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Análise das Lacunas na Gestão de

Finanças Públicas em Moçambique

Uma contribuição do FMO

Abril de 2017
PRINCIPAIS PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES:

- Planificação e Orçamentação

• O Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP) deve passar a ser submetido ao


escrutínio público, discutido e aprovado pela AR e usado como base da
planificação anual;
• O CFMP e os orçamentos anuais precisam de seguir a mesma tendência e
padrão descendente, evitando-se assim a situação actual em que em sede do
CFMP são feitas projecções descendentes, enquanto que as entidades locais
orçamentam numa base incremental;
• Os PESODs têm de ser cada vez mais integrados nos PESOPs, acabando-se
com o cenário de mais de metade das acções listadas serem excluídas na
consolidação das acções planificadas; Ademais, mais de metade das
actividades inscritas nos PESOD não são realizadas pelos governos distritais,
porque os PESOD não são devidamente alinhados com os planos sectoriais,
para além de que não se aloca recursos suficientes para o financiamento das
actividades planificadas;
• A planificação e orçamentação territorial e sectorial devem ser mais integradas
para evitar a sua fragmentação, e dificultando alocação financeira; Este
aspecto não cria alinhamento entre o plano e orçamento a nível dos distritos e
províncias e não garante que recursos alocados respondem as reais
necessidades das áreas sociais básicas a nível dos distritos e províncias
• Promover cada vez mais o envolvimento dos cidadãos localmente na
priorização das necessidades antes e depois das alocações financeiras, de
modo a garantir que as prioridades sejam elencadas pelas comunidades.

- Arrecadação de receitas e previsão de despesas


• Na componente de receita, o Governo deve aperfeiçoar a capacidade da
Autoridade Tributária de modo a poder cobrar impostos em atraso com maior
eficiência; Há necessidade de se rever à legislação fiscal moçambicana de
modo a se alargar a base tributária através, por exemplo, da renegociação dos
benefícios fiscais aos mega-projectos, do combate à fuga ao fisco e do
branqueamento de capitais. A revisão das leis deve garantir ainda que o
Estado tenha maior capacidade de arrecadação de receitas através da
capacitação regular à Autoridade Tributária e a vários órgãos nos distritos e
províncias.
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• O Governo deve tratar das receitas próprias como contributos essenciais para
as contas das instituições independentes e autónomas que as cobram. Para
esse efeito, a sua planificação e previsão são fundamentais.
• O Governo deve assegurar maior controlo nas actividades das empresas
públicas e participadas pelo Estado de modo a garantir a sua contribuição ao
OE através das receitas produzidas. O Controlo deve igualmente informar ao
Governo sobre as empresas que constituem um peso aos moçambicanos
através da sua necessidade de serem financiadas anualmente.

- Procurement
• A informatização dos serviços da UFSA, particularmente a sua base de dados,
deve ser continuada a fim de passar a abranger as áreas ainda não cobertas
devido à descentralização.
• O Governo deve observar à risca a lei do procurement, com particular enfoque
para o contexto da aprovação do novo decreto.
• As instituições públicas devem privilegiar os concursos públicos para a
contratação de prestação de serviços de modo a minimizar a corrupção e falta
de transparência.

Auditoria, supervisão e monitoria


• A PGR deve acompanhar as constatações do TA e acionar os mecanismos
legais para a responsabilização criminal dos infractores;
• O Parlamento deve acompanhar as recomendações do TA e exigir o seu
cumprimento rigoroso.
• Outrossim, o Parlamento deve criar leis que facilitem a execução cabal das
recomendações quer da IGF, quer do TA. Finalmente, o Parlamento deve
exercer o seu poder de instar a Procuradoria-Geral da República (PGR) a
responsabilizar os gestores públicos que, nos seus actos, lesem o Estado e os
moçambicanos.

