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ALBERTO DO AMARAL JÚNIOR

O DIREITO DE ASSISTÊNCIA
HUMANITÁRIA
ALBERTO DO AMARAL JÚNIOR

O DIREITO DE ASSISTÊNCIA
HUMANITÁRIA

Tese apresentada ao
concurso de Livre-
Docência do
Departamento de Direito
Internacional da
Faculdade de Direito da
Universidade de São
Paulo.

São Paulo
Faculdade de Direito da USP
2001
2
3

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO...........................................................................7

1ª PARTE - A CONSTRUÇÃO DO PRINCÍPIO DA NÃO-


INTERVENÇÃO

CAPÍTULO 1 - A ORDEM INTERNACIONAL DE WESTFALIA


E O PRINCÍPIO DA NÃO-INTERVENÇÃO.............................15
1.1 Modelo Hobbesiano.................................................15
1.2 Ordem e anarquia....................................................28
1.3 Ordem e regra..........................................................36
1.4 O papel do direito para a ordem internacional.........45
1.5 O princípio da territorialidade......................................55
1.6 A ordem internacional de
Westfalia............................61
1.7 A não-intervenção: de Westfalia a Versalhes..........72

2ª PARTE - A NÃO-INTERVENÇÃO DESAFIADA

CAPÍTULO 2 - AS TRANSFORMAÇÕES DA ORDEM


INTERNACIONAL DE WESTFALIA...........................................91
2.1 A Organização das Nações Unidas e a Ordem
Internacional........................................................................91
4

2.2 As características da globalização...........................103


2.3 Globalização e a ordem internacional..................111
2.4 As comunidades de responsabilidade...................121
2.5 A internacionalização dos direitos humanos.........128
2.6 Seletividade e responsabilidade na proteção dos
direitos humanos................................................................147

CAPÍTULO 3 - A NÃO-INTERVENÇÃO E A CARTA DA


ONU.......................................................................................152
3.1 Direito e força..............................................................152
3.2 O direito internacional e o controle da força.........160
3.3 O uso da força e a Carta das Nações Unidas......166
3.4 A intervenção: problema da política e do direito...174
3.5 A não-intervenção e a Carta da ONU...................186
3.5.1 A especificidade da interpretação
jurídica...............................................................186
3.5.2 A interpretação jurídica e a natureza da
linguagem..........................................................189
3.5.3 O art. 2 VII da Carta da ONU...................192
3.6 O domínio reservado............................................208
3.6.1 O Pacto da Sociedade das Nações e a
Carta das Nações Unidas.................................208
3.6.2 Caráter variável da noção de domínio
reservado..........................................................212
3.6.3 O domínio reservado e os direitos
humanos...........................................................217
5

3a PARTE - A DESCONSTRUÇÃO DO PRINCÍPIO DA NÃO-


INTERVENÇÃO: O DIREITO DE ASSISTÊNCIA
HUMANITÁRIA E O NOVO CONTEXTO INTERNACIONAL

CAPÍTULO 4 - DA INTERVENÇÃO POR HUMANIDADE À


INTERVENÇÃO HUMANITÁRIA...........................................225
4.1 A intervenção por humanidade..............................225
4.2 As crises humanitárias do início dos anos 90........232
4.2.1 Libéria......................................................232
4.2.2 Iraque - abril de 1991 e agosto de
1992..................................................................238
4.2.3 Bósnia-Herzegóvina.................................244
4.2.4 A guerra civil na Somália – 1992.............251
4.2.5 Ruanda - 1994.........................................259
4.2.6 Haiti..........................................................266

CAPÍTULO 5 - O DIREITO DE ASSISTÊNCIA HUMANITÁRIA


E A NOVA ORDEM INTERNACIONAL.................................274
5.1 O Conselho de Segurança e a defesa dos direitos
humanos......................................................................274
5.2 O direito de assistência humanitária como direito
subjetivo.......................................................................286
5.3 O direito de assistência humanitária.....................299
5.4 Os corredores humanitários..................................310
5.5 As exceções humanitárias à aplicação de
sanções........................................................................315
6

5.6 As zonas de proteção das vítimas de conflitos


Armados.......................................................................323
5.7 A Atividade das organizações internacionais
regionais e das organizações não-governamentais na
realização do direito de assistência
humanitária..................................................................327

CONCLUSÃO........................................................................333

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................................345
7

INTRODUÇÃO

O início do novo milênio poderia ser qualificado


como um período de mudança paradigmática. Esta fase, que
remonta ao término da guerra fria e aos eventos que
originaram o processo de globalização, tem características
singulares. Uma das mais notáveis é, sem dúvida, a
insuficiência dos modelos teóricos do passado para explicar as
transformações em curso. As mudanças se avolumaram a tal
ponto que os próprios paradigmas vigentes se converteram em
fonte de erros. As teorias existentes não explicam,
satisfatoriamente, as alterações havidas. Subitamente, os
juristas e cientistas sociais sentiram-se desaparelhados para
entender a nova complexidade que surgiu. As transições
paradigmáticas são momentos peculiares, porque, se o antigo
paradigma é inadequado para solucionar os problemas que se
apresentam, o novo paradigma ainda não se consolidou no
universo científico.

Vivemos numa época em que as formas


tradicionais de regulação social foram radicalmente
questionadas. Da família à escola, da empresa ao Estado, o
poder e a autoridade confrontaram-se com toda a sorte de
desafios. A intensa porosidade das fronteiras nacionais, que
não facilita a distinção entre o interno e o externo, a expansão
do transnacionalismo, engendrando a aglutinação de
interesses supra-nacionais, o aparecimento das empresas
8

globais com atuação planetária, a erosão do conceito de


soberania e a internacionalização dos direitos humanos
esboçaram um cenário complexo, ao mesmo tempo intrigante e
desafiador. O direito de assistência humanitária formou-se em
meio a esse turbilhão avassalador de acontecimentos, que têm
alterado as instituições e os comportamentos. Originado em
resoluções da Assembléia Geral, a partir do final dos anos 80,
e cristalizado em inúmeras decisões do Conselho de
Segurança, que lhe deram valor consuetudinário, o direito de
assistência humanitária é instrumento decisivo para oferecer
proteção às vítimas de desastres naturais, catástrofes
industriais e conflitos armados. A compreensão do alcance que
possui reclama o mapeamento das circunstâncias que
ocasionaram a sua formação.

O desejo de conferir inteligibilidade às


transformações atuais levou-me, inicialmente, a descrever, em
traços muito gerais, o processo de ascensão e crise da ordem
internacional de Westfalia. Parto da crítica ao modelo
hobbesiano do estado de natureza aplicado às relações
interestatais para chamar a atenção para o fato de que a vida
internacional não é pura anarquia. A ordem internacional de
Westfalia é um padrão previsível de relações, que permitiu a
gestão da política mundial por mais de três séculos. Este
padrão de relações, que passou por diferentes configurações
ao longo do tempo, manteve-se praticamente intacto até o
início da segunda metade do século XX. O Estado soberano
9

firma-se, pouco a pouco, como a forma suprema de


organização política. O território demarca o âmbito espacial de
exercício da soberania, e a fixação das fronteiras separa as
diferentes esferas de jurisdição, definindo o nacional e o
estrangeiro, o amigo e o inimigo, contra quem se decreta a
guerra, mas com quem é possível celebrar a paz.

O nascimento do moderno sistema de Estados


foi, certamente, a principal conseqüência da Paz de Westfalia.
Ele comporta relações diretas ou indiretas, de conflito ou de
cooperação. Os Estados não só criam um sistema, mas os
interesses comuns que os aproximam estabelecem vínculos de
sociabilidade, que dão origem à sociedade internacional. A sua
existência é comprovada pelo direito internacional e pelo
funcionamento regular dos mecanismos de representação
diplomática. As imperfeições da sociedade internacional não
diminuem a importância que possui para esclarecer o sentido
da identidade de interesses subjacente às instituições
internacionais.

O princípio da não-intervenção, nesse contexto, é


decorrência lógica da ordem internacional de Westfalia. O
alcance que lhe é atribuído restringe-se, porém, ao continente
europeu, não se estendendo às outras regiões do mundo. O
fim que orientou os juristas que o formularam era fixar as
regras de coexistência entre os países no interior da Europa. A
Carta das Nações Unidas, nessa tradição, elevou à categoria
10

de direito escrito o princípio da não-intervenção, que já havia


adquirido a condição de costume internacional.

A crise da ordem internacional de Westfalia foi


determinada, em grande parte, pelo avanço do processo de
globalização. O aumento das interações sociais propiciado pela
revolução dos meios de comunicação, a limitação das
restrições de espaço e de tempo nos contatos humanos, a
substituição do fordismo pelo modelo da “especialização
flexível” no campo da organização industrial, o papel
preponderante do conhecimento para a produção da riqueza e
a atuação cada vez mais desenvolta das empresas globais,
que possibilitam o funcionamento da economia internacional
como uma unidade integrada, alteram os padrões que
proporcionavam continuidade e certeza à vida internacional.
Paralelamente, a internacionalização dos direitos humanos se
materializa em uma pletora de tratados e convenções,
transformando o indivíduo em sujeito do direito internacional. A
formação de um espaço público internacional dos direitos
humanos alimentado pelos meios de comunicação enfraqueceu
o apelo político ao conceito de soberania para encobrir a
prática de perseguições, massacres e torturas contra minorias
étnicas e opositores políticos. A noção de domínio reservado
deixou de ser barreira intransponível para o amparo das
atrocidades internas, passando a ser definido em função dos
critérios estabelecidos pelo direito internacional.
11

As crises humanitárias do início dos anos 90


produziram resultados aterradores: campanhas de “purificação
étnica”, assassinatos em massa, vastos contingentes de
desabrigados e enormes fluxos de refugiados que
transpuseram as fronteiras em busca dos países vizinhos. O
socorro às vítimas tornou-se necessário para evitar
conseqüências ainda mais devastadoras. O direito de
assistência humanitária surgiu a partir das resoluções do
Conselho de Segurança adotadas com o objetivo de prestar
assistência às vítimas, mesmo que para isso fosse
imprescindível o uso da força. O desrespeito aos direitos
humanos foi interpretado como violação à paz e segurança
internacionais. Este fato suscitou, de modo mais amplo, a
reflexão em torno do papel da ONU na ordem internacional
atualmente em construção.

A Carta de São Francisco, espelhando-se na


experiência fracassada da Sociedade das Nações, pretendeu
instituir um sistema de segurança capaz de garantir a paz e
eliminar o risco de novos conflitos armados. Desejava-se, com
isso, retirar a guerra da esfera de competência dos Estados.
Semelhante iniciativa guarda relação com o propósito que
sempre norteou o direito internacional de restringir o uso da
força nas relações interestatais. O direito internacional indica
quem está habilitado a usar a força, quando e como isso
poderá ocorrer, assim como especifica em que grau ela é
licitamente admitida. O Conselho de Segurança dedicou
12

atenção especial a este tema quando eclodiram as crises


humanitárias da década de 90. A afirmação de que a violação
dos direitos humanos ameaça a paz acabou por redimensionar,
na prática, as funções da ONU na vida internacional. O
conceito de segurança alargou-se, para abranger, também, a
proteção dos indivíduos. A paz, nesse sentido, tende agora a
ser vista não só como a ausência de conflitos armados, mas
como a garantia de níveis mínimos de bem-estar. A verdade é
que o Conselho de Segurança assumiu a tarefa de atuar,
subsidiariamente, como órgão de implementação dos direitos
humanos. Este trabalho é uma tentativa de refletir sobre estas
questões, já que delas dependem a manutenção da paz e o
respeito aos seres humanos no plano internacional.
13

1a PARTE
A CONSTRUÇÃO DO PRINCÍPIO DA
NÃO-INTERVENÇÃO
14
15

CAPÍTULO 1

A ORDEM INTERNACIONAL DE WESTFALIA E O


PRINCÍPIO DA NÃO-INTERVENÇÃO

1.1 Modelo Hobbesiano

Na análise das relações internacionais é corrente


a distinção entre ordem interna e anarquia internacional.
Enquanto a ordem interna deriva da concentração de poder no
Estado, que cria e aplica as regras jurídicas num espaço
territorial determinado, a anarquia internacional surgiria da
ausência de autoridade centralizada, superior aos governos
nacionais, que detenha, em última instância, o uso legítimo da
força.

A tradição hobbesiana ou realista, que no curso


dos séculos exerceu profunda influência sobre o estudo e a
condução da política externa, compara a vida internacional ao
estado de natureza, onde não há qualquer poder capaz de
obrigar os indivíduos a cumprir as regras jurídicas. As relações
internacionais são descritas, nesta perspectiva, como estado
16

de guerra de todos contra todos, em que a vitória de certo


Estado corresponde, necessariamente, à derrota dos demais. A
paz é, assim, o período que medeia entre o término de uma
guerra e o início da guerra seguinte.

Os Estados podem perseguir quaisquer fins,


independentemente de restrições morais e jurídicas, que só
atuam no plano doméstico. O seu comportamento é ditado por
razões de conveniência e oportunidade, de tal sorte que os
acordos devem ser mantidos sempre que forem úteis ou
convenientes e rompidos quando contrariarem o interesse das
partes.

A aplicação do conceito de estado de natureza às


relações internacionais desempenha duas funções:

1- fornecer um modelo analítico que considera a


guerra como resultado das propriedades estruturais do sistema
internacional; e
2- estabelecer um modelo teórico de justificação
moral para os princípios normativos no campo das relações
internacionais.

Charles Beitz afirma que os dois usos do conceito


de estado de natureza são distintos porque o primeiro conduz à
previsão do comportamento dos Estados, ao passo que o
segundo permite prescrever a conduta apropriada. No primeiro
17

caso o problema é saber se a descrição hobbesiana das


relações internacionais é empiricamente verdadeira, posto que
os fatos internacionais garantem a validade do modelo. No
segundo caso cabe indagar se o conceito de estado de
natureza oferece uma justificação adequada dos princípios
morais no domínio internacional 1.

O uso analítico do conceito de estado de natureza


sugere que o estado de guerra existe na cena internacional
porque não há um poder superior em condição de aplicar as
regras sempre que estas forem violadas. O Estado não está
obrigado a respeitar as regras de cooperação devido à
incerteza de que os outros farão o mesmo. Na realidade, é
normal esperar o descumprimento das regras, pois no estado
de guerra cada qual poderá obter maiores vantagens com a
violação das normas do que com a sua observância unilateral.
Beitz ressalta que a validade da analogia entre o estado de
natureza e as relações internacionais requer que sejam
verdadeiras quatro proposições:

1- os únicos atores das relações internacionais


são os Estados;

2- os Estados dispõem de poder relativamente


igual  os mais fracos podem vencer os mais fortes;

1
BEITZ, Charles R. Political theory and international relations. Princeton,
New Jersey : Princeton Univ. Press, 1979. p.35.
18

3- os Estados são independentes, ordenando a


vida doméstica sem a interferência de qualquer autoridade
externa;

4- não há expectativa de obediência recíproca das


normas internacionais, devido à falta de um poder superior
para aplicá-las 2.

Beitz salienta que o mundo contemporâneo não


preenche nenhum dos requisitos apontados acima, o que
acarreta a perda do sentido preditivo da analogia entre o
estado de natureza e as relações internacionais, não sendo
possível sustentar que as relações entre os países configuram
um estado de guerra 3.

As últimas décadas registraram o aparecimento


de novos protagonistas da cena internacional, impedindo que
os Estados sejam reconhecidos como atores exclusivos das
relações internacionais. A proliferação das organizações
internacionais constitui fenômeno recente, que afeta o
relacionamento entre os países e a gestão dos temas globais.
Ela está associada às transformações do cenário internacional,
fator que ampliou consideravelmente o grau de
interdependência entre os países e originou a necessidade de
se forjar novo quadro institucional destinado a facilitar a

2
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.36.
3
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.36.
19

negociação dos assuntos que transcendem o âmbito de cada


Estado individualmente considerado 4.

Ao lado das organizações internacionais


intergovernamentais surgiram as organizações internacionais
não-governamentais, resultado da organização de interesses
em nível supranacional, utilizando os meios que as interações
transnacionais oferecem para a sua realização 5. Este
fenômeno, também conhecido como transnacionalismo por
abarcar a interação de indivíduos e grupos de países
diferentes, inclui, entre outros, as redes internacionais de
filantropia, federações sindicais, associações de mulheres,
organizações de defesa dos direitos humanos e de proteção do
meio ambiente.

Na esfera econômica as empresas globais


assumiram importância tal, que se tornaram mais poderosas
que muitos Estados nacionais. Governos de vários matizes
ideológicos procuram atrair investimentos estrangeiros diretos
para assegurar o êxito das políticas econômicas internas.

4
AMARAL JÚNIOR, Alberto do. Manual do candidato noções de direito.
Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 1996. p.225; cf. NGUYEN
QUOC, Dinh ; DAILLIER, Patrick ; PELLET, Allain. Droit international
public. 4.ed. Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1992.
p. 550 ; cf. CHARPENTIER, J. Instituciones internacionales. 5.ed. Paris:
Dalloz , 1975. p.7 seq.
5
SOARES, Guido Fernando Silva. As ONGS e o direito internacional do
meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, v.5, n.17, p. 47
seq., jan./mar. 2000.
20

O crescimento do emprego e a preservação do


meio ambiente são alguns dos temas que demandam o
comprometimento efetivo das empresas globais no seu
encaminhamento. Elas são, deste modo, pólos de produção do
direito e do poder. Se o processo de formação do direito
moderno se caracterizou pela passagem do direito pessoal,
baseado no nascimento, na etnia, na religião e na ocupação
dos membros do grupo, para o direito territorial, processo que
se consolidou com a Revolução Francesa e a proclamação da
supremacia estatal, a expansão das empresas globais
comprova, para muitos, a tendência de reaparecimento dos
estatutos pessoais e dos particularismos jurídicos 6.

O recurso à arbitragem, aos princípios gerais de


direito e aos costumes mercantis nos contratos internacionais
tornou-se prática de uso constante para evitar a aplicação do
direito estatal. As normas e procedimentos internos das
empresas globais constituem-se numa espécie de direito
global, que não raro colide com os direitos nacionais. Os
governos não só se dedicam à tarefa de atrair as empresas
globais mediante a concessão de incentivos fiscais, como

6
SANTOS, Boaventura Sousa. Pela mão de Alice: o social e o político na
pós-modernidade. 2.ed. São Paulo: Cortez, 1995. p. 289 seq.; cf. SANTOS,
Boaventura Sousa. Law : a map of misreading : toward a post-modern
conception of law. Journal of Law and Society, Oxford, v.14, n.3, p.279-
302, 1987; cf. SANTOS, Boaventura Sousa. On modes of production of
social power and law. Wisconsin: Madison , 1983. passim.
21

também desejam evitar, a todo custo, que abandonem o


território do Estado.

Neste cenário, os Estados, a despeito da sua


relevância, não são os únicos sujeitos das relações
internacionais. A realidade internacional é cada vez mais
poliárquica, com vários centros de poder, em que os Estados
compartilham com as empresas globais e as organizações
internacionais a condição de sujeitos que participam do
processo de regulação internacional. Mais recentemente, com
a internacionalização dos direitos humanos, o próprio indivíduo
tem sido considerado sujeito de direito internacional.

A segunda condição  igualdade de poder entre


os integrantes do estado de natureza  não encontra
correspondência na realidade. O desenvolvimento das armas
nucleares, acompanhado pela evolução sem precedentes do
armamento bélico graças ao progresso tecnológico, elevou a
níveis jamais conhecidos o poderio das grandes potências. O
avanço tecnológico converteu-se em fator decisivo para a
vitória militar nas guerras convencionais. Mas foi a capacidade
de destruição das armas nucleares o elemento fundamental
que alterou as teorias tradicionais sobre a guerra.

Os efeitos do conflito nuclear em larga escala não


se limitam a certas áreas ou regiões, ameaçando
indistintamente todos os beligerantes. Apesar da difusão da
22

tecnologia nuclear entre países em desenvolvimento, que se


envolveram em disputas fronteiriças e contenciosos regionais,
prevalece a tendência de divisão do mundo entre os Estados
que detêm armas nucleares e aqueles que não as possuem.

A terceira condição parece, também, dificilmente


realizável na situação atual. A formulação de políticas internas
sem atentar para as circunstâncias globais e regionais destina-
se ao fracasso em face do grau de interdependência entre os
países.

O vertiginoso aumento do comércio internacional


após o fim da II Guerra Mundial, a desregulamentação do setor
financeiro e a livre circulação de capitais ao redor do globo
conferiram nova fisionomia à economia mundial, que passou a
funcionar de maneira integrada. O desempenho de
determinado mercado afeta os outros mercados, provocando
conseqüências muitas vezes indesejáveis.

A globalização, estimulada pela revolução nas


comunicações, impediu que as restrições de espaço e de
tempo sirvam de barreiras naturais ao entrelaçamento dos
mercados. Os Estados perdem autonomia na elaboração da
política econômica doméstica. As políticas cambial, monetária
e fiscal são influenciadas por variáveis externas. No contexto
da economia globalizada, o crescimento econômico, o combate
23

ao desemprego e o controle da inflação exigem níveis de


cooperação superiores aos que havia no passado.

As áreas de segurança e de proteção ao meio


ambiente, representadas, respectivamente, pela
transnacionalização dos delitos, pela formação de redes
criminosas internacionais, pela poluição transfronteiriça e pelo
aquecimento global, revelam a complexidade da agenda
internacional na atualidade. A aceleração da interdependência
demonstra, ao mesmo tempo, a redução da autonomia dos
Estados na formulação das políticas internas e a necessidade
da construção de regimes internacionais que viabilizem a
resolução de problemas comuns.

Analogamente, não se verifica a quarta condição,


que consiste na ausência de expectativa de obediência
recíproca das normas de cooperação, em virtude de inexistir
autoridade centralizada para aplicá-las. A falta de aparato
coativo organizado não priva a comunidade internacional dos
meios para promover o cumprimento das regras internacionais.

Além do uso da força nas hipóteses previstas pela


Carta da ONU, a violação do direito internacional é punida de
diversas formas, que vão da mera condenação moral à
decretação de embargos econômicos. A exclusão compulsória
do Estado infrator dos quadros da organização internacional a
que pertence, a suspensão das concessões tarifárias no âmbito
24

da OMC e o instituto da responsabilidade internacional dos


Estados são importantes mecanismos de garantia da eficácia
das normas internacionais.

Na maior parte dos casos, porém, o direito


internacional é obedecido voluntariamente sem o recurso a
qualquer tipo de sanção. Tratados e convenções, tanto quanto
os costumes que o tempo consagrou, merecem acatamento em
áreas nas quais a cooperação é indispensável para que se
produzam benefícios coletivos. O direito diplomático é exemplo
típico deste fato, atestando que a comunicação entre os
Estados pressupõe o respeito à inviolabilidade física dos
representantes de governos estrangeiros. A expectativa de
obediência recíproca manifesta-se, com grande intensidade, na
esfera econômica internacional, que requer cooperação para
que as normas sejam cumpridas.

O modelo do estado de natureza, que elege a


guerra como tema principal, não trata de maneira satisfatória a
complexidade das relações internacionais no presente. Se é
verdade que sob certo aspecto a guerra continua a ser o
problema mais importante da política mundial, é preciso não
ignorar que as relações internacionais sofreram mudanças
profundas nas últimas décadas. O aparecimento de novos
atores internacionais que interagem conforme lógicas e
princípios diferentes, a multiplicidade dos fins e das estratégias
25

utilizadas para alcançá-los estão a postular a elaboração de


paradigmas com maior capacidade analítica.

O uso prescritivo do conceito de estado de


natureza procura justificar, do ponto de vista moral, os
princípios reguladores da vida política nacional e internacional 7.
No modelo hobbesiano esta justificação repousa na noção de
auto-interesse. Assim, todo indivíduo que vive no estado de
natureza tende a buscar a realização do seu próprio interesse.
A primeira lei do estado de natureza estabelece que “every
man ought to endeavour peace, as far as he has hope of
8
obtaining it“ . Na impossibilidade de alcançar a paz, o
indivíduo deve empenhar-se em obter todas as vantagens que
a guerra vier a proporcionar.

Só se deve obedecer às leis da natureza se a


obediência de todos estiver assegurada. O princípio do auto-
interesse decorre da lei natural que veda ao homem atentar
contra o direito à vida e os meios de preservá-lo.

7
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.50.
8
HOBBES, Thomas. Leviathan. New York: Washington Square Press,
1976. p.87-97; cf. BOBBIO, Norberto. Thomas Hobbes. Tradução de
Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1995. Cap. II, p.23-63,
Cap.IV, p.101-132; cf. BOBBIO, Norberto; BOVERO, Michelangelo.
Sociedade e Estado na filosofia política moderna. Tradução de Carlos
Nelson Coutinho. São Paulo: Brasiliense, 1986. p.34-36; cf. ARENAL,
Celestino del. Introducción a las relaciones internacionales. 3.ed.
Madrid: Tecnos, 1994. 495p. passim; cf. MACPHERSON, C. B. A teoria
política do individualismo possessivo de Hobbes até Locke. Tradução
de Nelson Dantas. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. 318 p. passim.
26

Charles Beitz afirma que no tocante ao modelo


analítico é necessário averiguar se há interesses comuns entre
os Estados que sustentam as regras de cooperação e se as
circunstâncias internacionais permitem a eles seguir tais regras
sem maiores riscos. Já com referência ao modelo prescritivo a
questão é diversa, pois o que se pergunta é se o conceito de
estado de natureza aplicado às relações internacionais oferece
uma justificação aceitável dos princípios morais internacionais 9.

A analogia entre o Estado e os indivíduos que


vivem no estado de natureza é frágil quando empregada para
justificar a tese de que a realização do interesse estatal
encontra razão de ser na inexistência de expectativa de
obediência recíproca das regras de cooperação.

O argumento usado para defender a


preponderância do interesse nacional sobre os princípios
morais nos casos de conflito é o interesse nacional de
autopreservação, ao qual o Estado não tem o direito de
10
renunciar . Beitz lembra que não é claro qual é o conteúdo
desse direito e como ele pode ser justificado, pois os Estados
são mais do que uniões interpessoais, compreendendo a
delimitação de fronteiras territoriais, a existência de valores
culturais, além da edificação de instituições políticas e
econômicas. A dificuldade reside em determinar até que ponto

9
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.51.
10
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.52.
27

o interesse nacional é o resultado da pressão de grupos


internos ou é presumido pelas autoridades governamentais 11.

O direito de preservação nacional ganha sentido


na hipótese de proteger a vida dos cidadãos contra ameaças
externas, mas a sua aceitação diminui quando se trata de
defender a integridade territorial e quando essa defesa não
afeta a vida e o bem-estar da população 12.

O modelo prescritivo do estado de natureza parte


do pressuposto de que as regras morais obrigam somente se
corresponderem aos interesses dos indivíduos. Mesmo
intuitivamente é possível perceber que certos princípios morais
impõem restrições às ações humanas, independentemente dos
benefícios atuais ou futuros que cada qual possa obter. É o
que sucede com o princípio de não causar dano a terceiros ou
de salvar a vida de outrem quando este ato não importa em
13
risco inaceitável para o agente . Assim, é lícito sustentar,
observa Beitz, que há certas obrigações morais que limitam a
ação individual sem considerar a presença ou ausência de
obediência recíproca e a fortiori de regras e convenções que
institucionalizem essas expectativas. Não se pode justificar,
igualmente, com base somente no auto-interesse, as regras
gerais que regulam a participação nas instituições. A
participação em instituições é moralmente obrigatória, em
11
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.52 seq.
12
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.54.
13
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.56.
28

certas ocasiões, ainda que a obediência às regras em algum


caso particular não promova o interesse do Estado. Justiça e
eqüidade são valores que influenciam a formação das
instituições. Este fato não retira a importância do interesse
para as escolhas morais, indicando, antes, a necessidade de
se identificar de que maneira o interesse atua na justificação
dessas escolhas 14.

O modelo hobbesiano aplicado às relações


internacionais é empiricamente falso porque não se apóia em
fatos que autorizem as conclusões propostas e moralmente
inadequado porque justifica de maneira insatisfatória os
princípios normativos que governam a vida internacional.

1.2 Ordem e anarquia

A crítica ao modelo hobbesiano demonstra que a


realidade internacional não se confunde com o estado de
natureza entendido como estado de guerra de todos contra
todos. A constatação de que a ausência de poder centralizado
não é obstáculo para a existência de regras comuns nos leva a
discutir o tema da ordem internacional. A este propósito, cabe
distinguir duas concepções: a concepção normativa e a
concepção empírica da ordem, representadas, na teoria das

14
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.57.
29

relações internacionais, por Hedley Bull e James Rosenau. A


definição da ordem social é para Hedley Bull o ponto de partida
para a discussão da ordem internacional. Bull observa que a
ordem que os homens procuram não é qualquer regularidade
nas relações entre os indivíduos e grupos, mas um arranjo
particular que conduza a certos resultados. A ordem social é,
nesse sentido, uma configuração específica que visa a realizar
os fins essenciais para a convivência coletiva. Entre os
diversos fins a que se pode almejar, Bull destaca três valores
fundamentais: a segurança individual, o cumprimento das
15
promessas e a estabilização das relações de propriedade . A
vulnerabilidade humana reclama a domesticação da violência,
a limitação do altruísmo exige que a cooperação se exprima
por meio de acordos, e a escassez dos bens materiais motiva a
criação de formas de distribuição dos bens.

Esses valores são elementares, primários e


universais. Eles são elementares porque estruturam a vida
social organizada, primários porque constituem a condição
para que outros fins venham a ser atingidos, e universais
porque toda sociedade conhecida os realiza em alguma
medida 16. O grau exato de respeito que devem merecer não é
suscetível de determinação prévia. A rigor não haveria
sociedade se esses valores não estivessem garantidos.
15
BULL, Hedley. The anarchical society. London: Macmillan Education,
1977. p.4.
16
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.4.
30

Isto não significa que eles sobrepujem, em caso


de conflito, outros valores dignos de proteção. A ordem não é
o único valor que molda a conduta humana nem é superior aos
17
demais valores . É o que muitas vezes acontece nos
períodos de guerra ou revolução, em que o desejo de justiça
inspira a edificação de novas instituições.

A ordem internacional é, segundo este raciocínio,


a configuração das relações internacionais que enseja a
restrição da violência, o cumprimento dos acordos e a
estabilização das relações de propriedade. Bull acentua que
os Estados se unem em torno da consecução de objetivos
comuns. Eles buscam, em primeiro lugar, preservar o sistema
e a sociedade de Estados. Sejam quais forem as diferenças
que os separam, os Estados comungam a crença de que são
os principais atores da política mundial e os sujeitos mais
importantes que dela participam.

Todos pretendem, em segundo lugar, exercer a


soberania sobre dada área territorial e sobre os indivíduos que
nela habitam. O preço a pagar por isso é o reconhecimento de
igual direito por parte dos outros Estados.
A manutenção da paz é, por sua vez, o terceiro
objetivo que desperta adesão generalizada. Hedley Bull

17
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.5-6.
31

adverte que a paz, nesta acepção, não se refere ao estado


permanente e universal de paz, mas tão-somente à ausência
de guerra. Só se admite a violação deste princípio em
circunstâncias excepcionais previstas pelo direito internacional.
Importa lembrar, contudo, que a paz tem sido vista como
finalidade subordinada à preservação do sistema de Estados, o
que tornaria legítimo o direito à guerra sempre que houvesse a
tentativa de aboli-lo.

No plano internacional, a contenção da violência é


alcançada pelo monopólio da coação exercido pelo Estado,
pelo respeito à integridade física dos representantes de
governos estrangeiros e pelas normas que regulam as causas
18
que autorizam a deflagração da guerra . O cumprimento das
promessas é representado pelo princípio pacta sunt servanda,
ao passo que a estabilização das relações de propriedade é
assegurada pelo reconhecimento mútuo da soberania, que se
traduz no dever de não intervir no domínio de jurisdição de
outro Estado.

As críticas à concepção de ordem formulada por


Hedley Bull enfatizam os seguintes pontos:
a) apesar de Bull querer distanciar-se da defesa
pura e simples da ordem, parece duvidoso que esta meta tenha
sido obtida com êxito. Em sua concepção, a prioridade repousa

18
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.8 seq.
32

no que é necessário e não no que é desejável para a vida


social. Ao isolar alguns fins, sem os quais nenhum outro pode
ser perseguido, Bull oculta uma preferência pela ordem, em
detrimento da justiça 19;

b) O conceito de ordem de Hedley Bull é


redundante porque repete, em outros termos, os pré-requisitos
funcionais para a existência da sociedade, já enunciados pela
sociologia estrutural funcionalista 20;

c) Bull não esclarece, com suficiente precisão, se


os valores que estruturam a ordem constituem generalizações
empíricas. Como o propósito que o orienta não é elaborar um
equivalente empírico para o direito natural, a sua intenção não
é reviver os postulados do jusnaturalismo. É óbvio que se
determinada condição é requisito lógico para a existência
social, nenhuma sociedade pode dispensá-la, sob pena de
desaparecer. Bull peca, neste ponto, por não fazer de modo
mais sistemático a distinção entre o que é e o que deve ser 21;

19
VINCENT, R.J. Order in international politics In: MILLER, J.D.B.;
VINCENT, R.J. (Ed.). Order and violence. Oxford: Clarendon Press, 1990.
p. 44 seq.; cf. HOFFMANN, Stanley. International society. In: MILLER,
J.D.B.; VINCENT, R.J. (Ed.). Order and violence. Oxford: Clarendon Press,
1990. p.13-37; cf. FONSECA JÚNIOR, Gelson. A legitimidade e outras
questões internacionais. São Paulo: Paz e Terra, 1998. p.1-95.
20
HOFFMANN, Stanley. International society. Op. cit. p.16 seq.
21
HOFFMANN, Stanley. International society. Op. cit. p.19 seq.
33

d) A noção de ordem de Hedley Bull é estática,


não contendo uma teoria acerca da mudança social.

O conceito empírico de ordem, por outro lado,


identifica-se com a presença de regularidades empíricas
observáveis que perduram ao longo do tempo. Ele tem sentido
descritivo e não valorativo. A sua função é descrever aquilo
que se constata, o que não impede, posteriormente, a
formulação de juízos de valor sobre os fatos observáveis.

Para que a ordem exista não é necessária a


obtenção de fins, mas apenas a rotinização dos
comportamentos. A realidade internacional indica que a
descentralização do poder não é incompatível com a formação
de regularidades empíricas e de comportamentos rotinizados.

O termo governança, usado por James Rosenau


para retratar esse fenômeno, evidencia que as relações
internacionais estão longe da anarquia própria do estado de
natureza. Com características mais amplas que as exibidas
pelo governo, a governança abrange um conjunto de regras
cuja eficácia depende de significados compartilhados
intersubjetivamente 22.

22
ROSENAU, James N. Governance, order, and change in World politics. In:
______; CZEMPIEL, Ernst-Otto (Ed.) Governance without government :
order and change in world politics. Cambridge: Cambridge Univ. Press,
1992. p.3.
34

Se o governo pode funcionar quando enfrenta


oposição às políticas propostas, a governança requer a adesão
dos destinatários, fundamental para o cumprimento das
23
funções indispensáveis à persistência sistêmica . É possível
assim conceber a governança mesmo onde não haja governo.
Os mecanismos regulatórios atuam, produzindo resultados
satisfatórios, ainda que não contem com o respaldo de uma
autoridade centralizada. Logo, é lícito concluir que existe
ordem na ausência de um poder centralizado com capacidade
para aplicar as decisões em escala global.

A ordem é, nesta perspectiva, o padrão previsível


de relações que permite a gestão da política internacional. Ela
é tanto condição quanto conseqüência da governança, cada
qual ajudando a explicar a outra. Identifica-se com diferentes
configurações das relações internacionais, que vão da
hegemonia exercida por um único Estado ao equilíbrio
multipolar, passando pela disputa hegemônica entre dois
blocos rivais. Seja qual for a sua configuração particular, a

23
ROSENAU, James N. Governance, order, and change in World politics.
Op. cit. p.4.
35

ordem pode ser entendida como um contínuo que diferencia as


relações que se fundam na cooperação, em um extremo,
daquelas que se baseiam no conflito generalizado, significando
desordem, em outro 24.

