatuto foi efervescente, tanto do ponto de vista jurídico agenda da reforma urbana mudou de escala: de um discurso periférico
quanto do planejamento urbanoª. ·- (ainda que aguçadÔ), passou ao centro da política urbana nacional. Nunca
na história do Brãsílapoiítica urbana foi tão debatida e disputada no nível
Por meio da Constit0ção e, principalmente, do Estatuto da Cidade, local como no período 2003-2006. A mudança de escala de ação, a nacio-
foi redefinida a função do Plano D iretor municipal. Antes utilizado maJon:- nalização da disputa e a agregaçãode novos protagonistas trouxe também
tariamente como instrumento de definição dos investimentos necessário muitas expectativas de resultados dessa nova maneira de- tratar a política
ou desejáveis para os municípios, o Plano Diretor transformou-se na ~ territorial.
básica da política urbana do município, responsável pela definição de ~­
mentos estratégicos na esfera local como, por exemplo, a defini~ Aqu i, iniciam-se as muitas perguntas deste texto. A observação
critérios para o cumprimento da função social da propriedade. Na prática, empírica revela que, apesar dos intensos esforços e das inegáveis con-
o Plano Diretor tem a capacidade de estabelecer os conteúdos parÊ a quistas no plano institucionai, o discurso da reforma urbana não parece ter
definição dos direitos de propriedade no município. Para diferenciá-los dos.__ logrado assenhorar-se do território dos municípios. A profusão de novas
prolixos planos diretores de desenvolvimento urbano das décadas de 1970 favelas, o surgimento de novas periferias desqualificadas em cidades de
e 1980, estes foram rebatizados de "planos diretores participativos" pelo diversas escalas, a proliferação de condomínios fechados, a permanência
,..~ Ministério das Cidades9 . de um perverso padrão de alta ociosidade de terrenos urbanos providos
..... Em 2003, foi implementado o Ministério das Cidades, antiga
de infra-estrutura são alguns dos elementos que um simples passeio nas
nossas cidades oferece, informando que as forças pela democratização do
demanda da articulação pela reforma urbana, e no mesmo ano foi realizada terr-itório têm sido insuficientes para o enfrentamento das desigualdades
a 1 Conferencia Nacional das Cidades, que resultou na eleição da primeira expressas no território (o termo "insuficientes" é aliás bastante otimista, um
composição do C onselho Nacional das Cidades. A partir de 2004, está em viés pessimista utilizaria a palavra "inócuas").
curso a Campanha Nacional do Plano Diretor Par1icipativo, destinada a via-
bilizar a construção de mais de 1700 planos diretores nos m unicípios bra- D o ponto de vista institucional, é tamb_ém importante uma reílexão
sileiros que têm a obrigação de fazê-los até outubro de 2006, conforme as crítica enYtorno das conquistas. Para-citar apenas alguns dos principais desa-
diretrizes do Estatuto da Cidade. O Conselho Nacional das Cidades vem fios: a opção municipalista da Constituição produziu grandes lacunas institu-
operando no sentido de emitir resoluções, que detalham os pressupostos cionais e administrativas ainda em aberto para as regiões metropolitanas; a
de processos e conteúdos para que os Planos Diretores sejam efetiva- atribuição do município como regulador do território rural ainda carece de
mente red istributivos e participativos. O M inistério Público vem acolhendo experiência, de instrumentos e de capacidade de gestão para transformar-
denúncias e obstruindo processos realizados sem participação popular. se em realidade; os princípios do direito urbanístico estão ainda longe de
Um caso emblemático é o de Fortaleza, cuja prefeitura, após construir um serem apropriados pelo Judiciário e pelo Ministério Público como um todo
Plano Diretor "de gabinete", sem participação popular, foi alvo de intensa (em que pesem impo rtantes avanços nessa área) .
mobilização social que acabou por invalidar o processo, que teve que ser
reiniciado e reconduzido a partir das diretrizes do Estatuto da Cidade. Um dos maiores desafios é o_de articular a lógica de ação da reíorma
urbana com os atores, as leis, os princípios e as instâncias de gestão relacio-
nadas à preservação ambiental, que também passaram por urn processo
de amadurecimento e legitimação nas últimas décadas, mas que se deu
praticamente dissociado das lutas da reforma urbana, algumas vezes signi-
Refletindo em torno das experiências ficando que ambientalistas e protagonistas da reforma urbana jogaram em
campos opostos em lutas políticas específicas.
Não há uma intenção laudatória nos parágrafos acima, mas a de
colocar que, após um longo período de gestação, nos últimos anos ;:i _ _

28 1 Planos Oirecores Municipais: Uovos Conceitos de Planejamenro Terrirorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Tmitorial 1 29
ln11rumento1 de planejamento e geuão da polltica urbana: um bom momento para uma avaliação
Renato Cymbalina

Mesmo identificando grandes problemas, reconhecendo limites.


levando em conta as dificuldades de todas as ordens enfrentadas peíos
Notas
municípios para levar adiante políticas de democratização do planejamento
1-O evento que tem sido evocado como o marco inaugural do debate foi o Seminá-
e da gestão urbana, me parece difícil negar que os anos recentes têm sido rio de Habitação e Reforma Urbana de 1963, momento em que o termo "reforma
de intensa experimentação em busca da efetivação das novas potenciali- urbana" surge no Brasil, em um seminário realizado pelo Instituto de Arquitetos do
dades permitidas pela Constituição e pelo Estatuto da Cidade. Quais con- Brasil (IAB) e o !BASE, no hotel Quitandinha em Petrópolis. Tratou-se de um semi-
quistas foram atingidas por essas inúmeras experiências é uma pergunta em nário interdisciplinar, que resultou em um documento síntese que teve como foco
principal as questões habitacional e urbana, propondo que essas questões fossem
grande medida em aberto. Entram em cena as pesquisas e os estudos em
enfrentadas como direitos fundamentais . Essa articulação pela reforma urbana foi
torno dessas experiências. logo desestruturada pela ascensã,o dos militares ao poder, silenciando a temática
por mais de dez anos (v. SILVA, Eder Roberto e SILVA. Ricardo Siloto, "Origens e
Nas décadas de 1980 e 1990, a universidade desempenhou os matrizes discursivas da reforma urbana no Brasil". Espaço e Debaces 46, p. 144).
papéis de "incubadora" do discurso da reforma urbana; de trincheira da
batalha pela implementação de uma institucionalidade democrática e parti- 2 - A partir do final da década de 1970 e na primeira metade da década de 1980,
o tema volta à pauta do governo federal, e em 1982 é publicado o anteprojeto da
cipativa no pais. de formação de quadros com uma visão critica a resperto
Lei Nacional de Desenvolvimento Urbano, que posteriormente seria consolidado
da urbanização para atuarem no poder público. Sem perder essa proficua
no PL 778/83, que já continha como um de seus princípios a necessidade de 1
ponte entre academia e a inteNenção prática, o momento atual é funda-
mental que nossa capacidade crítica seja utilizada para realizar um balanço
cumprimento da função social da propriedade e de uma mais forte regulação da
propriedade urbana (v. CAMPOS FILHO, Cândido Malta. "Comentário sobre o
,.
sistêmico a respeito das experiências recentes de criação de instrumentos projeto de lei federal regulador do desenvolvimento urbano". Espaço e Debates
de planejamento e gestão urbanos. Após o período de construção mas- 18, pp. 107-13 1, 1986). O Projeto de Lei 778/83 era de certa forma uma
resposta institucional a leituras criticas dos processos de urbanização no país,
siva de planos diretores, qual o saldo resultante? Em que medida, e sob que começava a ser publicados naquele período, como Francisco de Oliveira, "o
quais condições, ocorreu um efetivo empoderamento dos segmentos estado e o urbano no Brasil" (Espaço e Debates 6, 1982): KOWARICK, Lúcio. A
historicamente marginalizados na definição da política urbana municipal? espoliação urbana (Rio de janeiro: Paz e Terra, 1980): a coletânea São Paulo 1975:
Os processos tem sido realmente emancipadores? Em quais condições crescimento e pobreza.(São Paulo: Edições Loyola, 1975). Também esta iniciativa
as tradicionais relações de clientelismos, favorecimentos e constrtuição de foi interrompida, com o desmonte em meados da década de 1980 da estrutura
referente ao desenvolvimento urbano no pais.
currais elertorais têm sido efetivamente combatidas? Os instrumentos de
regulação urbanística resultantes desses processos têm efetivamente um
3 - Do ponto de vista da produção acadêmica, a década de 1980 foi também
caráter redistributivo? A gigantesca ilegalidade urbanística está efetivamente um momento de renovação. O reconhecimento dos novos atores sociais como
sendo enfrentada, e com que resultados? sujeitos relevantes para a política no país engendra uma rica produção acadêmica,
tanto voltada ao passado quanto ao presente, que possuía como pano de fundo
Procurando agregar conhecimento nesse sentido, foi construído o a expectativa de que, do interior das classes excluídas, surgissem arranjos políticos
capazes de disputar a redistribuição de poder e riqueza no país. Utilizando-se
seminário que deu origem a este livro, reunindo pesquisadores e gestores
do conceito de "espoliação urbana", cunhado por Lúcio Kowarick, uma série de
municipais que refletiram em torno das possibilidades dadas pelo momento autores mostra que a cidade, e não apenas o chão da fábrica ou a questão da
atual e das diversas maneiras de responder a essas possibilidades. Eviden- solo rural. era também um foco fundamental para as lutas sociais. Por trás desse
temente não há aqi.:.i a intenção de esgotar o assunto. mas de documentar reconhecimento. a critica alargou seus campos temáticos para além da clássica
processos, de registrar perguntas e respostas de um conjunto de gesto- dicotomia capital-trabalho, legitimando assim os novos atores sociais urbanos tanto
como sujeitos das lutas sociais como objeto de pesquisa.
res e pesquisadores envolvidos em diferentes escalas com a elaboração e
implementação dos processos.
Nesse contexto, surgem uma série de estudos, que marcaram a abertura do pen-
samento acadêmico para esses novos atores sociais. Para este pro1eto, interessa
especificamente a bibliografia a respeito das lutas urbanas. Ver KOWARICK. Lúcio.
As lucas sociais e a cidade: São Paulo, passado e preseme (Rio de Janeiro: Paz e Terra,

30 1 Planoi Oirrtom Hunicipaii: Novo1 Conceito! de Planejamento 1mitorial Planoi Oiretom Hunicipaii: Novoi Conceitoi de Planejamento lmitorial 1 31
1988): ROLNIK. Raquel. Cada um em seu lugar! São Paulo, início da indusr.nalização:
geografia do poder (dissertação de mestrado, FAU-USP. 1981 ): GOHN, Maria da
Gló1ia. Movimentos sociais e lutas pela moradia (São Paulo: Loyola, 199); SADER.
Eder. Quando novos personagens entram em cena: experiências. (alas e lutas dos tra-
balhadores da grande São Paulo (São Paulo : Paz e Terra, 1099): MARICATO. Ermí-
nia. ·'Moradia e movimentos sociais na cidade". ln: Seminário Movimentos sociais em
Ili
perspecuvo (anais) São Paulo: Faculdade de Educação (USP), 1991 .

4 - ROLNIK, Raquel. "Instrumentos urbanísticos contra a exclusão social: introdu- Aefetividade da implementação de
ção". ln ROLNIK, Raquel e CYMBALISTA, Renato (orgs.), Instrumentos urbanísticos
contra a exclusão social. Revista Pólis 29. São Paulo: Instituto Polis, 1997.
Zonas Especiais de 1nteresse Social no quadro
S - Um balanço dessas primeiras experiências encontra-se em MOURAD. Laila
Názem. Democratização do acesso à cerra em Diadema (Dissertação de Mestrado,
PUC-Campinas. 2001 ), que foca em maior profundidade o caso de Diadema.
habitacional brasileiro: uma avaliação inicial
Sobre a experiência de Recife. ver: MIRANDA. Lívia, O PREZEJS do Recife: 15
anos da construção de uma política habitacional de interesse social no município.
Rio de j aneiro: Observatório das metrópoles/IPPUR/FASE/VFPE/Finep; ARAÚJO,
Adelmo. "O PREZEIS enquanto instrumento de regulação urbanística". Revista Pro-
posta 61. Rio de janeiro: FASE, 1994 .. João Sette Whitaker Ferreira
6 - ROLNIK, Raquel e CYMBALISTA, Renato (orgs), Instrumentos urbanísticos
contra a exclusão social; ROLN IK, Raquel e CYMBALISTA, Renato: "Regulación
Daniela Motisuke
dei Urbanismo en América Latina: Desafios en la const11.1ccion de un nuevo para-
digma" (URBAL. 2000. mimeo): RIBEIRO, Luiz César de Queiroz e SANTOS
jR.. Orlando Alves (orgs), Globalização Fragmentação e Reforma Urbana. Rio de Este artigo apresenta as reflexões relacionadas a uma pesquisa
janeiro: CMlização Brasileira, 1997. Em relação à política habitacional. ver BON- do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da FAU-USP
DUKI, Nabil. "Mutirão e autogestão: a experiência da administração Luiza Erundina (LabHab-FAU-USP), a respeito da efetividade das ZEIS - Zonas Especiais
em São Paulo". ln: BONDUKI. Nabil (org) Habitat: as práticas bem sucedidas em
de Interesse Social como um instrumento capaz de alavancar uma pro-
habitação. meio ambiente e gestão urbana nas cidades brasileiras. São Paulo: Studio
Nobel. 1996. dução do espaço urbano socialmente mais justa, a partir de experiências
ocorridas em algumas cidades brasileiras. Ainde q~e breve, a pesquisa
7 - ROLNIK. Raquel (coord.) Estatuto do cidade - guio para implementação pelos fomentou uma reflexão que já pode ser teorizada. E o que se tenta fazer
municípios e cidadãos. pp. 21-22. neste texto. considerando dois problemas centrais e a perspectiva de sua
superação: primeiramente, a dúvida sobre a !eficácia dos instrumentos
8- Destacamos nesse sen ido: DALLARI. Adilson. A e FERRAZ, Sérgio (orgs). Esta- - urbanísticos em geral diante dos antagonismos estruturais da formação do
uto do Cidade: comentános à lei federal 10.257/2001; ROLNIK, Raquel (coord.)
Estatuto da odode - guia para implementação pelos municípios e cidadãos; OSÓRIO. Estado e da sociedade brasileiros. e e m segundo lugar as dificuldade~ con-
Letícia M (01·g.) Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspeàivas para as cretas - sobretudo no âmbito da gestão pública - obseryadas e m algumas
cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Fabris Editores, 2002. experiências reais/de apl~ação iºinstrumento das. ZEIS ~o Bras!I.

9 - CYMBALISTA. Renato (coord.) Planejamento territorial e Plano Diretor Participa- Entendidas como uma categoria do zoneamento da cidade que
tivo: implementando o Estatuto do Cidade. Caixa Econômica Federal/Ministério das permite um padrão urbanístico_próP.ri'?, com tratamentos difer~nciados , a
Cidades/Instituto Pólis, 2005 (CD rom).
partir de um plano específico de urbanização, as ZEIS podem ganhar várias
formas, em função do contexto urbano em que são aplicadas, atendendo

32 1 Planos Oire1om Municipais: Jlovos Conceitos de Planejamenlo Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 33
Aefetividade da implementação de !EIS no quadro habitacional braiileiro: uma avaliação inicial
João lette Whitaker ferreira e Daniela Motiiuke

t.anto áreas de favelas ou loteamentos que demandem urbanização, áreas


vazias sujeitas à provisão de moradia de interesse social, ou ainda terrenos Origem dos instrumentos urbanísticos
ou imóveis subutilizados em áreas com infra-estrutura urbana. geralmente
nas áreas centrais. Além de representarem uma solução potencial para a Os instrumentos urbanísticos, como os que hoje aparecem no
regu larização fundiária em favelas e para a urbanização de favelas e lotea- Estatuto da Cidade, se originam na Europa, como parte do ferramental
mentos.precários, se destacam em face do esvaziamento das áreas centrais necessário para garantir a longa transição da ordem econômica feudal para
nas grandes e médias cidades, que provoca um aumento de terrenos não a capitalista, quando o processo de expansão do sistema econômico em
utilizados especialmente propícios à reforma urbana e à provisão habitacio- busca de novos mercados obrigou-o a qualificar a mão-de-obra. com vistas
nal de interesse social. a garantir sua disponibilidade e sua reprodução, e a regulamentar cada vez
mais as formas como se davam as interações sociais e. em essência, o pró-
'.) instrumento das ZEIS representa o reconhecimento da diversi- prio consumo. As intervenções urbanas de Haussmann em Paris, que se
daae oas ocupações existentes na cidade e a possibilidade de construção deram na década subseqüente às revoluções liberais burguesas européias
de uma legalidade dos assentamentos, tanto na qualificação e regularização de 1848, visavam, com o combate à insalubridade, melhorar a disciplina
das áreas periféricas quanto na democratização do acesso à cidade provida de vida e as condições de reprodução da classe trabalhadora, garantindo
de infra-estrutura, regulando a atuação do mercado imobiliário. a capacidade produtiva da industrialização nascente (Topalov, 1988), e
controlar os movimentos sociais, por meio da construção de avenidas nas
Sua regulamentação no Estatuto da Cidade. em 2001 , junto com os quais as tropas pudessem manobrar com facilidade. Relatos mais precisos
demais instrumentos urbanísticos lá contidos, criou uma grande expectativa desse período destacam como foi nas reformas Haussmanianas que, "pela
quanto à possibilidade de que os municípios passem a contar com uma primeira vez, o poder público investe na ordenação espacial das cidades.
maior capacidade de controle sobre os processos de produção e apro- até então abandonada à ação dos atores privados" (Pinon, 2002). É mar-
priação do espaço, fazendo valer a função social da propriedade urbana. cante, portanto. que o urbanismo e os instrumentos urbanísticos surgem
Entretanto, assim como ocorre para todos os instrumentos do Estatuto. como um instrumento de controle social do espaço urbano.
tal expectativa só se realizará se esses instrumentos forem incluídos nos
planos diretores municipais, e estes efetivamente impleme~tados, o que A ·crise de 1929, que foi uma crise de subconsumo, evidenciou
significa ?izer que este é um processo político de negociação ainda em a contradição estrutural do capitalismo, pela qual é impossível a sobrevi-
aberto. A medida que os planos diretor·es de cada município forem resul- vência sem crise de um sistema que se estruture concomitantemente em
tado de processos participativos que incorporem de fato as demandas de bases absolutamente antagônicas: a exploração da força de trabalho e a
todos os setores da sociedade, e em especial dos grupos sociais excluídos, busca da mais-valia, por um lado, que pressiona os salários para baixo; e
pode-se esperar. principalmente em cidades pequenas e médias onde os a necessidade de vender a produção para garantir a realização do ciclo de
processos de urbanização excludentes ainda não são tão arraigados, que reprodução do capital, que depende da manutenção de níveis de salário
tais instrumentos tenham alguma efetividade para controlar o desequilíbrio mais altos, para dar capacidade de consumo à população. As décadas de
social urbano. ideologia liberal, em que valia a mão invisível do laissez-faire, associadas a
uma forte crise especulativa nas bolsas de valores levaram à quebra do sis:
Ainda assim, a expectativa de transformação dos instrumentos urba- tema. A saída para a crise foi a entrada em jogo do Estado, como mediador
nísticos no Brasil - e das ZEIS - esbarra na necessidade de uma transfor- entre os interesses do capital, por um lado, e do trabalho. de outro. de
mação mais ampla e estrutural da sociedade e do Estado brasileiros, sem forma a garantir a sobrevida do sistema.
a qual é possível que estes cumpram um papel apenas remediador de
desigualdade5 urbanas mais graves, sem entretanto promover uma real O New Deo/, do presidente Roosevelt. marcou no início dos anos
transformação.no quadro estrutural da produção urbana desigual. l 93Qa intervenção maciça do Estado na criação de empregos. por meio
de grandes obras públicas como barragens, linhas de ferro e rodovias, e a

34 1 Planos Direiom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Plano1 Diretom Municipais: No~oi Conceitos de Planejamenio Territorial 1 35
A1fetividade da impl!mentaçâo de ZEIS no quadro habitacional bra1il1iro: uma avaliação inicial
joão Sette Whitaker ferreira e Oani1la Hotiiuke

regu lamentação de direitos trabalhistas que, em suma, garantiam os níveis no âmbito urbanístico, promover o bem-estar social e mediar os interesses
de emprego e a elevação da capacidade de consum·o da classe trabalha- do capital em face do bem público urbano, no Brasil eles teriam de enfren-
dora. Na Europa, já no entre-guerras, direitos trabalhistas como as férias tar modelos históricos de sociedade e de cidade frontalmente amagôni-
anuais, o descanso semanal remunerado, a limitação da jornada de tra- cos ao do Estado burguês europeu, já que organizados estruturalmente
balho, delineavam o que viria a ser, com o atraso gerado pela Segunda de fo rma propositalmente desigual e excludente. Daí uma das prováveis
Guerra, a base do sistema do Estado do bem-estar social. Junto com o razões para a ineficiência prática da maioria dos planos urbanos tecnocrá-
modo de produção fordista-taylorista, ambos alavancariam trinta anos de ticos propostos nas décadas de 1960 e 1970 em várias cidades brasilei- ;
crescimento da produção capitalista, baseada em um sistema em que o ras_(Villaça, 2005). Os "novos" instrumentos ligados à luta pela Reforma
Estado garantia as condições mínimas de vida e de consumo para sua Urbana, que dariam origem ao Estatuto da Cidade, desenhados a partir da
população. Nessa época, instrumentos urbanísticos para a regulação dos década de 1980 e ligados aos objetivos da democratização das cidades e
direitos de construir, do uso e da ocupação do solo, da valorização imobili- supostamente livres do ranço tecnocrático, surgem entretanto como uma
ária, entre outros, contribuem para o controle do Estado sobr·e a produção tentativa tardia de reação. A reboque, historicamente, das estruturas sociais
do espaço urbano, somando-se aos esforços de construção de um capi- arcaicas e desiguais que pretendem combater, t êm seu potencial e seu
talismo altamente industrializado, mas socializante, medida que mantinha possível alcance comprometidos desde sua gênese, já que dependeriam
razoavelmente alto o nível de vida da classe trabalhadora, que era também de um Estado forte e fortemente comprometido com a justiça social. o que
a massa consumidora. Se era necessário dar condições de vida e de con- parece a cada dia mais utópico na realidade brasileira.
sumo à população, era conseqüentemente importante garantir-lhe mora-
dia digna em um ambiente urbano adequado, o que pressupunha esforços O u seja, os instrumentos urbanísticos deveriam dar ao Estado a
para a generalização da provisão habitacional, e instrumentos de gestão capacidade de enfrentar os privilégios urbanos adquiridos pelas classes
urbana capazes de assegurar o acesso à moradia e a ordenação social- dominantes ao longo de sua hegemônica atuação de 500 anos, o que sig-
mente equilibrada - dentro dos limites impostos pela matriz por natureza nificaria reverter, a postenon: um processo histórico-estrutural de onipo-
desequilibrada do capitalismo - do território. O Movimento Moderno, tência política e segregação espacial. Uma árdua missão: daí a razão de uma
começando nas reílexões e experimentações da Bauhaus e de arquitetos visão mais cética, como veremos, quanto ao potencial de transformação
como Mae, Gropius e Taubt para a produção habitacional industrializada e estrutural dos instrumentos urbanísticos no Brasil.
de massa. já na década de 1930, insere-se nesta mesma lógica. Neste caso,
se os instrumentos urbanísticos surgiram com expressivo caráter de con-
trole social no século XVIII, o período da social democracia européia, cem
anos depois, os transformou em instrumentos da consolidação espacial do
Estado do bem-estar social.
Questão habitacional no Brasil: planejamento e
legislação urbana
O direito de preempção, as zonas definidas para urbanização
especial, a desapropriação para fins de moradia, o controle dos aluguéis O problema habitacional no Brasil é um problema estrutural, resul-
são alguns entre muitos instrumentos que permitiram ao Estado coorde- tante das formas bastante específicas da fonmação da sociedade e do Estado
nar com certo vigor as dinâmicas fundiárias e imobiliárias, garantindo um brasileiros, que reproduzem os mecanismos de dominação das elites. O
padrão habitacional mínimo, da mesma maneira com que a socialdemocra- problema da falta de acesso à habitação remonta ao período da coloni-
cia garantia também o acesso universal à educação e à saúde gratuitas . zação, e não pode ser separado da questão do acesso à propriedade da
terra.
Pois bem, não é diflcil perceber que tal papel dos instrumentos
urbanísticos não teria como ser reproduzido no Brasil. Enquanto lá os ins- Quando é decretada a Lei de Terras em 1850, é instituída aproprie-
trumentos serviam - e ainda servem - para que o Poder Público pudesse, dade fundiária no Brasil, tanto rural quanto urbana. Em um momento em

36 1 Planos Oiretorei Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Oiretom Municipais: Novos Conceitos d1 Planejam1nto Tmitorial 1 37
Aefetividadeda impl1menta1ão de ZEIS no quadro habitacional brasileiro: uma avafia1ão inicial
João SetteWhitaku ferreira e Daniela Hoti1uk1

que já se sofria e se previam as conseqüências da pressão inglesa pelo fim do investiam o m ínimo na construção e cobravam altos aluguéis. Foram dura-
tráfico negreiro, que iria a médio prazo jogar no mercado um importante m ente combatidos em nome da saúde pública, mas prolifer aram de forma
co ntingente de trabalhadores, ex-escravos e imigrantes. eventualmente ~nificativa, o que demonstra que a demanda por habitação para grande
interessados em adquirir terras para produzir, os grandes latifundiários do partedã população já era impo rtante. Q uando os cortiços se tomavam
país dividiram a propriedade da terra entre aqueles que já as detinham ou - Obstáculos à renovação urbana das áreas mais nobres da cidade, eram
eram suficientemente afortunados para comprá-las (Maricato, 1997). demolidos e a "massa sobrante" deslocada para as regiões menos valoriza-
das pelo mercado (Villaça, 1986).
O desequilíbrio no acesso à propriedade fundiária, que reíletia
a intensa divisão econômica e social do país, iria reproduzir-se No momento seguinte, da industrialização pioneira das primeiras
sistematicamente a cada novo estágio do nosso desenvolvimento. Na déCã'aãsêroseculo XX, da expressiva presença de empresas estrangeiras
t ransição da econo mia agroexportadora para a da industrialização incipiente, ~ §erviÇQ.s_ p~blico~ atuando no direcionamento da produção da cidade,
na passagem para o século XX, a tomada de hegemonia das forças e quando São Paulo torna-se o principal centro econômico do país, os
políticas liberais e industrializantes não alterou a forma com que as cidades bairros operários do primeiro anel periférico passaram a concentrar a
produziam a segregação socioespacial desde o período anterior. população pobre, reproduzindo continuadame,:;-te o padrão de acesso
dificultado à terraur6ana e de forte segregação socioespacial.
De fato, nas últimas décadas do século XIX, quando a economia
e a política nacionais ainda eram comandadas pelos barões do café, as Na era Vargé!_~. a partir d~ 1~39._ época que coincide com a emer-
maiores cidades do país, Rio de janeiro e São Paulo, eram objeto de planos gência do Estado de bem-estar social na Europa. o governo iniciou um
urbanísticos que apenas embelezavam o centro das elites e ignoravam - ou programa de incentivo à industrialização, através de subsídios à indústria de
mesmo incentivavam fortemente - a concentração da população pobre bens de capital, do aço, do petróleo, à construção de rodovias. etc. Parale-
nas casas precárias de aluguel, nos cortiços e nas favelas que já começa- - _lamente, instituiu.no país um novo clima político, através do fortalecimento
vam a aparecer (Bonduki, 1998). Assim moravam, já nas periferias urbanas, do Estado e de suas ações, visando a-constituição de um mercado de con-
ex-escravos e imigrantes atuando nos empr egos terciários das atividades sumo interno mais significativo. Apesar da perda de hegemonia por parte
menos nobres que as cidades exigiam, assim como soldados chegando da burguesia agroexportadora, o Estado populista não interfere significati-
de campanhas distantes, como ocorreu nos morros do Rio após o fim do vamente em seus interesses, evitando uma reforma agrária e mantendo
conílito de Canudos (Abreu, 1994). intacta a base fundiária do país. No campo da moradia, a experiência dos
e
Institutos de Aposentadorias Pensõês, na década de 1930, que se torna-
Segundo Bonduki ( 1998), a habitação das classes populares se deu, - ram uma referência qualitativa na histõriâ da arquitetura de habitação social
até os anos 1930, através da produção privada de vilas operárias ou de no Brasil, teve pouca importância numericamente já que produziu, entre
moradias de aluguel, que podiam ir de casas com alguma qualidade até 1937 e 1964, apenas 140 mil moradias, a maioria destinada ao aluguel.
moradias de baixo padrão e coletivas, de tal forma que nesses casos era Segundo Maricato ( 1997), a política se pautava em "muita publicidade para
difícil diferenciar moradias de aluguel e cortiços. A produção das vilas foi --wnâ"resposta modesta dos programas públicos de habitação" . Além disso,
incentivada pelo poder público através de isenções fiscais, pois eram con- a Lei do Inquilinato, de 1942, limitava as possibilidades de lucro para os
sideradas uma solução de disciplinamento e higienização das massas. Mas - proprietários de vilas e casas de aluguel, uma vez que congelava os preços
essas moradias de melhor qualidade, embora populares. só eram acessí- e diminuía a segurança do negócio para os locado res. Acabou tendo como
veis para segmentos da baixa classe média, como operários qualificados, efeito o estím ulo à propriedade privada do imóvel urbano, no lugar do ·-
funcionários públicos e comerciantes. não sendo viáveis para a população aluguel, restringindo ainda mais o acesso à habitação (Maricato, 1997).
mais pobre. O s cortiços, de qualidade ainda pior, eram portanto a única
forma de acesso à moradia para a maioria da população. além de se cons- O surto industrializante iniciado na década de 1950 exacerbou esse
tituir num negócio muito lucrativo para seus proprietários. uma vez que cenário. As burguesias íiãciõnãis, cÕmo ponderou Florestan Fernandes,

38 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Plantjamtnto Territorial 1 39
Aefetividade da implementação de ZEIS no quadro habitacional brasileiro: uma m liação inicial
João lette Whitaker Ferreira e üaniela Motisuke

reiteraram sua opção pela associação com os interesses de expansão do nacional quanto pelas burguesias nacionais), Maria da Conceição Tavares
capitalismo internacional. em detrimento- da construção de uma sooal- identificou a "modernização conservadora", Florestan Fernandes o "desen-
demouacia nos moldes europeus, o que lhes garantiu a manutenÇãüde-.. volvimento do subdesenvolvimento", e assim por diante. Disso resultou
sua hegemonia interna, baseada na exploração de um modelo essencial-- que se, por um lado, o país se tornou, em duas décadas, a oitava economia
mente concentrador da renda. Já foi comentado anteriormente como se do mundo, por outro, ele assumiu a liderança mundial, sem nunca mais
estruturou o Estado do bem-estar social nos países centrais. Ocorre que largar as primeiras posições, da concentração das riquezas nas mãos de
tal modelo custava caro, e obviamente reduziu drasticamente as taxas de poucos.
lucratividade das empresas dos países desenvolvidos. Em face de tal situ-
açãoL_o_movimento na~raJ_ dessas firm~s foi de voltar-se para-; restÕ do Esse processo de crescimento acelerado com grande concentração_
mundo. especialmente o subdesenvolvido.-em buscade uma única coisa: ~enda evidentemente ~~ reproduz!u com_as _Qie~mas características
_ a possibilidade de utilização de mão-de-obra barata, que já não era dispo- -~nJ relação ao arT)biente u rbano.:.,_Q_~0:e apelo populacional resultante
nível nos países centrais. _ _da presença das indústrias gerou uma maciça migração rural-urbana, a
população nordestina se deslocando para o Sudeste. compondo a massa ;
Por isso. a industrialização extremamente rápida pela qual passa o de mão-de-obra de reserva, sujeita aos baixos salários que o sistema
Brasil a partir da década de 1950 se dá pela associação dos interesses<re- demandava.
....
= expansão do capitalismo internacional e das empresas mult~
os interesses das elites internas de diversificação de· in'Ve-stimentos e de O exemplo de São Miguel Paulista, na zona leste de São Paulo, é
(re)imposição da sua hegemonia política e econômica, agora por meio da paradigmático. Periferia semi-rural da cidade, recebeu no final da década
industrialização maciça. A opção das nossas elites, que garantia assim seu de 1930 uma fábrica de fios Rayon, pré-montada, já obsoleta e abando-
poder de barganha no sistema capitalista mundial ao aliar-se a esses inte- nada nos EUA (onde já fabricavam o material sucessor, o Nylon), e trazida
resses expansionistas do capitalismo internacionãl, cônSoT1dou sua absoluta em um navio pelos industriais Horácio Lafer e José Ermírio de Morais.
dominação interna, m esmo que "à custa do reforço de s~7aráter a~ Chamaram-na de Nitroquímica, e a fábrica tornou-se da noite para o dia
social, antinacional e antide_m:icrático" (Sãmpaio J7.: 20lf0: 418). a mais moderna indústria petroquímica do país (embora tecnologicamente
obsoleta no cenário econômico mundial, em um exemplo explicativo do
Em suma, o momento de maior inílexão da nossa industrialização atraso estrutural da nossa indústria). Foi fechada somente na década de
se dá com a vinda para o país de multinacionais interessad~ apen~ 1990. após explosões que mataram um operário, somando aos inúme-
exportação de seus produtos e de seus lucros, o que Francisco de Oliveira ros acidentes trabalhistas lá ocorridos na história da empresa. O bairro de
chamou de "a fraude e traição mais notável à vontade popular de que se São Miguel, por sua vez, passou de cerca de quatrocentos habitantes para
tem notícia no Brasil moderno" (Oliveira, 1977: 72). Essa vinda de mul- oito m il em menos de dois anos. Evidentemente, nenhuma infra-estrutura
tinacionais ocorreu sem a ampliação de um mercadÔ inter~o significativo, urbana, nem equipamentos públicos, nem moradia foram providenciados
sem a generalização de um nível mínimo de renda para a classe_tr:abalha,. na região, pois não era esse o interesse dos setores dominantes. As favelas
dora, ao contrário do que ocorrera nos países centrais socialdemocratas, que lá surgiram mantêm-se até hoje.
justamente porque isso significaria um aumento do custo de reprodução
da classe trabalhadora. - · Assim , no Brasil tivemos um "Estado do deixe-estar social", no qual,
no camj)õda mofaaia;-como já explicou Francisco de O liveira, a "não-polí-
Aqui,. a industrialização dos anos 1950 em diante se dá justamente tica" habitacional, traduzida na generalização da autoconstrução, era sem
condicionada à manutenção dos baixos salários., em U!Jll>rocesso - do dúvida a forma mais barata- de abrigar a classe trabalhadora. À "indu~trializa-
subdesenvolvimento - já amplamente discutido por muitosinté-rpretesda ção com baixos salários" sesomou uma "urbanização com baixõSSãíârtos"';--· .
formação nacional: Rui Mauro Marini observou a "superexploração dos como disse Maricato ( 1996). Vale lembrar que, pelo seu recorte privatista,
trabalhadores periféricos" (porque explorados tanto pelo capitalismo inter- inserido no bojo do milagre econômico, da geração de empregos mesmo

40 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Oiretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 41
,, Aefetividade da implementa1ão de ZEIS no quadro habitacional brasileiro:. uma ava.lia1ão i~icial
João Sme Whitaker Ferreira e Daniela Mollluke
IJ
que de baixíssima remuneração, e do favorecimentos às grandes emprei-
teira?, o Sistema Financeiro de Habitação, que no regime militar prod_uziu Onovo contexto da redemocratização: impasses e
cerca de quatro milhões de moradias, nunca conseguiu beneficiar..as famí- perspectivas
lias abaixo de três salários mínimos, enquanto o financiamento oficial da
C aixa Econômica Federal favorecia os investimentos da classe média e a Embora o contexto político pós-C onstituição de 1988, com ades-
verticalização das cidades formais. centralização administrativa e o fortalecimento do papel dos municípios,
___
tenha gerado
......___. , uma pequena inflexão nesse cenário, o quadro
. ainda é dra-
Disso resultou um país desigual, com cidades desiguais: hoje, estima- mático. E contra este quadro que os setores progressistas travam uma
se que cerca de 40% -da população das nossas grandes metrópoles, em árdua batalha, visando pelo menos diminuir o pr ejuízo, tornando nossas
média, vive na informalidade urbana2 . Nas cidades de todo o país ...§ ~re­ cidades um pouco mais dignas para todos, e não apenas para os privilegia-
sença da riqueza_traL.com ela uma enorme pobreza, antagonismo típico- . dos de sempre.
de u~~ das sociedades que mais concentram a renda rio mundÕ:- Esse-
quadro dramático, fruto de 500 anos de história , pode ser encontrado;m- Tanto a inclusão dos artigos 182 e 183 na Const ituição quanto a
qualquer das nossas cidades e regiões metropolitanas, seja ºem-São Paulo, aprovação, mais de dez anos depois, do Estatuto da C idade, que justa-
Recife, Rio de janeiro, Salvador, Belém, Porto Alegre ou Belo Horizont~. :._ mente regulamentou as ZEIS, foram decorrentes da intensa mobilização
popular em tomo da defesa de uma cidade socialmente mais justa e politi-
Ao lado dos grandes conjuntos, a maior parte da demanda habita- camente mais democrática, que se tornou conhecida como o movimento
cional dos excluídos do sistema foi "solucionada" - e continua sendo ate pelo direito à cidade. A extrema precariedade dos assentamentos perifé-
hoje - pela ocupação de loteamentos clandestinos na periferia, Íf"DpulsiÕ- - ricos, a absoluta ausência do Estado na implementação de políticas habita-
nada desde a década de 1970 pelo espraiamento permitido pelo trans- cionais e urbanas durante décadas, geraram um paulatino mas consistente
porte urbano sobre pneus e pela ação inescrupulosa de loteadores quese- movimento de insatisfação e de mobilização da população excluída, que
apropriavam indevidamente de terras, revendendo falsos títulos de pro- - se reforçou com os movimentos de organização política promovidos pela
priedade, ou pela ocupação de glebas vazias, gerando um aumento signifi- Igreja católica - como a Comissão Pastoral da Terra e as Comunidades
cativo das favelas . Com o tempo e o progressivo avanço dessas ~ç0paçóes- Eclesiais de Base -, pelos sindicatos, pela universidade e pelo Partido dos
e loteamentos, e
ê:om a falta de alternativas habitacionais para as pa~­ Trabalhadores, em especial a partir da década de 1980.
las de baixa renda na cidade legalizada, tanto por parte do poder público
quanto do mercado, essa população mais pobre passou a ocupar as únicas ~ Tal dinâmica levou à formação do movimento pela Reforma Urbana,
áreas em que legalmente o mercado não pode agir: as áreas de proteção congregando um número considerável de movimentos de luta pela mora-
2mbiental, como beiras de córregos, mananciais e encostas. - dia, e que logrou encaminhar ao C ongresso Constituinte a emenda popu-
lar pela Reforma Urbana, encampada pelas Federações Nacionais de Enge-
Do ponto de vista urbanístico, as políticas públicas trataram de refor- nheiros e de Arquitetos e pelo IAB, com cerca de 130 mil assinaturas,
çar ·o caráter da dominação interna da sociedade de elite: planos tecnicis- gerando condições políticas para a inserção dos artigos já comentados:
tas e burocráticos, muitas vezes sem efeito, prioridade absoluta às obras A continuidade dessa mobilização e da atuação da Frente Nacional pela
viárias para o transporte individual em detrimento do transporte público, Reforma U rbana é que levaria, treze anos depois, à consolidação consti-
intervenções de infra-estrutura que fragmentam e desestruturam o tecida t ucio nal da regulamentação dos instrumentos propostos nesses artigos da
urbano, investimentos públicos concentrados na cidade formal e abandono Constituição e no Estatut o da Cidade.
da periferia pelo Estado, são marcas comuns do planejamento urbano no
Brasil. Entretanto, nesse período de mais de uma década, vários municí-
pios, quando governados po r mandatos progressistas, como Santo André,
Diadema, São Paulo, Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre, entre outros,

42 1 Planos Diretores Municipais: Novos Concei1os de Planejamento Territorial Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 43
Aefetividade da implementação de ZEIS no quadro habitacional brasileiro: uma avaliação inicial
João Sette Whitaker ferreira! DaniEia Hotisuke

passaram a elaborar e implementar, antes mesmo da regulamentação Porém, a questão estrutural apresentada até agora não deve dimi-
definitiva do Estatuto, muitos dos instrumentos urbanísticos necessários nuir a importância ou mesmo a luta pela implementação de políticas públi-
à melhoria das condições de vida das populações urbanas de mais baixa cas que se proponham a 'inverter a lógica da prioridade dada às elites,
renda. Muito embora não fosse es~ tarefa fácil, não só pela fragilidade que promovam a distribuição da renda, mesmo que de forma pontual ou
jurídica de instrumentos ainda carentes de regulamentação.. mas também efêmera. Esta é, em essência. a síntese do impasse em que se encontra a
pela d ificuldade política de se enfrentar. no Brasil, estruturas de hegemonia esquerda no Brasil e mesmo no mundo: a incapacidade de impor mudan-
das elites com séculos de história. ças estruturais ao modelo econômico vigente, o que se reverte na reto-
mada - pelas esquerdas mais frustradas com tal dificuldade - do anacrônico
O que se vê portanto é que a eficácia da ação de · instrumentos dilema da reforma ou revolução, que na prática acaba aniquilando qualquer
urbanísticos no Brasil confronta-se com a necessidade de uma mudança interpretação de que políticas bem implementadas não são obrigatoria-
estrutural das formas de organização da nossa sociedade e do nosso mente reformistas, mas podem ser bastante transformadoras, mesrno que
Estado, mudança esta que se situa muito acima da abrangência e possibili- a longo prazo.
dades desses instrumentos. Os próprios Planos Diretores são já bastante
antigos no Brasil, mas, como mostrou Flávio Villaça ( 1999). acabaram ser- Muitos governos progressistas eleitos após a redemocratização
vindo sobretudo para um planejamento funcionalista, autoritário e cen- avançaram significativamente na implementação de políticas focadas na
tralizador que nada contribuiu para as mudanças estruturais necessárias. redução da desigualdade social. A aprovação do Estatuto da Cidade repre-
Embora agora estejam sendo vistos com um novo potencial para promo- sentou um enorme avanço nas possibilidades de realização da reforma
ver algumas mudanças mais efetivas, se realizados com uma metodologia urbana, que vem tendo continuidade na disputa política local por planos .
verdadeiramente participativa e em função dos novos instrumentos do diretores que incorporem seus instrumentos. E. recente mente, a expe-
Estatuto da Cidade, é fundamental observar que sua implementação muni- riência de três anos de um inédito Ministério das Cidades, de expressiva
cipal e seu sucesso ainda dependem de um forte embate político local, identificação com os setores progressistas da área urbana, permitiu imple -
que envolve o enfrentamento da estrutura de quinhentos anos de poder mentar avanços estruturais importantes como uma política nacional de
das e lites já descrita. Em que medida tais planos ou instrumentos como habitação, o Conselho das Cidades e o Fundo Nacional de Moradia.
as ZEIS podem ser mais do que uma medida paliativa de compensação
de desigualdades urbanas gritantes? Em que medida podem resolver os É verdade que quase sempre essas experiências foram e ainda são
aspectos estruturais da desigualdade urbana no Brasil? Como seria possível ab~ptamente interrompidas pela (re)imposição permanente das regras do
pretender que, por exemplo, uma ZEIS em área central poderia ser capaz jogo impostas pelos setores dominantes. Assim ocorreu em São Paulo,
de, sozinha, dar ao centro de uma grande cidade a geração de empregos e quando uma experiência progressista entre 1988 e 1992 foi seguida por
de renda, a estruturação, a mobilidade, a interconexão urbana necessárias duas gestões do mais atrasado e arcaico modelo político possível. Assim
para uma verdadeira transformação? Ou que uma ZEIS pudesse reverter a ocorreu também. em 2005, com o Ministério das Cidades, com um razoá-
concentração da renda exacerbada e a exclusão socioeconômica que estão vel desmonte das políticas lá impetradas em razão da entrega do ministério
na base dos problemas urbanos? ao balcão do jogo partidário da governabilidade, o que mostra que a imple-
mentação de políticas setoriais está também muitas vezes subordinada ao
1 Sem uma vontade política consistente, que implicaria políticas de anacrônico sistema político brasileiro, estruturado para a manutenção da
governo - inclusive macroeconômicas - claramente dispostas a enfrentar hegemonia das classes dominantes. Mas seria uma inconseqüência defen-
os privilégios das classes dominantes, a inverter as prioridades dos inves- der que tais esforços não estejam se somando, a longo prazo, para permitir
timentos públicos, a somar esforços inter-setoriais prioritariamente na transformações mais profundas da nossa sociedade, embora muitos dese-
cidade informal, os instrumentos urbanísticos podem servir apenas como jassem, com razão, que elas fossem mais rápidas e mais drásticas.
uma maquiagem demagógica sem muito poder para mudar o quadro
urbano brasileiro.

44 / Planoi Dimom Hunicipaii: Novoi Conceitos de Planejamento Territorial Plano! Diretorei Hunicipaii: Novos Conceito! de Planejamento Territorial / 45
Aefetividade da implementação de ZEIS no quadro habitacional brasileiro: uma avalia1ão inicial
João lette Whitaker ferreira e Daniela Hotisuke

Por isso, as ZEIS ou AEIS têm sido consideradas o mais adequado .. Plano de Regularização das Z onas Especiais de Interesse Social - PREZEIS,
instrumento urbanístico a ser utilizado para viabilizar a regularização fundiá- resultante de um processo liderado por entidades e organizações da socie-
ria e urbanística de diferentes tipos de núcleos e áreas de ocupação precá- dade civil, "materializou os preceitos da Reforma U rbana, antecipando-se
ria da população de baixa renda, como também para facilitar e incentivar a à constituição cidadã de 1988" (Miranda e Moraes, 2004).
produção de novas moradias. O significado das ZEIS como um mecanismo
de ampliação do acesso à moradia e conseqüentemente à terra urbana, Em Santo André, as AEIS foram aprovadas em 1991 , na seqüência
garantindo a função social da propriedade, também abre novas perspec- de leis de diretrizes para a polít ica habitacional do município e da própria
tivas em torno das possibilidades de redistribuição e maior controle da Lei Orgânica, aprovada em 1990. As AEIS buscavam viabilizar a urbani-
valorização fundiária e imobiliária que o instrumento possibilita3. zação e a regularização de favelas. para "ampliar o acesso à moradia pelo
incentivo à produção de moradias populares, redução de preço dos terre-
nos e ampliação de sua oferta" (Denaldi, 2002).

As ZEIS ou AEIS marcaram ~. nesse cenário, uma perspectiva inova-


Breve histórico da ZEIS - Zona Especial de Interesse dora, no sentido de reconhecer uma grande parcela da população urbana
Social como cidadãos, e seus locais de moradias - mesmo que informais - como
parte da cidade, buscando garantir a recuperação dessas áreas, a melhoria
Mesmo antes da Constituição de 1988, alguns municípios brasilei- = das condições de vida através da instituição de padrões mínimos de urba-
ros já haviam implementado o instrumento da ZEIS, vinculando-o, princi- nização e ocupação do solo. Outro importante objetivo do instrumento,
palmente, a programas de regularização fundiária em favelas. Se a década que deve ser ressalta~o. é o de garantir a reversão de áreas urbanas vazias
de 1990 marcou um período de agravamento da crise econômica e social para a provisão de Habitação de Interesse Social - HIS, em especial na
no Brasil e em especial nas regiões mais industrializadas. intensificando-se cidade formal e nas áreas de mananciais. Esse seria, se não o principal, um
o desemprego e a crise habitacional, antagonicamente foi também nesse - dos principais objetivos da ZEIS / AEl.S, Lima vez que pode conter a espe-
momento que muitas cidades vivenciaram importantes avanços nas políticas ·- culação fundiária" restringindo o direito à propriedade através da instituição
sociais, inclusive as políticas habitacional e urbana. No bojo da chegada ao · - ·- legal de sua função social. l:m áreas centrais e/ou dotadas de infra-estrutura
poder, com a redemocratização. de governos de alinhamento progressista urbana, o instrumento tem o potencial de conter também a valorização
e fortemente am parados pelos movimentos populares, municípios como - · imobiliáriat na medida em que ~ma área declarada ZEIS ou AEIS, na qual se
Recife, Santo André, Diadema, Belo Horizonte e São Paulo, entre o utros, obrigue a construção significativa de HIS e sejam det erminadas regras edi-
p3.ssaram a ser uma referência de vanguarda na implantação de mecanis- lícias restritivas, força-=.se os RrÓp.r:ietários a uma negociação com o poder
mos de democratização da gestão da cidade e, conseqüentemente, de - público a fim de viabilizar intervenções em seu imóvel ou terreno.
políticas públicas voltadas para os interesses coletivos e para a melhoria das
condições de vida da população mais pobre. Esse último caráter do instrumento é um dos principais pontos de
disputa - no âmbito da sua regulamentação nos Planos Diretores Municipais·
Recife se destaca por ter implementado, além da legislação de Planos ~in.a_~9 dessas áreas ou zonas especiais, visto que empreende-
cie Regularização das ZEIS (PREZEIS), a regulamentação de um complexo dores imobiliáriQs e proprietários muitas vezes tentam impedir a delimita-
sistema de gestão participativa. Miranda e Moraes (2004) destacam como ção de certas áreas como ZEIS ou AEIS, ou reivindicam maior flexibilização
"o redirecionamento das políticas de desenvolvimento urbano e habita- nas restrições estabelecidas pelas normas urbanísticas, a fim de garantir as
cional, a partir da segunda metade dos anos 70, apontou para um novo taxas dê lucratividãde de seus empreendimentos.
padrão de intervenção pública que prioriza(va) a regularização urbanística
e fundiária das favelas", e que se materializou na cidade já em 1980, com A experiência de D iadema se destaca quanto à implementação de
a criação de vinte e seis Áreas Especiais. Em 1987, a aprovação da lei do AEIS em terrenos e glebas vazias, tendo alcançado resultados significativos

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Aefetividade da implementação de ZEll no quadro ~abitacional brasileiro: uma avaliação inicial
joão Sem Whitaker ferreira e Daniila Motisuke

no que se refere aos números de unidades habitacionais produzidas nessas um modelo mais consistente.
áreas3. No entanto, a maioria_q9s cidade_s,,inclusive em casos exemplares
como Recife, não i0stituíram ZEIS em áreas vazias e , quando instituíram, - Competência dos Municípios
não chegaram a regulamentar seus parâmetros urbanísticos através de leis
ou decretos específicos, dificultando sua aplicabilidade. - A elaboração e implementação do instrumento foram delegadas,
pelo Estatuto da Cidade, aos Governos Municipais, devendo ser regula-
_ _ Des_sa forma, diant<:__de algumas análises e levantamentos ainda pre- mentadas nos Planos Diretores, e podendo inclusive variar na sua forma-
liminares, mas representativos das experiências de-2EJ$. r:i9 Br:_a_sjl,_flode-se tação. Entretanto. grande parte dos municípios brasileiros, em especial de
ainda questionar a efetividade do-instrumento. Nas experiências analisàaas, médio porte. ainda não assimilaram os procedimentos nem mesmo dos
constata-se que seus resultados não foram tão eficazes paro. a pro_dução Planos Diretores. Publicações conhecidas, em especial do Instituto Pólis e
e melhoria habitacional. As ZEIS são realmente capazes de promover os da CAIXA, e agora ações específicas do Ministério das Cidades vêm res-
objetivos que a elas se i~putam? São e las eficazes -ã ponto de interferir pondendo a essa questão. Para além do Plano Diretor, entretanto, a ques-
estruturalmente na quest~? habitacional do país à qual está-p rofuf}dãQ'leo1e tão específica da ZEIS ainda não teve discussão mais aprofundada, quando
at1-elada a questão da propriedade da terra? ela representa a necessidade de um esforço significativo de produção de
conhecimento urbanístico e de gestão para os municípios, merecer-ido um
Buscar respostas a tais perguntas faz-se necessário diante do fat~ destaque especial.
que muitos municípios que estão tendo de elaborar seus Planos Diretores
ainda não têm proximidade com o instrumento nem subsídios suficientes - Qualidade arquitetônica e urbanística
para sua implementação como um instrumentá efetivo 'de política habita.:__
cional. A seguir buscaremos aprofundar a leitura das problemáticas obser- Fica claro que nem sempre o instrumento da ZEIS garante , por
vadas nas experiências de ZEIS já existentes. s1 so, uma me_lhori_? ·da qualidade arquitetônica, urbana e ambiental. Há
casos em que a delimitação de ZEIS conseguiu regularizar a sitL:ação fun -
diária, mas não evitou que surgissem bairros cuja tipologia construtiva
1 --
pouco se diferencia das áreas de ocupação precária como favelas e lotea- 1
mentas autoconstruídos (Tsukumo. 2002). Isso significa que a ZEIS deve
Levantamentos preliminares: panorama de ser sempre acompanhada de um conjunto de instrumentos adequados
problemáticas de regulamentação urbanística e construtiva, o que não vem ocorrendo.
A falta de integração das políticas urbanas e habitacionais, a pulverização
Entre os principais limites e problemáticas identificados de forma das ações e recu rsos, muitas vezes escassos, ou a inexistência de parâme-
preliminar nas experiências de implantação de ZEJS, destacam-se as tros são alguns dos fato res que reforçam a precariedade construtiva. No
seguintes questões: :_,,·<-: r C·-O:Ct' ·, .'.;; ~ .<.-!. 1·,,.o!_t;:~ J t entanto. como visto em pesquisa realizada sobre a implementação de AEIS
_... C'• .. ( .{ ' ª- \ / l j 1 • • ! ·.._
em Diadema (Tsukumo, 2002). considerada uma experiê ncia importante
- Ineditismo e di(tculdade de sistematização das experiências quanto ao número de unidades produzidas, a efetivação da regulamenta-
ção de parâmetros ainda assim não conseguiu resolver a baixa qualidade
A implementação de ZEIS é uma experiência praticamente inédita _ arquitetônica.
no país, e por isso mesmo não há uma expertise significativa quanto aos
seus processos de elaboração e implantação . As experi.ências 'á existentes. A institucionalização de padrões mínimos é um outro fato~~~'
como as já citadas, ajudam certamente a' nõrteãr a-regulamentação d~s contrad itoriamente ao esperado, contribui para a baixa qualidade arqui-
ZEIS pelos municípios, mas a diversidade dessas experiéncias e,sobrefüdõ~ têtônica, em razão de uma problemática inerente à questaõ habitacional
das reálidades de cada município-faz com que airfrfa seja difícil sistematizar brasileira: a Íncapacidade de pagamento das camadas de baixa renda. ':As

48 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 49
Aefetividade da implemen1a1ão de ZEIS no quadro habitacional brasileiro: uma avaHa1ão i~icial
João Sene Whi1aker ferreira e Daniela Hornuke