- Gestão da Dívida Pública


• O FMO insta o Governo a melhorar a Gestão da Dívida Pública, incluindo a
melhoria do controlo do Stock total e por instituição/empresa, mecanismos de
contracção e controlo, mecanismos de pagamento das instituições públicas,
incluindo empresas públicas e participadas;

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• O FMO insta as instituições de Justiça a desempenharem o seu papel e
responsabilizarem administrativa e criminalmente aos envolvidos no caso das
dívidas ocultas;
• O Governo deve implementar de forma séria e célere as recomendações do
FMI/Banco Mundial de modo a garantir o retorno do apoio dos parceiros
internacionais ao OE;
• O Parlamento deve criar uma lei de responsabilização fiscal para a punição
exemplar dos infractores e que colocar um limite para a contratação das
dívidas passar pelo escrutínio e aprovação pelos deputados;
• O Governo deve rever a tendência demasiadamente crescente da dívida
interna do país, para permitir que a economia nacional tenha mais recursos
financeiros disponíveis para financiamento.

1. Introdução: contextualização e justificativa

A gestão de finanças públicas (GFP) é o garante da prossecução dos objectivos de


desenvolvimento político, social e económico de qualquer Estado moderno. Cada
Estado procura captar recursos financeiros e materiais por via da tributação, que de
seguida os aloca aos diferentes sectores temáticos (por exemplo, saúde, educação,
protecção social, etc.) e geográficos diferentes do nível central.

Em termos simples, a GFP de qualquer país consiste na arrecadação de receitas e


execução de despesas – um processo amiúde caracterizado por lacunas seja devido à
inadequação das regras, processos ou instituições existentes. Este relatório identifica
e analisa essas lacunas, no contexto moçambicano, bem como apresenta
recomendações para a sua resolução.

A análise é uma contribuição do Fórum de Monitoria do Orçamento (FMO) para a


promoção da boa governação económica e financeira do Estado enquanto mecanismo
essencial para o alcance do bem-estar comum. Ela surge num momento
particularmente difícil para o país que enfrenta um grave e longo conflito político-militar
que tem desestabilizado uma parte significativa do território nacional.

Igualmente, o momento é peculiar devido a crise económica e financeira que o país


enfrenta: o Estado está altamente endividado (cerca de 70% do produto interno bruto,
PIB) e uma histórica estagnação económica com suspensão do apoio orçamental dos
parceiros de cooperação, falência de dois bancos comerciais. Um, o Moza Banco,
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intervencionado pelo Banco de Moçambique (BM) e outro (Nosso Banco) fechado pela
mesma entidade. No segundo caso, foram perdidos cerca de três biliões de meticais
de contribuintes do Instituto Nacional de Segurança Social (INSS), então accionista
maioritário do mesmo.

Os parceiros de cooperação congregados no chamado G14 suspenderam o seu apoio


orçamental a Moçambique, não se sabendo se e quando o mesmo será retomado. A
suspensão deveu-se ao escandâlo das dívidas ocultas, a falta de transparência na
Gestão de Finanças Públicas (GFP) em combinação com a crise económica e
financeira global. Neste contexto, o Governo apresentou à Assembleia da República a
mais restritiva proposta de Orçamento do Estado (OE) para 2017.

Isto significa que o Estado moçambicano enfrentará acrescidas dificuldades


financeiras nos próximos anos, que só serão resolvidas por via de uma reforma do
Estado moçambicano no geral e dos sistemas de gestão das finanças públicas, em
particular, arrecadando mais receitas e restringindo a despesa supérflua. Para esse
efeito, o Governo tem de colmatar as lacunas da GFP, anteriormente identificadas em
outros estudos (por ex.: PEFA 2015), confirmadas e reiteradas nesta análise conforme
se detalha nas secções seguintes.

Sem prescindir da necessária qualidade técnica requerida numa análise relacionada


com GFP, este documento adopta um formato e uma linguagem mais simples e
menos tecnocrata a fim de permitir que o mesmo seja lido, entendido e utilizado por
um maior número de pessoas.

2. Objectivos
2.1 Objectivo geral
Identificar lacunas na Gestão das Finanças Públicas (GFP) em Moçambique e seu
impacto na vida dos cidadãos.

2.2 Objectivos específicos


Os objectivos específicos que nortearam a análise são os seguintes:

• Identificar aspectos concretos que mostram deterioração ou estagnação nos


últimos anos na Gestão de Finanças Públicas, tendo como base os resultados
do Relatório do PEFA 2015;

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• Discutir a problemática do crescimento galopante da dívida pública e seu
impacto na vida do cidadão;

• Identificar lacunas no processo de planificação e orçamentação sobretudo nos


sectores prioritários;

• Propor soluções aos principais desafios identificados.