No afã de caracterizar as mudanças recentes,


Rosenau refere-se à ordem global, que abarca não só as
relações entre os Estados, como faz a ordem internacional,
mas também a totalidade das relações, públicas ou privadas,
que se desenvolvem entre os países. Diversamente do que
acontecia no passado, em que a precariedade das
comunicações produziu uma ordem altamente descentralizada,
no presente o grau de centralização é muito mais acentuado,
sem que isto prenuncie a formação de um governo mundial. A
ordem global compreende três dimensões:

1 - o nível intersubjetivo, que se traduz nas


atitudes mentais, nos sistemas de valores e crenças que filtram
os acontecimentos da política internacional antes de provocar a
reação dos agentes. Ele se manifesta nos discursos, livros e
nos meios de comunicação em geral, que refletem a opinião
dos sujeitos sobre os assuntos internacionais.

2 - O nível objetivo ou comportamental, que se


reporta ao que as pessoas habitualmente fazem para

24
ROSENAU, James N. Governance, order, and change in World politics.
Op. cit. p.5-6.
36

conservar os arranjos sociais dominantes. Os atores


negociam, ameaçam, armam-se e cooperam, contribuindo
desta maneira para moldar a ordem global.

3 - O nível institucional, que diz respeito à criação


de instituições destinadas a executar as políticas nascidas nos
25
níveis subjetivo e comportamental . As instituições definem o
campo do lícito e do ilícito, estabelecendo as circunstâncias em
que a política internacional se desenrola.

Segundo Rosenau, a ordem global é o produto da


combinação destas três dimensões. A guerra fria, por
exemplo, não teria persistido por várias décadas se não
houvesse, em ambos os blocos, a crença de que os EUA e a
URSS se encontravam numa competição hegemônica,
expressa em comportamentos objetivos e instituições formais,
como a OTAN e o Pacto de Varsóvia.

1.3 Ordem e regra

A existência de regras é decisiva para a definição


da ordem internacional. Concebida como padrão previsível de
relações, que abrange as dimensões subjetiva, objetiva e

25
ROSENAU, James N. Governance, order, and change in World politics.
Op. cit. p.14 seq.
37

institucional, a ordem global  denominação que melhor


descreve as mudanças internacionais do presente  não pode
ser definida sem referência ao elemento normativo.

A vida humana é em grande medida determinada


por vasto complexo normativo: regras morais, religiosas,
consuetudinárias, técnicas e de etiqueta estabelecem direitos e
obrigações, introduzindo pautas de conduta que limitam as
paixões, os instintos e os interesses. Nas sociedades
complexas da nossa época, porém, as regras jurídicas
exercem papel fundamental, contribuindo para reduzir o grau
de incerteza nas interações humanas. Possibilitam a
estabilidade das expectativas, garantindo a previsibilidade das
ações, sem a qual a sociedade tenderia a desintegrar-se.

A ordem compõe-se, neste sentido, não apenas


de crenças compartilhadas e de comportamentos regulares,
mas também de regras e instituições que conformam os
comportamentos sociais dos homens. A regra jurídica
encontra-se, por isso, no centro das relações sociais internas e
internacionais.

Não é mais possível sustentar a oposição, que fez


fortuna nos últimos três séculos, entre a ordem interna e a
anarquia internacional. Enquanto a primeira se baseia na
atuação do poder central ordenador, que promove a integração
social e a harmonia dos significados, a segunda notabiliza-se
38

pela luta de todos contra todos, não havendo uma instância


superior de gestão e regulação dos conflitos.

Grande parte da atividade internacional


concentra-se hoje na elaboração e alteração das regras em
áreas tão diversas quanto o comércio, a agricultura, as
finanças e os serviços. A criação da OMC concretiza o esforço
de codificação e desenvolvimento do direito internacional
econômico, por meio da instituição de normas que disciplinam
temas variados como serviços, investimentos, propriedade
intelectual e agricultura, além do comércio de produtos
manufaturados 26.

O Fundo Monetário Internacional, o Banco


Mundial e o G8, que reúne os países mais desenvolvidos,
participam da regulação da economia internacional fixando os
termos para a concessão de empréstimos, monitorando a
adoção de políticas econômicas internas e coordenando ações
para evitar e debelar as crises. As empresas globais, por seu
turno, criam um direito próprio, a chamada nova lex mercatoria,
para reger as suas relações ao redor do mundo. No nível
regional, os diferentes tipos de integração econômica, zonas de
livre comércio, uniões aduaneiras, mercados comuns e uniões

26
LAFER, Celso. O OMC e a regulamentação do comércio internacional:
uma visão brasileira. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998. p.19 seq.;
cf. THORSTENSEN, Vera. OMC - Organização Mundial do Comércio : as
regras do comércio internacional e a Rodada do Milênio. São Paulo:
Aduaneiras, 1999. p.19-27.
39

monetárias, são na verdade mecanismos regulatórios com


características e alcance distintos.

As regras jurídicas internacionais, como de resto


as regras internas, não emanam automaticamente da
consciência coletiva nem refletem, de forma direta, o poder e o
interesse dos Estados. Não são dados imanentes que surgem
de maneira espontânea das necessidades da troca ou da
27
identidade dos interesses . Não decorrem, necessariamente,
da consciência coletiva, como queria Durkheim, porque a
coincidência dos interesses raramente existe em escala
mundial. No terreno ambiental, por exemplo, as divergências
entre as posições dos países industrializados e das nações em
desenvolvimento no tocante à previsão de limites para a
emissão de dióxido de carbono na atmosfera evidenciam as
dificuldades de entendimento neste particular. Além disso, a
coincidência dos interesses não é suficiente para a criação de
regras comuns. Pode suceder que vários Estados, não
obstante unidos pelos mesmos interesses, nada façam a fim de
obter a sua realização no plano concreto.

As regras internacionais resultam normalmente de


um compromisso entre sujeitos que sustentam muitas vezes
posições antagônicas. A negociação e o conflito, que marcam
27
SMOUTS, Marie-Claude. La coopération internationale : de la coexistence
à la gouvernance mondiale. In: ______ (Dir.). Les nouvelles relations
internationales. Paris: Presses de Sciences Po, 1998. p.137 seq.; cf.
BADIE, Bertrand; SMOUTS, Marie-Claude. Le retournement du monde.
Paris: Presses de la Fondation Nationale de Sciences Politiques, 1995.
p.118.
40

o processo regulatório, são permeados pelas relações de poder


entre os participantes. O ator ou atores dominantes
estabelecem as regras que julgam as mais adequadas para
assegurar a eficácia da ação coletiva, as quais acabam por ser
aceitas, convertendo-se em normas jurídicas legítimas. Se a
norma é uma sujeição aceita, cabe indagar agora por que os
atores internacionais a respeitam.

A teoria dos regimes, formulada no campo da


ciência política norte-americana, procura responder a esta
questão a partir da noção de regimes internacionais,
desenvolvida desde os anos 80. As mais conhecidas
definições de regimes internacionais são as de John Ruggie e
Stephen Krasner 28.

John Ruggie definiu regimes internacionais como:


“a set of mutual expectations, rules and regulations, plans,
organizational energies and financial commitments, which have
been accepted by a group of states”. Para Krasner, os regimes
são "explicit or implicit principles, norms, rules and decision-
making procedures around which actors expectations converge
in a given area of international relations" 29.
28
RUGGIE, John Gerard. International responses to technology : concepts
and trends. International Organization, Cambridge, v.29, n.3, p.570,
Summer 1975.
29
KRASNER, Stephen D. Structural causes and regime consequences :
regimes as intervening variables. In: ______ (Ed.). International regimes.
41

A persistência dos regimes ao longo do tempo é,


ao menos parcialmente, independente do poder e do interesse
que motivaram o seu nascimento. Os Estados obedecem às
normas em virtude dos benefícios funcionais que os regimes
proporcionam. Tais benefícios consistem na redução da
incerteza, aumento da comunicação, estímulo ao aprendizado,
transmissão do conhecimento e da informação.

O objetivo da teoria dos regimes é demonstrar,


com maior rigor, que a cooperação floresce entre atores que
agem com base no auto-interesse, e especificar as condições
que favorecem o aparecimento das normas e instituições. Os
benefícios funcionais, contudo, constituem apenas parte da
verdade. A obediência ocorre também em função de outras
causas, que interferem na eficácia do direito internacional.

A legitimidade das normas, essencial para o seu


cumprimento, não tem o mesmo sentido para todos os
Estados. Para os que não detêm poder, a sensação de
pertencimento à comunidade internacional é fundamental nas
situações de conflitos internos, guerras civis ou tentativas de
30
secessão . Numerosos governos de países recém-
independentes logo descobriram que a concordância em

Ithaca: Cornell University Press, 1983. p.2.


30
BADIE, Bertrand; SMOUTS, Marie-Claude. Le retournement du monde.
Op. cit. p.118.
42

relação às normas internacionais é indispensável para que


sejam plenamente reconhecidos como Estados soberanos.

Os Estados poderosos, por sua vez, têm dupla


razão para acatar os princípios da ordem jurídica internacional.
Primeiro, porque estes Estados exercem papel central na
manutenção da estabilidade da qual são os grandes
beneficiários. Segundo, porque possuem enorme influência na
determinação do conteúdo das normas internacionais.

Contrariamente ao que supõem as teorias


formalistas, a validade das normas jurídicas não repousa
exclusivamente nos elementos internos do ordenamento. Não
resta a menor dúvida de que a previsão de sanções é uma das
garantias do cumprimento das normas jurídicas que tenham
sido violadas. Numa situação social sabemos qual
comportamento esperar do outro, porque caso a conduta
esperada não ocorra sobrevirá a respectiva punição.

A análise do direito do ponto de vista da sanção


não é totalmente correta, sendo necessário atentar para os
elos sociais, para a consciência, que, no dizer de Durkheim, se
sobrepõe à consciência individual.

Ao abordar a questão, Dahrendorf nos lembra que


abaixo da estrutura social existem modos de comportamento
humano que poderiam ser denominados culturais. Entre eles
43

se acham não somente os elos mais profundos, os quais


Dahrendorf denomina ligaduras, mas também as crenças
31
morais e outros ingredientes da consciência das pessoas .
Tais elementos acrescentam um dado de moralidade à
validade das normas.

A conclusão que se pode extrair é que as normas


são válidas se e quando elas forem tanto eficazes quanto
morais, isto é, quando forem (julgadas) reais e (julgadas)
32
corretas . Logo, a anomia consiste no completo
desaparecimento da eficácia social e da moralidade cultural
das normas. Além de inexistir a aplicação de sanções, as
normas deixam de vincular as consciências individuais.

Não se sustentam as teorias que consideram a


cultura mero produto da infra-estrutura econômica da
sociedade. Para Boaventura Santos essas teorias tendem a
transformar os fenômenos políticos e culturais em
epifenômenos sem vida nem dinâmica própria, não permitindo
que sejam pensados autonomamente nos seus próprios termos
e conforme categorias que identifiquem a sua especificidade e
a especificidade de sua interação com processos sociais
33
globais . Em razão da intervenção do Estado no domínio
econômico e do desenvolvimento da indústria cultural, os
31
DAHRENDORF, Ralf. A lei e a ordem. Tradução de Tamara D. Barile.
Brasília: Instituto Tancredo Neves 1987. p.32.
32
DAHRENDORF, Ralf. Op. cit. p.33.
33
SANTOS, Boaventura Sousa. Pela mão de Alice: o social e o político na
pós-modernidade. Op. cit. p.38.
44

fenômenos de maior significado são simultaneamente políticos,


econômicos e culturais, sem que seja fácil ou adequado
destrinçar estas diferentes dimensões.

Muitas normas obrigam, todavia, porque contêm


um sentido de justiça compartilhado pelos destinatários, como
acontece com as normas referentes à proteção dos direitos
humanos. As normas desta espécie não são o resultado direto
dos interesses estatais egoístas ou dos benefícios funcionais
que os regimes oferecem. Elas dependem, antes, de uma
consciência moral comum a unir os indivíduos e os Estados.
Isto não quer dizer que a criação das regras internacionais não
tenha conexão com o poder e o interesse. A elaboração dos
regimes internacionais em matéria de direitos humanos guarda
relação com os valores e interesses dos EUA e dos países
ocidentais após a II Guerra Mundial.

As regras jurídicas internacionais reduzem a


incerteza, ampliam o grau de previsibilidade da ação coletiva e
introduzem maior racionalidade nas relações entre governos e
indivíduos de países diferentes. Possibilitam, ademais, que as
coletividades se dediquem à consecução de projetos comuns.
Por último, conferem força jurídica a valores morais que
transcendem o interesse particular dos Estados.
45

1.4 O papel do direito para a ordem internacional

O direito desempenha funções essenciais para a


manutenção da ordem internacional. Cabe-lhe, em primeiro
lugar, definir o princípio normativo supremo de organização da
política mundial.

Desde a celebração da paz de Westfalia, em


1648, o direito internacional consagra o princípio da sociedade
de Estados, ou seja, considera que os homens e os territórios
estão divididos em Estados soberanos vinculados por um
conjunto de regras comuns. A conseqüência deste fato é
excluir outros princípios alternativos, entre os quais se
encontram a concepção hobbesiana, que sustenta a ausência
de regras que restrinjam a ação externa dos governos, o
Estado cosmopolita e o império universal baseado na
supremacia de uma nação ou raça particular.
A sociedade de Estados não é o único princípio
de organização da política mundial. A humanidade pode
organizar-se sob a forma de um Estado cosmopolita ou do
império universal, ou ainda adotar outro modelo ordenador para
estruturar as relações humanas.
46

A ordem internacional não tolera, contudo, a


coexistência simultânea de princípios conflitantes de
organização da política global, a exemplo do que sucedeu com
as guerras religiosas na primeira metade do século XVII. A
primeira função do direito internacional é, assim, identificar o
princípio de organização predominante em cada fase da
história e proclamar a sua supremacia em relação aos
princípios colidentes 34.

A segunda função do direito internacional é


estabelecer as regras de coexistência e de cooperação entre
os atores internacionais. As regras de coexistência
compreendem três grandes modalidades: as regras que dizem
respeito à restrição da violência entre os Estados e outros
atores internacionais; as regras que disciplinam os acordos
internacionais, e as normas relativas à soberania e à
independência. Essas regras realizam os valores da paz, do
cumprimento das promessas e da estabilidade das relações de
domínio. Já as regras de cooperação recobrem temas tão
amplos, que vão das questões estratégicas e de segurança aos
assuntos econômicos e ambientais.

Desde as suas origens, o direito internacional


procura reduzir a anarquia por meio de regras de conduta que
possibilitem o estabelecimento de relações ordenadas entre os
governos, além de satisfazer as necessidades e interesses dos
34
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.140.
47

membros da comunidade internacional. Esta dialética entre


cooperação e coexistência, que marca a cena internacional, é
diretamente afetada pelas peculiaridades de cada momento
histórico.

No século XVII, a realidade européia apresentava


duas características principais:

a) a necessidade de enfrentar a problemática do


equilíbrio europeu rompido com a destruição do império;
b) o conflito de valores expresso na oposição de
35
crenças religiosas .

Numa época de conflito generalizado, o direito


constituiu-se num veículo para a obtenção da unidade. O uso
dos princípios da razão pura permitiu superar as dificuldades
de acordo sobre o bem comum e a moral universal. A busca
do universal encontrou na razão pura kantiana a sua forma de
manifestação mais elevada.

Consumava-se, ao mesmo tempo, a separação


entre o direito e a moral, decisiva para a teoria jurídica
moderna. A tarefa do direito era regular o princípio de
coexistência das liberdades, fato que lhe dá caráter universal, à
semelhança da razão. Nesta acepção, o direito, em vez de
35
EWALD, François. Le point de vue de philosophe. In: L’AVENIR DU
DROIT INTERNATIONAL DANS UN MONDE MULTICULTUREL, 1983, La
Haye. Colloque. The Hague: Martinus Nijhoff, 1984. p.50.
48

enunciar fins, prescreve tão-somente as condições de


coexistência entre dois fins ou duas vontades 36.

A teoria jurídica funda-se na igualdade soberana,


motivo pelo qual os tratados, inspirados na reciprocidade das
obrigações, são a sua forma de revelação. A justiça dos
acordos não depende dos fins a ser alcançados, mas da
validade da manifestação do consentimento.

No presente, cresce a preocupação com a justiça


material, traduzida em pleitos que propõem a melhor
distribuição da riqueza e realçam a necessidade de ajuda aos
países pobres por parte das nações desenvolvidas e das
organizações internacionais; cresce a consciência de que a
solução dos problemas globais pressupõe a cooperação dos
inúmeros atores que participam das relações internacionais. A
poluição dos mares, do ar e dos rios, a destruição das
florestas, a redução da camada de ozônio e a elevação da
temperatura provocada pelo aquecimento global requerem
novos mecanismos institucionais de cooperação. Constata-se,
cada vez mais, que ao lado dos interesses especiais de toda
ordem despontam interesses gerais que unem os homens onde
quer que eles vivam.

36
EWALD, François. Op. cit. p.51.
49

Neste contexto, o direito internacional é


influenciado quer pelas notas de voluntarismo,
discricionariedade, relativismo e subjetividade, típicas do
conceito de soberania, quer pelos limites que o meio coletivo
37
impõe aos Estados no desenvolvimento de suas atividades .
Enquanto o direito internacional clássico repousava no princípio
da reciprocidade na criação e execução das obrigações
internacionais, o direito internacional contemporâneo pretende
modelar a realidade social. Ele abandona o caráter
exclusivamente formal que possuía, para converter-se em
direito de regulamentação, que define o comportamento dos
Estados com vistas à satisfação dos interesses gerais da
comunidade internacional em seu conjunto 38.

A terceira função do direito internacional é efetuar


a qualificação dos comportamentos internacionais. Compete-
lhe discriminar as competências, atribuir direitos e obrigações,
bem como especificar a sua natureza e extensão.

Não é por outra razão que Kelsen afirma numa


conhecida passagem da Teoria pura do direito que o que
transforma um fato em ato jurídico (lícito ou ilícito) não é a sua
faticidade, não é o seu ser natural, isto é, o seu ser tal como

37
CARILLO SALCEDO, J.A. El derecho internacional en un mundo en
cambio. Madrid: Tecnos, 1985. p.185.
38
CARILLO SALCEDO, J.A. Op. cit. p.193.
50

determinado pela lei da causalidade e encerrado no sistema da


natureza, mas o sentido objetivo que está ligado a esse ato, a
39
significação que ele possui . A norma jurídica dá ao fato o
seu sentido objetivo, de modo que o ato passa a ser
interpretado por critérios próprios que escapam à vontade do
agente. A norma funciona como verdadeiro esquema de
interpretação que outorga significado aos atos regulados. A
troca de cartas entre dois comerciantes dá origem a um
contrato somente quando obedece aos dispositivos do
ordenamento jurídico. O ato pelo qual alguém promove a
destinação de bens para depois da sua morte terá a forma de
testamento, caso venha a respeitar as exigências constantes
das leis em vigor. Um grupo de homens reunidos em
assembléia constitui um parlamento, produzindo atos
vinculantes, se aquela situação fática corresponder às normas
constitucionais 40.
Analogamente, o direito internacional qualifica os
comportamentos humanos ao considerar um ato de violência
agressão ou legítima defesa, e o seu autor terrorista ou
41
combatente . As situações e os conflitos ganham significado
à luz do direito. As normas definem a esfera do lícito e do
ilícito, prevendo direitos e instituindo obrigações. A propósito,
cabia ao direito internacional clássico:

39
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Tradução de João Baptista
Machado. 4.ed. Coimbra: Arménio Amado, 1979. p.20.
40
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Op. cit. p.20 seq.
41
BADIE, Bertrand; SMOUTS, Marie-Claude. Le retournement du monde.
Op. cit. p.118.
51

a) delimitar as competências entre os Estados,


determinando a base geográfica dentro da qual poderiam atuar;

b) prescrever as obrigações negativas (deveres


de abstenção) e as obrigações positivas (deveres de
colaboração e de assistência), impostas aos Estados no
exercício das suas competências;

c) regular a competência das instituições


internacionais 42.

É raro que o autor de um delito negue a existência


do direito internacional. Ele invoca, antes, razões que não
autorizam a aplicação da regra ao caso e procura outra norma
que justifique a sua conduta. Se a prática de infrações
écorrente, a reivindicação da transgressão é excepcional, já
que o preço a ser pago é muitas vezes elevado 43.

Paralelamente à progressiva juridicização dos


comportamentos internacionais, o direito internacional torna-se,
sob certo aspecto, cada vez menos universal. Ele tende a
diferenciar-se levando em conta o domínio de atuação das
normas, a especificidade das regiões e o grau de
desenvolvimento dos Estados.

42
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional público. Tradução de
Fernando Gimenez Artigues. 3.ed. Barcelona: Ariel, 1966. p.1; cf. LAFER,
Celso. Paradoxos e possibilidades. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982.
p.66-83; cf. REALE, Miguel. Teoria do direito e do estado. 3.ed. São
Paulo: Martins, 1972. p.117-199.
43
BADIE, Bertrand; SMOUTS, Marie-Claude. Le retournement du monde. Op.
cit. p.118.
52

A tônica atribuída à legalidade jurídico-formal


entre os Estados é substituída pela ênfase concedida à
diferença e à desigualdade. Espalham-se por toda parte as
reivindicações em prol das discriminações e dos tratamentos
diferenciados. O direito internacional clássico condenava todo
tipo de discriminação porque os Estados, além de aptos a
defender os seus interesses, deveriam unicamente colher os
benefícios das regras iguais criadas para todo o sistema
internacional. A consciência das desigualdades de riqueza e
poder originou reivindicações que realçam a especificidade dos
países subdesenvolvidos e em desenvolvimento, que clamam
por regras discriminatórias nas relações econômicas e em
outros setores da vida internacional 44.
Em matéria ambiental, os países em
desenvolvimento beneficiam-se de prazos e medidas de
acompanhamento privilegiados para cumprir os objetivos
fixados pelos tratados internacionais. O direito internacional
econômico contém regras que estipulam obrigações diferentes
conforme o nível de desenvolvimento dos países. A tendência
de diferenciação jurídica acelerou-se a partir da criação, pelas
empresas globais, de normas que se chocam com a soberania
dos Estados nacionais.

44
AMARAL JÚNIOR, Alberto do. Entre ordem e desordem : o direito
internacional em face da multiplicidade de culturas. In: BAPTISTA, Luiz Olavo,
FONSECA, José Roberto Franco da (Org.). O direito internacional no terceiro
milênio. São Paulo: LTr, 1998. p.161; cf. JACKSON, Robert H. Quasi-States :
sovereignty, international relations and the Third World. Cambridge: Cambrige
Univ. Press, 1990. p.29.
53

Atualmente convivem, em diversas áreas, ordens


jurídicas múltiplas, que se superpõem mantendo relações de
conflito e cooperação. A incerteza sobre o que é jurídico
indica, em algumas áreas, que o direito perde a função de
organizar e classificar os comportamentos, o que sem dúvida
afeta a sua capacidade para conferir racionalidade e
inteligibilidade à realidade internacional.

A quarta função do direito internacional é


mobilizar obediência em relação às regras de coexistência e
cooperação. É sabido que os Estados, em certas ocasiões,
violam o direito internacional quando o cumprimento de suas
normas ameaça prejudicar interesses vitais do país. É claro
que, neste caso, é preciso avaliar os riscos a que o governo se
expõe, pois no sistema internacional, devido à falta de poder
centralizado, a aplicação da sanção depende das relações de
força e do cálculo de interesse das partes envolvidas. A
verdade, contudo, é que a obediência às regras internacionais
resulta de três fatores principais: a aceitação dos fins ou
valores subjacentes aos acordos, a coerção exercida por uma
grande potência e a existência de interesses recíprocos dos
sujeitos envolvidos 45. O direito internacional é um instrumento
poderoso para mobilizar e canalizar estes fatores com vistas ao
cumprimento das obrigações internacionais.

45
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.141.
54

O direito internacional não é, por si mesmo,


suficiente para desempenhar todas as funções que lhe são
atribuídas se não estiverem presentes determinadas condições
que o direito não pode garantir. É imprescindível que a
sociedade internacional exista, ao menos em alguma medida,
para que a sociedade de Estados seja identificada como
princípio normativo supremo de organização da política
mundial. Igualmente, a instituição de regras de coexistência e
de cooperação, bem como a qualificação dos comportamentos
internacionais, necessita ser respaldada pela prática
internacional. Finalmente, o direito internacional não está apto
a mobilizar os fatores de obediência se não for possível
encontrá-los nas relações que os sujeitos internacionais
estabelecem a fim de buscar a consecução dos seus objetivos.
55

1.5 O princípio da territorialidade

A formação do princípio da territorialidade nas


sociedades ocidentais modernas é produto de lenta evolução
histórica. Forjado no decorrer de vários séculos, em pleno
feudalismo, o seu aparecimento na cena política coincide com
a emergência da ordem internacional delineada pela paz de
Westfalia.

Durante a Idade Média, a organização do espaço


obedecia a critérios próprios, distintos dos que vieram a
predominar no Ocidente a partir da segunda metade do século
XVII. Ela inscrevia-se num amplo e complexo sistema de
superposição do poder e da autoridade.

A relação de obediência resultava da obrigação


de fidelidade, de cunho essencialmente pessoal, sem qualquer
vínculo com o território. A entrega de terras, origem da
sociedade feudal, adquiriu com o tempo caráter vitalício e
hereditário, abandonando a precariedade do período inicial.

Fruto do sistema de imunidades, o detentor da


terra dispunha de prerrogativas que lhe permitiam cobrar
impostos e exercer o poder de polícia. O senhor feudal, que
gozava assim de privilégios peculiares aos do governo na
56

comunidade política, assumia, por outro lado, obrigações


impostas por uma intricada rede de suserania e vassalagem 46.

Esta maneira de pensar colidia radicalmente com


o conceito moderno de propriedade, que veio à luz com o
47
movimento codificador, no início do século XIX . O Código
Civil francês, repetido neste particular por praticamente todos
os códigos posteriores, determinou que a lei assegurará ao
proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens,
podendo reavê-los daquele que injustamente os detiver.

Este conceito, elaborado pelos glosadores


quando o feudalismo já declinava, além de enumerar as
faculdades de que é titular o proprietário, contém todos os
elementos que integram o direito de propriedade. Ele é, em
primeiro lugar, um direito absoluto porque confere ao seu titular
a opção de usar o bem, aliená-lo ou limitá-lo, constituindo por
desmembramento outros direitos reais, outorgando-lhe,
igualmente, a faculdade de reivindicá-lo contra terceiros que
ilicitamente o possuírem. O direito de propriedade é perpétuo
porque a sua existência independe do uso efetivo da coisa. O
traço principal que o notabiliza, porém, é o poder exclusivo que

46
BADIE, Bertrand. O fim dos territórios. Tradução de Maria José
Figueiredo. Lisboa: Instituto Piaget, 1995. p.34.
47
AMARAL JÚNIOR, Alberto do. Propriedade ou impropriedade? Revista de
Direito Público, São Paulo, v.14, n.68, p.338-339, out./dez.1983.
57

o proprietário exerce sobre o bem, diferenciando a relação de


domínio das demais relações jurídicas 48.

Nos primórdios do capitalismo, a norma do direito


de propriedade referia-se, fundamentalmente, à casa do
mestre-artesão, cenário primordial da atividade produtiva. A
casa não indicava, tão-somente, a morada da família, ela era
sinônimo de produção e riqueza, local onde o mestre
desenvolvia sua atividade. Mais do que ser apenas a forma
lógica do direito, a propriedade era uma entidade material
absolutamente distinta, verdadeira universitas rerum na
linguagem dos juristas. A sua unidade provém do fim
econômico a que serve, constituindo-se desta maneira no
substrato fático do direito de propriedade 49.

Distante da concepção moderna de propriedade,


a época medieval repartia entre vários sujeitos os direitos sobre
a mesma área territorial. A realidade política caracterizava-se
pela justaposição de unidades territoriais dotadas de estatutos
diferentes sobre as quais incidiam competências múltiplas e
bastante numerosas 50.

48
AMARAL JÚNIOR, Alberto do. Propriedade ou impropriedade? Op. cit. p.340-
341.
49
AMARAL JÚNIOR, Alberto do. Propriedade ou impropriedade? Op. cit. p.341.
50
BADIE, Bertrand. O fim dos territórios. Op. cit. p.41-42; cf. BADIE, Bertrand;
SMOUTS, Marie-Claude. Le retournement du monde. Op. cit. p.35 seq.; cf.
POGGI, Gianfranco. A evolução do estado moderno. Tradução de Álvaro
Cabral. Rio de Janeiro: Zahar, 1981. p.31-37; cf. WEBER, Max. A ética
protestante e o espírito do capitalismo. Tradução de M. Irene de Q. F.
Szmrecsányi e Tomás J. M. K. Szmrecsányi. Brasília: Ed. Universidade de
Brasília, 1981. p. 110 seq.
58

A paz de Westfalia, assinada em 1648, assinala o


surgimento do princípio moderno da territorialidade, coroando
as profundas mudanças sociais e políticas que a precederam.
Ela enuncia, ademais, nova concepção da ordem internacional,
em oposição à que vigorara nos séculos anteriores.

Na Idade Média, o Sacro Império Romano


Germânico e o Papado conferiam unidade à sociedade
estamental, rigidamente hierarquizada. O Sacro Império, com
apoio da Igreja, pretendia unir a cristandade num império
politicamente unificado.

O poder secular do Império, contudo, encontrava


limite na estrutura da sociedade feudal e na própria influência
da Igreja. A este propósito, cabe notar que a Igreja contribuiu
para mudar a fonte de legitimidade política ao sobrepor a
autoridade espiritual do papa ao poder secular do imperador.
Este é o motivo do elogio às virtudes do príncipe cristão, que
age em consonância com os ditames da Igreja.

A ordem internacional da cristandade baseou-se


nos mandamentos cristãos, que consideravam Deus a
autoridade suprema da qual emanavam as regras para a
resolução dos conflitos humanos 51. Seu ponto de partida era o
caráter universal da comunidade cristã, que se apoiava na

51
HELD, David. Democracy and the global order. Stanford, Calif.: Stanford
Univ. Press, 1995. p.33.
59

unidade, princípio constitutivo do universo. A razão que ordena


o universo por meio da lex aeterna permeia toda pluralidade
aparente 52.

As lutas entre facções religiosas, que encontram


expressão dramática na Guerra dos Trinta Anos, alteraram a
concepção da ordem internacional, substituindo a ordem
internacional da cristandade pela ordem secular do Estado-
Nação. O conceito de mundo cristão esvaziou-se de conteúdo
político, abrindo caminho para a separação entre o espiritual e
o temporal. A religião deixa de ser o critério para aferir a
legitimidade da ação dos governantes.

O Estado secular e o princípio da territorialidade


nasceram em estreita comunhão, prenunciando novo modo de
encarar as relações internacionais. As comunidades políticas
passaram a definir-se em relação ao território, que se torna o
âmbito de jurisdição do poder soberano do Estado. “O território
é um instrumento de controle dos indivíduos e dos grupos, mas
este controle só será politicamente pertinente se dispuser de
exclusividade, isto é, se esgotar as fontes de produção de
autoridade e construir uma aliança universalmente válida
admissível por aqueles que a ela estão expostos. Dito de outro
modo, o princípio da territorialidade pressupõe que um território
seja reconhecido como constitutivo da ordem, como princípio

52
HELD, David. Democracy and the global order. Op. cit. p.33 seq.
60

estruturante das comunidades políticas, sem derivar


previamente de qualquer solidariedade social que lhe seja
53
anterior, que seja distinta dele ou que o transcenda” . A sua
função amplia-se à medida que é adotado como fundamento
único da autoridade, espaço de sociabilidade cuidadosamente
circunscrito pelas regras jurídicas.

O princípio da territorialidade desempenha as


seguintes funções no novo quadro internacional que então se
esboça:

1 - liberar as comunidades políticas da tutela


exercida pela Igreja e pelo Império. Arma de combate contra o
domínio espiritual da Igreja e o poder secular do Império, o
princípio da territorialidade dita uma nova racionalidade política
que substitui o espaço unificado da cristandade pela
pluralidade de territórios contíguos. Construções jurídico-
políticas por excelência, território e soberania estão
intrinsecamente ligados. A soberania, na sua face externa,
significa independência perante o papa e o imperador. No
plano interno indica que o Estado detém o monopólio exclusivo
do território.

2 - auxiliar a formação da esfera pública. O


princípio da territorialidade favorece a despersonalização do

53
BADIE, Bertrand. O fim dos territórios. Op. cit. p.53.
61

poder, o controle dos governantes, a liberdade e a igualdade


dos indivíduos 54.

3 - proteger contra riscos externos. O


estabelecimento de fronteiras fixa limites precisos para a
redistribuição das riquezas, elevando o nível de bem-estar.
Badie realça que a fronteira encerra um paradoxo curioso: ela
protege do inimigo na medida em que o cria. O território
distingue o interno do externo, o amigo do inimigo, o nacional
do estrangeiro, aquele que se pode combater mas com quem
55
se pode também falar . Na origem da guerra e da paz, o
princípio da territorialidade conduz à formação de um sistema
internacional composto por territórios delimitados por fronteiras
nacionais, que são reconhecidos como iguais.

1.6 A ordem internacional de Westfalia

A ordem internacional de Westfalia surge em


1648, com a celebração da paz que pôs fim à Guerra dos
Trinta Anos. O término das lutas religiosas, que se espalharam
pela Europa na primeira metade do século XVII, anuncia
mudanças profundas que as décadas anteriores já haviam
começado a experimentar. A mais importante mudança é

54
BADIE, Bertrand. O fim dos territórios. Op. cit. p.54.
55
BADIE, Bertrand. O fim dos territórios. Op. cit. p.54-55.
62

certamente o nascimento do Estado soberano, resultado de


dois processos simultâneos: a separação entre o espiritual e o
temporal, e a gradativa concentração do poder na figura do
monarca.

Bobbio observa que as disputas entre o papa e o


imperador indicavam, no final da Idade Média, a necessidade
de delimitar o que é próprio do Império e o que é específico da
Igreja. A separação entre o espiritual e o temporal completou-
se com a atribuição à Igreja da competência sobre os assuntos
espirituais, cabendo ao Estado o uso legítimo da força.

A distinção entre a vis directiva e a vis coativa,


corrente no início da Idade Moderna, esclarece esta diferença.
Ocupando-se da salvação da alma e do ensino da verdadeira
religião, a Igreja vale-se de meios psicológicos para controlar
os indivíduos, já que as ameaças de castigo e as promessas
de recompensa não estão reservadas para o mundo material.
O Estado, ao contrário, é titular da vis coativa, utilizada, como
56
extrema ratio, para alcançar os fins desejados . O Estado
passa a ser definido como a instituição política que detém o
monopólio da força em dado território, em contraposição à
Igreja, que dispõe do monopólio da distribuição dos bens
espirituais.

56
BOBBIO, Norberto. Estado governo sociedade. Tradução de Marco
Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 1995. p.80.
63

A caracterização do poder estatal diferenciado


dos demais poderes sociais exigia, contudo, que se cumprisse
uma etapa complementar. Não bastava atribuir ao Estado o
direito de usar a força, era preciso conferir-lhe este direito com
caráter de exclusividade. Esta foi, aliás, a razão da
controvérsia que opôs os regna ao império universal e as
civitates aos regna. Aqui o problema não é o direito de usar a
57
força, mas a exclusividade desse direito . Quem tem o direito
de usar a força em certo território é o soberano.