ZEIS institucionalizam os 'mínimos' de bem-estar produzidos pela espolia- argumenta Maricato (2001 ), "grande parte das características do Centro são
ção urbana, legitimando esses parâmetros." (Lago, 2005). - -dadas pelo patrimônio 'banal' ou comum 6• Este fornece parte dos padrões
---a-é -parcelamento do lote, tipologia de construção, relação dos imóveis
- Adequação e coerência de conceitos e parâmetros técnicos e jurídicos com a rua [ .. .). Ne-ste. cas_o_a reéfdagem. ~~ edifícios adquire relevância. ··
c.. .iD_ependeí)dO dos parâmetros, uma operação urbana pode estimular
A aplicação da ZEIS envolve discussões jurídicas e técnicas sobre - mais a demolição do que a reciclagem". Nesse sentido. como viabilizar
questões como regularização fundiária, normas de uso e ocupação do ----Uma densidade relativamente alta nos empreendimentos habitacionais e,
solo, adensamento populacional. entre outras. que nem sempre foram- ::--- ão mesmo tempo, garantir a preservação do patrimônio construído?
equacior;iadas de maneira coerente nas experiências até agora verificadas. -
A definiÇão mais precisa de conceitos, da quantidade e tipos de ZEIS, ou da Em alguns municípios foram delimitadas ZEIS em regiões providas.
ílexibilização dos parâmetros urbanísticos são fundamentais para a qualifica- infra-estrutura, geralmente áreas urbanas mais centrais, onde há _
ção dos resultados que potencialmente serão alcançados. concentração de imóveis e terrenos não edificados, não utilizados ou
- subutilizados. A definição do conceito de subutilizado, nesses casos, é
_ Em alguns municípios, a delimitação da ZEIS não foi acompanhada fundamental para uma deli.mitação precisa das áreas. Quais os critérios para
pela definição de parâmetros urbanísticos e construtivos especiais, definição do grau de utilização dos imóveis? Um estacionamento na área
remetendo sua regulamentação para decretos ou leis específicas-:- central de uma metrópole como São Pau_lo, onde há grande demanda por
dependendo do grau de modificação dos índices e coeficientes em relação -- áreas para a provisão habitacional, deve ser considerado subutilizado?
ao entorno de cada ZEIS.
- Descontinuidades de gestão
Uma discussão sobre a adequação desses parâmet!:9s especiais:..._ ~--------- -- - -
ainda- eeXfremamente necessária, mesmo em municípios que já os regu- As mudanças de gestão e a tradicio_nal (e criminosa para com o bem
l2mentaram, como no caso de São Paulo'. Na maioria das vezes, esses púlico e a socieda~e) descontinüi~ das políticas públicas por razões
parâmetros permitem índices altíssimos de ocupação e aproveitamento político-partidárias também contribuem para a não consolidação de ZEIS
dos terrenos a fim de incentivar a produção de habitação sÕcial por parte implementadas..em.uma gestão. No município de São Paulo, por exemplo,
do mercado imobiliário privado. No entanto, esses índices elevadOs, ao
. . . ·---- _ , as ZEIS e os procedimentos_a elas associados (como a criação de Conse-
possibilitarem altas taxas de densidade e ocupação, podem acarretar resul- lhos de ZEIS e a ~ealização de Planos de ZEIS), muitas originadas nas expe-
tados urbanísticos e arquitetônicos quesbonaveis ou de-·bãixa qualidade.- riêcias na área central dos PRIHs - Perímetros de Reabilitação Integrada do
Um coeficiente de aproveitamento 4, como o aprovado em -São Paulo, Habitat, e embora previstos no Plano Diretor apro.vado em 2002_._~~~­
pode gerar densidades de 1600 habitantes por hectare!s Assim, como uti- em absoluto esquecimento por parte do po~er .P.~~~cçi_ i~ na primeira
lizar os pç.drões e normas urbanísticas de forma a incentivar a iniciativa --gestão subsêquen~~~oyarecem_ter ~~ fU!_uro muct9_promlss9r.____ _
privada na produção habitacional, sem comprometer a qualidade flnã iãõS -
empreendimentos? - Ausência de prioridade política

_. O eQ!dilfü.rio_e.otre altos coeficientes de aproveitamento e o inte- Muitas vezes, como no caso do Recife, a ZEIS é considerada um
resse _e:_m pres~rvar o patrimônio histórico arq~etônico de bairros centrais instrumento ocaJJzãao e não recebe a prioridade que deveria comõ-êixo____ _-- ·
é outra questão a ser discutida na aplicação das ZEIS. O enorme déficit - - ést~~turadÕr da intervenção habitacional. Em outras palavras, as ZEIS não
habitacional do país, principalmente em grandes cidades, justifica a necessi.:-- têm muito efeito se forem apenas um anexo pontual da política habi~
dade de adensamento das áreas centrais providas de infra-estrutura urbana- nal, e não parte integrante dela, com a qual as outras ações se concatenam.
para o uso de habitação popular, a fim de reve1ter o histórico quadro de E'm estudos e análises já realizados sobre a experiência de implementação _ _ _
expansão urbana periférica e do problema habitacional. No entanto. como - das ZEIS em Recife verificamos que "em nenhuma gestão o PREZEIS se

50 1 Planos Direiore.s Municipais: Novos Conceitos de Planejamento imi1orial Planos Diretores Municipais: Novos Çonceitos de Planejamento Territorial 1 SI
Aefetividade da implementação de ZEISno quadro habitacional braiileiro: uma avalilçâo inicial
joão leite Whitaker Ferreira e Oaniela Motiiuke

constituiu em um instrumento fundamental da política habitacional muni- - Disputa na aplicação das ZEIS
cipal. .. " (Miranda e Moraes, 2004). Mesmo sendo uma das únicas cidades
que aprovou a existência de um fundo específico para as Z EIS (o Fundo . Por .ser uma ferramenta que pode abrir caminhos para solucionar
Municipal do PREZEIS), o processo de efetivação das intervenções de o problema habitacional brasileiro e , conseqüentemente, gera confütos de
regularização fo i muito lento, levando cerca de seis anos para se conso- interesses na produção do espaço construído, em muitos municípios o
lidar a estrutura do fundo m unicipal. É gr!tante o descompasso entre os instrumento das Z EIS tem sido foco de disputas políticas entre diversos
ten:ipos de elaboração e imr:il.e mentação dos PlãnosoeR:egularização e dãs ·· ·grupos da sociedade. A definição da quantidade das áreas delimitadas, dos
demandas reais das comunidades localizadas em ZEIS, fato decorrente, tipos definidos, do grau de flexibilização dos parâmetros e normas urbanís-
sim, do limite de recursos públicos, mas agrava~o pela imposição de uma ticas, entre outros, são alguns dos e lementos de disputa que muitas vezes
concorrência com outras prioridades de aplicação dos recursos municip_ills_ dificultam a e fetivação das ZEIS como um instrumento transformador da
realidade urbana desigual.
Mesmo associada a outros mecanismos jurídicos, como a CDRU
Concessão de Direito Real de Uso, a Co ncessão Especial de UsQ.. A delimitação de ZEIS e m terrenos vazios tem o potencial de
para fins de Moradia ou o Usucapião Urbano, a efetivação das ZEIS fica garantir um estoque de terras para a provisão habitacional e uma contenção
comprometida. São raros 0$ casos que conseguiram chegar à última dãs dos valores fundiários. No entanto, como já foi dit<;?. esse tipo não foi
etapas de regularização fundiária: o registro no cartório da CDRU . No caso instituído ou regulamentado em muitas das cidades que já experimentaram
de Recife . o município possui legislação específica para regularização de a aplicação do instrumento, pois geralmente os processos de discussão
ZEIS desde 1987, no entanto conseguiu efetivar a regularização em apenas _ e negociação política para a delimitação e determinação dos diferentes
2 núcleos de favelas, do total de 66 áreas delimitadas como ZEIS. tipos das ZEIS geram pressões de setores do mercado imobiliário ou de
proprietários para que não sejam demarcadas.
- Gcscão participativa na implemencação das ZEIS
Porto Alegre teve a aprovação, em 1999, de seu PDDUA - Plano
A pariicipação da população na gestão de políticas públicas tem sido Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, no qual foram definidos
_ __!undamen.tal para um desenv_olvimento urbano menos desigl@1_~_013.S~ quatro ºtipos de ZEIS, incluídas áreas centrais dotadas de infra-estrutura e
cral na aplicação de instrumentos urbanísticos como as ZEIS. No entanto, áreas vazias. No e ntanto, até hoje , apenas os tipos localizados e m favelas
uma problemática que percebemos nos levantamentos das experiências- · e loteamentos irregulares ou clandestinos (tipos 1 e 2) foram regulamenta-
é o questionamento quanto à real pariicipação nas tomadas d~ d_ecisão. dos em decreto específico. Em São Paulo, após as discussões e aprovações
No caso de Recife. onde existe regulamentação de um complexo sistema dos Planos Regionais, houve uma diminuição do número e redefinição de
de gestão, as lideranças têm dificuldade em estabelecer uma comunicação áreas delimitadas como ZEIS em relação ao Plano Diretor Estratégico do
constante com os moradores de sua comunidade. sendo que em muitas município, onde foram definidas anteriormente.
delas os moradores não conhecem ou nunca ouviram sobre a ZEIS ou o
PREZE IS (Miranda, 2002 e 2004). Assim, nos questionamos quanto à efeti-
vidade desse e outros sistemas de gestão vinculados as ZEIS: deve-se veri- ·-
ficar se il pariicipação ocorre de maneira efetiva no momento da tomada-
de decisão ou se ela é apenas para legitimar interesses específicos.
Encaminhamentos para futuras pesquisas: questões a
serem analisadas
Diante do levantamento preliminar das experiências de implemen-
tação de Z EIS, foram destacadas algumas problemáticas, já descritas. No
entanto, para a apreensão correta do papel e das potencialidades das Z EIS,

52 1 Planoi Diretorei Municipais: Novoi Conceito! de Planejamento Territorial Planoi Oiretorei Municipaii: Novoi Conceito! de Planejamento TerritCirial 1 53
Aefetividade da implementação de ZEll no quadro habitacional brasileiro: uma avaliação inicial
João lette Whitaker ferreira e Daniela Hotituke

alguns temas e questões ainda deverão ser analisados com maior profun- Consid~rando que a ZEIS é um instrumento vinculado à regulari-
didade, os quais foram estruturados em três grandes eixos: i) Política e zação fundiária e imobiliária, dois temas que podemos destacar dentro do
Regulamentação; ii) Implementação e Gestão; e iii) Parâmetros. terceiro eixo, de análise de parâmetros, são aqueles relacionados tanto à
urbanização de núcleos de favelas como à qualidade dos resultados arqui-
Entre os temas do eixo de política e regulamentação, podemos des- tetônicos e urbanísticos. D esta forma, seria importante identificar como os
tacar a análise sobre o nível de inserção e integração das regulamentações parâmetros definidos influenciam nos resultados alcançados e se propu-
e ações das ZEIS na política urbana do município. a fim de identificar se à
seram soluções inovadoras quanto qualidade do ambiente construído,
houve melhores condições de continuidade da gestão das ZEIS ou AEIS; quanto aos processos e mecanismos de regularização. observando casos
a introdução de aspectos inovadores na aplicação do instrumento; e se específicos como a ocupação de áreas de proteção ambiental. Também
houve dificuldades políticas e de efetividade devido à falta de integração. deve-se considerar aspectos como o tamanho da área de ZEIS e a densi-
Neste eixo, faz-se necessária a apreensão e diferenciação dos critérios dade sugerida, assim como a existência de patrimônio histórico arquitetô-
técnicos considerados na concepção das ZEIS, na sua delimitação, assim nico significativo (em especial em ZEIS em áreas central).
como a análise da regulamentação específica adotada e o grau de inserção
das ZEIS na Política Urbana do Município. O presente artigo procurou apresentar os principais elementos a
considerar para uma discussão aprofundada sobre o instrumento das ZEIS,
Já entre os temas de implementação e gestão, dois são de funda- ainda muito pouco praticado no Brasil. Com o esforço do Ministério das
mental importância. O primeiro se relaciona à análise de como o instru- Cidades em difundir a implementação de Planos Diretores Participativos,
mento contribuiu para uma real contenção dos processos de valorização e sabendo-se que estes não são uma panacéia - justamente em função do
fundiária e imobiliária e quais resultados e possibilidades foram propiciados impasse estrutural sobre o qual se falou detalhadamente - a reflexão sobre
por essa contenção: ampliação da ofe1ta de terras e empreendimentos instrumentos urbanísticos que. como as ZEIS, podem ter um forte caráter
habitacionais para baixa renda; manutenção da população moradora de de regulação urbanística em favor da democratização das cidades, torna-
baixa renda; rebaixamento de preços, tornando-os acessíveis a esse perfil se premente. Acrescente-se a isso o fato de que muitos financiamentos
da população. É muito impo1tante identificar se há ou houve mecanismos hoje existentes para as políticas habitacionais, como o PAR, podem casar-
de monitoramento dos preços dos terrenos. se perfeitamente com o instrumento das ZEIS. Conhecer seu potencial
transformador, seus limites e os obstáculos já encontrados em sua imple-
Outro tema relacionado à gestão é o conjunto de mecanismos de mentação pode ser portanto muito útil. Espera-se com este artigo ter-se
negociação entre poder público e proprietários fundiários ou imobiliários, iniciado uma discussão que possa subsidiar o uso do instrumento pelos
ou iniciativa privada. Identificar quais as modalidades de integração entre municípios brasileiros. ·
esses agentes e se o instrumento das ZEIS introduziu inovações nesse
sentido será muito importante; além de analisar quais os outros agentes
envolvidos e seus respectivos papéis. De forma geral. quais foram as
instâncias participativas de gestão das ZEIS adotadas e qual sua eficácia
é um aspecto importante a verificar. Também é importante analisar, em
Referêcias bibliograficas
municípios situados em Regiões Metropolitanas, como foi incorporada a
ABREU, M.auricio de Almeida. "Reconstruindo uma história esquecida:
questão da gestão intermunicipal.
origem e expansão inicial das favelas do Rio de Janeiro". Espaço e Debates
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Por fim, ainda neste segundo eixo, é importante analisar quais as
formas de financiamento habitacional adotadas para a implementação das
BONDUKI, Nabil. Origens da habitação social no Brasil. São Paulo: Estação
ZEIS e o quanto este quesito foi ou não importante para viabilizá-las.
Liberdade/Fapesp, 1998.

54 1 Planos Direiom Municipais: Novos Conceitos de Planejamen10 Terri1orial Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 SS
1

. 1

J
Aefetividade da implementação de ZEll no quadro habitacion~I brasileiro:. uma m .liação i~icial
João Settt Whuaker Ferreira e Daniela Hot1suke

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56 1 Plano1 Direiom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Ter:itorial I 57
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Paulo: Edusp/Fupam, 1999.

Notas
1-Não há bibliografia específica, no Brasil, sobre a origem de cada um desses ins-
IV
trumentos, embora seja possível encontrar· citações a respeito na bibliogr-afia urba-
nística européia, em especial a francesa.
Estatuto da Cidade: uma leitura sob a perspectiva
2 - Dados de dificil estimativa. Ver a respeito números apontados por instJtuições
como Fundação João Pinheiro, Projeto Moradia-Instituto da Cidadania. LabHab-
FAU-USP. Para São Paulo, ver "Balanço qualitativo de gestão: 2001 -2004", SEHAB/ da gestão social da valorização da terra
PMSP. Ver ainda, entre outros, Maricato (2001) e Bueno (2000).

3 - Sobre a experiência de Diadema, ver: Mourad (2000): Hereda et ali ( 1997).


O impacto das AEIS no mercado imobiliário de Diadema. ln ROLNIK, Raquel & Mariana Levy Piza Fontes
CYMBALISTA. Renato (orgs). lnsrrumenros urbanísticos contra a exdusão social.
Revista Pólis 29. São Paulo: Instituto Pólis, 1997; e Mourad e Baltrusis (2005). "1 O
anos de AEIS em Diadema: a propriedade cumprindo a sua função social", Anais do Paula Santoro
VIII Seminário de História do Urbanismo e da Cidade . Niterói, 2005 (CD rom).

4- Decreto municipal nº 44.667/04. Nesse decreto são instituídos. entre outros, os Renato Cymbalista
parâmetros e as normas relativos a coeficientes de aproveitamento e porcentagem
das áreas que devem ser obrigatoriamente destinadas a Habitação de Interesse
Social.
Este artigo faz parte do projeto "Capacitação de agentes locais:
instrumentos didáticos para o ensino da regulação urbanística", desenvol-
5 - Em discussões e trabalhos da disciplina de graduação da FAU-USP - Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da USP (Planejamento Urbano e Regional), no ano de vido pelo Instituto Pólis e apoiado pelo Lincoln lnstitute of Land Policy em
2004, foram realizados estudos sobre índices e taxas de ocupação dos terrenos. 2004-2005.
•, ~endo que, para atingir uma densidade populacional cons1de1-ada adequada, não se
1
poderia ultrapassar o coeficiente 2.

6 - Em levantamentos realizados pelo LabHab em 2004. no âmbito da consultoria


para o PRIH - Perímetro de Reabilitação Integrada do Habitat. foram detectados
inúmeros conjuntos arquitetônicos de interesse de preservação do patrimônio
Introdução
banal dentro das áreas delimitadas como ZEIS que têm coeficientes de aproveita-
Em julho de 2001 , foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei.
mento 4. O patrimônio arquitetônico banal. aquele comum. não monumental mas
que caracteriza e tipifica os bairros em questão, ge1-almente não é tombado, mas Federal 10.257/O1, conhecida como o Estatuto da Cidade, que regula-
necessitaria de instrumentos específicos para sua preservação. O termo patrimônio menta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal (capítulo de política
banal surgiu na França. na implemel)tação dos programas de reabilitação de áreas urbana) e institui a nova moldura institucional que regula a política urbana
centrais. Ver LABHAB-FAU-USP / Ecole Nationale des Ponts et Chaussées/ Pact a ser feita pela União, Estados e Municípios. Desde 1990 em tramitação
Arim Internacional, Documento do Curso de Programas de Reabilitação Urbana,
no Congresso, o Estatuto da Cidade é ao mesmo tempo resultado e nova
São Paulo: novembro de 2000. Ver também LABHAB / FAU-USP / Perímetros de
Reabilitação Integrada do Habitat - Programa Morar no Centro - Relatório Final/ trincheira de luta para os segmentos sociais que trabalham, há décadas,
PRIH Glicério e PRIH Brás. São Paulo. 2004. pela dem ocratização das cidades e das políticas territoriais no Brasil.

Planos Dimom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 59


58 1 Plano1 Direiores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial
E11atu10 da Cidade: uma leitura sob a perspectiva da recuperação da valorização fundiária
Mariana Levy Piza fontes, Paula Santoro e Renato Cymbaliita

Muitas foram as inovações do Estatuto da Cidade em relação às culação imobiliária e para regular o mercado de terras; como instrumentos
práticas e molduras institucionais tradicionais do planejamento e da gestão que, em síntese, colaboram para promover a justa distribuição, para todos
urbana no país. Entre essas inovações, as que mais têm sido evocadas são: os habitantes da cidade, dos ônus e benefícios decorrentes do processo
a renovação dos princípios e diretrizes que devem ser seguidos nas políti- de urbanização3
cas urbanas; o detalhamento do conceito de função social da propriedade;
a regu lamentação de instrumentos com maior capacidade para intervir nos
mercados de terras; a maior facilidade para conduzir processos de regula-
rização fundiária; o imperativo de que o planejamento urbano vise sempre
construir a gestão democrática da cidade ' . As diretrizes gerais do Estatuto da Cidade: a justa
Desde a promulgação, o Estatuto da Cidade vem sendo utilizado
distribuição de ônus e benefícios da urbanização como
por governos democráticos e pela sociedade civil como ferramenta para instrumento de justiça social
r·enovar práticas de planejamento, seja por· meio da implementação de
novos instrumentos democráticos e participativos de planejamento, seja Com a promulgação do Estatuto da Cidade, é importante ressaltar
por impedir os processos de planejamento que não sejam construídos e o papel desempenhado pelas diretrizes gerais da política urbana, definidas
conduzidos segundo os preceitos do Estatuto da Cidade2 . pelo seu art. 2° .

Este texto oferece uma leitura específica, a ser agregada às aborda- As diretrizes gerais se constituem como verdadeiras normas gerais
gens mais comumente apropriadas do Estatuto da Cidade, sob a perspec- do Direito U rbanístico no Brasil. Como tal, são consideradas obrigatórias
tiva da justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo tanto para agentes públicos como privados. Incluem, ainda, os três entes
de urbanização, o que inclui uma análise da possibilidade de a coletividade federativos - União, Estados e Municípios - bem como as tres esferas
recuperar para si a valorização da terra que resulte de ações públicas ou de poder - Legislativo. Executivo e Judiciário (Sundfeld , 2002: Fernandes,
privadas - como obras públicas, alterações da norma urbanística (mudança 2002; Saule Júnior. 2003). Assim, a política urbana passa a ser cont ro lada
de uso do solo) ou mudanças na classificação do solo. por parâmetros normativos de âmbito nacional.

A idéia central é fundamentar aqui uma interpretação de mão dupla: Não se trata de mera orientação: qualquer ação ou omissão que
por um lado, a interpretação segundo a qual, após a promulgação do Esta- contrarie as diretrizes gerais da política urbana nacional pode ser conside-
tuto da Cidade. é dever do Estado promover a justa distribuição de ônus e rada como ilegalidade e, como tal, passível de questionamento judicial. É
benefícios da urbanização e recuperar, para toda a sociedade, a valorização certo que qualquer ato ou norma a elas contrário pode ser invalidado. O
resultante de obras públicas (diretrizes do Estatuto da Cidade) e, por outro poder público pode ser submetido a sanções caso contrarie esses parâ-
lado, a interpretação segundo a qual a recuperação social da valorização do metros".
solo obtida como resultado de investimentos públicos deve ser operada
com vistas à efetivação da função social da propriedade. Aliás, as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade têm seu fundamento
já no texto constitucional. De fato, determina o art. 1 82, da Constituição
Por1anto. o objetivo aqui não é debruçar sobre instrumentos espe- Federal. que:
cíficos para a recuperação social da valorização do solo somente como
instrumentos para obter contrapartidas dos proprietários ou empreende- 'fl..rt. 1 82 -A política de desenvolvimento
dores. Também interessa considerá-los como instrumentos para recuperar urbano, executada pelo Poder Público m unicipal,
socialmente a valorização do solo como instrumentos que influenciam a conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
democratização do acesso à terra e que colaboram para combater a espe- objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das

60 1 Planos Oiretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Tmitorial Planos Oimom Municipais: Novos Conceitos de Planejamentc Territorial 1 61 1
1· Emtuto da Cidade: uma leitura sob a perspectiva da recuperação da valorização fundiária
Mariana Levy Piza fontes, Paula lantoro e Renato Cymbalina

funções sociais da cidade e garantira o bem estar e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização
de seus habitantes" [grifo nosso]. ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
Ou seja, a desobediência às diretrizes gerais do Estatuto da Cidade
se constitui não só em ilegalidade, mas também em inconstitucionalidade. g) a poluição e degradação ambiental.
Tendo em vista a extrema importância dessas diretrizes gerais definidas
pelo art. 2° do Estatuto da Cidade, convém destacar algumas delas que O Estatuto da Cidade coloca, portanto, no patamar de normas
trazem conseqüências mais específicas para a recuperação da valorização gerais do direito urbanístico e do planejamento urbano no Brasil, o
fundiária no Brasil, que passa a se constituir como instrumento de justiça combate à retenção especulativa de imóvel urbano (art. 2, inciso VI, a),
social na cidade. bem como o parcelamento, edificação e uso do solo inadequados ou
excessivos em relação à infra-estrutura (art. 2, inciso VI, c). e a instalação
Primeiro, os dois princípios constitucionais fundamentais da política de empreendimentos ou atividades de impacto sem previsão de infra-
urbana (artigos 182 e 183 da Constituição Federal). já definidos pelo art. estrutura correspondente (art. 2, inciso VI, d).
2°, caput. considerados como os pilares da ordem urbanística brasileira, a
saber: o princípio da função social da cidade e da propriedade urbana. O Mais adiante, o Estatuto consagra ainda outras importantes diretrizes
desenvolvimento pleno das funções sociais da cidade supõe a realização gerais, que de forma expressa tratam da justa distribuição de ônus e
plena do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra benefícios da urbanização:
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, ao transporte e aos serviços
públicos, ao trabalho e lazer, para as presentes e futuras gerações (Estatuto 'f\rt. 2. A política urbana tem por objetivo
da Cidade, art. 2°, inciso 1). ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e da propriedade urbana,
Já a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende mediante as seguintes diretrizes gerais:
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano
Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto (...)
a qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades
econômicas, respeitadas as diretrizes gerais previstas pelo art. 2° (art. 39. IX - Justa distribuição dos benefícios e
Estatuto da Cidade). ônus decorrentes do processo de urbanização;

De acordo, ainda, com o art. 2° , inciso VI, esta ordenação e controle X I - recuperação dos investimentos
do uso do solo expressos no Plano Diretor devem evitar: do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos;"
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
Essas diretrizes são orientadas especificamente para a recuperação
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
social da valorização do solo, entendida como elemento importante para
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados a realização da justiça social na cidade. Partem do pressuposto de que os
em relação à infra-estrutura urbana; incrementas de valor de uma propriedade urbana que derivam de ações
do poder público devem retornar à comunidade como um todo, em
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar
vez de serem apropriados pelos proprietários individualmente. As ações
como pólos geradores de tráfego. sem a previsão de infra-estrutura
públicas que geram valorizações fundiárias - incluindo o investimento em
correspondente;
infra-estrutura e serviços, ou ações decorrentes de decisões regulatórias

62 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Plmjamento Territorial 1 63
Estatuto da Cidade: uma leitura sob a perspectiva da recuperação da valvrizaçiio fundiãria
Mariana levy Piza Fon1u, Paula 5an1oro e Renalo Cymbalista

sobre o uso do solo urbano - devem reverter em um benefício a todos os (...)


habitantes da cidade 5 .
IV - institutos tributários e financeiros:
De fato, esses dispositivos fixam uma importante diretriz ao aspecto
econômico do processo de urbanização: seus ônus e benefícios devem a) imposto sobre a propriedade predial e territo-
ser distribuídos segundo um critério de justiça. A presença dessa idéia no rial urbana - IPTU;
Direito Brasileiro não é propriamente uma novidade, pois ela já estava
incorporada em institutos como a Contribuição de Melhoria (CF, art. 145, b)contribuição de melhoria;
111) e a Desapropriação por Zona (Decreto-lei 3.365, de 21 de junho de
1941 ). Mas agora ela assume o status de diretriz da política urbana, com c) incentivos e beneficias fiscais e financeiros."
o quê sua iníluência se amplia (Sundfeld, 2002: 60). Isto porque como
norma geral de direito urbanístico, conforme já dito, deve ser obedecida Essa análise evidencia o papel do Estatuto da Cidade como norma
por agentes públicos e privados, sob pena de invalidade e submissão às que busca combater a especulação imobiliária e promover a justiça socio-
sanções correspondentes. territorial. estabelecendo a recuperação social da valorização da terra
como dever do Estado.
Outro diretriz geral de importância para a questão da justa distribui-
ção é a necessidade de: Para a realização dessas diretrizes, o Estatuto da C idade avança,
instituindo uma série de instrumentos de política urbana, que devem ser
':A.rt. 2: usados tendo por objetivo reverter a lógica da exclusão nas cidades. Por
serem normas gerais, conclui-se que instrumentos de política urbana apli-
X - adequação dos instrumen os de cados em oposição a essas diretrizes - que evocam os princípios da função
política econômica, tributária e financeira e dos social da cidade e da propriedade urbana bem como da democ01t!zação
gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento do acesso à terra - podem ser invalidados e os responsáveis por sua ins-
urbano. de modo a privilegiar os investimentos tituição punidos.
geradores de bem-estar geral e a fruição dos
bens pelos diferentes segmentos sociais;"

Esta determinação consagra a necessária consonância entre as polí- Instrumentos para a justa distribuição de ônus e bene-
ticas econômica, tributária e financeira aos objetivos da política urbana e
da justiça social. Relaciona-se também com a imprescindível aproximação fícios da urbanização no Estatuto da Cidade
entre Direito Urbanístico e Direito Tributário. O Estatuto lista inclusive ins-
Convém, agora, analisar os instrumentos de política urbaria previs-
trumentos tributários e financeiros no Capítulo li, "Dos instrumentos da
Política Urbana". à luz de seu art. 4°. inciso IV: tos no Estatuto da Cidade que possam garantir a realização dessas diretrizes
gerais, especialmente no que tange à diretriz da justa distribuição de ônus
';A.11. 4°. e benefícios da urbanização, enfatizando os instrumentos de recuperação
social da valorização fundiária 6 .
Para os fins dessa Lei, serão utilizados ,
entre outros instrumentos: Todos os instrumentos da política urbana previstos no Estatuto da
Cidade - sejam eles de planejamento, tributários, financeiros, jurídicos ou
políticos - deverão necessariamente seguir todas as diretrizes dispostas
pelo art. 2°.

64 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos d• Plan•jam'"to Tmitorial 1 65
Enatuto da Cidade: uma leitura sob a rmpmiva da mupmção da valori1ação fundiária
Mariana evy Piia Fonm, Paula Santoro e Renato Cymbahna

Essa análise vai se restringir a alguns instrumentos urbanísticos Diretor como elemento de regulação do uso do solo e de efetivação da
- Outo rga Onerosa e Operação U rbana Consorciada - e tributários - função social da propriedade faz com que este seja o instrumento que
Imposto Predial e Territo rial Urbano (IPTU), Contribuição de Melhoria, explicita a forma como a recuperação social da valorização da terra será
incentivos e benefícios fiscais - sob a perspectiva da recuperação social da feita nas cidades, e como ela compõe a m oldura geral da gestão do terri-
valorização da terra. tório municipal.

Também o Plano Diretor será abordado, considerando que esse é Além disso, o Plano Diretor passa a ser obrigatório para muitos
o principal instrumento para a política urbana e por isso tem uma impor- municípios7, que terão de aprovar seus planos diretores até julho de 2006
tância central como articulador dos diversos instrumentos em prol da reali- (art. 50), sob pena de incorrer em improbidade administrativa (art. 52). 8
zação das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
O Plano Diretor define a realização concreta das diretrizes gerais do
Como já se afirmou na introdução, esses instrumentos serão trata- Estatuto e a aplicação dos instrumentos de política urbana no território da
dos considerando o modo como influenciam na democratização de acesso cidade. Há, inclusive, instrumentos que só poderão ser aplicados se esti-
à terra, no combate à especulação imobiliária e na regulação do mercado verem definidas as áreas para sua utilização no próprio Plano Diretor. É o
de terras, garantindo a justa distribuição de ônus e benefícios decorrentes caso do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, do Direito
do processo de urbanização a todos os habitantes da cidade. Sempre na de Preempção, da Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Altera-
perspectiva de realização das funções sociais da cidade e da propriedade ção de Uso, das Operações Urbanas Consorciadas e da Transferência do
urbana, lembrando que todos os agentes públicos e privados deverão, ao Direito de Construir, instrumentos pertencentes ao conteúdo mínimo do
aplicar os instrumentos, realizar as diretrizes gerais estabelecidas no art. Plano D iretor (art. 42).
2º .
As diretrizes gerais e instrumentos específicos de recuperação social
Como lembra Betânia Alfonsin (2004: 1): da valorização da terra previstos no Estatuto da Cidade devem ser plane-
jados no t erritório do município como um todo através do Plano Direto r,
"Não há validade jurídica para a aplicação que organiza o crescimento e o funcionamento da cidade e, principal-
de instrumentos em sentido contrário ao mente, é um instrumento que regula o preço da terra. Pode promover
preconizado pelas diretrizes da política urbana a valorização fundiária, na medida em que propõe alterações na norma
traçadas no Estatuto da Cidade." urbanística ou mesmo mudanças na classificação do solo, fatores geradores
de valorização, que deve ser recuperada e distribuída de forma justa.

Isso pode ocorrer eni muitas situações, como quando o Plano


Plano Diretor Diretor define zonas de expansão urbana; quando altera o uso do solo de
rural para urbano; quando estabelece a possibilidade de novos loteamen-·
Com a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor tos; quando define formas , parâmetros de ocupação e potenciais constru-
adquire uma nova importância como instrumento de política urbana. Passa tivos para as diversas zonas da cidade; quando altera usos permitidos (por
a ser considerado o instrumento básico de política de desenvolvimento e exemplo, de habitacional para comercial, de estritamente residencial para
expansão urbana (art. 40). É o Plano Diretor que definirá o conteúdo da misto); quando estabelece incentivos à ocupação com determinado uso;
função social da propriedade (art. 39), que a pa11ir de então deixa de ser quando define as formas de parcelamento permitidas para cada parte da
uma mera "recomendação" para se concretizar na realidade brasileira. cidade; entre outros. Uma vez que o Plano Diretor incide sobre o valor
da terra, pode incluir instrumentos de recuperação social da valorização do
A importância central atribuída pelo Estatuto da Cidade ao Plano solo gerada após a sua entrada em vigor.

66 I Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planoi Diretores Municipais: Novos (onceitoi de Planejamento Territorial 1 67
Enatuto da Cidade: uma leitura sob a pmpeaiva da recuperação da valoriuição fundiária
Mariana Levy Piza Fonies, Paula Santoro e Renato Cymbalista

O Plano Diretor é também um instrumento importante para evitar Criado, definido na Carta de Embu 10 • A carta "propunha criar mecanismos
a retenção especulativa de imóveis, principalmente no que diz respeito à para recuperação [social] da valorização fundiária gerada pelos investimen-
indução da ocupação de imóveis e terrenos vazios dotados de infra-estru- tos públicos, principalmente, por meio do Solo C riado, mediante o esta-
tura. Promovendo assim a democratização do acesso à terra e podendo belecimento de coeficiente único para o conjunto da cidade e venda de
operar de forma preventiva, evitando posteriores apropriações indevidas coeficiente adicional" (Rolnik, 2002).
da valorização do solo9 .
Nesse sentido, a Outorga Onerosa do Direito de Construir pode
Se levarmos em conta as diretrizes gerais colocadas no item ante- ser considerada um importante instrumento de recuperação social da valo-
rior, um Plano D iretor que interfere nos investimentos públicos ou nas rização fundiária, na medida em que se baseia fundamentalmente na justa
normas de uso e ocupação do solo de forma a promover valorização distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização,
fundiária, deve prever os instrumentos através dos quais irá recuperar a permitindo o retorno de parte dos investimentos públicos consolidados nas
valorização fundiária gerada por essas interferências. Da mesma forma, um redes de infra-estrutura. Implica, portanto, a recuperação pela coletividade
Plano Diretor que possui instrumentos de recuperação da valorização fun- da valorização fundiária decorrente da ação do poder público.
diária deve associar essas receitas ao cumprimento da recuperação para
toda a sociedade, como parte da efetiva função social da propriedade e Com efeito, os proprietários que se beneficiarem com uma uti-
da cidade, exigida por lei, no Brasil. depois de promulgado o Estatuto da lização maior do potencial constnutivo e, pois, da infra-estrutura urbana
Cidade. Caso contrário, caberá até mesmo questionamento judicial. deverão devolver parte da riqueza gerada à coletividade.

Isto porque o Plano Diretor, como instrumento da política urbana, O mesmo acontece com a Outorga Onerosa de Alteraçãc de Uso.
deve respeitar todas as diretrizes gerais estabelecidas pelo Estatuto da O Estatuto determina que o Plano Diretor fixe áreas nas quais poderá ser
Cidade. especialmente a justa distribuição do ônus e benefícios decorren- permitida a alteração de uso do solo mediante contrapartida a ser pres-
tes do processo de urbanização e a necessidade de recuperação social da tada pelo beneficiário (Estatuto da Cidade, art. 29). Dessa forma estabe-
valorização imobiliária decorrente da ação do poder público. lece a possibilidade da recuperação social da valorização fundiária criada a
partir da alteração de uso do solo, abrindo uma série de possibilidades aos
municípios brasileiros, especialmente aqueles acostumados a promover a
expansão ur·bana através do redesenho constante do perímetro urbano e
de mudanças de zoneamento de uso agrícola para urbano, ou usos menos
Outorga Onerosa do Direito de Construir e de valorizados para mais valorizados, entre outros. Étambém uma opção para
Alteração de Uso os municípios que têm dificuldade para revisar com a freqüência desejável a
Planta Genérica de Valores 11 •
A partir da aprovação do Estatuto da Cidade, o direito de construir,
fundamentado no direito de propriedade, é expressamente tratado como Primeiramente, o Estatuto arrolou a Outorga Onerosa corno ins-
objeto de regulação pública. O direito de construir passa a ter seus limites tituto jurídico e político (art. 4°, V. "n") que, portanto, não é urn tributo.
estabelecidos por lei, e especialmente pelas diretrizes gerais do Estatuto da Embora haja posição contrária a essa interpretação 12, entendemos que a
Cidade. O direito de construir passa, então, a se submeter aos objetivos receita oriunda do pagamento da outorga é preço público, uma vez que
da política urbana e, conseqüentemente, às funções sociais da cidade e da a aquisição do direito ao Solo Criado ou à mudança de uso do solo, não
propriedade urbana. possui o caráter compulsório inerente ao tributo, conforme está definido
no art. 3° do CT N . De acordo com Eros Grau 13 :
A Outorga Onerosa do Direito de Construir foi regulamentada
pelos artigos 28 a 3 1, tomando como pressuposto o conceito de Solo

68 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamrnto Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 69
Estatuto da Cidade: uma lei1ura sob a perspectiva da recupera1ão da valoriza\âo lundiária
Hariana Levy Piza fonm, Paula lantoro e Renato Cymbalilta

"Tributos são receitas que encootram sua também legais, para poder fazer avaliações adequadas de valores de solo
causa em lei, daí sua definição como receitas - foram identificadas por estudiosos e funcionário s públicos como detur-
legais. N o caso em espécie. estamos diante padoras de sua aplicação em muitos países. Dessa forma, a aprovação dos
de um ato de aquisição de um direito não cálculos por lei pode facilitar o contro le social, evitando soluções particula-
compulsório. Trata-se de ato voluntário, no qual res e eventuais favorecimentos. 14
o requisito das vontades das partes - setores
público e particular - substitui o requisito da A definição dos critérios e casos passíveis de isenção do pagamento
imposição legal" (Grau, 1982:82) também deve estar de acordo com os objetivos do Plano D iretor e, uma
vez estabelecida em lei específica, dificulta o surgimento de exceções obti-
, . A Outorga Onerosa, portanto, não se origina de um ato compul- das sem critérios claros e debatidos o corpo de vereadores. Esse aspecto
sono, gerador de obrigação ao particular como os tributos. Diferente. é importante para entender o instrumento da Outorga não apenas como
portanto, do IPTU , em que o simples fato de possuir um imóvel urba~o recuperador da valorização da terra. mas como um instrumento de con-
já ger~ ª.
~briga~ão; A aquisição de potencial construtivo excedente pelo trole urbanístico. A isenção pode ser possível. por exemplo. para estimular
propnetàno do 1movel é um ato voluntário, que importa um ônus - no a produção de determinados usos, como usos não residenciais em regiões
caso, a contrapartida do beneficiário (art. 30, Ili). dormitório com a intenção de dim inuir a necessidade de deslocamentos
na cidade, ou uso para produção de Habitação de Interesse Social, ou
Outro aspecto importante trazido pelo Estatuto da C idade é vincu - mesmo para implantação de equipamentos culturais ou de saúde em áreas
lar a aplicação da Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração carentes desses equipamentos (Rolnik, 2002:71 ).
de Uso à sua previsão no Plano Diretor (art. 28). Além disso, a Outorga
Onerosa só poderá ser aplicada em áreas definidas pelo Plano Diretor A contrapartida dada pelo beneficiário não é necessariamente paga
(art. 28, caput. c/c art. 29 c/c art. 42, li). Esse papel central conferido ao em dinheiro. Pode ser também em obras e serviços para o desenvolvi-
Plano Diretor busca na verdade vincular a aplicação da Outorga ao planeja- mento urbano, ou em bens imóveis.
mento urbano, à realização das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana. Evitam-se, assim, soluções casuísticas, decididas individualmente, Com efeito, o Estatuto da C idade define a destinação dos recur-
c".50 a caso. O Plano Diretor define o coeficiente de aproveitamento sos captados com a O utorga Onerosa. o que contribui para uma política
ba~1co - que po~erá ser único ou diferenciado - e o coeficiente de apro- urbana redistributiva, que garanta que a recuperação social da valorização
veit amento máximo (art. 28, § 2° e 3°). Esse limite máximo ao direito de fundiária e da distribuição dos benefícios decorrentes do processo de urba-
construir deverá levar em conta proporcionalidade entre a infra-estrutura nização se reverta efetivamente a toda coletividade. Estabelece em seu art.
existente e o aur:iento de densidade esperado em cada área (art. 28, § 3º). 26, a obrigatoriedade da aplicação dos recursos obtidos com a Outorga
Dessa forma, _evita-se o adensamento construtivo desvinculado a um plano Onerosa com as seguintes finalidades:
de desenvolvimento urbano e um estudo das condições e possibilidades
de provisão de infra-estrutura. 1 - regularização fundiária;

li - execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;


O Estatuto da Cidade prevê, ainda, a edição de uma lei municipal
esp~cífic~ que definirá a fórmula de cálculo da cobrança, os casos passíveis Ili - constituição de reserva fundiária;
de 1sençao do pagamento da outorga e a contrapartida do beneficiário
IV - ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
(art. 30). A exigência de discriminar em lei o cálculo permite reavivarmos
uma das principais limitações e polêmicas em relação aos processos de se · V - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
recupe1~ar a.val~riza?,o: a aferição dos valores. Como diz Fuitado (2004).
VI - criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
i:anto a 1níluenc1a poilt1ca dos proprietários como as deficiências técnicas _ e

70 1 Planos Dimom Hunicipais: Novo1 Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dire1ore.s Municipais: Novos Concei1os de Planejamen10 Tmitorial 1 71 1.
Euatuto da Cidade: uma leitura sob a perspectiva da recuperação da valoriia1ão fundiária !
Mariana levy Piza fontes, Paula lantoro e Renato Cymbalista

VII - criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de


interesse ambiental; Operação Urbana Consorciada
VIII - proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. As operações urbanas envolvem simultaneamente o redesenho de
(Estatuto da Cidade, art. 26, incisos 1a VIII). um setor (tanto de seu espaço público como privado); a combinação de
investimentos privados e públicos para sua execução e alteração, manejo
Se os recursos das contrapartidas da Outorga não forem aplicados e transação dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigações de
de acordo com essas finalidades, o Prefeito incorre em improbidade admi- urbanização. Trata-se, portanto, de um instrumento de implementação de
nistrativa (Lei Federal no 8.429/92 c/c Estatuto da Cidade, art. 52). um projeto urbano para uma área implantada por meio de parceria entre
proprietários, poder público, investidores privados, moradores e usuários
Essa vinculação dos recursos busca relacionar a aplicação da Outorga permanentes (ROLNIK, 2002:78).
Onerosa aos objetivos da política urbana, à realização das funções sociais
da cidade e da propriedade urbana. Só é possível por não se tratar de um O instrumento da Operação Urbana Consorciada (OUC) utiliza-
tributo, uma vez que a vinculação de impostos a órgão, fundo ou despesa se do mesmo raciocínio da Outorga Onerosa, permitindo alterações nos
legal é vedada pela Constituição Federal (CF, art. 167, IV). Mas essa vincu- índices urbanísticos e características de parcelamento, uso e ocupação do
lação da aplicação dos recursos a tais finalidades per si não é suficiente. solo e subsolo. mas associa essas alterações a um plano urbanístico para
um perímetro determinado. Significa que estabelece uma ár·ea dentro da
Antes da aprovação do Estat uto, muitos desses recursos eram qual a valorização recuperada deverá ser aplicada na própria área.
revertidos em benefícios de quem obteve os direitos de construir, reva-
lorizando os imóveis e não se revertendo em benefícios à coletividade. É Esse é certamente um dos instrumentos polêmicos do Estatuto
o caso, por exemplo. de contrapartidas como melhoria do sistema viário, da Cidade. As experiências de Operações Urbanas anteriores ao Esta-
sinalização e pista de desaceleração em frente ao empreendimento bene- tuto mostram que em alguns casos há a recuperação da valorização, mas
ficiado com direitos de construção. esta, ao ser reinvestida onde já houve valorização, acaba por reconcentrar
recursos e reforçar processos de segregação socioespacial e exch..1s5.o terri-
Conforme já dito, de acordo com as diretrizes gerais do Estatuto, torial (Fix, 2001 ). Recuperar a valorização e reinvestir no mesmo local não
os benefícios decorrentes do processo de urbanização devem ser distri- promove a redistribuição de renda em termos espaciais, e pode, ao con-
buídos de forma justa. E isso deve ser garantido também no território de trário do esperado, estar reconcentrando riqueza (e geralmente também
forma que a recuperação social da valorização se reverta para a comuni- população de melhor renda) em espaços privilegiados, foco de um volume
dade como um todo. É o que determina também o princípio das funções maior de investimentos 16•
sociais da cidade.
Para definir o que deve ser considerado como O U C. o Estatuto
Por fim, convém ressaltar que uma forma de garantir a aplicação coloca que:
dos recursos nas finalidades previstas é o Plano D iretor estabelecer a desti-
nação das contrapartidas da Outorga para um Fundo Municipal de Desen- ';A,rt. 32.
volvimento Urbano, que deve ser gerido de forma democrát ica, por um
Conselho composto por representantes da sociedade civil e do poder Parágrafo 1º - Considera-se Operação
público ' 5 . Urbana Consorciada o conjunto de interven-
ções e m edidas coordenadas pelo Poder Público
municipal, com a participação dos proprietários,
moradores, usuários permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcançar em uma

72 1 Planos Dimom Municipais: Hovo1 Conceitos dt Planejamento Territorial Planos Oimom Municipais: Novos Conceitos dt Planejamento Territorial 1 73
Enatuto da Cidade: uma leitura sob a perspectiva da re<upera1ão da valori1a1ão fundiária
Mariana l evy Piza fonm , Paula lan1oro e RenaloCymbalina

área transformações urbanísticas estruturais. ções do interesse de "muitos" demorem para se efetivar.
melhorias sociais e a valorização ambiental".
O Estatuto da Cidade também coloca que a Operação Urbana deve
Alfonsin (2004: 3-5), ao definir os contornos jurídicos do instru- definir em sua lei especifica a contrapartida a ser exigida dos proprietários,
mento da Operação Urbana Consorciada, destaca que as "transformações usuários permanentes e investidores privados em função dos benefícios
urbanísticas estruturais" podem ser: modificação de índices e características concedidos. De acordo com Alfonsin (2004 : 5):
de parcelamento. uso e ocupação do solo e subsolo; alterações das normas
edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; regularização "( ... ) aqui se apresenta o desenho
de construções. reformas ou ampliações executadas em desacordo com a redistributivo de cargas e benefícios que tem
!egislação vigente. toda a Operação Urbana, indicando que e
quanto é possível ganhar com a mudança das
Como se pode verificar. algumas delas são evidentes geradores regras urbanísticas, bem como o que, quanco e
de alteração do valor da terra, principalmente a modificação de índices e como se paga para beneficiar-se delas. Éaqui que
características de parcelamento, uso e ocupação do solo. Reforçando essa será explicitada a forma como o poder público
afirmação. pode-se verificar que o Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança pretende calcular e captar as mais-valias geradas
é exigido nas áreas de Operação Urbana e dele devem constar estudos pela Operação Urbana aos terrenos privados"
de valorização imobiliária. considerando que na própria concepção do que [grifos da autora).
se entende como Operação Urbana Consorciada há valorização fundiária
beneficiando alguns proprietários. Em r elação à definição das contrapartidas. poder-se-ia retomar as
mesmas obseNações feitas em relação à Outorga Onerosa, especialmente
Entre as exigências do Estatuto, está a necessidade de uma lei espe- no que tange às possibilidades de redistributividade no território. O fato
cífica na qual deve constar o plano de Operação Urbana (a11. 33). O con- de a Operação estar limitada por um perímetro contínuo força a associa-
teúdo mínimo para o plano da Operação Urbana visa atingir um resultado ção das contrapartidas nesse perímetro, e isso tem levado a propostas de
urbanístico e envolve: definição da área a ser atingida; programa básico utilização do instrumento em perímetros descontínuos visando à redistri-
de ocupação da área; programa de atendimento econômico e social para butividade 18.
a população diretamente afetada pela operação; finalidades da operação;
estudo prévio de impacto de vizinhança; contrapartida a ser exigida dos Existe um debate em relação à comercialização de potenciais cons-
proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da trutivos adicionais (Estatuto da Cidade, art. 34). Os Certificados de Poten-
utilização dos benefícios previstos (alterações na norma e classificação do cial Adicional de Construção (CEPAC), podem ser vendidos em leilão ou
solo); forma de controle da operação, obrigatoriamente, compartilhada utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria ope-
com representação da sociedade civil (art. 33. incisos 1a VII). ração. Sandroni (200 1) enxerga que esse instrumento é interessante, pois o
mercado pode regular o preço do potencial construtivo adicional de forma
Quanto à destinação dos recursos obtidos, é interessante a inclusão positiva, permitindo ágios que beneficiam o poder público. FERREIRA e
de elementos como a destinação de uma porcentagem dos recursos para DE CESARE (2004: 130) colocam que "essa operação subordina a política
construção de H abitação de Interesse Social 17 . A destinação de recursos urbana aos interesses do mercado, transformando potencial construtivo
deve estar de acordo com os interesses da coletividade, por isso, a gestão em mais uma fonte de especulação financeira". Os autores colocam que
social e a determinação de prioridades e destinação dos recursos é muito a livre negociação de CEPACs entre particulares acaba por permitir que
importante em uma Operação Urbana, pois elas podem evitar que as prio- compradores especulem com as expectativas de preços futuros dos certi-
ridades sejam de interesse de "poucos" - como por exemplo. obras viárias ficados, portanto não apontam para a efetivação da redistribuição, podem
localizadas, de acesso apenas a um empreendimento - e que as destina- ser apropriadas privadamente, pois tornam-se passíveis de especulação
financeira.
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Emtuto da Cidade: uma leitura iob a peripmiva da recuperação da valoriza1ão fundiária
Mariana Levy Piza Fonm, Paula Santoro e Renato Cymbalista

do § 1° do art. 156, inserido pela Emenda Constitucional 29/00. Assim,


Instrumentos tributários e as funções sociais da cidade os imóveis localizados em áreas definidas pelo Plano Diretor como não
e da propriedade urbana adensáveis podem ter sua ocupação desestimulada pela progressividade
do imposto. Ou, então, para aqueles imóveis que sofreram alguma espécie
O Estatuto lista uma série de instrumentos tributários que passam de valorização pela alteração da classificação do solo, podem ter sua alí- '
a ser vistos também como instrumentos de política urbana, e, como tal, quota majorada de acordo com o uso dado ao imóvel. Estas duas variações
com objetivo de realizar as funções sociais da cidade e da propriedade da progressividade não foram regulamentadas pelo Estatuto da Cidade,
urbana. São eles: o IPTU, a contribuição de melhoria e os incentivos fiscais mas devem também obedecer a todas as diretrizes da política urbana, já
e financeiros (art. 4°, IV). que o IPTU é considerado também instrumento da política urbana (art.
4°, IV, "a").
Isto porque o art. 2° do Estatuto define como diretriz geral a ade-
quação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e O outro tipo de utilização do IPTU para fins urbanísticos é regula-
dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo mentada pelo art. 182, § 4°, li, que garante a aplicabilidade da progressivi-
a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos dade no tempo. de forma a evitar a especulação imobiliária e realizar con-
bens pelos diferentes segmentos sociais. Mais adiante, define, ainda, que cretamente a função social da propriedade. Seu objetivo não é, portanto,
os tributos sobre imóveis urbanos devem ser diferenciados de acordo com arrecadatório.
o interesse social.
Esse instrumento é regulamentado pelo Estatuto da Cidade em
Surge, a partir daí, uma importante intersecção entre direito urba- seu art. 7°. Uma vez não cumpridas as condições do parcelamento, edi-
nístico e direito tributário: a extrafiscalidade. A extrafiscalidade consiste no ficação e utilização compulsórios, caberá a aplicação do IPTU progressivo
uso de instrumentos tributários para obtenção de finalidades não arrecada- no tempo, com majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos. Há que
tórias, ou seja, para obtenção de objetivos que não a geração de recursos se obedecer à alíquota máxima de 15% e não deverá ser maior que o
para o Estado. Assim, na tributação extrafiscal, afasta-se o princípio da capa- dobro cobrado ao ano anterior. A finalidade da cobrança progressiva não é
cidade contributiva , para dar lugar à realização de um princípio de relevante de confiscar a propriedade, mas de induzir uma obrigação de fazer (Saule,
interesse social: a função social da propriedade urbana (Costa, 2002). 2003).

Não cumpridas as obrigações de parcelar, edificar e utilizar, o Muni-


cípio poderá promover a desapropriação para fins de reforma urbana 19 •
Uma vez adquirido o imóvel, o Município deverá promover seu adequado
IPTU aproveitamento. a fim de garantir o cumprimento da função social da
propriedade, como por exemplo através da construção de habitação de
Constante na Constituição Federal, o IPTU consagra um impor- interesse social, urbanização ou regularização de favelas, constr·ução de
tante instrumento tributário para o cumprimento da função social da pro- equipamentos públicos ou comunitários etc. O Município tem o prazo de
priedade . Esse imposto pode ser utilizado tanto para fins arrecadatórios cinco anos para promover seu adequado aproveitamento sob pena de se
- com uma progressividade de acordo com o valor do imóvel, respei- submeter às sanções cabíveis características da improbidade administrativas
tando a capacidade econômica do contribuinte (CF. art. 156. § 1º, inciso 1) (art. 52. li).
- como para fins urbanísticos.
Como alternativa à desapropriação, outros instrumentos podem
Essa progressividade extrafiscal, com finalidades urbanísticas, é também ser utilizados para realizar a função social da propriedade do
regulamentada de duas diferentes formas. Primeiro, a progressividade de imóvel, após a cobrança até o limite estabelecido para a progressividade da
acordo com a localização e o uso do imóvel , regulamentada pelo inciso li

76 1 Planos Diretorei Municipais: Novos Conceito! de Planejamento Tmitorial Plano! Dimores Municipais: Novos Conceito! de Planejamento Territorial 1 n
E1tatutoda Cidad•: uma l•itura sob a pmpmiva da mupmção da valorização fundiária
Mariana l•vy Piza fonm, Paula Santoroe Renato Cymbalina

alíquota. U ma solução possível é a aplicação do direito de preempção, o diretriz geral da política urbana (art. 2° , IX).
direito de superfície, ou então, o consórcio im obiliário.
Embora não tenha sido regulamentada pelo Estatuto - o que não
Além da possibilidade de utilizar a progressividade do IPTU como soluciona diretamente as dificuldades de sua aplicação na prática - passa
instrumento de política urbana, podemos, ainda, citar um outro instru- a ser considerada expressamente instrumento da política urbana. como
mento, capaz de aprofundar a sua cobrança e realizar as diretrizes gerais forma de justiça social na cidade.
do Estatuto da Cidade: o abandono regulamentado pelos artigos 1.275 e
1.276 do Novo Código Civil : Desse modo, pode-se apontar algumas possibilidades de aplicação
do instrumento de forma a garantir sua aplicabilidade de acordo com as
'f\rt. 1.276. O imóvel urbano que o diretrizes gerais da política urbana. U m exemplo é a previsão de cobrança
proprietário abandonar, com a intenção de não da contribuição de melhoria na lei municipal que instituir determinada
mais o conservar em seu p,atrimônio, e que operação urbana. Assim, a valorização gerada pelas obras públicas realizadas
se não encontrar na posse de outrem, poderá pelo poder público pode ser recuperada.
ser arrecadado, como bem vago, e passar, três
anos depois, à propriedade do Município ou à
do D istrito Federal, se se achar nas respectivas
circunscrições.
Incentivos e benefícios fiscais
( ... ) Os incentivos e benefícios fiscais passam também a ser considera-
dos instrumentos de política urbana. Como incentivos e benefícios, pode-
§ 2°. Presumir-se-á de modo absoluto se entender uma ampla gama de categorias : isenção total ou parcial, sus-
a intenção a que se refere este artigo, quando, pensão do imposto. desconto no pagamento etc. (Costa , 2002). O que
cessados os atos de posse, deixar o proprietário importa é que a extrafiscalidade seja em função da realização das funções
de satisfazer os ônus fiscais".
sociais da cidade e da propriedade.