3. Metodologia

Esta análise foi produzida com base em informação recolhida de fontes secundárias,
nomeadamente, documentos oficiais do Governo (por ex.; Visão Estratégica das
Finanças Públicas 2011-2025), estudos e avaliações sobre a GFP (por ex.; PEFA
2015), incluindo publicações anteriores do FMO (por ex.; Pontos Críticos na GFP).
Dessa forma, este documento analisa as lacunas de GFP anteriormente identificadas
pelo Governo, pelo FMI e por outras entidades interessadas na melhoria da GFP em
Moçambique.

A informação recolhida foi processada usando técnicas de análise das dimensões da


GFP conforme concebidas em instrumentos de avaliação internacional como o PEFA,
em combinação com técnicas de análise de economia política (PEA, em inglês,
Political Economy Analysis). Essa combinação permitiu não apenas a caracterização
da situação/problema como também o entendimento da correlação de forças (relações
de poder) enquanto dimensões concomitantes de interesse e influência (influence and
interest matrix) sobre o quadro de GFP.

Os resultados da informação processada são apresentados no formato simplificado de


documento de trabalho, agrupados em quatro grandes áreas temáticas - planificação e
orçamentação (priorização), execução orçamental (receitas e despesas), controlo
interno e externo (oversight, auditoria e reporte) e gestão da dívida pública - de modo
a permitir o seu uso nas acções de advocacia junto do Governo (Ministério da
Economia e Finanças), da Assembleia da República (particularmente a Comissão do
Plano e Orçamento e Bancadas Parlamentares), do Tribunal Administrativo
(particularmente a 3ª Secção, responsável pela Conta Geral do Estado,CGE) e dos
parceiros de cooperação.

4. Constatações
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4.1 Lacunas na Planificação e Orçamentação
O ciclo de planificação em Moçambique arranca com a elaboração do Cenário Fiscal
de Médio Prazo (CFMP) - um documento trienal - que estabelece os limites
orçamentais indicativos e as orientações de políticas para a elaboração do Plano
Económico e Social (PES) e do Orçamento do Estado (OE) de Fevereiro a Abril de
cada ano. As orientações e limites são comunicados até ao dia 31 de Maio aos
sectores, províncias e distritos. Com base nos limites e nas orientações recebidas, os
sectores, províncias e distritos preparam entre Junho e Julho as pospostas do PES
que são submetidas ao Ministério de Economia e Finanças até finais de Julho.

Em Agosto, o MEF procede à consolidação do OE e do PES e à sua submissão ao


Conselho de Ministros que deve ser efectuada até a data limite de 15 de Setembro,
para aprovação. Estes documentos são remetidos à AR a 30 de Setembro, devendo
ser aprovados até 15 de Dezembro. O diagrama da figura 1 abaixo ilustra o ciclo de
planificação e orçamentação.

Figura 1: Ciclo de Planificação e Orçamentação em Moçambique


1. Elaboração e finalização do CFMP
Abril
Fevereiro - Maio
2. Comunicação dos Limites
10.Data limite para indicativos, guiões e metodologias
aprovação do PES e OE para a preparação do PES e OE
pela AR
15 de Dezembro 31 de Maio

3. Preparação das Propostas do


9. Submissão do OE e PES e OE por parte dos sectores,
PES à AR (AR) para províncias e distritos
aprovação
4. Balanço PES (harmonização)
30 de Setembro
Junho e Julho
8. Submissão do OE e PES ao 5. Consolidação do PES e
Conselho de Ministro para OE
apreciação e aprovação
15 de Setembro 6. Revisão
AgostoSemestral
- Setembro
Fonte: Adaptado do Manual de Finanças Públicas para Jornalistas, MB Consulting e DW 2014.
7. Balanço PES (1º
Semestre)
Do cruzamento dos estudos e documentos de GFP disponíveis é possível destacar as
seguintes lacunas a nível da planificação e orçamentação:
• Cobertura incompleta do Orçamento do Estado, que não inclui todas as Entidades
Autónomas e, em particular, o Instituto Nacional de Segurança Social (INSS), os