O uso exclusivo da força pressupõe a fixação de


um domínio espacial  território no qual a força é exercida  e
um domínio pessoal  conjunto de pessoas submetidas às
decisões do governo. O território e o povo tornam-se assim
elementos do Estado, estabelecendo a esfera de abrangência
do poder soberano.

A formação do Estado moderno singulariza-se por


ser um amplo processo de concentração e centralização do
poder na figura do monarca. Na Idade Média, o poder político
repartia-se entre a Igreja, o Império e os senhores feudais.

Sede tradicional da fé religiosa, a Igreja


desempenhou, com o declínio de Roma, funções tipicamente
administrativas. A aplicação da justiça e a coleta de tributos,
57
BOBBIO, Norberto. Estado governo sociedade. Op. cit. p.80; cf.
BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. Tradução de Marco Aurélio
Nogueira. São Paulo: Brasiliense, 1988. p.17-25.
64

prerrogativas governamentais por natureza, competiam, em


larga escala, aos senhores feudais, que compartilhavam com o
Império os privilégios inerentes à autoridade política. Inexistia
uma instância que unificasse a partir da centralização dos
órgãos administrativos os pólos de poder, que se encontravam
dispersos e fragmentados.

À multiplicidade dos centros de poder


correspondia a pluralidade das fontes de direito. A legislação,
o costume, a jurisprudência e a doutrina justapunham-se sem
qualquer hierarquia.

O Estado moderno concentrou e centralizou o


poder de tal maneira que, em seu interior, todos os sujeitos têm
poder derivado, e só o governo possui poder originário. A
soberania é o poder supremo, summa potestas, de declarar o
direito num território determinado. A expressão summa
potestas designa supremacia no sentido de que o Estado não
reconhece nenhum poder que lhe seja superior 58.

58
BOBBIO, Norberto. Estado governo sociedade. Op. cit. p.81; cf.
WEBER, Max. Ciência e política. Tradução de Leonidas Hegenberg e
Octany Silveira da Mota. 11.ed. São Paulo: Cultrix, 1999. p.5-124; cf.
LAFER, Celso. Hobbes, o direito e o estado moderno. São Paulo:
Associação dos Advogados de São Paulo, 1980. p.11-22; cf. JOUVENEL,
Bertrand de. As origens do estado moderno. Tradução de Mamede de
Souza Freitas. Rio de Janeiro: Zahar, 1978. p.113-130; cf. LÉBRUN,
Gérard. O que é poder. 14.ed. São Paulo: Brasiliense, 1994. p.7-53; cf.
POGGI, Gianfranco. A evolução do estado moderno. Op. cit. p.71-95.
65

Jean Bodin, o primeiro grande teórico da


soberania, definiu o poder soberano como absoluto e perpétuo.
Absoluto, porque só se sujeita às leis naturais e divinas;
perpétuo porque logra obter obediência aos seus comandos
graças ao emprego, se necessário, da coerção aos
comportamentos desviantes. Nesta tradição, o Estado é, para
Weber, o detentor do monopólio da coação física legítima, e
para Kelsen a organização política que regula o uso da força.

Esta transformação repercutiu nas fontes do


direito, com a preponderância da legislação, que reflete a
crescente estatização dos meios de produção jurídica.

A secularização e a centralização do poder


abriram caminho para o absolutismo, o qual concebe o
monarca como legibus solutus, isto é, o soberano não se
vincula às leis que institui. O absolutismo desconhece limites
jurídicos ao poder, o que não quer dizer ausência de limites
morais. O monarca subordina-se às leis fundamentais do
reino, de origem consuetudinária, que regulam a sucessão do
trono, e aos princípios do direito natural, cuja violação importa
no rompimento da linha divisória que separa o monarca do
tirano.

A paz de Westfalia representou um divisor de


águas na história das relações internacionais. Cobrindo o
período de 1648 a 1945, muitos dos seus pressupostos
66

manifestam-se ainda nas relações internacionais do presente.


Ela é um padrão previsível de relações, integrado por valores
compartilhados em comum, comportamentos rotinizados e
instituições, que substituiu a ordem internacional da
cristandade pela ordem secular do Estado-Nação. Consolida-
se, a partir de então, o sistema moderno de Estados, composto
por unidades políticas soberanas, que interagem segundo
propósitos e fins variados.

O sistema de Estados existe quando dois ou mais


Estados mantêm contato entre si e exercem impacto sobre as
decisões mútuas que se consideram, ao menos em certa
59
medida, como partes de um todo . As interações entre os
Estados são diretas e indiretas. No primeiro caso figuram as
relações decorrentes da situação de vizinhança, de cooperação
e de conflito, enquanto no segundo dois Estados interagem,
ainda que não sejam vizinhos, competidores ou parceiros,
quando participam da mesma organização internacional.

Outra conseqüência provocada pela ordem que


emerge com a paz de Westfalia é o início da constituição da
sociedade internacional. O caráter precário da sociabilidade
internacional não diminui a sua relevância teórica e prática. O
conceito de sociedade internacional salienta que em função de
valores e interesses comuns os Estados se sentem vinculados

59
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.13.
67

a regras, entre as quais se destacam o respeito à soberania e


aos acordos celebrados, bem como as que disciplinam o uso
60
da força . Ao mesmo tempo, os Estados cooperam na
elaboração do direito internacional e no funcionamento da
atividade diplomática e das organizações internacionais.

A sociedade internacional requer a presença do


sistema internacional, mas o sistema internacional pode existir
na ausência da sociedade internaciona l 61. Bull afirma que o
conceito de sociedade internacional possui duas funções. Em
primeiro lugar, auxilia a comunicação, ampliando a
compreensão e o entendimento entre os Estados, além de
facilitar a elaboração das regras e a evolução das instituições.
Em segundo lugar, reforça o interesse que impele os Estados a
aceitar as regras e instituições comuns.

Baseada no princípio da igualdade soberana entre


os Estados, a ordem que então se esboçava constituiu-se a
partir do continente europeu. O pressuposto que informava a
nova configuração das relações internacionais sugeria que
cabia aos Estados manter a ordem doméstica, competindo-
lhes, por igual, conduzir as relações com os seus pares no
âmbito externo.

60
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.13.
61
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.13-14.
68

Instituições são concebidas para manter a ordem


e a estabilidade do sistema internacional, no qual os recursos
se encontram desigualmente distribuídos. O equilíbrio de
poder (balance of power) servia para impedir os abusos
decorrentes do surgimento de um Estado dominante, contendo,
desse modo, as tentativas de agressão provenientes do
exterior.

A edição de regras de comportamento


empreendida pelo direito internacional, a convocação de
conferências internacionais para resolver as divergências entre
os governos e a intensificação das relações diplomáticas
encorajaram os Estados a negociar as diferenças que os
separam. Com o desenvolvimento de instituições, o sistema de
Estados gradualmente se transforma numa sociedade
internacional caracterizada pela existência de normas comuns
que prevêem os direitos e as obrigações das partes.

A manutenção da ordem internacional de


Westfalia coube a três complexos de normas: as regras
constitucionais ou princípios normativos fundamentais da
política mundial; as regras de coexistência e as regras de
62
cooperação . As regras constitucionais, ou princípios
fundamentais da política mundial, identificam a realidade
internacional como sendo composta por Estados soberanos e

62
BULL, Hedley. The anarchical society. Op. cit. p.67.
69

não por um único Estado, o império universal. Aos Estados é


conferida competência para elaborar e criar as regras básicas
do direito internacional.

A vinculação externa opera-se pelo


consentimento tácito, que origina o costume, ou pelo
consentimento expresso, que dá nascimento aos tratados.

O segundo grupo de regras destina-se a criar


condições mínimas de coexistência entre os Estados. Três
tipos principais de normas pertencem a esta categoria:

1 - as regras que atribuem ao Estado o uso


legítimo da força, as normas que limitam as causas da guerra
disciplinando o comportamento das partes nos conflitos
armados, circunscrevendo o espaço geográfico das operações
militares a fim de que seja poupada a população civil, e as que
instituem direitos e deveres dos Estados neutros e
beligerantes;

2 - as regras sobre a formação, o cumprimento e


a execução dos acordos internacionais em obediência ao
princípio pacta sunt servanda. Dispõem acerca da capacidade
formal das partes e prevêem em que circunstâncias os pactos
são válidos e quando as partes estão autorizadas a liberar-se
das obrigações assumidas;
70

3 - a regra segundo a qual cada governo se


obriga a aceitar a jurisdição dos demais Estados sobre o
respectivo território e população.

O terceiro conjunto de normas é formado pelas


regras que fixam as condições da cooperação nos diversos
níveis do relacionamento intergovernamental. Abarcam desde
temas políticos e econômicos a assuntos estratégicos e de
segurança.

Apoiada fundamentalmente nos Estados, a nova


ordem é um sistema auto-regulado no qual predomina a busca
do interesse nacional. Nada exemplifica melhor este fato do
que a conquista da África e da Ásia pelos países europeus
durante o século XIX. Na verdade, desde o início, poucos
Estados podiam participar da divisão do mundo que se
processava, dada a envergadura dos recursos econômicos e
humanos que o empreendimento colonial demandava.
Somente as nações poderosas da Europa tiveram êxito nessa
tarefa.

O direito internacional funda-se no princípio da


efetividade do poder, ao reconhecer que todo aquele cujas
ordens são obedecidas de forma continuada se torna
autoridade legítima e tem o direito de comandar. O interesse
nacional, expresso na conquista e exploração de novos
territórios, recebe a chancela jurídica, adquirindo caráter legal.
71

Generaliza-se a ocupação do espaço, com exceção do alto


mar, que permanece insuscetível de apropriação.

Após a derrota de Napoleão, os principais


Estados presentes no Congresso de Viena, em 1815,
concordaram em que a sociedade internacional não mais
deveria ser deixada ao sabor dos mecanismos de ajustamento
da balança de poder. O objetivo visado era, antes, instituir a
hegemonia equilibrada e difusa das grandes potências
européias, que agiriam em conjunto para garantir a ordem e
estabilizar a mudança. Tais Estados agiam como responsáveis
pela conservação da ordem internacional com base em
princípios e instituições que mereciam a sua concordância.

A criação da Liga das Nações e da Organização


das Nações Unidas simboliza os esforços para institucionalizar
a sociedade internacional de forma mais ampla do que o
concerto europeu fizera no decorrer do século XIX.

O conceito de soberania tinha, originariamente, o


papel de elemento estabilizador das relações entre os Estados
europeus, não afetando as relações destes com Estados não
europeus em outras partes do mundo. Aos poucos, porém, os
Estados situados fora da Europa adotaram os princípios da
sociedade internacional consubstanciados na Carta da ONU, o
que, em última análise, possibilitou que pudessem exercer sua
independência participando da negociação e codificação do
72

direito internacional. A criação de novos Estados, contudo,


bem como seu ingresso nas organizações internacionais de
cunho universal, em nada contribuiu para alterar a posição que
ocupam em face dos membros permanentes do Conselho de
Segurança e em relação ao status dos países industrializados
nas principais instituições financeiras, como o FMI e o Banco
Mundial.

1.7 A não-intervenção: de Westfalia a Versalhes

A partir de 1648 a não-intervenção tornou-se


regra básica de coexistência entre os Estados. Corolário da
soberania estatal, o seu sentido reproduz a visão de que as
relações internacionais se organizam, em larga medida, em
torno de Estados autônomos e auto-suficientes.

Este fato é significativo, pois sob a ordem


internacional da cristandade os Estados pertenciam a um todo
moral mais amplo, no qual as fronteiras não impediam a
interferência política externa e a avaliação, por parte das
autoridades estrangeiras, do grau de moralidade da política
doméstica.

Francisco de Vitoria, um dos principais juristas da


Escola de Salamanca, criticou, em 1539, os abusos praticados
73

pelos espanhóis na conquista da América. Preocupado com os


temas da guerra justa e da liberdade natural dos índios, Vitoria
nega a tese de que os indígenas são passíveis de sujeição por
serem pecadores e infiéis. Se o pecado não retira ao homem
os poderes naturais, não o priva, igualmente, do poder civil,
que engloba a organização das relações sociais, a propriedade
dos bens e o direito de ter uma família 63.

O homem, ainda que pecador, permanece


racional e responsável, podendo sempre converter-se. Não há
nenhum princípio natural de perda dos bens por infidelidade.
Os índios não são incapazes como as crianças, fato que os
exime de possuírem qualquer tutor. A prova de que os índios
são seres racionais estaria na atividade comercial que
entabulam, nas cidades que criam ou nas famílias que
estabelecem.

O pecado, a infidelidade e a incapacidade não


são títulos hábeis para justificar a dominação espanhola.
Vitoria, ao analisar os títulos legítimos para a ação espanhola,
aceita a existência de um direito natural de comunicação entre
os homens. Os espanhóis teriam o direito de viajar à América e
mesmo de nela residir, desde que respeitassem os direitos dos
índios. Em segundo lugar, haveria um direito de

63
LOPES, José Reinaldo de Lima. O direito na história. São Paulo: Max
Limonad, 2000. p.183; cf. VITORIA, Francisco de. Leçons sur les indiens
et sur le droit de guerre. Génève: Droz, 1966. p.46-79.
74

evangelização, pelo qual a fé cristã seria propagada sem que


se obrigasse os índios a professá-la.

Vitoria, entretanto, entende existir um direito


natural de solidariedade, que permite a intervenção externa
para defender os inocentes e oprimidos. É, assim, um dos
precursores da intervenção humanitária, Grotius, que neste
particular reflete os ideais do mundo pré-westfaliano, justifica a
intervenção quando se trata de fazer cessar a opressão levada
a efeito pelo soberano contra os seus próprios súditos.

A guerra é legítima com base no direito natural e


no direito das gentes sempre que se fundar em uma causa
justa, isto é, na reparação de danos ilegalmente sofridos e na
imposição de pena ao soberano que cometeu crimes
excessivos. Nesta ótica, o soberano de certo Estado tem o
direito de punir não somente as ofensas recebidas ou aquelas
perpetradas contra os seus súditos, mas também os delitos
praticados contra qualquer indivíduo que violar o direito natural
e o direito das gentes 64.

Grotius indaga se há causa justa em se iniciar


uma guerra no interesse dos súditos de outro Estado que
tenham sido vitimas de tratamento cruel e desumano. A sua
resposta, sobre a qual não existe nenhuma dúvida, ressalta

64
LOPES, José Reinaldo de Lima. Op. cit. p.185.
75

que neste caso é lícita a guerra, com o fito de proteger os


65
súditos do Estado opressor . Não obstante recusar o
direito de os súditos se rebelarem contra o próprio governo,
Grotius admite a intervenção num Estado estrangeiro quando
os delitos cometidos se revestirem de incontestável gravidade.
Cabe advertir, porém, que várias práticas, entre as quais a
escravidão, que passaram a ser condenadas nos séculos
posteriores, não eram motivo para a intervenção externa.

Grotius, na realidade, analisa a intervenção a


partir do vínculo de solidariedade que deve unir as diferentes
nações e que está no âmago da sua concepção do direito
internacional. A responsabilidade do governo ganha, assim,
nova dimensão, abrangendo inclusive a segurança e o bem-
estar dos súditos de um soberano estrangeiro.

O princípio da não-intervenção veio a ser


formulado somente algum tempo depois, por escritores como
Wolff e Vattel, que destacaram os direitos do Estado soberano,
pondo em evidência o fato de que a estabilidade internacional
exige grande tolerância em relação ao que acontece no interior

65
GROTIUS, Hugo. De juris belli ac pacis Libre tres. Oxford: Clarendon
Press, 1925. v.2, p.171-172: Livro 2, Cap. 1, parágrafo II.2. [v.2: tradução
para o inglês sob o título On the law of war and peace] ; cf. BULL, Hedley.
The importance of Grotius in the study of international relations. In: ______;
KINGSBURY, Benedict; ROBERTS, Adam (Ed.). Hugo Grotius and
international relations. Oxford: Clarendon Press, 1990. p.65-93; cf.
VINCENT, R.J. Grotius, human rights, and intervention In: BULL, Hedley;
KINGSBURY; Benedict, ROBERTS, Adam (Ed.). Hugo Grotius and
international relations. Oxford: Clarendon Press, 1990. p.241-256.
76

dos Estados. Wolff compara as nações aos indivíduos que


vivem no estado de natureza. "Nations are regarded as
individual free persons living in a state of nature" 66.

A premissa que orienta este raciocínio é a


igualdade moral entre as nações e os indivíduos: "Since by
nature all nations are equal, since moreover all men are equal
67
in a moral sense whose rights and obligations are the same” .
“The rights and obligations” of a nation are defined by its
“sovereignty” which is originally [....] absolute” but can be
limited by laws of nations which impose restrictions equally on
every state” 68.

Os direitos das nações, definidos em função da


soberania, podem ser limitados pelas leis da natureza. O
princípio da não-intervenção decorre, sob este aspecto, da
soberania reconhecida aos Estados. "Since by nature no nation
has a right to any act which pertains to the exercise of the
sovereignty of another nation [....]; no ruler of a state has the
right to interfere in the government of another, consequently
cannot establish anything in its state or do anything, and the

66
WOLFF, Christian. Jus Gentium Methodo Scientifica Pertractatum.
Oxford: Clarendon Press, 1934. p. 9: Seção 2. [Tradução da edição de 1764
de Joseph H. Drake].
67
WOLFF, Christian. Op. cit. p.9.
68
BEITZ, Charles R. Op. cit. p.75.
77

government of the ruler of one state is not subject to the


decision of the ruler of any other state" 69.

Wolff lembra, contudo, que a intervenção externa


não está terminantemente proibida, já que a comunidade de
Estados tem o direito de constranger o governo faltoso a
70
obedecer ao direito das gentes . A proibição de intervir nos
assuntos domésticos vigora, apesar disso, para todos os
membros da comunidade internacional que se acham
obrigados a respeitar a soberania dos Estados estrangeiros. A
força do argumento de Wolff reside na analogia entre a
liberdade das nações e a liberdade dos indivíduos. A liberdade
para perseguir os próprios fins, sem interferência alheia, tem
valor intrínseco, não se sujeitando às restrições impostas pelo
interesse social. As nações, assim como os indivíduos,
merecem respeito por serem entes autônomos que só devem
submeter-se à vontade de outrem se houver uma justificação
apropriada, que se relaciona com a preservação do sistema de
liberdades.

Para Vattel, na esteira do contratualismo dos


séculos XVII e XVIII, compete à nação preservar a vida dos
indivíduos em virtude do contrato associativo que lhe deu
origem. O elogio da soberania levou Vattel a defender a
supremacia dos atos governamentais, mesmo quando forem

69
WOLFF, Christian. Op. cit. p.14.
70
WOLFF, Christian. Op. cit. p.14.
78

notoriamente injustos, a exemplo do que sucede com a


cobrança de tributos exagerados ou com a prática de ações
demasiadamente severas contra os súditos. "But if a prince by
violating the fundamental laws, gives his subjects a lawful
cause for resisting him; if, by his insupportable tyranny, he
brings on a national revolt against him, any foreign power may
rightfully give assistance to an oppressed people who ask for its
aid." Vattel, neste ponto, segue Grocio ao traçar uma linha
divisória que o soberano não pode ultrapassar sem que a
intervenção seja justificável 71.

Enquanto no final do século XVIII os movimentos


revolucionários apelavam ao direito natural para legitimar a
resistência aos governos injustos e invocar a ajuda estrangeira,
o princípio da autodeterminação repelia a ingerência externa
promovida, sobretudo, pelas potências absolutistas. Esta foi a
razão que levou pensadores como Kant e Mill a condenar com
veemência a intervenção. No Ensaio sobre a paz perpétua
Kant afirma que nenhum Estado deve intervir, por meio da
força, na Constituição de outro Estado. A ênfase dada por
Kant à necessidade da forma republicana de governo para a
obtenção de uma paz duradoura permitiu que muitos

71
VATTEL, E. The law of nations or the principles of natural law applied
to the conduct and to the affairs of nations and of sovereigns.
Washington: Carnegie Institution of Washington, 1916. v.3, p.14: Livro1,
Cap.2, Seção17. [Tradução para o inglês da edição de 1758 de Charles G.
Fenwick].
79

sustentassem a legitimidade da intervenção com a finalidade


de provocar a queda dos governos não-republicanos.

No século XIX, a doutrina de Monroe foi a mais


candente defesa da não-intervenção nas Américas. Após a
independência, o envolvimento na política européia causava
descontentamento nas lideranças políticas norte-americanas.

Jefferson declarou, em 1787, preferir uma posição


de distanciamento em face dos assuntos europeus, semelhante
à da China. Nesta linha de idéias Richard Henry Lee referiu-se
aos "nossos legítimos desejos de separação da política
européia e dos vícios europeus". Mas reconhecia que a
proximidade geográfica com os domínios ingleses ao norte e
com as possessões espanholas ao sul obrigava os americanos
a se misturarem com os europeus para se protegerem de seus
projetos ruins.

George Washington, no discurso de despedida


(Farewell Address) proferido em 17 de setembro de 1796,
afirma que a "nossa verdadeira política exterior deve ser a de
evitar toda aliança permanente com um governo estrangeiro".
No mesmo sentido, Thomas Jefferson, no discurso de posse de
4 de janeiro de 1801, propugna uma "honrada amizade com
todas as nações" e a participação na política de alianças
(entangling alliances).
80

Em mensagem anual dirigida ao Congresso, em 2


de dezembro de 1823, o presidente James Monroe aludiu, em
duas oportunidades, às ameaças que pairavam sobre os
interesses dos EUA no exterior. O parágrafo 7 frisou os riscos
que a Rússia representava em relação ao Alasca, ao passo
que os parágrafos 48 e 49 sublinharam o perigo de intervenção
da Santa Aliança na América do Sul para repelir as pretensões
de independência das colônias espanholas. Surge, então, a
doutrina de Monroe, baseada em três princípios: o repúdio ao
colonialismo, a não- intervenção e o isolamento.

O parágrafo 7 considerava que o continente


americano não pode estar sujeito a colonização ulterior por
parte de nenhuma potência européia. Este princípio sofre duas
limitações: no espaço, porque não afeta os Estados
americanos, que permanecem livres para adquirir, no todo ou
em parte, o território de outro Estado do continente, e no
tempo, porque a proibição de colonizar não tem efeito
retroativo, o que impõe a obrigação de respeitar o status quo 72.

O princípio da não-intervenção, por sua vez,


manifesta a firme oposição dos EUA às tentativas da Santa
Aliança em intervir nas Américas. Os Estados europeus ficam
impedidos de:

72
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional público. Op. cit. p.325.
81

a) estender o seu sistema político ao continente


americano;
b) atentar contra a independência dos Estados
da região;
c) combater ou suprimir as liberdades que
desfrutam os novos Estados 73.

O princípio do isolamento encarna o


distanciamento da política européia e a meta de consolidar a
independência e a integridade territorial do país. Com o
decorrer do tempo há uma tendência a suavizar a doutrina de
Monroe, ensejando o aparecimento de duas categorias de
intervenção: a intervenção ilícita (que está proibida) e a
74
intervenção lícita (que pode ser tolerada) . A ação coercitiva
fundada em reivindicações justas está permitida com a
condição de que não conduza ao estabelecimento do controle
político ou territorial 75.

A repulsa à intervenção estrangeira na América


Latina exprimiu-se, também, na doutrina de Drago, formulada
para contestar a legitimidade do bombardeio realizado pela
Alemanha, Inglaterra e Itália nos portos venezuelanos em
1902, como represália ao não pagamento de dívida contraída
pelo governo da Venezuela perante nacionais daqueles países.
73
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional público. Op. cit. p.325.
74
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional público. Op. cit. p.327.
75
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional público. Op. cit. p.327; cf.
MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de direito internacional público.
9.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1992. v.1, p.390-413.
82

O caso mereceu veemente protesto do chanceler argentino


Luiz María Drago, em nota ao Departamento de Estado
americano contra o emprego da força para compelir um Estado
ao pagamento de suas dívidas.

A doutrina de Drago, como ficou conhecida a tese


sustentada na ocasião, repele o uso da força para constranger
os Estados a satisfazer as obrigações financeiras que venham
a assumir. Forçar o Estado ao pagamento de dívida pública
contraria, assim, os princípios do direito internacional. Drago
visava, na realidade, na esteira da doutrina de Monroe, impedir
a intervenção européia nos países americanos, motivada pelo
não pagamento de dívidas, como havia ocorrido na Turquia e
76
no Egito . Sua doutrina logo recebeu aceitação universal,
sendo acolhida na Conferência de Paz de Haia de 1907. A
segunda Convenção de Haia, denominada Convenção Porter
graças ao apoio da delegação norte-americana presidida pelo
general Porter, atenuou a doutrina de Drago, estabelecendo a
possibilidade do recurso à força para o pagamento de dívidas
em dois casos: quando o Estado devedor se negar a aceitar a
arbitragem ou quando, tendo aceito a arbitragem, se recusar a
cumprir o laudo arbitral 77.

76
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional público. Op. cit. p.330.
77
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional público. Op. cit. p.330-
331; cf. SILVA. G.E. do Nascimento e; ACCIOLY, Hildebrando. Manual de
direito internacional público. 13.ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p.117-118.
83

No plano filosófico, John Stuart Mill fez a defesa


do princípio de não-intervenção, considerado imprescindível
para a manutenção permanente da liberdade nacional. Mill não
é partidário da intervenção externa para auxiliar os cidadãos a
se libertar de um governo tirânico. Se os cidadãos locais não
se mostrarem capazes de viver sob a lei geral de liberdade, a
intervenção para ajudá-los nesta tarefa será de pouca valia,
não podendo perdurar por longo tempo.

A despeito de não mencionar explicitamente a


questão da intervenção humanitária, Mill declara que: "A case
requiring consideration is that of a protracted civil war, in which
the contending parties are so equally balanced that there is no
probability of a speedy issue; or if there is, the victorious side
cannot hope to keep down the vanquished but by severities
repugnant to humanity, and injurious to the permanent welfare
78
of the country" . Mill admite, nesta hipótese, a ocorrência de
intervenção externa. As suas observações têm um alvo
preciso: as situações de guerra civil prolongada em que as
partes estejam em posição de equilíbrio. O princípio da não-
intervenção não se aplica entre as nações civilizadas quando o
Estado interveniente age para assistir um povo contra uma
tirania externa ou para auxiliá-lo na luta contra uma tirania
interna apoiada por exércitos estrangeiros. Houve quem
sustentasse que Mill estabeleceu verdadeira exceção ao

78
MILL, John Stuart. A few words on non-intervention In: ______. Essays
on politics and culture. Gloucester, Mass.: Peter Smith, 1973. p.380.
84

princípio da não-intervenção para aceitar, de forma ampla, a


intervenção humanitária.

Na segunda metade do século XIX houve grande


controvérsia em torno da admissibilidade jurídica da
intervenção humanitária. No debate que se iniciou, alguns
defenderam a intervenção por razões de justiça e solidariedade
entre todos os seres humanos, ao passo que outros a
condenaram explicitamente por violar o princípio de soberania,
que informa o direito internacional.

Nos anos que precederam a I Guerra Mundial,


Antoine Rougier, num artigo célebre publicado em 1910,
mostrou-se favorável à intervenção humanitária. Segundo
Rougier, a intervenção humanitária é legal quando as
autoridades governamentais de um Estado violam os direitos
dos cidadãos. A legalidade da intervenção supõe a ação
desinteressada do Estado interveniente, assim entendida a
ação que não se subordina a motivos políticos e econômicos 79.

Rougier exprimiu dúvidas acerca das intervenções


empreendidas por Estados isolados porque o seu objetivo visa,
em geral, a promover exclusivamente o interesse do seu autor.
Ele notou, ao observar a experiência do concerto europeu, as
vantagens da intervenção coletiva nas quais a atuação dos

79
SEITENFUS, Ricardo. Manual das organizações internacionais. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p.99.
85

Estados poderosos pode ser mais facilmente controlada


mediante critérios objetivos que regulam as causas e o
procedimento da intervenção. A ação coletiva deveria ocorrer
somente quando houvesse violações em massa dos direitos
humanos, que provocassem grande impacto para a ordem
internacional.

A intervenção humanitária recebeu atenção dos


especialistas após a entrada em vigor da Carta da ONU em
face do reconhecimento dos direitos humanos como elementos
constitutivos da ordem internacional. Este fato está associado
às transformações internacionais que tiveram lugar com o fim
da guerra fria e com a rediscussão do papel do Conselho de
Segurança da ONU na gestão da vida internacional.

O fim da I Guerra Mundial trouxe à baila novas


demandas que passaram a integrar a agenda internacional. A
preocupação com a justiça social, considerada meio de evitar a
eclosão de movimentos revolucionários, o tratamento a ser
dispensado às ex-colônias alemãs, a eqüidade nas relações de
trabalho, a proteção às minorias e a eliminação da
discriminação racial formavam um conjunto de problemas que
os Estados não podiam ignorar. Mas uma das exigências mais
prementes era, com certeza, a institucionalização de um
sistema de segurança coletiva, apto a garantir a paz e a
impedir a deflagração de guerras futuras.
86

O presidente norte-americano Wodrow Wilson,


arquiteto privilegiado das relações internacionais no período
entre guerras, acreditava que a paz dependia, em última
instância, de instituições apropriadas constituídas a partir de
acordos formais que aumentassem a confiança mútua.

A criação da Liga das Nações foi a forma


encontrada para enfrentar pelo menos alguns dos desafios que
se apresentavam. A desintegração dos impérios russo, alemão,
otomano e austro-húngaro levou à mistura de povos que falam
línguas e professam religiões diferentes. Por isso, diversos
tratados concluídos protegeram as minorias lingüísticas e
80
religiosas da Europa central e do leste europeu . Os países
que, na qualidade de mandatários da Liga, administravam
áreas que estiveram sob domínio colonial, obrigaram-se a
respeitar os direitos das populações locais, tal como procediam
em relação aos seus próprios cidadãos. A estreita colaboração
entre a OIT e a SDN possibilitou a conclusão de tratados que
contribuíram para a obtenção de avanços na área laboral.

O princípio da segurança coletiva converteu a


agressão a um Estado em assunto de interesse geral. A
imposição de sanções ao Estado infrator requeria a

80
ROUGIER, Antoine. La théorie de l’intervention d’humanité. Revue
Générale de Droit International Public, Paris, v.17, p.497 seq., 1910 ; cf.
REZEK, J.F. Direito internacional público. 7.ed. São Paulo: Saraiva, 1998.
p.263-264.
87

unanimidade dos integrantes do Conselho da SDN, o que, na


prática, minava o funcionamento do sistema. Cada membro
tinha, assim, uma espécie de direito de veto que paralisava a
instituição, erodindo os mecanismos de manutenção da paz.

O Pacto da SDN não proibiu o uso da força, mas


o condicionou à obediência de requisitos procedimentais. O
art. 12 determinou que, se entre os membros surgir uma
controvérsia suscetível de produzir uma ruptura, o caso será
submetido seja ao procedimento arbitral ou a uma solução
judiciária, seja ao exame do Conselho. O recurso à guerra é
vedado antes de expirado o prazo de três meses após a
decisão arbitral ou judiciária, ou o relatório do Conselho (art.
12).

A solução judiciária ou arbitral é recomendada se


a controvérsia não puder ser resolvida pela via diplomática (art.
13). Se a controvérsia surgida não for submetida ao processo
arbitral ou à solução judiciária, os Estados-membros deverão
submeter o caso à apreciação do Conselho (art. 15). Se algum
membro recorrer à guerra, contrariamente aos compromissos
assumidos nos arts. 12, 13 e 15, ele terá ipso facto cometido
um ato de guerra contra todos os membros. Estes se
comprometem a romper com ele, imediatamente, todas as
relações comerciais ou financeiras, a proibir todas as relações
entre seus nacionais e os do Estado que tiver rompido o Pacto
e a fazer que cessem todas as comunicações financeiras,
88

comerciais ou pessoais entre os nacionais desse Estado e os


de qualquer Estado, membro ou não da SDN.

O Pacto da SDN não proibiu, expressamente, a


intervenção humanitária. O art. 10, contudo, referindo-se à
intervenção em geral, afirma que os Estados membros se
comprometem a respeitar e manter contra toda agressão
externa a integridade territorial e a independência política de
todos os membros.
89

2a PARTE
A NÃO-INTERVENÇÃO DESAFIADA
90
91

CAPÍTULO 2

AS TRANSFORMAÇÕES DA ORDEM
INTERNACIONAL DE WESTFALIA

2.1 A Organização das Nações Unidas e a ordem


internacional

A ocorrência de duas guerras mundiais com


efeitos devastadores para muitas partes do globo explica a
necessidade de alterar a natureza e o processo de governança
do sistema internacional. A restrição ao uso da força, a
previsão de meios pacíficos para a solução das controvérsias e
o reconhecimento da interdependência entre os Estados
representavam aspirações incontornáveis delimitando o
81
conjunto de problemas a ser enfrentado . A criação da ONU
em 1945 coroa o esforço de aprimoramento da regulação
internacional com vistas a superar as debilidades que haviam
impregnado a Liga das Nações.

81
ROUSSEAU, Charles. Droit international public. Paris: Sirey, 1974. t.2,
p.550-551 ; cf. REUTER, Paul. Institutions internationales. 8.ed. Paris:
Presses Universitaires de France, 1976. p.284 seq.
92

Instituída pela Conferência de Paz que pôs fim à I


Guerra Mundial, em 28 de abril de 1919, a Liga visava a
garantir a paz e a segurança, além de promover a cooperação
econômica, social e humanitária entre seus membros. O
modelo que a inspirou foi o concerto europeu do século XIX,
organizado em torno de conferências regulares, e os ideais do
presidente norte-americano Wodrow Wilson sobre a gestão do
sistema internacional. A Liga consagrou mecanismos próprios
para a solução dos conflitos, assegurando ainda as condições
para a manutenção do status quo. Ela mostrou-se, entretanto,
incapaz de evitar a deflagração da II Guerra Mundial.

Nos anos 30, conturbados por crises sucessivas,


as fraquezas da SDN já se haviam tornado patentes. O
ressurgimento do nacionalismo, o fracasso dos esquemas de
proteção às minorias, a excessiva burocratização, a ineficiência
do sistema punitivo e a paralisia decisória, dada a exigência de
consenso para a tomada de decisões, retratam as fragilidades
de uma entidade balcanizada, que trai os propósitos que lhe
deram origem.

A Carta da ONU, no afã de eliminar as


incongruências e imperfeições da Liga, engendrou um novo
93

modelo regulatório, fundado na soberania estatal, na restrição


ao uso da força, na solução pacífica dos litígios e no respeito
aos cidadãos que vivem no interior das fronteiras nacionais. O
direito internacional, instrumento do modelo regulatório
adotado, inicia um período de grandes mudanças que irão
culminar nas transformações desencadeadas pelo advento da
globalização. As conseqüências destas transformações
atingiram os sujeitos e o escopo do direito internacional.

O positivismo do século XIX considerava os


Estados os únicos sujeitos do direito internacional. Vários
documentos internacionais, porém, reconhecem ao indivíduo,
desde 1945, a qualidade de sujeito do direito internacional. Os
mais notáveis são os estatutos dos Tribunais de Nurembergue
e de Tóquio, a Declaração Universal dos Direitos do Homem,
de 1948, o Pacto dos Direitos Civis e Políticos, o Pacto dos
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966 e a
Convenção Européia dos Direitos Humanos de 1950.
Concomitantemente, a condição de sujeito de direito
internacional estende-se às organizações internacionais e, em
medida limitada, pode ser estendida às organizações não
governamentais e às empresas transnacionais. Enquanto
Wilfred Jenks vislumbra, neste processo, a emergência de um
direito comum da espécie humana, Philip Jessup põe em
relevo a transição do direito internacional para o direito
94

transnacional, que disciplina todas as ações e eventos que


transcendem as fronteiras, incluindo o comportamento dos
Estados, dos indivíduos e das organizações internacionais 82.