Ou seja, o novo Código C ivil prevê a possibilidade de arrecadação


do imóvel pelo Município quando o imóvel estiver vago e o proprietário
não pagar os impostos respectivos, no caso, o IPTU . ·ri-ata-se de dispositivo
que busca também com bater a especulação imobiliária e ao mesmo tempo Gestão democrática e participativa
incentiva o pagamento pelos contribuintes do imposto territorial devido.
A idéia de gestão democrática e participativa permeia todo o Esta-
tuto da Cidade. assumindo como pressuposto que a política e o plane-
jamento urbanos devem ser extraídos de um /ocus técnico, rumo a prá-
ticas mais transparentes e socialmente compartilhadas, que reflitam com
Contribuição de Melhoria maio r fidelidade as necessidades e os desejos dos diversos grupos sociais
da cidade. Além disso, aposta-se que leis, critérios e parâmetros democr·a-
A Contribuição de Melhoria é também definida como instrumen to ticament e construídos e que resultem de compromissos e pactos entre os
de política urbana pelo Estatuto da Cidade. Pode ser considerado como atores da cidade engendram um maior controle social, sendo menos vul-
principal instrumento de realização da "recuperação dos investimentos do neráveis a abusos, negociatas e clientelismos. Para atribuir coerência entre
poder público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos", os instrumentos de recuperação social da valorização da terra e o Estatuto

711 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 79
E11a1uto da Cidade: uma leitura 1ob a penpectiva da re<uperação da valorira1'ão fund iária
Mariana Levy Piza Fonm, Paula Santoro e Rena:o Cymbalina

da Cidade, portanto, estes devem ser construídos e geridos em um con- Do ponto de vista do monitoramento da implementação do Plano
texto democrático e participativo. Diretor e dos demais instrumentos de recuperação da valorização da terra,
colocam-se também desafios específicos. Devem ser estabelecidos m eca-
O Estatuto da C idade pre~ê que o processo de elaboração do nismos de controle social da arrecadação e dos gastos decorrentes de
Plano Diretor e a fiscalização de sua implementação devem necessaria- negociações de área edificável, e também o controle sobre as conseqüên-
mente garantir a participação popular20 . A ausência de participação popular cias urbanísticas desses gastos. O controle social deve evitar também que
pode ser alvo das penalidades previstas pela Lei de Improbidade Adminis- operações bem-sucedidas do ponto de vista da arrecadação produzam
trativa21 (art. 52, inciso VI) e pela Lei da Ação Civil Pública. O processo do maus resultados do ponto de vista urbanístico; por exemplo, a construção
Plano Diretor é assim um espaço adequado para a problematização social de conjuntos habitacionais em locais longínquos e desprovidos de infra-
das questões que envolvem a recuperação da mais-valia fundiária. estrutura.

As diversas etapas do Plano D iretor devem assim incorporar o Para isso devem ser criados instrumentos e um sistema de gestão
debate em torno da recuperação da mais-valia: as reuniões de leitura participativa que visem à publicização dos critérios, criando métodos de fis-
comunitária, a pactuação de temas prio ri árias, o desenho dos instrumen- calização. O ideal é que as negociações se dêem através dos conseihos de
tos e de um sistema de gestão democrática do Plano e, após a sua imple- desenvolvimento urbano, das cidades, ou equivalentes e que contem com
mentação, o monitoramento e avaliação do Plano. a participação dos envolvidos em todas as etapas. Recomenda-se também
a constituição de fundos de habitação o u de desenvolvimento urbano, co-
Dentro da gestão democrática de um Plano Diretor, a capacitação geridos por esses conselhos.
de atores locais revela-se especialmente estratégica. A extrema desigual-
dade de opo11unidades de formação que caracteriza a nossa sociedade é a Algumas experiências latino-americanas2' mostram a participação da
um só tempo causa e efeito da tradicional exclusão dos atores sociais mais população contribuinte ao longo de todo o processo de negociação - desde
vulneráveis do planejamento urbano no Brasil e, por conseguinte, de sua o planejamento, a avaliação das condições socioeconômicas dos setores
captura pelos mecanismos de clientelismo. Um processo de planejamento envolvidos. a execução das obras e a recuperação dos investimentos rea-
que é pensado sobre bases democráticas deve ser pensado também como lizados - por meio de representantes que deliberam sobre a cobrança e
um processo pedagógico, que promova a equalização de conhecimento sobre a realização das contrapartidas. Essa participação pode estabelecer
e leve em conta necessidades especiais de capacitação22 . Assim, revela-se algumas bases para o cálculo do valor de contrapartida que inclua também
estratégica a necessidade de construção de instrumentos pedagógicos que as despesas administrativas de todo o processo de cobrança.
tenham a capacidade de introduzir a questão da mais-valia fundiária nesses
processos23 .

A simplificação da legislação é outro importante instrumento de


democratização da gestão das cidades e consta entre as diretrizes gerais
Considerações finais
do Estatuto da Cidade (art. 2°, XV). Os parâmetros complexos e de difícil Não se trata de discutir aqui as dificuldades para implementar o
controle que são recorrentes nas práticas tradicionais de planejamento ter- Estatuto da C idade, principalmente relacionadas às desigualdades na corre-
ritorial no Brasil são a um só tempo um entrave para o seu controle social lação de forças nos municípios brasileiros, cujas políticas fundiárias refletem
e um facilitador de negociatas e corrupção envolvendo índices urbanísticos. também as disparidades tradicionais da nossa sociedade .
No que diz respeito a instrumentos para a recuperação social da valori-
zação da ter-ra como a Outorga Onerosa do Direito de Construir, isso No entanto, essas disparidades não são necessariamente "incom -
torna-se ainda mais estratégico : as quantidades de área edificável à venda batíveis" , e há uma série de atores políticos e sociais envolvidos em com-
devem ser claras, fórmulas simples de cálculo de contrapartidas devem ser
buscadas.
80 1 Planoi Oiretom Municipais: Hovoi Concei101 de Planejamento Territorial
Planos Diretom Hunicipaii: Novos Conceitos de Planejamento Tmitorial 1 81
Enatuto da Cidade: uma leitura sob a pmpectiva da recuperação da valorização fundiária
Mariana levy Piza lontu, Paula Santoro e Renato Cymbahm

batê-las e reduzi-las. O que se tenta, aqui, é compreender o Estatuto da Editores, 2002.


C idade como um entre vários instrumentos mediante os quais é possível
utilizar a política fundiária e o marco de regulação urbana como redutores DE AMBROSIS, Clementina. "Recuperação da Valorização Imobiliária
de desigualdades e equalizadores de oportunidades nas cidades. Sabe-se Decorrente da Urbanização". ln: O Município no Século XXI: Cenários e
que o Estatuto da Cidade é objeto de leituras que apontam para direções Perspectivas. São Paulo: CEPAM/ Correios, 1999, p.275-284.
diferentes, até mesmo opostas. Sustenta-se aqui que agregar a leitura da
recuperação da mais-valia fundiária que vise a tornar mais efetivo o prin- DE CESARE, Claudia M . "Instrumentos Tributários e de Política U rbana".
cípio redistributivo é uma das possibilidades para potencializar as leituras ln: V Curso de Gestão Urbana e de Cidades. Belo Horizonte, Fundação João
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tos de democratização da terra urbana (as Zonas Especiais de Interesse Social, por
SANDRONI, Paulo. Plusvalias urbanas en Brasil: creación, recuperación y
exemplo), como os planos diretores dos municípios de Recife/PE, São Paulo/SP.
apropriación en la ciudad de São Paulo. ln: SMOLKA. M artim; FURTADO, Santo André/SP. Diadema/SP. Mauá/SP, entre outros. Quanto aos processos que
Fernanda (Eds.). Recuperación de Plusvalias en América Latina. Eurelibros/ foram questionados e até mesmo obstruídos com base nos princípios do Estatuto
Lincoln lnstitute of Land Policy/ Pontificia Universidad Católica de Chile, da Cidade. destacamos os planos diretores de Salvador/BA. que foi temporaria-
2001. mente interrompido; e. principalmente, o de For-taleza/CE. cujo processo partici-
pativo foi questionado pela sociedade civil.

SANTORO. Paula Freire. ''A relação entre políticas territoriais e reestrutu -


3. Temos insistido na necessidade desses enfrentamentos, produzindo o que deno-
ração econômica: a Operação U rbana Eixo Tamanduatehy, Santo André/ minamos de "gestão social da valorização da terra·.
SP." ln : Curso de Desarro//o Profesional Recuperación de Plusvalias en América
Latina. Cartagena das Índias, Colômbia: Lincoln lnstitute of Land Policy, 4 . Com efeito. o Estatuto prevê a violação à ordem urbanística como passível
2004 (cd rom). também de tutela judicial coletiva, pela via da Ação Civil Pública (Art. 53-54). Assim,
é possível pleitear ao Poder Judiciário "liminares de cunho acautelatório ou anteci-
patório (Lei 7 .347/85, arts. 4° e 12); pleitear a imposições de obrigação de fazer e
SAULE Jr.. Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanfstico Brasileiro -
não fazer, inclusive com a adoção de multas diárias (astreintes) (Lei 7.347/85, art.
Ordenamento constitucional da polftica urbana. Aplicação e eficácia do Plano 3°): destinar eventuais indenizações para um fundo para a proteção específica dos
Diretor: Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor. 1997. bens protegidos pela ação civil pública (Lei 7.347/85, art. 13); tudo sem prejuízo da

84 1 Plano1 Diretores Nunicipai1: Novo1 Conceito1 d! Planejamento Territorial Plano1 Oimom Municipais: Hovo1 Conceitos de Planejam!nto T!rritorial 1 85
Estatuto da Cidad•: uma l•itura sob a pmpwiva da rrcuptração da valorização fundi~ria
Mariana L1vy Piza lonm, Paula lan1oro 1 Renato Cymbalina

tutela pela ação civil pública de direitos e interesses de cunho individual (desde que cação de industrial para AEIS.
homogêneos)" previstos pelo art. 21 da Lei nº 7.347/85 (Bueno. 2002).
10. A Carta de Embu foi resultado do Congresso sob~e o S?lo ~riado na cidade
S· Recuperação de mais-valia fundiária, aqui denominado como recuperação da de Embu, São Paulo. por iniciativa da Fundação Prefert~ Farra Ltm~ (Ce~a~) em
võ.lorização da terra. de acordo com Smolka & Furtado (2001: X IV), é a recupera- 1976, que contou com a participação de gestores púbhcos. urbanrsra;;. 1uns~~ e
ção da valorização do solo obtida de forma privada, por alguns proprietários, valori- economistas. A carta defende que "toda a edificação acima do c?eficrente un1co
zação essa fruto de ações, como realização de obras públicas. alterações na norma é considerada solo criado. quer envolva a ocupação de espaço aereo, quer a de
urbanística ou mesmo mudanças na classificação do solo (que promovem alteração subsolo".
no valor do solo). Se forem ações bem-sucedidas, aumentam o valor do solo de
propriedades particulares que são afetadas por essas ações públicas, ou seja. se 11 - Ao revisar os valores de cobrança de IPTU, nem sempre os municípios conse-
revertem em benefícios privados. Existem instrumentos para recuperar essa valori- guem recuperar socialmente a grande valorização promovida pela mudança de uso
zação, conhecidos como instrumentos de recuperação de mais-valia fundiária, que de solo agrícola para rural, um dos fatos geradores que, com certeza, provoca_m
buscam recuperar para a coletividade parte (ou a totalidade) dessil valorização do maior valorização da terra. Por isso, a cobrança d~ _?utorga Onerosa de Alteraça?
solo obtida de forma privada. de Uso pode ser pensada combinada com~ revrsao dos va.lore_:: do IPT~. cons.r-
derando que ela estaria sendo cobrada considerando a valonzaçao que nao estaria
6·No Brasil, alguns autores (como Smolka, Furtado, Ambrosi etc.) colocam como sendo recuperada pelo IPTU. Além disso. diferentemente do l ~TU: a Outorga
ferramentas que podem trabalhar no sentido da justa distribuição de ônus e bene- Onerosa não é compulsória, é cobrada no momento que o propnetáno fizer alg~,
fícios da urbanização ou de gestão social da valorização da terra, outras além das efetivamente mudar o uso. portanto pode ser uma opção para recuperar a valon-
citadas no Estatuto da Cidade, entre elas: (a) impostos: Imposto Predial e Territorial zação fundiária associada a realização dessa mudança de uso.
Urbano (IPTU) e Imposto de Transmissão de Bens lntervrvos (ITBI); (b) Taxas:
licença de uso e autorização de funcionamento ou habite-se: (c) Contribuição de 12. MARTINS, 1981 .
Melhoria; (d) Outros instrumentos que exijam contrapartidas financeiras ou não
(em obras. em permuta de terreno. em doação) ou que possam promover incen- 13 -Assim também entendem Hely Lopes Meirelles e Floriano de Azevedo Marques
tivos e benefícios fiscais e financeiros. Como por exemplo: Legislação de Controle Neto.
de Pólos Geradores de Tráfego, Termo de Ajustamento de Conduta. Termos de
Compromisso.
14 . Dessa forma, a publicização e informação dos cálculos efetuados (nã? n:ces~
sariamente através da legislação, mas através de instrumentos .de comunr.caçao) e
1·O Plano Diretor é obrigatório para cidades: com mais de 20 mrl habitantes; inte- fundamental para permitir o controle pela sociedade e para evitar favorecr.mento~.
grantes de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas; onde o poder público além de colaborar para a imagem positiva do instrumento. uma vez que é fácrl afenr
pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4° do art 182 da Constituição se a cobrança está sendo feita a partir de valores justos.
Federal; integrantes de ares especiais de interesse turístico; inseridas na área de
influência de empreendimentos ou atividades de significativo impacto am biental de
âmbito regional ou municipal (Estatuto da Cidade. art. 4 1).
o
IS. controle pela sociedade, na definição e realização da.s contrapartidas, tam?ém
é fundamental para que se compreenda o caráter socral dessas contrapart~~as.
Como se verá adiante, até o Estatuto estabelecer algumas finalidades para a ut~17a­ 1.
8 -A Lei riº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) define como penalidades ção dos recursos obtidos, muitos recursos eram obtidos e r~vertrdos em ben~frcr?s
a perda da função pública. a suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa. para quem fosse detento.r dos direitos de con~ruir, o q~~ rmphcava revalonzaça~
proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos dos imóveis e não revertia em nenhum benefício à coletrvrdade.
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário.
16. Esses aspectos enfraquecem o instrument~ da Operaçã? Urbana. se comparado
a outros instrumentos para recuperação socral que também podem ser usados e
9 • Um exemplo nesse sentido podem ser as Zonas Especiais de Interesse Social que têm melhor desempenho no aspecto redistributiv?; por exem~lo. o IPTU.
para Areas v~zias. De acordo com Mourad (2000: 106 e 1 13), o instrumento urba- Embora reconheçam 0 potencial de arrecadação a pa~r.r das oper_:açoes. u~ba~as,
nístico das Areas Especiais de Interesse Social utilizado em Diadema/SP (a partir a maioria dos especialistas em recuperação social faz cntrcas e expoe as hm1taçoes
d e 1994) serviu para ampliar o mercado de terras no município, demo cratizando da Operação Urbana.
o acesso à terra, na medida em que significou reserva de terra para moradia para
famílias que com renda de 1 a 4 salários mínimos, duplicando a oferta de terras e
17. Ver Fix, 2001 ; Maricato e Ferreira, 2002.
promovendo inicialmente uma diminuição do preço da terra ao mudar sua dassifi-

86 1 Planos Oiretom Municipais: Novos Concei1os de Plmjamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 87 1.
18 . É importante observar que, pelo Estatuto da Cidade, comete crime de impro-
bidade administrativa o prefeito que não aplicar os recursos auferidos com Opera-
ções Urbanas Consorciadas exclusivamente na própria Operação Urbana Consor-
ciada (Estatuto da C idade, art. 52, inciso V).
V
19 . Em relação à desapropriação para fins de reforma urbana, é importante tecer
algumas considerações, que trazem conseqüências para análise da recuperação da
"mais-valia fundiária". A desapropriação regulamentada pelo art. 182, § 4°. Ili da Aimplementação do Estatuto da Cidade na
CF e o art. 8° do Estatuto da Cidade se constitui como importante instrumento
urbanístico. Trata-se de uma exceção ao art. 5°, XXIV. da CF que determina que
as desapropriações devem ser efetuadas mediante justa e prévia indenização em Região Metropolitana de Campinas
dinheiro. A desapropriação para fins de reforma urbana consiste em sanção ao
proprietário que não cumpre a função social da propriedade. Em vez de indeniza-
ção justa e prévia em dinheiro, a desapropriação para fins de reforma urbana será
paga em títulos da dívida pública, aprovados pelo Senado Federal, resgatáveis em
até dez anos. e deverá refletir o valor real do imóvel, que de acordo com o art.
8°. § 2° do Estatuto da Cidade deverá: "1- refletir o valor da base de cálculo do Camila Gonçalves DeMario
IPTU, descontado o montante incorporado em função das obras realizadas pelo
Poder Público na área onde este se localiza após a notificação de que trata o § 2°
do art. 5°; e li - não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros Christian Carlos Rodrigues Ribeiro
compensatórios". Fica definido, portanto, o cálculo do que seria o valor real, que
pode até mesmo chegar a valores inferiores aos de mercado (Sundfeld, 1990:
Saule. 2003). Elisamara de Oliveira Emiliano
20- Art. 40. § 4°.

21 ·Vide nota 7. 1ntrodução


22 . CYMBALISTA. SANTORO e POLLIN I (2004). Esse trabalho é resultado d e uma pesquisa realizada em 2004 e
2005 no Laboratório do Habitat no contexto do Programa de Mestrado
23. Todo o projeto em que se insere este texto baseia-se nesse pressuposto. em Urbanismo da PUC - Campinas.

24. Como a de Cont1ibuição de Melhoria, descrita por De Ambrosis ( 1999: 284).


Após quatro anos da implem entação do Estatuto da Cidade, Lei
10.257/01, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição. fruto
da luta pela reforma urbana, e considerando que o Estatuto estabelece
como prazo limite para elaboração e revisão dos Planos Diretores outu-
bro de 2006. o intuito foi realizar um levantamento sobre a fonmulação e
implementação de planos diret ores nos municípios da Região Metropoli-
tana de Campinas (RMC).

O Estatuto institui instrumentos de gestão que exigem a partici-


pação popular e que p rescrevem que a urbanização deve ser produzida
por meio da cooperação entre Poder Público e a organização privada,
estabelecendo que o poder público não é o único responsável pelo pro -

88 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 89
Aimplementa~ão do Enatuto da Cidade na Região Metropolitana de Campina!
Camila Gon1alvei DeMario, Christian Carlos Rodrigues Ribeiro e Eliiamara de Oliveira Emiliano

cesso de urbanização. Para implementar a gestão democrática da cidade ARegião Metropolitana de Campinas
as administrações municipais devem realizar debates, audiências públicas e
conferências, passando por emendas populares a planos e leis e até pelo A RMC. instituída em 19 de junho de 2000 através da Lei Com-
Orçamento Participativo. plementar 870 é constituída por dezenove municípios: Americana. Artur
Nogueira, Campinas, Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hor-
É o Plano Diretor (PD) que deve definir e orientar a política de tolândia, lndaiatuba, ltatiba, jaguariúna, Monte Mor, Nova Odessa, Paulí-
desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana do município; nia, Pedreira, Santa Bárbara D'Oeste, Santo Antonio de Posse, Sumaré,
instrumento obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes; Valinhos e Vinhedo, com aproximadamente 3,6 mil km2 de área e uma
integrantes de Regiões Metropolitanas e aglomerações urbanas: áreas de população estimada em 2005 de 2.578.033 habitantes - 97% em área
especial interesse turístico e áreas de influência de empreendimentos ou urbana ( IBGE-Censo Demográfico).
atividades com significativo impacto ambiental na região ou no país.
A constituição da Região Metropolitana de Campinas inicia-se com
Na RMC. segunda região metropolitana mais importante do Estado o processo de urbanização desenvolvido a partir dos anos 1950 e acele-
de São Paulo, encontramos diferentes situações nos municípios, diversos rado nas décadas de 1970-80, em conseqüência do processo de aprofun-
níveis de discussão, passando tanto por municípios sem nenhuma discus- damento da política de industrialização tardia nacional.
sao e com pouco acúmulo sobre o tema como por municípios destacados
com uma discussão avançada e plano aprovado conforme o Estatuto da MAPA - REGIÃO METROPOLITANADE CAMPINAS
Cidade.

A visita aos municípios da RMC para obtenção de informações


sobre o processo de elaboração/ revisão dos PDs e de cópias dos planos
foi realizada entre novembro de 2004 e fevereiro de 2005.

No decorrer da pesquisa, existiram várias dificuldades, a principal


relacionada com o acesso às informações e a falta de conhecimento dos
servidores - situação agravada pela troca de governo, pois a partir de
janeiro nos deparamos com a falta de informações dos novos assessores,
excetuando-se alguns municípios onde os funcionários efetivamente par-
ticiparam da formulação e implementação do plano diretor e de políticas
urbanas.

É importante evidenciar que todos os dados que compõem esta


pesquisa provêm de documentos oficiais fornecidos pelas prefeituras da
RMC. não revelam os conflitos em torno da discussão de planos diretores
e, conseqüentemente. não expressam as diversas opiniões de segmentos
da sociedade civil sobre os processos de elaboração de planos diretores
nos municípios que passaram por tal experiência.

Plano! Oiretom Municipais: Novos Conceitoi de Planejamento Territorial 1 91 1


90 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceito! de Planejamento Territorial
Aimplementação do Enatuto da Cidade na Região Metropolitana de Campinas
Camila Gonçalves OeHario, Chri1tian Carlos Rodrigue1 Ribeiro e Eli1amara de Oliveira Emiliano

A expansão urbana observada na região a partir dos anos 1970 foi interdependência e complementaridade entre os seus municípios, e em
marcada pela crescente horizontalização e periferização, o que acabou por razão de seu dinamismo econômico, estrutura urbana e infra-estrutura
intensificar o processo de articulação urbana de Campinas com os municí- foi pressionada; o que , somado à falta de ações públicas planejadas e à
pios limítrofes. Esse padrão de ocupação urbana consolidou-se principal- escassez de recursos, fez com que seus problemas se agravassem de tal
mente na região sudoeste de expansão da cidade, na direção dos municí- forma que atualmente são de tal d imensão e complexidade que, mesmo
pios de Sumaré, Hortolândia, Monte M or e lndaiatuba. se somássemos os recursos locais dos dezenove municípios, não seria sufi-
ciente para atender à demanda da região.
A região Anhangüera-interior. eixo que vai de Vinhedo até Santa
Bárbara d'Oeste, caracteriza-se pela ocupação diferenciada: do município A RMC tem hoje três problemas centrais e urgentes: são eles rela-
de Campinas no sentido interior (Sumaré, Nova Odessa, Americana, Santa tivos à administração dos recursos hídricos (captação, tratamento e abaste-
Bárbara d'Oeste) localizam-se as populações pobres, enquanto de Campi- cimento de água, coleta e tratamento de esgotos e resíduos sólidos); aos
nas em direção a Valinhos e Vinhedo verifica-se uma ocupação diferenciada serviços de transporte e à política habitacional.
de padrão médio e alto.
Por isso, e endo em vista o intrínseco e complexo processo de
A ocupação ao longo da via Anhangüera se deu principalmente em conurbação que caracteriza grande parte das cidades da região. a inter-
função do padrão de instalação industrial do processo de interiorização dependência econômica e sociocultural entre tais municípios e o grande
do desenvolvimento, que privilegiou grandes eixos rodoviários regionais. deslocamento populacional diário existente, acredita-se não ser mais pos-
Esse movimento de periferização da região foi reforçado pela abertura do sível a elaboração de planos diretores que levem "apenas" em conside-
Aeroporto de Viracopos, pela implantação do Distrito Industrial de Campi- ração os problemas de sua própria cidade, os horizontes na e!aboração
nas (DIC) e pela construção de vários conjuntos habitacionais. Nesse eixo e implementação de um plano diretor devem ir além dos limites de seu
quase não existe descontinuidade de ocupação, configurando uma mancha município.
urbana praticamente contínua, que se estende de Vinhedo até Americana,
articulando significativamente a economia, o mercado de trabalho e a vida Deve-se também considerar a diversidade e assimetria entre os
urbana desse conjunto de municípios. municípios, com receitas per capita muito diferenciadas; o que dificulta uma
tomada de decisão em conjunto. Esse é um problema que se insere no
A região caracteriza-se também por um intenso movimento popu- esgarçamento de nosso pacto federativo e de uma descentralização das
lacional do interior para a área da metrópole, que ocorre tanto por fatores políticas públicas que se dá muito mais como municipalização das despesas
de atração. exercidos por municípios pela sua atividade produtiva, como do que das receitas.
pelos fatores de expulsão, nos quais a população de mais baixa renda é
empurrada para áreas de mais baixa qualidade de serviços e infra-estrutura Além disso. os deslocamentos dos moradores dos municípios
urbana, acentuando a horizontalização e periferização dessa população. menores acabam gerando renda e impostos nos municípios maio res, bem
como os municípios menores (por vezes em condições financei!"as satis-
Esses movimentos promoveram, por um lado, mais integração fatórias) acabam por sua vez delegando a responsabilidade de oferta de
regional e, por outro. a conurbação, atualmente com uma mancha urbana serviços sociais. como saúde e educação, aos municípios que compõem o
que envolve dez municípios (Santa Bárbara d'Oeste, Americana, Nova núcleo central da região, afetando a qualidade dos serviços prestados.
Odessa, Sumaré, Hortolândia, Paulínia, Campinas, Valinhos, Vinhedo e
lndaiatuba), ocupando 32% do território e concentrando 86% da popu- Outro fator que não pode ser de maneira alguma ignorado é 2 falta
lação da RMC'. de margem de manobra quanto à decisão de investimentos e g~'los públi-
cos imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que, como chama
Assim como outras regiões metropolitanas, a RMC é marcada por atenção Francisco de O liveira (2002), trata-se de um instrumento t ipica-

92 1 Plano1 Dimom Municipais: Novos Comito1 d' Plan1jam1nto Territorial Planos Dimom Municipai1: Novo1Concritos de Plan,jamrnto Tmilorial 1 93
Aimplementa1ão do Estatuto da Cidade na Região Metropolitana de Cam_p,inas
Camila Gon1alvu DeMario, Christian Carlos Rodrigurs Ribeiro e Elisamara de Oliveira Emiliano

mente neoliberal que libera o estado em nível federal de despesas que são moderna, articulada à indústria e um dinâmico e complexo setor terciário,
transferidas para municípios e estados, obriga-os através de ameaça penal a região ainda se destaca como um dos mais importantes pólos tecnoló-
a viverem dentro dos limites das receitas próprias que arrecadam , gicos do país.

" ... não se incluem nos tais limites as transferên- Reconhecida como pólo criador e difusor de tecnologia, a RMC
cias que são constitucionais e. pois, legítimas conta com 2. 1 instituições de ensino superior, sendo um importante fator
receitas próprias - o que se está excluindo é o de atração para empresas de alta tecnologia, seja pela elevada oferta de
caráter para além da mercadoria que o gasto mão-de-obra capacitada, seja pela contribuição destas para a criação e difu-
público expressa; limitam-se os gastos a lei do são de inovações de produtos e processos.
valor, isto é, à sanção que a renda efetiva pode
validar." (Oliveira, 2002: 24) Entretanto, é preciso lembrar que estão presentes na RMC tanto
a modernidade quanto a heterogeneidade social, pois convivem em um
Dessa forma, a LRF atende às prerrogativas do Estado Mínimo e da dinâmico mercado de trabalho com altas taxas de desemprego. E a quali-
cidadania como caridade, transferindo as obrigações do Estado quanto ao dade das políticas públicas que oferece, em especial a falta de provisão de
provimento das políticas públicas sociais para o terceiro setor, o que implica moradias, e o crescimento da criminalidade constituem sérios desafios a
manutenção e aumento da exclusão social e segregação urbana. RMC.

Entende-se que esses problemas não são de fácil solução, como


também não o é a implementação de uma gestão metropolitana, que deve
ser feita a partir do reconhecimento das peculiaridades de cada município e
de cada um como interlocutor com voz de negociação e deliberação. Avanços e obstáculos para a implementação de planos
diretores participativos na Região Metropolitana de
Mas esse processo tem de ser público, com vistas à participação da
sociedade civil, a fim de garantir sua justiça e eqüidade. Campinas
Durante os anos 1980, a Região de Campinas cresceu mais do que A participação na gestão pública é uma das reivindicações que mar-
a média estadual. tanto em população quanto na produção industrial. caram a luta dos movimentos sociais durante os anos 1970 e 1980. Na
gestão urbana, sua maior expressão foi o Fórum Nacional pela Reforma
"Uma aglomeração de porte e complexidade Urbana, que t rouxe a noção de que o Estado não deve produzir direta-
formou-se no entorno da cidade de Campinas, mente o espaço e que o planejamento deve ser feito com participação
conformando uma estrutura urbana e produtiva popular.
com nítidos traços de modernidade." (Cano e
Brandão, 2002: 402). O principal objetivo era a mudança na forma de elaboração e
implantação das políticas públicas, almejava uma gestão democrática da
A economia da RMC destaca-se nacionalmente, seu PIB foi da cidade; fortalecimento da regulação pública do uso do solo urbano e inves-
ordem de 20.622.773 bilhões de dólares em 2003 , o que corresponde timentos urbanos que viessem a favorecer as necessidades das camadas
a 12,6% do PIB estadual e 5,6% do nacional. concentrando-se na região excluídas, objetivo este que se concretiza com a aprovação do Estatuto da
mc:is de 10% da produção da industrial nacional. Cidade no ano de 200 1.

Possuindo uma estrutura industrial diversificada, uma agricultura Para cumprir a função social da propriedade, o Plano D iretor pode

1 .
94 1 Planos Dimores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Plmjamen10 Territorial 1 95 l·

1
. Aimplementa5fo do Estatuto d~ Cidad.e n.a Região Metropolitana de Campinas
Cam1la Gonçalves DeMario, Chmuan Carlos Rodrigues Ri beiro e Elisamara de OlivP.ira Emiliano

utilizar-se de instrumentos do Estatuto da Cidade mais adequados à rea- menos dinâmico na RMC. Encontraram-se planos elaborados por asses-
lidade do município, tais como: IPTU progressivo no tempo; usucapião sorias externas que não condizem com a realidade do município, mas que
especial de imóvel urbano; concessão de uso especial para fins de moradia; contemplam diversos instrumentos do Estatuto da Cidade; planos elabora-
direito de preempção e de superfície; instrumentos de captura de mais- dos pelo corpo técnico das prefeituras. sem a devida consulta à sociedade
valia, como: outorga onerosa; operações urbanas consorciadas e transfe- civil; cidades sem planos diretores devido à dificuldade de articulação do
1
rência do direito de construir. executivo com o legislativo e nenhum avanço na questão de planejãmento
regional que envolve todos os municípios.
Os Planos Diretores devem, portanto, ser entendidos como instru-
mentos de políticas urbanísticas de enfrentamento as iniqüidades urbanas, Os dados apresentados (ver quadro anexo) mostram que ainda
democratização nos processos de gestão urbana e planejamento territorial há muito a ser feito, cinco municípios da Região - Artur Nogueira. Nova
eficiente. Odessa, Engenheiro Coelho, H olambra e Santa Bárbara d'Oeste - ainda
não contavam com um Plano Diretor em outubro de 2004. D estes,
Nesse modelo democrático-participativo de implementação urba- Holambra estava em processo de elaboração e, segundo informações da
nística, cada cidadão se torna gestor de sua cidade. Tem legalmente garan- Câmara Municipal de Holambra, com ampla participação popular. princi-
tidos meio, formas, ações e instrumentos para fazer com que a cidade palmente no que concerne à discussão acerca de habitação popular.
cumpra sua função social, e que lhes permite desenvolver e aplicar em
conjunto com o Estado políticas que respondam a suas demandas e às da Entre os que haviam iniciado o processo de revisão estã~ Ameri-
cidade, tentando desta forma garantir: cana, Campinas, Cosmópolis, Paulínia, Hortolândia, Sumaré e Monte Mor.
À exceção de Cosmópolis e Paulínia, que na época da realização da pes-
" ...que as carências da sociedade diminuam e quisa de campo encontravam-se em um momento incipiente de discussão,
que os cidadãos possam entender a 'democra- o restante manifestou interesse em elaborar seus planos com participação
cia' não como um sonho distante, mas como popular.
aquilo que constroem no seu dia-a-dia." (Santos,
Destaca-se aqui a experiência de Americana, que há dois anos
2004: 25).
realiza a revisão de seu Plano Diretor, revisão que segundo a Prefeitura
de Americana está sendo realizada de maneira participativa e que r.ão foi
Quando se fala da RMC, vem sempre a idéia de que a cidade de
concluída porque os diferentes setores envolvidos no processo ainda não
Campinas é referência para todos os municípios da região, e em diversos
chegaram a um consenso.
aspectos ela o é de fato (em especial nas áreas da saúde e da educação), e
a cidade acaba por exercer uma centralidade na qual outros municípios da
No município de Campinas, o processo de revisão iniciado em
região buscam referências para implementação de suas políticas publicas.
2004 não logrou êxito e, após um período suspenso, estava sendo reto-
mado pela administração que assumiu em 2005, ainda em fase de forma-
No entanto, quando o tema é planejamento urbano. verifica-se que
ção dos grupos, internos à administração pública, para a discussão do Plano
a cidade de Campinas não tem exercido esse papel referencial, encontram-
Diretor.
se diferentes situações nos municípios, com diversos níveis de discussão,
passando pelos extremos de municípios sem nenhuma discussão, e com
É importante destacar que o atual Plano Diretor de Campinas, de
pouco acúmulo sobre o tema. até municípios com uma discussão avançada
1996, conta com instrumentos do Estatuto da Cidade, tais como parcela-
e Plano Diretor aprovado conforme o Estatuto da Cidade.
mento compulsórios. IPTU progressivo, Desapropriação com pagamen-
tos em títulos, Outorga O nerosa, Operações Urbanas, Transferência do
Os resultados da pesquisa acabaram por apontai·, na questão de
Direito de Construir e usucapião especial de imóvel urbano; entretanto,
planejamento urbano. a existência de um quadro nada inovador, muito

96 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial


Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 97
Aimplementação do Ellatuto da Cidade na Região Metropolitana de Campinas
Camila Gonçalves DeHario, Christian Carlos Rodrigues Ribeiro e Elisamara de Oliveira Emiliano

esse~ . instrumentos ainda precisam de regulamentação específica por Lei cidadão que por não ter conhecimento suficiente do funcionamento da
Munietpal e em alguns casos é necessária uma revisão no Plano Diretor de máquina acaba desistindo de exercer seus direitos e não democratiza o s
modo a garantir sua aplicabilidade. espaços de elaboração/ controle da coisa pública de seu município. Por
outro lado, há falta de capacitação técnica dos servidores públicos e da
Entre os municípios que já realizaram a revisão de seus planos, concentração de decisões e informações em uma única pessoa, que em
lndaiatuba, ltatiba, Jaguariúna, Valinhos e Vinhedo informaram tê-la reali- geral possui um cargo administrativo relacionado a vínculos políticos (e
zado com participação popular. quando essa pessoa sai da prefeitura, por ocasião da mudança de equipe
de governo, as informações necessárias ao pleno desenvolvimento técnico
Durante a pesquisa de campo, através de visitas realizadas aos dos órgãos públicos se perdem ou são suprimidas) dificultando a continui-
municípios em busca de informações acerca de suas legislações urbanas, dade do trabalho desenvolvido nas secretarias/órgãos técnicos locais.
houve algumas dificuldades, na maioria da vezes relacionadas à falta de
transparência e ao acesso a informações. Essas são características, acima de tudo. de um planejamento
urbano conservador, tecnocrático, no qual as decisões são tomadas de
Em algumas prefeituras, os funcionários não permitiram acesso às forma centralizada no aparelho do Estado, e que justamente por isso
informações sobre o Plano Diretor alegando que se deveria conversar resiste em tomar os atos do poder efetivamente públicos; planejamento
com os diretores ou secretários responsáveis; em outros foi necessário que é responsável pela segregação urbana que marca profundamente as
fazer uma solicitação formal ao prefeito justificando o interesse em obter nossas cidades.
cópia da legislação urbana do município; e ainda em outros, os funcionários
demonstraram completo desconhecimento sobre o assunto. Além disso, deve-se destacar a falta de condições adequadas
encontradas em vários municípios, onde a estrutura de trabalho eram insu-
Houve dificuldades também de acesso às informações nas cidades ficientes ou irrisórias, o que gera um sentimento de desmotivação e de
de Sumaré, Cosmópolis e Campinas, pois os corpos administrativos e téc- revolta em seu funcionalismo (corpo técnico) que acaba por "descarregar"
nicos esquivaram-se de fornecer as informações solicitadas. essas agruras naquele que menos tem a ver com esta história, pelo contrá-
rio é a maior vítima desta. o "cidadão" comum.
Esse entrave foi entendido como um empecilho à implementação
de um .Plano Diretor Participativo e a um efetivo combate a segregação Observam-se também prefeituras em que há vontade política para
urbana inerente a estes municípios, pois repete ad infiniwm a "certeza his- elaborar planos diretores condizentes com a realidade local e que garan-
tórica" no Brasil de que o "cidadão comum" não tem conhecimento neces- tam inclusão social, mas que, entretanto, esbarram na falta de condições e
sário, capacidade de agir e definir os rumos que devem definir a sociedade recursos disponíveis para tal.
em que está inserido.
É urgente o reconhecimento dessas e outras dificuldades que se
Por isso caracteriza-se por ser tutelado de maneira não oficial pela apresentam no cotidiano das prefeituras para que a Região Metropolitana·
junção de interesses privados, inerentes a determinadas representações de Campinas possa efetivar um Planejamento U rbano que atenda aos prin-
sociais/econômicas/políticas, representados pelo Estado mediado por seu cípios do Estatuto da Cidade.
corpo técnico, que por sua vez não aceita ser interpelado, questionado por
este "cidadão comum ", o que impede a este de ter sua inserção política- Entende-se como primordial que os Planos Diretores sejam dis-
participativa enquanto cidadão. cutidos nas Câmaras Temáticas da RMC dada a conurbação de vários de
nossos municípios e mobilidade característica de uma região que tem cida-
A falta de acesso às informações públicas a que todo cidadão tem des dormitórios, na qual a população é obrigada a deslocar-se grandes
direito resulta por um lado da burocracia, que dificulta, entrava e cansa o distâncias diariamente para estudar e trabalhar. Temas como transporte,

98 1 Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 .·


Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de PlanejamentoTerritorial 1 99
1.

1
Aimplementação do Enatuto da Cidade na Região Metropolitana de Carnpina1
Camila Gonçalve1 OeHario. Chriitian Cariei Rodrigue1 Ribeiro e Eliiamara de Oliveira Emiliano

habitação. saúde, educação, gestão da água e impactos ambientais, para satisfatórios com experiências interessantes fossem po r nós percebidas,
citar alguns, carecem de uma discussão metropolitana pois não se restrin- não podemos deixar de apontar uma realidade que inicialmente r.ão cons-
gem às realidades municipais. tava nas nossas primeiras expectativas.

Também é extremamente necessano que os servidores façam A criação da Região Metropolitana tro uxe uma nova realidade
cursos de capacitação técnica; que conheçam o Estatuto da Cidade e os para o gerenciamento de po líticas públicas para os municípios ao tratar as
seus instrumentos que possibilitam a construção de cidades sustentáveis, questões em um âmbito metropolitano , o u seja, refo rçou a necessidade
corrigindo as distorções de nosso desordenado crescimento urbano; que de ao mesmo tempo se elaborarem políticas urbanísticas que respondam
estejam cientes da necesidade de garantir que todos os cidadãos tenham às especificidades de cada município, de se desenvolverem políticas urba-
acesso à cidade e da importância do Plano Diretor como o instrumento nísticas com base nas questões intermunicipais.
que deve cumprir tais funções e que conheçam a contento a realidade
social, econômica, política e cultural de seus municípios e da sua região Apesar de a maioria dos municípios da RM C reconhecerem essa 1

metropolitana. necessidade, ainda não há uma definição de como serão desenvolvidas as


políticas ligadas à gestão urbana, embora a agência metropolitana já e steja
Isso poderia vir a evitar a formulação de planos diretores que instalada, ainda há muitos aspectos a serem trabalhados para que o planeja-
(mesmo contendo instrumentos do Estatuto da Cidade, primordiais para mento urbano regional faça parte da agenda dos dezenove municípios.
cumprir a função social da cidade). não sejam aplicáveis ante a realidade
da pólis devido a sua distância e falta de conhecimento das peculiarida- Como já foi destacado, a implementação de planos diretores (de
des locais, ou que dependam apenas exclusivamente da regulamentação e caráter participativo) é entendida como um conjunto de ferrament.as que
vontade política dos governantes para serem aplicados. poderá iniciar um efetivo processo de democratização de uma cidade, o
que na história de um país tão marginalizante e excludente quanto o Brasil
A transparência das informações e prestações de contas e a criação já representaria um salto qualitativo sem precedentes nas políticas gesto-
de espaços abertos à população, como conselhos, assembléias, audiências ras de nossas cidades. Mas constatou-se em atividades de campo que a
públicas, conferências, congressos, orçamentos participativos, ouvidorias, realidade encontrada é bem diferente. pois uma coisa é a lei, ou decreto
são condições para a gestão participativa, juntamente com a capacitação em seu estado ideal, outra é a sua aplicabilidade, ou melhor o uso de sua
técnica - e, ressalta-se, política - dos técnicos para que possam conduzir aplicabilidade de maneira não correta.
o processo de participativo de elaboração do Plano Diretor de maneira a
permitir a consolidação de um espaço de debate e deliberação que dê voz Constatou-se que os processos de exclusão e marginalização de
aos diferentes grupos da sociedade civil. grande parte dos conjuntos (sujeitos) sociais que habitam as cidades conti-
nuam ocorrendo mesmo que de forma escamoteada, utilizando os instru-
mentos de participação da sociedade civil para manutenção dos in~eresses
de certas parcelas da sociedade local.
Considerações finais Isto ocorre quando através de maneira legal. de aco rdo com a lei/
planos diretores participativos: expectativas e decreto, todo o trâmite de convocação via edital público, realização de
audiências públicas para definição da implementação dos planos direto re s,
realidades ou de leis decorrentes deste, é feito de modo a não atingir a todo campo
da sociedade civil local, pois:
Uma das premissas a serem desenvolvidas pela pesquisa seria
realizar uma le itura dos processos de elaboração e quando possível imple- - a convocação geralmente só é realizada pelo veículo Diário Ofici2.l -quan-
mentação dos Planos Diretores nas cidades da RMC, e. embora resu ltados tas pessoas no seu cotidiano lêem o Diário Oficial de sua cidade?-, sem o

100 1 Plano! Diretore1 Municipai1: Novo1 Conceito! de Planejamenro Territorial Planoi Oiretom Hunicipai1: Hovoi Conceito! de Planejamento Tmitorial 1 101
Aimplementação do Euatuto da Cidade na Região Mmopolitana de Campinas
Camila Gonçalves OeHario, Christian Carlos Rodrigues Ribeiro e Elisamara de Oliveira Emiliano

uso de outros meios de comunicação como as mídias impressa, televisiva cias de democratização urbana (bem vindas e necessárias), o processo de
e radiofônica ou as denominadas mídias alternativas como a internet ou as ' implementação de diretrizes de políticas participativas aos processos ges-
rádios comunitárias que têm enorme alcance nas periferias das cidades. tores/decisórios das cidades - como o reconhecimento das reivindicações
históricas exercidas pelos movimentos reivindicatórios urbanos - é mais
- além disso, deve-se destacar que geralmente são convocados apenas que primordial.
e~ grupos ligados a determinados interesses comuns, o que envolve uma
Mas, se não forem devidamente, e corretamente, implementados,
ação conjunta entre os poderes executivo e legislativo locais, impedindo
o caos urbano em que estamos inseridos tende a piorar e a construção de
que a sociedade local como um todo tenha direito a exercer, a debater sua
cidades democráticas, participativas e includentes passa a ser um oásis cada
interpretação acerca da sua realidade, do seu cotidiano no pleno desenvol-
vez mais remoto, quase que inatingível, ante a (triste) realidade urbanística
vimento urbano da cidade.
em que se encontram as cidades que formam a Região Metropolitana de
- como resultado, tem-se a perpetuação de um modelo de gestão urbana Campinas.
baseado na vontade político-econômica de grupos sociais específicos, o
que não diminui em nada os processos de segregação urbana tão inerentes
a não só a RMC. mas a todo o Brasill.

Outra realidade negativa com que se depara não é assim tão nova,
mas não esperávamos encontrá-la de maneira tão forte e presente no coti-
diano administrativo das prefeituras da RMC: a dificuldade que o cidadão
comum enfrenta em ter acesso às informações referentes aos processos
dos planos diretores, que deveriam ser de cunho público, portanto de uso
irrestrito a todo e qualquer cidadão, acerca dos destinos de sua cidade.

Essa realidade foi percebida na maioria das cidades e é presente


desde as administrações de cunho mais conservador (PFL, PTB, PSDB, PL)
até as de caráter mais progressista (PT, PDT, PSB) com o devido destaque
que para as de cunho "conservador", esta atitude era transmitida com a
certeza de que o povo não sabe e não pode ter acesso a formas efetivas
de participação, elaboração, controle e gestão de sua cidade.

Isto reforça a necessidade de desenvolver uma equipe gestora que


não seja apenas tecnicamente qualificada, mas que também se identifique
com as problemáticas inerentes à cidade, seja engajada e acima de tudo
preocupada com a gestão democrática da cidade.

Outra causa deste distanciamento entre corpo técnico e o cidadão


cornum se dá também pela falta de interesse do próprio município em
capacitar seus funcionários de maneira periódica tanto em quesitos técni-
cos quanto em noções de cidadan ia.

Acreditamos ser importante enfatizar esta realidade negativa que


encontramos para ressaltar que apesar de todo o mérito das experiên-

102 1 Planos Oirttom Municipaii: Novos Comitos de Planejamento Territorial


Planos Diretores Municipaii: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 103
....õ QUADRO· CARACTERÍSTICASMUNICIPAIS EANDAMENTO DA IMPLEMENTAÇÃO DO ESTATUTO DA CIDADE EM OUTUBRO DE2004
...,
~ População Plano Direto r
s Áre a e m e la b o ração o u Instrume ntos previstos
o Municipio estimad a IBGE a no de a pro-
Km2 revisão PL e n os Planos exist e ntes
1· 2005 vação

Assessoria Técnica Habitação de lnte-


~ Ame ricana 133.9 200.607 1999 Revisão
resse Social
~:
Artur Nogueira 192 41. 787 Elaboração
~
s.....
o IPTU Progressivo. Outorga Onerosa,
~

Operações Urbanas, Transferência do


o Ca mpinas 796 1.045 .706 1996 Revisão
Q.
Direito de Construir, Usucapião de
..., Imóvel Urbano
~ Cosmópolis 166 49.585 1992 Revisão
l Engenheiro
112 12.246 Elaboração
~
Coelho

~ Holambra 65 8.33 1 Elaboração

Hortolândia 62 194 .289 1996 Revisão

Conselho Municipal de Plano diretor


lnda ia tuba 299 175.933 200 1 Direito de preempção, outorga onerosa
do direito de construir
ltatiba 325 93.447 2004

Jagua riúna 96 33.989 2004 Revisão Conselho Municipal do Plano Diretor

População P la n o Direto r
Área e m e la bo r ação o u Inst rum e ntos previstos
Município estima d a IBGE a no de a pro-
Km 2 r evisão PL e nos Pla nos exist e ntes
2005 vação

Monte Mor 236 44.72 1 Elaboração :;;'


.,ª·
Nova Odcssa 84 47.088 1975 "'
g
..., oi;:
Paulínia 145 60.486 Elaboração ~
~ ;; ,,.
o ......
~9·

1· ZHIS, solo criado, direito de preempção, ~· ~



operação urbana, EIA, conselho habita-
~
;;·
Pe dre ira 116 39.759 2003
ção, usucapião urbano, concessão direito
ª'~,
~· ~

~: real de uso, contribuição de melhoria E';


g~
~ ,,.:
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~ Santa Bá rba r a ~ ...
.....
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:::: d' Oeste
270 185.623 Elaboração - ~· ~

Q. St. Antonio de
141 20.5$2 199 1
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..., Posse ~e; .
J. Sumaré 132 231 .627
~""'
~~
1 Valinhos 11 1 92.425
1992

1996
Revisão

Conselhos Participativos
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Vinhe do 80 55.737 2002
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Aimplemenração do Euaturoda Cidad_e n~ Regiã_o Metropolita~a de Camp.inas
(amila Gonçalves DeMario. Christian Carlos Rodrigues R1bmo e Ehsamara de Ohvma Em1hano

. Lei 551 de 1975. Código de Zoneamento do Município de Nova


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Notas
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106 1 Planos Direrom Municipais: Novos Conceiros de Planejamenro Territorial Planos Direrom Municipais: Novos Concei101de Planejamenro Territorial 1 107
VI
Resultados da política de recuperação de mais
valia urbana por meio de contrapartidas:
Aexperiência de 1ndaiatuba/S P

Carlos Olímpio Pires da Cunha

Nota inicial
O presente texto foi elaborado em razão da apresentação oral
- que ocorreu durante a "Oficina O Município em ação: elaboração e apli-
cabilidade de Planos Diretores", real izada no compus da PUC-Campinas,
nos dias 5 e 6 de julho de 2005 - a respeito da experiência inovadora do
município de lndaiatuba no processo de atualização da legislação, do uso
de instrumentos de gestão e, especialmente, de obtenção dos resultados
da política de recuperação de mais-valia urbana por meio de contraparti-
das. Trata-se, em verdade, do depoimento pessoal de alguém que viveu,
empiricamente, as transformações havidas em lndaiatuba na política urbana
das últimas décadas.

Planos Diretores Municipais: Hovoi Comitos de Planejamento Territorial 1 109


Ruultados da polític;i de recuperação de mais valia urbana por meio de contrapartidas: a experitncia de lndaiatuba/SP
Carlos Ollmpio Pim da Cunha

Contextualização do município: alguns aspectos Marcos do desenvolvimento da cidade


históricos, sociais e econômicos Como pontos importantes, verdadeiros marcos do desenvolvi-
mento da cidade de lndaiatuba. destacam-se:
Panorama histórico
o) a instalação da rede de iluminação elétrica em 1913 ;
No início do século XVII, tendo em vista a Rota dos Tr·opeiros entre
Campinas e Sorocaba, onde ocorTia uma famosa feira de muares, josé
b) a instalação das prim eiras indústrias de transformação de madeira, na
da Costa funda o povoado Votura, à margem do Córrego Votura, hoje década de 1920 (cabos de guarda-chuva):
conhecido como Córrego do Barnabé. e) a inauguração, em 1933, do Hospital Augusto de Oliveira Camargo,
primeiro grande edifício da cidade. que - na época - consumia três vezes
Em 1740, quase todos os habitantes são dizimados em decorrência mais energia elétrica do que todo o restante do município. O hospital
de uma epidemia de varíola, fazendo com que a população se mudasse sofreu algumas reformas sem que, entretanto, perdesse as características
para um local mais alto. Nessa ocasião, Pedro Gonçalves Meira funda o originais, o que permite que até hoje seja o principal hospital do municí-
Arraial Cocais, que passa a ser o novo nome do povoado Votura. Nessa pio;
época, ele constrói uma capela em taipa de pilão no mesmo lugar onde
seria construída. a partir de 1807, a Igreja Matriz N ossa Senhora da Can- d) a instalação da rede de água em 1937;
delária, marco muito significativo nos primórdios da cidade. e) a instalação de indústrias têxteis a partir de 1945;

Em 1830, o Arraial de Cocais é elevado à categoria de Freguesia,


Oa instalação de indústrias mecânicas a partir de 1960;
numa época em que sua sede contava com 142 habitantes. Alguns anos g) a forte expansão industrial a partir de 1970.
depois, em 1859, a Freguesia é elevada à Vila, já com o nome de lndaia-
tuba, em razão da grande quantidade de uma palmeira conhecida como
"indaiá". O nome "lndaiatuba" é uma junção de dois termos da língua tupi-
guarani: "indaiá" (a palmeira) e "tuba", que designa "grande quantidade",
·'muito". Daí a justificativa do nome da cidade. Formação étnica da população e os fluxos (i)migratórios
O povo de lndaiatuba teve a influência de importantes fluxos
Nessa época, a economia do lugar. que até então tinha como base
o cultivo da cana-de-açúcar, começa a mudar para a cultura do café. migratórios.

Na segunda metade do século XIX, houve a chegada de italianos,


Em 1872, a Vila já tinha uma população de 3.748 habitantes. E. em
1873, recebe a Estrada de Ferro ltuana. Na década de 1890, são inaugu- alemães e suíços, que fundaram a colônia de Helvetia.
1 .
rados o primeiro prédio da Câmara e a Cadeia. culminando - em 1906
Na primeira metade do século XX, vieram os japoneses. No final
.:_com a elevação da Vila à categoria de Cidade.
da década de 1970 e início da década de 1980, ocorreu uma relevante
migração do norte do Paraná; e, nos anos 1990, da capital de São Paulo e
de sua região metropolitana.

110 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipaii: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 Ili
Resultados da politica de recuperação de mais valia urbana por meio de contrapartidas: a uperiincia de lndaiatub~P
Carlos Olímpio Pim ~a {unha

Assim, desde a década de 1960, a par do crescimento populacional


Tendências econômicas do município
- da mesma maneira como aconteceu na região de modo geral e de modo
especial em lndaiatuba - houve um adensamento urbano m uito significa-
Até 1960, as atividades agrícolas predominavam na economia do
tivo para o município. A po pulação rural deixou de ser representativa no
município. E, com isso, os habitantes se concentravam na zona rural da
ponto de vista do problema das políticas públicas. E essas políticas públicas
cidade. A população urbana era menor que a população rural.
começaram a se voltar para o desafio que nascia naquele momento: o
desafio de construir uma nova cidade a cada dez anos, preservando a qua-
Após 1970, houve o desenvolvimento do setor secundário, ou seja,
lidade de vida de seus moradores.
da atividade industrial na cidade. Com o crescimento industrial, também
cresceu a concentração populacional da zona urbana, que passou a receber
as pessoas que deixavam a zona rural. A população urbana tornou-se
maior que a população rural, e isso aumentou a responsabilidade do poder
público municipal. tendo em vista que a necessidade de políticas públicas Instrumentos, experiências e estruturas preexistentes
urbanas também aumentou.
de planejamento territorial
Era o desafio causado pelo crescimento de lndaiatuba. Um desafio
que trazia consigo a necessidade de implementação de uma política urbana
Oprimeiro Plano Di retor (1967-1968)
que garantisse o desenvolvimento da cidade e o bem-estar dos cidadãos.
Até meados do século passado, não houve nenhuma preocupação
digna de nota em relação ao planejamento. Todavia - na segunda metade
do século XX - essa preocupação tornou-se constante. Valorizou-se o
Problemática: os efeitos do crescimento de 1ndaiatuba como desafio desenvolvimenco e não o simples crescimento, o que historicamente privile-
giou o município em relação aos outros municípios da região.
para a política urbana
Entre 1967 e 1968, foi elaborado o primeiro Plano Diretor de
Até 1960 a economia do município ainda era predominantemente
Desenvolvimento Integrado do Município de lndaiatuba (PDDI), sob a
agrícola, razão pela qual grande parte da população ainda vivia na zona
coordenação do urbanista Jorge Wilheim. Houve um processo de discus-
rural da cidade. Além disso, a partir dessa data, o crescimento popula-
são com a comunidade sobre quais rumos o município deveria tomar.
cional. que era bastante discreto, passou a ser mais expressivo. como é
possível observar nas estatísticas abaixo:
Esse primeiro plano estabeleceu alguns princípios fundamentais que
- em te rmos de planejamento urbanístico - determinaram, de forma mar-
cante, tudo aquilo que aconteceu com o município nos anos seguintes.
Ano Número de Habitantes Ano Número de Habitantes
1830 142 1990 98.000
2001 152.459 Esse trabalho, com a cidade ainda pequena, no momento em que
1872 3.748
1920 7.070 2002 156.748 (Estimativa) ela começava a experimentar o processo de crescimento, traz propostas
1940 10.290 2003 16 1.253 (Estimativa) que foram seguidas pelas administrações municipais, independentemente
1950 11.253 2004 165. 7 45 (Estimativa) dos grupos políticos e partidários que se alternaram no poder. O trabalho
1960 19.414 2005 175.935 (Estimativa) definiu, por exemplo, o Z oneamento de Predominâncias (setores espe-
1970 30.556 2010 210.000 (Estimativa)
1980 56.237 ciais para serviços, distrito industrial, recreação etc.); os indicadores para a
infra-estrutura e serviços: o programa e orientação para as redes urbanas;

112 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de PlanejamentoTerritorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Tmitori1I 1 113
Ruultados da política de recuperação de mais valia urbana por meio de contrapartidas: a experien.cia ~e lndaidatu(ba/ShP
Carlos Ohmp10 Pires a un a

a proibição de edificação numa faixa de cinqüenta metros contados a partir plano anterior, ou seja. garantir que esse crescimento da cidade não fosse
das margens ao longo dos córregos. só crescimento . mas fosse também desenvolvimento.