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projectos financiados com ajuda externa e parte dos recursos próprios das
entidades do Estado;
• Sobreestimação de receitas e subestimação de despesas;
• O principal documento de planificação de médio prazo, o CFMP não é
aprovado nem discutido pela AR, uma prática contrária aos padrões
internacionalmente aceites. Por esta razão, Moçambique teve uma
classificação negativa nesta componente no PEFA 2015 (Lawson et al. 2016);
• Os distritos são unidades de planificação, mas não de orçamentação o que cria
uma fragmentação entre ambos processos em prejuízo da eficácia e eficiência
que seriam de esperar;
• O modelo de planificação territorial e sectorial faz com que existam dois planos
em cada distrito: um territorial (distrito-PESOD) e outro Sectorial (dos
Ministérios-Sectores). Este aspecto não cria alinhamento entre o plano e
orçamento a nível dos distritos e províncias e não garante que recursos
alocados respondem as reais necessidades das áreas sociais básicas a nível
dos distritos e províncias
• Segundo dados recolhidos pelas organizações da sociedade civil CIP e G20,
citados pelo FMO e G20 (2015), mais de metade das actividades inscritas nos
PESOD não são realizadas pelos governos distritais, porque os PESOD não
são devidamente alinhados com os planos sectoriais, para além de que não se
aloca recursos suficientes para o financiamento das actividades planificadas;
• Fraca ligação entre os instrumentos de planificação de médio prazo (CFMP) e
os orçamentos anuais. Esta lacuna, conforme documentado pelo FMI, deve-se
à falta de reconciliação das estimativas ascendentes de despesas preparadas
pelos sectores e províncias com as previsões descendentes preparadas pelo
MEF. Por exemplo, a despesa total em 2014 foi de 20% mais do que o previsto
para 2014 no CFMP 2013 - 2015. Os Gastos de Capital desviaram-se 27% do
planeado. Portanto, a credibilidade dos limites máximos de médio prazo no
CFMP é limitada, e talvez mais significativamente, nenhuma explicação dessas
divergências é fornecida no OE e na documentação de acompanhamento
(Lawson et al. 2016)

Recomendações
• Tratando-se de um documento de planificação fiscal de médio prazo, o CFMP
deve passar a ser submetido ao escrutínio público, discutido e aprovado pela
AR;

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• Os PESODs têm de ser cada vez mais integrados nos PESOPs, acabando-se
com o cenário de mais de metade das acções listadas no PESOD serem
simplesmente excluídas;
• A planificação e orçamentação territorial e sectorial devem ser mais integradas
para evitar a sua fragmentação, dificultando a respectiva orçamentação;
• O CFMP e os orçamentos anuais precisam de seguir a mesma tendência e
padrão descendente, evitando-se assim a situação actual em que em sede do
CFMP são feitas projecções descendentes, ao passo que as entidades locais
orçamentam numa base incremental;
• Promover cada vez maior abrangência do Orçamento do Estado sobre
organismos autónomos e independentes dentro do Aparelho do Estado.
• Promover cada vez mais o envolvimento dos cidadãos localmente na
priorização das necessidades antes e depois das alocações financeiras.

4.2 Execução orçamental: receitas e despesas


Esta secção analisa, resumidamente, as lacunas existentes nas componentes de
arrecadação de receitas e execução de despesas em Moçambique.

Receitas - dificuldades de cobrança de impostos em atraso


Para além da lacuna estrutural do espaço fiscal, da quantidade de receitas, ser
limitada, existe uma lacuna de ordem institucional. Ela é relativa à Autoridade
Tributária (AT), que é a única entidade gestora de receitas. Mesmo sendo
reconhecidamente uma das instituições mais avançadas e modernas dentro do
Aparelho do Estado moçambicano, a AT enfrenta dificuldades na cobrança de
impostos em atraso. Por exemplo, o PEFA 2015 documentou que “no final de 2014 as
dívidas de receita foram 3.649 milhões, o equivalente a 2.34% da arrecadação de
receitas (excluindo ganhos de capital de impostos inesperados). Além disso, mais de
75% de impostos em atraso tinham mais de 1 ano”.