O escopo do direito internacional, de maneira


similar, tende também a se modificar. Ao longo dos séculos o
direito internacional cuidou, primordialmente, das questões
políticas e estratégicas. A partir da II Guerra Mundial, contudo,
os temas econômicos, sociais e ambientais ingressaram na
pauta das discussões diplomáticas, constituindo aspecto
central de toda regulação.

A especialização temática impeliu a diferenciação


funcional, comprovada por organismos que atuam em áreas
específicas: o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial,
o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas 
ECOSOC , a Organização Mundial do Comércio, no plano
econômico, a Organização Mundial da Saúde, a Organização
das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura  FAO
, a União Internacional de Telecomunicações e a Organização
Internacional da Aviação Civil, no campo social, e a
Organização das Nações Unidas para a Proteção do Meio
Ambiente  UNEP , em matéria ambiental.

82
JENKS, C. Wilfred. Law, freedom and welfare. London: Stevens, 1963.
Cap.5; cf. RANGEL, Vicente Marotta. Public international law : the last five
decades. In: DOLINGER, Jacob; ROSENN, Keith S. (Ed.). A panorama of
brazilian law. Florida: Univ. Of Miami North-South Center, 1992. p.286-308.
95

Essa mudança é descrita ora como a passagem


do direito internacional de liberdade para o direito internacional
do bem-estar, ora como a substituição do direito internacional
de coexistência pelo direito internacional de cooperação. De
qualquer modo, a nota dominante, em ambas as hipóteses, é
ressaltar o efeito que a formação de novos Estados, a
intervenção governamental na economia e o aparecimento de
temas inéditos tiveram para o direito internacional, cuja
elaboração era monopolizada por pequeno número de nações
européias voltadas exclusivamente para a defesa dos seus
interesses.

O processo de governança internacional posto em


prática pela Carta das Nações Unidas apresenta as seguintes
características:

1. A comunidade internacional compõe-se de


Estados soberanos unidos por denso sistema de relações
institucionalizadas. Os indivíduos e coletividades são
considerados sujeitos de direito internacional, mesmo que
desempenhando papéis limitados;

2. As pessoas oprimidas por potências coloniais,


regimes racistas e governos estrangeiros têm direito de
exprimir livremente os seus interesses;

3. Alastra-se a aceitação de standards e valores


que se opõem ao princípio da efetividade do poder;
96

4. O direito internacional é renovado por novos


procedimentos, regras e instituições;

5. Princípios jurídicos inovadores orientam os


membros da comunidade internacional permitindo o
estabelecimento de direitos anteriormente inexistentes.
Atenção especial é concedida ao tema dos direitos humanos,
razão pela qual proliferam regras que compelem os Estados a
respeitar direitos fundamentais;

6. A preservação da paz, a promoção dos direitos


humanos e a busca da justiça social são prioridades da
coletividade de Estados;

7. As desigualdades interindividuais e interestatais


dão origem à proposição de novas formas de governança da
apropriação e distribuição dos recursos naturais e dos
territórios 83.

Os fundadores da ONU revelaram sabedoria e


realismo ao enquadrá-la na estrutura do sistema internacional
do segundo pós-guerra. Ela é uma organização
intergovernamental, composta por Estados independentes, que
pretendem realizar certos fins, dos quais os mais importantes
são a preservação da paz e da segurança.

83
HELD, David. Democracy and the global order. Op. cit. p.86.
97

As diferenças de poder manifestam-se na


estrutura institucional da ONU: a igualdade entre os Estados na
Assembléia Geral contrasta com a desigualdade nas
deliberações do Conselho de Segurança, pois os membros
permanentes gozam do direito de veto e têm responsabilidade
ampliada na manutenção da ordem e da estabilidade. Com
isso tentava-se impedir tanto o esvaziamento da instituição
com a retirada das potências que discordassem das decisões
tomadas, quanto a paralisia decisória, que havia ferido
mortalmente a SDN quando da imposição de sanções aos
Estados infratores. O conceito de segurança coletiva, alicerce
do sistema, ganha assim maior probabilidade de aplicação
concreta.

A ONU é, na verdade, a expressão das limitações


e potencialidades da sociedade internacional das últimas
décadas. O papel que exerce não é fácil de ser corretamente
avaliado.

As organizações internacionais podem exercer


múltiplos papéis conforme a diversidade das tarefas a que se
dedicam. Os insucessos em um setor ocultam muitas vezes os
avanços ocorridos em outros. A incapacidade da Liga das
Nações em manter a paz e a segurança no período entre
guerras freqüentemente obscurece os progressos que
patrocinou no âmbito das relações de trabalho.
98

Não é incomum, também, que o papel previsto na


Carta constitutiva da organização não coincida com aquele por
ela realmente exercido. Muitos conflitos que ameaçaram a paz
mundial durante a guerra fria, envolvendo os EUA e a URSS,
Israel e os países árabes, os Estados da Europa ocidental e as
nações do leste europeu, além dos contenciosos fronteiriços
protagonizados pela República Popular da China, foram
tratados sem a intervenção da ONU, embora muitas vezes com
o concurso dela. Em outras situações, porém, cujo significado
político era muito menor, a ONU teve papel relevante, como
aconteceu nos conflitos do subcontinente indiano e no
tratamento dispensado à África do Sul e à Rodésia.

Com o desaparecimento do mundo bipolar abriu-


se nova perspectiva para a ação da ONU. A cooperação entre
as grandes potências, imprescindível para garantir a paz e a
estabilidade, foi bem sucedida por ocasião da guerra do Golfo,
mas não se repetiu quando algum interesse dos membros
efetivos do Conselho de Segurança poderia ser afetado.

Uma das funções mais significativas da ONU tem


sido estabelecer as regras e formular os princípios que devem
informar a ordem internacional. Esta tarefa é decisiva para
facilitar a comunicação, o desenvolvimento e a consolidação de
valores compartilhados na sociedade internacional. A Carta da
ONU, que caminha no sentido da constitucionalização das
relações internacionais, contém regras primárias, que regulam
99

os comportamentos e traçam o domínio do lícito e do ilícito, e


regras secundárias, que viabilizam a mudança ao introduzir
procedimentos para a criação de outras normas. Sem ser uma
Constituição completa e minuciosa, dotada de prescrições para
todos os problemas, ela é um verdadeiro contrato social
internacional, dinâmico e aberto, que combina o desejo de
estabilidade com a necessidade de mudança.

A ONU contribui, ademais, para estabelecer a


agenda internacional, estimulando e mesmo condicionando a
proposição de novas demandas. As lutas em prol dos direitos
humanos em muitos lugares revelam, em larga medida,
empenho da ONU nesse setor. Os tratados celebrados sob os
auspícios das Nações Unidas, nessa matéria, incentivaram a
formação de movimentos de proteção dos direitos humanos,
que elevam a pressão internacional sobre os governos.

A Carta da ONU codificou grande número de


princípios, entre os quais importa mencionar a igualdade
soberana, a integridade territorial, a independência dos
Estados, a autodeterminação, a não intervenção nos assuntos
internos, exceto nas hipóteses previstas no Capítulo VII, a
solução pacífica das controvérsias, a abstenção da ameaça ou
do uso da força, o cumprimento, de boa-fé, das obrigações
internacionais, a cooperação internacional e a promoção dos
100

84
direitos humanos . A experiência demonstra não apenas a
aplicação desigual dos princípios em situações análogas, mas
também a tentativa de aplicar os mesmos princípios a
situações diferentes 85.

Pertence à natureza das organizações universais


desenvolver e aplicar princípios comuns, porém a tendência de
universalização é continuamente confrontada com a
diversidade de percepções sobre os problemas a resolver. Os
países desenvolvidos e em desenvolvimento não raro divergem
sobre os limites de emissão de dióxido de carbono na
atmosfera, ao passo que os Estados seculares e teocráticos
discordam acerca da adoção de medidas para implementar o
controle demográfico ou os direitos da mulher 86. A ONU previu
exceções que permitem a aplicação dos princípios gerais aos
países em desenvolvimento.

84
ROUSSEAU, Charles. Droit international public. Op. cit. p.554 seq.; cf.
BAEHR, Peter R.; GORDENKER, Leon. The United Nations in the 1990s.
2.ed. New York: St. Martin’s Press, 1992. p.20 seq.; cf. KOSTAKOS,
Georgios. UN reform : “the Post-Cold War World Organization” in the United
Nations. In: BOURANTONIS, Dimitris; WIENER, Jarrod (Ed.). The United
Nations in the New World Order. New York: St. Martin’s Press, 1996. p.64
seq.; cf. HOBSBAWN, Eric. Era dos extremos. Tradução de Marcos
Santarrita. 2.ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. p.223-252; cf.
VAÏSSE, Maurice. Les relations internationales depuis 1945. 2.ed. Paris:
Armand Colin, 1991. p.8-17.
85
ROBERTS, Adam; KINGSBURY, Benedict. Introduction : The UN’s roles in
international society since 1945. In: ______; ______ (Ed.). United Nations,
divided world. Oxford: Clarendon Press, 1993. p.48.
86
ROBERTS, Adam; KINGSBURY, Benedict. Introduction : The UN’s roles in
international society since 1945. Op. cit. p.49.
101

As Nações Unidas têm tido dificuldade em


enunciar princípios eficazes para enfrentar a divisão básica da
vida internacional dos nossos dias: aquela que separa as
87
sociedades afluentes do norte das sociedades pobres do sul .
Atenta para o fato de que a paz e o desenvolvimento estão
indissoluvelmente ligados, a Carta da ONU pôs grande ênfase
na obtenção do progresso econômico e social.

Na década de 70 a Assembléia Geral, dominada


pelos Estados recém-independentes, foi palco privilegiado das
discussões em torno da nova ordem econômica internacional.
O Conselho de Segurança voltou a ocupar-se, nos anos 90,
após grande período de silêncio, da conexão entre paz e
desenvolvimento, sem alcançar resultados práticos
substanciais.

O debate sobre desenvolvimento e proteção do


meio ambiente salientou a defesa do desenvolvimento
sustentável, sem que houvesse comprometimento efetivo com
as metas acordadas nos documentos internacionais. Se é
verdade que a cooperação internacional é ainda insatisfatória
neste terreno, é inegável que a ação da ONU concorreu para
melhorar a compreensão geral do problema. A ONU tem
também a função de conferir legitimidade a doutrinas, idéias,
organizações não governamentais e aos Estados desejosos de

87
ROBERTS, Adam; KINGSBURY, Benedict. Introduction : The UN’s roles in
international society since 1945. Op. cit. p.49.
102

88
ingressar na comunidade internacional . O repúdio ao
colonialismo e a reivindicação de que os fundos marinhos e o
espaço exterior sejam considerados patrimônios comuns da
humanidade receberam formidável impulso graças ao endosso
das Nações Unidas.

A ONU forneceu um espaço político para as


organizações não governamentais, especialmente no campo
dos direitos humanos e da proteção do meio ambiente. Ela tem
sido um foro no qual os grupos não estatais articulam
demandas e perseguem interesses. Ao admitir um Estado, ela
reconhece a sua existência e o aceita como membro pleno da
comunidade internacional. Desde os anos 80, a ONU vem
monitorando a realização de eleições livres em diversos países
independentes, como a Nicarágua, Haiti, El Salvador, Angola,
Camboja e Moçambique. A presença de observadores
internacionais é indício de legitimidade do processo eleitoral
nesses países.

A ONU contabiliza resultados positivos no


aumento da conscientização sobre número apreciável de
questões, que vão da discriminação racial à prática de tortura,
do analfabetismo à erradicação da pobreza, dos fluxos de
refugiados à preservação da herança cultural.

88
ROBERTS, Adam; KINGSBURY, Benedict. Op. cit. p.50; cf.
MAGALHÃES, José Carlos de. Reforma da carta da ONU. Estudos
Avançados, São Paulo, v.9, n.25, p.149-159, set./dez. 1995.
103

A ordem internacional delineada na Carta das


Nações Unidas é, guardadas as devidas proporções,
continuação da ordem internacional de Westfalia. Mas a
inclusão dos direitos humanos entre os fins da ONU de certa
forma subverte o princípio de organização das relações
internacionais vigente desde a Paz de Westfalia, ou seja, o
princípio de que a sociedade internacional é uma sociedade de
Estados. Com a internacionalização dos direitos humanos, os
direitos dos indivíduos estão acima dos direitos dos Estados e
independem do status de cidadão de um Estado particular. A
conseqüência deste fato é a ameaça à posição do Estado
soberano, que desfruta do direito de comandar e de exigir
obediência dos cidadãos e, como não poderia deixar de ser, da
própria sociedade de Estados. É nítido o confronto entre dois
princípios opostos de organização das relações internacionais:
o princípio da sociedade de Estados e o princípio alternativo da
comunidade cosmopolita. Cabe ao futuro determinar qual
deles irá prevalecer.

2.2 As características da globalização

A primeira tarefa ao se discutir a globalização é


analisar a organização da vida social no tempo e no espaço e
não considerar a sociedade como sistema limitado, composto
por relações que se desenrolam no interior das fronteiras
104

nacionais. Com isso, o que se quer realçar é a complexa


relação entre a dimensão local (circunstância de co-presença)
e a integração através da distância (as conexões de presença
e ausência) 89.

A característica mais notável do processo de


globalização, que aparece na aproximação entre povos e
continentes, encontra-se no alongamento das relações entre
acontecimentos locais e distantes. A globalização é, assim, a
intensificação das interações sociais em escala mundial, que
interligam pessoas e localidades ao redor do mundo, de
maneira que fatos longínquos modelam eventos locais e são
90
por eles modelados . Ela tem, sob este enfoque, caráter
dialético, pois os acontecimentos locais podem deslocar-se no
sentido inverso aos eventos que os modelaram. "A
transformação local é tanto parte da globalização quanto a
extensão lateral das conexões sociais através do tempo e do
espaço" 91.

Este não é um processo unidirecional,


apresentando antes tendências que atuam em direções
opostas. É o caso de movimentos contraditórios que estão na
raiz tanto da diminuição quanto do fortalecimento do
sentimento nacionalista. O alongamento das relações sociais e

89
GUIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. Tradução de
Raul Filker. São Paulo: UNESP, 1991. p.69.
90
GUIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. Op. cit. p.70.
91
GUIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. Op. cit. p.70.
105

a pressão por mais autonomia local e pela conservação da


identidade regional fazem parte da mesma realidade. A
globalização favoreceu, simultaneamente, a tendência de
privilegiar o local, o particular, o específico e o determinado, e
de valorizar o global, o universal, o que é comum a todos e,
portanto, o que não é objeto de apropriação por ninguém.

Desde a antiguidade, é comum o advento de


surtos periódicos de globalização, com profundas
conseqüências sociais, econômicas e políticas. Em Roma, de
tempos em tempos, movimentos de renovação cultural varriam
todos os recantos do Império. Nos séculos XV e XVI as novas
rotas comerciais para as Índias, a descoberta da América e as
inovações científicas no campo da navegação expandiram o
mundo conhecido, dando origem ao moderno sistema de
Estados. Ao mesmo tempo, a era feudal se extinguia, o
capitalismo comercial principiava e o Estado consolidava-se
como a forma suprema de organização da sociedade humana.

No século XIX a repartição da Ásia e da África


pelas potências coloniais européias incorporou novas regiões
que passaram a fazer parte do mapa do poder mundial. Mas
esses surtos periódicos não se confundem com a globalização,
caracterizada pela intensificação sem precedentes das
relações sociais graças à eliminação das restrições de espaço
e de tempo. Este fenômeno, rico em originalidade, altera a
percepção do mundo, a noção de tempo e a dimensão do
106

espaço em escala planetária. A globalização é o resultado de


alguns fatores, que atuam com especial vigor a partir dos anos
sessenta e setenta:

1. A revolução das tecnologias da informação. A


redução dos custos dos transportes propiciou o aumento do
número das viagens e dos fluxos internacionais de comércio.
Os avanços na área da microeletrônica facilitaram os
progressos da informática, que presentificaram os contatos
sociais, mesmo quando os indivíduos vivem em locais
diferentes, fomentaram novas modalidades de comércio,
uniram os mercados financeiros, desmaterializaram a moeda,
estimulando as transferências eletrônicas de fundos.

2. A mudança no modo de organização industrial,


refletida na substituição do modelo fordista pelo modelo da
"especialização flexível da produção ". O modelo fordista
estrutura-se em torno da produção de bens econômicos
homogêneos, dirigida aos mercados de consumo de massa. A
amortização dos altos custos para que os bens sejam
produzidos somente pode ser feita pela adoção dos princípios
da economia de escala, restringindo o grau de variedade dos
produtos. No modelo fordista os trabalhadores são semi-
especializados e se agrupam de forma orgânica, como ocorre
na linha de montagem, em que cada tarefa isolada é decisiva
na composição do produto final. O modelo da "especialização
flexível" apóia-se, por outro lado, na produção de quantidades
107

médias e pequenas de bens para atender a segmentos


específicos de consumidores. Isto acontece porque
tecnologias apropriadas adaptaram as máquinas para produzir
pequenos lotes de bens sem importar na redução da
lucratividade. Este fato chegou mesmo a elevar a lucratividade
com a descoberta pelas empresas de novos nichos de
mercado. Margens elevadas de lucratividade requerem, porém,
a mudança constante do produto e a combinação da inovação
com técnicas administrativas mais flexíveis. As máquinas
comportam agora usos múltiplos em diversas tarefas, o que
faculta a mudança rápida de produto, conforme os sinais de
demanda do mercado. A estratégia da especialização flexível
é manter o pleno uso da capacidade de produção, reagindo
com rapidez através da mudança do produto às alterações no
92
funcionamento do mercado . Esta estratégia produtiva
demanda esforços de cooperação econômica e solidariedade
de interesses revelada pela organização de redes empresariais
em setores bastante variados.

3. A passagem da sociedade industrial para as

92
FARIA, José Eduardo Campos de Oliveira. O direito na economia
globalizada. 1997. Tese (Titular) – Faculdade de Direito, Universidade de
São Paulo, São Paulo. p.69 seq.; cf. FARIA, José Eduardo Campos de
Oliveira. A globalização econômica. In: AMARAL JÚNIOR, Alberto do;
MOISÉS, Cláudia Perrone (Org.). O Cinqüentenário da Declaração
Universal dos Direitos do Homem. São Paulo: Edusp, 1999. p.55-73; cf.
DRUCKER, Peter. A economia global e o estado nacional. Foreign Affairs,
edição brasileira, n.12, set. 1997; cf. CASTELLS, Manuel. A sociedade em
rede. 3.ed. Tradução de Roneide Venancio Majer, Klauss Brandini Gerhardt.
São Paulo: Paz e Terra, 1999. v.1, p.111-172.
108

sociedades pós-industriais, que transformam a ciência e o


conhecimento nas principais fontes de crescimento econômico
e inovação. No passado, o conhecimento tinha livre curso,
sendo um bem coletivo ao qual todos tinham acesso. Hoje ele
se tornou um bem privado, fruto de investimentos colossais em
pesquisa aplicada, realizados por grandes corporações
transnacionais. Nas sociedades pós-industriais, que são
sociedades de serviços, a riqueza e o poder dependem do
domínio da informação. Quem detém controle sobre a sua
criação e disseminação no mercado tende a acumular riqueza
e poder, influindo na elaboração das orientações sociais
prevalecentes. Mais do que em qualquer outro período
histórico, o conhecimento passou a ser o eixo de estratificação
não apenas no interior dos países, mas também entre os
Estados. A abundância e a miséria, o desenvolvimento e o
atraso, a integração e a exclusão sociais são conseqüências do
nível de educação, dos montantes investidos em pesquisa e do
avanço tecnológico capazes de gerar riqueza.

4. A desregulamentação dos mercados financeiro


e de capitais. O sistema econômico internacional, imaginado
em Breton Woods, ruiu, no início dos anos setenta, quando o
governo norte-americano decidiu romper o sistema de paridade
fixa entre o ouro e o dólar. O aumento do preço do petróleo em
função do conflito árabe-israelense em 1973 direcionou para os
países membros da OPEP recursos expressivos, os quais, em
sua maioria, foram depositados em bancos europeus.
109

Estes acontecimentos, juntamente com a


tendência de liberalização da economia, que empolgou muitos
governos a partir da década de setenta, iniciaram o movimento
de desregulação do sistema financeiro, que acabou sendo
alimentado pelo progresso tecnológico e pela revolução
gerencial na administração das empresas. Os grandes
conglomerados preferiram adotar estruturas gerenciais
flexíveis, de caráter modular, em que as informações são
compartilhadas, abolindo as divisões administrativas rígidas e
93
hierarquizadas . Com a desregulação financeira, capitais
especulativos circulam ao redor do mundo em busca das
melhores oportunidades de lucro. Os capitais voláteis podem,
instantaneamente, abandonar mercados, acarretar crises e
abalar a confiabilidade dos governos.

5. A consolidação das empresas globais como os


principais protagonistas da economia mundial. Se é verdade
que as empresas transnacionais não são um fenômeno
recente, haja vista a importância das Cias. das Índias na
colonização do novo mundo, foi somente na segunda metade

93
FARIA, José Eduardo Campos de Oliveira. O direito na economia
globalizada. Op. cit. p.73-74; cf. SANTOS, Boaventura Sousa. Toward a
new common sense. New York: Routledge, 1995. p.250, 377; cf.
GESSNER, Volkmar. Legal certainty in Cross-border interations. In:
INTERNATIONAL SOCIOLOGIAL ASSOCIATION-RESEARCH COMMITEE
ON SOCIOLOGY OF LAW ANNUAL MEETING, 1995, Tóquio.
Proceedings. [S.l.: s.n., 1995?]; cf. IANNI, Octavio. Teorias da
globalização. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1995. p.25, 44; cf.
IANNI, Octavio. A sociedade global. 3.ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 1995. p.11,33.
110

do século XIX que a proliferação empresarial em numerosos


mercados passou de algo isolado a prática constante e
generalizada. As empresas transnacionais foram o instrumento
privilegiado para a formação dos mercados globais, definindo
estratégias comuns que dão sentido e coerência à ação das
unidades onde quer que estejam situadas. A criação de vastos
espaços para as operações de troca é o meio mais eficaz de
reduzir custos e obter o retorno dos investimentos realizados.
O grande número de fusões e incorporações a que nos últimos
anos se vem assistindo visa não apenas reduzir despesas, mas
enfrentar com maior probabilidade de êxito a competição que
cada vez mais se acirra.

As empresas globais, assim chamadas por


atuarem em mercados que se globalizam valendo-se de
técnicas administrativas maleáveis e flexíveis, chegam a ter
poder superior ao de muitos Estados nacionais. Este poder
reflete-se no montante de recursos que movimentam e nas
negociações de que participam para a instalação de filiais em
certo país ou para nele permanecerem; os governos
concedem-lhes generosos benefícios fiscais ou lhes realizam
obras de infra-estrutura. As empresas globais são, assim, pólos
de poder e fontes de normatividade, já que, por meio de
regulamentos internos, normas técnicas e códigos de conduta,
disciplinam os comportamentos individuais.
111

2.3 Globalização e ordem internacional

A globalização, sob este prisma, é talvez o


principal fator responsável pela alteração da ordem
internacional de Westfalia. É certo que, durante três séculos e
meio, variaram as configurações da ordem internacional 
unipolar, bipolar e hegemônica  sem que houvesse a
mudança dos seus elementos constitutivos. Quando, afinal, é
lícito afirmar que a ordem internacional sofreu alteração?
Quais são os requisitos para que isto aconteça? Como encarar
os temas da continuidade e da mudança na vida internacional?

Segundo James Rosenau, a ordem internacional


muda sempre que se transformarem os padrões ou parâmetros
fundamentais que garantem a continuidade das relações
internacionais. A crise da ordem vigente é deflagrada nas
situações de alta complexidade e dinamismo, ou seja, quando
o número, a densidade, a interdependência e a volatilidade dos
atores que ocupam o cenário global experimentam
considerável expansão.

Rosenau distingue três parâmetros fundamentais:


a distribuição do poder no plano internacional, através da qual
os Estados, as organizações internacionais e outros atores
importantes interagem reciprocamente (macro-parâmetro); as
relações de autoridade que ligam os governos, as corporações
112

transnacionais, os grupos étnicos e outras coletividades aos


indivíduos (macro-micro-parâmetro); e a capacidade analítica e
as habilidades emocionais dos cidadãos por via das quais eles
94
respondem aos eventos (micro-parâmetro) . A
complexidade e dinamismo que afetam estes três
parâmetros causam tensão entre as tendências de
centralização e descentralização nas relações internacionais
em nossos dias. A tensão entre centralização e
descentralização atinge, de maneira ampla, os três parâmetros
mencionados acima. No processo de mudança não é fácil
separar as causas dos efeitos, as transformações que ocorrem
em um parâmetro reforçam e estimulam as alterações dos
demais.

O sinal mais evidente de crise do micro-


parâmetro, verificável um pouco por toda parte, é sem dúvida o
aperfeiçoamento da competência que o indivíduo possui para
avaliar a sua posição no mundo e os efeitos coletivos do seu
comportamento. O avanço tecnológico e o crescimento da
interdependência estão entre os motivos que favoreceram o
desenvolvimento da habilidade dos indivíduos para analisar e
conhecer mais profundamente as seqüências causais que
formam o curso dos eventos nacionais e internacionais.

94
ROSENAU, James N. The United Nations in a turbulent world. Boulder,
Colo.: Lynne Rienner Publishers, 1992. p.13; cf. ROSENAU, James N.
Turbulence in world politics: a theory of change and continuity. Princeton:
Princeton Univ. Press, 1990. Cap.1.
113

Longe de ser um dado constante, imune às


turbulências, os cidadãos, onde quer que estejam, reagem ao
aumento da complexidade, o que traz conseqüências para a
vida internacional. A evolução na capacidade de aprendizado
enriquece os mapas cognitivos responsáveis pela elaboração
dos cenários que antecipam o futuro. É preciso advertir,
contudo, que a habilidade mais apurada para avaliar as
circunstâncias não é indicativa de que se ingressou em um
caminho que conduz à democracia e ao entendimento. A
maior habilidade para reconhecer e articular valores não é, de
modo algum, indício de convergência e unanimidade. Trata-se,
ao contrário, da aptidão de que dispõem os homens, ainda que
de modo desigual em face das diferenças sociais e culturais,
para melhor servir às suas orientações valorativas 95.

O segundo parâmetro, que Rosenau batiza de


nível micro-macro, compõe-se de orientações práticas
recorrentes e de padrões através dos quais os cidadãos no
96
nível micro se vinculam às coletividades no nível macro .
Estão aí compreendidas as relações de autoridade, pelas quais
as organizações públicas e privadas obtêm cooperação e
obediência dos seus membros.

95
ROSENAU, James N. The United Nations in a turbulent world. Op. cit.
p.14, 16.
96
ROSENAU, James N. The United Nations in a turbulent world. Op. cit.
p.16.
114

Rosenau observa que nos setores público e


privado as fontes de autoridade têm mudado de critérios
tradicionais para critérios de legitimidade baseados no
desempenho. Logo, a disposição para obedecer e para
cooperar é proporcional à consideração de que o
comportamento em questão é adequado para satisfazer certos
fins e garantir a estabilidade.

A crise que então se esboça engloba as


organizações coletivas em geral, mas se manifesta de maneira
particular na incapacidade demonstrada pelo Estado para
resolver problemas substantivos, harmonizar políticas públicas
e despertar consenso. A preocupação com o desempenho e a
efetividade promove a realocação da autoridade em duas
direções opostas, que encontram expressão ora nos grupos
subnacionais, minorias étnicas, governos locais, grupos
religiosos e lingüísticos, agremiações políticas e sindicatos, ora
em coletividades mais abrangentes que transcendem as
fronteiras nacionais: organizações supra-nacionais,
organizações intergovernamentais e não governamentais,
corporações transnacionais e associações dos mais diferentes
tipos, que atuam em muitas partes do mundo 97.

97
ROSENAU, James N. The United Nations in a turbulent world. Op. cit.
p.17, 19.
115

A divisão da autoridade em diversos níveis reforça


as tendências de centralização e de descentralização,
comprometendo a soberania estatal.

O terceiro parâmetro modifica-se, também graças


aos efeitos do aprimoramento da competência individual, da
crise generalizada de autoridade e de outros fatores
conjunturais e estruturais. No paradigma das relações
internacionais que remonta à paz de Westfalia o Estado é a
instituição suprema, que cria as regras sob as quais os homens
vivem. A despeito da igualdade formal que os unifica,
hierarquias se formam em razão da acumulação de poder
político, econômico e militar.

Esta imagem da vida internacional composta


exclusivamente por Estados parece agora sofrer uma
bifurcação. Surge, como diz Rosenau, paralelamente aos
Estados um mundo policêntrico de atores múltiplos e
relativamente autônomos com estruturas, regras e
98
procedimentos próprios de decisão . Os protagonistas deste
novo policentrismo são as empresas globais, as minorias
étnicas, os sindicatos e partidos políticos, as associações
profissionais, as comunidades locais e regionais, além das
organizações transfronteiriças, que reúnem membros
espalhados em uma infinidade de países. O mundo estatal e o

98
ROSENAU, James N. The United Nations in a turbulent world. Op. cit.
p.20-21.
116

mundo policêntrico das organizações interagem


continuamente, estabelecendo relações de cooperação e
conflito.

A novidade desta constatação reside no processo


permanente de negociação que o Estado mantém com outros
sujeitos, que passaram a ser pólos dinâmicos das relações
internacionais. À medida que a interdependência se aprofunda,
o Estado firma compromissos despojado das prerrogativas do
poder soberano. O conceito de soberania sofre erosão quando
o Estado, despido da supremacia que lhe é peculiar, conclui
acordos com outros sujeitos que obedecem a lógicas
divergentes.

Sigo de perto, sobre este tema, a análise que


Bertrand Badie empreende da situação internacional do
presente. Segundo Badie, os indivíduos participam da cena
internacional impulsionados por três ordens de motivos. O
apelo cívico-político, inspirado na noção de cidadania, evoca a
tradição westfaliana, as instituições públicas, o vínculo de
lealdade que une os indivíduos ao Estado e que, no passado,
era a única via de acesso que lhes permitia ingressar no
99
espaço internacional . O progresso dos meios de
comunicação que desencadeou a globalização originou um
apelo de natureza transnacional que insere o indivíduo em

99
BADIE, Bertrand. Un monde sans souveraineté. Paris: Fayard, 1999.
p.141-142.
117

redes múltiplas, que seguem uma racionalidade utilitária, e um


terceiro apelo, de feição identitária, que motiva os
comportamentos particularistas e valoriza os vínculos
comunitários recusando o contrato como origem da
comunidade política, excluindo o outro em nome da religião, da
100
língua ou da raça . O seu combustível é a frustração sentida
diante de alguns efeitos perversos da mundialização.

Estas três motivações colocam em relação três


agentes: os Estados, os atores transnacionais e os grupos
identitários. Três fórmulas de mobilização: cívico-política,
utilitária e comunitária e três modos de representação: político,
funcional e etnocultural 101.

Estas três racionalidades estão, normalmente, em


oposição e só raramente se harmonizam. Badie lembra que o
apelo à cidadania e o apelo identitário se contradizem porque o
primeiro é político e contratual, enquanto o segundo refuta a
idéia de comunidade política e de contrato, preferindo a
solidariedade a priori e não negociável. O apelo à cidadania e
o apelo transnacional se contrapõem, pois aquele se assenta
no controle e na hierarquia, notas típicas da soberania estatal,
ao passo que este reclama a autonomia dos atores
transnacionais. Por fim, o apelo transnacional, que dá
100
BADIE, Bertrand. Un monde sans souveraineté. Op. cit. p.143-144; cf.
ALBUQUERQUE, José Augusto Guilhon de. O fim da guerra fria e os
novos conflitos internacionais. São Paulo: Política Internacional e
Comparada, 1991. 22 p.
101
BADIE, Bertrand. Un monde sans souveraineté. Op. cit. p.145.
118

prioridade à inclusão, se choca com o apelo identitário, apoiado


no princípio de exclusão. Badie reconhece que as tensões e
ambigüidades do mundo atual, bem como os impasses do jogo
diplomático, podem ser explicados por referências a estas
contradições 102.

Na realidade, o conceito de soberania não se


conjuga com a autonomia crescente dos atores transnacionais
e com as formas de etnização que destroem as comunidades
políticas, transpassam as fronteiras e remodelam o território
nacional. Os Estados, para sobreviver, firmam compromissos
com estas racionalidades concorrentes, desfigurando o poder
soberano e adaptando-o aos imperativos do transnacionalismo
ou aos propósitos da intolerância identitária. A soberania, na
qualidade de poder último e absoluto, é erodida pela influência
impregnante de racionalidades que não se coadunam com a
lógica soberana.

As parcerias entre o Estado e os atores


transnacionais atestam a erosão do conceito de soberania.
Acordos cotidianos celebrados entre os Estados e as
corporações transnacionais obscurecem a distinção entre
interesse público e interesse privado. O comércio exterior deixa
de ser tema estritamente econômico, para enquadrar-se entre
as preocupações que dizem respeito à manutenção da
segurança nacional.
102
BADIE, Bertrand. Un monde sans souveraineté. Op. cit. p.146.
119

Deve-se registrar, por outro lado, as relações


complexas que travam o Estado e as organizações não-
governamentais. Elas adquiriram, nos últimos anos,
credibilidade e legitimidade, que as habilitam a agir na
condição de atores políticos válidos que não podem ser
ignorados. Desconfiança e cumplicidade estão sempre
presentes nas relações entre o governo e as ONGs por força
quer da crítica e da denúncia de que são porta-vozes, quer da
cooperação que articulam visando a obtenção de determinados
fins. A complementaridade entre as políticas governamentais e
a ação das ONGs, perceptível em numerosas partes do
mundo, tende a afastar-se dos critérios que ditam o
comportamento da potência soberana.

A troca e o compromisso marcam, igualmente, as


relações entre o Estado e os atores identitários. O temor de
que venham a ser irremediavelmente enfraquecidos e o
propósito de restaurar a legitimidade abalada anima os Estados
a ceder diante da pressão quase irresistível das reivindicações
baseadas na raça, na língua ou na religião.

A globalização foi acompanhada,


paradoxalmente, por alianças entre o Estado e os grupos
étnicos, como provam as concessões da legislação nacional ao
particularismo.
120

A diplomacia, de forma particular, não está imune


ao contágio identitário. As solidariedades étnicas e culturais,
vivificadas no pan-arabismo e no pan-turquismo, fixam as
pautas diplomáticas, determinando os alinhamentos
externos103.

Na verdade, a grande quantidade de coalisões


que a cena internacional comporta retrata a erosão contínua da
soberania estatal. A proliferação dos compromissos em função
da força dos elos comunitários e da aceleração da
interdependência não implica, contudo, a perda de poder detido
pelo Estado. Em vários setores o Estado continua a acumular
poder, o qual não mais se restringe à capacidade militar. Os
recursos econômicos, tecnológicos e culturais são importantes
fontes de poder, suscitando coalisões nas quais o Estado não
os utiliza conforme a lógica soberana mas em comunhão com
os grupos que deles dispõem.

103
BADIE, Bertrand. Un monde sans souveraineté. Op. cit. p.147 seq.; cf.
TEUBNER, Günther. Global Bukovina : legal pluralism in the world society.
In: ______ (Ed.). Global law without a State. Aldershot. Brookfield:
Dartmouth, 1997. p.3-28; cf. SOARES, Guido. As dimensões globais da
diplomacia dos estados, no final do século XX : três aspectos de uma
realidade atual. In: DOWBOR, Ladislau; IANNI, Octavio; RESENDE, Paulo-
Edgard A. (Org.). Desafios da globalização. Petrópolis: Vozes, 1998. 14p.
121

2.4 As comunidades de responsabilidade

A formação de comunidades de responsabilidade


é uma das inovações mais notáveis da política mundial nas
104
últimas décadas . As suas origens remontam, contudo, à
criação da OIT pelo Tratado de Versalhes, em 1919.