Interessante notar que, com o começo da instalação do significativo Os estudos anteriores foram aproveitados pelo segundo Plano
parque industrial, o Plano definiu uma política de mudanças das indústrias Diretor, principalmente no que dizia respeito à proibição de edificação na
que estavam no centro urbano para áreas industriais doadas pela prefeitura faixa dos cinqüenta metros ao longo das margens dos córregos que atra-
e devidamente estruturadas para recebê-las. E, ao criar uma política de vessavam o perímetro urbano, permitindo que em um grande vale fosse
incentivo para a instalação de novas indústrias, estabeleceu uma relação proposta a construção de um parque.
entre a área recebida e a área a ser construída para uso industrial. relacio-
nando-a - ainda - com o número de empregos criados no município e o Assim. o segundo Plano Diretor preservou os indicadores do plano
faturamento na nova sede, estabelecendo prazos entre o recebimento e o anterior e projetou a construção do Parque Ecológico, que só foi possível
início de atividade para apenas seis meses para o início da obra e dois anos graças à exigência da faixa non aedificandi, estabelecida no primeiro plano.
para o efetivo início da atividade, sob pena de perda da do~ção da área.
A Câmara Municipal da época rejeitou o Plano Diretor proposto.
O PDDI de 1968 trouxe ainda indicadores para a infra-estrutura Entretanto, suas principais proposições foram viabilizadas na prática, inclu-
e serviços, apresentando programa e orientação para as redes urbanas sive a construção do parque, que hoje é conhecido como Parque Ecoló-
e municipais. características urbanas com indicadores de obras públicas a gico, cartão de visitas da cidade e responsável pela q~alidade do dese~­
serem realizadas tais como tratamento de água; tratamento de esgotos volvimento urbano futuro. Portanto, o Parque Ecológico fot uma soluçao
sanrtários e pluviais. urbanística.

Enfim, é possível dizer que o primeiro Plano Diretor lançou as bases Caso não tivesse havido o planejamento e a reserva, provavelmente
urbanísticas que permitiram a atual configuração da cidade. a faixa onde hoje se encontra o Parque Ecológico teria se tornado uma área
densamente habitada, com impermeabilização do solo e graves conseqü-
ências para a cidade. Nesse caso. em lugar da solução urbanística hoje o
município teria um problema urbanístico, o que - graças ao planeiamento
Osegundo Plano Diretor(final da década de 1980) - felizmente não aconteceu.

O PDDI de 1968 surgiu quando a população ainda não atingia


30 m il habitantes e previa uma estrutura municipal que comportava uma
população de até 80 mil habitantes. A expectativa era que essa população Oterceiro Plano Diretor (final da década de 1990)
de 80 mil habitantes só seria atingida no ano 2000. Entretanto, bem antes
disso, ainda na década de 1980 - tendo em vista os fluxos migratórios da Nos anos 1990. mais uma vez o crescimento populacional estava
década anterior e o crescimento positivo da população - esse patamar já
acima dos índices esperados, visto que a população praticamente "dobrava"
fora atingido. Portanto, foi imprescindível a elaboração de um novo Plano
a cada dez anos, o que também tornou necessário um novo trabalho de
Diretor que atendesse às novas necessidades do município.
planejamento. Em 1997. foi criada uma comissão m~nicipal ~ncarregada
de fazer um novo Plano Diretor. Esse novo Plano D iretor fot elaborado
Assim. no final da década de 1980. surgiu o segundo Plano Diretor,
e é o Plano Diretor que atualmente está em vigor. lei 4.067 de 24 de
sob responsabilidade do arquiteto Ruy Ohtake.
setembro de 200 1.
Esse segundo plano surge num momento em que a cidade já se
encontrava em franco cresciment o, e tinha por meta o mesmo objetivo do

114 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dimom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 115
Resultados da política de recupera~ão de mais valia urbana por meio de contrapanida1: a experiência rle lndaiatuba/SP
Carlos Olímpio Pires da Cunha

Nos tópicos seguintes serão vistos os principais aspectos do Plano Muito embora entre a aprovação da Lei de Loteamentos e o Plano
Diretor atual, no que tange ao seu processo político de elaboração, às suas Diretor tenham decorrido quase três anos, a equipe responsável foi sempre
característ icas gerais e. especialmente, no que tange às contrapartidas que a mesma, adotando os mesmos parâmetros de políticas publicas, o que
ele exige. permite que os dois instrumentos jurídicos se complementem entre si.

Além disso, foi importante o reconhecimento de que o poder


público não tem os recursos econômicos necessários para suportar ~m
crescimento tão vertiginoso, em que uma nova cidade deve ser construida
Processo político de elaboração do Plano Diretor atual a cada dez anos. tendo em vista que a sua população tem praticamente
dobrado nesse período. ressaltando-se a necessidade de dar respostas
Primeiramente, o Poder Executivo municipal suspendeu a aprova- às deficiências preexistentes e tendo claro que o crescimento por si só é
ção de todo e qualquer loteamento, até que a matéria fosse estudada, desinteressante, sendo necessário o crescimento com qualidade de vida
permitindo que a nova Lei de Loteamentos fosse votada, com as diretrizes para a população. Ou seja, desenvolvimento, não crescimento, que na
daquilo que seria discutido na elaboração do Plano Diretor. maioria das vezes constitui "inchaço".

Tanto a Lei de Loteamentos como o Plano Diretor foram ampla- Não bastasse a falta de recursos, o Poder Público também não tem
mente discutidos com a comunidade por meio das mais variadas formas instrumentos para brecar esse crescimento, tanto em razão da locaiização
de participação. estratégica do município quanto em razão da pujança financeira da região,
que atrai - por conseqüência disso - um int~n~o fluxo migratório.' .ªl~m
Iniciou-se uma exposição ampla, que foi feita para a população a fim de importantes investimentos privados, na marona das vezes com ºº!et1vo
de esclarecer a importância de um Plano Diretor atualizado para o municí- meramente mercadológico sem a necessária preocupação com a qualidade
pio. quais as metas que se procurava atingir. os desafios. Foi marcado prazo
de vida da população.
para que a população apresentasse sugestões. As sugestões foram recebi-
das por todos os meios e de quem quer que partissem, fossem sugestões Diante dessa realidade do poder público, é importante que a
de grupos organizados (ou não), fossem sugestões individuais. iniciativa privada invista no mercado, mas que - além de investir no
mercado - também invista na estrutura da cidade, de maneira participativa
De posse dessas sugestões, as propostas da comissão começaram e responsável.
a ser elaboradas. Foram marcadas reuniões para discussão com entidades
representativas. tais como Ministério Público. entidades de classe, sindi- Ou seja. se - por um lado - o poder público não tem recursos
catos, clubes de serviços, sociedades de amigos de bairro, igrejas, ONGs financeiros para sozinho sustentar o crescimento, a iniciativa privada - por
etc .. até a apresentação final dos projetos par-a deliberação pela Câmara outro lado - tem esses recursos para, por meio de contrapartidas, trans-
Municipal de lndaiatuba. que voltou a ouvir a população em audiências formar o mero crescimento em crescimento sustentável. isto é, em desen-
públicas. Além disso, procurou-se fazer a discussão com as instituições
volvimento.
diretamente ligadas a algumas questões pontuais.
Da mesma maneira, se - por um lado - o poder público não possui
Todo esse processo demorou cerca de quatro anos, entre a data da instrumentos para brecar o crescimento, possui sim - por outro lado - ins- 1
nomeação da comissão e a aprovação final do Plano Diretor, sendo certo trumentos para fazer com que esse crescimento (que é inevit ável) seja
que a Lei de Loteamentos foi aprovada no prazo de um ano aproximada- crescimento sustentável, isto é, seja desenvolvimento.
mente.

116 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dirttom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 117
Rtsultados da política de mupm~ão de mais valia urbana por meio de con1rapartida1: a experiên.cia de l~daiatub~P
Carlos Ohmp10 P1m da Cunha

Com base nessa idéia, não se criou nenhum estímulo para a ins- Odemocratizar a gestão do município, criando instâncias para a partici~a­
talação de novas indústrias, já que a procura de investidores é marcante ção da sociedade civil e dos cidadãos nas decisões sobre as transformaçoes
e praticamente independe do estímulo local. O que se fez foi disciplinar, urbanas.
de forma mais rigorosa, o uso e o parcelamento do solo, de sorte a que
toda a infra-estrutura necessária para os empreendimentos passou a ser
de responsabilidade do investidor. Tudo com a finalidade de condicionar a
iniciativa privada a participar ativamente do processo de desenvolvimento Diretrizes
econômico-social da cidade. por meio das contrapartidas, ou seja, por
meio da obediência às exigências estabelecidas pelo poder público, princi-
As diretrizes da política de desenvolvimento expressa no atual Plano
palmente, no Plano Diretor do município. Diretor de lndaiatuba estão elencadas do seu art. 15 ao seu art. 33 e dizem
respeito:

a) à estrutura de usos urbanos (art. 15);


Características gerais do novo Plano Diretor b) à estrutura viária (art. 16);
c) à infra-estrutura urbana (art. 17);
O novo Plano Diretor, sem dúvida, foi bastante minucioso, rigo-
roso e trouxe disciplina para efetivo desenvolvimento, com qualidade, e d) às habitações para famílias de menor renda (art. 18);
nao mero crescimento ou inchaço. e) ao meio ambiente natural (art. 19);
Oao patrimônio cultural (art. 20);
g) à paisagem urbanà (art. 21 );
Objetivos
h) à educação (art. 22);
Os objetivos do Plano Diretor em vigor são: i) à área de saúde (art. 23);
a) promover o desenvolvimento sustentável que harmonize as atividades j) ao esporte, lazer e cultura (art. 24);
econômicas com a qualidade de vida da população e a preserwição do k) ao bem-estar social (art. 25);
ambiente natural e cultural;
/)à segurança pública e patrimonial (art. 26);
b) promover o ordenamento territorial e a implantação de estruturas urba-
nas adequadas às funções sociais e ao atendimento das necessidades da m) ao sistema de transporte (art. 27);
porulação;
n) ao trânsito (art. 28);
c) proteger os recursos naturais da atmosfera, das águas superficiais e sub- o) aos serviços funerários e cemitérios (art. 29);
terrâneas, do sol, da ílora e da fauna;
p) ao abastecimento (art. 30);
d) racionalizar o emprego dos recursos públicos municipais;
q) à varrição e ao lixo urbano (art. 3 1);
e) dar continuidade ao processo de planejamento e controle continuado,
que acompanhe o desenvolvimento urbano de lndaiatuba, compreen- r) às atividades administrativas públicas (art. 32);
dendo o parcelamento, o uso e a ocupação do solo urbano; s) às carências mais importantes do município (art. 33).

Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 119


118 1 Planos Dire1om Municipais: Novos Conceitos de Planejamen10 Terri1orial
Resultados da política de recuperação de mais valia urbana por meio de contrapartidas: a experiência de lndaíatuba/SP
Carlos Olímpio Pires da Cunha

do valo r correspondente), arborização (ou depósito do valor cor respon-


Oatual Plano Diretor de lndaiatuba diante das dente), sinalização, interligação com as avenidas da cidade (sejam já exis-
contrapartidas tentes, sejam ainda projetadas), entre outras exigências que visam garantir
a qualidade urbanística da cidade.
Alguns resultados teórico-jurídicos e prático-políticos
Como a política urbana, as políticas públicas de lndaiatuba têm sido
A Constituição de 1988 diz que a política urbana m unicipal tem o voltadas para a promoção do desenvolvimento da cidade com atenção ao
objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade ser humano. E essas políticas já trouxeram resultados. Entre outrcs índices,
e de garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182, "caput", CF). lndaiatuba possui um IDHM de 0,829 e está classificada em 36º lugar no
ranking de São Paulo, o que não deixa de ser uma posição privilegiada.
A propriedade deve atender a sua função social (art. 5°., ><XIII). E Tudo tem sido feito com o objetivo de proteger e promover o bem-estar
a propr·iedade urbana somente atenderá a sua função social se também do cidadão, no presente e no futuro da cidade.
atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no
Plano Diretor (art. 182, § 2°.).

Assim, com vistas ao atendimento da função social da propriedade,


o Plano Diretor pode exigir contrapartidas pelo exercício do direito à pro-
priedade privada, ou seja, contrapartidas pelo direito ao uso/transformação
do solo (Estatuto da Cidade, art. 29).

A Lei municipal específica deve estabelecer essas contrapartidas, ou


seja, estabelecer os critérios para a Outorga Onerosa do direito de cons-
truir (Estatuto da Cidade, art. 30).

No caso de lndaiatuba, essas exrgencias ou contrapartidas são


definidas pela Lei Municipal 4.067/01 (Plano D iretor); pela Lei Municipal
3.525/98 (que disciplina loteamentos, arruamentos, retalhamentos de
imóveis em geral); e pela Lei Municipal 3.655/99 (que disciplina o condo-
mínio horizontal).

A Lei Federal 6.766/79 também estabelece as exigências urbanísti-


cas para loteamento. A comparação entre as leis municipais de lndaiatuba e
a lei federal permite perceber que a legislação municipal é m uito mais exi-
gente que a legislação federal, como é possível vislumbrar do cotejo entre
os inúmeros artigos do Plano Diretor e os artigos 4º e 5° da Lei Federal.

Entre as exigências feitas pela Lei Municipal, encontra-se por exem-


plo a necessidade de que os novos loteamentos. antes mesmo do alvará de
construção , já t enham pronta toda a estrut ura básica, como pavimentação
das vias, guias. água, energia elétrica, tratamento de esgoto (ou depósito

120 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dim ores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 121
VII
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
Ambiental de Araraquara: instrumentos
urbanísticos inovadores e agenda para uma
cidade sustentável
Luiz Antonio Nigro Falcoski

Introdução
Com o advento do Estatut o da Cidade, que regulamenta os dispo-
sitivos constit ucionais sobre a política urbana. devemos reconhecer os sig-
nificativos avanços em relação aos marcos urbanísticos regu latórios, possi-
bilitando a implementação de políticas públicas para uma melhor qualidade
de vida, desenvolvimento sustentável e socialmente justo.

Um primeiro aspecto a ser abordado, refere-se ao papel ativo e


dinâmico dos movimentos sociais, como atores importantes na condução
do debate de novas práticas de gestão do planejamento, na perspectiva de
superação da noção tecnocrática e incorporação de princípios terno-polí-
ticos, destacando-se três aspectos essenciais:

a) O Plano Diretor deve ser um instrumento de reforma urbana, garan-


tindo a função social da propriedade urbana;

b) O Plano Diretor deve ter caráter redistributivo, com a inversão de prio-

Plano1 Diretom Hunicipai1: Novo1 Conceito! de Planejamento Territorial 1 123


Plano Oimor de Desenvolvimento UrbanoAmbiental Je Araraquara
Luiz Antonio Higro Falcoski

ridades dos investimentos públicos e planejamento descent ralizado; b) O planejamento met ropolitano e regional da rede urbana, introdu-
zindo a gestão pública consorciada e de cooperação intermunicipal;
c) O Plano Diretor deve ser um instrumento de gestão política da cidade,
c) O processo social de gestão do planejamento participativo, em opo -
representando um processo social de pacto territorial em torno de direitos
1
sição ao planejamento tradicional de base tecnocrática e essencialmente
e garantias urbanas de planejamento participativo •
físico-espacial;

Um segundo aspecto é o grau de aprofundamento dos instrumen- d) A gestão orçamentária participativa de planos e projetos estratégicos e
tos e do marco regulató1·io do Estatuto da C idade, os quais reorientam a setoriais de produção da cidade associados às diretrizes orçamentárias e
noção de Plano Diretor para uma representação normativa de Plano de aos planos plurianuais.
Ação~. como uma nova concepção do plano urbanístico associado à inte-
gração entre leis, investimentos e gestão. ou seja, um processo de gestão O quarto aspecto é a importância temática da agenda urbana
democrática do Plano e projetos estratégicos de produção social da cidade, e ambiental'. que influencia a concepção e elaboração de novos instru-
em especial: mentos urbanísticos, bem como a inovação do sistema gestão ambiental
urbano5:
a) A gestão orçamentária participativa como um processo pedagógico na
definição dos projetos e prioridades de investimentos públicos; a) Da incorporação do conhecimento técnico e do saber social associado
ao meio ambiente e às dinâmicas naturais locais e globais;
b) Instrumentos eficazes e simplificados de controle urbanístico, de revi-
são de procedimentos de fiscalização da produção do uso e ocupação do b) Da gestão urbana-social-ambiental pública. integrada ao desenvolvi-
solo, da questão do cadastro fundiário e da propriedade urbana; mento econômico com equidade e justiça social;

c) Integração do Plano e projetos. que caracterizam as políticas públicas, c) Do processo de participação social. associada ao sistema de governo e
com os atores e agentes sociais; de instrumentos institucionais de gestão democrática;

d) A associação dos instrumentos urbanísticos com projetos integrados de d) O direito à educação e a informação como funções estratégicas de um a
uso do solo, moradia, transportes e qualidade ambiental; nova cultura de sustentabilidade urbana ambiental.

e) A formação de quadros profissionais, de gestores e produção do


O Plano Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana Ambien-
conhecimento voltado à cidade real e compromissado com o plano de
tal de Araraquara. considerando os aspectos e princípios acima aborda-
ação e gestão urbana. dos, procura introduzir alguns instrumentos urbanísticos inovadores para a
implementação de planos de ação. projetos estratégicos e gestão do pla-
Um terceiro aspecto a ser considerado em relação às inovações de
nejamento. que podem contribuir para o debate conceituai.
instrumentos urbanísticos do Estatuto da Cidade3 com importância crucial
na revisão metodológica dos planos diretores. exigindo-se procedimentos
a) Introduz a estrutura temática e organizativa de princípios, objetivos,
operacionais entre gestão territorial urbana e ambiental, pode ser obser-
diretrizes e ações estratégicas, considerando as dimensões sociais. eco-
vado nos seguin es aspectos: nômicas, espaciais. ambientais e institucionais do desenvolvimento urbano
sustentável, usualmente não abordado nos planos diretores tradicionais
a) O reconhecimento dos planos regionais de ordenação territorial, supe-
com enfoque somente no modelo espacial e estrutura urbana:
rando a noção do plano essencialmente físico -espacial dos regimes urba-
nísticos tradicionais de escala urbana. especialmente as bacias hidrográficas b) Introduz os MAPES - Mapas Estratégicos, salientando a indissociabili-
como unidades territoriais de planejamento; dade entre plano e projetc6, asso ciado às dimensões de desenvolvimento

124 1 Planot Oiretom Hunicipai1: Novot Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 125
Plano Diretor de Omnvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
Luiz Antonio Nigro falcoiki

urbano sustentável, além dos mapas-diagnósticos já utilizados no processo urbanísticos específicos de parcelamento e zoneamento de uso e ocupação
de gestão do planejamento; do solo mais simplificado com alguns parâmetros urbanísticos inovadores;

c) N este aspecto, introduz alguns mapas estratégicos, além do mapea- DIntrodução dos Mapas Estratégicos de Gestão Territo rial como as RPA-
mento exigido pelo Estatuto da C idade, particularmente os instrumentos Regiões de Planejamento Ambiental, ROP-Regiões de Orçamento e Plane-
de ZEIS, preempção, parcelamento, edificação ou utilização compulsória, jamento Participativo, e RPB-Regiões de Planejamento por Bairros, reite-
tais como: rando a importância das sub-bacias hidrográficas, e da gestão orçamentária
participativa associado à gestão do planejamento:
C. 1 - O Mapa Estratégico de Qualidade de Vida Urbana, com os progra- g) Introdução do conceito de CIECO-Co rredores de Integração Ecológica,
mas-projetos de políticas sociais por cenário temporal de governabilidade; de preservação e proteção dos fundos de vale e redes hídricas.

C.2 - O Mapa Estratégico de Zoneamento Ambiental como um processo


complementar e simultâneo ao Z oneamento Urbano tradicional, adotando-
FIGURA 1- CICLO DO PLANO TRADICIONAL EPLANO DE AÇÃO ESTRATÉGICA. FALCOSKI, (2000)
se o conceito já amplamente abordado da necessidade de um zoneamento
urbano mais flexível de atividades urbanas não conflitivas, como resultado
de pactos sociais, e mais rígido e restritivo no que concerne à função social
da propriedade e as salvaguardas ambientais, evitando-se o mecanismo do
"rezoneamento urbano" tão ineficaz e socialmente injusto:

C.3 - O Mapa Estratégico e inovador de Zoneamento Cultural. não exigido


pelo Estatuto da Cidade, e em planos diretores. Neste sentido o mape-
amento de bens imateriais e materiais de significativa importância local de
preservação cultural, bem como a introdução de metodologia inovadora
de preservação e proteção dos espaços urbanos e bens arquitetônicos.
denominado POV-Pontos de Percepção Visual do usuário: 7

C.4 - O Mapa Estratégico de Mobilidade e Acessibilidade Urbana, com Vetor Dcclslon31 do


Vetor Dccislon31 do
novas centralidades urbanas, e espaços multifuncionais; Plano Tradicional: Plano d e Ação
partió~o posterior Estratégica:
de agentes no participat;:lo polltic;i
C.5 - O Mapa-Estratégico de Produção e Capacidade da Infraestrutura; procc<so dcasional e CSWtUrat dos
agentes no processo
dec6ion.1l

C.6 - Os Mapas Estratégicos de Gestão do Planejamento por unidades


territo riais.

d) A introdução inovadora dos conceitos integrados de Projeto Urbano


Sustentável e de Unidades Espaciais de Planejamento Urbano Sustentável
definidas pelo Zoneamento Ambiental, bem como do EIVU-RIVU, Estudo
e Relatório de Impacto de Viabilidade U rbanística para as atividades de
impacto urbano ambiental;

e) A apresentação simultânea, junto à peça do Plano Diretor. de regimes

Plano! Diruom Hunicipaii: Novo1 Conceito! de Planejamento Territorial 1 127 1. .


126 1 Planos Oiretore.s Hunicipai1: Novo1Conceito! de Planejamento Territorial

r
Plano Diretor de Omnvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
Lui1 Antonio Higro Falco1ki

a freguesia de São Bento de Araraquara, subordinada à Vila de ltu, poste-


FIGURA 2- DIFERENÇASECOMPLEMENTARIEDADE ENTRE OPLANO TRADICIONAL EOESTRATÉGICO riormente transferida para o Município de Piracicaba, em 3 1 de outubro de
1821 . Em 1O de julho de 1832 foi elevada à categoria de vila e, em 6 de
fevereiro de 1889 recebeu os foros de cidade. A denominação Arê.raquara
originada de Araquara e antes Aracoara, que significa "Morada do Dia",
embora alguns atribuam ao termo o significado incorreto de "o refúgio das
ZONEAMENTO URBANO{sec XIX)
araras". Situado na região Central do Estado de São Paulo, o Município de
. -1.
- .o.
ldc1111fo:a a._.; çr111c1dmfc~ ' l\. I.<. ';tnich:lir.uçilo 1. lctcmífic:1 os roníl11os tlc uso..; e Araraquara possui uma área de 1008,6 km 2 . O Quadro 1 apresenta a área
V ;\ mhl~ntnl 1~. Uoru1111·111 rrc
f ~mbi~ntn tS p i'lf mc.·io e:1
fu1u.bm r 111a1~
ocupaçUcs 1>o r
m.1pt:amemo e .m.'\hsc clns
111c10 dt:
do Município comparada a área do Estado de São Paulo:
m:iptamento e a n.ih'C da! . h p H :C.-h'lõic"
condu;õ.:s fü•K'a.'\ cio lcx.·~ I · \i'P' ~Wrt:1w condições clc loc...11i1.::u;•1o e. p:lCi=tl
. \1,,~ •"': l 'lrcdl\"...."' t: 11.:rriwrwl das n11v1ct:ulcs..
• ......... J.tl•l"»ftb••ts•
2.&lJCC Uic~ leuc.JCrk:IZL\. 1n uh lcrna.~. • APh
vulner.lbtllclnd~:t tio mc1c1 fhtl"O e: Z.Espcc ific:1 h: nd:!ncin.s. pN blcm.1o;, QUADRO 1- EXTENSÃO TERRITORIAL
btÓl lCO. conílito.;; das m1viriad1.$ urkana-.

t Dtvt ~c:: r mfC'CJlL1clo ;L'( lei"' 3. OC\.c ~cr ach.'\fU:ltlo ;1=- ha..; 1 Território Extensão km 2 %
.:spcrlfii·:1.; ..: cl1· pl10.'pn1..·1110 C:Spt.-cifte.h i: d~ plJ~J:l.fllClllO
urb:rna cm gcr.\I
Araraguara 1.008.60 0,41
.unh1..:n1n l cm t.'cr:1 I
1 0 1v1dc J :irea u1b;111~1 c m 1011.is dl'
Estado de São Paulo 248.808.80 100,00
uso~ 0<:u1xt\·:ln do so l" p11r t.·l.1s:;t:s 1 Fonte: IBGE-2000.
,te t.·nr;lc1crist k:1!'1 sc111dhamcs :
• .\fo.p.1 de 1\plulio 1.b 11.,., . I,• /1 n:s1dc 1x:c1I. comc.1..:-m l. ' C.l\IÇl.)'i.
'°li:) l 'rh:uw \J mdus1rw l
O Município de Araraquara é cidade-sede da Região Central do
li\' TJU ,.,. , ro' : Fotogr~ÍIU\ :iérru ... Arl:1-. lm3):C.nl SI(,
Estado, composta por 17 municípios sob sua influência regional. A interli-
~
gação da cidade de Araraquara e região com a Capital Paulista se dá pelas
rodovias Anhangüera (SP 050), Bandeirantes e Washington Luiz (SP 3 1O)
e uma rede de rodovias secundárias, formando um importante pólo cen-
tral de integração regional constituído por uma rede urbana de ::idades
médias de grande importância no cenário econômico do Estado. Além
disso. possui uma localização estratégica com a proximidade regional da
Omunicípio de Araraquara e o processo de hidrovia Tietê-Paraná, pela Rodovia SP-255 e SP-369.

elaboracão do Plano Diretor de Desenvolvimento O transporte multimodal é uma característica singular desta região
Urbano ""Ambiental que conta com rodovias pavimentadas, aeroportos (nacional e internacio-
nal). ferrovia (somente para cargas) e que ainda pode ser potencializada
com extensão do trecho navegável da H idrovia Tietê - Paraná. A região
Omunicípio de Araraquara e sua economia da cultura de Araraquara, por tradição ferroviária da antiga Estrada de Ferro Arara-
quarense, inaugurada em 1901 . constitui em um sistema e entroncamento
As terras na região do Sertão de Araraquara, antes habitada pelos
ferroviário que reforça e amplia a importância das funções e papel de Ara-
índios da nação guayanás, começaram a ser ocupadas pelos colonizadores
raquara para o comércio exportador. bem como centros privilegiados de
por volta de 1720, com a abertura de um caminho terrestre para as minas
entreposto comercial para o abastecimento de importantes cidi!des da
de Cuiabá no Mato Grosso. O atual município de Araraquara foi inicial-
região.
mente habitado por Pedro José Neto, considerado o fundador da cidade,
um morador de ltu . Em 1805, construiu uma capela dedicada a São Bento A Região também se caracteriza por seu manancial hidrográfico
em torno da qual íloresceu a povoação de São Bento de Araraquara que se composto pelas Bacias Hidrográficas do Tietê-Jacaré, sendo e primeiro
desenvolveu graças à cultura cafeeira. Em 22 de agosto de 1817 foi criada

128 1 Plano1 Oiretom Municipai1: llovo1 Conceito! de Planejamento Territorial Plano1 Oiretom Hunicipai1: Hovo1 Conceitos de Planejamento Territorial 1 129
Plano Diretor de Omnvolvimenlo Urbano Ambiental de Araraquara
luizAn1onio Hig10 falmki

responsável pelo abastecimento de água potável de São Carlos e Arara- QUADRO 4- ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO EÍNDICES PARCIAIS
quara, além da captação por poços profundos da maior reserva de água Ro Ião Estado s. Paulo
lndlcos Arara uara São Carlos
subterrânea do Aquífero Guarani. IDH-M 0.830 0,84 1 0,836 0.820
0,9 15 0,928 0.922 0.901
Educaªº
A região de Araraquara compreende uma população de cerca de Longevidade 0.786 0,801 0 ,794 0,770
Renda 0.790 0.795 0.793 0.790
500 mil habitantes com alta concentração de pessoas na área urbana, e
uma alta taxa de urbanização.
fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil - 2000.

QUADRO 2 - POPULAÇÃO SEGUNDO CENSO 2000


Em todos os casos acima os valores regionais são superiores aos
Araraquara São Carlos ERSC-A Estado- SP valores do Estado de São Paulo no que tange ao desenvolvimento humano.
(2""00""3""")_ _ _ _1 .;,.,89~.6~3~4---2-0-3._,;.7~
Põp_u.,...la_,çã,_..o-to_ta..,.1.,. 11-_:_;_,39:_3.:...3~4.:..S_ 39 209.003
Embora o índice de renda regional apresentado seja considerado mediano,
Populaçãotota1(2000) 182.471 192.021 · - 374.49:2 37.035.456
'U' 17b-an-'a'----'----'------,1=7=3.""'5-69,,__ _I= 02~.-
63=3-_;;.3 56.202 34. 586.021 a renda per capita média da região é maior que o valor médio para o
~
R,...u-:ra-:1r:-;-n--,---=--rrv~---...,ª·,,..90:;--~--_-_-...,.9-;.:l..;8.:;:.8
;. _ -_~ 1 8-:290 2.4'19 .435 Estado.
laxa de Urbanização(%) 95 .1 2 9S, I 1 95~1 2 94,'.l6
_D
_e_n_si_
da_d_e_D_e_m_o.:::.grá_fi_1ca
_ _ _ _ _18_0.:..,4 168. 7 174, 43 148.83 QUADRO 5 - INDICADORES DE RENDA, POBREZA EDESIGUALDADE - 2000

fontP: Censo 2000 - IBGE. São Estado


Indicadores Araraquara ERSC·A
Carlos S. Paulo
No que tange à educação, importantes instituições de ensino e pes- Renda ~r caQita 441.88 456.25 449.07 442.70
10.51 8,33 9.42 14,4
qui~a estão instaladas na região, destacando-se a U NESP em Araraquara. Pro22rªo de Pobres(%)
fndice de Gini 0,54 0,52 0,53 0,59
O sistema de ensino é composto por diversas escolas de ensino infantil,
fundamental e médio. A região conta ainda com reconhecidas entidades
fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil - 2000.
empresariais de ensino e treinamento profissional.

QUADRO 6- NÚMERO DE ESTABELECIMENTOS POR SETORES ECONÔMICOS - 2002


QUADRO 3- NÍVEL EDUCACIONAL DA POPULAÇÃO
Arara uara São Carlos Estado S. Paulo % São % ERSC·A % ERSC-A
Taxa de analfabetismo % 6. 12 7,33 7.9 Setores Araraquara Ararag. Carlos s.carlos
_Menos de 4 anos % 18,25 19,16 22,7 Indústria 361 0.09 558 O.IS 919 0.12
Menos de 8 anos % 50.99 49,97 56.0 Comércio 1.931 0.53 1.891 0.49 3.822 0,51
11édia de anos de estudo 7.35 7,40 6.8 Servi~os 1.231 0,33 1.271 0.33 2.502 0.33

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil-2000. Outros 19 1 o.os 122 0.03 313 0,04
Total 3.714 100,00 3.842 100,00 7.556 100,00

A educação também é abordada pelo Índice de Desenvolvimento Fonte: MTE-RAIS 2002.


Humano - IDH elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD, o qual classifica as cidades componentes do O setor Comércio é destacadamente aquele que concentra o
Eixc como locais de elevado desenvolvimento humano. maior número de estabelecimentos com 51 % do total, seguido de Ser-
viços (33%), Indústria ( 12%), Outros (4%). Este quadro dá-se principal-
mente pela influência de Araraquara que apresenta um número maior de
estabelecimentos do seto r econômico de comércio e serviços.

130 1 Planoi Oiretom Municipais: Novoi Conceito! de Planejamen10 Terri1orial Planos Oi retorei Municipai1: Hovol Conceitos de PlanejamentoTerri1orial J 131
Plano Diretor de Dmnvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara 1
LuizAntonio Nigro falco1ki '

QUADRO7. NÚMERO DE EMPREGADOS POR SETORES ECONÔMICOS Plano Diretor Participativo de Araraquara: processo de
Arara- % São % São ERSC- % ERSC- elaboração e alguns instrumentos urbanísticos
Setores A A
Extrativa mineral
_ _c:iua ra Arara
. 14 . 0 .005
Carlos
14
Carlos
0.005 o o inovadores para a gestão ambiental urbana
476 0.20 1.185 0,42 1661 0.32
lndúsuia transf.
3 0,001 28 O.OI 31 0,006 O Plano Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana Ambiental
Serv. lnd.util pl!2_
Construçj!o civil - 578 • 0,24 135 o.os . 443 -0.08 de Araraquara-PDPUA. resultado de um processo de elaboração demo-
445 0,18 627 0,22 1072 0.20
Comércio
0,26
crática e participativa desde março de 200 1, foi concluído e encam;nhado
387 0,16 970 0.34 1.357
Servi os à Câmara Legislativa pelo Projeto de Lei Complementar nº 45 em março
186 o.os .6 • 0.002 180 0.03
Adm. Pública
1.510 0.63 . 115 • 0,04 1.395 0 .27 de 2004. Ao longo deste ano, marcado por eleições municipais em outu-
Agroeecuária
Outros o o o o o o bro de 2004, foram realizadas diversas audiências e debates públicos,
1 .4 1S 1.838 S.1S3 incorporadas várias emendas da sociedade civil, e o Projeto de Lei nº 00 1
Total
Saldo anual como resultado da diferença entre total admitidos e total desligados de 24 de janeiro de 2005 foi reencaminhado à Câmara Legislativa, com a
reeleição e posse do Prefeito Edson Antonio Edinho da Silva e o programa
fonte: MTE-RAIS 2002.
de governo fundamentado em uma cidade moderna, democrática e com
Nesse recorte, o setor econômico de maior destaque é o da justiça social.
Indústria de Transformação, abarcando 32% do saldo total anual de 5.253
empregos formais . seguido pela Agropecuária (27%). Serviços (26%) e A Constituição Federal Brasileira de 1988, no Capítulo li , artigos
Comércio (20%). No Município de Araraquara, o setor de Agropecuária 182 e 183 . destaca o Plano Diretor, obrigatório para as cidades com mais
representa 63% de sua força de trabalho. Salienta-se também um per- de vinte mil habitantes, considerado o instrumento básico da polfrica de
centual muito superior de pessoas empregadas em atividades do setor desenvolvimento e expansão urbana. Estabeleceu diretrizes a serem
observadas pelos estados e municípios, como o pleno desenvolvimento
Comércio e Serviços.
das funções sociais da cidade, a garantia do bem-estar de seus habitantes, a
A evolução do emprego formal em Araraquara no período de participação popular e a proteção ao meio ambiente, histórico e cultural. A
janeiro/2001 a junho/2004 mostra um aumento de 1~,8% de empregos Constituição Estadual de São Paulo, de 1989, expandiu a obrigatoriedade
sendo este superior aos 13 ,7% atingidos pelo Estado de São Paulo no de realização do Plano Diretor a todos os municípios do Estado e ampliou
sua abrangência a todo o território municipal.
mesmo período.

Dessa maneira, visando a preservação e melhoria dos indicadores O Estatuto da Cidade regulamentou os instrumentos de planeja-
de qualidade de vida urbana, o Plano Diretor deverá priorizar o planeja- mento urbano que já vinham sendo aplicados por alguns municípios, mas
mento do desenvolvimento da cidade, da distribuição espacial da popula- careciam de regulamentação específica, transformando-se num marco para
ção e das atividades econômicas do Município e do território, considerando a política urbana brasileira.
a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental. As experiências brasileiras em elaboração e revisão de Planos Dire-
tores Municipais apontam que tão importante quanto a lei em si é a forma
social e econômica do Município.
de sua elaboração, com efetiva participação da população e das entidades
organizadas, conforme expresso no art. 43 do Estatuto da Cidade. Estabe-
lece um compromisso de todos na execução das diretrizes e ações estra-
tégicas incluídas no Plano.

Plano1Dimom Hunicipai1: Novo1 ConC!itos d1 Plan1jam1nto Tirritorial 1 133


132 1 Plano1 Dire1om l1unicipai1: Novo1 Conceito1 d1 Planejamento Territorial
Plano Diretor de Omnvolvimento Urbano Ambiental de Armqum
luiz Antonio Nigro falcoski

QUADRO 8 - CONSELHO MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO EPOLÍTICA URBANA AMBIENTAL DE ARA-


O processo de elaboração do Plano Diretor de Araraquara iniciou-
se com a criação da Comissão Executara intersetorial e da Comissão T éc- RAQUARA- CHPUA
nica do Plano Diretor pela Portaria nº 11.905, de 27 de março de 2001 .
Sistema Municipal de Gestão de Planejamento Urbano Ambiental
Eram formadas por representantes das secretarias e órgãos municipais, e CMPUA-Conselho Municipal de Planejamento e Politlca Urbana e
com a assessoria técnica da Universidade Federal de São Carlos nesta pri- Ambiental de Araraquara
meira fase, e tiveram entre suas atividades a realização de reuniões internas Processo de Planejamento Estratégico na concepção e formulação do PDPUA
COMPONENTES: 40 membros
na administração m unicipal, definindo a estrutura.. os princípios. objetivos
Entidades da Entidades de
e marcas estratégias do novo Plano Diretor. Este trabalho culm inou na Entidades
Presidência Esfera Pública Representação
realização do 1 Fórum da Cidade, em fevereiro de 2002, que apresentou Públicas Não-Govemamen- Político-Territo-
(1) (13)
ampio diagnóstico sobre as políticas públicas do Município. tal (13) rial (13)

Após a proposta de sistematização e definição dos princípios, obje- Entidades Empresariais


P. Executivo do setor construção
tivos, diretrizes, programas e a estrutura conceituai do novo Plano Diretor,
Municipal (9) civil (3) ROP - Regiões de Orça-
pa11iu-se para a criação de um ambiente externo de discussão e publiciza- P. Legislativo Entidades Associativas mento e Planejamento
ção da informação com a sociedade civil, por meio da criação do Conselho Municipal( 1) - Cooperativas: Arquite- Participativo (8)
Municipal de Política Urbana e Ambiental de Araraquara (CMPUA),o Con- Estado (2) tos. Engenheiros, OAB,
RPA - Regiões de Plane-
União (1 ) O NGs(6) jamento Ambiental (5)
selho da Cidade, Lei nº 5.831 (2002.
Entidades Científicas e
1. Munici- Tecnológicas (4) 1. Rep. ROP-
O CM PUA foi um marco na política urbana de Araraquara ao pro- pais: Região de Orça-
porcionar a união de 13 representantes do Poder Público (tripartite), 26 COPLAN ! .Empresariais mento e Planeja-
COAMB ACIA mento Participa-
membros representando 2(3 da sociedade civil, com 13 representantes
COHABITA Sin. Com. Varejista tivo (8 Delegados
de entidades organizadas, 13 representantes das regiões de orçamento e Secretário COTRAN Araraq.
Municipal de ROP)
planejamento participativo e o Presidente do Conselho, formando, assim, CPP SEBRAE
Desenvolvi- SEDE
um conselho com elevada representatividade, conforme quadro abaixo. 2.Rep.RPA-
mento Urbano SESAUDE 2. Associativas
da Prefeitura Região de Planeja-
SEEDUCA + IAB mento Ambiental
Para operacionalizar as discussões no Conselho, foram criadas SECULT AEARA (por subbacias,
Comissões Temáticas, como órgãos constituintes do Conselho, nas áreas DME OAB indicados pelo
Câma1<1 Muni- Araraquara Viva Comitê Bacias TJ)
de Desenvolvimento Urbano-Ambiental, Desenvolvimento Econômico,
cipal ADA RPA1 - Rib. Cruzes
Desenvolvimento Social e Desenvolvimento Institucional, representando GROVE RPA2-Rib.Ouro
as dimensões da sustentabilidade. Essas comissões tiveram por objetivo 2. Estaduais RPA3/RPA6- Rio Chi-
debater as propostas do Executivo Municipal, propondo alterações ou CETESB 3. Científicas-Tec- barro/ Rio jacaré
DAEE nológicas RPA4- Rib.Tanque
adequações. Ao todo foram 1O(dez) reuniões do CMPUA e mais de qua-
UNESP RPA5-Mog1-Guaçu
renta reuniões dos quatro GTs - G rupos Temáticos que proporcionaram 3. Federal UNIARA
um grande debate sobre política urbana na cidade, cuja estrutura ampliava- CAIXA UNIP
se com a externalização do debate junto às plenárias do orçamento parti- Fac Integradas Logatti
cipativo, às reuniões setoriais das entidades que integram o CMPUA e às
audiências públicas na Câmara Municipal. Essa estrutura par1icipativa pecu-
liar e inovadora, constituída de ambiências interna e externa do processo
de elaboração e construção do Plano D iretor, pode ser ilustrada conforme
a figura seguinte.

Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 135


134 1 Pianos Diretores Municipais: Novos Conceitos de PlanejamentoTerritorial
Plano Diretor de Omnvolvimento Urbano Ambiental dt Araraquara
luiz Antoni~ ~igro Falcoiki

A Lei Complementar nº 350 de 27 de dezembro de 2005, final-


mente instituiu o Pia.no Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana
Ambiental de Araraquara, o qual apresenta seis títulos, uma estrutura e
uma identidade própria e original.
1
No Título 1, da Política Urbana Ambiental, são apresentadc:s as dis-
posições preliminares, as marcas, princípios e as funções sociais da cidade
e da propriedade urbana.

No Título li, um dos capítulos mais inovadores, e não usual em


planos diretores tradicionais com enfoque conceituai estruturado apenas
no modelo espacial, aborda o Desenvolvimento Urbano Sustentável, defi-
nido pelas quatro estratégias de gestão de planejamento, e introduz os 15
MAPES - Mapas Estratégicos, associados a cada dimensão de sustentabili-
dade:

1. Desenvolvimento social: educação, saúde. promoção e assistência


social, cultura, esporte, lazer, recreação, defesa civil e segurança pública,
e o MAPE de políticas sociais e qualidade de vida urbana, corn diversos
programas e projetos estratégicos distribuídos por região de plane1amento
e cenários temporais de gestão e prioridades orçamentárias.

2. Desenvolvimento econômico, científico e tecnológico: abastecimento,


segurança alimentar. indústria, comércio, serviços, agricultura, turismo, tec-
nologia. trabalho e renda, com os MAPES contendo programas e projetos
estratégicos de produção da cidade, em escala regional e urbar.a, a serem
desenvolvidos por planos diretores regionais específicos.

3. Desenvolviment o urbano ambiental (meio ambiente, recursos hidricos,


abastecimento de água. esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drena-
gem , habitação, transporte, mobilidade urbana, equipamentos !Jrbanos,
;;2 energia elétrica, iluminação pública, rede de comunicação, telemática, pai-
:::>
1-
:::>
a:: sagem urbana).
5 4. Desenvolvimento institucional (regiões de planejamento, sistema de
informações. instrumentos do estatuto da cidade).

Os Mapas Estratégicos (MAPES) têm por objetivo proporcionar


a apresentação e representação das propostas e diretrizes por meio do
plano mais desenhado e interpretativo, com uma linguagem e estrutura
gráfico-normativo:

136 1 Plano! Oiretom Municipaii: Novo1 Conctito! de Planejamento Territorial Plano1Oiretom Municipai1: Novo1 Conctito1 de Planejamento Tmitorial 1 137
Plano Dimor de Dmnvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
Luiz Antonio Nigro Falco1ki

1. Mapa Estratégico de Qualidade de Vida Urbana (Desenvolvimento Partindo de condicionantes ambientais e sociais, estão sendo propostas
Social). redes de integração urbano-regional de cidades, demonstrando a preo-
cupação estratégica de Araraquara com a região, nas áreas econômica,
2. Mapa Estratégico de Produção da Cidade (Desenvolvimento Econômico
da mobilidade e acessibilidade, sistema de informações, gestão ambiental,
- MGA - Macrozona de Gestão Ambiental).
infra-estrutura e equipamentos públicos. Também são estruturados cor-
3. Mapa Estratégico de Produção da Cidade (Desenvolvimento Econômico redores e pólos de centralidade urbana, definidos pelas avenidas parques
- MGU - Macrozona de Gestão U rbana). do Ribeirão das Cruzes, da orla ferroviária e unidades de conservação do
centro histórico, bem como corredores e pólos de centralidade de âmbito
4. Mapa Estratégico de Qualificação e Zoneamento Ambiental.
dos bairros e regiões específicas da cidade. ·
5. Maoa Estratégico de Produção e Capacidade de Infra-estrutura.
Para operacionalizar o planejamento, o município foi dividido em
6. Mapa Estratégico de Produção da Cidade e Habitabilidade.
macrozonas ambientais, compreendendo a divisão do território em sete
7. Mapa Estratégico de Centralidades, Mobilidade e Acessibilidade. regiões de planejamento ambiental. 12 regiões de planejamento e orça-
mento participativo, compreendendo a divisão da área ur·bana da cidade
8. Mapa Estratégico de Qualificação da Paisagem e Zoneamento Cultural.
e 25 regiões de planejamento por bairros, compreendendo os principais
9. Mapa Estratégico de Gestão do Planejamento - Regiões de Planeja- bairros da cidade.
mento Ambiental.
O Tít ulo IV, do Sistema de Planejamento e Gestão Democrática,
1OA. Mapa Estratégico de Gestão do Planejamento - Regiões de Orçamento
define a estrutura territorial do sistema de gestão e planejamento, os
e Planejamento Participativo por Região de Planejamento Ambiental.
órgãos de gestão participativa e os instrumentos de política urbana do Esta-
10 3 Mapa Estratégico de Gestão do Planejamento - Regiões de Orça- tuto da Cidade, os quais são apresentados e definidos. além do processo
mento e Planejamento Participativo. de monitoramento e revisão do Plano Diretor e o sistema de informações
para o planejamento da cidade.
1 1. Mapa Estratégico de Gestão do Planejamento - Regiões de Planeja-
mento de Bairros.
O Título V. dos Planos Diretores Reguladores Setoriais Específicos,
12. Mapa Estratégico de Macrozoneamento. define as propostas para o zoneamento, uso e ocupação do solo, código
de edificações e ambiente construído, parcelamento do solo, Plano Dire-
13. Mapa Estratégico do Modelo Espacial e Zoneamento U rbano.
tor de Habitação, Plano Diretor de Transporte e Trânsito.
l 4r.. Mapa Estratégico de Instrumentos Urbanísticos - Z EIS.

148 Mapa Estratégico de lnstru~entos U rbanísticos - Parcelamento, Edifi-


cação ou Utilização Compulsórios.
Estratégias de desenvolvimento urbano sustentável e
O conteúdo deste título reflete a união de diretrizes e ações estra-
tégicas municipais, de modo que se apresenta uma compilação represen-
qualidade de vida urbana e ambiental
tativa de políticas públicas, referendadas em debates e discussões internas
A execução da política urbana deverá garantir as funções sociais da
e externas à administração.
cidade, objetivando o bem estar de seus habitantes, o acesso aos bens e
serviços urbanos, assegurando as condições de vida e moradia compatíveis
O Título Ili, da Estrutura Urbana, Modelo Espacial e Uso do Solo,
com o estágio de desenvolvimento do município.
apresenta as propostas para a estruturação territorial , urbana e regional.

138 1 Planoi Diretom Hunicipaii: Novoi Conceito! de Planejamento Territorial Plano! Diretores Hunicipaii: Novoi Conceitos de Planejamento Territorial 1 139
Plano Diretor de Dmnvolvimenlo Urbano Ambiental de Araraquara
luiz Anlonio Higro falcoski

A política urbana deverá ser mediada e executada pelas seguintes Com as diretrizes acima, o Plano Diretor de Desenvolvimento e
diretrizes gerais, considerando o art. 2° do Estatuto da Cidade: Política Urbana Ambiental compõe-se de quatro estratégias de desenvol-
vimento sustentável 9 , as quais estão representadas por meio de princípios,
1- Garantia do direito a uma cidade sustentável; objetivos, diretrizes e ações estratégicas e um conjunto de mapas estraté-
gicos descritos a seguir:
li - Gestão democrática participativa da população e sociedade civil;

Ili - Planejamento do desenvolvimento da cidade, da distribuição espacial 1 - Estratégia de Desenvolvimento Social para uma política social e cidade
da população e das atividades econômicas do Município e do território; com qualidade de vida urbana;

IV - Oferta de equipamentos urbanos e comunitários. transporte e servi- 11 - Estratégia de Desenvolvimento Econômico, Científico e Tecnológico e a
ços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às produção da cidade com equidade social e justiça redistributiva;
características locais; Ili - Estratégia de Desenvolvimento Urbano Ambiental para um novo
V - Ordenação e controle do uso do solo, evitando-se conílitos e usos modelo sócio-espacial e sustentável;
inadequados; IV - Estratégia de Desenvolvimento Institucional para um gestão democrá-
VI - Integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais; tica do sistema de planejamento .

VII - Adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de


expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambien-
tal, social e econômica;
Desenvolvimento social e o Mapa Estratégico de
VIII - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização; programas e projetos de qualidade de vida urbana
IX - Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e finan- As estratégias e políticas sociais procuram atingir os seguintes prin-
ceira aos objetivos do desenvolvimento urbano; cípios de sustentabilidade social:
X - Recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resul-
tado a valorização de imóveis urbanos; 1 - Adotar políticas públicas que promovam e ampliem a melhoria da qua-
lidade de vida urbana e rural, considerando as disparidades socio-econô-
XI - Proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e micas vigentes, priorizando os segmentos sociais historicamente discrimi-
construído, do pa rimônio cultural. histórico, artístico, paisagístico e arque- nados.
ológico;
11 - Garantir a satisfação, demandas e o consumo de bens e serviços urba-
XII - Audiência Pública nos processos de implantação de empreendimen- nos produzidos na cidade; -
tos ou atividades com efeitos potencialmente negativos;
Il i - Gar·antir a participação democrática, a inclusão e a interação de todos
XIII - Regularização fundiária para a população de baixa renda mediante o os segmentos e agentes sociais como direito à cidadania.
estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do
solo; O Poder Público Municipal priorizará planos de ação integrados,
XIV - Adequação da legislação dos regimes urbanísticos de parcelamento, programas e projetos setoriais por regiões de gestão de planejamento,
uso e ocupação do solo e das normas edilícias. nas áreas de educação, saúde, promoção social, cultura, esporte e lazer,
defesa civil e segurança pública, buscando satisfazer os objetivos de sus-

140 1 Planos Direlom Municipais: Novos Concei1os de Planejamen10 Terrilorial Planos Diretores Municipais: Novos Concei1os de Planejamento Territorial 1 141
Plano Oimor d1 Omnvolvim1nto Urbano Ambiental d1 Armquara
Luiz Antonio Nigro falcoski

tentabilidade social. associado a prioridades de execução orçamentária e O Mapa Estratégico de Qualidade de Vida U rbana apresenta, em
indicadores temporais: cenários temporais, por região de orçamento e planejamento participativo,
programas e projetos estratégicos de políticas sociais nas áreas de educa-
1 - A inclusão social para uma cidade sustentável; ção, saúde, cultura, esportes , segurança alimentar, segurança pública, pro-
curando monitorar as ações públicas de controle da segregação espacial.
li - Estímulo à participação da população na definição, execução e gestão das
pclíticas sociais, a preservação e melhoria da qualidade de vida urbana;

Ili - Integração de programas e projetos setoriais de políticas sociais;


Desenvolvimento da economia urbana e regional:
IV - Justa distribuição dos equipamentos sociais e bens de consumo cole-
Mapas Estratégicos de produção da cidade
tivo no território urbano evitando a formação de zonas e áreas de exclu-
É objetivo da política de desenvolvimento econômico estabelecer
são sócio-espacial;
condições objetivas e estruturais para um processo de desenvolvimento
V - Integração intersetorial e interinstitucional na elaboração de políticas sustentável, associado à dimensão social, cultural. espacial. ambiental e ins-
sociais, planos de ações, programas e projetos. titucional, ampliando os direitos sociais, a dignidade e cidadania de seus
habitantes, por meio de algumas diretrizes:
MAPA 1- MAPE - MAPA ESTRATÉGICO DE QUALIDADE DE VIDAURBANA
1 - Aprofundar a questão da cidadania e a identificação com a geração de
renda e emprego como base para o desenvolvimento econômico e inclu-
~"'°'*Ntqw
)",(
8l*'O o. Andnc.I
. .............._
• ~*­
são social:

.A-·c..n li - Diversificação e desconcentração econômica, ampliando a inserção e


articulação regional, nacional e internacional do município;

Ili - Desenvolver relações, parcerias e convênios com agências multilaterais


de financiamento de âmbito federal, estadual e municipal, rede de institui-
ções públicas e privadas, centros de pesquisa, associações e cooperativas:

IV - Integração do processo de desenvolvimento econômico com a imple-


mentação das políticas sociais, gerando maior justiça e equidade social, cul-
tural e ambiental;

V - Modernização administrativa, operacional e de infra-estrutura de


suporte a atração de investimentos produtivos, na perspectiva de imple-
mentação de Tecnopolos e Ecopolos:

VI - Crescimento e expansão econômica priorizando a preservação, pro-


teção e equilíbrio ambiental;

VII - Priorização e fortalecimento de processos de desenvolvimento nos


diversos setores econômicos com base na economia solidária;

VIII - Priorização de empreendimentos do tecido econômico das cadeias


e arranjos produtivos locais;

142 1 Planos Oiretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diruom Municipais: Novos Conceitos d1 Planejamento Territorial 1 143
Plano Diretor de Desenvolvimento UrbanoAmbiental de Araraquara
luiz Antoni~ tligro falcoski
IX - Estímulo ao setor econômico de produção primária de base familiar
VIII - Estimular instrumentos de incentivos e contrapartidas mediante ope-
e associativa.
rações consorciadas e consórcios intermunicipais, principalmente em áreas
de fronteiras conurbadas;
Devem ser implementadas ações e projetos estratégicos de desen-
volvimento econômico na escala regional e urbana. por meio de MAPE IX - Criar condições para o aumento do comércio, consumo e distribuição
- Mapas Estratégicos de Produção da Cidade em nível de RPA - Região de local da produção e as exportações em âmbito municip~I e regiona!;
Planejamento Ambiental e ROP - Região de Orçamento e Planejamento X - Incentivar o turismo em suas diversas modalidades, em âmbito muni-
Participativo. Deverão constit uir as bases para a elaboração, detalhamento cipal e regional;
e regu lamentação dos planos diretores regionais de gestão territorial
democrática: XI - Desenvolver programas e projetos de pesquisa e desenvolvimento da
atividade econômica em parceria público e privada;
1 - Criar sistemas integrados de planejamento e gestão do processo de
desenvolvimento econômico sustentável, diversificado e de qualidade; XII - Estimular o planejamento e gestão ambiental e a construção de planos
diretores regionais.
li - Promover a articulação entre as políticas econômicas. urbana-ambiental
e social, tanto no planejamento municipal e regional quanto na execução MAPA 2- MAPE - MAPA ESTRATÉGICO DE PRODUÇÃODA CIDADE
das ações estratégicas;
1 l·~OIPrc_.,e
?reurvllÇJo Afnl:W",llf
Il i - Investir na modernização de infra-estrutura urbana de suporte aos 2·Eth'~Ol ~f~
•Pine1v.ç.k~t'C..ll
3-Esnttoa de o.~.t)
empreendimentos: Pur11•1fl\jfl'C~
.l..,.\QUlllroC..•.-.
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a) Parques Tecnológicos-Tecnopólos; 6-&~0l,,,.,,:Etw~

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b) Parques Ecológicos-Ecopólos;

c) Corredores produtivos agroindustriais ou agroecológicos;

d) Unidades espaciais de produção limpa na forma de empreendimentos


sustentáveis.