Outra lacuna tem que ver com a previsão das receitas. Como notado no relatório
PEFA 2015, embora seja abrangente, a previsão de receitas do CFMP é apresentada
somente num nível agregado (ou seja, receitas fiscais, receitas não fiscais e subsídios,
sem divulgar informações para cada tipo de receita). Assim, as metas para cada tipo
de receita não são especificadas a um nível desagregado (ou seja, IVA, impostos de
renda, impostos sobre transacções, etc.). Aliás, para além de exigir um certo grau de
desagregação de previsões de receitas, o padrão da PEFA afirma que, para cada

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fonte de previsão de receita, as premissas e metodologia utilizados devem ser
explicados e publicados. Este não é o caso de Moçambique.
A legislação fiscal continua bastante frágil para garantir o alargamento da base
tributária e o aumento da capacidade de cobrar receitas.

Receitas próprias – falta de cobertura abrangente

No que diz respeito às receitas próprias, ainda não é possível obter uma cobertura
abrangente das receitas cobradas pelas entidades públicas. As auditorias do Tribunal
Administrativo confirmam que uma parte não quantificada desta renda ainda não está
declarada e é, assim, utilizada sem observar plenamente os procedimentos
estabelecidos por lei, particularmente no que diz respeito às fases do ciclo da despesa
(FMI 2014, Lawson et al 2016).

Despesas sem ligação com tectos máximos do CFMP


As estratégias sectoriais não são totalmente custeadas para a maioria dos
sectores/instituições. Quando são totalmente custeadas, não existe uma ligação clara
entre estas e os tectos máximos do CFMP. Os tectos máximos totais publicados no
CFMP 2014-2016 não são abrangentes (apenas para Bens e Serviços e itens de
Despesas de Capital Internamente Financiados). Não há nenhuma documentação de
como o processo de reconciliação é feito.

Recomendações
• Na componente de receita, o Governo deve aperfeiçoar a capacidade da
Autoridade Tributária de modo a poder cobrar impostos em atraso com maior
eficiência; Há necessidade de se rever à legislação fiscal moçambicana de
modo a se alargar a base tributária através, por exemplo, da renegociação dos
benefícios fiscais aos mega-projectos, do combate à fuga ao fisco e do
branqueamento de capitais. A revisão das leis deve garantir ainda que o
Estado tenha maior capacidade de arrecadação de receitas através da
capacitação regular à Autoridade Tributária e a vários órgãos nos distritos e
províncias.
• O Governo deve tratar das receitas próprias como contributos essenciais para
as contas das instituições independentes e autónomas que as cobram. Para
esse efeito, a sua planificação e previsão são fundamentais.
• As despesas devem ser reconciliadas com os tectos estabelecidos nos
documentos de planificação estratégica e de médio prazo.

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• O Governo deve assegurar maior controlo nas actividades das empresas
públicas e participadas pelo Estado de modo a garantir a sua contribuição ao
OE através das receitas produzidas. O Controlo deve igualmente informar ao
Governo sobre as empresas que constituem um peso aos moçambicanos
através da sua necessidade de serem financiadas anualmente.

4.2.1 Procurement público


A área de aquisições de bens do Estado e contratação de serviços (procurement) tem
sido indicada em diversos estudos como sendo o elo mais fraco da gestão de finanças
públicas. A Unidade Funcional de Supervisão das Aquisições (UFSA) mantém
estatísticas dos contratos públicos, incluindo os feitos por métodos menos
competitivos (por ex: adjudicação directa), mas não recebe todos os planos de
contratações anuais (dado que a autoridade em matéria de contratos é
descentralizada) e não pode, portanto, acompanhar as aquisições reais em relação
aos processos planeados (Lawson et al 2016, FMI 2015).

Entretanto, segundo o relatório PEFA 2015, 52,95 por cento dos contratos públicos
são adjudicados pela excepção e não pela regra, ou seja por ajuste directo. Este
mecanismo, abre espaço para a falta de transparência, corrupção, clientelismo e
viciação dos concursos públicos e não permite igualdade de oportunidades aos
prestadores de serviços.
Desde 2013, os registos de contratações são centralizados através do e-SISTAFE,
que regista informações básicas, mas não obtém dados de desempenho.