Para os autores do Tratado havia uma ligação


indissolúvel entre a melhoria das condições de trabalho e a
paz entre os Estados. Admitia-se, expressamente, que a
harmonia social interna era condição para a estabilidade
internacional. A regulação do trabalho tornou-se objeto de
cooperação internacional, competindo à OIT elaborar, mediante
convenções e recomendações, as regras que devem vigorar no
âmbito interno dos países.

O multilateralismo do segundo pós-guerra voltou a


sublinhar a relação intrínseca que existe entre a estabilidade
doméstica e a concórdia internacional. O sistema econômico
nascido em Breton Woods procurou não perder de vista esta
conexão indissociável. A meta a ser alcançada era a
preservação do equilíbrio sistêmico por meio de duas
instituições: o FMI, a quem caberia evitar que os problemas no
balanço de pagamentos provocassem crises econômicas

104
BADIE, Bertrand. Un monde sans souveraineté. Op. cit. p.165 seq.
122

internacionais, e o Banco Mundial, que recebeu a tarefa de


auxiliar os países subdesenvolvidos e em desenvolvimento,
sobretudo concedendo empréstimos para financiar programas
na área da infra-estrutura.

Restava, porém, a criação de um organismo


responsável pela regulação do comércio internacional. O
GATT, que desempenhou essa função diante do fracasso da
Organização Internacional do Comércio, incluiu entre seus
objetivos a busca do pleno emprego e o uso coletivo dos
recursos mundiais.

As várias agências especializadas que surgiram


com a criação da ONU ocuparam-se de ampla gama de temas:
educação, saúde, agricultura e alimentação, que
tradicionalmente pertenciam à política interna dos Estados. A
ética de responsabilidade é, em todos os casos, o critério que
deve orientar o seu comportamento e determinar as suas
decisões.

O princípio de responsabilidade aparece, também,


ainda que de maneira incipiente, na constituição, em 1957, da
Agência Internacional de Energia Atômica. A função que lhe foi
atribuída é a de promover o uso pacífico da energia nuclear,
verificando se os acordos de transferência de tecnologia nesse
campo não se destinam a fins militares.
123

A Conferência sobre o Meio Ambiente Humano,


ocorrida em Estocolmo, em 1972, representou um marco
fundamental na consideração de problemas comuns que dizem
respeito a toda a humanidade. Além do tema da proteção ao
meio ambiente, retomado na Conferência do Rio sobre o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento, em 1992, outros temas
pertinentes à responsabilidade coletiva passaram a figurar na
agenda internacional. É o que sucedeu com o crescimento
populacional, discutido na Conferência do Cairo, em 1994, do
desenvolvimento social, objeto da Conferência de
Copenhague, em 1995, da condição feminina, debatido na
Conferência de Pequim, em 1995, e do habitat, tratado na
Conferência de Stambul, em 1996.

A incapacidade sentida pelos governos para lidar


com questões que ultrapassam a sua esfera de atuação foi
sublinhada pela declaração que encerrou a Conferência de
Copenhague, ao destacar que o desenvolvimento social não
pode ser assegurado sem a cooperação da comunidade
internacional.

Não se ignora que alguns Estados relutam ou


mesmo se negam a submeter os assuntos internos ao debate
internacional. Por ocasião da Conferência do Cairo, o Irã, a
China e a Argélia se opuseram às decisões adotadas em nome
da comunidade internacional, alegando a violação da soberania
interna.
124

A verdade, porém, é que a aceleração da


interdependência não só internacionalizou questões que eram
tipicamente domésticas, como também propôs temas globais
que por sua natureza resistem à ótica quase sempre
exclusivista dos governos.

O multilateralismo, que é a estratégia mais


adequada para enfrentar esses desafios, é muitas vezes
carregado de ambigüidades. Os Estados concordam em ceder
parte da sua soberania em prol de organizações multilaterais,
quando percebem que auferirão maiores benefícios do que se
optarem pela ação isolada.

Apesar disso, é possível diagnosticar a formação


de um espaço mundial voltado à proteção de interesses que
não se confinam aos limites das fronteiras nacionais. A política
e o direito ocupam-se cada vez mais de problemas universais
irredutíveis ao tratamento fragmentado e unilateral.

A revolução nas comunicações, sem a qual a


globalização não ocorreria, trouxe consigo uma nova forma de
perceber o mundo. O homem adquire a consciência da
unidade planetária; a sensação do parcial e do fragmentário
cedem lugar à experiência da totalidade insuscetível de ser
reduzida a qualquer de suas partes. Considerar o mundo como
um todo importa aceitar a interligação entre as partes, de tal
125

sorte que os eventos locais se irradiam freqüentemente para as


outras regiões e continentes.

O aumento brutal do fluxo de informações


exacerbou a reflexividade das instituições modernas,
permitindo que as práticas sociais sejam examinadas e
constantemente reconstruídas à luz do conhecimento que se
105
tem delas . Com o acúmulo de conhecimentos que agora
existe, problemas que no passado eram percebidos
isoladamente ganham dimensão global.

A tentativa de reconstrução do universal encontra


eco em duas grandes tendências do nosso tempo: a que
valoriza o cosmopolitismo, e a que considera certos bens como
patrimônio comum da humanidade.

O cosmopolitismo, entendido aqui como


organização de interesses em nível supra-nacional, utiliza os
meios que as interações transnacionais oferecem para a sua
106
realização . Constam, entre as diferentes formas de
cosmopolitismo, as redes internacionais de filantropia,
associações de mulheres, organizações humanitárias e de
defesa dos direitos humanos e movimentos de proteção do
meio ambiente.
105
GUIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. Op. cit.
p.45.
106
SANTOS, Boaventura Sousa. Uma concepção multicultural de direitos
humanos. Lua Nova: revista de cultura e política, São Paulo, n.39, p.110,
1997.
126

O cosmopolitismo, longe de ser uma idéia original,


inspirou o Projeto de Paz Perpétua de Kant, há pouco mais de
dois séculos. O fim que anima o projeto kantiano não é a
manutenção do sistema de Estados, mas a sua substituição
pela sociedade cosmopolita. A construção da comunidade
humana é um imperativo moral independente da constatação,
na realidade, das forças capazes de concretizá-la. As regras
que garantem as relações de coexistência devem ser
ignoradas sempre que impedirem a afirmação deste imperativo
moral.

Nos últimos anos verifica-se a incorporação à


agenda internacional de temas que só fazem sentido enquanto
reportados ao globo em sua totalidade, os quais o direito
107
internacional denomina patrimônio comum da humanidade .
Como a própria expressão sugere, estamos diante de temas
que se referem à unidade do globo e que por isso são
indivisíveis, como se pode observar em relação à proteção à
camada de ozônio, à preservação da Antártida, à
biodiversidade e aos fundos marinhos, à exploração do espaço
108
exterior, da lua e de outros planetas . Tais recursos, pela
sua importância, devem ser administrados em nome das
gerações presentes e futuras.

107
SANTOS, Boaventura Sousa. Uma concepção multicultural de direitos
humanos. Op. cit. p.111.
108
SANTOS, Boaventura Sousa. Uma concepção multicultural de direitos
humanos. Op. cit. p.111.
127

É interessante notar, todavia, que as noções de


cosmopolitismo e de patrimônio comum da humanidade
envolvem resistências e conflitos. Muitos países, especialmente
os EUA, opõem-se vigorosamente ao conceito de patrimônio
comum da humanidade. Mesmo assim, essas noções
enunciam uma nova forma de pensar o direito e a política, na
qual a responsabilidade coletiva é o princípio que dirige a ação.

As comunidades de responsabilidade, que os


Estados ajudaram a criar mas das quais eles não são os únicos
participantes, apóiam-se na obrigação de solidariedade em
face da necessidade de manutenção da paz e da garantia de
sobrevivência. A saúde, o bem-estar, a habitação e os direitos
humanos não são compatíveis com a gestão partitiva,
concorrencial e contraditória, fundada na lógica da soberania.
O princípio de responsabilidade, único capaz de enfrentar os
desafios da mundialização, postula que os Estados devem
engajar-se na busca da sobrevivência de todos e na promoção
de interesses gerais da humanidade.

Modo determinante de organização


contemporânea dos espaços mundiais, as comunidades de
responsabilidade inventam uma nova gramática das relações
109
internacionais . As ações são apreciadas não apenas com
109
BADIE, Bertrand. Un monde sans souveraineté. Op. cit. p.175, 193.
128

referência à deliberação soberana, mas em relação à


satisfação de interesses coletivos.

A organização das comunidades de


responsabilidade mostra a profunda continuidade entre o global
e o local. A globalização alimenta-se da produção local, da
iniciativa das cidades e da cooperação ativa das coletividades
que partilham as mesmas necessidades. A aproximação
perseguida por atores locais de diversas partes do mundo cria
comunidades de responsabilidade que se superpõem em um
complexo de espaços regionais e transregionais que dão à
cena mundial uma configuração movediça, variável e em
permanente transformação.

2.5 A internacionalização dos direitos humanos

O uso da expressão direitos humanos impõe,


antes de mais nada, um esclarecimento preliminar. A palavra
direito pode ser usada em sentido fraco e em sentido forte. A
primeira acepção designa a exigência de direitos futuros, ou
seja, a proteção futura de certo bem. Já a segunda aponta
para a proteção efetiva desse bem, a qual pode ser
reivindicada perante os tribunais para reparar os abusos e
129

110
punir os culpados . Esta observação é importante porque,
antes de receber consagração nos textos constitucionais e nas
convenções internacionais, os direitos humanos considerados
essenciais para a convivência coletiva constituíam exigência de
proteção futura de determinado bem.

A primeira exigência que originou a preocupação


com o tema dos direitos humanos foi a tentativa de controlar o
poder do Estado. Neste sentido, os direitos individuais
aparecem como reação ao Estado absoluto, que dominou a
realidade européia nos séculos XVII e XVIII.

O Príncipe de Maquiavel foi, na história do


pensamento político, a primeira grande formulação do
absolutismo, o qual teve a sua construção filosófica definitiva
no Leviatã de Thomas Hobbes. Maquiavel assinala, em nítida
ruptura com a herança antiga e medieval, que a ação política
não se subordina aos mesmos critérios utilizados para a
avaliação das condutas individuais. As noções de virtù e de
razão de Estado enunciam uma nova forma de compreender a

110
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução de Carlos Nelson
Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p.67; cf. MAGALHÃES, José
Carlos de. Direitos humanos e soberania. O Estado de São Paulo, São
Paulo, 05 jan. 1999. Caderno A, Espaço Aberto, p.2 ; cf. MAGALHÃES,
José Carlos de. Human rights. In: EUROPEAN AND LATIN-AMERICAN
APPROACH TO HUMAN RIGHTS, REGIONAL ECONOMIC
INTEGRATION, LAW OF THE SEA, ENVIRONMENTAL PROTECTION
AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT, 1990, São Paulo. Colloquium. São
Paulo: AAA, 1990. p.12, 14, 26; cf. ALBUQUERQUE, José Augusto Guilhon
de. A ONU e a nova ordem mundial. Estudos Avançados, São Paulo, v.9,
n.25, p.161-167, set./dez. 1995.
130

relação entre a moral e a política. Enquanto a virtù do


governante consiste no senso de oportunidade para tomar as
decisões necessárias visando à conservação do poder, a razão
de Estado sugere que os negócios públicos se submetem aos
imperativos da preservação do governo, fato que não permite a
sua apreciação segundo os juízos morais.

Hobbes, por sua vez, parte de uma concepção


negativa da natureza humana, conforme a qual o homem é
lobo do próprio homem. Antes da constituição da sociedade
política os homens viviam num hipotético estado de natureza,
onde não havia governo nem direito.

A liberdade de tudo fazer e de tudo possuir,


própria do estado de natureza, contrasta com a insegurança
111
permanente representada pelo temor da morte violenta . Por
intermédio do contrato social, os homens abandonam o estado
de natureza e iniciam a vida em sociedade; alienam a liberdade
que outrora desfrutavam em troca da segurança fornecida pelo
Estado.

O soberano adquire o direito de determinar, em


última instância, as regras que definem os comportamentos
lícitos e ilícitos. Ele é, nessa condição, legibus solutus, ou seja,
não se obriga a respeitar as leis que estabelece.

111
HOBBES, Thomas. Leviathan. Op. cit. p.88 seq.
131

Em reação ao absolutismo, a filosofia


jusnaturalista sustentou que o homem é titular de direitos
inatos, válidos em qualquer tempo e lugar, independentemente
da condição social ou situação geográfica. Para Locke, o
grande inspirador do liberalismo moderno, a função do Estado
é tão-somente a de garantir a liberdade. Locke argumenta, fiel
à tradição jusnaturalista, que a organização da sociedade
política somente se justifica para permitir a preservação da
liberdade natural, eliminando-se os obstáculos que ameaçavam
112
a sua existência no estado de natureza .

As Constituições liberais do final do século XVIII e


começo do século XIX iniciaram a obra de positivação dos
direitos individuais no interior dos Estados. Em princípio, esses
direitos pretendiam apenas garantir a abstenção do Estado na
esfera de ação individual. Com a institucionalização da
liberdade de organização partidária e sindical criam-se as
condições para a existência de um espaço público sem a
interferência estatal.

No início do século XX, o reconhecimento dos


direitos econômicos e sociais introduz um novo aspecto em
termos de proteção aos direitos humanos. Não se trata, agora,
de garantir a liberdade em face do Estado, mas de reivindicar a

112
LOCKE, John. The second treatise of government: an essay concerning
the true original, extent, and end of civil government. In: ______. Two
treatises of government. 2.ed. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1967.
Chap. 7, p.336-348.
132

sua intervenção com o fim de assegurar a repartição da riqueza


socialmente produzida. Estas transformações situavam-se,
entretanto, no interior dos Estados, não atingindo as relações
interestatais.

Até a primeira metade do século XX, a proteção


dos direitos humanos no plano internacional era feita pelo
mecanismo das relações interestatais. Não havia órgão de
implementação dos direitos humanos, e os indivíduos não
113
tinham capacidade processual no plano internacional . Com o
passar do tempo esse mecanismo revelou-se insuficiente. A
sua esfera de abrangência era limitada, beneficiando reduzido
número de indivíduos.

A ausência de regras precisas nessa matéria


conduziu ainda à prática de incontáveis abusos. Alguns
países, sobretudo os mais poderosos, passaram a exigir dos
demais Estados o respeito a padrões mínimos de proteção aos
seus nacionais. O desrespeito a tais padrões foi a causa das
chamadas intervenções humanitárias, comuns na segunda
metade do século XIX.

113
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A evolução da proteção
internacional dos direitos humanos e o papel do Brasil. In: ______ (Ed.). A
proteção dos direitos humanos nos planos nacional e internacional:
perspectivas brasileiras (Seminário de Brasília de 1991). San José, Costa
Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1992. p.25-40.
133

A experiência dramática da II Guerra Mundial


proporcionou mudanças significativas no campo dos direitos
humanos. Os horrores do conflito trouxeram à baila a
necessidade de proclamar direitos, e também de garantir a sua
aplicação. O preâmbulo da Carta da ONU enfatizou a
importância dos direitos fundamentais do homem, da dignidade
do valor do ser humano, da igualdade de direitos dos homens e
das mulheres, enquanto nada menos do que seis artigos da
Carta se referem expressamente aos direitos humanos. Os
direitos humanos integram assim as finalidades da ONU, e o
desrespeito aos artigos que os consagram importa na violação
da própria Carta das Nações Unidas.

O segundo pós-guerra foi caracterizado pela


multiplicação e universalização dos direitos humanos. A
proliferação dos direitos humanos ocorreu, segundo Bobbio, de
três modos diferentes:

a)aumentou a quantidade de bens merecedores


de tutela;

b) foi estendida a titularidade de alguns direitos a


sujeitos diversos do homem; e

c) o homem não é mais visto como ente genérico,


mas em razão da especificidade que possui como criança,
velho, doente, etc.
134

Bobbio observa que com relação ao primeiro


processo verificou-se a passagem dos direitos de liberdade 
liberdade de religião, de opinião, de imprensa etc.  para os
direitos políticos e sociais, que requerem a intervenção direta
do Estado. Com relação ao segundo processo ocorreu a
passagem do indivíduo humano para sujeitos diversos do
indivíduo, como a família, as minorias étnicas e religiosas e
mesmo a humanidade em seu conjunto, como se pode
depreender do debate sobre o direito das gerações futuras.
Com relação ao terceiro processo houve a passagem do
homem genérico para o homem específico, classificado com
base em múltiplos critérios de diferenciação (sexo, idade e
condição física). Cada um desses aspectos revela diferenças
específicas, que não podem ser tratadas da mesma maneira 114.

114
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Op. cit. p.68; cf. RANGEL, Vicente
Marotta. Do homem à humanidade: o elemento fático no direito internacional. In:
LAFER, Celso; FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. (Coord.) Direito política
filosofia poesia: estudos em homenagem ao prof. Miguel Reale em seu octogésimo
aniversário. São Paulo: Saraiva, 1992. p. 403-411; cf. RANGEL, Vicente Marotta. A
Declaração Universal dos Direitos do Homem e o seu vigésimo aniversário.
Problemas Brasileiros, São Paulo, v.6, n.70, p.3-14, 1969; cf. POPPOVIC, Malak el
C.; PINHEIRO, Paulo Sérgio. Pauvreté, droits de l'homme et processus
démocratique. Droit et Société, Paris, n.4, p.635-648. 1996; cf. PINHEIRO, Paulo
Sérgio. O Brasil e a ordem jurídica internacional. Revista da Procuradoria Geral do
Estado de São Paulo, São Paulo, n.24, p.353-359, dez. 1985; cf. PINHEIRO, Paulo
Sérgio. Dialética dos direitos humanos. In: SOUSA JÚNIOR, José Geraldo (Org.)
Direito Achado na Rua. Brasília: Ed UnB, 1987. p. 83-85; cf. PINHEIRO, Paulo
Sérgio. Proteção da pessoa humana na ordem jurídica nacional e internacional. In:
CONGRESSO BRASILEIRO DE FILOSOFIA DO DIREITO, 4., 1990, João Pessoa.
Conferências. João Pessoa: Espaço Cultural, 1990. p.244-251; cf. PINHEIRO,
Paulo Sérgio. Viena valeu. Folha de São Paulo. São Paulo, 25 jul. 1993. Caderno 1,
p. 3; cf. MELLO, Celso de Albuquerque. A sociedade internacional: nacionalismo
ersus internalismo e a questão dos direitos humanos. Arquivos do Ministério da
Justiça, Brasília, v.46, n.182, p.115-127, jul/dez. 1993; cf. MELLO, Celso de
Albuquerque. Análise do núcleo intangível das garantias dos direitos humanos em
situações extremas: uma interpretação do ponto de vista... Direito, Estado e
Sociedade, Rio de Janeiro, n.5, p.13-23, ago./dez. 1994.
135

Alexy afirma que os direitos do homem


apresentam cinco características principais:

1. São direitos universais. Os direitos do homem


são universais em relação aos seus titulares e destinatários. Os
seres humanos são os únicos sujeitos com capacidade para
exercê-los. Creio, diversamente de Alexy, que faltam razões
plausíveis para não se atribuir aos grupos e comunidades a
titularidade dos direitos humanos.

2. São direitos morais. Alexy declara que a


validade dos direitos morais independe da positivação efetuada
pela norma jurídica. É necessário, simplesmente, que se
verifique a validade moral da norma que os consagram. A
norma vale, no plano moral, quando é suscetível de ser
justificada racionalmente perante todos aqueles que a aceitam.
Os direitos do homem são direitos morais sempre que puderem
ser justificados em face dos indivíduos que os acolhem.

3. São direitos preferenciais. Os direitos morais


importam o direito à proteção por parte do ordenamento
jurídico. Há, nesse sentido, um direito moral que postula sejam
os direitos humanos reconhecidos e tutelados pelas normas
legais. A garantia e eficácia dos direitos humanos têm o mérito
de conferir legitimidade à ordem legal vigente. Esta
circunstância assinala a posição de prioridade que os direitos
humanos ocupam no quadro das normas jurídicas existentes.
136

4. São direitos fundamentais. Os direitos do


homem abrangem interesses e carências essenciais aos seres
humanos. Estes interesses e carências precisam ser de tal
sorte que o seu respeito possa ser fundamentado pelo direito.
A fundamentabilidade explica a prioridade que desfrutam diante
dos demais direitos contemplados pela ordem jurídica. Alexy
ressalta que os interesses e carências são fundamentais
quando sua violação ou não satisfação provocar a morte ou
grave sofrimento dos indivíduos ou quando afetar o núcleo
essencial da autonomia. Pertencem a esta categoria os direitos
liberais clássicos, bem como os direitos sociais que asseguram
as condições mínimas de existência.

5. São direitos abstratos. Os direitos do homem,


por terem natureza abstrata, requerem algum tipo de limitação
para que sejam aplicados aos casos concretos. Este fato
pressupõe a ponderação entre os direitos em conflito,
sugerindo a necessidade de se criarem instâncias autorizadas
a realizar ponderações juridicamente obrigatórias. O Estado,
nesse contexto, é necessário não apenas como instância de
concretização, mas também como instância apta a tomar
115
decisões que efetivem os direitos humanos .

115
ALEXY, Robert. Direitos fundamentais no estado constitucional
democrático. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v.217,
p.58 seq., jul./set. 1999; cf. ALEXY, Robert. Colisão de direitos
fundamentais e realização de direitos fundamentais no estado de direito
democrático. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v.217,
p.67-79, jul./set. 1999; cf. MATTOS, Adherbal Meira. Direitos da pessoa
humana. In : ______. Direito internacional público. Rio de Janeiro:
Renovar, 1996. Cap.12, p.209-242.
137

A Declaração Universal dos Direitos do Homem,


proclamada e adotada em 10 de dezembro de 1948, iniciou a
fase de positivação e universalização dos direitos humanos.
Pela primeira vez na história, um sistema fundamental de
princípios foi aceito pela maior parte dos Estados. Não apenas
os cidadãos de um Estado, mas todos os homens, são
destinatários desses princípios. Já a positivação significa que
os direitos humanos, mais do que proclamados, devem ser
116
garantidos contra todo tipo de violação .

Os trabalhos preparatórios da Declaração tiveram


início em fevereiro de 1947 com o funcionamento da Comissão
de Direitos Humanos da ONU. A Declaração foi em princípio
concebida como a primeira parte de um sistema internacional
de proteção dos direitos humanos, que seria composto por
novas convenções e medidas de implementação. A
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1948,
não é um tratado, deixando por isso de vincular os Estados-
membros da ONU. Este fato não impediu que ela exercesse
profunda influência na elaboração de instrumentos nacionais e
internacionais de tutela dos direitos humanos.

Longo caminho teve que ser percorrido até que a


Assembléia Geral da ONU adotasse em 1966 os Pactos sobre
Direitos Civis e Políticos e sobre Direitos Sociais, Econômicos e

116
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Op. cit. p.68.
138

Culturais. A Assembléia Geral mostrou-se inicialmente


favorável a um único pacto, que abarcasse ambas as
categorias de direitos.

Em 1951 a Comissão houve por bem sugerir a


adoção de um sistema de relatórios, cujo objetivo era permitir
que os Estados-partes informassem acerca das medidas
tomadas para a proteção dos direitos humanos. Da mesma
forma, julgou-se oportuno regulamentar a apresentação de
petições e protocolos separados com a finalidade de facilitar a
ratificação dos pactos por parte dos Estados que não
concordassem com a sua adoção. Nesse mesmo ano, decidiu-
se pela elaboração de dois pactos: um sobre direitos civis e
políticos, e outro sobre direitos econômicos, sociais e culturais.

A conclusão dos projetos de ambos os pactos


ocorreu em 1954. A partir de então a Assembléia Geral iniciou
um sistema de consultas aos diferentes governos sobre o teor
das medidas sugeridas. As discordâncias residiram sobretudo
em relação ao sistema de implementação adotado.

A delegação holandesa defendeu a combinação


do sistema de relatórios com o das reclamações interestatais e
o das petições individuais. O direito de petição justificava-se
porque os Estados, nos relatórios periódicos, poderiam
mencionar avanços no campo da proteção dos direitos
humanos que não encontram amparo na realidade. Optou-se
139

finalmente pela inclusão do direito de petição em um protocolo


facultativo.

Em 16 de dezembro de 1966, a Assembléia Geral


adotou e abriu à assinatura, ratificação e acessão o Pacto dos
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, o Pacto dos Direitos
Civis e Políticos e o Protocolo Facultativo. O Pacto sobre os
Direitos Sociais, Econômicos e Culturais e o Pacto sobre os
Direitos Civis e Políticos entraram em vigor em 1976, quando
se completou o número mínimo de ratificações exigido.

No tocante às medidas de implementação, vale


lembrar que tanto o Pacto dos Direitos Civis e Políticos quanto
o Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
contemplaram um sistema de relatórios; somente o Pacto dos
Direitos Civis e Políticos instituiu um Comitê dotado de
competência facultativa para receber e encaminhar as
reclamações que lhe fossem dirigidas.

O Protocolo Facultativo previu também a


possibilidade de apresentação de petições individuais ao
Comitê. A crítica que se tem feito ao Comitê ressalta que ele
tem atuado mais como órgão de bons ofícios do que exercido
funções de natureza judicial. Em dezembro de 1993 foi criado
o Alto Comissariado das Nações Unidas sobre os Direitos
Humanos. A ONU concluiu ainda grande número de
convenções e declarações relativas à proteção dos direitos
140

humanos. Entre as convenções cabe destacar: Convenção


Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação Racial (1965); Convenção sobre a Eliminação de
Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (1979);
Convenção sobre os Direitos Políticos da Mulher (1952);
Convenção Relativa à Luta contra a Discriminação no Campo
do Ensino (1960); Convenção para a Prevenção e Repressão
do Crime de Genocídio (1948); Convenção sobre a
Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e Crimes de Lesa-
Humanidade (1968); Convenção contra a Tortura e Outros
Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes
(1984); Convenção sobre os Direitos da Criança (1989);
Convenção Internacional sobre a Eliminação e a Punição do
Crime de Apartheid (1973) 117.

Entre as Declarações merecem ser lembradas: a


Declaração sobre os Direitos da Criança (1959) ; a Declaração
sobre a Eliminação de Qualquer Forma de Discriminação
Racial (1963); a Declaração que proíbe a Tortura, o Tratamento
Cruel e Desumano (1975); a Declaração sobre a Eliminação de
Todas as Formas de Intolerância e Discriminação com base na
Religião ou Crença (1981).

No plano regional, a Convenção Européia de


Direitos Humanos, concluída em 4 de janeiro de 1953, instituiu

117
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A proteção internacional dos
direitos humanos. São Paulo: Saraiva, 1991. p.639.
141

a Corte Européia de Direitos Humanos, que começou a


funcionar em 3 de setembro de 1953. Desde 1998, os
indivíduos têm acesso direto à Corte, o que facilitou a apuração
de violações aos dispositivos da Convenção Européia de
Direitos Humanos. No continente americano foi adotada em
Bogotá, em 1948, a Declaração dos Direitos e dos Deveres do
Homem; a OEA, por sua vez, incluiu os direitos humanos entre
os princípios que devem orientar a ação dos Estados
americanos. A Convenção Americana dos Direitos Humanos,
fortemente influenciada pela Convenção Européia, foi adotada
em 1969 e entrou em vigor em 1978. Merece destaque ainda a
Carta dos Direitos Humanos e dos Povos, adotada pela OUA
em 1981.

A proteção internacional dos direitos humanos


registrou progressos consideráveis nas últimas décadas.
Generalizou-se, em primeiro lugar, a consciência de que a
proteção dos direitos humanos não se circunscreve ao âmbito
interno dos Estados.

No passado, sustentava-se que a proteção dos


direitos humanos pertencia ao domínio reservado dos Estados,
únicos agentes encarregados de promover a sua tutela. Mas o
caráter vago e impreciso da chamada competência nacional
exclusiva contribuiu para elevar em demasia o grau de
discricionariedade dos governos nessa matéria.
142

Os Estados definiam o alcance e a extensão do


domínio reservado, obedecendo à lógica de seus interesses
conjunturais. Não havia critério ou procedimento capaz de
conferir rigor a este conceito. Como resultado, as
organizações internacionais reivindicaram o direito de
estabelecer na prática os limites da noção de domínio
reservado. Os direitos humanos tornam-se objeto de interesse
internacional, que extrapola a competência exclusiva dos
Estados.

Esta evolução somente foi possível graças à


existência de mecanismos que permitiam a compatibilização e
a prevenção de conflitos entre as jurisdições nacionais e a
internacional 118. A proteção internacional dos direitos humanos
assume sob esse aspecto função subsidiária, pois cabe aos
Estados a tarefa de promovê-la no plano interno.

A atuação dos organismos internacionais tem


início quando a proteção em causa se revelar falha ou
deficiente. Dessa constatação derivou o princípio do
esgotamento dos recursos internos antes de se recorrer à
tutela prestada pelos órgãos internacionais.

Os tratados sobre direitos humanos contemplam,


via de regra, dispositivos com a finalidade de harmonizá-los

118
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A proteção internacional dos
direitos humanos. Op. cit. p.12.
143

com o direito interno, facilitando a adesão e ratificação dos


governos. São admitidas, desde que compatíveis com o objeto
e os propósitos do tratado, as cláusulas de reserva e limitação
ou restrição de certos direitos em situações de emergência.
Tornou-se usual também inserir nos tratados cláusulas
facultativas de reconhecimento da competência de órgãos de
supervisão internacional para examinar petições ou
comunicações individuais e interestatais, bem como de
reconhecimento da jurisdição compulsória de órgãos judiciais
de proteção dos direitos humanos 119.

Verificou-se, por outro lado, grande


desenvolvimento dos métodos de implementação dos direitos
humanos. Os indivíduos adquiriram capacidade processual
para pleitear direitos na esfera internacional. As convenções
internacionais sobre direitos humanos passaram a prever um
sistema de petições individuais e interestatais.

Qualquer pessoa pode dirigir uma reclamação aos


órgãos internacionais competentes, mesmo contra o seu
próprio Estado. Já as petições interestatais constituem meios
destinados a permitir a implementação das garantias coletivas,
que beneficiam um grupo ou uma coletividade.

119
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A proteção internacional dos
direitos humanos. Op. cit. p.13 seq.
144

Esse sistema foi completado pela atribuição de


capacidade de agir aos órgãos de supervisão criados pelos
tratados de direitos humanos. Nos últimos anos cresceu
vertiginosamente o número de órgãos incumbidos de proceder
a tal supervisão, de que são exemplos, entre outros, o Comitê
de Direitos Humanos previsto no Pacto das Nações Unidas
sobre os Direitos Civis e Políticos, o Comitê sobre a Eliminação
de Todas as Formas de Discriminação Racial (CERD),
estabelecido pelo Tratado para a Eliminação de Todas as
Formas de Discriminação Racial, e o Comitê para a Eliminação
de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher,
instituído pelo Tratado para a Eliminação de Todas as Formas
120
de Discriminação contra a Mulher . Estes organismos
realizam investigações, requisitam informações dos governos
e produzem relatórios que têm contribuído para corrigir práticas
de violação dos direitos humanos.

Deve-se salientar ainda que a interpretação dos


tratados sobre direitos humanos se submete a critérios
próprios, distintos dos que determinam a compreensão dos
tratados bilaterais clássicos. O interesse das partes cede lugar
às considerações de ordem pública como princípio que orienta
o entendimento de suas cláusulas.

120
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. A proteção internacional dos
direitos humanos. Op. cit. p.8 seq.
145

A ONU realizou em Viena, em junho de 1993, a


Segunda Conferência Internacional de Direitos Humanos. Na
oportunidade, duas posições marcaram os debates. Enquanto
os EUA e as nações ocidentais sustentaram a universalidade
dos direitos humanos, que deveriam sobrepor-se às soberanias
nacionais, muitos países subdesenvolvidos e em
desenvolvimento, liderados pela China, afirmaram o relativismo
dos direitos humanos, que seriam a expressão dos valores
ocidentais. Nesse sentido, conforme se alegou, nações com
diferentes graus de desenvolvimento econômico e tradições
culturais teriam concepções distintas dos direitos humanos.

Os EUA defenderam a posição segundo a qual


nenhum país poderia, com base no relativismo, deixar de
reconhecer e garantir os direitos humanos. A China e outros
países em desenvolvimento ressaltaram que a definição dos
direitos humanos precisa levar em conta as particularidades
nacionais e os respectivos meios históricos, religiosos e
culturais.

Ambas as posições contêm, cada qual à sua


maneira, partes da verdade. Os universalistas têm parcela de
razão quando acusam seus adversários de invocar o
relativismo para impedir a interferência externa com o fim de
evitar o extermínio das minorias étnicas, as torturas físicas e
morais, as perseguições religiosas e a supressão dos direitos
civis e políticos. Os relativistas, por sua vez, têm também
146

parcela de razão quando acusam seus adversários de


estabelecer restrições à imigração, de não se preocuparem
com a situação econômica das nações atrasadas e de
invocarem o tráfico de drogas como pretexto para intervir na
121
soberania dos países subdesenvolvidos .

O documento final da Conferência,


contemporizando as posições antagônicas, consagrou a
universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos
humanos, enfatizando:

a) a universalidade dos direitos civis e sociais;

b) a universalidade dos direitos humanos;

c) o papel fiscalizador das entidades não


governamentais;

d) a co-responsabilidade na promoção dos


direitos fundamentais;

e) o desenvolvimento como condição para a


manutenção da democracia.

121
FARIA, José Eduardo. Os direitos humanos e o dilema latino-americano
às vésperas do século XXI. Novos Estudos CEBRAP, São Paulo, n.38,
p.53-60, mar.1994; cf. PINHEIRO, Paulo Sérgio; GUIMARÃES, Samuel
Pinheiro, (Org.). Direitos humanos no século XXI. Brasília: Instituto de
Pesquisa de Relações Internacionais, 1998. 2 v. [Seminário realizado nos
dias 10 e 11 de setembro de 1998, no Rio de Janeiro]; cf. TRINDADE,
Antônio Augusto Cançado. Tratado de direito internacional dos direitos
humanos. Porto Alegre: Fabris, 1997. v.1, p.177-206.
147

Observou-se, ainda, que a comunidade


internacional deve envidar esforços com o fim de reduzir o
peso da dívida externa para os países em desenvolvimento,
recomendando-se a ratificação sem reservas dos tratados
sobre direitos humanos celebrados no âmbito das Nações
Unidas.

2.6 Seletividade e responsabilidade na proteção dos


direitos humanos

O processo de multiplicação e universalização


dos direitos humanos colidiu, não raro, com a política de poder
dos Estados, denunciando o contraste entre validade e eficácia
das normas, entre o mundo abstrato das regras e o mundo
concreto dos fatos. A ordem bipolar que organizou as relações
internacionais durante quase cinqüenta anos transformou os
direitos humanos em arma ideológica na disputa que opôs o
bloco ocidental liderado pelos EUA ao bloco oriental
comandado pela União Soviética. Enquanto os EUA acusavam
a União Soviética de desrespeitar as liberdades civis e
políticas, esta frisava a importância dos direitos econômicos e
sociais para a construção de uma sociedade justa e solidária.
148

A divisão ideológica impediu que a comunidade


internacional punisse os governos que violassem os direitos
humanos. As sanções econômicas aplicadas contra a Rodésia
e a África do Sul foram excepcionais e ocorreram apenas
devido à posição periférica que esses países ocupavam no
cenário internacional.

Os direitos humanos estiveram, em muitos casos,


a serviço dos interesses econômicos e estratégicos das
grandes potências. A disparidade de tratamento em relação às
violações dos direitos humanos em diferentes partes do mundo
revela a existência de políticas seletivas, que flutuam ao sabor
das conveniências, ora mobilizando esforços para pôr fim às
perseguições de minorias étnicas e religiosas e ao massacre
de populações inteiras, ora exibindo a mais profunda
indiferença perante esses acontecimentos. A passividade dos
países ocidentais diante da situação dos "intocáveis" na Índia
ou do massacre da população maobere no Timor Leste
comprovam claramente esse fato.