IV - Implementar operações urbanas consorciadas. definindo projetos


urbanísticos estratégicos como uma nova agenda local definida por unida-
des espaciais de planejamento e projeto urbano sustentável;

V - Promover o investimento e financiamento de infra-estruturas de suporte /


ao desenvolvimento territorial; j
VI - Priorizar a elaboração de um plano diretor de desenvolvimento eco- ,.,xJfl
o ..
nômico sustentável considerando as diversas infra-estruturas e serviços
estratégicos;
Este mapa define alguns proejtos estratégicos na escala regional
VII - Estimular e articular as atividades de desenvolvimento e difusão cientí-
das RPA - regiões de planejamento ambiental - por subbaciais hidrográfi-
fica e tecnológica por meio das incubadoras de micros e pequena empre- cas como unidades de gestão territorial. Ele torna-se fundamental quando
sas. cooperativas e empresas autogestionárias; da elaboração dos Planos Diretores Regionais, por lei específica. Abaixo,

144 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial


Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 145
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
Luiz Antonio Nigro Falcoiki

alguns programas e projetos estratégicos definidos no PDP, a serem desen- li - Instituir a gestão plena em planejamento, conselhos municipais e fundos
vol'lidos nos planos diretores regionais. municipais urbano e ambiental;
Ili - Implementar instrumentos inovadores como o zoneamento ambiental,
Partindo-se do princípio do urbanismo contemporâneo da indisso- licenciamento ambiental municipal e o zoneamento histórico-cultural:
ciabilidade entre o plano e o projeto, incorporando-se o debate em torno
IV - Criar mecanismos de estímulos e incentivos para a recuperação, pre-
dos paradigmas da modernidade, é fundamental no processo de planeja-
mento que seus elementos estruturais, princípios, metas, diretrizes, instru- servação e melhoria do patrimônio ambiental e cultural;
mentos e projetos com mapas estratégicos, possam traduzir essa mediação VI - Controlar, monitorar, fiscalizar e auditar as atividades, processos e
entre plano diretor e planos de ações estratégicas. obras que causem ou possam causar impactos ambientais, bem como
penalidades administrativas;
Nesse sentido, um outro MAPE - Mapa Estratégico de Produção
da Cidade na escala urbana contém também os projetos estratégicos nas VII - Estudar formas de compensação pelo dano e pelo uso de recu rsos
ROP - Regiões de Orçamento e Planejamento Participativo. Estes grandes naturais;
projetos de produção da cidade estimulam a integração entre o desenvol- VIII - Promover as medidas destinadas a promover a pesquisa e a capacita-
vimento econômico e a qualificação das estruturas espaciais da cidade e ção tecnológica orientada para a recuperação. preservação e melhoria da
fragmentos urbanos, não necessariamente com localização determinada qualidade ambiental:
t;;.is como: o programa Revitacentro, com os projetos Bulevar do Comér-
cio, Cultural e dos Oitis; o programa de modernização da mobilidade e IX - Desenvolver a educação ambiental em diferentes espaços e equi-
acessibilidade urbana com os projetos Corredores Estruturais de Urbani- pamentos por meio do Centro de Educação Ambiental de Araraquara
dade (CEU) Orla Ferroviária e Ribeirão das Cruzes, incorporando a loca- -CEAMA;
lização de diversos projetos como os Corredores de Integração Ecológica X - Promover a arborização urbana, de acordo com um Plano Diretor de
- CiECO com parques lineares urbanos, e intervenções na estrutura viária; Arborização Urbana;
a produção. incorporando técnicas de requalificação espacial e reuso das
edmcações do Memorial da Cidade, Museu Ferroviário. Escola Municipal XI - Produção, monitoramento e atualização do Atlas Ambiental Urbano
de Dança. Parque Eco-Cultural e Paleontológico; a criação de Tecnopó- - AURA como um inventário ambiental municipal como parte do Sistema
los e Ecopolos com projetos de tecnologias sociais sustentáveis. o projeto de Informações Municipais.
habitacional MORE-Moradia de Ofício e Renda, projetos de corredores de XII - Formação e capacitação de gestores, profissionais e agentes ambien-
pmdução econômica; e outros projetos estratégicos associados aos planos tais.
plurianuais e diretrizes orçamentárias.
O Mapa Estratégico de Zoneamento Ambiental foi feito em con-
Aestratégia de desenvolvimento urbano ambiental e vênio com a U FScar - Projeto AURA e contém um diagnóstico ambiental
relativamente detalhado. Deverá ser um instrumento para identificar e
alguns instrumentos inovadores definir:

O Plano Diretor define algumas ações estratégicas da política muni- 1. As áreas classificadas como UEPUS - Unidades Espaciais de Planeja-
cipa! do meio ambiente construído e patrimônio cultural: mento e Projeto Urbano Sustentável;

2. Áreas e atividades sujeitos a EIVU-RIVU, Estudos e Relatório de Impacto


1 - Medidas constituídas por normas, padrões. parâmetros e critérios de Viabilidade Urbanística como uma sistemática de licenciamento ambien-
relativos à utilização, exploração e conservação dos recursos naturais e à tal municipal;
melhoria da qualidade ambiental;

146 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Hunicipaii: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 147
Plano Diretor de Omnvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
Luiz Antonio Nigro Falco1ki

3. Com legenda detalhada, identifica e define áreas e usos com passivo 1 - demarcação dos elementos figurativos e monumentos culturais do
ambiental potencial ou de significativo impacto; espaço público urbano e edificado, bem como imagens materiais e ima-
teriais. definindo cones visuais no tecido urbano, constituindo regras para
4. Diretrizes e parâmetros de zoneamento, uso e ocupação do solo. regulamentação urbanística, paisagística e cultural;

li - mapeamento representativo e tridimensional dos POVs, com os polígo-


MAPA 3 - MAPE-MAPA ESTRATÉGICO DE ZONEAMENTO AMBIENTAL nos visuais de restrições urbanísticas e de edificabilidade do solo para pre-
servação de identidades simbólicas.

Este procedimento objetivo visa preservar a percepção dos ele-


mentos e objetos urbanos de identidades coletivas na paisagem da cidade,
definindo pontos atratores constituídos de unidades de conservação cultu-
ral, eixos de grande acessibilidade, espaços de grande densidade de usuá-
n ~,t.All'Olt•IV':f\•ft:l..IW.. ,
rios e equipamentos urbanos, assim como corredores, pólos de cent rali-
- :::~·"~"~:» ·~ dade e geradores de tráfego. Alguns edifícios históricos situados em áreas
~ f/ n.:1)fft
e polígonos visuais poderão ser objetos de políticas de reciclagem e reuso
inseridos em programas de revitalização urbana.

Qs imóveis com processos de aprovação de projetos localizados


i.!Y'l.t<»l'""~dt fÜ1a""..JI nestes polígonos visuais, particularmente os empreendimentos com subs-
: • _: ~~"-'·•·•P!cl9çllo<b~G....-tn tituição por edificações verticais, deverão ser submetidos aos instrumentos
; • ! AJWJO J:le.~-~ii.~
urbanísticos de licenciamento ambiental municipal por parte do G.A.PRO-
·~~c..-1~
mr.=-~~ "-">..dl!O~(ZQRt.,
ARA - Grupo de Análise e Aprovação de Projetos de Araraquara.

Um outro MAPE - Mapa Estratégico de Zoneamento Cultural, ins- FIGURA 4 - POV - PONTOS DE PERCEPÇÃO VISUAL COM OS PONTOS ATRATORES ECONES VISUAIS:
trumento urbanístico inovador em relação aos atuais paradigmas e cultura CENTRO DE EVENTOS, CÚPULA DA MATRIZ DE SÃO BENTO ETORRE LUPO
do planejamento. não usualmente introduzido nos debates sobre planos
diretores, incorpora o aspecto cultural no processo de· planejamento e do
zoneamento ambiental urbano. Apresenta um instrumento denominado
Pontos de Percepção Visual (POY), incorporando conceitos da psicologia
ambiental, diferenciando-os de procedimentos normativos de preservação
baseados em análise espacial planimétrica e bidimensional, especialmente
as regras referentes ao patrimônio histórico.

O MAPE - Mapa Estratégico de Zoneamento Cultural, estimulando


a integração entre meio ambiente e cultura, tem como objetivo diagnosti- É fundamental que o Plano D iretor incorpore características histó-
car, definir, estabelecer e implementar uma política de gestão de unidades rico-culturais marcantes para o modelo espacial e desenvolvimento urbano.
de conservação, patrimônio histórico, cultural e qualificação da percepção Nesse sentido, o Relatório da Câmara Municipal de 191 1 publicado no
ambiental do usuário em relação à estrutura urbana da cidade, por meio Jornal Diário Popular em janeiro de 19 12, resgata a tradição do urbanismo
de: moderno, e particularmente, do modelo culturalista das cidades-jardins

148 1 Plano1 Dimom Hunicipai1: Hovo1 Conceito! de Planejamento Territorial Plano1 Diretores Hunicipai1: Novo1 Conceito1 de Planejamento Territorial 1 149
Plano Dimor de Omnvolvimenro Urbano Ambienral de Araraquara
Luiz Anronio Nigro Faltoski

para o processo de planejamento futuro da cidade 'º· Além disso. não Ili - promover e valorizar a cidade compacta e sustentável, conforme pro-
podemos prescindir da importância cultural dos diversos pontos locacio- tocolo da Agenda Habitat, com contro le adequado e apropriado de densi-
nais associados à obra Macunaíma do escritor Mário de Andrade, quando dades urbanas, com novas diretrizes de mobilidade e acessibilidade urbana,
da suâS viagens e permanências no Município e região, nas fazendas Ata- evitando-se a urbanização rarefeita e expansão horizontal em extensão;
laia, Santa lzabel, São Francisco e Chácara Sapucaia do Pio Lourenço, com
IV - promover a urbanização do solo urbano assegurando adequada habi-
merPórias descritas no imaginário local.
tabilidade integrada a preseNação ambiental;

Outro instrumento de requalificação urbana e ambiental define pro- V - estimular a subdivisão territorial em polígonos espaciais definidos por
cedimentos por meio de uma tabela de classificação de categorias de espa- regiões de planejamento ambiental e urbana como unidades de gestão
ços livres públicos e áreas verdes de lazer, bem como introduz conceitos territorial;
de unidades de paisagem, de acordo com uma categorização internacional
VI - estimular a produção da cidade polivalente, de uso misto, e de novas
visando:
centralidades urbanas;

a) Monitoramento da quantidade, qualidade, acessibilidade, oferta e distri- VII - estimular a produtividade do solo urbano com a racionalização e
buição de espaços públicos abertos e áreas verdes no tecido urbano; desempenho de seu sistema de infra-estrutura e de equipamentos urba-
nos.
b) Estabelecer critérios objetivos de distribuição e dimensionamento nas
regiões de planejamento, por meio de diferentes escalas e funções do sis- VI II - Adotar critérios sociais, econômicos, ambientais, fisiográficos e de
tema de espaços livres; mobilidade urbano-regional na definição e subdivisão territorial para plane-
jamento, monitoramento e gerenciamento do sistema de informações;
d) Definir um conjunto de indicadores de planejamento e gestão ambien-
tal de áreas urbanas e regiões de planejamento. por meio de cadastro IX - Adotar as microbacias hidrográficas como unidades territoriais de pla-
georreferenciado dos espaços livres; nejamento regional, gestão ambiental, monitoramento e gestão dos recur-
sos hídricos e manejo do solo, particularmente para os planos diretores
e) Introduzir essas diretrizes no Plano Diretor de Arborização Urbana.
regionais como instrumento de planejamento setorial.

Estratégias do modelo espacial, macrozoneamento e


zoneamento urbano
Quanto à estrutura urbana e modelo espacial de gestão do planeja-
mento, apresentam-se alguns princípios e objetivos estratégicos:

1- Promover e incentivar a função social da propriedade urbana e equidade


sócio-espacial; ·

li - Estimular, valorizar e apoiar o planejamento regional , o desenvolvi-


mento urbano com a produção da cidade. evitando-se a ociosidade do
solo urbano;

150 1 Planos Diretores Municipais: Novos Comiros de Planejamenro Territorial Planos Direrom Municipais: Novos Conceiros de Planejamenro Tmirorial 1 151
Plano Diretor de Omnvolvimento Urbano Ambiental dt Ar.raquara
Luiz Antonio Higro Falcoiki

MAPA 4 - MAPE - MAPA ESTRATÉGICO DE MOBILIDADE EACESSIBILIDADE URBANA Os elementos estruturadores do desenvolvimento urbano-regio-
nal. ordenamento territorial e modelo espacial classificam-se em:

Buono de Andnida I M1tAo


1- Redes de Integração U rbano Regional de C idades;

li - Corredores e Pólos de Centralidades U rbana:

Ili - Redes Hídricas e Corredores de Integração Ecológica;

IV - Redes de Acessibilidade, Mobilidade e Transporte Urbano:

V - Redes e Unidades de Conservação da Paisagem Urbana Ambiental.

Define-se o macrozoneamento na escala territorial, considerando


os limites municipais de acordo com a legislação estadual pertinente de
subdivisão territorial e administrativa. a legislação concernente ao sistema
integrado de recursos hídricos, e a bacia hidrográfica como unidade física
territo rial de planejamento e gestão ambiental. características fisiográficas
e sócio-espaciais, compreendendo :

1- Macrozoneamento de Gestão Ambiental - MGA;

li - Macrozoneamento de Gestão U rbana - MGU;

Ili - Macrozoneamento de Gestão por Bairros - MGB.


V i.is pen1'1"1CtntS ~ct.Jd.ls
( Oflcdor"..:'l de t.Ct1tr.ihdiXJ~ bf\CillCS
Vi<t\ pc-ntnell'M Clt~ente
cru O.li l ir o..i~ria O macrozoneamento territorial delimita e subdivide o território
Viu u:ilct<:n1
Corrcdo-cs \:C •l'UWM;~ ccd6gc:a. - CIECO; municipal em:
Q4 Hcl:-po'to

() ""'"'de ccm ..tcad•• poi.Y'e< 1- Á rea Urbana, como área intensiva de ocupação, densificação e indução
do crescimento e desenvolvimento urbano de áreas consolidadas e em
consolidação para uma cidade compacta;

li -Área Rurbana, de uso semi-extensivo , de baixa densidade com caracte-


N o MAPE - Mapa Estratégico de Mobilidade e Acessibilidae rísticas funcionais de ecocidade, com um cinturão verde interm ediário de
Urbana são definidos os programas e projetos estratégicos dos principais preservação e proteção, e predominância de um conjunto de atividades de
modais do sistema de transporte por cenário temporal, bem como defini- produção e promoção econômica sustentável e de gestão ambiental:
das as novas centralidades urbanas e polares.
Ili - Á rea Rural, como área extensiva, onde as diretrizes de uso e ocupação,
Ele apresenta a definição dos principais corredores viários urba- devem promover prioritariamente as atividades agroindustriais, agroecoló-
nos, como as vias regionais, arteriais e coletoras. existentes e projetadas, gicas e de turismo sustentável.
além das propostas de dispositivos. Além disso, propõe o projeto de
transposição do transporte de carga (contorno ferroviário) e o reaprovei- Define-se a subdivisão da estrutura político territo rial das MGA em
tamento dos trilhos para metrô de superlTcie e parques lineares. seis RPA - Regiões de Planejamento Ambiental, na escala do desenvolvi-

152 1 Planoi Oiretom Hunicipaii: Novoi Conceito! de Planejamento Territorial Planoi Oiretom Hunicipai1: Hovo1 Conceito! de Planejamento Territorial 1 153
Plano Diretor de Dmnvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
luiz Antonio Nigro Falmki

mento urbano-regional, por meio de critérios fisiográficos e ambientais de VII - Integração e complementariedade de aspectos, dimensões critérios e
legislação federal e estadual pertinente: elementos naturais e culturais na definição de instrumentos e procedimen-
tos de usos ambientais:
a) os divisores das microbacias das redes hidrográficas estruturais:
VIII - Zonas e áreas de uso misto, polivalente, multidimensional e de poli-
b) elementos de paisagem e barreiras fisiográficas existentes. centralidades;

IX - Zonas e áreas de uso extensivo rural, com estímulo à produção primá-


Define-se a estrutura político territorial das MGU - Macrozonas
ria agroindustrial e agroecológica:
de G~stão Urbana, pela subdivisão em 12 ROP - Regiões de Orçamento e
Planejamento Participativo, na escala e cenário de desenvolvimento intra- X - Rede de cidades solidárias e de desenvolvimento cooperativo inter-
urbano. redefinindo assim o perímetro urbano e rurbano. municipal e regional.

Essas unidades constituem as bases espaciais para o sistema de orça- Além disso, introduz o MAPE das ROP - Regiões de O rçamento e
mento e planejamento participativo, como instrumento de planejamento Planejamento Participativo e RPB - Regiões de Planejamento por Bairros
previsto no Estatuto da Cidade, por meio de um conjunto de critérios contendo: RPA 1 - Microbacia Rib. Das Cruzes com sete ROP e 12 RPB: a
sociais, econômicos, culturais, espaciais e ambientais, particularmente os RPA2-Microbacia Ribeirão do Ouro com cinco ROP e 13 RPBI.
critérios fisiográficos definidos pela rede hidrográfica. rede viária estrutural
de acessibilidade e mobilidade urbana, unidades de pr·eservação, proteção /ls RPB - Regiões de Planejamento por Bairros, com um total de 25
e conservação ambientais naturais e culturais. RPB, no sistema de gestão de planejamento e de definição dos indicadores
de qualidade de vida urbana, poderão ser consideradas unidades topológi-
/ls ROP - Regiões de O rçamento e Planejamento Participativo. cas para redefinição das regiões censitárias do IBGE.
como entidades territoriais de representação, deverão ser entidades gráfi-
cas, unidades de informação e gestão do orçamento e planejamento. Estão Conforme o Quadro 9 , o Zoneamento U rbano é definido e cons-
configuradas conforme o MAPE - Mapa Estratégico de Gestão de Plane- tituído por 2 (duas) categorias de uso do solo:
jamento.
1- ZAMB - Zonas Ambientais

O macrozoneamento e o zoneamento proposto deverão conter li - ZEUS - Zonas de Estruturação Urbana Sustentável
uma configuração de zonas e áreas especiais de urbanização segundo os
conceitos e diretrizes a serem implementados: /ls Zonas de Estruturação Urbana Sustentável - ZEUS constituem
subdivisões territoriais para orientar a política urbana, a aplicação e gestão
1- Estrutura urbana e zonas de usos para uma cidade sustentável; dos instrumentos urbanísticos previstos pelo Estatuto da Cidade e nesta
Lei, devendo:
li - Cidade compacta para uma agenda local de maior equidade e justiça
sócio-ambiental; 1 - estimular o processo de urbanização para uma cidade compacta com
controle de densidades residenciais:
Ili - Proteção ambiental integral;
11 - estabelecer condições de uso multifuncional do solo;
IV - Proteção de áreas de conservação e recuperação ambiental;
111 - promover novas acessibilidades e centralidades urbanas;
V - !novação terno-produtiva, desenvolvimento solidário e cooperativo
com usos sustentáveis; IV - desenvolver programas e projetos estratégicos de desenvolvimento
urbano;
VI - Criação de zonas e áreas de usos especiais;

154 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 155
Plano Diretor de Dmnvolvimenlo Urbano Ambiental de Araraquara
Lui1 Antonio Nigro Falcoski

V - implementar sistemas de infra-estrutura, ,serviços urbanos e equipa- cas e áreas especiais de interesse social, com diretrizes de req1.1alificação
mentos sociais. urbana, melhoria da paisagem ambiental, infra-estrutura e equipamentos
urbanos.
QUADRO 9- ANEXO IV DO PLANO DIRETOR DE ARARAQUARA
PREFEITURA MUNICIPAL OE ARARAQUARA
POPUA-Plano Diretor de De.senvoMmenlo n Polltlca Urbana Ambiental do Ararequara Constituem as diretrizes específicas de organização físico territorial
ANEXO IV : Da Estrutura Urbana, Modelo Eapac1al e ~o do Solo
Pt'ogr!WNI-' O• Urb•nluç.&a. t .CoruolidJlçAo Ut1t"1"J..R1novw,to • Rnltalluçl1l.O~mb.~-~fbM1.A Requ.IWSaç-lo UrtutN das ZEUS - Zonas de Estruturação Urbana Sustentável no município:

MA.CROZONEAMENTO : Arou Urb:1na, Álo'lJ Rurbonn o Aroa Rutóll


a) promover e aplicar os instrumentos urbanísticos. planos direto res regio -
1 p ...........~•M<;<U
' .. ,\-;==i ,\l(;l;..'l><~•-· . .C ..d•l". .M ,,r,,._.,_.,,,.,.........~,M nais, projetos urbanísticos estratégicos em áreas especiais de intervenções
urbanas. a ocupação dos vazios urbanos nas MGA e MGU ;
1 06 RP.t.- Rl!'}'On~ f>tMejW'Wlto 12 ROP - ~~OI OrçaTlitmo. )!; RP8-$t1J9Gu ~ P\ll~oe
L___ .ru11bw!U Pl~f'llll"°'*"w BaYfOI

Lr-: --- ZONEAMENTO, USO E OCUPAÇÃO 00 SOLO


b) Estimular a continuidade física do processo de urbanização, cresci-
mento e expansão urbana, evitando -se a produção de vazios urbanos,
~ i~~__,,,,..........,..._,...__,
l ZAMD<ZoNt Ambicntitl• Z!US.Zonu da Eatruturaç'o um..;", Su•tcndvel
como princípio da cidade compacta;
1 Z0PA • Z~ O. f"'ttOdo AmbentJf lOPRC-ZONt~&.'Ml'U~
+· ~ ttowt\t-lt., P6"nlA!lr..Wur•.l ~~FJ>AO '-- c) Incentivar a criação de novas centralidades urbanas definidas pela inter-
Ât•et.~~4"NN4~h... ~l
ZOE»J- Zon.u . . . _ . """""""'""'
ACIU-Àreü[~O.~~ttooG
l secção de corredores estruturais de urbanidade, de mobilidade e acessi-
1 ~~:x-~:=~~~~~PraUg 1
...__.., MIS-Nu&E~01w.ni.'4Soc."'111
ZAUS- lonet~•c.U~~ AC11-Jv.-~0t ........ ~ bilidade urbana:
(1.P.As RPPUs) Af..C - lv•••EIPIOaOlr...,_w C~
Al:.lft.r.-.v...~ , .. .,,,..,H&.~.lollOitAQu<!.wo_,

ZCPP- ZonH E•P«í9• Pf~M\llMllll'lie Pl'oe.<r.in d) Incentivar e promover a criação de centros integrados de vizinhança e
rZ:lR> -~.- Cu_.~•PllOOC'aç:io .. ~~--7z::.~=itlOgmM~-
t- Ar'OOf'(U:I
l<>''AS-lcn.0.~~5u~
cidadania, nas ROP - Regiões de Orçamento e Planejamento Participativo
e RPB - Regiões de Planejamento por Bairros, com corredores comerciais.
Na concepção atual de planos diretores como planos de ação 11 , as de serviços. atividades administrativas do poder público descentralizadas,
ZEUS devem compreender programas de urbanização e ações estratégi- infra-estrutura e equipamentos urbanos.
cas de intervenção nas Regiões de Planejamento referentes ao macrozo-
neamento urbano: Em todos est es programas aplicados às Macrozonas de Gestão
Urbana - MGU e Macrozonas de Gestão por Bairros - MGB, deverão ser
a) Programo de Consolidação Urbano, compreendendo regiões de plane- previstos planos e projetos urbanos estratégicos12 •
jamento e áreas centrais de contenção ao adensamento ou de ocupação
induzida. com oferta de estoque construtivo e disponibilidade de infra- As ZOEM! - Z onas Especiais M iscigenadas são constituídas das
estrutura. incidência de renda média e ai a, protegendo áreas predominan- seguintes áreas especiais:
temente residenciais:

b) Programo de Renovação e Revitalização Urbano, compreendendo áreas 1-AEIU - Áreas Especiais de Interesse U rbanístico subdivididas em:
intersticiais e vazios urbanos, dotados de infra-estrutura, com baixo aden-
samento e estoque construtivo, promovendo empreendimentos e unida- a) ACOP - Área da C idade Compacta de Ocupação Prioritária, represen-
des espaciais de projeto urbano sustentável. e de espaços de valor histó- tando a maio r subdivisão territorial do zoneamento e modelo espacial,
rico, cultural. arquitetônico e paisagístico: estimulando a edificabilidade do solo urbano através dos instrumentos do
Estatuto da Cidade, e ocupação de imóveis urbanos ociosos, não utilizados
c) Programo de Dinamização Urbano , compreendendo áreas de expansão
ou subutilizados;
e consolidação periurbana, de controle e regulação. com adoção de dire-
trizes de UEPUS - Unidades Espaciais de Projeto Urbano Sustenrável; b) ACITE - Área da Cidade de Transição e Expansão Urbana, represen-
tando uma parcela menor da zona urbana, para implementação de pro-
d) Programo de Requalificação Urbano , compreendendo regiões periféri-

156 1 Planos Dimore1 Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Tmitorial Planos Dimores Municipais: Novos Comitoi de Planejamento Tmit,6al 1 157
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
luiz Antonio Nigro falcoski

gramas de dinamização urbana por meio de UEPUS, com regulação e de Cobertura Vegetal; DERl-Densidade Espacial das Redes de Infraestru-
controle do processo de urbanização. tura.

li - AEIS - Áreas Especiais de Interesse Social subdivididas em: MAPA 5 - MAPA ESTRATÉGICO DE MODELO ESPACIAL EUSO DO SOLO

a) AEiS 1 - loteamentos precários. irregulares, favelas e cortiços;

b) AEIS li - loteamentos regulares com sub-habitação;

c) AEIS Ili - áreas de parcelamento, edificação e utilização compulsória,


outorga onerosa, e operações urbanas para Habitações de Interesse
Socia:;

d) AEIS IV -Áreas de Controle Ambiental, Assentamentos Residenciais Sus-


tentáveis de base agroecológica e extensiva, com inclusão social e geração
de renda;

e) AEiS V - Conjuntos habitacionais de interesse social;

f) AEIS VI - áreas e projetos de reciclagem , reconstrução e revitalização


de áreas urbanas centrais e espaços urbanos edificados subutilizados ou
deteriorados.

Ili - AEIC -Áreas Especiais de Interesse Cultural, são áreas constituídas por
bens materiais e imateriais de expressivo valor histórico, cultural e natu-
ral, e que constituem unidades de conservação ambiental, como o centro
Êl"'"""·"""-
histórico, o patrimônio arquitetônico edificado, patrimônio rural, espaços, -U':'IM ÃIM~
-LN.~N\6'91·~

parques, reservas e outros elementos e marcos reíerenciais da cidade e ~~CM~~!.enu.-


município a serem preservados, conservados e revit~lizados .

IV -AEIF - Áreas Especiais de Interesse Institucional e Funcional. são áreas


destinadas a implantação de equipamentos e espaços públicos urbanos de
mo~~";=!'::'.:c:::

ZOPA·Zõrl91MPrWfr.;lo~
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1. Al.JU·Âlwt C~Wh.,_,.,~.......,

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s. AEte-N.a.Eac>edfil.oa~~•>
natureza institucional; ~=-:"-C4rwWV•~ooR.CuptfO~ 4.Aflll·""'"•f~cM im.t .... ~.

ClECO<Cornooru d• Neguçlo fc~ 1oon.1


s Af.lf\A·Ãtu~n. .......... Nl'Nlft4l•
V - AEIRA -Área Especial de Interesse Ambiental de Recarga do Aqüífero '**OeOO~o..tWll

~ZfPP ·Z-Ee.peclol~~"'~
Guarani. ZEUS · z.c.i- df EsttuU'llQIO lkbarw 5"'.......,
m :c~~~-,,
[Ili ZOPt • z.crg dl Pn:o""'° ro:c.ul
l:_'5_ !""~Zonn~leR~t
EZ2JmN-lonallC) deProd~ ·~·
OIIDlOP~ o.~~~
Alguns parâmetros urbanísticos representam uma inovação meto-
º lOE'"·Z-E--
dológica em planos diretores , pois além de incorporar parâmetros do
zoneamento urbano tradicional, incorporam um campo teórico e pro-
cesso de análise espacial e avaliação morfológica de desempenho urba-
nístico. tais como: IUSO-lndicadores de Uso do Solo; IPFl-lndice Plano-
Figura; IPFU -Índice Plano-Fundo; IP-lndice de Permeabilidade; ICV-Índice

158 1 Planos Diretore.s Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 159
Plano Diretor de Dmnvolvimento Urbano Ambiental Je Araraquara
luiz Antonio Nigro falcoski

Outra característica inovadora do Plano Diretor é a apresentação morfológica de infra-estrutura por unidade de superfície ou por habitante
simultânea dos planos reguladores específicos referentes ao regime urba- servido, referente à infra-estrutura urbana fixa como água, esgoto, pavi-
nístico de parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, como instru- mento, drenagem, energia elétrica e iluminação pública;
mentos indissociáveis e integrados à peça normativa do Plano Diretor.
X - Densidade Residencial Bruta e Densidade Diurna Bruta;

O Plano Regulador que disciplina o parcelamento, uso e ocupação X I - C ódigo de Atividades por Nível de Impacto ( inócuo, nível 1 .nível 2
do solo para todo o M unicípio apresenta a estratégia para controle dos e nível 3 )'4.
seguintes parâmetros urbanísticos básicos e máximos 13 :

1 - Índice de Uso do Solo - IUSO, são índices quantitativos e qualitativos de

demanda de uso do solo público e privado por habitante e por categoria de


acordo com o Código de Atividades Incômodas (inócuo, nível 1,2 ou 3);
Os planos diretores de ações regionais
li - Recuos e Alinhamentos, são dimensões e relações de distância entre a Para cada região de planejamento deverão ser elaborados os planos
edificação e as divisas de terreno; diretores regionais relativos às RPA - Regiões de Planejamento Ambiental
e às ROP - Regiões de O rçamento e Planejamento Participativo, com par-
Ili - Gabarito ou altura das edificações:
ticipação da sociedade civil e do C M PUA na sua elaboração e implantação,
IV - O índice de Plano Figura e Plano Fundo, são relações entre áreas compondo-se de diretrizes, ações estratégicas, zoneamento am biental,
e espaços edificados e não edificados ou a compacidade morfológica da mobilidades e acessibilidade, gestão ambiental, planos de urbanização, pro-
estrutura urbana: gramas e projetos de desenvolvimento regional, urbano e local.

a) Índice Plano Figura - IPFI, são áreas de projeção edificadas por habitante, Os planos diretores regionais, observando os elementos estrut ura-
públicas e privadas; dores e integradores do PDPUA, complementarão as suas propc~ições de
modo a atender às peculiaridades territoriais de cada região, às necessidades
b) Índice Plano Fundo - IPFU são áreas de projeção não edificadas por
da população que nela reside ou trabalha.
habitante. incluindo áreas públicas e áreas privadas.

Nos planos diretores regionais deverão constar, no mínimo:


V - Índice de Aproveitamento - IA, é a relação ent1·e área construída e área
de terreno:
1 - Delimitação das novas áreas em que se aplicam os instrumentos do

VI - Índice de Ocupação - 10, é a relação entre área de projeção edificação Estatuto da Cidade;
e área do terreno, associados a capacidade de suporte, níveis de impacto
urbanístico e programas de reuso da água:
li - Plano integrado de transporte, mobilidade e acessibilidade urbana com
hierarquização funcional e construtiva do sistema viário estrutural:
VII - Índice de Permeabilidade do solo - IP. é a proporção de áreas verdes
privadas em relação à área de terreno, associadas ao regime de regulação Ili - Proposta de destinação de áreas institucionais, equipamentos urbanos,
e re enção emporal do sistema de drenagem de águas pluviais; espaços livres públicos, áreas especiais de interesse ambiental e unidades
de conservação;
VIII - Índice de Cobertura Vegetal - ICV, é a proporção de área de cober-
tura vegetal em relação à área de terreno, associada ao sistema de áreas IV - Projetos estratégicos de intervenção e operações urbanas:
verdes do município e conforto térmico e ambiental; V - Plano de inventário, com r egulamentação normativa e técnica, dos
IX - Densidade Espacial das Redes de Infra-estrutura - DERI . é a densidade bens materiais e imateriais naturais e culturais, de áreas e sítios de preser-

160 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Tmitorial 1 161
Plano Dimor de Dmnvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
Luii Antonio Higro Falcoski

vação regional e local, e do zoneamento econômico-ecológico e plano de nísticos de planejamento previstos pelo Estatuto da Cidade .
manejo do solo; 111 - Implantar processo de monitoramento e revisão periódica do PDPUA
VI - Proposta de ações indutoras do desenvolvimento local. a partir das a cada gestão administrativa, e coordenado pelo Conselho da Cidade;
potencialidades regionais da rede urbana; IV - Implantar os instrumentos do Estatuto da Cidade considerando a ade-
VII - Indicação de prioridades e metas; quação e especificidade do município e ambiente urbano;

VII I - Programas e projetos associados à peça orçamentária, de acordo V - Apoiar e valorizar as competências e finalidades do CMPUA como
com diretrizes gerais do Estatuto da Cidade. instrumento de promoção da política urbana e municipal;

Os planos diretores regionais poderão ser desdobrados em planos VI - Criar, implantar e gerenciar uma estrutura funcional-administrativa vin-
de ações de bairro - PAB, em nível de regiões de planejamento de bairros culada ao sistema de gestão do planejamento, por meio do Sistema de
(RPB). detalhando as diretrizes propostas e definidas nos planos direto- Informações e Indicadores Urbanos do Município de Araraquara - SIMARA,
res regionais, e devem ser elaborados com a participação da comunidade com três unidades básicas:
e sociedade local, e debatidos no âmbito do Conselho da Cidade e de
gestão orçamentária participativa. a) Sistema de Indicadores de Desempenho Ambiental e Espacial de Arara-
quara - SIDADE;

b) Sistema de Indicadores de Qualidade U rbana do Município de Arara-


quara - SIQUARA;
Estratégia de desenvolvimento institucional e c) Atlas Ambiental Urbano - AURA, como unidade informacional para o
sisterna de gestão do planejamento municipal inventário , diagnóstico, a gestão e educação ambiental no município de
Araraquara.
Constituem diretrizes e ações estratégicas de gestão do sistema de
desenvolvimento institucional e planejamento municipal: As RPB - Regiões de Planejamento por Bairros passam a constituir as
novas unidades territoriais de composição da base censitária do município,
1 - Introduzir uma representação territorial por meio de MAPE - Mapas em articulação e integração com institutos e órgãos estaduais e federais.
Estratégicos como planos de ações em suas diversas escalas de represen-
tação territorial, regional, urbano e de bairros: Para a aplicação dos planos, estratégias, programas e projetos, o
município ut ilizará os seguintes instrumentos urbanísticos:
a) RPA - Região de Planejamento Ambiental na escala regional-municipal e
por microbacias hidrográficas de acordo com legislação ambiental e indi- 1- Instrumentos de Planejamento Municipal:
cadores sócio-econômicos;
a) Plano D ireto r Municipal
b) R.OP - Região de Orçamento e Planejamento Participativo, de desenvol-
b) Parcelamento, Uso e Ocupação Solo
vimento intra-urbano e rurbano;

c) RDB - Região de Planejamento por Bairros, na escala de representação c) Plano Diretor de Trânsito e Transporte U rbano
por unidades de vizinhança. d) Plano Diretor de Gestão Ambiental

li - instituir MAPE - Mapas Estratégicos relacionados aos instrumentos urba- e) Plano Diretor de Habitação Social

162 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Tmitorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 163
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara
luiz Antoni~ Nigro Falcoski

. f) Zoneamento Ambiental 1) Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alteração de Uso


g) Planos Diretores de Ações Regionais m) Transferência do Direito de Construir
h) Sistema de Informações Municipais n) Operações U rbanas Consorciadas
i) Plano Plurianual o) Consórcio Imobiliário
j) Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual p) Regularização Fundiária
k) Gestão Orçamentária Participativa q) Assistência Técnica e Jurídica gratuita para comunidades e grupos sociais
menos favorecidos
1) Planos, Programas e Projetos Setoriais
r) Referendo Popular e Plebiscito
m) Planos de Desenvolvimento Econômico e Social
s) Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano
li - Institutos Tributário-Financeiros
t) Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social.
a) Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU u) Fundo Municipal de Meio Ambiente
b) Taxas e Tarifas
IV - lnscrumentos de Gestão e Ucenciamento Ambiental Urbano
c) Contribuição de Melhoria
a) Estudos de Impactos Ambientais - EIA
d) Incentivos e Benefícios Fiscais e Financeiros
b) Relatórios de Impacto Ambiental - RIMA
Ili - Institutos jurídico - Políticos
c) Certificação Ambiental
a) Desapropriação d) Termo de Compromisso Ambiental - TCA
b) Servidão Administrativa e) Termo de Aju_stamento de Conduta - TAC

c) Limitações Administrativas f) EIVU - Estudos de Impacto de Viabilidade Urbanística


d) Tombamento de Imóveis, Áreas, Sítios ou Mobiliário Urbano para Pre- g) RIVU - Relatório de Impacto de Viabilidade Urbanística
servação de Bens Materiais e Imateriais

e) Instituição de Unidades de Conservação Ambiental e Cultural

f) Zonas Especiais de Interesse Social


Estudos e Relatório de Impacto de
g) Concessão de Direito Real de Uso
Viabilidade Urbanística
h) Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios
Um instrumento inovador no Plano Diretor, a partir dos instrumentos
i) Usucapião Especial de Imóvel Urbano
estabelecidos pelo Estatuto da Cidade é o EIVU-RIVU. Os empreendimentos
j) Direito de Superfície ou atividades que não necessitem de prévio licenciamento do órgão ambiental
competente mas que, efetiva ou potencialmente, ocasionarem alterações nas
k) Direi o de Preempção

164 1 Planos Dire1om Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Plan~jamento Territorial 1 165
Plino Oirt1or dt Dmnvolvimtnto Urbano Ambitn1al dt Amiquara
luizAn1onio Nigro Falcoiki

caracteristicas urbanas do entorno, deverão apresentar o Estudo de Impacto As Diretrizes para o Projeto Urbano Sustentável para a legislação
de Viabilidade Urbanística (EIVU) e seu respectivo Relat6rio de Impacto de reguladora básica que disciplina e ordena o parcelamento, uso e ocupação
Viabilidade Urbanística (RIVU). do solo para todo o município e os planos regionais, tendo em vista o
cumprimento da sua função social, estabelecerão, complementarmente,
O Estudo de Impacto de Viabilidade Urbanística (EIVU), regu- normas relativas ao controle do desenvolvimento urbano e empreendi-
lamentado por lei específica, deverá contemplar os efeitos positivos e mentos de intervenção urbana e projetos estratégicos através das Unida-
negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da des Espaciais de Planejamento e Projeto Urbano Sustentáveis, quanto:
população residente na área e suas proximidades, considerando: adensa-
mento populacional; equipamentos urbanos e comunitários; uso e ocu- 1 - À sua forma espacial: descentralização e estrutura urbana polivalente;
pação do solo; valorização imobiliária; geração de tráfego e demanda por densidade urbana apropriada para uma cidade compacta e sustentável;
tran!;porte público; ventilação e iluminação; paisagem urbana e patrimônio aumento de demanda por áreas verdes: desenvolvimento de atividades de
natural e cultural; definição das medidas mitigadoras dos impactos negati- uso m isto: densidade nos pontos nodais do transporte público: relaciona-
vos, bem como daquelas intensificadoras dos impactos positivos. mento com a infra-estrutura instalada: desenvolvimento da agenda marrom
e verde: relacionamento ao ambiente natural e construído; avaliação pela
O Gaproara-Grupo de Análise e Aprovação de Projetos de Arara- capacidade de carga ambiental; relação entre a forma urbana e configura-
quara terá atribuições de análise, regulamentação e licenciamento ambiental ção da rede de infra-estrutura; ampliação das tipologias habitacionais.
municipal dos empreendimentos de impacto urbanístico, e será responsá-
vel pelo exame do Relatório de Impacto de Viabilidade Urbanística - RIVU. li - Ao movimento: redução da necessidade de viagens: projeto de vias
por meio de formulários específicos a serem previstos em norma regula- para pedestres, transporte e modais sustentáveis; recuperação dos espaços
dora. As audiências públicas, como instrumento complementar, poderão de circulação para uso público de transporte coletivo: exclusão de tráfego
não-essencial; minimização dos estacionamentos veiculares; estímulo da
·1
ser convocadas para divulgação. apresentação e análises setoriais de um
projeto de potencial ou significativo impacto. De acordo com a análise conectividade e permeabilidade do movimento e rotas; estímulo a projetos
dos estudos ambientais apresentados, poderão exigir do empreendedor residenciais com o uso de elementos de tráfego lento.
a execução, às suas expensas, das medidas mitigadoras e compensatórias
relativas aos impactos decorrentes da implantação do empreendimento Ili -Ao projeto e desenvolvimento sócio-espacial: reabilitação do desenho
ou atividade. e destinação de áreas para uso de atividades econômicas para geração de
emprego e renda; reciclagem de m ateriais; uso de m ateriais locais: técnicas
e materiais de adequação ambiental; proteção do patrimônio construído;
formas arquitetônicas sustentáveis; estímulo às formas edificadas robustas,
adaptáveis e recuperadas; mobiliário urbano.
Unidades Espaciais de Planejamento e Projeto Urbano
Sustentável IV - À infra-estrutura e urbanização: redes de água; redes de esgoto sani-.
tário; redes de drenagem; pavimentação; resíduos urbanos; redes elétricas
e de iluminação pública; redes de gás encanado: redes de telemática; pai-
Além dos novos parâmetros urbanísticos para a gestão do pla-
nejamento, outro instrumento inovador integrado ao plano e associado sagismo e arborização.
aos projetos estratégicos de produção da cidade, é o conceito de Projeto
V -À geração de energia: aproveitamento da energia solar; programas rela-
Urbano Sustentável 15 , como procedimento normativo para empreen-
cionados a energia renovável; estímulo à conservação da energia; adminis-
dimentos urbanísticos sujeitos a EIVU -RIVU , e também a serem aplica-
tração de microclimas; estímulo ao uso da iluminação natural; substituição
dos às unidades espaciais de planejamento e projeto urbano sustentável
do uso de ar condicionado em favor da ventilação natural.
- UEPUS.

166 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Tmi1orial Planos Diretom Municipais: Novos Conceito! de Planejamento Terri1orial 1 167
Plano Diretor de Omnvolvimen10 Urbano Ambiental de Araraquara
luiz Antonio Higro falcoski

VI - À ecologia: acesso aos valores ecológicos e continuamente estimula- COSTA, Luiz Flavio de CaNalho. "Formação Territorial no Planalto Central
dos; proteção natural e preservação da paisagem; maximização da biodi- Paulista".Joma/ O Imparcial, v. /, pp2-3. Araraquara, 2003.
versidade; sistema de captação e retençã_o das águas pluviais em cisternas
para reuso e reaproveitamento em necessidades urbanas específicas (obri-
FALCOSKI, L.A.N.Estatuto da Cidade e do U rbanismo:Espaço e Processo
gatório em condomínios residenciais); redução das áreas pavimentadas,
Social. ln: BRAGA. Roberto e CARVALH O, Pompeu Figueiredo. Estatuto
com prioridade a processos construtivos e sistemas de pavimentos ecoló-
gicos; preseNação da individualidade das características paisagísticas; estí- da Cidade: Política Urbana e Cidadania. Rio Claro: Editora U N ESP, 2000.
mulo à cidade verde ou ecocidade.
FALCOSKI , L. A. N . Dimensões Morfológicas de Desempenho:lnstrumentos
VII - À gestão ambiental: coordenação instit ucional; estímulo ao gerencia-
Urbanísticos de Planejamento e de Desenho Urbano. Tese de Doutorado,
mento ambiental: redução da poluição e de lugares poluídos; reeducação
profissional, pública e política; desenvolvimento econômico orientado; FAUU SP, São Paulo, 1997.
coleta seletiva de resíduos urbanos.
FALCOSKI , L.A.N .- Diagnóstico Regional para Elaboração de Projetos de
Finalmente, o esforço empreendido na construção do Plano D iretor
Cooperação Brasil-Itália. Prefeituras Municipais de Araraquara e São Carlos.
Participativo proporcionou uma nova referência cultural neste novo modo
de planejar. conjugado em sua plenitude e pluralidade. Evidentemente que Agência de Cooperação de Municípios Brasileiros, 2004 (mimeo).
este é um processo social mais amplo, dinâmico, contínuo e transitório,
no tempo e espaço, que precisa ser ampliado, aperfeiçoado. introduzindo MARICATO, Ermínia. ':A.s idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias". ln:
novas dinâmicas sociais. Trata-se de uma lei fundamental para o futuro ARANT ES,Otília: VAINER, Carlos e MARICATO, Ermínia. A cidade do pen-
do município, cidade, e futuras gerações, definindo-se prioridades, ações
samento único: desmanchando consensos. Petrópolis: Vozes, 2000.
estratégicas. e estabelecendo políticas públicas urbanas para uma cidade
solidária e socialmente mais justa.
MENEGAT. Rualdo e ALMEIDA, Gerson. Desenvolvimento Sustentável e
Inicia-se um novo marco regulatório, em direção à gestão demo- Gestão Ambiental nas Cidades. Porto Alegre: Editora UFRGS, 2004.
crática do planejamento para a construção de políticas públicas, especial-
mente na execução de metas e princípios da reforma urbana e da cidade PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO E POLÍTICA U RBANA
para todos.
AMBIENTAL DE ARARAQUARA. Projeto de Lei . Prefeitura Municipal de
Araraquara. Janeiro de 2005.
Referências bibliográficas
TELAROLLI, Rodolío. Para uma história de Araraquara ( 1800-2000). Ara-
ALMEIDA, Nelson Martins de ( org. e ed.) . A/bum de Araraquara, 1948. raquara: Editora UNESP, 2003 .

VENUTTI , Giuseppe Campos. "Plano ou Proyecto:Uma Falsa Alternativa".


BRANDÃO. lgnácio de Loyola & TELAROLLI, Rodolfo. Addio Bel Campa-
Revista Ciudad y Território 59/60, Madrid, 1984.
nille. São Paulo: Global Editora, 1998.

CORREA. Ana Maria Martinez. História Social de Araraquara- 1817-1 930.


Dissertação de Mestrado. FFLCH- U SP São Paulo, 1967.

168 1 Planos Oire1om Municipaii: Novos Concei1os de Planejamen10 Terri1orial Planos Oire1ore.s Municipais: Novos Concei1os de Planejamento Territorial 1 169
Notas
1- Ver Falcoski, (2000).

1 - Ver Maricato (2000), em que o plano de ação pode ser um contraponto ao


plano diretor essencialmente terno-normativo, incorporando uma normatividade-
cidadã.

3 - M . 4° -Seção 1do Estatuto da Cidade. VIII


4 - A Agenda 21 Brasileira e a Agenda Habitat.

5 - Menegat e Almeida (2004).


Experiência de construção e implementação de
6 - Venutti, ( 1984). um Programa de Gestão Integrada na região
7 - Trata-se de resgatar a tridimensionalidade, os cones visuais e perceptivos do
tecido urbano preservaçã cultural. central de Franca, SP
8 - Artigos 40 e 43 do Estatuto da Cidade.
Mauro Ferreira
9 - Incorporando os documentos e protocolos da Agenda 2 1 e Habitat. entende-se
por Desenvolvimento Sustentável ou sustentabilidade de uma região ou território,
come um processo de transformacão na qual a exploração de recursos, a direção
de ;nvestimemos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e mudança institu- Caracterização do município de Franca e dos
cio!lal se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro a fim de atender as
necessidades e aspirações humanas. problemas urbanísticos a serem enfrentados no Plano
10 - Ver Telarolli (2003).
Diretor
11- A partir da crítica do plano tecnocrático, entende-se o plano de ação como Breve caracterização do município de Franca
um contraponto ao plano diretor, essencialmente normativo- Maricato, 2000:
181.
A cidade de Franca está situada no nordeste do estado de São
Paulo. Possui atualmente 287.400 habitantes (IBGE, 2000), e tem sua eco- .
11- Parte-se do pressuposto conceituai que o plano e projeto são absolutamente
indissociáveis de acordo com Venutti ( 1984). nomia pautada por uma dinâmica e produtiva indústria coureiro-calçadista,
instalada desde o final do século XIX. Situada na antiga rota terrestre que
13 - Falcoski. 1997. ligava o litoral brasileiro a Goiás, Franca surgiu no início do século XIX,
quando os mineiros passaram a refluir sobre as fronteiras paulistas, após
14 - De acordo com a Resolução 237 do CONAMA- Conselho Nacional do o esgotamento das minas de Ouro Preto, mas seu crescimento foi lento,
Meio Ambiente, determinando critérios para o licenciamento ambiental municipal.
baseado principalmente na exploração agropastoril e no incipiente comér-
cio daquele período.
15 - lhe local plan agenda: Sustainable Urban Design". The Quoterly joumol o( the
Urbcn Design Group 57, janeiro 1996.

170 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dimom Municipais: Novos Conceitos de Planejamen10 Territorial 1 171
!
Experiência de construção e implementação de um Programa de Gestão Integrada na região central de franca, SP
r1auro ferreira

Somente após a chegada da ferrovia. em 1886, foi que a zona converte num claro potencial de qualidade de vida, por apresentar meno-
urbana começou a se expandir, propiciando na segunda década do século res conílitos sociais e menores custos.
XX um primeiro surto de industrialização calçadista, logo abortado, entre
Embora possuidora de boa parte dessas características, que tornam
outras causas, pelas cíclicas crises econômicas vividas pelo país. Porém, Franca uma cidade média com um diferencial em termos ambientais na
a partir da metade do século XX, com a importação de máquinas e tec- América Latina, pois possui em toda a malha urbana redes de abasteci-
nologia, transformaram-se e modernizaram-se os processos produtivos
mento de água tratada e redes de coleta de esgotos e estações de trata-
calçadistas, com intensos ganhos de qualidade e produtividade, gerando mento, coleta de resíduos domésticos e industriais dispostos em aterros
acelerada urbanização nas décadas de 1960 e 1970 que incorporaram um sanitários controlados, coleta seletiva de resíduos sólidos, mantendo ainda
intenso movimento migratório das pequenas cidades vizinhas, principal- uma usina de separação e reciclagem dos resíduos coletados, o território
mente de Minas Gerais. do município atinge uma taxa de urbanização de 97,7%, e sua forma de
ocupação espacial resultou num processo de ocupação predatório. exten-
"Sua localização geográfica, porém, deixou-a fora de qualquer pro-
sivo e de baixas densidades, em que cerca de 35 mil lotes, que repre-
cesso de metropolização, enquadrando-a no universo das cidades pólo de sentam mais de 30% dos imóveis cadastrados na Prefeitura, permanecem
médio porte da rede urbana paulista. A rede urbana brasileira, como afirma vazios. onerando a infra-estrutura urbana e os serviços públicos em geral,
Feldman (2002), vem passando por mudanças significativas nas últimas duas requerendo uma política urbana que supere os desafios de um desenvolvi-
décadas, ocorrendo uma redução da tendência à concentração nos gran- mento harmônico e sustentável.
des centros urbanos. As cidades paulistas com população entre 100 mil e
500 mil habitantes no Censo IBGE-2000 ampliaram de forma expressiva Com um orçamento previsto para 2005 de 2~3 milhões de reais,
sua presença na rede paulista urbana: de 21 cidades em 1970 passaram a a Prefeitura enfrenta enormes dificuldades para manter em funcionamento
54 em 2000. Franca constituiu caso exemplar desse universo de cidades, os serviços públicos essenciais. principalmente os sociais, como de saúde
pois sua taxa de crescimento, de 2, 4 2% ao ano, supera a do Estado de São e educação, priorizados no orçamento em detrimento da infra-estrutura
Paulo no mesmo período ( 1991-2000), que foi de 1,80% ao ano. urbana, que teve sua participação no orçamento local reduzida durante os
últimos orçamentos.
Llop e Bellet (2003) mostram que as cidades médias, em quase
todo o mundo, são centros de interação social, econômica e cultural, que A média anual de investimentos dos últimos oito anos não tem
oferecem variada gama de serviços mais ou menos especializados, para ultrapassado 4% do orçamen o, e vem se reduzindo a cada ano em função
os habitantes do próprio município e de outros próximos, sobre os quais do ajuste fiscal exigido pela chamada Lei de Responsabilidade Fiscal.
exerce iníluência, suas redes de infra-estrutura se conectam com redes
regionais e nacionais. e algumas até globais, e que alojam níveis de adminis-
tração local e regional, através dos quais se canalizam demandas e neces-
sidades da sua população.
Os principais problemas para a gestão urbana de
Também possuem como características sistemas mais equilibrados
e sustentáveis, por razões de escala, que exercem relações mais eqüitativas
Franca
com seu território, são mais facilmente governáveis e controláveis, permi- Franca vem crescendo de forma inadequada às características de
tindo em princípio uma maior participação dos cidadãos em seu governo e seu meio físico e às condições de infra-estrutura instalada, e os efeitos
na gestão da cidade, e suas escalas mais humanas e apreensíveis permitem desse processo são bastante evidentes:
uma maior identificação de sua população com sua cidade. Além disso, não
tem os problemas ambientais que apresentam as metrópoles, o que se

172 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 173
Experiéncia de conmu1io eimplemenla\ão de um Programa de Gmlo ln1egrada na região cen1ral de franca, _IP
Hauro Ferreira

- proliferação de voçorocas causadas pela ocupação de áreas sujeitas à


erosão, o que vem causando danos ambientais de complexa e onerosa
Processo de elaboração e as principais propostas do
recuperação: Plano Diretor de Franca
- crescimento descontrolado da área urbana, inclusive em áreas de prote-
O processo de elaboração do Plano Diretor foi basicamente
ção aos mananciais, o que exige altos investimentos em serviços públicos:
interno e técnico. e ocupou todo o ano de 1997, até meados de 1998.
- 35 mil terrenos vazios (num universo de 1 15 mil imóveis cadastrados) em A partir da definição de um anteprojeto de Lei, o mesmo foi apresentado
bairros que dispõem de serviços públicos que, para sua instalação e manu- à população durante as etapas do processo do Orçamento Participativo,
tenção, contam com a participação do poder público. em especial redes e encaminhado à Câmara Municipal. O projeto de lei sequer foi a ple-
de água potável, esgotamento e tratamento dos esgotos sanitários, energia nário, pois com a proximidade das eleições de 1998, o prefeito decidiu
elétricã e iluminação pública, drenagem, pavimentação, coleta de lixo: retirar o projeto, sob a alegação de evitar polêmicas a Câmara. O pro-
jeto foi reapresentado sem alterações em 1999, porém não houve qual-
- acessibilidade precária a inúmeros bairros, apesar de o município de
quer movimento do governo no sentido de fazer com que sua tramitação
Franca dispor de uma malha viária estrutural projetada com dimensões
avançasse. Havia, no entanto, sólida oposição do setor imobiliário comer-
generosas:
cial, sob a principal alegação que o novo Plano iria reduzir investimentos
- gestão setorializada da administração municipal e frágil articulação com em loteamentos, abrindo brechas para a formação de favelas na cidade.
administrações de municípios vizinhos e com outras esíeras de governo, o
que dificulta a solução de problemas locais e regionais. No final de 2000, a Câmara resolveu colocar o projeto em
votação, sem fazer qualquer audiência ou consulta popular. O pro-
A decisão do governo foi de elaborar um Plano Diretor que pri- jeto recebeu votos favoráveis apenas da bancada do PT. composta por
vilegiasse as questões fisicas e territoriais e, com menor intensidade, as seis vereadores, sendo rejeitado. Em 2002, por iniciativa do vereador e
questões administrativas e de participação social, cujas definições e políticas presidente da Câmara Municipal, Wanderlei Tristão (PTB), da oposição.
ainda não estavam claramente configuradas. É importante aqui lembrar que retomou-se um processo de discussão política entre Câmara e Exe-
o prefeito Gilmar Dominici vinha de uma experiência parlamentar, como cutivo sobre a necessidade da cidade aprovar um novo Plano Diretor.
vereador, de duas legislaturas, nunca tendo participado do Executivo, bem
como a maioria dos participantes do primeiro escalão do governo, com- A partir destes entendimentos, foram realizadas novas audiências
posto por membros do Partido dos Trabalhadores (PT) e por pessoas sem públicas do mesmo projeto de Lei de 1998. que foi reenviado à Câmara
vínculo partidário. Ressalte-se ainda que o PT se elegeu com apenas dois Municipal. Durante o segundo semestre de 2002. foram realizados
aliados, o PV e o PC do B. de reduzida importância no espectro parti- novos debates públicos. inclusive com a participação de uma consultora
dário local. Assim, os desafios de administrar a cidade eram redobrados da Câmara, a arquiteta Cibele Rummel , então diretora do Graprohab,
em função da ausência de experiência anterior do próprio agrupamento organismo vinculado ao governo estadual. A partir destes debates. esta-
político vencedor, que elegeu apenas seis dos vinte e um vereadores da beleceu-se um consenso sobre a proposta principal, que foi votada e
Câmara local. aprovada no final de 2002 e a lei promulgada em 17 de janeiro de 2003.