Recomendações:
• A informatização dos serviços da UFSA, particularmente a sua base de dados,
deve ser continuada a fim de passar a abranger as áreas ainda não cobertas
devido à descentralização.
• O Governo deve observar à risca a lei do procurement, com particular enfoque
para o contexto da aprovação do novo decreto.
• As instituições públicas devem privilegiar os concursos públicos para a
contratação de prestação de serviços de modo a minimizar a corrupção e falta
de transparência.

4.3 Controlo interno e externo: oversight, auditoria, reporte e monitoria

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A Inspecção Geral de Finanças (IGF) é o organismo responsável pelo controlo interno
no sistema de GFP, ao passo que o Tribunal Administrativo (TA) é responsável pelo
controlo externo, realizando, ambas auditorias.

No que diz respeito à implementação das recomendações resultantes das auditorias, a


IGF realiza um acompanhamento sistemático de suas próprias auditorias, e desde
Julho de 2014 têm, também, realizado um acompanhamento sistemático das
recomendações resultantes das auditorias externas realizadas pelo TA. Para este
último, há um sistema partilhado entre a IGF e o TA que permite saber quais são as
recomendações a seguir e que permite ainda introduzir informação sobre os
resultados das acções de acompanhamento.

Em Moçambique, o TA tem o mesmo tratamento que qualquer outra UGB, e portanto,


não tem independência na execução orçamental. Outrossim, o facto de o seu
Presidente ser nomeado pelo Presidente da República levanta dúvidas sobre os
factores de independência e isenção.

O sistema de reporte na GFP em Moçambique acontece por via dos Relatórios de


Execução Orçamental (REOs) e da Conta Geral do Estado (CGE) e do respectivo
Parecer do TA. Os primeiros são mais sistemáticos, com regularidade trimestral e
oferecem alto grau de detalhe.

Aqui, o Parlamento é chamado a desempenhar devidamente o seu papel, uma vez


que, por lei, é a instituição que deve fazer o acompanhamento das recomendações do
TA ao Governo e exigir o seu cumprimento rigoroso.

Recomendações
• O Presidente do TA deve agir com independência e isenção e dar
recomendações para a punição exemplar dos gestores que lesem o Estado;
Deve igualmente publicitar os seus actos para desencorajar os gestores
prevaricadores de tais actos;
• A PGR deve acompanhar as constatações do TA e acionar os mecanismos
legais para a responsabilização criminal dos infractores;
• O Parlamento deve acompanhar as recomendações do TA e exigir o seu
cumprimento rigoroso.
• Outrossim, o Parlamento deve criar leis que facilitem a execução cabal das
recomendações quer da IGF, quer do TA. Finalmente, o Parlamento deve
exercer o seu poder de instar a Procuradoria-Geral da República (PGR) a

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responsabilizar os gestores públicos que, nos seus actos, lesem o Estado e os
moçambicanos.

4.4 Gestão da dívida pública

4.4.1 Dívida Externa


A dívida pública moçambicana situa-se em níveis insustentáveis (acima de 70% do
PIB), uma situação exacerbada pelo escândalo das dívidas inconstitucionais, ilegais e
escondidas das empresas EMATUM, Proindicus e MAM.
Por comprovada incapacidade das empresas, o Governo de Moçambique propôs a
inclusão das referidas dívidas na Conta Geral do Estado, sugerindo que os
moçambicanos devem pagar dívidas contraídas de forma irresponsável e ilegal.
Contra todas as expectativas, o Parlamento Moçambicano chancelou tal pedido e
incluiu as dívidas da MAM e Proindicus na CGE 2015.
A dívida externa, sobretudo a oculta e ilegal, tem estado a ser apontada como estando
na origem da actual crise económico-financeira de Moçambique, porquanto motivou o
congelamento de financiamento por todos os parceiros internacionais, os choques
externos à moeda nacional (o metical), bem como a subida de preços dos produtos de
primeira necessidade e não só.

Por falta de opções para financiar a máquina administrativa do Estado, o Governo


criou outro problema: aumento exponencial da dívida interna, encarecimento do
dinheiro, pressão ao sector privado no acesso ao crédito nos bancos comerciais.