A seletividade decorre da combinação do


comprometimento dos Estados com as normas de proteção
dos direitos humanos, previstas nos tratados internacionais,
com a política de poder que privilegia os seus interesses
particularistas. Os governos procuram subordinar a
preocupação com os direitos humanos ao cinismo da
diplomacia realista. O egoísmo que a orienta traça na prática
149

os termos dessa submissão. O realismo diplomático, repleto


de meandros e sinuosidades caprichosos, não visa a realizar
interesses gerais, mas apenas a dilatar a margem de poder
que cada Estado possui.
Há ainda outro fator que explica a inação dos
governos quando são cometidas violações dos direitos
humanos na esfera internacional. Vigora uma espécie de
cumplicidade em relação ao Estado infrator, de tal sorte que
mesmo aqueles que poderiam agir se sentem paralisados pelo
temor de que venham a sofrer a acusação de desrespeito aos
direitos humanos.

Não obstante essas limitações, as últimas


décadas testemunharam o aparecimento de um espaço
internacional no qual os direitos humanos tendem a ser objeto
de interesse geral. O espaço público internacional dos direitos
humanos cristaliza-se a partir do final da guerra fria e do
progresso das tecnologias da informação, que deu visibilidade
imediata ao que se passa no interior dos Estados. A
informação sobre a violência perpetrada contra lideranças civis,
o assassinato de opositores do governo estabelecido e o
extermínio de grupos étnicos circulam instantaneamente em
todos os recantos do globo. A intimidade soberana é
150

completamente devassada, obscurecendo a distinção entre a


122
vida doméstica e a realidade internacional .
A internacionalização da vida doméstica dos
Estados, convertida em motivo de debate e de preocupação de
todos, é absolutamente inédita, sem paralelo nos períodos
históricos precedentes. Os Estados não são os únicos
componentes do novo espaço internacional dos direitos
humanos. Organizações não-governamentais se formam em
nível transnacional, travando com o Estado relações de conflito
e cooperação. A pressão das organizações não-
governamentais é decisiva para compelir os governos a adotar
políticas de defesa dos direitos humanos. Cresce a
consciência de que os direitos humanos envolvem
responsabilidades compartilhadas entre instituições públicas e
privadas.

A soberania deixa de ser vista como capa


protetora para os governantes que cometem graves violações
dos direitos humanos. O uso do princípio de não-ingerência
para acobertar crimes contra a humanidade é desacreditado, à
medida que o direito de olhar parece servir de fundamento à
idéia de responsabilidade sem fronteira.

122
LAFER, Celso. Comércio, desarmamento, direitos humanos. São
Paulo: Paz e Terra, 1999. p.154 seq.; cf. LAFER, Celso. A reconstrução
dos direitos humanos. São Paulo: Companhia das Letras, 1988. p.117-
236; cf. COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos
humanos. São Paulo: Saraiva, 1999. p.403-414.
151

Na vida internacional e na órbita doméstica existe


um vínculo indissociável entre direitos humanos, democracia e
paz. Sem a garantia dos direitos humanos não há democracia,
e sem democracia faltam as condições para a solução pacífica
dos conflitos. A proteção dos direitos humanos no terreno
internacional pode ser valioso instrumento para construção da
democracia em dimensão cosmopolita 123.

123
LAFER, Celso. Direitos humanos e democracia no plano interno e
internacional. Política Externa, São Paulo, v.3, n.2, p.71 seq., set./nov.
1994; cf. TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Tratado de direito
internacional dos direitos humanos. Porto Alegre: Fabris, 1999. v.2,
p.201-251.
152

CAPÍTULO 3

A NÃO-INTERVENÇÃO E A CARTA DA ONU

3.1 Direito e força

A relação entre direito e força é tema recorrente


na história do pensamento jurídico. O longo debate entre
jusnaturalistas e positivistas decorre, em grande medida, das
posições antagônicas assumidas diante deste problema.

O direito é, para o pensamento jusnaturalista, a


ordenação justa da coexistência, não sendo a força elemento
essencial para a sua definição 124.

O jusnaturalismo racionalista dos séculos XVII e


XVIII abordou, implicitamente, a conexão entre direito e poder
ao formular a teoria do contrato social, que explica a passagem

124
ATIENZA, Manuel. Introducción al derecho. Barcelona: Barcanova,
1985. p.36; cf. BOBBIO, Norberto. Giusnaturalismo e positivismo
giuridico. 4.ed. Milano: Comunità, 1984. p.161-212.
153

do estado de natureza para a sociedade civil organizada. Com


o aparecimento do Estado, produto imediato do contrato social,
os direitos naturais tornam-se direitos civis protegidos pela
Constituição.

Para o positivismo jurídico, por outro lado, o


direito é inseparável do poder e da força. Jhering e Austin
consideraram, no século XIX, a relação entre direito e força sob
um ângulo externo, em que a força é um meio de realização do
direito.

Jhering definiu o direito como conjunto de normas


coativas vigentes em um Estado, e Austin o concebeu como
expressão da ordem do soberano, acentuando que os
destinatários das normas estão expostos a sofrer um mal
quando a sua conduta não corresponder à vontade de quem
manda 125.

Esta concepção foi inicialmente criticada por


Kelsen, que, na Algemeine Staatslehre, afirma: "Esta teoria não
se refere aos motivos reais da conduta dos indivíduos
submetidos à ordem jurídica, mas ao conteúdo desta ordem".
Kelsen observa, em seguida, que: "uma norma é jurídica não
porque a sua eficácia esteja assegurada por outra que
estabelece uma sanção. O problema da coação (compulsão,
125
JHERING, R. v. Der Zweck im Recht. Leipzig: Breitkopf and Hartel,
1877. v.1, p.320.
154

sanção) não é um problema de assegurar a eficácia das


normas, mas um problema sobre o conteúdo das próprias
normas" 126.

Karl Olivecrona, retomando a tese kelseniana,


lembra que: "não é possível sustentar que o direito em sentido
realista seja garantido ou protegido pela força. A verdadeira
situação é que o direito  o corpo de normas resumido no
conceito de direito  consiste precisamente em regras sobre a
força, em regras que contêm pautas de conduta para o
exercício da força" 127.

Alf Ross, na obra On Law and Justice publicada


em 1958, ao tratar da distinção pelo conteúdo entre dois
sistemas normativos concretos, nota que: "uma ordem jurídica
nacional é um corpo integrado de regras que determinam as
condições sob as quais deve ser exercida a força física contra
uma pessoa [....] ou mais brevemente: uma ordem jurídica
nacional é um conjunto de regras para o estabelecimento do
aparato de força" 128.

126
KELSEN, Hans. General theory of law and state. Cambridge, Mass.:
Harvard Univ. Press, 1949. p.25.
127
OLIVECRONA, Karl. Law as fact. London: Oxford Univ. Press, 1939.
p.134.
128
ROSS, Alf. On law and justice. London: Stevens, 1958. p.34.
155

Comenta, ainda, em outra passagem que: "um


sistema jurídico nacional é um corpo de regras concernentes
ao exercício da força física" 129.

Para Hart, que se distancia tanto de Kelsen


quanto dos realistas escandinavos, o sistema jurídico é a união
de normas primárias e secundárias. As primeiras prescrevem
obrigações aos indivíduos, exigindo que façam ou deixem de
fazer algo. As segundas, por sua vez, são regras sobre regras,
cuja função não é impor deveres e sim conferir poderes para a
criação de novas normas, modificação ou revogação das já
existentes 130.

Esta descrição da estrutura do ordenamento


jurídico afasta-se deliberadamente do modelo para o qual a
norma é uma ordem respaldada por ameaças.

Hart frisa que é possível imaginar uma sociedade


que possua apenas normas primárias. Esta estrutura social
apresenta, porém, defeitos que só são sanados com a
introdução das normas secundárias. Reina, em primeiro lugar,
grande incerteza acerca de quais são as normas jurídicas
obrigatórias para toda a sociedade. Faltam os critérios
definidores da validade, pois a ninguém é dado saber se a

129
ROSS, Alf. On law and justice. Op. cit. p.34.
130
HART, Herbert L. A. O conceito de direito. Tradução de A. Ribeiro
Mendes. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1986. p.91.
156

norma realmente existe ou se é o sentido subjetivo de um ato


de vontade.

A incerteza desaparece pela instituição da regra


de reconhecimento, que indica os requisitos que as demais
normas terão que preencher para fazer parte do sistema. No
passado, esses requisitos encontravam-se em algum código,
livro sagrado ou nas inscrições feitas em um monumento.

Nas sociedades complexas a regra de


reconhecimento está consagrada nas Constituições escritas ou
nas práticas consuetudinárias que adquirem caráter vinculante.
É a partir da regra de reconhecimento que se pode dizer que
131
um conjunto de normas forma um sistema legal .

Em segundo lugar, as regras primárias são por


natureza estáticas. Não há instrumento que possibilite a
alteração das normas quando as mudanças acontecem. O
único modo de mudar as normas nesta sociedade é aguardar
que o crescimento produza, lentamente, comportamentos que
são em princípio tolerados e só mais tarde passam a ser
admitidos. A maneira de evitar este inconveniente é a criação
das regras de mudança, que atribuem poderes aos indivíduos e
organizações para introduzir novas regras, modificar ou
eliminar as normas antigas.

131
HART, Herbert L.A. O conceito de direito. Op. cit. p.111-112.
157

Em terceiro lugar, as regras primárias são


ineficientes, devido à ausência de órgãos encarregados de
julgar os conflitos e punir os culpados. Este defeito é superado
pela introdução das regras de julgamento, que conferem
poderes aos indivíduos para proferir decisões sobre se uma
norma primária foi violada, e prevêem as características do
procedimento decisório.

Bobbio, no ensaio Direito e Força, retoma e


desenvolve o argumento de Kelsen, para quem a coação é o
conteúdo próprio das normas jurídicas. Para ele a vida social
não é o conteúdo das regras jurídicas, mas o âmbito no qual
atuam juntamente com grande parte das regras morais e de
trato social.

As regras morais, legais e de trato social operam


de modo distinto no âmbito da vida social. Por isso o que
parece distingui-las é o modo como elas atuam em relação aos
destinatários. "Se o direito é o conjunto das normas que
regulam a coação ou o exercício da força, isto significa que a
coação ou a força constituem a matéria específica da norma
jurídica com o mesmo título que a linguagem é a matéria
específica da gramática “ 132

132
BOBBIO, Norberto. Derecho y fuerza. In: ______. Contribución a la
teoría del derecho. Madri: Ed. Debate, 1990. p.329.
158

A coação, nesse contexto, é o conteúdo da ordem


jurídica e não o instrumento que assegura a eficácia das
normas. O direito não regula, na opinião de Bobbio, todos os
comportamentos humanos que têm alguma relação com a vida
em sociedade, abrangendo tão-somente os comportamentos
coativos, isto é, os comportamentos que se destinam a obter,
133
mediante a força, certos resultados . O direito é a disciplina
do exercício da força não porque todas as normas contenham
sanções, mas porque as normas secundárias, que são as
verdadeiras normas jurídicas, regulam direta ou indiretamente
a força 134.

Há, conforme este entendimento, duas espécies


de sanção: as privativas e as punitivas. Na primeira espécie
estão os diferentes tipos de nulidade, enquanto no segundo
tipo se encontram a pena e a execução. O transgressor, em
havendo nulidade, perde a possibilidade de ter a força a seu
favor e, na hipótese de pena ou execução, vê a força voltar-se
contra ele 135.

Bobbio, em obra posterior, reconhece que as


transformações do papel do Estado têm acarretado importantes
mudanças nas funções do direito. No Estado liberal, o

133
BOBBIO, Norberto. Derecho y fuerza. Op. cit. p.331.
134
BOBBIO, Norberto. Derecho y fuerza. Op. cit. p.331.
135
BOBBIO, Norberto. Derecho y fuerza. Op. cit. p.337.
159

ordenamento jurídico visava a conservar a sociedade punindo


os comportamentos indesejáveis.

Com a intervenção do Estado no domínio social o


direito passa a estimular as condutas vantajosas, valendo-se
para isso das chamadas normas de incentivo, cujo exemplo
mais conspícuo são os incentivos fiscais. A concepção
repressiva do direito, baseada nas sanções negativas, declina
com o avanço das técnicas promocionais que buscam a
transformação da sociedade.

A crise do Estado do bem-estar e o advento da


globalização conduziram à formação da teoria do direito
reflexivo, estruturada em torno de procedimentos que permitem
aos indivíduos e organizações a regulação dos seus próprios
interesses.

Mesmo que se admita que a coação não é o único


conteúdo do direito, como demonstram os acontecimentos das
últimas décadas, a disciplina do uso da força é essencial na
experiência jurídica. A este propósito o direito cumpre quatro
funções básicas: a) determinar as condições nas quais o poder
coativo pode ou deve ser exercido; b) indicar as pessoas que
podem e devem exercê-lo; c) prever os procedimentos a ser
seguidos e d) estabelecer o quantum de força que as
160

autoridades terão competência para dispor no exercício do


poder coativo.

3.2 O direito internacional e o controle da força

O direito internacional procurou, desde os


primórdios, impor limites externos ao exercício do poder. Da
formulação da doutrina da guerra justa à elaboração da Carta
da ONU, a tônica dominante tem sido a busca de critérios que
discriminem o uso lícito do uso ilícito da força.

A doutrina da guerra justa nasceu em oposição à


tese defendida pelos primeiros teólogos cristãos de que a
guerra é sempre ilícita. Para Santo Agostinho a guerra era justa
sempre que a parte que tivesse causado um dano se
recusasse a reparar os prejuízos que a outra sofreu. A guerra
devia circunscrever-se a punir a parte culpada e restaurar a
paz na sociedade internacional. O controle estrito da violência
fazia-se, sobretudo, pelo repúdio que Santo Agostinho
manifestava em relação às guerras ofensivas. Toda guerra
exige justa causa, que consiste na punição dos culpados e que
é comprovada pela análise da intenção que governa a conduta
dos beligerantes.
161

A doutrina da guerra justa recebeu grande


impulso no século XVI em virtude da contribuição dos
escritores espanhóis Vitoria e Suárez. Considerava-se, nesse
período, que a guerra justa pressupunha o concurso de quatro
condições: a) a decretação por uma autoridade competente; b)
a justa causa, isto é, um motivo justo que levasse à reparação
proporcional dos prejuízos; c) a necessidade que se
consubstancia na ausência de qualquer outro meio para se
conseguir a justiça; d) a direção justa da guerra a fim de
restaurar a ordem e a paz.

O denominador comum de todas as teorias da


guerra justa é o reconhecimento de justa causa às guerras
ofensivas que têm por escopo ressarcir um dano ou punir um
culpado. A guerra é, desse modo, assimilada ao processo
judicial, cuja finalidade é resolver conflitos entre sujeitos que
obedecem as mesmas leis 136.

O processo judicial engloba o processo de


conhecimento e o processo de execução. Bobbio aponta que a
teoria da guerra justa fracassa, no que concerne ao processo
de conhecimento, por duas razões principais.

136
BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie della pace.
Bologna: Il Mulino, 1979. p.52.
162

O processo de conhecimento é tanto mais capaz


de distinguir o justo do injusto quanto mais se fundar na certeza
dos critérios de julgamento e na imparcialidade de quem é
encarregado de julgar. Na declaração e no transcurso da
guerra nenhum desses princípios é respeitado.

Na primeira hipótese a teoria falha na tentativa de


instituir critérios de justiça comumente aceitos, já que qualquer
guerra encontra nesta ou naquela doutrina a sua fonte de
justificação. Na segunda, porque quem decide acerca da
justiça ou da injustiça da guerra é uma das partes, não um juiz,
137
que se eleva acima dos beligerantes .

A comparação entre guerra e processo judicial é


igualmente falsa, adverte Bobbio, em relação ao processo de
execução. Na guerra o maior mal recai sobre quem tem menos
força e não sobre quem é realmente culpado.

Trata-se de uma situação na qual a força não está


a serviço do direito, mas o direito está a serviço da força. O fim
do processo judicial é promover a vitória de quem tem razão; o
138
resultado da guerra, porém, é dar razão a quem vence .

137
BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie della pace. Op.cit.
p.53.
138
BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie della pace. Op.cit.
p.53.
163

A doutrina da guerra justa surgiu com o aumento


do poder da Igreja e entra em decadência com o irromper das
guerras de religião e com a formação do sistema de Estados a
partir da paz de Westfalia. A crise do jusnaturalismo, que abriu
caminho para a afirmação do positivismo jurídico no início do
século XIX, desacreditou a doutrina da guerra justa, que veio a
renascer, por curto espaço de tempo, nas primeiras décadas
do século XX.

O jusnaturalismo identificou os juízos de


legalidade e os juízos de justiça, de tal sorte que a norma para
ser jurídica precisava também ser justa. O positivismo,
rompendo com esta tradição, separou os juízos de legalidade,
que se dirigem ao direito positivo, dos juízos de justiça,
139
voltados à justificação ética das normas . Os juristas devem
ocupar-se do direito positivo que vige em cada momento
histórico, reservando-se aos moralistas e filósofos a
investigação em torno da justiça do ordenamento.

No plano internacional é possível distinguir as


causas da guerra da conduta adotada pelos beligerantes. As
causas da guerra não são um problema jurídico, mas uma
questão moral.

139
BOBBIO, Norberto. Il problema della guerra e le vie della pace. Op.cit.
p.57-58.
164

A guerra é um comportamento lícito que se


orienta conforme a lógica dos interesses estatais. O direito
internacional regula apenas a conduta das partes em conflito,
com o objetivo de impedir a proliferação indiscriminada da
violência. Não se pronuncia sobre as razões que movem as
partes, restringindo-se, antes, a disciplinar o comportamento
dos contendores desde o momento em que a guerra foi
declarada.

A criação da Liga das Nações revelou nova


atitude diante do controle da força, considerado essencial para
eliminar o risco de futuros surtos de violência. O Pacto da Liga
não proibiu a guerra, subordinando-a à autorização do
Conselho. As controvérsias suscetíveis de produzir uma
ruptura deveriam ser submetidas ao processo arbitral, à
solução judiciária ou ao exame do Conselho, cabendo-lhe
tomar as providências apropriadas para resolver o litígio. Os
Estados podiam recorrer à guerra três meses após a decisão
do Conselho, não sendo ela unânime, ou quando o conflito
versasse sobre tema de sua competência exclusiva. Estavam
permitidos os atos de força que não se enquadravam no
conceito formal de guerra, como os bloqueios, a ocupação
militar pacífica e as represálias.
165

A tentativa de proscrever a guerra ocorreu


somente quando quinze Estados celebraram em Paris, em 27
de agosto de 1928, o Pacto Briand-Kellogg, também conhecido
como Pacto de Renúncia à Guerra. A idéia que o inspirou foi o
pronunciamento do Ministro das Relações Exteriores da
França, Aristides Briand, ao povo norte-americano, em 6 de
abril de 1927, quando se comemorou o décimo aniversário da
140
entrada dos EUA na I Guerra Mundial .

Na oportunidade, o ministro francês sugeriu que


se decretasse a ilegalidade da guerra, o que deu origem a
negociações entre as duas chancelarias para a conclusão de
um tratado a respeito. A proposta francesa pleiteava,
unicamente, a assinatura de um tratado bilateral vedando as
guerras de agressão.

O Secretário de Estado norte-americano F. B.


Kellogg, ampliando a proposta inicial, reivindicou um tratado
multilateral que abolisse todo tipo de guerra. O Pacto Briand-
Kellogg entrou em vigor em 4 de julho de 1929, estabelecendo
que os Estados se comprometiam, em suas relações
recíprocas, a renunciar à guerra como instrumento de política
nacional, garantindo-se-lhes o direito de legítima defesa e o
uso da força nas circunstâncias previstas pelo art. 16 do Pacto
141
da S.d.N. Havia assim uma clara antinomia entre o Pacto
140
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional público. Op. cit. p.474.
141
ROUSSEAU, Charles. Derecho internacional publico. Op. cit. p.474.
166

Briand-Kellogg, que proscrevia totalmente a guerra, e o Pacto


da Liga das Nações, contradição que não testemunhou nos
anos 30 o intento de aperfeiçoar a regulação do uso da força
no sistema internacional.

3.3 O uso da força e a Carta das Nações Unidas

A Carta da ONU, espelhando-se no fracasso da


Liga das Nações, redefiniu o modelo jurídico de regulação do
uso da força. O art. 2, IV, dispõe que: "Todos os Membros
deverão evitar em suas relações internacionais a ameaça ou o
uso da força contra a integridade territorial ou a independência
política de qualquer Estado, ou qualquer outra ação
incompatível com os Propósitos das Nações Unidas". A
expressão uso da força, em sentido amplo, diversa da
referência à guerra feita pelo Pacto Briand-Kelogg, revela o
intuito de proibir os conflitos armados em geral e não somente
aqueles que revistam o estado formal de guerra.

De acordo com os trabalhos preparatórios para a


elaboração da Carta da ONU, a expressão integridade
territorial ou independência política cinge-se a precisar o
sentido da proibição do uso da força, não tendo qualquer
caráter restritivo. A sua inclusão, julgada desnecessária pelas
167

principais potências, foi reivindicada pelos países


subdesenvolvidos e em desenvolvimento que receavam o risco
de intervenção por parte dos países mais poderosos.

O art. 2, IV, que se enquadra nos ideais da Carta


de favorecer a solução pacífica dos conflitos, vedou o emprego
da força nas situações não contempladas pela Carta da ONU.
A intervenção unilateral configura violação da integridade
territorial e da independência política dos Estados.

Ela comporta o emprego de tropas, que


ultrapassam as fronteiras, e interfere na estrutura política de
outro Estado. O efeito é, em alguns casos, a substituição do
próprio governo. Estas ações, conquanto voltadas para
promover a autodeterminação, violam a integridade territorial e
a independência política através de meios externos.

Segundo se afirma, a intervenção humanitária


unilateral teria sido acolhida pela parte final do art. 2, IV, que se
refere a "qualquer ação incompatível com os Propósitos das
Nações Unidas". Esta frase, conforme alegação de alguns,
permite o uso da força para a salvaguarda de certos direitos
essenciais contemplados pela Carta da ONU, quando
inexistirem instrumentos adequados para protegê-los. Contra
esta interpretação tem sido sustentado que a frase em questão
168

complementa e não qualifica o texto do art. 2, IV, da Carta da


ONU.

Não se eliminou, por completo, a possibilidade de


se recorrer à força, aceita pela Carta no caso de legítima
defesa, consagrada pelo art. 51, ou quando autorizado pelo
Conselho de Segurança, nos termos do Capítulo VII.

A legítima defesa ingressou em praticamente


todas as legislações nacionais. O juiz, na esfera doméstica,
tem a função de examinar em cada caso a ocorrência dos seus
elementos tipificadores. O direito internacional, por sua vez, é
menos rigoroso que o direito interno no controle dos
pressupostos que a informam.

O art. 51, ao consagrar a legítima defesa,


transpôs para o âmbito convencional um instituto de há muito
conhecido pelo direito internacional costumeiro. A legítima
defesa insere-se entre as prerrogativas inerentes à soberania
estatal, configurando exceção ao art. 2 o, IV, que coíbe o
recurso à força nas relações internacionais.

Ela é exercida por um único Estado ou por vários


deles reunidos sob a forma de aliança. O segundo pós-guerra
testemunhou a formação de dois grandes acordos militares
regionais, o Pacto do Atlântico de 1949 e o Pacto de Varsóvia
de 1955, extinto em primeiro de abril de 1991. Ambos os
169

pactos fundaram-se no princípio da segurança coletiva,


segundo o qual a agressão a qualquer dos participantes é
encarada como agressão a todos, desencadeando o
mecanismo de assistência mútua. A C.I.J., no julgamento do
caso sobre as Atividades Militares e Paramilitares na
Nicarágua, pôs em evidência o caráter consuetudinário da
legítima defesa individual e coletiva (Parágrafo 193).

O art. 51 especifica que a legítima defesa é lícita


somente se se destinar a repelir o uso de força armada. Não é
cabível utilizá-la para legitimar a pretensão de conquistar novas
áreas territoriais.

O Japão sustentou, no início dos anos 30, que o


ataque à China era um ato de legítima defesa, tese
posteriormente rejeitada pela S.d.N. A doutrina jurídica diverge
acerca da admissibilidade da legítima defesa preventiva. A
ação militar prévia ante a iminência do uso da força por parte
de um Estado estrangeiro desperta temores justificáveis em
virtude do permanente risco de abuso. O Tribunal de
Nuremberg rejeitou a alegação de que a invasão da Dinamarca
e da Noruega pelo exército alemão eram atos de legítima
defesa preventiva, preferindo, antes, qualificá-la como guerra
de agressão. A prática aconselha, nessa matéria, extrema
prudência na avaliação das circunstâncias e dos motivos que
determinam o comportamento estatal. As medidas tomadas
pelos membros da ONU no exercício do direito de legítima
170

defesa serão comunicadas imediatamente ao Conselho de


Segurança e não deverão de modo algum atingir a autoridade
e a responsabilidade que a Carta lhe atribui para levar a efeito,
em qualquer tempo, a ação que julgar necessária à
manutenção ou ao restabelecimento da paz e da segurança
internacionais (art. 51).

O Capítulo VII conferiu ao Conselho de


Segurança a tarefa de determinar a existência de ameaça à
paz internacional, ruptura da paz ou ato de agressão.
Cabe-lhe, com o objetivo de manter a paz, fazer
recomendações ou adotar as medidas que considere
apropriadas 142.

O Conselho tem a faculdade de convidar as


partes a aceitar medidas provisórias, que não afetarão os seus
direitos, antes que qualquer ação seja empreendida. Vencida
esta fase, o Conselho de Segurança, na etapa subseqüente,
poderá convidar os Estados-membros a aplicar certas medidas
sem a utilização das forças armadas. Entre elas se incluem a
interrupção total ou parcial das relações econômicas, dos

142
SILVA. G.E. do Nascimento e; ACCIOLY, Hildebrando. Manual de direito
internacional público. Op. cit. p.202; cf. MATTOS, Adherbal Meira. 7.
Conselho de Segurança. In : ______. Direito internacional público. Op.
cit. Cap.15, p.300-303; cf. MATTOS, Adherbal Meira. 8. Crises. In : ______.
Direito internacional público. Op. cit. Cap.15, p.304-316; cf. MELLO,
Celso D. de Albuquerque. Curso de direito internacional público. Op. cit.
v.1, p.520, 524.
171

meios de comunicação de qualquer espécie e o rompimento


das relações diplomáticas 143.

Comprovada a ineficácia ou a inadequação


destas ações, o Conselho de Segurança poderá autorizar o
emprego da força armada para manter ou estabelecer a paz e
a segurança internacionais. As medidas adotadas
compreenderão as demonstrações, bloqueios e outras
operações efetuadas pelas forças aéreas, navais e terrestres
dos membros das Nações Unidas.

A decisão do Conselho de Segurança é


obrigatória, competindo aos Estados prover os recursos e
oferecer forças militares capazes de viabilizar o seu
cumprimento. Os Estados somente estão desobrigados de
prestar colaboração se não houver acordo especial para
144
operacionalizar a iniciativa . Em alguns casos, como na
Guerra do Golfo, certos Estados concordaram com o uso de
força militar, mas não se dispuseram a fornecer tropas para
que seja implementada.

A rivalidade entre EUA e URSS, no período da


guerra fria, impossibilitou a celebração de tratados especiais,

143
SILVA. G.E. do Nascimento e; ACCIOLY, Hildebrando. Manual de direito
internacional público. Op. cit. p.202-203.
144
SILVA. G.E. do Nascimento e; ACCIOLY, Hildebrando. Manual de direito
internacional público. Op. cit. p.203.
172

nos termos do art. 43, que colocassem à disposição da ONU os


efetivos militares necessários para garantir a eficácia das
decisões do Conselho de Segurança.

Não se impediu a existência de acordos ou


entidades regionais destinados a tratar de assuntos relativos à
manutenção da paz e da segurança que forem suscetíveis de
uma ação regional, desde que tais acordos ou entidades
regionais sejam compatíveis com os Propósitos das Nações
Unidas (art. 52). Os membros das Nações Unidas que forem
partes em tais acordos ou que constituírem tais entidades
empregarão todos os esforços para chegar à solução pacífica
das controvérsias locais, por meio destes acordos ou entidades
regionais, antes de se submeter ao Conselho de Segurança
(art. 52).

Parte da doutrina jurídica norte-americana


sustentou que a proibição absoluta do uso da força pelos
Estados-membros das Nações Unidas vigora apenas quando a
ONU se mostra apta para manter ou restaurar a paz e a
segurança internacionais. A manutenção da paz requer, entre
outras coisas, o fim das violações dos direitos humanos, cuja
magnitude provoque reação tal capaz de afetar a estabilidade
existente. Richard Falk, a propósito, assim se exprime: “As a
technical matter, Charter law is properly accorded priority over
inconsistent rules of customary international law. [....] However,
the inability of the United Nations to impose its views of legal
173

limitation upon States leads to a kind of second-order level of


legal inquiry that is guided by the more permissive attitudes
towards the use of force to uphold national interests that is
contained in customary international law. At present,
international society is not sufficiently organized to eliminate
forcible self-help in either its sanctioning or deterrent roles”
(Falk, 1969-34).

Reisman por seu turno consignou que quando as


Nações Unidas não cumprem as funções que lhe foram
reservadas, os Estados-membros são titulares do direito de
usar a força para proteger os direitos humanos no exterior
(Reisman 1973 p. 177). A Corte Internacional de Justiça,
opondo-se a esta visão, asseverou em 1949 ao julgar o caso
do Estreito de Corfu que:

“The Court can only regard the alleged right of


intervention as the manifestation of a policy of force, such as
has in the past given rise to most serious abuse and such as
cannot whatever the present defects in international
organization, find a place in international law” (ICJ, 1949, p. 35).

A Declaração dos Princípios do Direito


Internacional de 1970, que, a despeito de não ter caráter
vinculante, auxilia a interpretação da Carta da ONU, menciona
alguns aspectos relevantes sobre o controle do uso da força.
"Primeiro, a agressão é um atentado à paz engendrando a
174

responsabilidade do Estado perante o direito internacional.


Segundo, os Estados não devem valer-se da ameaça ou do
uso da força para violar as fronteiras, incluindo a demarcação
das linhas de armistício, para resolver as disputas
internacionais. Terceiro, os Estados comprometem-se a abster-
se dos atos de represália que envolvam o uso da força.
Quarto, não devem usar a força para privar os povos do direito
de independência e autodeterminação e, quinto, os Estados
não devem organizar, instigar, assistir ou participar em atos de
guerra civil ou ações terroristas em outro Estado,
comprometendo-se ainda a não encorajar a formação de
145
grupos armados para a incursão em outros Estados" .

3.4- A intervenção: problema da política e do


direito

As relações internacionais caracterizam-se por


um indisfarçável paradoxo: a intervenção é uma inevitabilidade
histórica, mas a não-intervenção é um princípio constitutivo da
146
sociedade internacional . A regra da não-intervenção
formou-se pelo concurso de elementos que pertencem a

145
SHAW, Malcolm N. International law. 3.ed. Cambridge: Cambridge Univ.
Press, 1995. p.686.
146
SMITH, Michael Joseph. Ethics and intervention. Ethics & International
Affairs, New York, v.3, p.1, 1989.
175

tradições diferentes. Primeiro, a ênfase westfaliana em proibir


a intervenção pretende reduzir os conflitos entre os principais
Estados europeus. Este objetivo visou a eliminar os riscos
derivados da proliferação das guerras religiosas na primeira
metade do século XVII. Segundo, a tradição liberal repudia a
intervenção em favor da autodeterminação e da autonomia dos
povos. Terceiro, a tendência antiimperialista e anticolonialista,
que se irradiou por todos os continentes após a II Guerra
Mundial, contesta a subordinação dos pequenos Estados aos
interesses políticos das grandes potências.

A racionalidade da norma de não-intervenção é


assim o produto da experiência de diversos momentos da
política internacional nos últimos séculos. O dado unificador
desta racionalidade, porém, é o desejo de conter a ação dos
Estados poderosos que não reconhecem nenhuma autoridade
superior.

Para R. J. Vincent a intervenção compreende


quatro elementos: o agente ou agentes que intervêm, o meio
utilizado, o fim que orienta a ação e o contexto internacional em
que ela se insere. O conceito de intervenção varia conforme se
procura acentuar o papel atribuído à força ou à mera
capacidade de influenciar os comportamentos de outra
sociedade.
176

Este fato aparece, claramente, nas definições de


intervenção formuladas por L. Openheim e Charles Beitz. Para
Openheim a intervenção é "a dictatorial interference in the
affairs of another state"; já para Beitz a manipulação é sem
sombra de dúvida o traço mais característico da intevenção.

Concebida de modo amplo, a intervenção


abrange, entre outras atividades, as declarações públicas,
transmissões radiofônicas, assistência econômica com
condições explícitas, auxílio a partidos políticos ou grupos de
oposição à mudança do regime político e à oposição a uma
intervenção prévia executada por outro Estado em uma disputa
entre facções rivais, insurgência ou guerra civil, engajando-se
em atos de contra-intervenção.

No limiar do século XXI, o controle da violência


anárquica é uma das tarefas mais importantes da comunidade
mundial emergente. Por essa razão, Pierre Hassner apregoa a
substituição da dicotomia guerra e paz, como categoria
explicativa, por um continuum que vai da violência estrutural
exemplificada pela falta de condições de vida adequadas à
violência doméstica, social e política, à guerra e ao
genocídio147. Da mesma maneira poder-se-ia vislumbrar um
continuum que se inicia com a intervenção lateral exercida pela

147
HASSNER, Pierre. From war and peace to violence and intervention:
permanent moral dilemmas under changing political and technological
conditions. In: MOORE, Jonathan (Ed.). Hard choices. Boston: Rowman &
Littlefield, 1998. p.15.
177

forma de vida e de consumo das sociedades desenvolvidas,


passa pela intervenção direta, positiva ou negativa, verbal,
diplomática, econômica, administrativa ou judicial, culminando
com a intervenção militar 148.

É possível distinguir entre a intervenção unilateral


e a intervenção internacional, assim entendida a intervenção
realizada em nome da comunidade internacional. A diferença
entre elas reside na justificação política e jurídica apresentada
para o direito de intervir.

A intervenção internacional tende a se legitimar


mais facilmente porque é efetuada para concretizar valores
compartilhados em vez de privilegiar interesses especiais dos
Estados. Diversamente do cenário que prevaleceu no século
XIX, durante a vigência do Concerto Europeu, no qual a
aprovação coletiva das principais potências européias era
suficiente para validar a intervenção, na atualidade o processo
de legitimação inclui os novos Estados que resultaram do
movimento de descolonização.

A intervenção requer aprovação para que seja


percebida como legítima. O apelo à inviolabilidade da
soberania, proveniente sobretudo dos novos países
independentes, elevou extraordinariamente os custos políticos
148
HASSNER, Pierre. From war and peace to violence and intervention:
permanent moral dilemmas under changing political and technological
conditions. Op. cit. p.15 seq.
178

da intervenção unilateral, estimulando a busca de autorização


149
coletiva para que seja levada a efeito . No segundo pós-
guerra, os conflitos entre o bloco ocidental e o bloco oriental
limitaram a capacidade do Conselho de Segurança para
avalizar as intervenções externas. Com o fim da guerra fria,
contudo, revigorou-se a confiança no Conselho de Segurança
para debelar as crises internacionais, legitimando eventuais
intervenções.