Para reverter o atual processo de ocupação do territó-


rio do município, o Plano Diretor de Franca procurou estabelecer:

- Regras que buscam garantir uma distribuição mais justa dos servi-
ços públicos e a harmonia entre desenvolvimento urbano e meio ambiente.

174 j Planos Diretores Municipais: Hovoi (oncei101 de Planejamen10 Tmi1orial Planos Direcom Municipais: Novos Concei1os de Planejamen10 Tmi1orial 1 175
Experiência de construção e implementação de um Programa de Gestão Integrada na região cen:ral de franca, SP
Mauro Ferreira

-Projetos estratégicos que promovam o desenvolvimento - Vias Arteriais: vias de alta velocidade média, destinadas à circulação geral,
das diferentes áreas da cidade segundo suas potencialidades. devendo ter largura variável, em razão de sua importância para a estrutura
da cidade, bem como da área onde estão inseridas;
- Mecanismos que. além de articularem os diferentes setores da admi-
nistração municipal. buscam uma ação articulada da administração municipal - Vias Secundárias: vias de circulação local, subdividindo-se em: vias de
com as administrações estadual e federal, e incorporam a participação do Distribuição ou Coletoras, Vias Locais e Vias de acesso;
setor privado e de organizações não governamentais na gestão da cidade.
- Ciclovias: vias destinadas ao uso exclusivo por bicicletas, podendo ser
separadas das vias destinadas ao tráfego motorizado ou demarcadas em
Crescer onde é possível respeitando as condições ambientais faixas contíguas às faixas de tráfego motorizado (Ciclofaixas).

Foram criados quatro tipos de macrozonas, definidos em função das condi-


Executar projetos estratégicos de melhoria das condições urbanas
ções geomorfológicas e ambientais e da disponibilidade de infra-estrutura.
Para cada macrozona serão definidos limites de utilização do solo compatí-
.O Plano Diretor criou seis tipos de Programas de Gestão lntegr:ada
veis com as características e as condições de cada local:
para executar projetos estratégicos que estimulem o desenvolvimento das
potencialidades dos diferentes setores da cidade.
- Macrozona de ocupação Urbana Preferencial

- Macrozona de Ocupação Urbana Restrita Através dos Programas de Gestão Integrada serão estabelecidas,
em cada caso, modalidades de intervenções projetuais específicas e formas
- Macrozona de expansão Urbana
inovadoras de co -gestão entre os poderes públicos e amplo leque de seto-
- Macrozona de Ocupação Rural res da sociedade presentes no território.

Ocupar os terrenos vazios nas áreas com infra-estrutura - Programa de Gestão Integrada Centro

- Programa de Gestão Integrada Lazer e Turismo


Os terrenos vazios situados na Macrozona de Ocupação Prefe-
rencial terão um prazo para serem ocupados. Caso este prazo não seja - Programa de Gestão Integrada Pólo Econômico
cumprido, é proposta a aplicação do IPTU progressivo no tempo. Estes - Programa de Gestão Integrada Pólo de Espaços Coletivos
instrumentos se baseiam no artigo 182 da Constituição Federal de 1988.
no Estatuto da Cidade e no artigo 172 da Lei Orgânica do Município de - Programa de Gestão Integrada Expansão Urbana
Franca. Ficaram excluídos destes instrumentos os imóveis com área até - Programa de Gestão Integrada da Bacia do Canoas
300 m 2 , que sejam única propriedade do titular.
O governo optou por iniciar os Programas de Gestão Integrada
Centro e de Expansão Urbana, pois a questão da ocupação dos vazios era
Garantir um sistema de circulação eficiente a prioridade. Desde a consolidação do Diagnóstico, ainda em 1998, ocupar
melhor o centro da cidade, e controlar a expansão eram as questões ter-
Através da criação de categorias de vias são definidas as funções que ritoriais principais para o governo, pelo efeito pedagógico que poderiam
cada via deve desempenhar, bem como os parâmetros de utilização das desempenhar no processo de ocupação da cidade.
vias pelos diferentes meios de transporte:

176 1 Planos Dire1ores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Terri1orial Planos Diretores Municipais: Hovo1 Conceitos d• Plantjam•nto Tmitorill 1 ln
Experiência de construção e implementação de um Programa de Gmão Integrada na região cen1ralde franca, SP
Mauro ferreira

MAPA 1- HACROZONAMENTO DE FRANCA Embora sua função primordial fosse a discussão de prioridades
orçamentárias exclusivamente em relação aos investimentos, tratava-se de
um rico espaço de debate com a sociedade organizada, onde o governo
OcupaçDo rurut
ClCti fu1çõo rwnl
procurava apresentar suas propostas e apoio às suas iniciativas. Ou seja,
/ se o governo pretendia implementar as ações e respectivos investimentos
previstos no Plano, teria que buscar o apoio da sociedáde. e um dos prin-
cipais fóruns representativos populares era o Conselho do Orçamento.

Ocupaçõo rurol
Assim, a indicação como prioridade de governo do Programa de
Gestão Integrada Centro no Plano Diretor se fundamentou, em primeiro
OcupoçCo rvrol
lugar, nas contradições que o processo de crescimento da cidade denuncia:
por um lado, uma ocupação extensiva da área urbana e, por outro, a alta
incidência de lotes não edificados em áreas dotadas de infra-estrutura e
serviços púolicos. A indicação se fundamentou também nas potencialidades
do patrimônio construído e das atividades econômicas instaladas na área
central.

Instrumentos e estrutura para implementar o Plano


O Plano D iretor foi desenvolvido sob a coordenação da Secretaria
Municipal de Planejamento do Território, porém o governo criou, a partir
de 2001 , a Secretaria Municipal de Projetos Especiais, que se tornou a res-
ponsável pela implementação dos programas de Gestão Integrada.

Mocrozonos Ocupoçõo rural


Um dos objetivos principais, no que se referia à questão espacial,
Ocupoçõo preferencial era a superação do Plano Diretor vigente, elaborado na década de 1960
Ocupoçõo restrito
com apoio do Serfhau. Trata-se de um Plano que, embora tenha sido ela-
De exponsõo urbano /
borado com a metodologia daquele organismo federal, durante o perí-
odo autoritário, acabou transformando-se numa espécie de agenda dos
diferentes governos municipais que se seguiram e que, diferentemente da
Induzir novas formas de gestão maioria dos Planos daquela época, acabou tendo suas principais diretrizes
e intervenções propostas realizadas.
O Conselho Municipal de Orçamento Participativo foi constituído
como um órgão de participação direta da cidadania, com a finalidade de
A Secretaria de Projetos Especiais, no entanto, não tinha quadros
propor, fiscalizar e deliberar sobre a receita e despesa do O rçamento do
permanentes e efetivos da própria Prefeitura, utilizava pessoal das outras
Município de Franca. O objetivo primordial do Conselho Municipal do
secretarias, sob o comando do próprio secretário. que requisitava servi-
Orçamento Participativo era garantir a participação direta da cidadania nos
dores para cada um dos projetos ou trabalhos a serem desenvolvidos,
assuntos públicos que afetem a organização do espaço. a prestação de
principalmente na Secretaria de Planejamento e Meio Ambiente.
serviços públicos e a qualidade ambiental.

178 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamen10 Territorial 1 179
Experiência d• conmução • implem•nlação d• um Programa de Gmão ln1egrada na região cen1ral de franca, SP
Mauro Ferreira

O conceito de Gestão Integrada utilizado pela administração muni- Processo de implementação das propostas do Plano Diretor e
cipal, no sentido de superar a autarquização e estanqueidade das ações do
poder local, se refere a estratégias de gestão que envolvem: processos participativos e de negociação
- diferentes setores da administração municipal Embora o projeto de lei do Plano Diretor não tivesse sido apro-
vado, tanto a Secretaria de Planejamento do Território e Meio Ambiente
- outras esferas de governo como setores do governo vinculados à gestão e manutenção dos aspectos
físicos da cidade tomaram iniciativas no sentido de tornar suas diretrizes
- entidades e setores organizados da sociedade civil fato consumado, atribuindo-lhe dinâmica própria. Na elaboração do PPA
e da LDO em 2001 , foram introduzidos os seis programas previstos no :
- universidades. Plano Diretor, embora não houvesse nenhuma garantia de sua efetivação.

Nesse processo, a administração municipal procurou desempenhar A reestruturação administrativa promovida pelo prefeito em seu
papel diferenciado. a partir da criação da Secretaria de Projetos Especiais, novo governo em 2001 , foi uma tentativa de aglutinar as ações sobre o
assumindo: meio físico integradamente, englobando ações e atividades da própria
Secretaria de Planejamento, da Secretaria de Obras, da Empresa Municipal
- definição de diretrizes dos projetos, garantindo a prevalência do para o Desenvolvimento de Franca (EMDEF), responsável pelas obras de
interesse coletivo pavimentação e drenagem , da Prohab, empresa .responsável pela política
habitacional do município e do Distritos Industriais SA (DINFRA). orga-
- ações em infra-estrutura, trânsito, transporte coletivo, paisagismo, nismo responsável pelo gerenciamento do trânsito, transporte e coleta de
mobiliário urbano, conservação resíduos, e tinha como objetivo principal consolidar um processo de ação
integrada sobre o espaço urbano.
- fiscalização de posturas
Com a reeleição do governo, também o projeto de lei do Plano
- viabilização de sistema de gestão simplificado e ágil com tramitação D iretor foi retomado no âmbito interno da Secretaria de Infra-Estrutura,
prioritária na Prefeitura que substituiu a do Planejamento, agora sob a perspectiva do Estatuto da
Cidade. Neste ínterim, intensificou-se a parceria entre o Departamento de
- criação de uma carta de princípios de parcerias público/privado Arquitetura e Urbanismo da EESC-USP e a Prefeitura, através de pesquisas
compartilhadas entre ambas instituições públicas, financiadas pela Fapesp,
- adequação da legislação urbanística que permitiram um intercâmbio que possibilitou a professores e estudan-
tes de graduação e pós-graduação da universidade aproximar-se dos pro-
..... intermediação com outras esferas de governo blemas concretos da administração municipal e da cidade e, à Prefeitura
local , de conhecimento teórico acadêmico, possibilitando a seus técnicos
- intermediação entre cidadãos, entidades, universidades e agências novos conhecimentos e instrumentos para a gestão da cidade.

de financiamento . Embora não houvesse qualquer iniciativa do governo reeleito em


reapresentar o projeto de lei do Plano Diretor, suas idéias gerais e dire-
trizes eram de conhecimento dos técnicos e do conjunto do governo, e
havia consenso nas áreas técnicas de planejamento físico e obras em t entar

180 J Planos Diretores Municipais: Novos Concei101 de Plan1jam1010 Tmitorial Planos Oir11om Municipais: Novo1 Comi101d1 Planejam1n10 Tmi1orial J 181
Experiência de connru1ão e implementa1ão de um Programa de Geuão ln11grada na região central de franca, SP
Mauro ferreira

colocar em prática propostas dele provenientes, mesmo sem a aprovação internamente diversos aspectos da organização administrativa e social
formal do Plano. da cidade, evidenciando a necessidade de integração entre sociedade e
governo para superar obstáculos.
A metodologia do trabalho com a EESC-USP foi organizada de
maneira a garantir atividades conjuntas e a troca de experiências e de Na perspectiva de fazer uma gestão democrática e transparente
conhecimentos. De outro lado, a própria determinação do governo local e de incluir e agregar parceiros, a Prefeitura investiu, durante o primeiro
em tentar superar a tradicional atuação atomizada e setorizada de suas semestre de 2002, na realização de audiências públicas sobre o Programa
estruturas teve um papel fundamental na definição do Programa de Gestão Centro 100%, em diversas entidades da sociedade civil, especialmente
Integrada Centro, que recebeu o nome fantasia de "Centro 100%". junto à Associação Comercial e Industrial- ACIF e no Conselho Munici-
pal de Desenvolvimento - COMDEF. Todo o material produzido pelos
Após a elaboração da pesquisa, as equipes técnicas da Prefeitura tra- gestores do Programa foi disponibilizado à população e interessados no
ba!haram os projetos na perspectiva de construir um detalhamento e um próprio site da Prefeitura. Dos seis Programas definidos pelo Plano Dire-
planejamento das ações estratégicas para permitir ao governo a implanta- tor, apenas o do Centro foi detalhado e implementado. O de Expansão
ção das mais diversas atividades ao longo do tempo de governo restante, Urbana chegou a ser formulado em conjunto com a EESC-USP, mas não
até o final de 2004, tentando garantir a sua incorporação ao cotidiano da implementado. Os demais não foram iniciados.
administração municipal, permitindo uma transição e continuidade nos
governos seguintes.
Detalhamento do Programa de Gestão Integrada Centro
Este detalhamento foi executado a partir de treinamento possibili-
tado por convênio entre a Prefeitura local e a Universidade Federal de São
Car:os- UFSCar, que forneceu os instrumentos metodológicos de planeja-
Uma área dinâmica com diversidade funcional
1 mento estratégico situacional, no qual se analisaram os cenários, os recur-
A área central, do ponto de vista de uso do solo, se caracteriza
1 sos disponíveis, os prazos e responsabilidades compartilhadas. Embora no
pela diversidade funcional, misturando atividades comerciais, serviços, ins-
I' projeto de lei do Plano Diretor os Programas de Gestão Integrada tivessem
apenas uma breve definição e área física delimitada, o trabalho efetuado
titucionais e moradia. A presença do uso habitacional é notável, tanto em
edificações exclusivas como de uso misto, perfazendo mais de 3 mil uni-
permitiu um alto grau de detalhamento dos projetos, ações, recursos e
dades de um total de 4.556 imóveis cadastrados, abrigando em torno de
pr.:izos necessários.
1O mil moradores. Essa incidência de moradias constitui fator altamente
positivo. Além disso, uma análise dos indicadores dos moradores da área
Uma vez assumido o Programa pela administração, a equipe da
mostrou um perfil bastante específico: a renda superior a cinco salários
EESC-USP passou para uma condição de retaguarda. na medida em que
mínimos é superior à média da cidade, assim como sua escolarização e
para sua implementação colocava-se em primeiro plano a articulação do
idade. O conjunto de elementos analisados mostra um quadro de mora-.
governo com diferentes setores da sociedade.
dores que podem ser caracterizados como ricos, escolarizados e idosos,
o que aponta para um provável despovoamento da área central, a médio
Para tanto, foi constituído um grupo de trabalho com representan-
prazo, assim como uma provável alteração da estrutura física da região,
tes das secretarias municipais mais diretamente envolvidas com a criação
com o esvaziamento das moradias. Dada a importância da presença de
do Programa de Gestão Integrada Centro, coordenado pessoalmente por
moradias na área central, essa situação exige a formulação de uma política
Osmar Henrique Costa Parra, secretário municipal de Projetos Especiais.
de atração de moradores a médio prazo.
incumbido de apresentar o detalhamento dos projetos propostos com pla-
nejamento de ações, prazos, recursos necessários e responsáveis. Durante
quatõO meses (novembro de 2001 a março de 2002), foram discutidos

182 1 Planos Diretores Hunicipai1: Novos Conceitos de PlanejamentoTerritorial Planos Diretores Municipais: Novo1 Conceitos de Planejamento Territorial 1 183
Experiência de consrrução e implemenração de um Programa de Ge11ão lnregrada na região cenrrai de franca, SP
Mauro Ferreira

existência de obstáculo~ à circulação de pedestres e outros. Na perspectiva


de se criar uma área prioritária para pedestres, introduziu-se um conceito
Uma área não verticalizada e com atividade imobiliária estagnada alternativo ao calçadão, onde o pedestre tem prioridade, mas onde a cir-
culação de veículos é prevista, porém sob controle.
Observa-se na área central a predominância absoluta de edificações
de um ou dois pavimentos. Ou seja, a verticalização é incipiente. Além A partir da pesquisa e do Diagnóstico, o programa de Gestão Inte-
disso, novas edificações ou obras na área não são significativas. revelando grada Centro foi estruturado a partir de quatro linhas de projetos, as quais
que não vem ocorrendo uma renovação das estruturas físicas dessa região se fundamentaram principalmente nas seguintes conclusões:
da cidade. Embora a verticalização não tenha grande significado no con-
junto da cidade, tal atividade existe em bairros mais periféricos, sendo os - a área se mantém como pólo dinâmico de comércio, serviços,
argumentos utilizados por empreendedores para justificar a ausência de equipamentos institucionais, apesar da expansão da área urbana e do sur-
novas edificações no centro o preço elevado do terreno, terrenos inade- gimento do shopping;
quados e falta de segurança.
- a área se mantém como local de moradia. destacando-se entre
seus moradores a presença significativa de população idosa, pertencentes
Indicadores de subutilização: imóveis não edificados e edificações às faixas de renda mais elevadas e com alto grau de escolaridade ;
desocupadas
- a área não vem sendo objeto de renovação de suas estruturas
O levantamento da ocupação dos edifícios revelou a elevada inci- físicas, nem de sua população, o que pode levar a um processo de despo-
dência de terrenos não edificados e de edificações desocupadas. D os cerca voamento e de desestruturação física, a médio prazo;
de 55 1.000 m 2 de área construída na área central. 32 .880 m 2 estão deso-
cupados, correspondendo a 6%. Além disso, o levantamento detectou - a área apresenta índices elevados de imóveis não edificados e
26.103,50 m 2 de terrenos não edificados. Considerando que se trata de edificações desocupadas, com uma situação crítica de subutilização na
uma área dotada de infra-estrutura, de serviços de transporte, etc .. que rua Voluntários da Franca, que constitui um eixo fundamental na estrutura
representam investimentos públicos realizados com recursos de todos os urbanística da Área Central;
contribuintes. esses números indicam uma situação de subutilização. Pode-
se observar que a maioria dos imóveis não edificados se concentra no - o Núcleo Principal de Comércio apresenta problemas de circu-
núcleo comercial principal e que as edificações desocupadas destacam-se lação de pedestres e de automóveis, e de não valorização de imóveis de
ao longo da rua Voluntários da Franca. interesse histórico, o que pode levar a uma situação de desvantagem das
atividades econômicas nele existentes frente à concorrência com as ativi-
dades instaladas em shoppings e similares.
Onúcleo comercial principal
O Plano Diretor definiu como Núcleo Comercial principal um qua- Linhas de Projetos
drilátero limitado pelas ruas Gal. Osório, Padre Anchieta, Comandante
Salgado e Couto Magalhães. onde se concentram o comércio, bancos. Projeto Morar no Centro (médio e longo prazo)
edifícios institucionais e de interesse histórico. Nessa área localizam-se
vias pedestrianizadas, detectando -se um conjunto de problemas na sua Objetivo: Elaboração de política habitacional para a Área Central
apropriação. tais como utilização como estacionamento, não atendimento como estratégia para atração de moradores.
à necessidade de acesso de veículos como ambulância, carro-forte, etc ..

184 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceiros de Planejamenro Terrirorial Planos Oirerom Municipais: Novos Concei101 de Planejamenro Tmi:orial 1 IBS
Experiência de constru1ão e implementa1ão de um Programa de Grnão Integrada na região central de franca, SP
Mauro ferreira

É necessário viabilizar uma política habitacional que atenda a um - Área prioritária para pedestres:
leque amplo de setores populares e médios, de forma a garantir a diversi-
. Revisão do tratamento das vias
dade: de grupos sociais na Area Central. Nesse sentido, podem ser viabili-
zados programas habitacionais através de: . Reestruturação da circulação de pedestres

. Reestruturação da circulação de veículos


- financiamento da Caixa Econômica Federal;
. Reestruturação de vagas de estacionamento.
- a:.itofinanciamento;

- cooperativas; - Regulação de anúncios;

-ccr.vênios com universidades para apoio técnico em desenvolvimento de - Redefinição de localização e organização do comércio informal;
projetos;
- Linhas de financiamento para execução de obras e instalação de ativida-
- apoio técnico para criação de cooperativas. des econômicas de pequeno porte da Caixa Econômica Federal, do Banco
do Povo, do BNDES via Sebrae;

- Cadastramento de estabelecimentos para descontos e prazo de paga-


Projeto Memória da Cidade (curto prazo) mento na compra de materiais para reforma dos prédios;

Objetivo: Promover um conjunto de ações que recuperem a - Convênio com Associação dos Engenheiros e Arquitetos de Franca para
memória da cidade e valorizem a Área Central como espaço simbólico e realização de projetos com valores diferenciados por seus associados.
de:nocrático.
- Convênios com universidades para apoio técnico em desenvolvimento
de projetos.
- Programa envolvendo moradores idosos: história oral, depoimentos,
m3terial iconográfico.

- Atividades que prolonguem a permanência de usuários e trabalhadores Projeto Voluntários da Franca {médio prazo)
após o horário comercial.
)
Objetivo: Reverter o processo de subutilização dos imóveis, poten-
- Linhas de financiamento para recuperação e direcionamento de uso de
cializando o papel da via como articuladora do Núcleo Comercial Principal
imóveis de interesse histórico para atividades de lazer e cultura.
e Área da Estação.
- Cadastramento de estabelecimentos para descontos e prazo de paga-
mento na compra de materiais para reforma dos prédios. - Estratégias de re-ocupação por comércio e serviços;

- Convênio com Associação dos Engenheiros e Arquitetos de Franca para - Apoio a consórcios imobiliários para empreendimentos de uso misto;
realização de projetos com valores diferenciados po1· seus associados.
- Aplicação do direito de superfície.

O conjunto de ações definidas pelo grupo de trabalho responsável


Projeto Núcleo Principal de Comércio (curto e médio prazo) pelo Programa gerou 38 projetos, dentro dos quatro eixos de trabalho
levantados na pesquisa . D estes, listaram-se 20 para dar início ao Pro-
Objetivo: Garantir a manutenção do comércio de rua perante a
grama, uma vez que os demais, ou por se tratarem de projetos de longo
co:Korrência de shoppings e similares, promovendo melhorias no espaço
prazo, ou porque causariam polêmicas desgastantes, poderiam prejudi-
público e viabilizando melhorias dos estabelecimentos comerciais.
car a implantação e consolidação do Programa, sendo adiados para uma

1e6 1 Planos Dimom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Oiretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 187
Experiência de construção e implementação de um Programa de Gestão Integrada na região central de Franca, .SP
Mauro ferreira

segunda fase. Os projetos referentes ao Núcleo Comercial Principal e à Outro projeto realizado com recursos do próprio município foi o
Memória da Cidade foram escolhidos para iniciar o Programa. Várias ações do Centro de Informações e Apoio - CIA, um equipamento construído na
foram concluídas. com investimentos públicos e privados. praça Barão da Franca, que visa descentralizar o atendimento da Prefeitura
aos cidadãos.
A mudança do Gabinete do Prefeito para o centro da cidade -
uma ação de caráter simbólico, assim como de dois equipamentos culturais Tais ·intervenções requerem um volume de recursos substancial-
importantes, a Pinacoteca e o Museu da Imagem e Som, e da sede da mente maior e, em sua maioria, a participação da iniciativa privada, signifi-
Secretaria de Desenvolvimento Econômico, juntamente com o Posto de cando um tempo maior de maturação e desenvolvimento.
Atendimento ao Trabalhador - PAT e do Banco do Povo. foram realizadas.
Mas, fundamentalmente. envolvem de maneira direta a questão da
A abertura e regulamentação de vias para veículos na área de pedes-
função social da propriedade privada, cuja ação efetiva depende da regula-
tres, inclusive no período noturno, para atrair novos usuários, também foi
mentação do novo Plano D iretor aprovado em janeiro de 2003, que cria
realizada em parte. Além disso, foi implantado um projeto de acessibilidade
instrumentos como a edificação e a urbanização compulsórias para induzir
a todas as edificações de interesse coletivo e das áreas públicas. facilitando
a ocupação adequada de terrenos e edificações vazias. Projeto de lei que
o deslocamento das pessoas po11adoras de deficiência, que envolve sina-
regulamentava o assunto foi rejeitado pela Câmara Municipal, logo após a
lização. rebaixamento de guias e reforma de calçadas. O uso de bicicletas
derrota governista nas eleições de 2004. Isso não impediu, porém, que
no centro foi incentivado com a implantação de bicicletários e sinalização
empreendedores imobiliários construíssem novos edifícios de apartamen-
própria. Foi contr·atada a colocação de uma nova sinalização viária e da
tos para classe média baixa na região central, onde surgiu uma embrionária
nomenclatura das ruas, resgatando a memória dos nomes antigos e tradi-
cooperação técnica entre a Prefeitura, uma imobiliária local e a construtora
cionais de vias públicas. A melhoria da sinalização de trânsito, incorporada a
MRV, de porte nacional.
inteNenções artísticas no solo das esquinas das vias, é outra ação realizada.
Vários problemas detectados na fase de implementação do Pro-
A incorporação ativa de uma ONG da cidade (Grupo de Cidadania
grama foram enfrentados: o não envolvimento de setores fundamentais
Franca Viva) no Programa permitiu realizar a obra de recuperação da praça
ao Programa, em função de diversos fatores. tais como acúmulo de traba-
central da cidade, inaugurada em novembro de 2002. Foram investidos
lho, falta de qualificação profissional , desinteresse de funcionários indicados
400 mil reais no projeto. totalmente financiados pela iniciativa privada. O
(muitas vezes porque não são bastante úteis no setor onde estão alocados
sucesso da iniciativa deu visibilidade ao Programa, permitindo ao governo
e somente por isso são disponibilizados por suas chefias), a própria difi-
destinar recursos orçamentários específicos, constantes do orçamento-
culdade interna de trabalhar em equipe e de forma integrada e, ainda,
programa. antes mesmo da efetiva aprovação do Plano Diretor.
a pressão externa de setores da sociedade que foram se integrando ao
Programa.
Os projetos de registro de memória oral dos mais antigos comer-
ciantes do centro foi implementado em parte (cujo principal produto
Além disso, o Programa ressentiu-se da ausência de experiência ou
seria a publicação de um livro). assim como a elaboração de um inven-
experimentos em gestão integrada nos demais setores da Prefeitura, já que
tário dos bens culturais da área, visando sua preservação e recuperação.
sua tradição de trabalho é atomizada, de competição entre áreas, de atritos
O Conselho Municipal de Defesa do Patrimônio Histórico e Artístico de
e desconhecimento mútuos, de disputa por espaço político e recursos,
Franca- CONDEPHAT definiu critérios e parâmetros para recuperação
num momento em que estes estão cada vez mais escassos, principalmente
das fachadas de interesse histórico e também para reduzir a poluição visual
para o setor público.
na região, já discutido com a Associação Comercial e Industrial de Franca
- ACIF e que foi implementado parcialmente, com recursos dos próprios Há, portanto, uma dificuldade básica inerente ao Programa, que
comerciantes. é a articulação setorial colaborativa, pró-ativa, diferente do que sempre

188 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 189
Experiência de construção e implementação de um Programa de Grnão Integrada na região central de Franca,.IP
Mauro Fermra

ocorreu anteriormente na Prefeitura. Ao lado disso, há a articulação com a FERREIRA, Mauro. Implementação do Planejamento Estratégico e o Atendi-
própria sociedade civil: associações empresariais, ONGs e universidades, mento dos Demandas do Orçamento Participativo: estudo exploratório sobre
por exemplo, estiveram presentes junto ao Poder Público Municipal em as experiências da administração municipal de Franca ( 199 7-2004). Anais
Franca, mas numa perspectiva quase sempre de pressionar ou fazê-lo focar Eletrônicos do V Encontro de Pesquisadores em Administração da FACEF.
problemas específicos. Franca, 2004.

O Programa Centro 100%, de forma diferente do que tradicional- GONÇALVES, Maria Flora. Novos configurações no desenvolvimento urbano
mente tinha feito o poder local até hoje, procurou articular ações integra- paulista. Revista Espaço e Debates, nº 38, 1994, pp. 39-53 ._ _ _ __
das que, ao mesmo tempo em que revelavam interesse público e coleti- (Org.). O novo Brasil urbano - impasses, dilemas, perspectivas. Porto Alegre:
vo, envolviam interesses privados e pessoais. Tais características geraram, Mercado Aberto, 1995.PREFEITURA DE FRANCA. Lei Complementar n.
port.anto, um tipo de negociação e gestão diferenciados, que poderia levar, 50, de 17 de janeiro de 2003, que instituiu o Plano Diretor do Município
no futuro, a uma gestão de caráter público não estatal. constituindo im- de Franca, 2003 . . justificativa Técnico paro o Plano Diretor de
pcrtante experimento de participação popular na gestão do planejamento Franco. PMF, 1998. (Mimeo.)
urbano de Franca. Infelizmente, tudo foi truncado, até hoje, pelos novos
gestores municipais. LLOP. Josep Maria; BELLET. Carmen. Ciudades lntermedios. Perfiles y Pau-
tas, Ajuntament de Lleida, Pagés Editors y Editorial Milênio. 2003.
Inclusive por ser exigência legal . foram previstos recursos para os
Programas de Gestão Integrada no orçamento municipal de 2005, po-
rém eles estão totalmente contingenciados até o momento, sem que haja
perspectiva oficial de retomada de sua implementação, ou seja, há uma
paralisação total do Programa, quando não o seu desmonte. pois várias re-
partições levadas ao centro foram transferidas para outros locais pelo novo
governo, como o próprio gabinete do prefeito, a Pinacoteca, o Museu da
Imagem e Som e sedes de secretarias.

Referências bibliográficas
FELDMAN, Sarah (Coord.) Relatório lnrermediório da Pesquisa Programas
de Gestão Integrado poro o Município de Franco.

FAPESP/ EESC-USP. 2000. . (Coord.) Programo de Gestão In-


tegrado Centro-Caderno 1. FAPESP/ EESC-USP. 2001.

FELDMAN, Sarah; ANT, Clara. Reconstruir o Centro, Prefeitura Municipal


de São Paulo , 2001 .

FEL.DMAN , Sarah; FERREIRA, Mauro. Programas de Gestão Integrado: uma


nova perspectiva de político urbano para Franco. ln: FACEF Pesquisa, Franca,
2001, pp. 9-24.

190 1 Planos Diretores Municipais: llovo1 Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dimom Hunicipai1: llovo1 Concei101 de Planejamento Territorial 1 191
IX
Santo André: instrumentos utilizados na
elaboração do Plano Diretor Participativo para
viabilizar a participação e a negociação entre os
atores
Claudia Virginia Cabral de Souza

Breve contextualização do município e seus principais


desafios urbanísticos e sociais
Entre a capital do Estado e o porto de Santos, valendo-:;e dessa
localização estratégica, Santo André desenvolveu-se como uma das prin- !
cipais cidades industriais do Brasil no século XX. É um dos 39 municípios
que conformam a Região M etropolitana de São Paulo, situando -se na sub-
região administrativa do sudeste ou Região do ABC. conhecida nacional-
mente por sua trajetória política e cultural ligada ao mundo do trabalho na
fábrica, em especial na indústria automobilística.

A cidade se destaca por seu desempenho econômico e pelos ele-


vados índices de urbanização '. Porém. como toda grande cidade em nosso
país. Santo André apresenta as marcas características da segregação sócio -
espacial reinante na sociedade brasileira.

Planos Oimom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Terri1orial 1 193


MAPA· REGIÃO METROPOLITANADE SÃO PAULO ELOCALIZAÇÃO DO MUNICÍPIODE SANTO ANDRÉ SantoAndri: instrumentos utilizados na elaboração do Plano Diretor Participativo
Claudia Virginia Cabral de Souza

1980. No caso do ABC. e de Santo André, em particular. a reest11Jturação


produtiva levou ao fechamento de antigas empresas industriais, à migração
de unidades industriais importantes para o interior do Estado, à compacta-
ção das plantas fabris e, muito acentuadamente, em conseqüência. à redu-
ção do número de postos de trabalho na indústria - 5 1,7% entre 1988
e 1997. Desemprego, redução da massa salarial, queda na arrecadação
municipal em núm eros absolutos e relativoss, tudo isso levou o debate
sobr e a crise local à o rdem do dia em meados da década de 1990. Ter-
renos, galpões industriais vazios e abandonados, deterioração dos centros
comerciais formavam reflexos visíveis da crise no espaço urbano.

Nesse contexto, o prefeito Celso Daniel conclamou a sociedade


a debater a crise e construir um processo de planejamento estratégico
participativo que permitisse enfrentá-la, desenhando novas perspectivas de
desenvolvimento para o século XXI . Os mais diferentes setores sociais
foram convidados a participar, fazendo nascer, em setembro de 1999, o
Projeto Cidade Futuro. Ao longo de dois anos, sempre contando com
A favela é. sabidamente, um dos melhores indicadores do quadro ampla participação e sob a coordenação conjunta de governo e sociedade,
da segregação. Recorrendo a esse elemento. temos que enquanto a popu- este projeto elaborou um diagnóstico geral da realidade est11Jturado em
iação total cresceu à taxa anual de 0 .55% no período 1991-2000. a popu- sete eixos temáticos, a partir dos quais foram projetadas metas e ações
lação residente em favelas alcançou. no mesmo período. um percentual para um horizonte temporal de vinte anos.
aproximadamente seis vezes superior - 3,05% ao ano. Em 2000, havia
28.770 domicílios em favela. distribuídos em 139 núcleos. segundo levan- Ao final de 2001 , definiu-se que a elaboração de novo Plano Dire-
tamento da Prefeitura de Santo André. Esses números corresponderiam tor para o município seria a seqüência natural do Projeto Cidade Futuro, e
a 109.326 pessoas ou 16,8% da população de 649.331 habitantes do o prefeito Celso Daniel assumiu publicamente, na oportunidade de realiza-
município2 • ção da segunda conferência do referido projeto, o compromisso de priori-
zar, no exercício de 2002, a elaboração de um Plano Diretor pautado nas
A disparidade entre o incremento da população total e o da popu- diretrizes gerais da política urbana nacional estabelecidas pelo Estatuto da
lação em favelas evidencia um processo de empobrecimento da popula- Cidade, que entrara em vigor em outubro de 2001 . A dimensão participa-
ção, que se vê expulsa de áreas centrais consolidadas e "empurrada" em tiva foi um pressuposto para a elaboração do Plano Diretor, porque assim t
direção à periferia que, em Santo André, corresponde aos mananciais3 . Se o determina o Estatuto, mas principalmente tendo em conta a experiência
observarmos a evolução populacional nessa porção do território no perí- acumulada e os compromissos assumidos pelo Projeto Cidade Futuro.
odo intercensitário, vemos que a taxa de crescimento demográfico foi de
6,02% ao ano; o dobro, portanto, do incremento em favelas. o que nos
coloca diante do fenômeno da degradação ambiental associada à exclusão
social, uma característica do processo de crescimento recente da metró- Antecedentes: instrumentos e experiências de
pole paulista, como já demonstrado em estudos técnicos e acadêmicos•.
planejamento territorial
O agravamento da exclusão não pode ser explicado. apenas. pela
conjuntura econômica desfavorável enfrentada pelo Brasil a partir dos anos Embora muitas inovações nas políticas públicas já estivessem em
prática na administração local, a legislação urbanística vigente era ultrapas-

194 J Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos dePlanejamentoTerritorial J 195
Santo André: in11rumento1 utilizado1 na elaboração do Plano Diretor Participativo
Claudia Virgínia Cabral de Souza

sada. formal. distanciada da cidade real, complexa e de difícil aplicação. De legislação vigente e contrapartidas dos empreendedores, fossem elas finan-
todo o conjunto de leis. decretos. portarias e normas internas - cada vez ceiras ou de outra natureza. eram objeto de lei municipal específica, sem
maior e freqüentemente alterado. não raro guardando contradições entre uma orientação geral a comandá-las 6 •
si - a peça principal era a lei de zoneamento, uso e ocupação do solo de
1976. Também digna de menção é a lei das AEIS (áreas de especial inte-
resse social), aprovada em 199 1. com objetivo de regularizar favelas e
Essa lei, que dividia a cidade nas clássicas zonas funcionais . não assentamentos clandestinos e irregulares e permitir reserva de áreas para
foi revogada nem mesmo pelo Plano D iretor aprovado em 1995. Este produção de habitação social com parâmetros menos restritivos e elitistas
estabelecia duas grandes macrozonas - urbana e de preservação ambiental que os da legislação de parcelamento e de uso e ocupação aplicáveis a
-. mas não avançava na definição de um novo zoneamento, de tal cidade no seu todo. Os resultados de sua aplicação, ao longo dos últimos
forma que a lei de 1976 seguia vigindo sobre a área urbana. embora de quatorze anos, mostram-se muito favoráveis : foram criadas quase uma
forma quase virtual, dadas as sucessivas alterações que veio sofrendo por centena de AEIS. fazendo reconhecer o direito à moradia para os mais
injunções do mercado imobiliário. pobres.

Vale destacar no conjunto das iniciativas mais recentes de alteração Já a lei de conjuntos habitacionais de interesse social (C HIS). de
da legislação urbana o evento das leis conhecidas como LDI e LDC ou . 1989, pensada para estimular a produção de habitações voltadas ao mer-
respectivamente, Lei de Desenvolvimento Industrial e Lei de Desenvolvi- cado popular. não atingiu seu objetivo original. Valendo-se de coeficiente
mento Comercial . que tinham como objetivo fomentar o desenvolvimento de aproveitamento uniforme, na média superior ao permitido pelo zone-
de atividades econômicas a partir do pressuposto. que se mostrou equi- amento, e de padrões edilícios não tão rigorosos, esses parâmetros dife-
vocado, de que menores exigências urbanísticas atrairiam empresas para a renciados (ou "benefícios" da lei) acabaram apropriados por segmentos de
cidade. Assim, ambas permitiam. sem mecanismos eficientes de controle renda superiores. que se estabeleceram em áreas até então ocupadas por
ambiental, e mediante contrapartida, a instalação de várias categorias indus- população de classe media baixa7 .
triais e comerciais em locais não permitidos pelo zoneamento funcional
vigente e estabeleciam regras para a regularização das atividades já ins- Quanto ao Plano Diretor de 1995, anteriormente m encionado ,
taladas sem o atendimento das normas edilícias e de uso e ocupação do podemos defini-lo como um plano-discurso genérico, que expressa no
solo. A LDI não apresentou quase nenhum resultado, mostrando que são texto legal objetivos louváveis em relação a um amplo leque de políticas
outros os fatores atrativos para a localização industrial. A LDC serviu como públicas. mas não se qualifica como um instrumento de gestão urbana.
instrumento para a regularização de atividades instaladas, mas também não Nesse sentido é inócuo, porque não estabelece uma nova ordem urbanís-
exerceu papel indutor. tica, limitando-se a relacionar instrumentos de interesse da política urbana,
sem instituí-los de fato 8 .
Da mesma forma, as denominadas "operações urbanas" merecem
comentários, uma vez que não só introduziram práticas novas de parcerias
público-privadas. como serviram para indicar a inadequação da legislação
vigente. Foram experiências que se serviram de institutos tais ou semelhan- Oprocesso de elaboração do Plano Diretor
tes à outorga onerosa de alteração de uso e do direito de construir, às ope-
rações interligadas e às operações urbanas consorciadas. Essas iniciativas
Participa tiva
chegaram a apo1tar recursos relevantes para o município, mas a elas muitas
críticas podem ser feitas. Da falta de participação social em sua elaboração Nesse quadro que acaba de ser descrito. de uma legislação urba-
e acompanhamento à ausência de normas gerais a regulá-las. Cada caso nística ultrapassada e fragmentada, mas também de experiências inova-
era um caso que. por envolver licenças urbanísticas em desacordo com a doras nesse campo. e com o compromisso de orientar o processo de

196 1 Plano1 Dimom Hunicipail: Novo1 Conceito! de Planejamento Territorial Plano1 Diretom Municipais: Novo1 Conceito1 de Planejamento Territorial 1 197
SantoAndrt: instrumentos utilizados na elaboração do Plano Diretor Participativo
Claudia Virginia Cabral de Souza

planejamento para tornar Santo André uma cidade sustentável. nos termos 2ª etapa: Escuta da sociedade
previstos pelo Estatuto da Cidade, em meados de 2002 iniciavam-se as
atividades de elaboração do Plano Diretor. Para abo rdar os movimento s populares e envolvê -los na discus-
são, foi organizado um encontro entre os membros dos vários conselhos
Até a entrega do projeto de lei à Câmara foram consumidos quase municipais em que o governo informou sobre a aprovação do Estatuto da
dois anos, período que se dividiu nas etapas que passam a ser comenta- Cidade e anunciou o início dos estudos para elaboração do Plano Dire-
das. tor. Usou-se dinâmica apropriada para fazer aílorar uma leitura da cidade
pelos presentes, identificando-se os problemas urbanos passíveis de serem
enfrentados pelo Plano Diretor. Nesse encontro os conselheiros firma-
ram o compromisso de contribuir com a organização dos debates sobre
Iª etapa: Concepção e planejamento da ação o Plano Diretor.

A Secretaria de Desenvolvimento Urbano e a coordenação do Pro- Logo a seguir, realizou-se a li Conferência Municipal de Habitação,
jeto Cidade Futuro, assumindo a condução do projeto, mapearam como que teve como temática as possibilidades dos novos planos diretores com
preliminares à elaboração do plano duas questões - o modelo de Plano o advento do Estatuto da Cidade. Das resoluções da conferência consta-
Diretor e os formatos da participação - levando-as ao debate da equipe ram recomendações concretas para o novo Plano Diretor no sentido de
de governo em um seminário interno9 • O debate sobre o modelo de fazer cumprir a função social da propriedade.
Plano Diretor consistia basicamente em definir se este deveria estabelecer
diretrizes para todo o conjunto das políticas públicas a cargo do município U ma vez motivadas as lideranças e contando com sua contribuição,
ou focar o território, sob a ótica do ordenamento do desenvolvimento das o governo partiu para o chamamento da população em geral. Juntando
funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Essa questão parece setores do orçamento participativo, a cidade foi dividida em sete regiões e
superada atualmente, passados quatro anos da aprovação do Estatuto em cada uma delas se realizou um encontro estruturado em duas partes.
da Cidade, mas àquela altura era, de fato, um ponto para a reílexão dos Para abrir a reunião o governo apresentava uma leitura sumária da cidade
governos locais, especialmente aqueles que. como Santo André, tinham - com seus contrastes, vantagens e desvantagens - e buscava exemplificar
planos diretores anteriormente ao Estatuto'º· A definição por um novo concretamente no que o Plano Diretor poderia contribuir' . Na segunda
modeio envolveu intenso debate acerca de conteúdo e forma do plano parte se desenvolvia trabalho de grupo, com o acompanhamento de faci-
diretor à luz do Estatuto da Cidade. litadores e técnicos, em que os presentes expressavam suas expectativas
com relação ao Plano Diretor.
A questão da participação, ponto relevante desse novo modelo , foi
pontuada pela preocupação de envolver a todos e fazer com que o debate Para sensibilizar os setores sociais historicamente relacionados à dis-
se estendesse amplamente à sociedade, objetivando viabilizar um pacto cussão urbana (setor imobiliário e de construção civil, associações técnicas
social entre os diferentes agentes e interesses que produzem a cidade. e profissionais, entre outros) foram entrevistadas as seguintes entidades
Houve por bem o governo sair a campo desde logo , abordando, com e empresas: Sinduscon, Secovi, a Associação Comercial e Industrial do
estratégias diferentes. de um lado, a população em geral e os movimentos município, uma empresa do pólo petroquímica, a Cosipa (que mantém
populares e, de outro , lideranças empresariais e entidades relacionadas um terminal de carga na cidade), a Federação das Entidades Assistenciais,
diretamente relacionadas à matéria urbana. Definiu-se a fase seguinte dos a Associação de Engenheiros e Arquitetos, a sub-seção da OAB e a Caixa
trabalhos. Econômica Federal. Esses atores foram convidados a se colocar com rela-
ção às necessidades de revisão da legislação urbanística tendo em vista o
desenvolvimento local. A iniciativa foi bastante bem-sucedida não só por

198 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conetitos de PlanejamentoTerritorial Planos Diretorei Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 199
Santo André: in11rumenros utilizados na elaboração do Plano Diretor Participativo
Claudia Virgínia Cabr.I de Souza

agregar informações relevantes quanto ao posicionamento desses atores, 4ª etapa: Discussão do texto-base
como também porque servia à aproximação entre estes e o governo.
Resultado das discussões anteriores, o texto denominado "Estru-
tura e conteúdos básicos do Plano Diretor" reunia as propostas centrais,
dos objetivos e diretrizes, ao ordenamento territorial e instrumentos urba-
nísticos, além do modelo do sistema de gestão. Esse material , ordenado
3ª etapa: Elaboração da proposta preliminar segundo os títulos e capítulos em que se organizaria o projeto de lei, ainda
não tinha redação legislativa.
O resu ltado das reuniões, encontros e entrevistas foi sistematizado
para subsidiar a elaboração da proposta preliminar. Ao mesmo tempo, a
• Avaliando a expe.riência anterior, o governo propôs a organização
equipe responsável cuidava de iniciar uma leitura técnica da cidade, reu-
de tres segmentos soc'.a1.s para consulta, debates e negociações em sepa-
nindo documentos produzidos pelas áreas afins e detectando as lacunas
rado: movimentos sociais ( 1), empresários (2) e O N Gs, entidades técni-
que deveriam ser objeto de investigação junto aos diretamente respon-
cas, profissionais e de ensino e pesquisa (3) 13.
sáveis pelas informações. Com base nesses elementos, a preíeitura pro-
moveu rninisseminários temáticos internos sobre preservação histórica e
A primeira reunião dessa etapa destinou-se à apresentação e entrega
cultural. meio ambiente, habitação, desenvolvimento econômico, circu-
do texto-base elaborado pela Prefeitura. A partir da segunda reunião os
lação viária e transporte, desenvolvimento urbano, políticas sociais e dis-
grupos sociais passaram a apresentar suas propostas, que foram sistemati-
tribuição da população no território. A Secretaria de Desenvolvimento
zadas e debatidas pelo governo para negociação com os segmentos.
Urbano encaminhava previamente às secretarias municipais responsáveis
pelas temáticas um roteiro a ser obedecido e um conjunto de questões
A ess~ a~tura foi preciso romper com a divisão em segmentos para
objeto do debate. Nesse momento se constituía a equipe técnica matricial
que a negooaçao se desse entre todos. A metodologia utilizada nos deba-
que acompanharia o desenvolvimento do projeto. Das discussões resultou
tes e negociações facili~ou o mapeamento das divergências e a construção
uma proposta de governo para os princípios e objetivos gerais da política
de consensos progressivos o que, naturalmente, não eliminou os conflitos.
urbana, acompanhados de um diagnóstico temático e dos objetivos e dire-
Embora todas as partes tenham cedido, permaneceram aquelas questões
trizes setoriais relativos a desenvolvimento econômico e social, habitação,
que po~erí~mos chamar de centrais no debate urbano, as que se relacio-
saneamento ambiental, mobilidade urbana e patrimônio cultural.
nam mais diretamente aos interesses dos atores sociais em disputa - desta-
cadamente, o potencial construtivo dos t errenos urbanos, a sanção repre-
Essa proposta de governo foi submetida à sociedade, logo a seguir,
sentada pelo parcelamento, edificação ou utilização compulsória, a adoção
em abril de 2003 , quando o prefeito anunciou publicamente o início dos
da outorga onerosa do direit o de construir e a destinação dos recursos
trabalhos do Plano Diretor, entregou à população uma cartilha relativa ao
provenientes desse instrumento.
projeto e divulgou a agenda de debates, conclamando as diferentes entida-
des representativas da sociedade a participar.
. Ao final desta etapa foram eleitos os delegados para o Congresso da
Cidade, evento em que os segmentos sociais deliberariam sobre o texto
Simultaneamente, a Prefeitura realizou duas ações de caráter for-
final do Plano Diretor antes do seu encaminhamento à Câmara Municipal.
mativo: um curso de capacitação de multiplicado res, que uma vez for-
A_ pr?posta de composição do Congresso também foi objeto de negocia-
mados difundiriam entre a população as temáticas Estatuto da Cidade e
çao h.
Plano Diretor 13 • e a disponibilização de um curso on-line, sobre o mesmo
objeto, no portal da Prefeitura na internet.
. Previsto para ocorrer em 22 de novembro de 2003 , o Congresso
da Ci~ade acabou sendo adiado por solicitação dos empresários, sob a 1
alegaçao de que não haveria tempo hábil para que os segmentos exami-

200 1 Planos Diretom Municipais: Hovos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dimom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Terri:orial 1 201
Santo André: inurumentos utilizados na elabora1ão do Plano Diretor Participativo
Claudia Virgínia Cabral de Souza

nassem devidamente o texto legal entregue a todos na primeira semana do proposta do governo consistia em reduzir os altos índices vigentes desde a
m ês de novembro e o debatessem entre si. Através de uma ca1ta enviada Lei de Uso e Ocupação do Solo da década de 1970 17 , uma vez constatadas
ao prefeito a dez dias da realização do Congresso, cuja cópia foi distribuída duas situações: onde esses índices foram atingidos, verificava-se utilização
na Câmara Municipal, solicitavam que o Executivo estendesse o prazo dos superintensiva da infra-estrutura existente e perda de qualidade da paisa-
debates finais até o ano seguinte, permitindo uma ainda maior participa- gem e das condições de ventilação e iluminação adequadas; além disso, em
ção. muitos pontos, os patamares de aproveitamento permitidos pela legislação
configuravam-se como uma reserva de valor, uma vez que não haviam sido
Apesar de estar configurada uma evidente manobra que visava alcançados em quase trinta anos, mas poderiam sê-lo num futuro próximo.
impedir o encaminhamento do projeto de lei à Câmara ainda no exercício No entender dos empresários do setor imobiliário reduzir os coeficientes
de 2003 ' ~. o prefeito recebeu as representações empresariais e se disse de aproveitamento era como ferir um direito adquirido sobre a proprie-
disposto a conceder o adiamento, desde que os demais segmentos envol- dade urbana. Portanto, a posição inicial desse segmento era pela manut en-
vidos no processo concordassem com a idéia. Chamados pelo prefeito a ção dos coeficientes vigentes, o que por extensão significava a não intro-
se manifestar, os dois outros segmentos, principalmente os movimentos dução da outorga onerosa do direito de construir. Para os movimentos
sociais, tiveram dificuldade de aceitar o adiamento, criando-se uma relativa sociais a proposta apresentada pelo governo - coeficientes em torno de
tensão, uma vez que o governo entendia que se fosse mantido o calendá- três vezes a área do lote - deveria ser radicalizada adotando-se coeficiente
rio original os empresários poderiam se ausentar do Congresso , questionar único igual a 1 • O governo, desde logo, descartou essa última idéia e os
sua iegitimidade e colocar em dúvida a extensão do processo pa1ticipativo, movimentos sociais chegaram com a proposta de índice 2 no Congresso
o ciue dificultaria a aprovação do projeto na Câmara Municipal. U ma vez da Cidade. Os empresários aceitaram a queda dos índices vigentes, mas
compreendido o quadro, os demais participantes do processo cederam à levaram ao referido Congresso o índice 4. O governo insistiu na diferen-
postergação. mas solicitaram uma agenda de trabalhos conjuntos anterior ciação de índices por zona e por uso, mas para obter o apoio do movi-
ao Congresso da C idade. Também a nova data foi objeto de negociação. mento social reduziu sua proposta inicial, de tal forma que o coeficiente de
Os empresários queriam adiá-la até o final do mês de março e nesse ponto aproveitamento básico para o uso residencial multifamiliar, para o qual são
o governo, com apoio dos demais segmentos, não transigiu, fixando a data previstas margens maiores, foi fixado em 2,5 e 3, em função das zonas.
de"! de fevereiro para a realização do referido Congresso ' ~ .
Outro ponto de marcado conílito foi a outorga onerosa do direito
de construir: para os movimentos sociais tratava-se de um instrumento
de financiamento da cidade e os recursos provenientes de sua utilização
deveriam ser direcionados às regiões da cidade habitadas pela população
5ª etapa: Negociações finais de mais baixa renda, enquanto as ONGs ambientalistas quer iam vincu-
lar a aplicação dos recursos à macrozona de Proteção Ambiental. Para o
Abriu-se, a partir desses acertos, uma fase inicialmente não prevista,
governo era um meio de captura de mais-valias imobiliárias e os recursos
ca1C1.cterizada por um amplo processo de negociação entre os diferentes
gerados deveriam ter a destinação prevista no Estatuto da Cidade, sem·
atores, que acabou por revelar-se de grande eficácia. Pontos considera-
vinculação a espaços determinados. Nesse ponto, os empresários, contrá-
dos conílitantes na etapa anterior foram revistos e negociados, gerando
rios à utilização do instrumento mas reconhecendo que seriam vencidos
ccnsensos novos, fazendo chegar ao Congresso da Cidade um número
na disputa, apoiaram os movimentos sociais, de tal forma que os recursos
menor de pontos para decisão.
oriundos da- outorga onerosa soment e podem ser aplicados em habitação
de interesse social ou na Zona ~e Recuperação Ambiental, com qualquer
Mas quais eram mais exatamente os pontos polêmicos? Sem dúvida,
das finalidades previstas pelo Estatuto da Cidade. A alegação dos empresá-
a definição dos coeficientes de aproveitamento, mesmo com negociações
rios quanto a seu posicionamento foi de que pelo menos garantiriam, dessa
e renegociações, foi um ponto sobre o qual não se obteve consenso. A
forma, a aplicação social dos recursos.