4.4.2 Crise da dívida interna: crescimento em mais de 1000% em cinco anos

A par da dívida externa, a dívida interna de Moçambique cresceu de forma galopante


nos últimos seis anos, atingindo níveis insustentáveis. Entre 2011 e 2015 a dívida
interna havia crescido de 22,3 milhões de meticais para 69,2 milhões, de seguida a
dívida disparou em mais de 1000% para 88,2 mil milhões de meticais até final do
primeiro trimestre de 2017, conforme referiu o Banco de Moçambique em Abril de
2017.

A dívida interna cresce devido à necessidade do Estado financiar-se com recurso a


Bilhetes de Tesouro, Obrigações de Tesouro e também por via de empréstimos
directos ao Banco de Moçambique. O quadro abaixo ilustra a composição e evolução
da dívida interna moçambicana.
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Fonte: Banco de Moçambique, 2017

O crescimento da dívida interna apresentado acima tem sido motivado em parte para
pagar outras dívidas, gerando dessa forma um ciclo de dívida ou jogos de Ponzi (Ver
Massarongo 2016). Outros factores que fazem crescer a dívida interna é a cobertura
de prejuízos de flutuação cambial de valores ao Banco Central, compensação às
gasolineiras, financiamento de construção de edifícios públicos e cobertura do défice
do Orçamento do Estado (OE). Nota-se que o crescimento da dívida interna é movido
por factores que aprofundam a crise económica e financeira em que o país se
encontra, e não para resolvê-la.

Os factores referidos acima derivam da conjuntura nacional de crise económica e


financeira. O corte do apoio directo ao orçamento por parte de vários parceiros de
cooperação dificulta o financiamento do défice orçamental, sendo por isso que o
Governo recorre aos Bilhetes do Tesouro, Obrigações do Tesouro e Empréstimos do
Banco Central.

Recomendações
• O FMO insta o Governo a melhorar a Gestão da Dívida Pública, incluindo a
melhoria do controlo do Stock total e por instituição/empresa, mecanismos de

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contracção e controlo, mecanismos de pagamento das instituições públicas,
incluindo empresas públicas e participadas;
• O FMO insta as instituições de Justiça a desempenharem o seu papel e
responsabilizarem administrativa e criminalmente aos envolvidos no caso das
dívidas ocultas;
• O Governo deve implementar de forma séria e célere as recomendações do
FMI/Banco Mundial de modo a garantir o retorno do apoio dos parceiros
internacionais ao OE;
• O Parlamento deve criar uma lei de responsabilização fiscal para a punição
exemplar dos infractores e que colocar um limite para a contratação das
dívidas passar pelo escrutínio e aprovação pelos deputados;
• O Governo deve rever a tendência demasiadamente crescente da dívida
interna do país, para permitir que a economia nacional tenha mais recursos
financeiros disponíveis para financiamento.

4.5 E-SISTAFE: entre a dificuldade técnica e a incapacidade humana

Desde o ano 2002 que a GFP em Moçambique tem sido suportada pelo Sistema de
Informa o Sistema de Administração Financeira do Estado (SISTAFE), que mais tarde
se tornou e-SISTAFE. Este estabelece e harmoniza regras e procedimentos de
programação, gestão, execução e controle do erário público, de modo a permitir o seu
uso eficaz e eficiente. Ademais visa produzir a informação de forma integrada e
atempada, concernente à administração financeira dos órgãos e instituições do
Estado. Assim, o e-SISTAFE é a espinha dorsal da GFP em Moçambique.

O e-SISTAFE é composto por vários módulos e suporta a execução orçamental,


financeira e patrimonial, em 1388 UGB (637 ao nível Distrital, 584 nas 11 Províncias e
167 ao nível central). Este processo de rollout traduziu-se numa positiva
implementação da execução do Orçamento do Estado, tendo uma evolução da
execução por via indireta para via direta. Em Março de 2016 atingiu-se o valor de
65,3% de execução por via direta com uma meta de 74% para o final de 2016 (em
2011 este valor era de 42% e em 2012 de 52,6%).