Outros acontecimentos têm, igualmente,


contribuído para ampliar a aprovação contemporânea da
intervenção internacional. A interdependência tornou
necessário, e até mesmo inevitável, algum grau de
envolvimento nos assuntos internos dos outros Estados. A
fragmentação e a desintegração de certos Estados nacionais
colocaram em questão a habilidade dos governantes para
satisfazer as obrigações que possuem em relação às
150
populações locais e à sociedade internacional . Ademais, o
reconhecimento de valores comuns, entre os quais a proteção
dos direitos humanos e a preservação do meio ambiente, criou
incentivos para dilatar a concepção do interesse nacional e

149
LYONS, Gene M.; MASTANDUNO, Michael. Introduction: international
intervention, state sovereignty, and the future of international society. In:
______.; ______ (Ed.). Beyond Westphalia? Baltimore : Johns Hopkins
Univ. Press, 1995. p.12.
150
LYONS, Gene M.; MASTANDUNO, Michael. Introduction: international
intervention, state sovereignty, and the future of international society. Op. cit.
p.13.
179

para suscitar ações coletivas para a solução de problemas


comuns.

Importa notar que a intervenção internacional


pressupõe a existência de uma comunidade internacional
dotada de sentido, em cujo nome a intervenção pode ser
151
executada . Há, sob esse aspecto, profunda desavença entre
os estudiosos das relações internacionais.

Os realistas mostram grande ceticismo quanto à


noção de comunidade internacional, sustentando que a
intervenção deve ser compreendida em termos do poder e
interesse das nações ou Estados particulares, mormente das
152
grandes potências . Os Estados usam o argumento do bem
comum para revestir interesses específicos e dizem atuar em
benefício da comunidade internacional quando, na verdade,
protegem exclusivamente os seus próprios interesses.

Morgenthau, opondo-se à intervenção norte-


americana no Vietnam, declarou que há mais de um século e
meio estadistas, juristas e escritores políticos tentam em vão

151
LYONS, Gene M.; MASTANDUNO, Michael. Introduction: international
intervention, state sovereignty, and the future of international society. Op. cit.
p.13.
152
LYONS, Gene M.; MASTANDUNO, Michael. Introduction: international
intervention, state sovereignty, and the future of international society. Op. cit.
p.14-15; cf. MORGENTHAU, Hans J. Politics among nations. Brief ed.
New York: McGraw-Hill, 1993. p.12 seq.; cf. GIESEN, Klaus-Gerd.
L’éthique des relations internationales. Bruxelas: Bruylant, 1992. Cap. I,
p.21-31, Cap. II, p.33-62.
180

formular critérios para distinguir as intervenções legítima e


ilegítima. Eles foram bem sucedidos apenas em ocultar os
interesses reais das nações a que pertenciam, conferindo-lhes
aparência de legitimidade 153.

O realismo, após sublinhar que os governos


intervêm em outro Estado quando julgam útil e necessário,
converte-se em arma de combate ao intervencionismo,
negando validade à tentativa de imposição externa dos valores
americanos. Os conflitos entre ideologias hostis, sistemas
sociais e modos de vida diferentes, não são decididos pela
intervenção política, econômica e militar nos assuntos de outra
nação, mas pelas virtudes e vícios dos sistemas políticos,
econômicos e sociais 154.

Recusando, em princípio, qualquer preocupação


ética com a intervenção, os realistas acabam por oferecer um
argumento contra a política externa intervencionista, que se
funda, em última instância, em razões de prudência e
moderação. A não-intervenção é, por esse prisma, a política
mais apropriada à moderação internacional, assegurando o
processo de gradual civilização da anarquia entre os
Estados155. Valoriza-se, com isso, a utilidade do princípio da

153
MORGENTHAU, Hans J. A new foreign policy for the United States.
New York: Praeger, 1969. p.117.
154
SMITH, Michael Joseph. Ethics and intervention. Op. cit. p.8.
155
SMITH, Michael Joseph. Ethics and intervention. Op. cit. p.9-10.
181

não-intervenção quer como caminho que conduz à moderação,


quer como guia para uma política externa bem sucedida.

A tradição globalista, por outro lado, constrói-se a


partir da existência de uma verdadeira comunidade
internacional. Para os globalistas, os membros da comunidade
internacional compartilham as mesmas noções de direito, dever
156
e obrigação . A intervenção internacional não se destina,
portanto, a promover os valores particulares de um Estado.

Os globalistas põem em relevo a atuação das


organizações não-governamentais, destacando que a sua
influência é de tal ordem que os Estados não são mais os
atores exclusivos do sistema internacional. As atividades de
muitas organizações espelham os valores da comunidade
internacional e, à medida que as organizações empreendem ou
participam da intervenção, este fato altera a natureza da
sociedade internacional, fortalecendo o papel desempenhado
pelos atores não-governamentais.

Os globalistas apontam a Resolução 841, que


impôs sanções econômicas ao Haiti e reivindicou a pronta
restauração da democracia, como símbolo da comunidade

156
LYONS, Gene M.; MASTANDUNO, Michael. Introduction: international
intervention, state sovereignty, and the future of international society. Op. cit.
p.14-15.
182

157
internacional que se move em função de valores comuns .
Os realistas contestam, observando que o fracasso da
comunidade internacional para evitar a "limpeza étnica" e os
crimes contra a humanidade perpetrados na Iugoslávia revela a
preponderância do interesse nacional sobre as razões
158
humanitárias subjacentes ao conflito .

Para os globalistas a Resolução 688 do Conselho


de Segurança, autorizando a ação humanitária no Iraque,
altera as normas internacionais, evidenciando a expansão da
comunidade internacional. Os realistas, ao contrário,
proclamam que a Resolução 688 não encerra qualquer
novidade, exprimindo apenas a posição dos países vencedores
na Guerra do Golfo.

Nos últimos anos tem havido grande debate a


respeito da admissibilidade da intervenção humanitária. A
discussão concentrou-se entre os que defendem e os que
recusam a adoção de critérios objetivos nesta matéria. Há
essencialmente quatro motivos que aconselhariam a não
elaboração de normas específicas sobre a intervenção
humanitária:

157
LYONS, Gene M.; MASTANDUNO, Michael. Introduction: international
intervention, state sovereignty, and the future of international society. Op. cit.
p.15.
158
LYONS, Gene M.; MASTANDUNO, Michael. Introduction: international
intervention, state sovereignty, and the future of international society. Op. cit.
p.15.
183

1 - A intervenção não produz, em regra,


resultados humanitários. A Guerra da Criméia foi deflagrada
pela Rússia, em 1853-1854, para proteger os cristãos
perseguidos pelo Império Otomano. Sem apoiar a Rússia, a
Grã-Bretanha e a França intervieram para proteger a soberania
e a independência da Turquia.

Em 1931 o Japão invadiu a Mandchúria alegando


razões humanitárias. Adolf Hittler, em 1938, invadiu a
Thecoslováquia para oferecer proteção às minorias germânicas
que reivindicavam o direito de autodeterminação e reclamavam
o sofrimento de maus tratos. Mais recentemente, a intervenção
indiana para fornecer ajuda à minoria tamil falhou, servindo
para prolongar a guerra civil no Sri Lanca.

2 - A codificação das normas elevaria ainda mais


a prática de abusos. Os Estados poderiam motivar as suas
ações na interpretação das normas existentes, deixando de
fazer meras proclamações retóricas. O direito seria usado
pelos fortes contra os fracos, legitimando a política de poder.

3 - É impossível separar com nitidez as razões


humanitárias dos motivos baseados no auto-interesse.

4 - O valor da codificação seria mínimo porque os


sistemas legais sempre permitem que as partes venham a
divergir sobre a interpretação dos fatos em causa.
184

Os defensores da codificação das normas


relativas à intervenção humanitária, por seu turno, arrolam os
seguintes argumentos:

1 - O conceito de intervenção humanitária não


tem sido suficientemente testado em virtude da falta de
concordância sobre os critérios objetivos que a regulam.

2 - É útil a definição de parâmetros claros que


inibam os Estados, impedindo a prática de abusos por ocasião
das intervenções humanitárias. A codificação exige a
apresentação de provas por parte dos Estados que postulam o
direito de intervir. Com a codificação, restringir-se-ia o
comportamento dos Estados poderosos, tutelando-se os
interesses dos fracos.

3 - Desde que fossem atendidos os critérios


objetivos fixados nas normas internacionais, não teria qualquer
efeito acusar o governo do Estado interveniente de perseguir
outros interesses, que não se enquadram nos propósitos da
intervenção humanitária.

4 - A codificação concorreria para reduzir os


abusos fixando o âmbito dos comportamentos aceitáveis. Ao
definir as condutas ilegais, a codificação teria o condão de
fortalecer a proibição geral do uso da força.
185

O debate sobre a codificação das regras


concernentes à intervenção humanitária voltou à cena
internacional nos anos posteriores ao término da Guerra do
Golfo.

Alguns autores intentaram elaborar critérios que


balizariam a intervenção humanitária. Lillich formula uma lista
que contém os seguintes critérios: o caráter imediato da
violação dos direitos humanos, a proporcionalidade entre meios
e fins e o desinteresse do Estado interveniente. Moore
acrescenta, nesse sentido, algumas precisões, a saber: a
iminência da ameaça aos direitos humanos fundamentais,
particularmente a ameaça generalizada de perda de vidas
humanas; o uso proporcional da força que não provoque danos
superiores àqueles causados pela violação dos direitos
fundamentais; o reduzido efeito sobre a estrutura política
existente e o relato das ações empreendidas ao Conselho de
Segurança e às organizações regionais apropriadas.

Problema crucial sobre o debate acerca da


intervenção humanitária refere-se ao fato de que uma definição
exaustiva se torna excessivamente restritiva, ao passo que as
normas que introduzem conceitos flexíveis se tornam passíveis
de abuso. Já se observou que um modo de reduzir o perigo de
abuso é limitar a intervenção humanitária envolvendo o uso da
força exclusivamente a categorias das ações coercitivas
previstas no Capítulo VII da Carta da ONU. Sugere-se ainda
186

que o Conselho de Segurança tenha responsabilidade para


determinar a existência de crises humanitárias e autorizar a
intervenção externa, à semelhança do que acontece com o art.
39, que lhe atribui poderes para verificar a ocorrência de
159
ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão .

3.5 A não-intervenção e a Carta da ONU

3.5.1 - A especificidade da interpretação jurídica

A interpretação jurídica tem características


próprias, distintas da interpretação musical, histórica ou
sociológica. Boa parte do trabalho realizado pelo sociólogo e
pelo historiador é de natureza interpretativa. Ambos analisam
os fatos para compreender as relações de causalidade entre
eles.

A hermenêutica jurídica, ao contrário, procura


criar condições para que os conflitos sociais sejam decididos.
Por esse motivo, o compromisso com a decidibilidade confere
caráter dogmático à interpretação das regras legais.

159
WEISS, Thomas G.; CHOPRA, Jarat. Sovereignty under siege: from
intervention to humanitarian space. In: LYONS, Gene M.; MASTANDUNO,
Michael (Ed.). Beyond Westphalia? Op. cit. p.93.
187

A dogmática jurídica possui duas características


fundamentais:

1. vinculação ao dogma legal. As normas jurídicas


positivas constituem o objeto da interpretação.

No campo do direito, o ponto de partida da


atividade interpretativa é a norma jurídica. Interpretar é, nesse
sentido, uma atividade circunscrita ao conjunto das normas que
formam o direito válido em dada sociedade.

2. Proibição do "non liquet ", isto é, o juiz não


pode deixar de julgar os conflitos alegando que o ordenamento
jurídico não oferece qualquer solução.

A proibição do "non liquet" obriga à decisão dos


160
conflitos sociais submetidos à apreciação judicial . A decisão
pressupõe, por seu turno, o conhecimento do significado das
normas aplicáveis ao caso.

A interpretação jurídica consiste, assim, na


determinação do conteúdo das normas, por meio da qual se
limita o alcance e o âmbito de aplicação. O resultado é um
processo de individualização, com a passagem da norma geral
para a decisão concreta e particular.

160
FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo do direito.
2.ed. São Paulo: Atlas, 1994. p.272 seq.
188

A interpretação não é mera recomendação, cujo


acatamento se sujeita à vontade dos interessados. Ela tem
caráter vinculante, pois o descumprimento das decisões
administrativas e judiciais é passível de sanção.

Esta maneira de conceber a hermenêutica jurídica


desenvolveu-se no século XIX, fruto da concepção do direito
como ciência dogmática. Foi, aliás, no século XIX que se
buscou estabelecer, pela primeira vez, um fundamento teórico
para a interpretação do direito.

A partir da revolução industrial a mudança, e não


a estabilidade, marca a realidade social contemporânea. As
regras escritas tornam-se a principal forma de controle social.

O advento da Escola Histórica, apregoando a


constante mudança do direito, exigiu a descoberta de critérios
estáveis para a interpretação das normas. Em conseqüência, a
interpretação deixa de ser simples problema técnico para
converter-se na procura de critérios seguros que possam
conduzir à interpretação correta.
189

3.5.2 - A interpretação jurídica e a natureza da


linguagem

A determinação do conteúdo das normas é, não


raro, tarefa de grande complexidade porque a linguagem
natural padece de defeitos que dificultam a transmissão da
mensagem. Os principais defeitos da linguagem natural são:

a) ambigüidade. A ambigüidade ocorre quando


as palavras que integram a oração têm mais de um significado
161
ou quando a oração apresenta equivocidade sintática .

Certas palavras, como rádio, cabo e mão, têm


múltiplos significados. A ambigüidade existe em alguns casos,
porque um dos significados da palavra se refere a uma
atividade ou processo, enquanto o outro significado diz respeito
ao produto ou resultado dessa atividade. As palavras trabalho,
ciência e pintura, entre outras, exemplificam esse fato. Se um
indivíduo diz que aprecia a pintura, há dúvida sobre se o que
162
lhe agrada é pintar ou contemplar um quadro .

161
SANTIAGO NINO, Carlos. Introducción al análisis del derecho. 2.ed.
Buenos Aires: Astrea, 1987. p.260.
162
SANTIAGO NINO, Carlos. Introducción al análisis del derecho. Op. cit.
p.261.
190

Não é incomum, também, que a mesma oração


tenha vários significados devido à equivocidade na conexão
sintática entre as palavras que a integram. Quando se afirma
que é proibido fumar charutos e cigarros na sala de cinema, o
conectivo ou pode ser interpretado quer como disjunção
excludente, de tal sorte que o enunciado é verdadeiro somente
se ocorrer uma das alternativas mencionadas, mas não as
restantes, quer com o significado de disjunção includente,
segundo o qual o enunciado é verdadeiro quando ocorre uma
ou mesmo todas as alternativas possíveis.

b) Imprecisão. A proposição expressa por uma


oração pode ser vaga em virtude da imprecisão do significado
das palavras que delas fazem parte. Palavras como
inteligente, alto, pesado ou longe fazem referência a
propriedades que existem na realidade em graus diversos, sem
que o significado de tais termos inclua limites quantitativos para
a sua aplicação.

Carlos Santiago Nino estima, nesse caso, que a


realidade pode ser classificada em três zonas distintas: a
primeira, de claridade, é composta pelos fatos denotados com
certeza pela palavra; a segunda, de obscuridade, é formada
por fatos a propósito dos quais se pode dizer com certeza que
a palavra não se aplica a eles, e a terceira, de penumbra, é
191

constituída por fatos que ensejam dúvida sobre o uso ou não


de um vocábulo 163.

Parece não haver dúvida de que é alto um


homem que mede 1,80m e que é baixo alguém que mede
1,60m. Mas é incerto se um homem que meça 1,70 m pode
ser chamado de alto 164.

Outra forma de vaguidade tem lugar nas


situações em que não há propriedades que sejam
isoladamente indispensáveis para o uso de um termo e quando
for impossível apresentar uma lista completa de propriedades
necessárias para o emprego da palavra, posto que sempre fica
aberta a possibilidade de novas propriedades não
consideradas na designação, que autorizem a aplicação do
vocábulo em causa.

O Código Penal estipula que: "É isento de pena o


agente que, por doença mental ou desenvolvimento mental
incompleto ou retardado, era, ao tempo da ação ou da
omissão, inteiramente incapaz de entender o caráter criminoso
do fato ou de determinar-se de acordo com esse
entendimento"165. É inegável que paira dúvida acerca da

163
SANTIAGO NINO, Carlos. Introducción al análisis del derecho. Op. cit.
p.264.
164
SANTIAGO NINO, Carlos. Introducción al análisis del derecho. Op. cit.
p.264.
165
SANTIAGO NINO, Carlos. Introducción al análisis del derecho. Op. cit.
p.267.
192

medida exata da alteração mental para que se proceda à


isenção da pena.

c) carga emotiva da linguagem. Algumas palavras,


apesar de se referirem a fatos, estão associadas à expressão
de sentimentos ou emoções. É o que sucede com termos como
direito, ditadura e democracia, que muitas vezes são
manipulados pelos usuários desejosos de aplicá-los aos
166
fenômenos que aceitam ou repudiam . As ditaduras chamam
de leis as prescrições que editam com o intuito de se beneficiar
da carga emotiva favorável que o conceito de lei evoca. As
dificuldades interpretativas decorrem, por último, da variedade
dos costumes lingüísticos dos grupos sociais a que a norma se
dirige.

3.5.3 O art. 2 VII da Carta da ONU

No modelo jurídico idealizado pela Carta das


Nações Unidas, o Estado é o ator principal das relações
internacionais. A não-intervenção é, nesse sistema, corolário
lógico do conceito de soberania. R. J. Vincent, em estudo

166
SANTIAGO NINO, Carlos. Introducción al análisis del derecho. Op. cit.
p.269.
193

clássico sobre o tema, afirma que: "o princípio de não


intervenção vincula explicitamente o direito de um Estado à
independência ao dever de respeitá-la por parte dos demais,
expressando-se esta relação numa regra de conduta
internacional".

O art. 2 VII da Carta da ONU, revigorando o


direito internacional anterior, proibiu a intervenção nos
assuntos que dependam essencialmente da jurisdição de
qualquer Estado, ressalvando, porém, que este princípio não
prejudicará a aplicação das medidas coercitivas constantes do
Capítulo VII.

O princípio da não-intervenção tem, para os


países do terceiro mundo, três funções diferentes: manifestar
oposição às pressões das antigas potências coloniais, conter a
influência das grandes potências e garantir o processo de
descolonização, evitando interferências externas indesejáveis.
Para os novos Estados independentes, não raro vulneráveis às
pressões estrangeiras, o princípio da não-intervenção constitui
a defesa dos fracos contra os fortes, representada pela
tentativa de democratizar o sistema internacional. Na
realidade, tais países buscam afastar a ingerência do antigo
colonizador, considerada ilegítima após a Segunda Guerra
Mundial.
194

O dever de não-intervenção encontra-se previsto


também nos documentos constitutivos de várias organizações
internacionais de cunho regional.

A Carta da Liga dos Estados Árabes, após incluir


no art. 2, entre os princípios da entidade, a salvaguarda da
independência e da soberania dos seus membros, condenou,
no art. 5, o recurso à força a fim de resolver as disputas
surgidas entre dois ou mais Estados que dela façam parte.

O art. 18 da Carta da OEA declara, de forma


explícita, que nenhum Estado ou grupo de Estados tem o
direito de intervir, direta ou indiretamente, seja qual for o
motivo, nos assuntos internos ou externos de qualquer outro
membro. Este princípio exclui não somente o uso da força
armada mas também as ações que atentem contra a
personalidade do Estado e os elementos políticos, econômicos
e culturais que o integram. O art. 3 do ato constitutivo da OUA
enumera entre os seus princípios fundamentais a não
interferência nos assuntos internos, o respeito à soberania e à
integridade territorial, bem como o direito inalienável de cada
Estado à existência independente.

O art. 2 VII da Carta da ONU não define a


intervenção nem esclarece quais assuntos dependem
essencialmente da jurisdição dos Estados. O intérprete
defronta-se, por isso, com dois problemas principais: precisar o
195

sentido do dever de não-intervenção, o que permite distinguir


as ações lícitas das ações ilícitas nesse terreno, e apontar os
critérios para a determinação do domínio reservado dos
Estados.

Alguns autores sustentam que o dever de não-


intervenção veda toda interferência na política interna ou
externa de outro Estado, tenha ou não caráter coercitivo. Este
entendimento, contudo, contraria a Carta da ONU e viola o
princípio hermenêutico segundo o qual as exceções devem ser
interpretadas restritivamente.

A referência às medidas coercitivas, feita pelo art.


2 VII, fornece um elemento valioso para que se possa definir a
intervenção. A despeito de constar em vários artigos, a Carta
da ONU não definiu a expressão medidas coercitivas. O art. 53
menciona, nesse sentido, que nenhuma ação será
empreendida de conformidade com os acordos ou entidades
regionais sem autorização do Conselho de Segurança.

A Corte Internacional de Justiça, ao analisar o


caso Certas Despesas, conceituou de maneira indireta as
medidas coercitivas, ao se reportar à divisão de competências
entre a Assembléia Geral e o Conselho de Segurança. A Corte
aludiu, na ocasião, ao art. 11, Parágrafo 2, que outorga à
196

Assembléia Geral competência para discutir e fazer


recomendações sobre as questões relativas à manutenção da
paz e da segurança internacionais.

O Conselho de Segurança, por outro lado, tem o


poder de impor obrigações às partes, valendo-se, se
necessário, das medidas inscritas no Capítulo VII. A
competência da Assembléia Geral cinge-se às decisões,
recomendações e outros atos de alcance restrito, ao passo que
a competência do Conselho de Segurança se estende às
ações de natureza coercitiva, pois a preservação da paz
sobrepõe-se aos interesses particulares dos Estados.

Parece claro, nesta linha de raciocínio, que a


ação se torna coercitiva quando seu autor deixa de pedir ou
recomendar e passa a exigir algo com o emprego de ameaça.
Não é relevante que o ato em questão tenha caráter político,
econômico ou diplomático, bastando tão-somente que possa
ser assimilado a um verdadeiro ultimatum.

Esta interpretação ampara-se na doutrina e na


jurisprudência, sendo, de resto, confirmada pela prática
internacional. Oppenheim e Lauterpacht observam, a respeito,
que: "Although it is expressly laid down in the Charter of the
United Nations that it does not authorize intervention with
regard to matters which are essentially within the domestic
jurisdiction of States, the provision in question does not exclude
197

action, short of dictatorial interference, undertaken with the view


to implementing the purposes of the Charter. Thus with regard
to the protection of human rights and freedoms - a prominent
future of the Charter - the prohibition of intervention does not
preclude study, discussion, investigation recommendation on
167
the part of the various organs of the United Nations" .

Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier e Alain Pellet


salientam que: "Incontestablement, la notion d'intervention
couvre toute "ingérence" - consentie, sollicitée, ou imposée -
consistant en une action de caractère militaire. La question est
plus discutée lorsqu'il s'agit de pressions politiques et
économiques: elles constitueront une intervention dans
la mésure où on pourra les assimiler à des usages de la
force"168.

Dominique Carreau nota, analogamente, que:


"jamais ni l'Assemblée Générale, ni le Conseil de Sécurité n’ont
accepté de voir dans cet article 2§7 une limite à leur possibilité,
169
si ce n'est d'action, au moins de discussion" .

Esta posição doutrinária encontrou eco no


julgamento da Corte Internacional de Justiça, relativo ao caso

167
OPPENHEIM, L.; LAUTERPACHT, Hersch. International law, a treatise.
8.ed. London: Longmans. 1955. v.1, p.320.
168
NGUYEN QUOC, Dinh; DAILLIER, Patrick; PELLET, Allain. Droit
international public. Op. cit. p. 869.
169
CARREAU, Dominique. Droit international. Paris: Pedone, 1986. p. 339.
198

das Atividades Militares e Paramilitares na Nicarágua. Em 9 de


abril de 1984 o governo da Nicarágua propôs uma demanda
perante a Corte Internacional de Justiça contra os EUA, a
quem se imputavam numerosos delitos, tais como a instalação
de minas em portos, ataques a áreas petrolíferas, sobrevôo
ilegal do território do país, apoio a bandos armados, prática de
condutas contrárias aos princípios gerais de direito humanitário
e imposição de pressão econômica.

A pretensão da Nicarágua baseou-se nas normas


costumeiras internacionais, nas resoluções da Assembléia
Geral da ONU e da OEA, nas regras do direito internacional
que vedam a ameaça e o emprego da força, nos princípios da
soberania e da não-agressão, no direito de acesso dos navios
estrangeiros às águas territoriais nicaragüenses, nas
convenções internacionais sobre direito humanitário e na
liberdade que desfrutam os Estados de escolher o sistema
político, a ideologia e as alianças que melhor lhes aprouver e
no Tratado de Amizade, Comércio e Navegação celebrado
entre os EUA e a Nicarágua em 1956. Os EUA contestaram
alegando que a Reserva Vandenberg excluía da competência
da Corte todos os conflitos resultantes de um tratado
multilateral, a menos que todas as partes do tratado fossem
partes do caso submetido à Corte. Objetaram, igualmente, que
a ação norte-americana correspondia ao exercício da legítima
defesa coletiva, pois a agressão provinha da Nicarágua, que
enviava armas à guerrilha em El Salvador. Este fato conferia
199

ao caso sentido político, não se enquadrando nos limites da


análise estritamente judicial.

A Corte pronunciou-se sobre as preliminares


suscitadas em 26 de novembro de 1984, decidindo ser
competente para conhecer o litígio entre as partes. Aceitou,
não obstante, a validade da Reserva Vandenberg, pela qual
estava impedida de fundamentar a sua decisão nas Cartas da
ONU e da OEA, mas não para aplicar o direito internacional
170
costumeiro . Rejeitou-se, na oportunidade, o argumento dos
EUA de que a controvérsia tinha caráter político, devendo, em
razão disso, ser tratada pelo Conselho de Segurança da ONU.

Os EUA, que consideraram a decisão incorreta,


houveram por bem retirar-se do processo reafirmando a
posição de que a Corte carecia de competência para conhecer
a demanda.

Após haver reduzido substancialmente as quotas


de importação de açúcar nicaragüense, o presidente Reagan
decidiu, em maio de 1985, suspender as relações econômicas

170
GAMIO, Jose Maria. Temas fundamentales de derecho internacional en
sentencia de la Corte Internacional de Justicia: caso Nicaragua. Revista de
la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, v.31, n.3-4, p.
119 seq., 1990; cf. BECERRA RAMÍREZ, Manuel. El papel de la Corte
Internacional de Justicia en la solución pacífica de controversias (el caso de
Nicaragua vs. los Estados Unidos). Boletim Mexicano de Derecho
Comparado, México, v.20, n.60, p.839-855, sept./dic. 1987.
200

com a Nicarágua, bem como proibir que navios provenientes


daquele país se dirigissem aos portos norte-americanos. A nota
diplomática preparada pelo Departamento de Estado
explicando as razões do embargo dava conta que: "The United
States is taking these measures in response to the aggressive
behaviour of the Nicaraguan Government in Central America,
including its persistent efforts to subvert its neighbors, its
destabilizing military buildup, its continued military and security
relations with Cuba and the Soviet Union and its refusal to
honor its promises to respect democratic pluralism while in fact
moving to consolidate a communist totalitarian political system.
This pattern of behaviour, and the threat to regional and US
security that it represents, are incompatible with normal
commercial relations between the two countries.

The Government of the United States of America


has made clear to the Government of Nicaragua repeatedly its
desire for a peaceful political settlement in the region that
respects the rights of all nations and promote national
reconciliation and has made clear its profound concern over
Nicaragua's behaviour. The United States reiterates its wish for
a peaceful solutions [....] ".

O mérito do litígio veio a ser apreciado somente


em 27 de junho de 1986, quando se procedeu ao exame
cuidadoso dos diferentes pontos levantados pela acusação.
Negou-se a existência de agressão efetiva da Nicarágua capaz
201

de ensejar a legítima defesa por parte dos EUA. Ainda que se


considerasse, por suposição, que o auxílio aos movimentos
insurgentes em El Salvador pudesse ser imputado à Nicarágua,
não se justificaria a legítima defesa invocada pelo governo
norte-americano no plano do direito internacional costumeiro.

No que concerne à não-intervenção, tema que


mais de perto nos interessa, a Corte concluiu que: "The
principle of non-intervention involves the right of every
sovereign State to conduct its affairs without outside
interference; though examples of trespass against this principle
are not infrequent, the Court considers that it is part and parcel
of costumary international law". A Corte avalia, ao recordar
decisão anterior proferida no caso sobre o Estreito de Corfu,
que: "Between independent States, respect for territorial
sovereignty is an essential foundation of international relations"
(International Legal Materials, v. 25, n. 5, September 1986,
parágrafo 202, p. 1069).

A decisão estima que: "The existence in the


opinio juris of States of the principle of non-intervention is
backed by established and substantial practice. It has moreover
been presented as a corollary of the principle of the sovereign
equality of States. A particular instance of this is General
Assembly resolution 2625 (XXV) the Declaration on the
Principles of International Law concerning Friendly Relations
202

and Co-operation among States" (International Legal Materials,


v. 25, n. 5, September 1986, parágrafo 202, p. 1069).

A Corte opina, na tentativa de definir o conteúdo


do princípio de não-intervenção, que: "the principle forbids all
States or groups of States to intervene directly or indirectly in
internal or external affairs of other States. A prohibited
intervention must accordingly be one bearing on matters in
which each State is permitted, by the principle of State
sovereignty, to decide freely. One of these is the choice of a
political, economic, social and cultural system, and the
formulation of foreign policy. Intervention is wrongful when it
uses methods of coercion in regard to such choices, which
must remain free ones. The element of coercion, which defines,
and indeed forms the very essence of, prohibited intervention,
is particularly obvious in the case of an intervention which uses
force, either in the direct form of military action, or in the indirect
form of support for subversive or terrorist armed activities
within another State" (International Legal Materials, V. 25, n. 5,
September 1986, parágrafo 209, p. 1070).

No caso em exame, "The Court therefore finds


that the support given by the United States, up to the end of
September 1984, to the military and paramilitary activities of the
contras in Nicaragua, by financial support, training, supply of
weapons, intelligence and logistic support, constitutes a clear
breach of the principle of non-intervention. The Court has
203

however taken note that, with effect from the beginning of the
United States governmental financial year 1985, namely 1
October 1984, the United States Congress has restricted the
use of the funds appropriated for assistance to the contras
"humanitarian assistance" (Paragraph 97 above)” (International
Legal Materials, V. 25, n. 5, September 1986, parágrafo 242, p.
1078).

A Corte sublinha que o emprego da força, de


forma direta ou indireta, é a essência da intervenção ilícita. A
utilização de medidas econômicas para punir outro Estado
configura intervenção ilícita toda vez que representar um
ultimatum, isto é, quando puder ser equiparada ao uso da
força.

No caso das Atividades Militares e Paramilitares


na Nicarágua não se admitiu que as medidas econômicas
adotadas pelos EUA violaram o princípio da não-intervenção.
Apesar de nenhuma justificativa ter sido apresentada para
respaldar este posicionamento, parece que a única maneira de
se considerar que o embargo não se assimila às medidas
coercitivas é sustentar que o governo norte-americano não
formulou um verdadeiro ultimatum.

Os EUA, consoante esta lógica, apenas atestam


que o comportamento da Nicarágua é incompatível com a
manutenção de relações comerciais ordinárias e esperam uma
204

mudança dos acontecimentos que motivaram a decretação do


embargo econômico. O governo da Nicarágua teria assim
liberdade para executar as políticas pretendidas, mas os EUA,
em contrapartida, sentir-se-iam livres para manter ou alterar as
relações comerciais com aquele país ou com qualquer outro
Estado.

Esta interpretação, formalista por excelência, não


dá importância devida aos termos da nota diplomática
americana justificando a imposição do embargo, a qual não
oculta o sentido de ultimatum dirigido ao governo da Nicarágua.

Assim, pode-se concluir que a referência às


medidas coercitivas é elemento essencial para definir o dever
de não-intervenção. Logo, a intervenção ilícita confunde-se
com a utilização da força nas hipóteses não autorizadas pelo
Capítulo VII da Carta da ONU.

As pressões políticas, econômicas e diplomáticas


violam o art. 2, Parágrafo VII, quando tiverem o sentido de
verdadeiro ultimatum, isto é, sempre que puderem ser
assimiladas ao uso da força. O Estado, ao formular o
ultimatum, exige que outro governo faça ou deixe de fazer algo,
em geral mediante o emprego da força. O ultimatum consiste,
dessa maneira, na imposição de um comportamento
eliminando-se ou restringindo-se as opções que se oferecem
205

ao governo estrangeiro numa conjuntura histórica particular.


Ele não é, muitas vezes, expresso de forma clara, devendo ser
deduzido de outros fatores que o acompanham.

Os Estados valem-se, freqüentemente, de


expedientes os mais diversos para dissimular o propósito que
os anima. É natural, portanto, que não seja fácil qualificar a
coerção implícita, razão pela qual se procuram desenvolver
critérios para qualificar o ultimatum indireto.

Pierre Klein e Olivier Corten apontam alguns


critérios que servem de orientação ao intérprete nesta tarefa.
Em primeiro lugar, o apoio a grupos armados que lutam contra
um governo estrangeiro equivale a intervir nos assuntos
internos de outro país, conforme se deduz da decisão da Corte
Internacional de Justiça proferida no caso relativo às Atividades
Militares e Paramilitares na Nicarágua. Já a assistência
humanitária, concedida a todos os necessitados sem
discriminação, não infringe o direito internacional por não se
identificar com os atos de coerção.

Em segundo lugar, a intervenção pode decorrer


da intenção coercitiva do agente. A dificuldade reside, neste
terreno, na produção da prova, missão quase impossível de ser
realizada com êxito.
206

Klein e Corten declaram que foi talvez por isso


que a C.I.J., na decisão citada, não examinou se a intenção
americana poderia ser assimilada ao uso da força, preferindo,
antes, qualificá-la como intervenção indireta. As medidas
econômicas postas em prática pelos EUA foram reputadas
lícitas, sem se averiguar o conteúdo da intenção que lhes deu
origem.

Em terceiro lugar, certos indícios, como a


realização de ameaças, fazem presumir a existência de
171
ultimatum . A ausência de escolha por parte do destinatário
equipara-se ao ultimatum, ainda que ele não tenha sido
formulado explicitamente. A exigência, feita em determinado
contexto, transforma-se em mero convite, quando é flagrante a
disparidade de poder entre as partes.

É indispensável, no plano da imputabilidade, que


o ultimatum seja obra de quem esteja autorizado a fazê-lo. Os
atos do chefe de Estado ou do governo, dos ministros e
embaixadores são aptos para engendrar a responsabilidade
internacional do Estado.

A atitude das pessoas privadas, as denúncias e


acusações veiculadas pela imprensa contra autoridades

171
CORTEN, Olivier; KLEIN, Pierre. Droit d’ingérence ou obligation de
réaction? 2.ed. Bruxelas: Bruylant, 1996. p.49.
207

estrangeiras não têm qualquer relevância na caracterização da


intervenção ilícita. O Estado conserva, não obstante, o dever
de diligência segundo o qual lhe cabe impedir que seus
nacionais adotem comportamentos que venham a ser
assimilados ao ultimatum endereçado contra uma autoridade
estrangeira.

Klein e Corten advertem que estes critérios,


apesar de valiosos, são frágeis, dada a dificuldade de se definir
o ultimatum. Ambos reconhecem que, neste domínio, existe
ponderável grau de fluidez impregnado de considerações que
172
não se prestam a uma categorização rígida . Este fato não
elimina o mérito do critério do ultimatum, que permite afastar
numerosas situações comuns na política externa dos Estados.

Com base neste critério, as críticas,


recomendações e demandas não são formas proibidas de
ingerência. De modo semelhante, não configuram intervenção
a interrupção das relações econômicas, por motivo de
conveniência ou oportunidade, bem como a advertência
endereçada a outro governo em face das posições que venha
tomar.

172
CORTEN, Olivier; KLEIN, Pierre. Droit d’ingérence ou obligation de
réaction? Op. cit. p.52 seq.
208

3.6 - O domínio reservado

3.6.1 - O Pacto da Sociedade das Nações e a Carta


das Nações Unidas

O Pacto da Sociedade das Nações foi o primeiro


documento internacional a contemplar a noção de domínio
reservado dos Estados. O art. 15, VIII, dispunha que: "Se uma
das partes pretender e o Conselho reconhecer que a
controvérsia versa sobre uma questão que o direito
internacional deixa à competência exclusiva dessa parte, o
Conselho o consignará num relatório, mas sem recomendar
nenhuma solução”.