202 1 Planoi Oireiom Hunicipaii: Novoi Conceitos de Planejamenlo Terri1orial Plano! Oiretom Municipais: Novoi Conceitoi de Planejamenio Terri1orial 1 203
Santo André: instrumentos utilizados na elaboração do Plano Diretor Participativo
Claudia Virginia Clbral de Souza

As questões anteriores, e polêmicas outras como a adoção do par- 4 foram negociados no transcorrer da atividade e 8, somente, foram à
celamento, edificação e utilização compulsórios e a forma de aplicação das votação em plenária.
operações urbanas consorciadas, tiveram aprofundamento, nessa nova
fase, em oportunidades para além da mesa de negociação, como, por
exemplo, o seminário "Plano Diretor: outros olhares", em que foram ouvi-
dos especialistas e lideranças sociais de diversos setores sobre a matéria 6ª etapa: Congresso da Cidade e entrega do Plano Diretorà Câmara
em pauta.
'O Congresso referendou os pontos consensuais e votou os pontos
Em alguns pontos foram construídas alternativas baseadas em bar- polêmicos. Embora o direito a voto se restringisse aos delegados, o evento
ganhas: os segmentos sociais cediam num ponto não muito relevante para foi aberto à população, garantindo-se a todos os munícipes o direito à voz
seus interesses em favor da aceitação de algo que julgava fundamental. Foi ao longo dos debates'ª·
o caso da definição do polígono das operações urbanas consorciadas e da
definição do zoneamento da Macrozona de Proteção Ambiental, relevan- Ao todo, participaram do Congresso da Cidade 336 pessoas: 45
tes. respectivamente, para os movimentos sociais e as ONGs. Em ambos delegados dos movimentos sociais; 28 delegados dos empresários ligados
os casos, o governo cedeu em sua proposta inicial. ao desenvolvime:nto urbano; 15 delegados das ONGs e entidades técnicas,
acadêmicas e de pesquisa; 79 delegados do governo e 169 convidados e
Não parece ser o caso de detalhar e esmiuçar todos os conflitos munícipes.
que chegaram a essa fase, nem as posições dos segmentos sociais em cada
questão. pois não é esse exatamente o foco do texto presente. O que Ao final dos trabalhos, foi constituída uma comissão rela-
interessa registrar, tão-somente. é o fato de que a participação social, de tora paritária, composta de seis representantes da sociedade (dois de
natureza essencialmente política, produziu incidências sobre o conteúdo cada segmento) e seis representantes do governo. Em quatro reu-
técnico proposto e. por isso mesmo, é que o processo pode ser conside- niões a comissão sistematizou as resoluções do Congresso, anali-
rado efetivamente participativo. sou as propostas de alteração de redação apresentadas por escr;to no
Congresso e finalizou o projeto de lei a ser encaminhado à Câmara.
Retomando o relato sobre a nova agenda de debates, deve ser
mencionado que, ainda em 2003, ocorreu uma reunião geral com os No início de março foi realizada mais uma plenária geral com todos
120 delegados da sociedade e três plenárias, uma para cada segmento os delegados. Na ocasião, foi entregue documento contendo as delibera-
expor detalhadamente sua visão e seus argumentos sobre o conflito em ções e resultados de votações do Congresso da Cidade e as resoluções
torno de dez artigos do projeto de lei. Nesse momento. 22 novos pontos da comissão relatora. Finalmente, em 30 de março de 2004, o prefeito
de conflito foram pautados pelos empresários em documento intitulado entregou à Câmara Municipal o Projeto de Lei do Plano Diretor Participa-
"Questionamento para uma melhor análise do referido Plano Diretor". tivo de Santo André.

Em janeiro, além do seminário citado, foram realizados quatro


encontros para negociação final. No último deles apresentou-se à plenária Considerações sobre a experiência de participação e
. -
dos delegados o resultado das negociações entre as representações dos negoc1açao
segmentos e definiu-se o Regimento Interno do Congresso da Cidade.
Ainda assim, no dia 5 de fevereiro, a reunião preparatória do Congresso A participação social na elaboração de planos diretores é uma dire-
tornou-se palco de novas negociações, de forma que, ao final . apenas 12 triz que visa gar·antir a gestão democrática da cidade e uma obrigação para o
artigos chegaram ao Congresso da Cidade como conflitantes, dos quais poder público local, tanto para o Executivo, na fase de elaboração, quanto

204 1 Planos Dimom Municipais: Novos Conceitos de Plan1jam1nto Territorial Planos Diretores Municipais: Novos ConC1itos de Planejamento Tmitoriol 1 205
Santo André: in11rumento1 utilizado! na elaboração do Plano Diretor Participativo
Claudia Virginia Cabral de Souza

para o Legislativo, na apreciação do texto legal proposto. Essa exigência da mover reuniões específicas com o segmento. Novos contatos foram feitos
lei federal vem fazendo com que a dimensão participativa ganhe relevo nos com as entidades e, como resultado, foram organizadas reuniõ es pela
debates acerca dos novos planos diret ores. associação comercial, pelo C iesp e po r uma empresa do grupo Rhodia,
totalizando 11O representações empresariais nessa rodada especial de dis-
Na maioria das cidades brasileiras obrigadas a elaborar planos direto- cussões com o governo, da qual foram extraídos elementos novos que
res são certamente grandes as dificuldades para viabilizar uma participação complementaram a leitura técnica.
ampla, diversificada e qualificada. Mesmo em Santo André, a elaboração do
Plano Diretor, muito provavelmente o primeiro a se intitular participativo. Com base nessa experiência, a equipe coordenadora do projeto
deparou-se com dificuldades a cada momento 19 . propôs a divisão da sociedade em segmentos, cujos representantes discu-
tiriam entre si e com o governo, cabendo a este estabelecer a mediação.
Não tanto a dificuldade de atrair os atores sociais ao debate. mas Esse formato foi aprovado por todos, e a partir daí o processo participativo
a de relacioná-los e com eles negociar a nova política urbana, construi1· foi objeto de discussão e avaliação da sociedade na abertura de cada nova
um pacto com relação ao desenvolvimento urbano. N aturalmente. cabia etapa de t rabalho.
ao governo o papel de mediador. E esse papel não é simples quando,
de um iado, se colocam os historicamente excluídos do direito à cidade. Essa dinâmica não só conferiu mais poder aos segmentos sociais, que
enxergando o Estatuto e o Plano Diretor como possibilidade de virem a se passavam a·determinar sobre a condução do processo. como se mostrou
tornar protagonistas no planejamento global da cidade. matéria que nunca eficaz para evitar desvios de percurso, pois ao longo do processo, alguns
se abriu a esses setores da população, e, de outro, os agentes do mercado empresários tentaram retomar a prática do atendimento privilegiado, para
imobiliário e da construção civil, defendendo os interesses do mercado reconhecer, logo a seguir, que haviam assumido compromisso com o pro-
que representam. inseguros diante do novo arcabouço legal. cesso participativo em curso. Não houve rompimentos e o setor esteve
presente em todos os momentos. Mesmo quando entabulavam iniciati-
A estratégia adotada pelo governo, desde o início dos debates, foi vas mais ousadas, como no momento em que solicitaram diretamente ao
deixar sempre muito clara sua posição e, ao mesmo tempo. não se negar prefeito o adiamento do Congresso da Cidade, os empresários, instados
a discuti-la e, eventualmente, alterá-la. Outro elemento importante para a a retomar o processo participativo, responderam positivamente. Para isso
mediação foi o respeito às diferentes posições, não relevando quaisquer certamente contribuiu a conjuntura política local, em que o governo deti-
questões aportadas ao debate. nha uma grande base de sustentação na câmara de vereadores.

Marcando inequivocamente sua disposição de fazer valer as fun- Assim , os fóruns amplos, nos quais os interesses contraditórios se
ções sociais da cidade e da propriedade, demonstrando estar ciente de expõem em disputa, não foram viáveis nas fases iniciais. Isso só se tornou
sua responsabilidade no sentido de manter e atrair atividades econômicas possível a partir das negociações que antecederam o Congresso da C idade.
geradoras de trabalho e renda, o governo foi a campo buscar seus inter- Não obstante, foi garantida, permanentemente. a transparência do pro-
locutores. cesso.

As entrevistas realizadas com lideranças empresariais na fase de O utro desafio consistiu na capacitação dos participantes da socie-
escuta da sociedade tinham o intuito de atrair o setor ao debate e buscar dade para que pudessem interferir de forma qualificada no debate. Todos
compreender seu pensamento. O estabelecimento desse canal privilegiado sabemos que não é suficiente estabelecer mecanismos de participação
- a visita do poder público à entidade ou empresa para coletar o depoi- cidadã se os interlocutores não detiverem informações e algum domínio
mento - teve boa receptividade e logrou envolver alguns empresários na do objeto de discussão nos fóruns de gestão participativa. Em especial,
fase de elaboração da proposta preliminar. No entanto, o envolvimento os representantes de comunidades e m ovimentos populares necessitam,
1
dos mesmos no debate foi pouco significativo, levando o governo a pro - mais do que quaisquer outros segmentos, de oportunidades de capacitação

206 1 Planoi Dimom Municipais: Novoi Conceito! de Planejamento Territorial Plano! Diretom Hunicipai1: Novo1 Concritos de Planejamento Territorial 1 207
Santo André: instrumentos utilizados na elaboração do Plano Diretor Participativo
Claudia Virginia Ca~ral de Souza

que lhes permita negociar e disputar posições, tanto com o poder público
quanto com os demais segmentos. Por entender que a formação da comu-
Considerações finais
nidade é elemento fundamental em um projeto político transformador das
O Plano D iretor Participativo de Santo André vem sendo tomado
relações sociais. o governo viabilizou espaços e processos de formação
como referencial na campanha ora em curso pela elaboração de planos
abertos a todos os representantes da sociedade, bem como garantiu visibi-
diretores no Brasil. Foi incluído pela Fundação Getúlio Vargas entre as
lidade e divulgação a todo o material resultante das discussões.
trinta experiências exitosas em gestão pública e indicado pelo Ministério
das Cidades para representar o país em evento da Rede lnteramericana
As propostas e documentos apresentados pelo governo e pela de Alto Nível sobre Descentralização e Governos Locais. A equipe res-
sociedade foram, o mais rapidamente possível. reproduzidos e entregues
ponsável vem sendo convidada a participar de diversos fóruns de debate.
aos participantes e publicados na página eletrônica da prefeitura. Foi consti-
Apesar disso. ainda não foi feita uma avaliação mais profunda da experiên-
tuída uma equipe de facilitadores para capacitar grupos da sociedade sobre
cia pelos participantes do processo - governo e sociedade. Essa nos parece
questões relativas ao Plano Diretor e ao Estatuto da C idade, composta de
uma tarefa urgente! Mas, mesmo não tendo essa avaliação ma!s ampla
29 técnicos e educadores que organizavam os grupos e atendiam a solici- e estruturada, é possível arriscar alguns comentários acerca do processo
tações de entidades participantes e a coordenação do projeto também se participativo.
colocava à disposição para os debates. Mais de 220 pessoas foram capaci-
tadas. Simultaneamente, foi criado e disponibilizado na página eletrônica da Trabalhar na construção de capacidades sociais traz consigo a difi-
prefeitura um curso on-line gratuito. culdade de mensurar um dado intangível como o nível de capital social
alcançado. No entanto. alguns números podem servir à análise, como as
Foi perceptível ao longo do processo a melhoria na qualidade das 2.300 participações registradas ao longo do processo de elaboração do
contribuições vindas da sociedade e a capacitação formal que foi promo- Plano Diretor. Não é um número desprezível, assim com o as 85 reuniões
vida certamente contribuiu para tanto. Mas é bem provável que muito formais para debate da matéria.
tenha sido aprendido no próprio esforço de moldar o Plano Diretor. E isso
não se limita aos representantes da sociedade, mas se estende também Há que se considerar, também, que o movimento social foi o seg-
aos do governo. mento que mais se fez presente. diferentemente de outras realidades, o
que deixa um saldo muito positivo, se considerarmos que a participação
Os técnicos sentiram concretamente a necessidade de rever dos demais foi igualmente garantida, mesmo que não tão expressiva nume-
sua linguagem, nem sempre acessível, e ao tentar fazê-lo encontraram ricamente20. O surgimento do Fórum dos Movimentos Sociais e Populares,
dificuldades. as quais se buscou sanar com a qualificação da estrutura novo espaço de reflexão e discussão sobre políticas públicas constituído a
para tornar mais eficiente o diálogo, o intercâmbio e a apropriação das partir da organização do movimento social como conseqüência da articu-
contribuições vindas da sociedade. lação entre entidades e movimentos em decorrência do Plano Diretor é
digno de nota.
Podemos dizer que a forma como se conduziu a discussão téc-
nica no interior da Prefeitura foi inovadora. A Secretaria de Desenvolvi- Para que se configurasse esse quadro, foi relevante o governo
mento Urbano não tomou apenas para si a implementação da iniciativa, ter assumido, além de sua responsabilidade técnica, um papel educador
mas organizou um trabalho matricial entre oito secretarias de governo durante o processo, estimulando a discussão e a negociação entre os seg-
envolvidas diretamente nas questões colocadas pelo plano, o que garantiu mentos envolvidos e, da mesma forma, ter se mostrado aberto ao apren-
engajamento e rapidez aos processos decisórios internos. Mais uma vez os dizado com outros saberes participantes.
técnicos foram instados a dialogar, rever linguagens. trocar informações e
formar uma 1·ede. o que enriqueceu os trabalhos. Vemos que a intencionalidade de projetos construídos com foco
no fortalecimento de capacidades reverbera positivamente nos níveis de

208 1 Planos Diretores Hunicipai1: Novos Contfito1de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipai1: Novos Conceitos de Planejamento Tmitorial 1 209
lan10 Andri: in1trumen101 utilizados na elabora1ào do Plano Dimor Participativo
Claudia Virginia Cabral de Souza

cidad~nia gerando respostas como a criação de novos espaços de parti- 4 - Ver MARICATO, Ermínia. Metrópole na periferia do capitalismo . São Paulo:
cipação e de articulação sem a participação do governo e o comprome- Hucitec, 1996.
timento com ações e programas desenvolvidos para o desenvolvimento
5 - O índice de participação do município no ICMS caiu 62% entre 1975 e 1998.
da cidade, como temos observado nas primeiras ações do Conselho de
Política Urbana.
6 - Observe-se que esses experimentos, que não chegaram a uma dezena, dei-
xaram de ocorrer a partir da aprovação do Estatuto da Cidade, uma vez que os
Desde janeiro de 2005 a implementação do plano é objeto de cui- instrumentos utilizados careciam de previsão no Plano Diretor. tal como dispôs a
dados especiais e, para facilitar os trabalhos, foi criada uma coordenadoria lei federal. A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, já havia criado limitações a
responsável por eles. A seu cargo está o comando do processo matricial práticas como a antecipação de IPTU empregada em algumas das chamadas "ope-
necessário à elaboração das leis complementares e dos planos seloriais 21 , rações urbanas".
bem como a implantação e o apo io ao sistema municipal de planejamento
e gestão, que tem como órgão central o Conselho Municipal de Política 7 - Os efeitos da lei se restringiam a setores fiscais que formavam um segundo anel
em redor do centro principal. O 1° anel era constituído por bairros de mais alta
Urbana, já eleito e em funcionamento.
renda e o 2°, ao qual a lei se aplicava, dadas as configurações do território urbano,
eram áreas não muito distantes do centro, em boa parte próximas à divisa com São
O novo desafio é tirar o Plano Diretor do papel e garantir um sis- Bernardo do Campo, com acessibilidade facilitada, mas até então ocupadas por
tema eficiente, transparente e democrático para o acompanhamento dos população de classe média baixa.
resultados da implantação do plano e sua posterior revisão. Se temos
poucos casos de elaboração de planos diretores participativos no Brasil, 8 - O Plano Diretor aprovado em 1995 foi totalmente calcado em plano elabo-
quase nenhuma é a experiência de implementação. A intenção atual da rado, mas não aprovado, na 1ª gestão do prefeito Celso Daniel ( 1989-1992). O
adrninistração municipal é contribu ir com a tarefa de ir à prática e verificar governo seguinte ( 1993- 1996) procedeu a exclusões no texto do projeto de lei
original, tomando-o ainda menos aplicável. Observe-se, no entanto, que a falta de
os resultados da aplicação de instrumentos tão louvados e esperados pelos
regulamentação do capítulo da política urbana da Constituição Federal impedia a
que defendem o projeto da reforma urbana.
utilização de vários instrumentos urbanísticos.

9 - O seminário reuniu prefeito, secretariado, diretores e assessores. em torno de


50 pessoas. O trabalho nessa e em algumas outras etapas contou com a consultoria
Notas do Instituto Pólis.

1 - Os índices de urbanização, se olhados apenas em números percentuais, são


amplamente favoráveis: 100% da população na área urbana é atendida por rede 10 - N ão esqueçamos que nossa tradição , desde os planos de desenvolvimento
de agua potável, 98% conta com rede de esgoto. 100% conta com serviços de integrado da década de 1970, é de planos que, ao menos no nível do diagnóstico,
energia elétrica e iluminação, a pavimentação viária atinge números dessa mesma tratam de todas as matérias de interesse das administrações municipais.
escala e há uma extensa rede de equipamentos comunitários públicos a serviço
dos moradores. 11- A apresentação da prefeitura se baseava no cruzamento de dados entre deman-
das do orçamento participativo e ações propostas pelo Projeto Cidade Futuro,
1- A população foi estimada considerando a média de 3.8 moradores por domicí- sinalizando o que seriam questões pertinentes ao Plano Diretor.
lio, encontrada em pesquisa amostral. Observe-se que os dados do Censo Demo-
gráfico do IBGE (2000) para aglomerados subnormais são muito inferiores: 17.516 11 - Foram capacitados como multiplicadores 29 agentes sociais e técnicos muni-
domicílios e 71.270 habitantes. cipais.

J - O conjunto dos setores censitários correspondentes às áreas consolidadas 13 - Os movimentos sociais registraram 100 participantes, os empresários, 50 e 0
perdeu aproximadamente 8% de sua população ao longo da década de 1990. No segm entos constituído por ONGs, entidades t écnicas. profissionais e de ensino e
centro principal o decréscimo populacional alcançou a taxa de 26.3% ao ano (de
pesquisa levou 30 representantes.
6. 147 habitantes. em 1991. a população passou a 4 .697 pessoas, em 2000.).

210 1 Planos Dire1om Municipais: llovos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos d! Planejamenio Terri1orial 1 211
Santo André: initrumentol u1ilizado1 na elaboração do Plano Diretor Participativo
Claudia Virgínia Cabral de Souza

14 - A Prefeitura cedeu e aceitou a reformulação de sua proposta inicial. que pro- que "a maioria da população não se interessou pelo plano diretor e não participou
punha 50% de delegados do governo e 50% dos atores sociais. Assim , o número dos seus debates [ ...) foi mínima a participação das camadas populares quando
de votantes ficou acordado em 200. sendo 40% delegados do governo e 60% comparada com a participação das camadas mais ricas da cidade. O que os debates
da sociedade. O s diversos segm entos foram assim distribuídos: 60 representantes e audiências públicas sobre o Plano D iretor Estratégico deixaram claro foi que a
dos movimentos sociais. 40 de empresários e 20 das O NGs e entidades técnicas, maioria não se interessou por ele [ ...) A maioria ignorou o Plano Diretor Estra-
acadêmicas e de pesquisa. tégico porque este nada teve a dizer-lhe [ .. .)" O processo em Santo André não
permite que nada semelhante seja dito.
IS - Considerando que 2004 seria ano eleitoral, os empresários apostavam na pos-
sibilidade de um adiamento dos debates sobre a matéria até o período legislativo 21 - Do conjunto de leis e planos constam a lei de parcelamento, uso e ocupação
seguinte. Isso ficou definitivamente claro quando seus representantes naquela Casa do solo, as leis específicas regulamentadoras dos instrumentos urbanísticos e as
passaram a se remeter à Lei Orgânica, que prevê a revisão do Plano D iretor em leis das zonas especiais: os planos setoriais correspondem às políticas dessz. ordem
até 18 meses de cada nova gestão. defendendo que o Projeto de Lei do Plano definidas no plano diretor: mobilidade, habitação, saneamento ambiental, preser-
aguardasse uma nova gestão municipal. vação cultural.

16 - Ainda em novembro, foi entregue aos vereadores a m inuta do Projeto de Lei


para discussão no Congresso da Cidade.

11 - A título de exemplo, veja-se que a legislação de uso e ocupação do solo (Lei


5.042/1976 e alterações posteriores) atribuiu ao uso residencial multifamiliar o
índice 5.4 para utilização máxima em algumas zonas. que podia atingir índice em
torno de dez vezes a área do lote, pois se descontavam do cômputo áreas de uso
comum e garagens. entre outros espaços: na zona de comércio central o índice de
seis vezes a área do lote poucas vezes foi atingido e, mesmo assim, já se configura
em trechos uma perda de qualidade do ambiente.

18 - Os delegados participantes receberam um caderno de emendas ao documento


"Minuta do Projeto de Lei para discussão no Congresso da Cidade", finalizado
em novembro de 2003. O conjunto de artigos examinados foram classificados,
ob endo os seguintes resultados após as deliberações do Congresso: (a) Alteração
de redação em relação ao documento anterior - dos 25 artigos apresentados, 24
foram aprovados e 1 foi encaminhado à Comissão Relatora para nova redação; (b)
Alteração de conteúdo proposta pelo governo - dos 27 artigos levado à análise. 24
foram aprovados, 2 foram negociados no Congresso e 1 foi à votação em plenária;
(c) Alteração de conteúdo negociada nas etapas anteriores. que precisavam ter sua
redação final analisada e deliberada no Congresso - dos 23 artigos com conteúdo
novo apresentado, 13 foram aprovados. 6 foram negociados no Congresso, 2
foram encaminhados à Comissão Relatora e 2 foram à votação em plenária: (d)
Conílito - dos 12 artigos que chegaram como ao Congresso como conflitantes, 4
foram negociados no Congresso e 8 foram à votação em plenária.

19 - Isso deve ser ressaltado porque, como foi visto no início deste texto, sem
1. dúvida há uma significativa experiência acumulada em processos participativos na
gestão local em Santo André, desde 1997, pelo menos. O ponto de partida, por-
tanto, se deu em um am biente institucional favo rável ao compartilhamento das
decisões.

20 - Flávio Villaça. em a1tigo recente sobre o Plano D iretor de São Paulo afirma

212 1 Plano1 Diretom Hunicipai1: Novo1 Conceito! de Planejamento Territorial Plano1 Diretom Hunicipai1: llovo1Conceito! de Planejamen10 Territorial 1 213
X
OPlano Diretor Estratégico de São Paulo
Nabil Bonduki

O Brasil percorreu, nas duas últimas décadas. um dos mais interes-


santes processos de t ransição do regime militar à democracia da América
Latina. Entre 1979 e 2002, uma longa e lenta seqüência de redemocratiza-
ção das instituições políticas tirou o país do regime autoritário implantado
em 1964 em direção à democracia e à construção de um novo cenário
institucional, cujos marcos fundamentais foram a anistia, o afastamento dos
militares do poder, a Constituição de 1988 e o impedimento por corrup-
ção, sem interrupção da ordem institucional, do ex-presidente Collor em
1992. Com base nesta nova ordem, foi possível avançar na concepção de
proppstas inovadoras de políticas públicas, debatidas de forma democrática
e comprometidas com o enfrentamento das graves desigualdades existen-
tes no país e garantir os direitos sociais para a população excluída.

Esta trajetória somente pode ser entendida à luz do amplo con-


junto de mobilizações populares, de construção de organizações civis e
de formulações técnicas e acadêmicas de políticas públicas que marcaram
o país neste período. pois não teria ocorrido sem ele. Podemos observá-
la a partir de diferentes manifestações: a reconstrução das organizações

Planos Dimores Municipais: Novos Concei1os de Planejamen10 Territorial 1 215


Plano Diretor Emat!gico de São Paulo
Nabii Bonduki

sindicais e a criação da Central Única dos Trabalhadores (CUT), em 1983: participativa, o Plano Diretor colocou em primeiro plano a redução das
o fortalecimento de uma gama variada de movimentos sociais e sua articu- desigualdades urbanas, propondo a aplicação de um conjunto de instru-
lação na Central de Movimentos Populares: a luta pelos direitos das "mino- mentos urbanísticos e a implementação de ações concretas para alcançar
rias", como negros, mulheres, pessoas portadoras de necessidades espe- os resultados previstos. Aprovado em 2002, foi um dos primeiros planos 1

ciais e homossexuais; a participação de instituições como universidades, diretores a incluir todos os instrumentos urbanísticos regulamentados pelo
entidades profissionais e organizações não governamentais na formulação Estatuto da Cidade.
de um pensamento crítico e na elaboração de propostas alternativas de
políticas públicas. Neste texto, pretende-se apresentar o Plano Diretor Estratégico
de São Paulo, tanto no que se refere a sua inserção numa nova etapa do
Uma das facetas desse processo foi a luta pela construção de novos planejamento urbano no Brasil, como refletindo sobr e seu processo de
paradigmas nas políticas urbanas e habitacionais, baseada em princípios aprovação na Câmara Municipal e mostrando a estratégia formulada para
como a função social da propriedade, o direito à habitação digna, a alcançar os objetivos pactuados pela sociedade e poder público.
universalização de acesso ao saneamento básico e ao transporte público
de qualidade e a gestão democrática da cidade. Tais princípios foram
articulados num movimento, plural e multifacetado, conhecido como
Movimento pela Reforma Urbana que, aglutinando inúmeras organizações,
foi, ao longo desse período. acumulando vitórias e experiências concretas OPlano Diretor de São Paulo no âmbito de um novo
na perspectiva de garantir os direitos urbanos. ciclo de planejamento no Brasil
Marcos fundamentais foram a emenda de iniciativa popular pela
Já se tornou corrente entre os que trabalham, estudam ou observam
reforma urbana. que possibilitou a introdução na Constituição de 1988. o planejamento urbano em nosso país a idéia de que planos diretores
pela primeira vez, de uma seção específica sobre desenvolvimento urbano,
e leis urbanísticas correm com freqüência o risco de não pegarem e de
introduzindo os princípios da função social da propriedade e do direito à virarem papel pintado, figura de linguagem criada para expressar a falta de
habitação; as experiências concretas de administrações municipais que, ao
concretização das propostas urbanas em lugares como o Brasil, onde a
longo dos anos 1990, colocaram em prática propostas da reforma urbana: ilegalidade e urgência em enfrentar problemas imediatos, muitas vezes com
a mobilização pelo Estatuto da Cidade, que foi aprovado pelo Congresso soluções pa11icularizadas e dissonantes de uma perspectiva abrangente de
Nacional em 200 1, após treze anos de articulação, regulamentando a médio ou longo prazo. fazem com que objetivos e diretrizes dos planos
seção de Desenvolvimento U rbano da Constituição; a formulação do
sejam abandonadas sem que seus resultados possam ser sentidos pela
Projeto Moradia , estruturando uma estratégia para equacionar o déficit população.
habitacional do país: e. finalmente, a criação, pelo governo Lula, em
2002, do Ministério das C idades, encarregado de coordenar em nível Essa constatação gerou, após o ciclo de planos diretores de cunho
nacional uma nova política urbana, envolvendo as políticas setoriais, como autoritário (entre o final dos anos 1960 e o início dos anos 1980). um
habitação. saneamento ambiental e transporte urbano. grande descrédito na eficácia do planejamento para enfrentar e equacio -
nar os grandes problemas urbanos nas cidades brasileiras, que cresceram
É nesse contexto que deve ser inserido o processo que levou à intensa e desordenadamente, marcadas pela ilegalidade na implantação dos
aprovação do Plano Diretor Estratégico de São Paulo, pois o Estatuto da
assentamentos. pela desenfreada invasão das áreas de proteção ambiental
Cidade atribui a este instrumento a responsabilidade de definir quando a
e pelo descontrole do processo de uso e ocupação do solo. A crítica ao
propriedade urbana cumpre o u deixa de cumprir a função social. Articu-
planejamento urbano nos anos 1980 tinha origem tanto numa visão neo -
lando uma estratégia de médio e longo prazo para enfrentar os graves pro-
liberal, que defendia a redução do Estado e dos controles estatais sobre
blemas da metrópole e alcançar objetivos estratégicos traçados de forma
o mercado. como no pensamento mais progressista, que criticava o pro-

216 1 Planos Diretores Municipais: Novo1 Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dimore1 Hunicipai1: Novos Conceitos de Planejamento Territ~rial 1 217
Plano Diretor Estratégico de São Paulo
Nabil Bonduki

cesso técnico-burocrático na elaboração dos planos diretores. sem parti-


cipação da sociedade e a baixa efetividade do instrumento para enfrentar
Oprocesso de debate e aprovação do Plano Diretor na
as desigualdades. Câmara Municipal
Com a Constituição de 1988, esse quadro mudou e ocorreu uma A aprovação do novo Plano Diretor Estratégico de São Paulo
verdadeira ressurreição do Plano D iretor, que se tornou indispensável para rompeu um longo período de ausência de planejamento e de imobilismo
garantir a aplicação da função social da propriedade. Com a aprovação do na legislação urbanística da maior cidade brasileira, período em que a
Estatuto da Cidade em 200 1, consolidaram-se novos paradigmas na esfera cidade vegetou sem rumos para o seu futuro, com uma visão de desenvol-
do planejamento urbano, frutos da luta pela Reforma Urbana, dando a vimento equivocada, sem sustentabilidade, dispersando e desperdiçando
todo~ os que trabalham nessa área e que têm esperança num futuro de recursos. Como resultado, se endividou, deteriorou o meio ambiente e
qualidade e justiça para nossas cidades, uma esperança de que essa cultura perdeu qualidade de vida.
de inoperância do planejamento possa ser superada nesta nova etapa do
planejamento brasileiro. Nos anos 1980 e 1990, quatro tentativas de elaborar e aprovar um
novo Plano Diretor para São Paulo (administrações de Mário Covas, Jânio
Três grandes novidades podem ser apontadas como importantes Quadros, Luiza Erundina e C elso Pitta) foram frustradas, tanto pela falta de
para que este novo ciclo de planos diretores possa ser mais efetivo prioridade que esses governos deram à questão, como em razão da falta de
que o do período da ditadura: a possibilidade de utilização dos novos apoio na Câmara Municipal, onde se requer quorum qualificado. Em 1988,
instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade para fazer valer a função quando ainda vigorava o expediente-do "decurso de prazo" (segundo o
social da propriedade, obter contrapartidas pelo uso mais intenso do solo qual , projetos de lei em regime de urgência, não votados pela Câmara
urbano e regularizar a habitação informal; a noção de que a participação no prazo de três meses, eram aprovados automaticamente, resquício do
da sociedade e de suas entidades representativas é elemento angular do regime autoritário), o prefeito jânio Quadro utilizou este estratagema, o
processo de planejamento, rompendo a tradição autoritária que sempre que gerou uma disputa jurídica sobre a validade deste Plano Diretor. No
o caracterizou; e, ainda, a introdução da gestão urbana integrada de entanto, seus efeitos concretos foram praticamente nulos.
políticas públicas setoriais como um elemento estratégico para garantir os
objetivos e diretrizes de médio e longo prazo do Plano Diretor, superando É importante ressaltar também que na década de 1990 viveu-se
a atomização e fragmentação que tem marcado as intervenções urbanas uma espécie de período de transição, pois embora um novo paradigma
nas cidades brasileiras. em relação ao planejamento urbano estivesse presente na Constituição,
a lei específica de regulamentação dos seus artigo 182 e 183 (chamado
O Plano D iretor de São Paulo pode ser considerado um exem- Estatuto da Cidade) permaneceu em tramitação no Congresso Nacional,
plo desta nova etapa de planejamento no Brasil. Formulado e aprovado o que significou que os novos instrumentos urbanísticos não podiam ser
logo após o início de vigência do Estatuto da Cidade. incorporou todos aplicados e que a participação da sociedade no processo de elaboração
os novos instrumentos por ele introduzidos, e seu debate mobilizou os do P.lano D iretor não estava regulamentada nem era obrigatória por lei ,
setores organizados da cidade que tinham interesse específico na questão fragilizando as propostas.
urbana. Assim, o texto do Projeto-Substitutivo, debatido em dezenas de
audiências públicas promovidas sob minha coordenação na Câmara Muni- Apesar de algumas tentativas de vereadores e do próprio Execu-
cipal, foi pactuado pelas principais articulações de entidades e movimentos tivo de alterar o zoneamento de forma isolada e desvinculada de uma
que se formaram em torno da proposta e aprovado por quase todos os concepção geral a ser expressa em um plano diretor, a reação da socie-
partidos políticos com representação no legislativo paulistano. dade e opinião pública a esse tipo de prática acabou por gerar uma visão
de que o zoneamento só deveria mudar após a aprovação de um novo
Plano D iretor. Buscando encontrar um atalho diante destas restrições, o

218 1 Planos Direiom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 219
Plano Diretor Eitratlgico de Ião Paulo
~abil Bonduki

governo Jânio Quadros criou uma legislação de exceção, chamada ope- dimensão dessa empreitada, se buscará apenas apontar as principais ques-
rações interligadas, que permitia mudar pontualmente, sem lei específica, tões debatidas, os agentes, entidades e movimentos que mais interferiram
os parârrietros de uso e ocupação em troca de recursos para a construção no processo e as alterações mais significativas.
de habitação popular. Esse instrumento vigorou de 1987 a 1997, quando
o Ministério Público conseguiu barrar na justiça sua utilização, sob a argu- Depois de um processo relativamente rápido de debate com a
mentação de que mudanças de zoneamento só podiam ser feitas através sociedade , caracterizado mais como uma apresentação da proposta em
de lei. reuniões públicas do que o desenvolvimento de uma metodologia partici-
pativa, o projeto de lei do Plano Diretor Estratégico deu entrada na Câmara
Dessa forma, elaborar e aprovar um Plano D iretor para São Paulo. em maio de 2002, criticado por diferentes segmentos da sociedade.
após a aprovação do Estatuto da Cidade, que ocorreu em julho de 2001 ,
primeiro ano da administração Marta Suplicy, era um ponto essencial para Os empresários do setor imobiliário, liderados pelo Secovi,
uma reorganização da gestão da cidade, após as desastradas administra- polarizaram e deram o tom da agenda pública do debate, sobretudo
ções de Paulo Maluf e Celso Pitta. na mídia, questionando o estabelecimento de um coeficiente de
aproveitamento básico (CAB) igual a 1 em toda a cidade. A oposição a
O Plano Diretor pode ser enquadrado no âmbito de um conjunto este item já havia provocado um recuo na própria proposta do Executivo,
de reformas estruturadoras que foram propostas numa espécie de agenda que chegou à Câmara estabelecendo um critério pouco claro de cálculo
de reconstrução da cidade, que envolvia ainda uma reforma administrativa, do CAB, segundo o qual ele variaria entre 1,3 e 1,7, de acordo com a
com a descentralização e criação das subprefeituras, uma reforma política, área construída preexistente no terreno o bjeto de projeto. Mesmo assim,
com a aprovação de uma instância de controle social e participação nas a oposição à aplicação deste instrumento continuou intensa, e o setor
subprefeituras, denominada Conselho de Representantes; uma reforma imobiliário organizou uma articulação de trinta entidades, denominada
tributária, com o estabelecimento de alíquotas progressistas do IPTU, Frente pela Cidadania, que se mobilizou com força para impedir a
baseadas no princípio redistributivo dos impostos, além. de uma reforma aprovação do projeto de lei com a redação original.
urbana, na qual o plano diretor e, no seu âmbito, a reestruturação do sis-
tema de transporte exerciam um papel central. Durante os anos de 200 1 Além de defender um CAB igual ao da lei de zoneamento que
e 2004, a Câmara Municipal aprovou inúmeras leis que viabilizaram vários estava em vigor, permitindo a venda de solo criado (outorga onerosa
aspectos desta agenda, de modo que o Plano Diretor não foi uma iniciativa do direito de construir) para índices superiores, a Frente pela Cidadania
isolada mas foi parte de um processo ainda inconcluso de reestruturação apresentou um volume de cerca de sessenta páginas e mais de cem itens
da cidade. no qual propunha mudanças no Projeto de Lei. A oposição deste setor
foi tal que a Frente publicou propaganda paga de quatro páginas inteiras
A observação do processo de discussão, negociação e reelaboração em edições dominicais dos principais jornais da cidade, criticando o Plano
da proposta do Plano Diretor Estratégico de São Paulo na Câmara Munici- Diretor e afirmando que ele traria desemprego, falta e encarecimento da
pal revela um conjunto de aspectos bastante interessante que será apenas habitação e recessão.
esboçado neste ar1igo e que deverá ser tratado em profundidade em uma
análise mais ampla sobre o assunto. Uma linha interessante de análise, por Por outro lado, duas outras articulações elaboraram críticas
exemplo, seria comparar o projeto de lei de autoria do Executivo, que estruturadas à proposta do Executivo: a Frente Popular pelo Plano Diretor,
deu entrada no Legislativo, e a lei aprovada e sancionada. Revelaria o con- reunindo pessoas e instituições vinculadas ao Movimento Nacional pela
junto de alterações técnicas e políticas que a proposta sofreu e as razões Reforma Urbana, como movimentos de moradia, urbanistas, ONGs e
que provocaram as mudanças, assim como daria uma dimensão mais pre- entidades profissionais, e o Movimento Defenda São Paulo, que reúne
cisa do papel da Câmara, da sociedade e da relataria do Projeto de Lei cerca de cinqüenta associações de moradores de classe média, além de
(sob minha responsabilidade) no aperfeiçoamento da proposta. Perante a inúmeros urbanistas, com grande espaço na mídia.

220 1 Planos Oiretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos (omitos de Planejamento Territorial 1 221
Plano Dire1or Ema1égico de Ião Paulo
Nabil Bonduki

A Frente Popular, embora defendendo o projeto por ter previsto municipal, inclusive saúde, educação e assistência social, que têm legislação
a aplicação dos novos instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade. criti- federal específica e instâncias próprias de participação e controle social.
cou sobretudo a ausência de um processo mais amplo de participação na Embora a equipe da relataria preferisse um plano diretor mais enxuto,
elaboração do Plano Diretor. manifestando a necessidade de abertura de voltado exclusivamente para os temas relacionados com os aspectos urba-
um espaço público de negociação e pactuação da proposta. Esta articula- nos e físico-territoriais, regulamentados pelo Estatuto da Cidade, optamos,
ção, que contou com a colaboração de urbanistas do campo progressista, neste aspecto, por manter a estrutura original e aproximar as propostas de
como Raquel Rolnik, e com as mais importantes lideranças do movimento políticas setoriais do que estava sendo proposto pelas secretarias munici-
de moradia, apresentou inúmeras sugestões de alteração do texto que pais afetas a cada assunto.
foram incorporadas ao texto final, defendendo como ponto indispensável a
ampliação do número de Zonas Especiais de Habitação de Interesse Social, Entre as secretarias, além da Sempla, que participou integralmente
sobretudo nas áreas centrais. do processo de discussão do substitutivo e da definição dos pontos
centrais da redação final. e da Secretaria de H abitação e Desenvolvimento
Já o Defenda São Paulo fazia críticas generalizadas ao projeto, teme- Urbano, que colaborou na completa revisão dos perímetros de ZEIS
roso de que ele poderia alterar o zoneamento nas zonas exclusivamente previsto na proposta original, a Secretaria Municipal de Finanças teve um
residenciais, ponto de honra desse movimento. Assim, além de criticar o papel fundamental na discussão da polêmica em torno do coeficiente de
processo de elaboração do plano, atacou seu conteúdo e metodologia, aproveitamento básico (CAB). Essa secretaria se posicionou fortemente
propondo a elaboração de novos estudos e a extensão dos debates na contrária ao estabelecimento do CAB igual a 1, alegando que isto poderia
perspectiva de retardar a aprovação. Defendia ainda, a divisão do projeto significar uma redução do valor venal na Planta Genérica de Valores
em duâS etapas e a alteração do texto em um grande número de aspec- do município. reduzindo a arrecadação municipal, quando o objetivo da
tos. proposta era criar uma nova fonte de receita. Para a secretaria, os ganhos
com a outorga onerosa provavelmente não iriam compensar a redução na
Era evidente que o Projeto de Lei não seria aprovado da maneira arrecadação do IPTU , coincidindo na análise com o que pensavam vários
como r:hegou à Câmara e que seria necessário criar um espaço de nego- segmentos ligados ao mercado imobiliário.
ciação e pactuação de uma proposta alternativa. Indicado relator do Projeto
de Lei e responsável por articular uma proposta que atendesse da melhor Para apresentar e discutir o projeto original, a Câmara Municipal
maneirci possível os diferentes pontos de vista, propus a realização de um promoveu 26 audiências ou debates públicos (quinze regionais, sete sobre
amplo processo de debates e consultas à sociedade e aos vereadores. políticas setoriais e quatro gerais), além de centenas de reun iões específicas
na perspectiva de pactuar o texto definitivo. Além de milhares de contri- com urbanistas e entidades. Mais de 230 o rganizações participaram deste
buições trazidas pelas entidades, articulações de entidades. movimentos e processo, assim como os mais importantes urbanistas e alguns eminentes
urbanistas, os vereadores e seus assessores propuseram cerca de duzentas juristas com atuação no município. Foi dentro de um quadro que levou
emendas ao texto. em conta os posicionamentos e as sugestões de centenas de lideranças
de movimentos populares e de associações de moradores, técn icos,
Por sua vez, foi criado um processo de consulta às várias secreta- urbanistas, empresários e cidadãos em geral, além dos vereadores, suas
rias municipais para analisarem o texto proposto e, eventualmente, propor assessorias e secretarias municipais, que analisamos o PL 290/2002 e
alternações, posto que o PL trazia diretrizes. objetivos e ações estratégicas propusemos uma nova redação ao Plano Diretor Estratégico, formalizado
para todas as áreas de administração municipal. Esse modelo de plano dire- em um substitutivo.
tor, proposto pela Secretaria de Planejamento (Sempla) na proposta origi-
nal, não foi alterado no Legislativo, embora houvesse questionamentos em Mantendo, na essência, os objetivos e diretrizes de políticas públicas
relação à real possibilidade de debater e pactuar, num único instrumento setoriais, as estratégias de política urbana e os instrumentos urbanísticos
de p:anejamento, as políticas públicas de todos os setores da administração presentes na proposta do Executivo, o substitutivo do Plano Diretor Estra-

222 l Planos Diretores Municipais: Novos Concei101 de Planejamenro Terrilorial Planos Direlom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 223
Plano Diretor E11ra1!gico de São Paulo
Nabil Bonduki

tégico aperfeiçoou e reorganizou a proposta, sintetizando o amplo pro- forma a induzir a ação dos agentes na direção proposta pelos objetivos e
cesso de debates e as sugestões apresentadas pela sociedade. Buscamos diretrizes do plano. A regulação urbanística passa a ser tratada como um
pactuar uma proposta coerente, clara, progressista e atualizada com o que instrumento e não um fim em si mesmo, parte de um processo que tem
de mais moderno existe em política urbana no Brasil, colocando em prática como ponto de partida a estratégia e os objetivos de política urbana. Assim,
os princípios da reforma urbana. sem criar constrangimentos ao mercado. a aplicação de instrumentos deveria servir para realizar e implementar os
objetivos estabelecidos pelo Plano Diretor.
Tendo por base a opinião deste amplo conjunto de interlocutores,
analisamos a proposta original do Plano Diretor à luz da nova concepção Com essa metodologia, buscamos mudar o sentido do debate
de planejamento e constatamos a necessidade de promover uma e rediscutir os instrumentos, com destaque para o coeficiente de
reorgan ização do projeto, ressaltando os objetivos estratégicos propostos, aproveitamento básico. O substitutivo do PDE, ao criar as macro-áreas
sua articulação com os instrumentos previstos e de sua adequação com as urbanas, estabeleceu uma referência para a utilização deste instrumento,
condições concretas de sua implementação na cidade de São Paulo. definindo de forma clara, ao contrário do projeto original, os valores
a serem pagos com a outorga onerosa do direito de construir, que
Dessa maneira, buscamos tirar o debate da empobrecida discussão dependiam da sua localização nas macro-áreas, sendo que quanto mais
sobre coeficientes de aproveitamento, que na verdade é apenas um urbanizada e qualificada fosse a macro-área maior seria o fator de
instrumento, e levamos o debate para os objetivos, de modo a mostrar planejamento e, portanto, mais cara a outorga onerosa em relação ao '
que a outorga onerosa tinha que ser entendida como um meio de alcançar custo da terra. De maneira geral, assim podem ser definidas as macro -
os objetivos urbanísticos e não ser entendida apenas como uma fonte de áreas onde é possível comprar solo criado, excluindo-se as localizadas na
arrecadação. macrozona de proteção ambiental:

Assim, de forma mais clara, os objetivos do Plano Diretor foram - macro-área de Reestruturação e Requalificação: áreas que foram urba-
explicitados. Partindo da uma leitura da cidade, debatida com os mais nizadas e consolidadas há mais de meio século e que passam, por várias
variados setores da sociedade, estabeleceu-se o destino específico que se razões, por processos de esvaziamento populacional (como é o caso da
queria dar às diferentes regiões do município, embasando os objetivos a área central. composta pelos distritos Sé e República e pelo anel dos bair-
serem alcançados no prazo previsto para o Plano Diretor (dez anos) e ros centrais circundantes) ou de atividades econômicas (como toda a orla
as estratégias a serem adotadas para isso. A cartografia dessas diretrizes ferroviária e antigos distritos predominantemente industriais).
corresponde a uma divisão do território em grandes áreas territoriais com
características urbanas e sociais homogêneas. - macro-área de Urbanização Consolidada: habitada por população de
renda média e alta, apresenta alta taxa de emprego e, embora venha
Desse modo, o substitutivo incluiu um novo mapa, o de ganhando densidade construtiva com a verticalização intensa de parte de
desenvolvimento urbano. estabelecendo sete macro-áreas, sendo quatro seu território, tem simultaneamente sofrido esvaziamento populacional;
na macrozona de estruturação urbana e três na macrozona de proteção as boas condições de urbanização acabam sendo superadas pelas péssi-
ambiental. Por meio desta divisão em grandes áreas com características mas condições de trânsito e a quase saturação da malha viária. Nesta área
comuns, estabelece-se um referencial espacial para a proposta de uso e está grande parte das zonas exclusivamente residenciais para as quais o
a ocupação do solo na cidade, em concordância com as estratégias de Plano Diretor propõe regras de proteção enquanto expande para toda a
política urbana, o que permite identificar os instrumentos adequados para macro-área o objetivo de conter o adensamento construtivo ; a expansão
se atingirem os objetivos buscados. da produção imobiliária deveria se dar por meio do pagamento da outorga
onerosa do direito de construir utilizando-se em seu cálculo um fator mais
Os instrumentos urbanísticos, aplicados sobre a base das macro- alto do que em outras partes da cidade com o intuito de desestimular o
áreas, têm o papel de introduzir estratégias de manejo do solo urbano de adensamento construtivo.

224 1 Plano1 Oiretorei Municipai1: llovo1 Conceito! de Planejamento Territorial Plano1 Diretom Municipai1: Novo1 Conceito! de Planejamento Tmitorill 1 225
Plano Diretor Eitratigico de São Paulo
tlabil Bonduki

- macro-área de Urbanização em Consolidação: é uma área que já alcan- Em relação ao Defenda São Paulo, entre várias alterações, um
çou um grau básico de urbanização, requer qualificação urbanística, tem aspecto importante do projeto pactuado foi a definição de que o Plano
condições de atrair investimentos imobiliários e apresenta taxa de emprego D iretor de São Paulo deveria ser entendido como um processo de plane-
e condições socioeconômicas intermediárias em relação à macro-área de jamento, dividido em duas etapas. A primeira, consubstanciada no Plano
Urbanização Consolidada e à macro-área de Urbanização e Qualificação. D iretor Estratégico, compreendia as diretrizes e os objetivos da politica
Nesta macro-área objetiva-se estimular a ocupação integral do território, urbana, assim como o macrozoneamento, a definição dos instrumentos
ampiiando a urbanização existente e as oportunidades de emprego por que dão suporte à estratégia proposta e criação de um sistema de planeja-
meio do estímulo à promoção imobiliária para população de baixa e média mento, com instâncias de controle social e participação. Incluem-se nesta
renda e a promoção de atividades produtivas e terciárias não incômodas etapa todos o s instrumentos que precisam ser definidos no Plano Diretor,
localizadas junto aos eixos estrut uradores de transporte coletivo. de acordo com o Estatuto da C idade, de forma a possibilitar sua aplicação
imediata. Uma segunda etapa corresponderia a um detalhamento técnico
- macro-área de U rbanização e Q ualificação, ocupada majoritariamente qualificado, a partir da elaboração dos Planos Regionais e da nova Lei de
pela população de baixa renda, caracteriza-se por apresentar infra-estru- Uso e Ocupação do Solo. Importante ressaltar que pela proposta pactuada
tura básica incompleta, deficiência de equipamentos sociais e culturais, o zoneamento não seria alterado na primeira etapa do Plano Diretor. à
comércio e serviços, forte concentração de favelas e loteamentos irregula- exceção da criação de t rês novas áreas exclusivamente residenciais, que
res, baixas taxas de emprego e uma reduzida oportunidade de desenvol- tinha grande interesse para o Defenda SP e a regulamentação das zonas
vimento humano para os moradores. Os objetivos estabelecidos no Plano especiais de interesse social (ZEIS), que era o ponto mais importante da
Diretor para essa macro-área são: promover a urbanização e regularização pauta da Frente Popular.
fundiária dos assentamentos habitacionais populares dotando-os de infra-
estrutura completa e estimulando a construção de H IS; completar a estru- Assim, o Plano Diretor estabeleceu as grandes estratégias para a
t ura viária, melhorar as condições de acessibilidade por transporte coletivo cidade amarradas a um conjunto de instrumentos urbanísticos. que foram
e garantir a qualificação urbanística com a criação de novas centralidades e regulamentados para permitir, na medida do possível, sua auto-aplicação,
espaços públicos, implantando equipamentos e serviços. o que foi garantido, por exemplo, no caso das ZEIS. Já a regulação do uso
do solo, em particular a revisão da Lei de Uso e Ocupação do Solo, foi
D efinidas as macro-áreas, foi negociada uma alternativa para os remet ida para uma segunda etapa do Plano Diretor, quando deveria ser
coeficientes de aproveitamento básico e foram fixados no próprio Plano elaborada concomitantemente e em consonância com os Planos Regionais,
Diretor os fatores de planejamento e de interesse social que serviram de Plano de C irculação Viária e Transportes e Plano de Habitação, temas
base para o cálculo da outorga onerosa. Como base da negociação, defi- considerados estratégicos ao longo do processo de discussão pública do
niu-se que as antigas zonas que tinham coeficiente de aproveitamento 4 Plano Diretor promovido pela Câmara Municipal.
passariam a ter coeficiente de aproveitamento básico 2, estabelecendo-se
uma disposição de transição, com a queda gradativa do índice durante dois Em relação às questões levantadas pela Frente Popular sobre o
anos, que garantia um processo mais suave de acomodação dos empre- Plano Diretor, pode-se dizer que as alterações na estrutura do projeto
endedores ao novo dispositivo. Nas demais zonas, o CAB passou a ser - com a definição das macro-áreas e com a regulamentação mais precisa
I, mas adotou-se nas antigas Z-2 um dispositivo que permitia utilizar o dos instrumentos de reforma urbana - atenderam às questões mais con-
índice 2, sem pagamento da outorga onerosa, em edifícios residenciais ceituais e programáticas trazidas pelos urbanistas. enquanto a ampliação da
que reduzissem a taxa de ocupação. Com base nesta proposta, na fixação quantidade de ZEIS respondeu às expectativas mais imediatas, sobretudo
dos fatores de planejamento, definidos em função das macro-áreas , e com do movimento de moradia. Desta forma, criaram-se as condições necessá-
uma revisão integral do texto da perspectiva de estabelecer regras claras e rias para o cumprimento da função social da pro priedade, com a aplicação
objefr1as, a Frente da Cidadania retirou as objeções à aprovação do Plano dos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da C idade para punir a
Diretor. não edificação, subutilização ou não utilização de terrenos e glebas - par-

226 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 227
1.
Plano Diretor Estratégico de Ião Paulo
Nabil Bonduki

celamento. edificação e utilização compulsórios. IPTU (Imposto Predial cussão na mídia. Até mesmo a oposição, que em geral, se opunha aos
e Territorial U rbano) progressivo no tempo e desapropriação com títu- projetos estratégicos do governo, participou das negociações em que
los da dívida pública, que poderiam se~ aplicados dentro dos 56 distritos propôs uma série de emendas que, quando pertinentes, foram acatadas
mais bem dotados de infra-estrutura e nos 685 perímetros das ZEIS. No e concordou em votar o Plano Diretor que caminhava para uma aprova-
entanto, como estabelece o Estatuto da Cidade, a aplicação da edificação ção unânime. Estava claro para todos, entretanto, como tinha sido inten-
e parcelamento compu lsório e do imposto progressivo dependiam ainda, samente divulgado, que o projeto-substitutivo por mim coordenado não
além do Plano Dir·etor, de legislação específica. incluía mudanças de zoneamento, embora - como exceções - mantivesse
a proposição original do Executivo referente à criação de três novos bairros
Ainda em relação às questões levantadas pela Frente Popular, o exclusivamente residenciais, assunto amplamente consensual, e a criação
Plano Diretor definiu vários instrumentos para estimular e baratear a pro- dos perímetros de ZEIS, pactuado com a Frente Popular. Esta posição era
moção da habitação social nas áreas centrais e dotadas de infra-estrutura. de amplo conhecimento dos vereadores e muitos que desejavam propor
Foram criados 94 perímetros de ZEIS 2 (em áreas vazias) e. 60 períme- alterações, resignaram à decisão de só tratar deste assunto na segunda
tros de ZEIS 3 (áreas centrais deterioradas). reservando terrenos e glebas etapa do processo. Na última hora, entretanto, fomos todos surpreendi-
bem localizadas para habitação de interesse social. Foi definida a isenção do dos pelo aparecimento, pelas mãos do líder de governo. de dezenas de
pagamento da outorga onerosa para habitação de interesse social e para emendas de alteração de zoneamento. com a afirmação de que sem elas
a habitação de mercado popular, com unidades de até 50 m 2 proposta o plano não podia ser aprovado. evento conhecido como "emendas da
que visava estimular a produção de moradias, aspecto também reivindi- madrugada".
cado pela Frente pela Cidadania. Por outro lado, a proposta reconheceu
a cidade informal, que entrou no mapa. e estabeleceu um processo de Depois de intensa e acalorada discussão com o líder de governo e
regularização de favelas e loteamentos clandestinos. com um vereador que se dizia representante de outros, consegui reduzir
significativamente o número dessas emendas mas não eliminá-las total- 1
O PDE definiu um prazo para que as leis que formariam esta mente, pois se corria o risco de não se aprovar o Plano Diretor, com
segunda fase do planejamento da cidade fossem encaminhadas ao Legis- todos os avanços que ele trazia. Votado às 5 horas de madrugada do dia
lativo. completando e dando unicidade ao conjunto do Plano Diretor. De 23 de agosto de 2002, o projeto de lei foi aprovado por todos os partidos,
fato. em 2004 . os Planos Regionais e a nova Lei de Uso e Ocupação do incluindo os de oposição, PSDB e PFL. Apenas a única vereadora do Prona
Solo foram aprovados na Câmara Municipal, onde também foram objeto votou contra. o Plano D iretor Estratégico.
de um longo processo de negociação, que não será tratado neste artigo.
No entanto, a inclusão de mudanças pontuais de zoneam ento
O processo de planejamento teria continuidade em 2006 com a em onze pequenas áreas. ocorridas na última hora e que não contaram
revisão do Plano Diretor, prazo que se considerou suficiente para avaliar com minha concordância (expressa na declaração de voto e entrevistas à
os efeitos dos instrumentos propostos em relação aos objetivos que se imprensa logo após a votação). gerou grandes protestos de vereadores,
pretende atingir e as transformações concretizadas no período. O pro- indignação e oposição de diferentes segmentos da sociedade, que tinham
jeto estabeleceu como horizonte o ano de 2012, esperando que neste pactuado o projeto em todos os seus aspectos e que tinham acordado que
prazo os objetivos estabelecidos deveriam estar cumpridos. Pretendeu- este assunto não seria tratado naquele momento. A intenção pelo veto
se. assim, instituir na cidade um processo articulado de planejamento que a estas emendas mobilizou sociedade, mídia e inúmeros vereadores, de
desse conta de responder à complexidade da realidade de São Paulo, mas todos os partidos. Todas as entidades e segmentos, incluindo as três princi-
que, ao mesmo tempo, pudesse absorver mudanças, superar possíveis pais frentes que participaram do debate, manifestaram posição contrária às
distorções e corrigir rumos se isto se fizesse necessário. emendas da madrugada, tidas como um golpe contra o processo de pactu-
ação do Plano Diretor. O Ministério Público abriu investigação para verificar
Pactuada a proposta, ela foi apresentada em novas audiências públi- quem seria beneficiado com as mudanças e apurar responsabilidades.
cas. nas quais recebeu apoio de todos os setores. com excelente reper-