A lei do SISTAFE estabelece uma classificação económica que é totalmente


compatível com os padrões internacionais. No entanto, esta classificação não é usada

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quando o documento orçamental é formulado e reportado (em relatórios anuais). Os
documentos publicados são apresentados usando uma classificação diferente, que
distingue entre as categorias "Funcionamento" e "Investimento". “Funcionamento”
inclui todos os gastos correntes e algumas despesas de capital (ou seja, "Despesas de
Capital", referentes a compra de equipamento). “Investimento” inclui salários e outras
despesas correntes ligadas a projectos.

A não contabilização no e-SISTAFE das informações das fases da receita que


ocorrem na AT e nas principais entidades do Estado que gerem Receitas Consignadas
e Próprias impedem que a DNT implemente a Programação Financeira de forma mais
consistente em termos previsionais.

Recomendações
• O Governo deve priorizar o desenvolvimento e implementação dos módulos de
e-Tributação na vertente da Rede de Cobranças, o e-Pensões e o e-
Património;
• Os parceiros de cooperação devem apoiar na expansão e melhoria da rede de
suporte do e-SISTAFE para permitir que a reforma de GFP seja feita nas
melhores condições técnicas possíveis.
• Fortalecer o Modelo de Gestão da Reforma do e-SISTAFE com maior
empoderamento do MEF.

• O MEF precisa de adoptar um currículo de formação para o novo pessoal a ser


envolvido no trabalho com o e-SISTAFE.

Referências

FAINBOIM, Israel; COSTA, Franselmo; FRIDMAN, Mauro; MORENO,


Francisco. 2016. REQUISITOS PARA MELHORAR OS CONTROLOS DA
EXECUÇÃO ORCAMENTAL (Relatório preliminar). FMI. Washington

FMO E G20. 2015. PONTOS CRÍTICOS NA GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS.


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Documento de Trabalho. FMO. Maputo

LEMGRUBER, Andrea; ZAKE, Justin; PIALARISSI, Decio; NYANGA, Maimbo;


TOSTES, Jose. 2015. Relatório de Avaliação de Desempenho da
administração tributária. TADAT.

LAWSON, Andrew; BAPTISTA, Conceição; PFUCKER, Hernán; PISANI, Alessandro.


2016. AVALIAÇÃO PEFA DA GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS 2015.
Relatório Final. Vol II. Maputo

CHIVULELE, Fernanda. 2016. ESTRUTURA DA DÍVIDA PÚBLICA EM


MOÇAMBIQUE E A SUA RELAÇÃO COM AS DINÂMICAS DE ACUMULAÇÃO. In
Desafios para Moçambique 2016; pp. 113-140

MB CONSULTING E DW. 2014. MANUAL DE FINANÇAS PÚBLICAS PARA


JORNALISTAS. MB Consulting. Maputo

RAME, Xavier; MASHA, Iyabo; MORETTI, Delphine; PALACIO, Esther. 2015.


Relatório De Avaliação de Transparência Fiscal de Moçambique. FMI.
Washington

REME, Xavier; ALLEN, Richard; AZIZ, Imran; HELIS, Jean-Luc; PALACIO,


Esther; SALINS, Véronique; SOUSA, Rafael; RENTERIA, Carolina;
WILKINSON, Marle. 2015. REFORÇO DAS INSTITUIÇÕES FISCAIS EM
MOÇAMBIQUE E AVALIAÇÃO DA GESTÃO DO INVESTIMENTO PÚBLICO.
FMI. Washington.

VAN EDEN, Holger; ALLEN, Richard; AZEVEDO, Margarida; PALACIO,


Esther, RAME, Xavier; WILLIAMS, Mike. 2014. REFOCAR A ESTRATÉGIA DE
GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS. FMI. Washington.

SOBRE O FMO

O FMO – Fórum de Monitoria de Orçamento - é uma plataforma de Organizações da Sociedade


Civil focalizadas e interessadas na área de gestão de finanças públicas. A plataforma visa
fortalecer a capacidade de acção colectiva das OSCs para monitorar e influenciar as políticas
fiscais e financeiras, tendo como base o Orçamento do Estado, em benefício dos grupos menos
favorecidos.

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Apoio:

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