228 1 Planos Direrom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Dimores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 229
Plano Dirmr Ematégico de Ião Paulo
Nabil Bonduki

Em decorrência, 21 dias após a aprovação, no último dia em que debatidos pela sociedade e aprovados quase por unanimidade pela Câmara
ainda tinha essa prerrogativa, a prefeita, pressionada pela opinião pública Municipal. com o apoio de praticamente todos os partidos.
num momento bastante delicado (a campanha presidencial estava em
curso), e depois de realizar uma apurada análise técnica e avaliação polí- Implementá-lo com sucesso é um desafio importante para o
tica, decidiu pelo veto a todas as mudanças do zoneamento. incluindo até planejamento urbano no país pois ele se insere num novo ciclo de planos
mesmo aquelas destinadas à criação de bairros exclusivamente residen- diretores, os quais têm como marco fundamental o Estatuto da C idade,
ciais, que faziam parte do projeto original do Executivo. Com essa decisão que criou um novo paradigma para o desenvolvimento das cidades no
- uma das mais acertadas que tomou na relação com a Câmara de Vere- Brasil. Três novidades podem ser apontadas como importantes para que
adores em seu mandato - a prefert:a deu maior coerência à lei do Plano est e novo ciclo possa ser mais efetivo que o do período da ditadura,
Diretor Estratégico e respeit o ao processo de debate, deixando todas as quando grande parte dos planos, inclusive o de São Paulo ( 1971 ). não
mudanças de zoneamento para a segunda etapa do processo de planeja- passou das intenções. São elas:
mento da cidade. os Planos Regionais. que foram objeto de intensa discus-
são nos anos de 2003 e 2004. a utilização dos novos instrumentos urbanísticos criados pelo Estatuto
da Cidade, que subordinam a propriedade fundiária à função social e per-
Com os vetos, o substitutivo voltou à redação que tinha sido pac- mitem extrair do processo imobiliário recursos para aplicar no desenvolvi-
tuada e por mim elaborada, num processo em que a Câmara Municipal mento urbano;
cumpriu seu papel de catalisar as opiniões da sociedade e aperfeiçoar tec-
nicamente uma proposta de lei emanada do executivo. A seguir, busca- a noção de que a participação da sociedade e de suas entidades repre-
remos, de forma sintética, apresentar o conteúdo da proposta, incluindo sentativas é elemento angular do processo de planejamento. rompendo a
uma leitura da cidade no início do século XXI, os objetivos estratégicos do tradição autoritária que sempre o caracterizou e transformando o plano
Plano Diretor e os instrumentos aplicados. numa espécie de pacto entre as forças sociais para garantir o futuro da
cidade;

estabelecimento da gestão integrada de políticas setoriais, incluindo


OPlano Diretor Estratégico como instrumento obras e intervenções concretas, como um elemento estratégico para
garantir os objetivos e diretrizes de médio e longo prazo do Plano Diretor,
fundamental na definição dos desafios para São Paulo superando a atomização e fragmentação que têm marcado as intervenções
urbanas nas cidades brasileiras.
O Plano Diretor Estratégico (PDE) definiu objetivos de estruturação
e deseilvolvimento urbano e social para São Paulo até 201 2. Para alcançá-
Levando adiante estes princípios, a elaboração e aprovação do PDE
los, o PDE regulamentou os novos instrumentos urbanísticos criados pelo
contou, como vimos, com a participação da sociedade, tanto durante sua
Estatuto da Cidade e que visam fazer cumprir a função social da proprie-
formulação pelo Executivo como no debate e reformulação pelo Legisla-
dade e estimular a produção habitacional, estabeleceu regras para a atua-
tivo. Neste processo de construção negociada, foram definidos os objeti-
ção dos agentes imobiliários, criou mecanismos para extrair do processo
vos e diretrizes da política urbana, que se transformaram em verdadeiros
imobiliário recursos para viabilizar a urbanização. definiu diretrizes para o
desafios a serem enfrentados nos dez anos seguintes.
novo sistema de transporte coletivo e instrt:uiu um sistema de planejamento
para ordenar o desenvolvimento urbano, com controle social e descen-
Estes objetivos foram estabelecidos, portanto, com a contribuição
tralização.
dos mais diferentes segmentos da sociedade, que há muitos anos vêm
debatendo os problemas da cidade e alternativas para superá-los. Partiu-se
Podemos afirmar que os grandes desafios urbanísticos que a cidade
de uma leitura da cidade real, envolvendo temas e questões relacionados
terá de enfrentar neste início do século XXI estão sistematizados no PDE ,

230 ! Flanoi Diretorei Municipaii: Novoi Conceito! de Planejamento Territorial Planoi Diretom Municipaii: Novos Conceitoi de Planejamento Territorial 1 231
Plano Diretor Estratégico de ~ãn Paulo
Nabil Bonduki

com aspectos urbanos, sociais, econômicos e ambientais e chegou-se à nos distritos periféricos ou localizados nas áreas de proteção ambiental,
formulação de objetivos para a estruturação e desenvolvimento urbano e o crescimento demográfico mantém índices muito elevados, assim como
a princípios de ação para o conjunto dos agentes envolvidos na construção inúmeros municípios periféricos da Região Metropolitana.
da cidade, servindo também de base para a gestão pactuada da cidade,
agora munida de uma série de instrumentos eficazes que o Estatuto pos- Na década de 1990, dos 96 distritos que compõem o munidpio,
sibilitou. mais da metade (53), os mais bem dotados de equipamentos e empre-
gos, tiveram sua população reduzida. Até mesmo os distritos de classe
A espacialização destas diretrizes e objetivos gerou uma divisão da média, que atraem empreendimentos imobiliários e vêm se verticalizando,
cidade em áreas homogêneas - macrozonas e macroáreas - cada qual como Pinheiros, Jardins, Moema, Santana e Tatuapé, surpreendentemente
com sua especificidade. Foram então definidas estratégias específicas para se desadensaram e os dez distritos mais centrais perderam 230 mil habi-
alcançar estes objetivos em cada macro-área, através da aplicação de ins- tantes nas duas últimas décadas (o Pari, por exemplo, perdeu 46% da
trumentos urbanísticos e ações concretas de gestão urbana. Os instrumen- sua população). A diferença foi compensada pelo acréscimo de população
tos urbanísticos cumprem o papel de interferir no manejo do solo e da em Grajaú e Parelheiros, distritos inteiramente situados na área de prote-
produção imobiliária para induzir a ação dos agentes, sobretudo os priva- ção de mananciais, que receberam mais 200 mil habitantes - comprome-
dos, que constroem e utilizam o espaço urbano, na direção proposta pelo tendo gravemente a qualidade de água aduzida para o consumo, enquanto
Plano. As ações são intervenções, obras e programas de gestão setorial a Cidade Tiradentes, localizado na extrema periferia da zona leste, teve um
serem implementadas pela administração municipal que também contri- acréscimo demográfico de 2. 1 14%. A população vem se concentrando
buem para alcançar os objetivos estabelecidos. exatamente nas regiões pior dotadas de infra-estrutura, urbanização, trans-
portes, equipamentos e emprego.
Com o PDE. foi instituído um processo de planejamento, que
permi e reavaliá-lo periodicamente e detalhar um amplo conjunto de O processo é socialmente injusto, ilógico do ponto de vista urbano
aspectos relacionados com a política urbana e que são tratados de e antieconômico para o poder público, mas as políticas setoriais que foram
forma genérica. Ficou então prevista uma segunda etapa do processo implementadas pela própria administração municipal, desarticuladas de
de planejamento, com a elaboração dos Planos Regionais em cada qualquer visão de planejamento, são, ao menos em parte, responsáveis
subprefeitura de forma articulada com a nova Lei de Uso e Ocupação do por isto. No último quartel do século XX. a maior parte dos conjuntos
Solo, Plano de Circulação Viária e Transportes e Plano de Habitação. habitacionais da prefeitura foram implantados na extrema periferia, o que
explica o crescimento de Cidade Tiradentes, onde eles se concentraram.

É certo que ocorreram exceções, como iniciativas tomadas na


administração Erundina - que criou o primeiro programa de habitação de
Da leitura da cidade ao estabelecimento dos interesse social nas áreas centrais e desenvolveu planos de reurbanização
objetivos estratégicos de política urbana de favelas que incluíram a construção de edifícios verticais para manter a
população na área - e na administração Maluf-Pitta, que generalizou com o
Uma leitura sintética de São Paulo no final do século XX mostra chamado Projeto Cingapura a proposta de verticalização de favelas no pré-
uma cidade que aprofundava a desigualdade urbana e social. Embora a prio local. No entanto, o número de unidades construídas nas áreas mais
migração para a cidade tenha diminuído e a população geral do município urbanizadas foi percentualmente irrisório, continuando a prevalecer a loca-
tenha crescido, na última década, a taxas muito mais baixas do que apre- lização periférica dos conjuntos novos e a exclusão dos mais pobres dos
sentou entre 1950 e 1980, a análise de evolução demográfica mostra um beneficias do progressivo processo de urbanização da cidade. A violenta
fenômeno trágico do ponto de vista urbano e social: enquanto os distritos operação de remoção das favelas ao longo da avenida Águas Espraiadas,
centrais e localizados nas áreas consolidadas da cidade perdem população, realizada por Maluf nos anos 1990, que expulsou cerca de 7 mil famílias

232 1 Plano! Direiore1 Hunicipai1: Novo1 Conceito! de Planejamento Territorial Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 233
Plano Direror Emar!gico de Ião Paulo
Nabil Bonduki

para a região dos mananciais, é um exemplo concreto e concentrado de a dispor de uma grande quantidade de edifícios de escritórios vazios ou
como tem se processado o esvaziamento populacional dos bairros conso- subutilizados, que apresentam um grau avançado de obsolescência. Isto
lidados e o crescimento das regiões que deveriam ser protegidas. não quer dizer que ele perdeu vitalidade, mas se popularizou, ao mesmo
tempo em que passou a apresentar também altos índices de ociosidade
Assim, a cidade vem perdendo as vantagens que teria pelo fato do nos edifícios residenciais: 18% dos domicílios dos dez distritos centrais
crescimento demográfico geral ser mais reduzido o que, em tese. seria estão vagos. Fenômeno semelhante, embora marcado por outra paisa-
um fator positivo. Áreas dotadas de infra-estrutura e oportunidades de gem, ocorreu nas antigas áreas industriais e na chamada o rla ferroviária,
emprego, cultura, consumo e lazer se esvaziam e, conseqüentemente, que apresentam alta taxa de ociosidade, sobretudo em galpões e arma-
equipamentos já instalados, como escolas e postos de saúde, passam a zéns.
apresentar ociosidade. Enquanto isto, o poder público é forçado a cons-
truir equipamentos numa escala muito maior do que o crescimento da Para finalizar esta rápida leitura da cidade. é necessário citar a degra-
população exigiria. O fechamento de escolas nas áreas mais consolidadas e dação do meio ambiente, do espaço público e patrimônio cultural , marca-
a multiplicação de "escolas de latinha" nas regiões mais periféricas nos anos dos por uma tolerância ou incapacidade de coibir usos e ocupações irre-
1990 é a imagem mais clara deste fenômeno e do prejuízo que gera para gulares do solo.
o poder público.
Mais de um milhão de pessoas habitam irregularmente nas regiões
Outro fenômeno de distribuição de atividades no espaço que tem de proteção ambiental. Áreas verdes destinadas ao lazer e recreação, faixas
agravado as condições urbanas é a concentração de emprego nas zona de saneamento de córregos, encostas íngremes e outras áreas públicas
centídl e sudoeste, regiões que têm perdido população. Distritos do perderam seu uso original e foram ocupadas pelas cerca de 2 mil favelas,
Centro chegam a oferecer mais de três empregos por morador, índice cuja população cresceu, nas duas últimas décadas, em índices muito supe-
que cai na Cidade Tiradentes para 0,08. Com isto se acentua o desequilí- riores aos da população geral.
brio na relação moradia-trabalho, requerendo mais deslocamento, o que
sobrecarrega o sistema viário e os transportes coletivos. Na zona leste, O aumento da impermeabilização do solo, sobretudo nos fundos
que concentra a maior quantidade de "bairros dormitórios". os meios de de vale, ao lado de escassa arborização, tem contribuído para ampliar
deslocamento, inclusive o metrô. ficam superlotados no início da manhã o problema das enchentes. O descaso com o espaço público, marcado
na direção do Centro, enquanto no final da tarde ocorre o mesmo pro- por calçadas estreitas, obstruídas, descontínuas ou semidestruídas. pela
cesso no sentido contrário. Os moradores da periferia gastam em média poluição do espaço aéreo desordenadamente ocupado por postes, fiação
três vezes mais tempo em trânsito que os dos bairros centrais e da zona aérea, outdoors irregulares e cartazes de toda natureza e pelo caótico trân-
sudoeste. Há quem enfrente terríveis sete horas diárias em coletivos. A sito, toma ainda mais difícil a vida na cidade. Usos do solo irregulares geram
desigualdade territorial marca a cidade. todo tipo de incômodos (ruído, cheiro, vibração etc.) aos moradores.

Os empreendimentos da promoção imobiliária privada, seto r que , Neste quadro, os desafios para que São Paulo no século XXI torne-
gera emprego e sobrecarrega o uso do solo e sistema viário, por sua vez, se uma cidade com boa qualidade de vida são imensos. De maneira sinté-
se concentram nas áreas já privilegiadas, sobretudo na zona sudoeste. Em tica, os principais objetivos a serem buscados, por macrozonas ou macro-
1999, 64% dos lançamentos de prédios se restringiram a 19 dos 96 distri- áreas (ver localização no mapa), podem ser sistematizados conforme a
tos do município, em regiões que já apresentam um grau de saturação do seção que segue.
sisterm: viário e da paisagem.

Com o deslocamento das principais atividades terciárias para esta


região, em empreendimentos mais modernos, o centro histórico passou

234 1 Plaílos Direrom Municipais: Novos Conceiros de Planejamenro Terrirorial Planos Direrom Municipais: Novos Conceiros dr Planejamenro Tmirorial 1 235
Plano Dire1or Estratégico de Ião Paulo
Nabil Bonduki

MAPA - MACROZONEAMENTO DO PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO DE SÃO PAULO


Os desafios urbanos para o século XXI

Reduzir as desigualdades urbanas


O diagnóstico da cidade no final do século XX revelava o agrava-
mento em escala ampliada de processos expressivos de exclusão ~errito­
rial que, além de gerarem a precarização das condições de vida urbana,
criam enormes deseconomias para a cidade como um todo. Reduzir as
desigualdades urbanas (posto que as econômicas e sociais estão fora de
capacidade de transformação que pode se implementar a partir da política
urbana) é um desafio síntese, que está presente em todos os objetivos.
Viabilizar a habitação, inclusive social, em locais onde existem empregos e
equipamentos; levar a urbanização, a regu larização fundiária, empregos e
serviços para as áreas perifér·icas; descentralizar os investimentos imobili-
ários privados; reduzir a necessidade e o tempo de deslocamento; quali-
ficar os espaços públicos, em geral mais depredados nas regiões de maior
exclusão, entre outras, são ações que terão como conseqüência a criação
de uma cidade menos desigual. Para enfrentar este desafio é necessário
cumprir um amplo conjunto de objetivos específicos, aplicando os instru-
mentos adequados e realizando as intervenções necessárias, como será
apontado em seguida.

Reabilitar as áreas desestruturadas como o centro, a orla ferroviária


e antigas áreas industriais
A reabilitação do Centro é um grande desafio para o século XXI
e exige ações de peso para reverter o processo de abandono que a região
sofreu. M as desafio maior será compatibilizar esta recuperação com a pro-
dução de moradia digna para a população de baixa renda, para cumprir um Maaoárea d4I Urbanbçto Consoticbda

M:1aoáru da Ree,truturoçlo e RequalJic;lç:Ao


objetivo central do PDE, que é morar com dignidade perto do trabalho.
Moc:to.lreo 00 U1bonimçdo am Consolilfa~o
Isto vale não apenas para o Centro, mas para toda a Macro-área de Rees- M02croámo de Urtx>nlzaçt\o o Otmllt'lc:lç:lo

truturação e Requalificação , que através de projetos urbanos requer uma Mllao3reo de Pro«t~.50 Integra l
M.Jaoãroii do Ut.o SuMonlóvol
profunda transformação.
Maaontoa de Conurvação o Recuparaçlo

--../" Limite do Macr ozo~


Viabilizar habitação social nesta macro -área é fundamental para
garantir o dir·eito ao Centro aos mais pobres e, também, para reduzir a

236 1 Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conctitos de Planejamento Territorial 1 237
Plano Diretor E11ra1ég1co de Ião Paulo
Habil Bonduki

necessidade de deslocamento pendular casa-trabalho. garantindo uma nizações de favelas e de loteamentos clandestinos. os centros de bairros
melhor distribuição da população no espaço da cidade. e os centros de educação unificada (CEUs) são exemplos deste tipo de
intervenção.
Para alcançar este objetivo, é necessário ampliar a oferta e bara-
tear os preços de prédios e terrenos para a produção habitacional, con- A criação do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, com
tando para isto com os instrumentos regulamentados pelo PDE. sobre- recursos a serem obtidos através de Outorga O nerosa do Direito de
tudo a edificação e a utilização compulsórios que podem ser utilizados para Construir (solo criado), como íoi definido no PDE, é essencial nesta estra-
combater a ociosidade e subutilização de terrenos (inclusive os ocupados tégia, pois possibilita a extração de contrapartidas da promoção imobiliária,
por estacionamentos), prédios e galpões industriais. Nesta macro-área, sobretudo daquela realizada nas regiões mais bem urbanizadas do municí-
também cumprirão um papel decisivo as Zonas Especiais de Habitação de pio para aplicar nas áreas mais desprovidas de investimentos públicos.
Interesse Social - ZEIS 3, que são fundamentais para rese1var áreas desti-
nadas exclusivamente para habitação social. É evidente que este objetivo
não 5e~ alcançado se a política nacional e estadual de habitação não for Conter o adensamento construtivo e estimular o adensamento popula-
profundàmente alterada, pois sem recursos públicos é inviável realizar uma cional na Macro-área de Urbanização Consolidada
produção maciça de moradias.
Nas áreas tradicionais de classe média, que apresentam um exce-
Por sua vez, as Operações Urbanas, instrumentos que visam lente padrão de urbanização e uma alta taxa de emprego. é necessário
obter do processo imobiliário contrapartidas para a implantação de pro- manter (ou melhorar ainda?) a qualidade do ambiente urbano, caracte-
jetos urbanos de transformação acelerada de áreas desestruturadas. pre-
rística dos bairros exclusivamente residenciais e de toda esta macro-área,
cisam ser desenhadas de forma a prever espaço para a habitação social, mas conter o esvaziamento populacional que ali ocorre, apesar da intensa
rompendo uma tradição da última década em que elas foram instrumento verticalização. Para tanto. o PDE estabeleceu fatores de planejamento que,
de exclusão. por um lado, tornam mais cara, em relação ao preço da terra, a outorga
onerosa nesta macro-área em relação às demais e, por outro, estabeleceu
descontos para as unidades de menor dimensão, mesmo quando produ-
Qualificar, estimular a geração de empregos e conter o crescimento
zidas pelo mercado, visando estimular o adensamento populacional, sem
demográfico na ~acro-área de Urbanização e Qualificação adensamento construtivo.

Urbanizar, regularizar e qualificar a Macro-área de Urbanização e Ao tornar mais cara a outorga onerosa na área de maior interesse
Qual!f1cação, onde se localiza a maioria das favelas. loteamentos ilegais e para o mercado imobiliário, objetiva-se estimular a descentralização dos
conjuntos habitacionais, concentrando a população pobre, é um desafio investimentos imobiliários, na perspectiva de induzir os agentes privados a
que permitiria levar os direitos urbanos para a periferia e que se articularia atuarem em outras macro-áreas, como na Macro-área de Urbanização em
com outros programas de inclusão social da prefeitura. A transformação Consolidação, que está numa situação intermediária.
destes assentamentos em bairros de verdade, com infra-estrutura. áreas
verdes, equipamentos, documentação de posse e organização, poderá
reperc.Jt!r na redução da violência e poderá mudar a cara de São Paulo,
Eliminar o processo de ocupação irregular na Macrozona de
hoje marcada pela paisagem periférica indefinida e acinzentada. Proteção Ambiental
Para cumprir este objetivo, é preciso, por um lado, aperfeiçoar os Trata-se de um desafio decisivo para o futuro da metrópole paulis-
instrumentos de regularização fundiária e. por outro. realizar investimentos tana. Sem preservar o meio ambiente, em particular a área de proteção
em urbanização e implantação de equipamentos de qualidade. As urba- dos mananciais e a serra, a.própria vida r:ia cidade poderá se tornar inviável

238 1 Planos Diretores Hunicipai1: Novos Conceim de Planejamento Territorial Plano! Dimore1 Hunicipai1: Novos Conceito! de Planejamento Terri1orial 1 239
Plano Diretor Estratégico d1São Paulo
Nabil Bonduki

ou gerar a necessidade de um investimento tão elevado para abastecer a ços públicos e torná-los atrativos aos cidadãos será a melhor forma de
cidade que outros objetivos ficarão comprometidos. combater a violência.

Neste caso a legislação é insuficiente para alcançar os objetivos pre- Por um lado, a preservação e recuperação do patrimônio ambiental
tendidos, salvo talvez na utilização da transferência do direito de construir deve ser uma preocupação constante em todas as intervenções . A implan-
que eventualmente poderá gerar uma espécie de compensação para pre- tação da coleta seletiva do lixo, a ampliação das áreas verdes, a recupera-
servar sua propriedade de acorc.Jo com a legislação. O mais importante ção das calçadas e das atividades (cinema, teatros, comércio etc.) que se
neste caso é a criação de uma novo sistema de fiscalização, com a parti- abrem para as ruas, o aterramento da fiação aérea e eliminação dos 800
cipação da sociedade. que seja capaz de conter as ocupações irregulares. mil postes que ocupam as calçadas e obstruem a arborização são. entre
outras. ações indispensáveis para a melhoria da qualidade ambiental. Por
outro lado, uma nova legislação deve ser formulada para conter a violenta
Reduzir a necessidade de deslocamento e estimular a utilização do poluição visual que invadiu regular ou irregularmente a cidade, transfor-
transporte coletivo mando-a numa espécie de painel publicitário.

Melhorar significativamente o transpor1e coletivo é talvez o desafio Por fim, a ampliação de permeabilidade do solo urbano é essen-
cial para combater as enchentes. Para isto. além de ações que podem ser 1
mais fundamental, pois ele irá contribuir para mudar o atual padrão de
mobilidade, que estimula o uso do automóvel e que inviabilizará, no médio implementadas pelo poder público - como a implantação de parques line- JI
ares ao longo dos fundos de vale ainda não comprometidos-. é indispen-

!
prazo. o deslocamento urbano. A criação de um sistema integrado e regu-
lamentado de transporte coletivo, através do bilhete único e da articulação sável a mudança de mentalidade dos cidadãos. pois a maior parte do solo é
de trens metropolitanos, metrô e corredores de ônibus, alimentados por ocupado por lotes residenciais, que têm sido intensamente ocupados por
veículos de menor capacidade, como microônibus ou peruas, pode garan- construções, puxados, edículas. cômodos de aluguel etc., além da !rr.per-
tir rapidez. conforto e economia para os atuais usuários do sistema (os mais meabilização dos quintais.
pobres) e estimular o uso de transporte coletivo pela classe média, com
impacto na melhoria do trânsito.
Implantar o sistema de planejamento, revisar e garantir a obediência à
Todos os objetivos que atuam no sentido de gerar uma cidade mais legislação urbanística
equilibrada em termos da localização da moradia e emprego, apontados
nos itens anteriores, terão um efeito positivo na redução da necessidade de
deslocamento e, em conseqüência, na qualidade da mobilidade na cidade. O Plano Diretor estabeleceu uma agenda de revisão de toda a
legislação urbanística municipal. O grande desafio é preceder esta revisão
na perspectiva de facilitar a promoção imobiliária e baratear a produção
Valorizar e qualificar os espaços públicos e a preservação o meio habitacional sem afetar a qualidade urbana e ambiental da cidade e criar
ambiente uma legislação objetiva, clara e de fácil aplicação, que possa contribuir para
romper o ciclo de ilegalidade e corrupção que tem caracterizado o pro-
Valorizar e qualificar o espaço público - ou seja, ruas. calçadas. cesso de uso e ocupação do solo em São Paulo. Um grande desafio para o
praças. parques. equipamentos de lazer e cultura, espaço aéreo e paisa- século XXI é simplesmente garantir o cumprimento da legislação.
gem urbana - é básico para recuperar a auto-estima dos paulistanos e
garantir a melhoria da qualidade de vida urbana na cidade. A alma de toda No âmbito dos desdobramentos do PDE, um grande desafio é a
cidade são seus espaços públicos, que, em São Paulo, ficaram inseguros e descentralização do planejamento, que se concretizará com a formulação
abandonados, privatizados ou ocupados irregularmente. Povoar os espa- de Planos Regionais, Planos de Bairros e Planos de ZEIS. Com ela, regiões

240 J Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretom Municipais: Novos Comitos de Planejamento Territorial j 241
Plano Diretor Eitratégico de São Paulo
Nabil Bonduki

que nunca foram objeto de ordenação pública ou privada. em particular a urbanísticos que ultrapassam os limites dos municípios. Não é possível
periferia, poderão ter seu desenvolvimento planejado, com a definição de uma megalópole de 18 m ilhões de pessoas não ter planejamento metro-
prioridades e com ganhos para a qualidade de vida dos moradores. politano. A combinação de uma descentralização de gestão do munidpio
de São Paulo com a articulação de uma instância metropolitana é essencial
para o equacionamento dos problemas estruturais da metrópole.

' No passado, os planos diretores foram muito criticados porque


Aguisa de conclusão traziam boas intenções e poucos resultados. Isso ocorria. em grande parte.
porque não contavam com dispositivos jurídicos eficientes para os fins
Como já apontamos no início deste texto, as reformas adminis- buscados, não estavam articulados com a gestão das políticas públicas
trativa e política são decisivas para o futuro da cidade. A concretização de e porque foram elaborados de forma tecnocrática e autoritária, sem
grande parte dos desafios apontados na seção anterior requer a recupera- participação nem pactuação política. Tais impedimentos foram superados
ção cJa capacidade de gestão da administração municipal, garantindo-se a por uma nova concepção de planejamento, que hoje é consensual entre
descentralização e a integração das políticas setoriais, com controle social os urbanistas. Isto não significa. entretanto, que seja tarefa fácil implementar
e participação da sociedade. As subprefeituras. dotadas de orçamento pró- o PDE e cumprir seus objetivos.
prio e capacidade operacional para implementar as políticas setoriais - nor-
matizadas e coordenadas pelo núcleo central do governo - terão papel A construção de uma nova São Paulo é um processo que demandará
decisivo na implementação de uma nova política urbana. Isto aumenta a várias gestões municipais e. para ser bem-sucedido, requererá enorme
responsabilidade dos subprefeitos e de suas equipes, que precisam ser for- capacidade de articulação política para obter os meios necessários para esta
madas a partir de critérios técnicos e objetivos. grande transformação. Mas um passo fundamental foi dado ao se identificar
objetivos e estabelecer uma estratégia para alcançá-los. O horizonte é um
Nesta perspectiva ganha especial importância a criação dos Con- pouco mais promissor para São Paulo neste início do século XXI.
selhos de Representantes em cada subprefeitura, formados por pessoas
eleitas diretamente pela população local. Os Conselhos de Representan-
tes foram aprovados em julho de 2004 e já deveriam ter sido implanta-
dos, mas contaram com a oposição do governo municipal subsequente,
e sua eleição está interrompida por decisão judicial. Esta instância poderá
gerar uma verdadeira reforma política para a cidade e será um elemento
indisp~nsável para garantir a participação da sociedade na fiscalização e na
definição das políticas públicas de caráter regional. Entre outras atribuições,
deve caber aos conselhos a responsabilidade de convocar e dirigir as ple-
nárias do orçamento participativo e de consultar as entidades, associações
e movimentos sociais, tomando-se o interlocutor da população com o
poder público.

Finalmente é necessário apontar ainda um último desafio: a criação


de uma instância metropolitana. Cabe a São Paulo liderar um processo de
articulação das 38 prefeituras da Região Metropolitana para, em conjunto
com o governo do estado, formular uma proposta capaz de garantir uma
instância de gestão metropolitana para administrar inúmeros problemas

242 J Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Plano1 Diretore1 Hunicipai1: Novos Conceito! de Planejamento Territorial 1 243
XI
Plano Diretor de Diadema 2001 - uma breve
avaliação
1
Nelson Baltrusis
l:

Apresentação
Diadema foi uma das primeiras cidades a aprovar um Plano Diretor
após a vigência do Estatuto da Cidade. Depois de um processo de discus-
são que se iniciou no dia 6 de março de 2001 , nos dias 26 e 27 de junho
de 2002, a Câmara Municipal de Diadema aprovou o novo Plano Diretor
da cidade. Desde 1982, o município tem se destacado por suas políticas
sociais - ousadas - visando garantir o direito à cidade e democratizando
o acesso à terra urbana aos seus habitantes mais carentes. Cerca de 120
mil pessoas - um terço da população - vivem em favelas, que ocupam
4% do território. Por causa dessa realidade, a cidade foi uma das pioneiras
ao implementar, ainda na década de 1980, programas de urbanizãção de
favelas e de regularização fundiária.

De acordo com Mourad (2000), o município foi um dos primeiros a


demarcar áreas privadas vazias como Áreas Especiais de Interesse Social 1
(AEIS 1), em seu Plano Diretor de 1994, destinando-as de fato à produção
de habitações de interesse social com o objetivo de que elas cumprissem
a sua função social.

Planos Dimores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 245


Plano Diretor de Diadema 2001- uma breve avaliação
Nelson Baltrusis

Este texto t rata do processo de discussão e aprovação do novo e 183 da Constituição Federal, que tratam da política urbana, viabilizou
Plano Diretor da cidade, as disputas ent re os diversos agentes, as limitações a possibilidade de aprovar e aplicar inst rumentos urbanístico s que inter-
da lt:!gislação para resolver os problemas mais emergentes, bem como os venham no espaço urbano a fim de democratizar o uso do solo urbano .
desafios para avançar nas conquistas sociais e incorporando ao debate as Muitos desses instrumentos, previstos no Estatuto da C idade, já haviam sido
questões do desenvolvimento econômico e urbano sustentável. novas incorporados ao Plano D iretor de Diadema de 1994 e alguns deles foram
formas participativas de gestão urbana. implementados e obtiveram êxito. Ent re eles destacam-se as Áreas de Pro-
t eção Ambiental, que praticamente congelaram as áreas verdes demarca-
das no plano preservando-as' . As Áreas Especiais de Interesse Social 12 ,
que demarcaram propriedades particulares como áreas de implantação de
projetos de Habitação de Interesse Social - H IS, democratizando o acesso
Revisão 2001, um processo em construção à terra urbana para a população de baixa renda da cidade, a partir da deter-
minação do cumprimento da função social da propriedade urbana3 .
O Plano Diretor é um conjunto de princípios e regras que orientam
A revisão do Plano D iretor em 2001 foi realizada em duas etapas.
a ação da sociedade na produção e uso do espaço urbano. Esse conjunto
Numa primeira etapa foi feita uma leitura da cidade, em que se procurou
de regras envolve questões relativas ao projeto de cidade que quer·emos
compreender os problemas e as potencialidades da cidade. Essa leitura foi
construir e quais os caminhos para at ingir esta meta. A elaboração do
realizada, num primeiro momento, com técnicos da prefeitura e asses-
Plano Diretor deve envolver todos os moradores, os empresários, os
soria e, num segundo momento, foi discutida com a população de duas
movimentos organizados - moradia, meio ambiente e outros-, as entida-
formas:
H des cie classes, ó poder público, enfim todos os agentes que atuam e vivem
'1
na cidade, para discutir como a cidade pretende se desenvolver e ocupar a) apresentando a leitura da cidade para as lideranças de movimentos,
.Jl' seu território. Para tanto é necessário realizar uma leitura da cidade real. sindicatos, conselhos populares (habitação, meio ambiente, orçamento
O processo de revisão do Plano Diretor de Diadema 200 1 - aprovado participativo) e associações de classe (ACID - Associação do Comércio
em junho de 2002 - avançou na legislação existente para enfrentar os e Indústria de Diadema: FI ESP/CIESP - Federação da Indústria do Estado
novos desafios colocados para a cidade, isto é. diminuir a segregação, bem de São Paulo/ Centro da Indústria do Estado de São Paulo, escritório D ia-
como dinamizar as ações que visem recuperar o desenvolvimento urbano, dema): e
ambiental , econômico e social.
b) realização de oficinas de formação de agentes de planejamento utili-
O novo Plano Diretor de Diadema pretendeu enfrentar os desafios zando vídeo sobre a leitura da cidade e dinâmicas participativas. E, numa
para o desenvolvimento urbano da cidade, avançando no t ratamento de segunda etapa foram trabalhadas as propostas para enfrentar os novos
questões fundamentais para o planejamento urbano e ambiental como, por desafios colocados para a cidade.
exemplo: a questão da função social da cidade e da propriedade: a ocu-
As propostas foram trabalhadas em reuniões realizadas com técni-
pação dos escassos vazios urbanos : a preseNação das áreas com cober-
cos, e comunidade em reuniões e audiências públicas realizadas em várias
tura vegetal e a questão do melhor aproveitamento dos imóveis vazios ou
regiões da cidade. As propostas foram sistematizadas e entregues à Câmara
subutilizados.
Municipal em dezembro de 200 1. Após a entrega da proposta do novo
Os desafios a serem enfrentados foram propostos por técnicos e plano houve uma nova etapa de discussões em que movimentos, entida-
pela comunidade em fóruns de debates abertos com a participação de des e vereadores apresentaram novas emendas.
diversos setores. Entre esses desafios. destacam-se a melhoria da qualidade
urbana, a geração de empregos e renda e a criação de um novo sistema de
planejamento para gerir a cidade, descentralizado e participativo.

A aprovação do Estatuto da Cidade. regulamentando os artigos 182

246 1 Planos Diretom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 247
Plano Diretor de Diadema 2001- uma breve avaliação
Nelson Baltrusis

cidade de por si só mudar a realidade. De nada adiant a criar uma boa


0-s novos desafios legislação se esta não for incorporada pela sociedade e pelos operado-
res da cidade e se não for aplicada efetivamente. Isso acontece porque
A leitura da cidade foi real izada na primeira fase da revisão, com o
as elites nacionais sempre se esforçaram por manter seu controle sobre a
intuito de avaliar a legisÍação anterior e subsidiar a discussão das propostas
sociedade . Neste sentido, tanto o Plano D iretor como os mecanismos de
para o novo Plano. Essa leitura revelou os novos desafios que devem ser
planejamento urbano poderiam se constituir em instrumentos para exer-
enfrentados pela cidade'". Esses desafios foram de duas ordens: aqueles
cer este controle.
identificados na esfera municipal e passíveis de serem enfrentados com a
legislação local; e os problemas que devem ser tratados regionaln:ente,
LOCALIZAÇÃODO MUNICÍPIO DE DIADEMA NA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO
causados por políticas, ou falta de políticas, externas ao município - como
a ausência de políticas habitacionais de âmbito nacional ou regional que
geram um grande déficit habitacional e provoca nas cidades o aumento da
irregularidade e da informalidade. Em Diadem a, essa irregularidade está
expressa na grande concentração de população em favelas e loteamentos
irregulares. A péssima distribuição de renda no país também contribui para
a deso1·dem urbana, pois grande parte da população não tem recursos
suficientes para adquirir sua moradia no mercado formal e se vê excluída
da própria cidade. E a política econômica do governo federal, que tem pri-
vilegiado mais a especulação que os investimentos em produção, gera, por
um lado, uma queda no poder aquisitivo dos trabalhadores e. por outro,
o fechamento de indústrias, agravando a crise econômica e aumentado o
índice de desemp1·ego e de empregos informais.

Diadema, que cidade é esta? Aleitura da cidade


O município de Diadema se destaca por ser uma cidade industrial A leitura da cidade confirmou que um dos principais problemas da
periférica, com uma estrutura produtiva de pequenas e médias indústrias cidade era o da escassez de terras livres para desenvolver projetos de
com atividades complementares aos Pólos industriais da região do ABC e preservação ambiental, empreendimentos habitacionais e de desenvolvi-
da cidade de São Paulo. O processo de industrialização da cidade ocorreu m ento urbano e econômico. A cidade está praticamente toda ocupada,
a partir dos anos 1970, e reproduz todos os elementos do modelo os terrenos vazios que não estão fora da área de mananciais representam
de ocupação periférica. desigual e injusta do espaço urbano das cidades apenas 3,6% da área total do município. De acordo com o Censo de
brasileiras. Essa desigualdade está expressa no próprio espaço urbano 2000, a densidade demográfica é a segunda do país, com 116 hab./ha. Nas
da cidade onde convivem imbricadas a cidade informal, ilegal e a cidade favelas esta densidade é maior ainda.
formal. Como uma das conseqüências desta matriz de ocupação, Diadema
era apontada entre as dez cidades mais violentas do país. Diadema não possui áreas para lazer e recreação da população. A
cidade possui cerca de 1O m 2 de áreas verdes por habitante, o que é uma
A desigualdade socioeconômica é uma das principais responsáveis boa média; porém, 70% dessas áreas estão concentradas em um único
pela exclusão territorial. A legislação, por melhor que seja, não tem a capa- bairro, o Eldorado . Se não considerarmos o Eldorado, a média cai para 2

248 1 Plano1 Dimom Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos de Planejamento Territorial 1 249
Plano Direior de Diadema 2001- uma breve avaliação
Nelson Ballrusis

m2 por habitante. Outro agravante é que apenas 9% das á1·eas verdes são As propostas
públicas.
As propostas foram construídas com a certeza de que não bastava
Apesar da crise do setor industrial na região. Diadema mantém seu apenas uma lei, era importante criar mecanismos para que a população
perfil econômico predominantemente industr ial. A maioria das indústrias acompanhasse sua aplicação e que o processo de gestão e planejamento
instaladas no município é de micro (até cinco funcionários) e de pequeno fosse descentralizado. Os principais desafios propostos para o futuro da
porte (até cinqüenta funcionários). Porém, o setor industrial vive um pro- cidade foram discutidos em mais de setenta reuniões realizadas em diver-
cesso de reestruturação produtiva que se traduz na redução do número sas partes da cidade com os diversos setores organizados. Para enfrentá-los
de postos de trabalho na indústria, precarização das rela~~es de . traball:o foi adotada a seguinte estratégia:
e no aumento da informalidade, que fazem com que a at1v1dade industrial
penetre nos bairros e, por último, esse processo provoca o desemprego a) novas normas para o uso do solo - visando criar diretrizes para regular
e a diminuição da renda. o uso do solo na cidade, e assim melhorar a qualidade urbana. O novo
Plano propôs a mudança do zoneamento, em vez de trabalhar com o
Enfim, com a leitura da cidade 5 foi possível identificar as principais
zoneamento tradicional, que recorta a cidade, optou-se por trabalhar com
questões para a discussão de um novo plano: o macrozoneamento, foram criadas quatro macrozonas: Adensável; Não
Adensável; Industrial e Preservação Ambiental Estratégica. E também pro-
·ir a) encontrar soluções para combater a má qualidade urbana;
curou ampliar o número de Áreas de Preservação Ambiental.
b) procurar viabilizar o desenvolvimento social. econômico e urbano da
b) novos instrumentos urbanísticos e regularização propostos pelo Esta-
cidade apesar da escassez estrutural de terra;

1 c) viabilizar políticas de combate ao desemprego e que ao mesmo tempo


gerem renda;
tuto da Cidade - visando modificar o padrão de ocupação da cidade, que
tem se destacado pela irregularidade. Os novos instrumentos urbanísticos
adotados procuram capturar as mais-valias urbanas e preservar áreas de
proteção ambiental ou de interesse histórico através da venda de transfe-
d) implementar um sistema de gestão descentralizado e democrático.
rência de potencial.

O novo Plano Diretor de D iadema pretendeu avançar e criar con- c) um novo sistema de planejamento e gestão - esta talvez seja a pro-
dições para a implementação de novas diretrizes para o desenvolvimento posta mais ousada do novo Plano, que propõe a criação de uma estrutura
urbano, bem como pensar e traçar o futuro da cidade discutindo com o descentralizada e participativa com o objetivo de formular políticas públi-
maicr número de moradores da cidade. Para essa tarefa a tradição demo- cas, estabelecer prioridades de ação e melhorar a integração das ações
crática e popular da cidade e a participação de seus diversos movimentos da prefeitura. Essas instâncias atuarão nos bairros da cidade. articuladas ao
Oíganizados foram de fundamental importância. O processo de discussão Conselho do Orçamento Participativo, bem como aos demais conselhos e
do Plano envolveu os diversos agentes da cidade: representantes da Asso- entiçlades participativas.
ciarão Comercial e Industrial de Diadema (ACID), do CIESP - Diadema;
re;resentantes de movimentos ambientalistas. de moradia, sindicatos, Na prática, tal estratégia procurou dar respostas aos problemas da
conselhos e Orçamento Participativo, entre outros. má qualidade urbana; de viabilização de implementação de diversas ativi-
dades, de geração de emprego e renda, além de criar um novo sistema de
planejamento e gestão.

Para a melhoria da qualidade urbana, a cidade necessita de áreas


verdes. O novo Plano amplia as Áreas de Proteção Ambiental. Para que os

''
Planos Dire1ores Municipais: Novos (oncei1os de Planejamen10 Tmilorial 1 251
250 1 Planos Dire1ores Municipais: Novos Concei1os de Planejamen10 Terri1orial
Plano Direlor de Diadema 2001 - uma breve avaliação
Nelsor. Baltrusis

proprietários desses imóveis não sejam penalizados, eles podem transferir De modo geral, pode-se dizer que o Plano atingiu a sua meta. No
potencial construtivo para construções de empreendimentos, em áreas da entanto, essa mudança de perfil se deu muito mais por ações do poder
cidade onde o potencial seja limitado. Para conter a alta densidade foi esta- público concentrando esforços em resolver os problemas de forma iso-
belecido um coeficiente único de 1,5 para as zonas adensáveis. lada do que pelas virtudes do plano. A diminuição da violência se deveu
principalmente a ações práticas de identificar os tipos e os locais de crimes
Para viabilizar a instalação de novas unidades habitacionais, indus- que aconteciam na cidade e agir de forma concentrada. Um exemplo foi a
triais e comerciais, além de equipamentos públicos e de lazer, o Plano identificação de grande número de assaltos cometidos por motociclistas, o
Diretor mobilizou os seguintes de instrumentos previstos no Estatuto da que levou a uma maior vigilância a todos os motociclistas que passam pela
Cidade: Direito de Preempção, demarcação de imóveis para Parcelamento cidade; verificou-se também um grande número de assassinatos ocorridos
e Edificação ou Utilização Compulsórios, IPTU Progressivo no Tempo. em bares após a meia-noite, e para conter esses crimes implantou-se a
lei seca, proibindo os bares de vender bebidas alcoólicas após o horário
A geração de emprego e renda foi tratada no plano diretor de Dia- determinado. Já a ocupação de terrenos vazios se deu muito mais pelo ins-
dema através dos Relatórios de Impacto de Vizinhança (RIV), para a insta- trumen o fiscal de taxar com o IPTU mais alto os terrenos sem construção
lação de grandes empreendimentos. Caso o empreendimento provoque do que notificar os imóveis demarcados como subutilizados.
algum impacto negativo na economia local, os empreendedores deverão
compensar esses efeitos através da criação de postos de trabalho para os O Sistema de Planejamento e Gestão com um conselho de desen-
moradores do bairro e da cidade, manutenção de cursos de formação volvirnento urbano jamais chegou a ser implantado, embora existam várias 1
profissional. instâncias participativas por onde perpassa o debate do planejamento ter- .,
ritorial urbano: o Conselho e Fundo Municipal de Habitação - FUMAPS,
Conselho do Orçamento Participativo, do meio ambiente e do desenvol-
Considerações finais vimento econômico não existiu uma pauta em comum entre as demandas
1
1
desses grupos que representam interesses diversos. Exceto o período que
O novo Plano Diretor de Diadema pretendeu criar condições para a
antecedeu a realização da Conferência das Cidades e onde o Conselho
melhoria da qualidade do espaço urbano, através da capacitação de lideran-
de Habitação se mobilizou para trazer a discussão do desenvolvimento
ças comunitárias e técnicas e da construção das bases de um novo Sistema
planejado da cidade.
de Planejamento e Gestão. Esta postura significaria fortalecer os canais de
gestão para resolver desde os pequenos temas de controle urbano, fis-
calização, regularização, até a avaliação de impacto de grandes projetos
urbanos na vida da cidade.
Referências bibliográficas
A gestão democrática e descentralizada ce1tamente é a nova chave
do planejamento. pois significa romper com os velhos e tradicionais esque- BALTRUSIS, Nelson e Mourad, Laila N. "Diadema - estudo de caso". ln:
mas de apadrinhamento, anistias e outros a1tificios para burlar a legislação ROLN 1K, Raquel (coord.) Regulação urbanística e exclusão territorial Revista
urbana e inverter a lógica de investimentos da cidade. Pólis, nº 32. São Paulo: Instituto Pólis, 1999.

Depois de quatro anos do processo de discussão e iniciando uma BALTRUSIS, Nelson; Mourad , Laila N .; Akemi, Yeda M. "A revisão do plano
0
nova fase de discussão para a revisão percebe-se que a qualidade urbana diretor de Diadema: um processo participativo". Espaço e Debates n. 4 2.
da cidade melhorou, os índices de violência despencaram e em muitas das São Paulo: NERU. 2001.
áreas livr·es foram realizados novos empreendimentos.
HEREDA. jorge et allii. "O impacto das AEIS no mercado imobiliário de
Diadema". ln: ROLN IK, Raquel e CYMBALISTA,Renato. (orgs). lnstrumen-

252 1 Planos Oire1ores Municipais: Novos Concei1os de Planejamenio Tmi1orial Planos Diretom Municipais: Novos Concei101 de Planejamento Ttrritorial I 253
cos urbanfsticos contra a exclusão social . Revista Pólis, nº 29. São Paulo:
Instituto Pólis, 1997.

MOURAD, Laila. N . Democratização do acesso à cerra em Diadema. D is-


sertação de mestrado em urbanismo, PUC-Campinas, 2000.

Revisão do Plano Diretor de Diadema. Folder com a leitura da cidade.


Diadema, 2000.

Notas
1. As restrições que este instrumento impôs garantir,am a manutenção da cober-
XII
tura vegetal na maioria das áreas delimitadas como Areas de Proteção Ambiental
-AP/\s. Uma nova geração dos Planos Diretores
2 -As A!:IS foram introduzidas no Plano Diretor de 1994 com o objetivo de aten-
der a demanda por habitação, moradora na cidade que percebe até 1O salários
mínimos. As AEIS foram divididas em duas tipologias AEIS - 1 áreas desocupadas, Ari Vicente Fernandes
destinadas à construção de HIS. E as AEIS - 2 áreas ocupadas pelas favelas.

3 - Diadi=ma foi uma das primeiras cidades no Brasil que conseguiu transfonmar,
de fato, áreas vazias particulares em áreas de interesse social, destinadas à imple-
mentação de projetos de habitação popular. Ver os trabalhos de Mourad (2000): O encerramento do seminário "O Município em Ação: Elaboração
Hereda, Klink, Karazawa e Baltnusis ( 1996); Mourad e Baltrusis (2000).
e Aplicabilidade de Planos Diretores" reuniu organizadores, participantes e
expositores em uma plenária para tratar de encaminhamentos sob a forma
4 - Esta leitura foi baseada em dados primários e secundários, foram consultados
censos, pesquisas realizadas pelo Seade, Emplasa, IMES, Consórcio Intermunicipal de troca de experiências. Um dos participantes colocou a dificuldade de
do ,A.BC e pela própria Prefeitura. Foram realizados novo mapa de usos real do despertar o interesse da população por oficinas e discussões sobre o Plano
solo. pesquisa de densidade, de indicadores econômicos, entre outras. Diretor, a exemplo do próprio evento, no qual a participação foi quase
exclusiva de técnicos "do ramo" acadêmico e institucional.
S- Corn a síntese dessa leitura foi confeccionado um folder e um vídeo que servi-
ram de material pedagógico para a discussão das propostas par·a o novo plano.
, Alguém lembrou ainda que a participação popular no Plano Dire-
tor é obrigatória por lei. A não observância dessa exigência por parte das
administrações municipais pode levar qualquer cidadão a questionar a legi-
timidade do plano na justiça. Por outro lado, é consenso entre os partici-
pantes que essa atuação não está restrita ao Plano D iretor. Os o rçamentos
participativos anuais, os Planos Pluri-anuais de Investimentos e também
muitas ações setoriais do Executivo a exemplo das áreas da saúde, meio
ambiente e educação, devem passar obrigatoriamente pela deliberação de
Conselhos por exigência de diversas leis federais .

254 1 Plan.JsDiretores Municipais: Novos Conceitos de PlanejamentoTerritorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos dePlanejamento Territorial 1 255
Uma nova geração dos Pianos Diretores
Ari Vicente ftrnandu

Os conselhos municipais são organismos controvertidos e funcio- posições legais do Estatuto da Cidade. A necessidade de fazer ou atualizar
nam de maneira distinta entre si e de município a município e em poucos os plano diretores até outubro de 2006 colocou o planejamento urbano
casos é possível contar com a experiência e o debate acumulados nesses na ordem do dia dos municípios brasileiros com mais de 20 mil habitantes. 1
organismos como insumos ao Plano Diretor. No centro dessa questão, Mas não está aí a novidade desta fase.
lembrou outro participante, está o debate atual entre a democracia repre-
sentativa e a democracia direta. Ainda que se reconheça que as câmaras Os planos diretores municipais já foram necessários em fases ante-
municipais têm hoje maior afinidade com a gestão participativa urbana, é riores. Eram exigidos por diversos órgãos federais e estaduais como s:ondi-
preciso priorizar a participação direta dos cidadãos. ção de acesso do município a linhas de financiamento criadas para fomentar
grandes obras e renovações administrativas, nos anos 1960. Em princípio,
Apesar de terem sido apresentadas apenas experiências de muni- a resposta dos municípios foi, na maioria dos casos, simplesmente buro-
cípios paulistas, o seminário permitiu constatar a grande diversidade de crática.
situações municipais. As diferenças estão situadas não somente nas ênfases
ou prioridades dadas a cada Plano D iretor, mas também na situação rela- Deixando de lado os antecedentes - planos urbanísticos que
tiva aos indicadores de crescimento e de desempenho que fundamentam remontam ao final do século XIX, planos conhecidos como sanitaristas do
cada diagnóstico. A pertinência do município a uma região - em especial a início do século XX, planos de melhoramentos ou de avenidas cio entre-
regiões metropolitanas - é relevante e não tem merecido a devida atenção guerras -, destacam-se como duas vertentes importantes dos planos inte-
na elaboração dos planos mais recentes. grados contemporâneos no Brasil, a regional e econômica da Sudene e a
municipal e sociológica da SAGMACS em São Paulo'.
A relação adequada entre técnicos municipais que dispõem dos
dados e estudos dos planos e a população, permanece polêmica e de difí- Ambas remontam à segunda metade dos anos 1950 e geraram os
cil solução. Por um lado é fundamental evitar o "plano pronto" que será manuais de orientação para a elaboração de Planos Municipais de Desen-
apresentado à população para cumprir as exigências legais, por outro lado volvimento Integrado ou, simplesmente, Planos Diretores. A disposição
é consenso que a participação não pode começar da estaca zero com de municípios paulistas em elaborar seus planos diretores começa antes
consultas abertas para colher as mais variadas opiniões e reivindicações do golpe militar de 3 1 de março de 1964. Contribuiu para isso a criação
populares. do Cepam - Centro de Estudos e Pesquisas da Administração Municipal
- vinculado à Secretaria Estadual do Interior de São Paulo, em 1961 . Cabe
A combinação ideal entre a proposição das equipes técnicas e a destacar ainda a criação do CPEU - Centro de Pesquisas e Estudos U rba-
aceitação das propostas da população, ainda está longe de ser estabelecida. nos - como uma espécie de laboratório da FAU-USP em 1962.
A diversidade de situações de cada município exige uma disposição de rea-
lizar muitas reuniões e debates, o retomo a assuntos já discutidos. a busca A Lei O rgânica do Estado de São Paulo de agosto de 1964 estabele-
de alternativas para cada problema, o emprego de inovações, enfim um ceu um prazo de seis anos para que os municípios elaborassem seus planos
cuidadoso processo pedagógico, como definiu um dos participantes. e condicionou o aporte de recursos estaduais via Orçamento Programa à
existência do plano após 1970. O orçamento programa viria a se tornar
obrigatório em todo o Brasil com base na Lei Complementar nº 3 de 7
de dezembro de 1967. Essa mesma lei determinou ao SERFHAU - Ser-
Aemergência do planejamento municipal viço Federal de Habitação e U rbanismo - a abertura de financiamento aos
municípios para custeio da elaboração de seus planos diretores.
É consenso, no entanto. que estamos vivenciando uma nova era
A "primeira geração" de planos diretores passou de sua fase român-
ou fase da produção de planos diretores no Brasil, iniciada a partir das dis-
tica e pioneira a uma fase mercantil. Com base nos citados manuais, empre-

256 1 Planos Diretores Municipais: Nom Conceitos de Planejamento Territorial Planos Diretores Municipais: Novos Conceitos dt Planejamento Territorial 1 257
Uma nova geração do1 Plano1 Diretorei
Ari Vicente Fernande1

sas de consultoria montavam um livro encadernado e bem apresentado do As constituições municipais - também denominadas de Lei O rgâ-
plano completo. Dele constavam textos padronizados do diagnóstico. do nica do Município (LOM) - t ratam dessa questão com mais detalhes. Ao
prognóstico com as diretrizes e das propostas que incluíam as "ações do serem aprovadas em o utubro de 1990, muitas LOM enumeram parte dos
prefeito". instrumentos da política urbana que devem ser incluídos nos planos dire-
tores. Nas disposições transitórias aparece com freqüência um prazo de
As prefeituras eram assediadas pelos sócios-proprietários dessas um a três anos para que o Executivo encaminhe a lei do Plano D iretor à
empresas para contratar seus serviços. O contrato incluía a obtenção dos Câmara Municipal.
recu rsos do SERFHAU para custear os trabalhos. E1·am previstos levan-
tamentos de campo a serem feitos por estudantes da cidade e a incor- Começa aí, nos anos 1990, a produção da "segunda geração" de
poração à equipe contratada de pelo menos um funcionário municipal planos diretores. Estes não possuem a centralização metodológica dos
graduado, por indicação do prefeito. Passados alguns meses. os volumes anteriores. pois o SERFHAU fora extinto muitos anos antes, os governos
encadernados do Plano Diretor eram apresentados pelo prefeito à socie-