O presidente Wilson, principal defensor da


introdução deste dispositivo, pretendia manter a autonomia dos
EUA nas áreas de imigração, relações trabalhistas e tarifas
alfandegárias. Havia na sociedade norte-americana ampla
aceitação de que estas matérias deveriam permanecer imunes
à influência externa. Os esforços despendidos tiveram, na
verdade, pouca valia, já que os EUA jamais integraram a
Sociedade das Nações.
209

Durante a existência da S.D.N. levantou-se, em


três ocasiões, objeção à atuação do Conselho: no conflito que
opôs a Finlândia à Suécia relativo às ilhas Aaland, no caso dos
Decretos de Nacionalidade em Túnis e Marrocos protagonizado
pelo Reino Unido e pela França e no litígio entre a Grécia e a
173
Turquia acerca da expulsão do Patriarca ecumênico . As
controvérsias envolvendo as ilhas Aaland e a expulsão do
Patriarca Ecumênico tiveram solução amigável e somente o
caso dos Decretos de Nacionalidade chegou a ser apreciado,
em 1923, pela Corte Permanente de Justiça Internacional.

Conforme o parecer da Corte, “The words ‘solely


within the domestic jurisdiction’ seem rather to contemplate
certain matters which, though they may very closely concern
the interests of more than one State, (24) are not, in principle,
regulated by international law. As regards such matters, each
State is sole judge.

The question whether a certain matter is or is not


solely within the jurisdiction of a State is an essentially relative
question; it depends upon the development of international
relations".

O problema do domínio reservado voltou a ser


debatido durante a Conferência de São Francisco, em 1945. As

173
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direito das organizações
internacionais. Brasília: Escopo, 1990. p.106.
210

delegações da Bolívia e da Noruega pretenderam pura e


simplesmente suprimir o Parágrafo VII do art. 2 da Carta da
ONU. Outro grupo de países, composto pelo Brasil,
Tchecoslováquia, Equador, Grécia, México, Peru, Turquia e
Venezuela, desejava atribuir competência à C.I.J. para decidir
se determinada matéria pertence ou não ao domínio reservado
do Estado.

Recusadas essas propostas, o Comitê I-I analisou


várias alternativas, entre as quais a sugestão apresentada pela
Áustria para que a parte final do dispositivo referente ao
domínio reservado tivesse a seguinte redação: "Mas este
princípio não deverá prejudicar a aplicação das medidas
coercitivas do Capítulo VII, Seção B (do texto de Dumbarton
Oaks)". A emenda australiana foi aprovada em 3 de junho de
1945, por 31 votos a favor e três contra, com 5 abstenções,
constituindo-se em parte do art. 2 da Carta da ONU.

Prevaleceu, afinal, a proposta aprovada em 14 de


junho de 1945, com o seguinte teor: "Nenhum dispositivo da
presente Carta autorizará as Nações Unidas a intervir em
assuntos que dependam da jurisdição de qualquer Estado, ou
obrigará os membros a submeterem tais assuntos a uma
solução, nos termos da presente Carta: este princípio não
prejudicará a aplicação das medidas coercitivas constantes do
Capítulo VII ".
211

Ao contrário do Pacto da Sociedade das Nações,


que conferia ao Conselho a competência para decidir se uma
matéria recaía no âmbito do domínio reservado, a Carta da
ONU não delegou esta missão a qualquer órgão das Nações
Unidas. Durante os trabalhos da Conferência de São
Francisco, o rapporteur do Comitê IV-2, ao tratar deste tópico,
enfatizou os seguintes pontos:

"No curso das operações diárias dos vários


órgãos da Organização, torna-se inevitável que cada órgão
interprete as partes da Carta que sejam aplicáveis às suas
funções específicas. Este processo é inerente ao
funcionamento de qualquer órgão que opere de acordo com um
instrumento que defina as suas funções e poderes. Ele se
manifestará no funcionamento de quaisquer órgãos tais como a
Assembléia Geral, o Conselho de Segurança, ou a Corte
Internacional de Justiça. Por conseguinte, não é necessário
incluir na Carta um dispositivo autorizando ou aprovando a
operação normal do princípio" 174.

Este fato demonstra que os Estados reunidos em


São Francisco deixaram ao direito internacional a função de
indicar se uma matéria pertence ou não ao domínio reservado,
retirando dos Estados a competência para agir neste assunto.
A cláusula do domínio reservado perde assim o efeito de

174
U.N. Doc. 933 – IV/2/42(2) de 12 de junho de 1945. U.N.C.I.O., v.13,
p.709.
212

proteção da soberania nacional, como inicialmente se


pretendia.

Vale lembrar que dispositivo semelhante ao do


art. 15, VIII, do Pacto da S.d.N. não foi mantido nas propostas
de Dumbarton Oaks, visando a limitar a ação do Conselho de
Segurança. Proposta subseqüente houve por bem transferi-la
para o título Propósitos e Princípios das Nações Unidas,
convertendo-se em limitação aos poderes de todos os órgãos
da ONU.

3.6.2 - Caráter variável da noção de domínio


reservado

Existe critério que permita determinar o conteúdo


do domínio reservado, ou seja, que identifique com razoável
precisão o âmbito de competência exclusiva do Estado? Esta
pergunta ganha relevância à medida que sobressai o aspecto
vago e ambíguo dos textos internacionais que versam o tema.

O art. 2 VII da Carta da ONU proibiu a intervenção


nos assuntos que pertencem essencialmente à competência
nacional dos Estados, o mesmo ocorrendo com as Resoluções
1514 XV, 2131 XX, 2625 XXV e 36.103 elaboradas pela
213

Assembléia Geral. A Declaração sobre os Princípios do Direito


Internacional Referentes às Relações Amistosas e de
Cooperação entre os Estados, adotada pela Resolução 2625
de 1970, previu o dever de não-intervenção em assuntos que
pertençam ao domínio reservado, vedando a intervenção
armada e as demais tentativas de ingerência levadas a efeito
contra qualquer Estado.

Consoante a Declaração é direito inalienável dos


Estados a escolha do sistema político, econômico, social e
cultural sem interferência externa. Este dispositivo não teve o
condão de limitar o alcance das normas sobre a paz e a
segurança constantes do Capítulo VII da Carta da ONU.

Parte da doutrina sustenta a existência de temas


que são, por natureza, de competência estatal. Haveria, nesta
ótica, matérias tipicamente estatais que não se sujeitam à
disciplina do direito internacional.

Este entendimento é hoje contestado por duas


razões principais:

1- o advento da globalização eliminou a


separação rígida entre a esfera doméstica e o plano
internacional, possibilitando a internacionalização de questões
que outrora figuravam, exclusivamente, na agenda interna dos
governos. Da economia aos direitos humanos os problemas
214

assumiram dimensão transnacional, interessando a todos,


onde quer que os homens se situem.

2- A jurisprudência e a doutrina, diante destes


acontecimentos, tendem a lançar nova luz na compreensão do
domínio reservado.

A Corte Internacional de Justiça asseverou, no


Caso das Atividades Militares e Paramilitares na Nicarágua,
que o domínio reservado recobre matérias que, apesar de se
referirem a mais de um Estado, não são, em princípio,
reguladas pelo direito internacional. Os Estados devem agir,
neste campo, livres de quaisquer constrangimentos.

A Corte considerou que a intervenção ilícita


abrange as matérias que são de competência do Estado
soberano ressaltando que "os domínios visados são aqueles
nos quais cada Estado goza de total liberdade de decisão em
virtude do princípio da soberania. Ela especifica que as
decisões políticas internas do Estado pertencem à competência
nacional exclusiva desde que, bem entendido, não violem
nenhuma obrigação de direito internacional”.

A Corte concluiu pela ilicitude da intervenção


norte-americana após averiguar que a Nicarágua não celebrara
215

tratados internacionais sobre os temas em pauta capazes, por


isso, de excluí-los dos domínio reservado. Constata-se, desse
modo, que a vinculação internacional foi o critério utilizado para
a determinação do conteúdo do domínio reservado.

O Instituto de Direito Internacional, no mesmo


sentido, em resolução de 1954, defendeu a posição de que o
domínio reservado engloba a competência do Estado que não
se encontra limitada pelo direito internacional (art. 1). A
resolução destacou que a extensão da competência nacional
exclusiva depende do direito internacional e varia com o seu
desenvolvimento. O art. 3 elucida que "a conclusão de um
acordo internacional sobre matéria pertencente ao domínio
reservado exclui a possibilidade de que a parte em um tratado
venha a opor a exceção do domínio reservado em relação às
questões que se refiram à aplicação de tal acordo".

A Corte Permanente de Justiça Internacional, de


resto, em passagem célebre, sublinhou o caráter variável do
domínio reservado: "la question de savoir si une certaine
matière rentre ou ne rentre pas dans le domaine exclusif d’un
état est une question essentiellement rélative: elle dépend du
dévélopement des rapports internationaux". Bindschedler
recorda que o direito internacional está em condições de
regular qualquer matéria e de reduzir a extensão da
competência estatal. "Do ponto de vista jurídico, não existem
216

matérias que, em essência, pertencem à competência estatal e


175
que lhe são reservadas de modo exclusivo .”

O domínio reservado, além de mutável no tempo,


varia no espaço em função dos compromissos internacionais
de que os Estados participam. Acordos celebrados por Estados
diferentes dão lugar a distintos complexos de obrigações que
não vinculam os mesmos sujeitos. Um assunto pode, em
conseqüência, ser objeto da competência exclusiva de um
Estado e não integrar o domínio reservado de outro.

A delimitação do conteúdo da competência


nacional não é, como se imagina, atividade puramente estatal.
A Corte Internacional de Justiça julgou-se competente, em
diversas ocasiões, para determinar o âmbito de abrangência do
domínio reservado dos Estados que pretendiam fixá-lo
unilateralmente. À semelhança do que sucedeu no litígio entre
os EUA e a Nicarágua, a Corte Internacional de Justiça, nos
casos Interhandel e dos tratados de paz, interpretou as
176
cláusulas convencionais à luz do direito internacional .

A história da ONU mostra, com prodigalidade de


exemplos, que nenhum Estado logrou êxito em argüir a
exceção de domínio reservado para evitar que um certo tema

175
BINDSCHEDLER, Rudolf. La délimitation des compétences des Nations
Unies. Recueil des Cours, Haye, n.108, p.395, 1963.
176
TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direito das organizações
internacionais. Op. cit.. p.137-138.
217

fosse apreciado pelos órgãos das Nações Unidas. Os


problemas que concernem à manutenção da paz e da
segurança internacionais não se enquadram, por certo, na
esfera do domínio reservado. Eles transcendem os interesses
nacionais, o que levou, na sistemática da carta da ONU, a
atribuição de poderes especiais ao Conselho de Segurança
para agir em tais situações.

3.6.3 – O domínio reservado e os direitos humanos

Cabe indagar, a esta altura, se os direitos


humanos integram o âmbito da competência exclusiva dos
Estados. Kelsen, ao abordar a questão, escreve que: "The
language used in the Charter in this respect does not allow the
interpretation that the Members are under legal obligations
regarding the rights and freedoms of their subjects. All the
formulas concerned establish purposes or functions of the
Organization, not obligations of the Members, and the
Organization is not empowered by the Charter to impose upon
the Governments of the Member States the obligation to
guarantee to their subjects the rights referred to in the Charter.
The fact that the Charter, as a treaty, refers to a matter is in
itself not a sufficient reason for the assumption that the Charter
218

imposes obligations with respect to this matter upon contracting


Parties. Besides, the Charter does in no way specify the rights
and freedoms to which it refers. Legal obligations of the
Members in this respect can be established only by an
amendment to the Charter or by a Convention negotiated under
the auspices of the United Nations and ratified by the Member
[....]" 177.

A posição de Kelsen contém, entretanto, parte da


verdade. Grande número de tratados concluídos após a II
Guerra Mundial atesta o processo de positivação e
multiplicação dos direitos humanos assinalando a passagem do
ser humano genérico para o homem concreto, classificado com
base em múltiplos critérios de diferenciação: sexo, idade,
condições físicas etc.

O Instituto de Direito Internacional, na seção de


San Tiago de Compostela, elaborou uma resolução sobre a
proteção dos direitos humanos e o princípio da não-
intervenção. Enquanto o art. 1 o estipula a obrigação de todos
os Estados e da comunidade internacional de promover o
respeito aos direitos humanos, o art. 2 o prevê que o Estado
177
KELSEN, Hans. The law of the United Nations. London: Stevens, 1950.
p.29; cf. ERMACORA, Felix. Human rights and domestic jurisdiction (article
2, §7, of the Charter). Recueil des Cours, Haye, v.164, p.375-447, 1968 ;
cf. GILMOUR, D.R. The meaning of “intervene” within article 2(7) of the
United Nations Charter – an historical perspective. The International and
Comparative Law Quarterly, v.16, n.2, p.330-351, 1967; cf. WALDOCK, H.
State sovereignty and the reserved domain of domestic jurisdiction. Recueil
des Cours, Haye, v.106, p.173-191, 1962.
219

que violar esta obrigação não se subtrai a ela, afirmando que a


matéria se insere no âmbito da jurisdição doméstica. As
medidas individuais ou coletivas adotadas pelos outros
membros da comunidade internacional para reagir a esta
violação não se qualificam como intervenção ilícita.

A aplicação do critério da vinculação internacional


ao tema dos direitos humanos sugere que nenhuma matéria
pertence, por si mesma, ao domínio reservado. É
imprescindível examinar, em cada caso, as relações entre os
sujeitos de direito internacional a fim de precisar a extensão da
competência nacional exclusiva.

A Corte Internacional de Justiça usou este método


para analisar a acusação norte-americana de que o governo da
Nicarágua era, em verdade, uma ditadura comunista e
totalitária. A sentença ponderou que a adesão pelo Estado a
uma doutrina não constitui violação do direito internacional
costumeiro.

Negou-se, na oportunidade, o direito de


intervenção em outro Estado em virtude de ele haver optado
por um sistema ou ideologia particulares. Mesmo que se
supusesse que a promessa política feita pela Nicarágua à OEA
tivesse valor jurídico  diz a Corte  somente aquela
Organização estaria habilitada a exigir o seu cumprimento.
220

Os direitos humanos, como aliás todas as outras


matérias, permanecem no domínio reservado do Estado até o
momento em que se tornam protegidos pelo direito
internacional. A amplitude da competência nacional neste
terreno é assim delimitada pelas obrigações decorrentes dos
diferentes tratados sobre os direitos humanos.

Pierre Klein e Olivier Corten notam o


aparecimento de uma regra costumeira de proteção dos
direitos humanos cuja origem se localiza nas disposições
gerais da carta da ONU, na Declaração Universal dos Direitos
do Homem e do Cidadão de 1948, nas Convenções de
Genebra sobre o direito humanitário e na Convenção para a
178
Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio . Alguns
direitos adquirem, sob este ângulo, valor de costume universal
abandonando o círculo restrito do domínio reservado. Estes
direitos formam o "núcleo duro" dos direitos humanos, já que
abarcam direitos inderrogáveis e obrigações absolutas que não
toleram violação 179.

Os autores belgas citam, em apoio a esta tese, o


julgamento que a Corte Internacional de Justiça efetuou do
caso envolvendo o pessoal diplomático e consular dos EUA em
Teerã, em que a privação abusiva da liberdade de seres

178
CORTEN, Olivier; KLEIN, Pierre. Droit d’ingérence ou obligation de
réaction? Op. cit. p.94.
179
CORTEN, Olivier; KLEIN, Pierre. Droit d’ingérence ou obligation de
réaction? Op. cit. p.95.
221

humanos e a prática da coação física foram reputadas


incompatíveis com os princípios da Carta da ONU e com os
direitos fundamentais inscritos na Declaração de 1948.

Não há dúvida de que se assiste hoje à formação


de um costume internacional relativo à proteção dos direitos
humanos. A proibição do genocídio, da tortura e da
discriminação racial, não obstante constarem de tratados e
convenções, transformaram-se em verdadeiro costume
universal.

A ausência de vinculação formal não exime os


Estados de respeitarem as obrigações oriundas deste costume.
A proibição do genocídio, da tortura e da discriminação racial
ocorre não apenas porque contemplada em normas escritas,
mas devido à crença generalizada da sua ilicitude.

Outros direitos requerem reconhecimento


expresso dos Estados podendo, no entanto, ser objeto de
reserva em circunstâncias que o próprio tratado enuncia. Os
pactos sobre os Direitos Civis e Políticos e sobre os Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais, afora a Convenção sobre
os Direitos da Infância, entre outros, a despeito da
vocação universal que possuem, contaram com a ratificação
180
de parte da comunidade internacional .

180
CORTEN, Olivier; KLEIN, Pierre. Droit d’ingérence ou obligation de
réaction? Op. cit. p.95-96.
222

Organizações internacionais como o Conselho da


Europa e a OEA exigem que a democracia representativa seja
o regime político adotado pelos Estados membros. O art. 5 da
Carta da OEA dispõe que a solidariedade entre os Estados
americanos e os objetivos elevados que eles perseguem são
compatíveis somente com uma organização política baseada
no funcionamento efetivo da democracia representativa.

Os Ministros das Relações Exteriores dos


Estados-membros decidiram que o regime democrático deve
apresentar as seguintes características: separação de poderes
e controle de legalidade dos atos governamentais pelo Poder
Judiciário dos Estados, eleições livres, liberdade individual,
integração dos direitos humanos na legislação dos Estados
americanos e sua proteção por meios judiciais eficazes,
liberdade de imprensa, rádio e televisão, liberdade de
informação e expressão.
223

3a PARTE
A DESCONSTRUÇÃO DO PRINCÍPIO
DA NÃO-INTERVENÇÃO: O DIREITO
DE ASSISTÊNCIA HUMANITÁRIA E O
NOVO CONTEXTO INTERNACIONAL
224
225

CAPÍTULO 4

DA INTERVENÇÃO POR HUMANIDADE À


INTERVENÇÃO HUMANITÁRIA

4.1 A intervenção por humanidade

A doutrina francesa costuma distinguir a


intervenção por humanidade, que tem por escopo subtrair ao
domínio de um governo ou de uma facção os seres humanos
ameaçados de morte em um país estrangeiro, da intervenção
humanitária, que visa a fornecer abrigo, vestuário, assistência
médica e sanitária às populações locais, sem que haja
qualquer ato de interposição entre as populações e os
responsáveis pela sua situação aflitiva 181
. Esta distinção 
ausente nos autores ingleses e norte-americanos  é de grande
valia para iluminar a compreensão dos motivos e das
particularidades desta forma de intervenção.

181
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Paris: Ed. Odile Jacob, 1996.
p.204; cf. BETTATI, Mario. Un droit d’ingérence. Revue Générale de Droit
International Public, Paris, v.95, n.3, p.639-670, 1991.
226

Segundo Bettati, a intervenção por humanidade


apresenta as seguintes características:

1 – é unilateral, conduzida geralmente por um


único Estado ou por um pequeno grupo de Estados, sem
autorização de qualquer organismo internacional;

2- é momentânea, limitando-se à duração


necessária para que se realize a operação de resgate;

3 – tem natureza conservatória, visando a subtrair


os nacionais de um Estado a um eventual massacre,
independentemente das considerações de vantagens
materiais;

4 – é transfronteiriça, porque se desenrola no


território de terceiro Estado sem o seu consentimento;

5 – notabiliza-se pela urgência, possuindo


fundamento legal discutível;

6 – comporta demonstrações ou ações armadas,


182
o que a diferencia das negociações diplomáticas .

A teoria da intervenção por humanidade nasceu a


partir das reflexões suscitadas pelo conflito entre drusos e
cristãos maronitas, ocorrido na Síria, então sob o controle do
Império Otomano, na segunda metade do século XIX. As
primeiras acusações de perseguição aos cristãos datam de
182
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.204-205.
227

1842, mas o recrudescimento das hostilidades somente teve


lugar em 1860, com a destruição de aldeias e o assassinato em
massa da população civil. O número de vítimas elevou-se a
onze mil mortos, sendo que cerca de cem mil pessoas ficaram
desabrigadas. A conferência diplomática realizada em Paris,
em 1860, da qual participaram a França, Grã-Bretanha,
Prússia, Rússia, Áustria e Turquia, decidiu intervir na região
mediante o envio de tropas à Síria com a finalidade de encerrar
o conflito. A força militar francesa, que constituía a metade do
contingente desembarcado na Síria, logrou êxito em oferecer
proteção aos cristãos, apesar de não ter sido bem sucedida na
punição dos verdadeiros culpados. Conforme se depreende do
segundo Protocolo, firmado na conferência diplomática de 3 de
agosto de 1860, a atuação das potências estrangeiras na crise
Síria deveria ser desinteressada, não visando à busca de
vantagens territoriais e econômicas na região.

A intervenção por humanidade ganha impulso


com a expedição, organizada por vários países ocidentais, em
1900, para prestar socorro aos cristãos europeus que se
encontravam cercados em território chinês. A libertação
verificada em 13 de agosto teve o condão de valorizar as
iniciativas voltadas à proteção dos cidadãos de um Estado que
enfrentavam graves ameaças no exterior.
228

Nesse contexto, a pretensão dos juristas era


consolidar um fundamento teórico para esse tipo de
intervenção. O pensamento de Grotius, que sob certo aspecto
o esplendor do Estado-nação por séculos ofuscou, reaparece
no intento de alguns escritores de justificar a intervenção por
humanidade. O direito de corrigir as injustiças deriva, para
Grotius, da solidariedade que a natureza criou entre os seres
humanos.

Antoine Rougier consignou nessa linha que: “Les


actes de puissance publique interne accomplis par un
gouvernement contrairement aux lois de l’humanité, donnent
ouverture à un droit d’intervention en faveur d’un ou de
plusieurs États tiers et se trouvent ainsi soumis à un contrôle
international” 183.

Rougier acentua que este entendimento encerra


nova concepção acerca da sociedade internacional, vista como
composta por nações solidárias e interdependentes, sobre as
quais há uma autoridade jurisdicional ou poder hierárquico
encarregado de assegurar o respeito à justiça em seu interior.
O controle internacional dos atos internos incumbe, em última
instância, aos Estados europeus civilizados. A classificação
entre nações civilizadas, semicivilizadas e bárbaras tem nesse

183
ROUGIER, Antoine. La théorie de l’intervention d’humanité. Op. cit. p.
468.
229

caso a função de atribuir às primeiras o papel de guardiãs da


ordem internacional justa.

Rougier esclarece que são competentes para


intervir em nome da humanidade as potências desinteressadas
e investidas de autoridade legítima sobre o Estado controlado.
O desinteresse é condição essencial da intervenção por
humanidade, porque a ação levada a efeito tende a promover o
respeito de uma regra do direito internacional geral, não
184
pretendendo, por isso, a realização de vantagem individual .
A intervenção por humanidade não deve ter em mira a
obtenção de resultados políticos, seja impondo ao Estado
controlado algum tipo de dominação, seja provocando um
185
conflito capaz de beneficiar a potência interveniente .

A segunda condição a ser satisfeita pelo Estado e


que o habilita a intervir concerne à legitimidade que possui para
praticar atos em nome da sociedade das nações. Rougier
adverte que o direito de agir para salvaguardar os interesses
gerais da humanidade pertence a algumas potências investidas
pela coletividade internacional dos poderes de direção e
supervisão, motivo pelo qual são denominadas grandes
potências. A igualdade não é um direito fundamental dos
Estados, resultando antes de uma situação de fato. Quando a

184
ROUGIER, Antoine. La théorie de l’intervention d’humanité. Op. cit. p.
502.
185
ROUGIER, Antoine. La théorie de l’intervention d’humanité. Op. cit. p.
502-503.
230

paridade se rompe, por qualquer razão, a igualdade


desaparece, competindo ao direito consagrar a hierarquia
natural das potências, das autoridades morais e das
civilizações 186.

Rolin-Jaequemyns aduziu nova justificativa para a


intervenção por humanidade: a garantia da ordem pública
187
internacional . Georges Scelle, nessa linha de idéias,
considera que a legalidade e legitimidade da intervenção por
humanidade se baseiam na necessidade de assegurar a
obediência das normas internacionais que protegem a vida, a
liberdade, a propriedade e a integridade dos indivíduos. Aponta
que ao lado da intervenção negativa, exemplificada pelo
instituto do asilo, que impede o Estado de exercer competência
sobre certo indivíduo, há a intervenção positiva, que se
manifestou nas expedições enviadas à Síria e à China no final
188
do século XIX . Nessa hipótese o Estado interveniente age
para salvaguardar uma norma jurídica geral, verdadeira “loi
d’humanité”, de natureza imperativa, que se impõe ao direito
individual dos Estados.

186
ROUGIER, Antoine. La théorie de l’intervention d’humanité. Op. cit. p.
503-504.
187
ROLIN-JAEQUEMYNS, Gustave. Le droit international et la phase
actuelle de la question de l’Orient. Revue de Droit International et de
Législation Comparée, Paris, p.367, 1876.
188
SCELLE, Georges. Droit international public, manuel élémentaire.
Paris: Domat-Montchrestien, 1944. p.622.
231

A intervenção por humanidade vincula-se ao


princípio de legítima defesa previsto pelo artigo 51 da Carta da
ONU. Consoante este dispositivo, os Estados podem lançar
mão da legítima defesa até que o Conselho de Segurança
adote as medidas apropriadas ao caso. É possível deduzir,
então, que a legítima defesa tem caráter subsidiário,
verificando-se quando o Conselho de Segurança vier a falhar
no propósito de impor a supremacia das normas constantes da
Carta das Nações Unidas 189.

A intervenção para proteger os cidadãos de um


Estado no exterior seria, assim, um ato de legítima defesa,
subordinado a requisitos específicos para que possa ser
plenamente exercido. O risco existente deve ser real e
iminente, é preciso comprovar a incapacidade demonstrada
pelo governo estrangeiro em fornecer a proteção devida, e a
operação de salvamento deve limitar-se a fins estritamente
humanitários. A agressão aos nacionais residentes no exterior
equivaleria nessas condições ao ataque perpetrado contra o
território do Estado.

Esta argumentação, válida para a perseguição


imposta aos estrangeiros, adapta-se mal às situações de
grande repressão doméstica marcadas pela violação
sistemática dos direitos humanos. O Conselho de Segurança
189
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.221-222; cf. LILLICH,
Richard B. (Ed.). Humanitarian intervention and the United Nations.
Charlottesville: Univ. Press of Virginia, 1973. 239p.
232

buscou, por ocasião das crises humanitárias do início dos anos


90, identificar uma relação de causalidade entre supressão das
liberdades internas e instabilidade internacional. Esta conexão,
evidenciada desde o final da primeira grande guerra, põe em
relevo o fato de que o desrespeito aos direitos humanos enseja
muitas vezes grandes fluxos de refugiados, que colocam em
risco a paz e a segurança internacionais. Esta foi a razão
encontrada pelo Conselho de Segurança para intervir em
várias crises humanitárias recentes, contribuindo assim para
redefinir as suas funções a partir do final da guerra fria.

4.2 As crises humanitárias do início dos anos 90

4.2.1 Libéria

A Libéria foi o palco, na primeira metade da


década de 90, de violenta guerra civil, que se iniciou em 1989 e
se prolongou por alguns anos até que se verificasse a
intervenção internacional no conflito. A origem da luta fratricida
que dilacerou o país encontra-se no golpe de Estado
promovido por Samuel Doe, em 1980, que pôs fim à longa
dominação exercida por uma pequena elite política, composta
de descendentes de escravos norte-americanos emancipados,
233

que participara da fundação da antiga colônia, a qual se


transformou no atual Estado liberiano em meados do século
XIX.

A feroz repressão interna sob a ditadura militar


gerou grande reação internacional, clamando-se por reformas
políticas e pela instituição de um governo democrático. As
eleições realizadas, sobre as quais pesaram acusações de
fraude, deram a vitória a Doe, cujo governo se caracterizou
pela violação reiterada dos direitos humanos. A guerra civil
começou em dezembro de 1989 quando Charles Taylor, líder
da Frente Nacional Patriótica da Libéria, invadiu o país a partir
da Costa do Marfim com o objetivo de destituir do governo o
presidente Doe.

No final de 1990 a FNPL controlava a maior parte


do país, excetuando-se apenas a capital Monróvia. Surge
nessa época a INPFL, facção dissidente da FNPL, que se
rebelara inicialmente contra o governo eleito, mas devido a um
acordo com Samuel Doe, voltou-se contra os seus antigos
aliados. Os efeitos da guerra civil são a essa altura
assustadores: as atrocidades repetiam-se em níveis brutais, a
fome expandiu-se rapidamente, cerca de 700.000 pessoas
234

refugiaram-se nos países vizinhos e 500.000 perderam os seus


lares 190.

A Comunidade Econômica dos Estados do Oeste


Africano, representada pela sigla em inglês ECOWAS
(Economic Community of West African States), preocupada
com o desenrolar dos acontecimentos, decidiu intervir na
Libéria em 23 de agosto de 1990, por meio da ECOWAS
Monitoring Group (ECOMOG) numa clara tentativa de pacificar
a luta entre os grupos rivais.

A ECOMOG enfrentou no início grande


dificuldade para levar a cabo a missão que havia recebido. As
hostilidades não se interromperam, ocorrendo, em setembro de
1990, o assassinato do presidente Doe. Em novembro, a
ECOMOG obteve, finalmente, o controle de Monróvia e instalou
um governo de transição. Taylor, por sua vez, anunciou a
formação de um governo paralelo, que se estendia sobre a
quase totalidade do território liberiano.

No verão de 1993, após sucessivos surtos de


violência e negociações fracassadas, foi celebrado um acordo
de paz, conhecido como o Acordo de Cotonou. Patrocinado
pela ONU, OUA e ECOWAS, o seu principal resultado foi a
criação pelo Conselho de Segurança da Missão de Observação
190
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. The Hague: Kluwer Law International, 1999.
p.202.
235

das Nações Unidas na Libéria, encarregada de monitorar o


cessar-fogo, proceder ao desarmamento dos beligerantes,
estabelecer um governo transitório com a participação das
191
facções em luta e preparar a realização de eleições .

O novo ciclo de violência que se sucedeu, em


virtude do surgimento de novos grupos armados, requereu a
conclusão dos acordos de Akosombo, de 24 de setembro de
1994, de Acra, de 21 de dezembro de 1994, e de Abuja, de 19
de agosto de 1995. Em novembro de 1992 o Conselho de
Segurança, chamando a atenção para o fato de que a crise
liberiana constituía ameaça à paz e segurança internacionais,
adotou a Resolução 788. A Resolução 788 incitou as partes em
luta a respeitar o IV Acordo de Yamoussoukro, que procurou
pôr fim à guerra civil e impôs um embargo à venda de armas à
Libéria.

Proeminentes lideranças africanas mostraram-se


favoráveis à intervenção da ECOMOG. O presidente de
Gâmbia frisou que ela tinha natureza humanitária, fornecendo
auxílio à população afetada pela guerra civil. De maneira
similar o chefe de governo da Nigéria ressaltou que a presença
da ECOMOG se justificava em razão do massacre de milhares

191
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.203-204.
236

de civis inocentes, incluindo estrangeiros, mulheres e


crianças192.

Na realidade a intervenção da ECOWAS fundou-


se no propósito de garantir a paz e segurança regionais, coibir
a violação dos direitos humanos e restaurar a ordem numa
sociedade fragmentada pelos conflitos grupais. A intervenção
da ECOMOG reflete a cautela do Conselho de Segurança em
agir de imediato na Libéria. Países desenvolvidos, como os
Estados Unidos, e nações africanas, entre as quais o Zaire e a
Etiópia, invocando o caráter interno do conflito liberiano,
relutavam em admitir a ação direta do Conselho de Segurança.

As críticas dirigidas à intervenção da ECOWAS


focalizaram a ausência de competência das organizações
regionais para autorizar o uso da força militar quando estiverem
em risco a paz e a segurança no plano internacional. Alegou-
se, em contraposição a esse argumento, que a aprovação
posterior do Conselho de Segurança conferiu legitimidade à
intervenção com base no capítulo VII da Carta da ONU 193. O
Secretário Geral da ONU observou que a solução da guerra
civil na Libéria revelou a existência de estreita cooperação
entre as Nações Unidas e a ECOWAS.

192
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.206.
193
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.208-209.
237

O balanço da intervenção da ECOWAS na Libéria


evidencia que o enorme fluxo de refugiados para os países
vizinhos ameaçava a paz e a segurança da região. A
potencialidade desagregadora deste fato colocava em perigo a
estabilidade de várias nações, com conseqüências
imprevisíveis para o relacionamento entre elas. Havia também
a perspectiva de que o conflito se irradiasse para outros
Estados, como aconteceu em Serra Leoa. Em vez de impor
dirigentes externos, sem a aprovação popular, a ECOWAS
viabilizou a formação de um governo de transição, que contou
com representantes das facções em disputa.

Além de comprovar o relativo sucesso de uma


organização regional para lidar com a crise humanitária na
Libéria, a ECOWAS teve o apoio de inúmeros países africanos,
cuja postura ilustra mudança importante a respeito dos
requisitos para o emprego da força na vida internacional. O
próprio Secretário Geral da OUA, ao aludir à conformidade da
ação empreendida com a Carta da Organização da Unidade
Africana, afirmou:

"[....] for an African government to have the right to


kill its citizens or let its citizens be killed I believe there is no
clause in the charter that allows this. To tell the truth, the
charter was created to preserve human dignity, and the rights of
the African. You cannot use a clause of the charter to oppress
the African and say that you are implementing the OAU charter.
238

What has happened is that people have interpreted the charter


as if to mean that what happens in the next house is not one´s
194
concern. This does not accord with the reality of the world" .

4.2.2 – Iraque - abril de 1991 e agosto de 1992

O Iraque foi palco, no início dos anos 90, de duas


grandes crises humanitárias que envolveram, respectivamente,
repressão aos curdos em abril de 1991 e aos muçulmanos
shiitas em agosto de 1992. A questão curda ganhou
importância sobretudo a partir do término da I Guerra Mundial e
do fim do Império Otomano.

O Tratado de Sèvres de 10 de agosto de 1920


previu, a seu tempo, que o Curdstão seria criado em parte do
território turco. O Tratado de Lausanne de 20 de novembro de
1923, que substituiu o Tratado de Sèvres, eliminou a meta de
se criar o Curdstão independente. Desde então, a solução do

194
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.211; cf. MOURÃO, Fernando Augusto
Albuquerque. O continente africano: utopia e realidade ao nível dos modelos
de explicação – uma questão de método. Africa : Revista do Centro de
Estudos Africanos, São Paulo, v.16/17, n.1, p.3-22, 1993-1994.
239

problema relativo à aspiração de autonomia dos curdos


195
permanece entre os principais desafios do Oriente Médio .

Acredita-se existirem hoje por volta de 25 milhões


de curdos espalhados em diversos países: 13 milhões na
Turquia, 6 milhões no Irã, 4 milhões no Iraque e 1 milhão na
196
Síria . No início de 1991, o desejo de independência e as
vicissitudes internas do Iraque fizeram com que os curdos se
rebelassem contra o governo de Bagdá.

Sadam Hussein, que apesar de vencido na


Guerra do Golfo pretendia continuar governando o Iraque,
desencadeou violenta repressão aos rebeldes mediante o
emprego de tropas que haviam sido utilizadas na invasão do
Kuwait e contra a insurreição shiita no sul.

Os ataques do exército iraquiano que atingiram


indiscriminadamente a população civil intensificaram-se no final
de março provocando a fuga dos sobreviventes para as regiões
montanhosas, onde os rigores do frio e a falta de alimentos
pressagiavam uma tragédia humana de enormes proporções.
Em princípio de abril, segundo estimativa das organizações
internacionais humanitárias presentes na área do conflito, em
torno de 1.000 pessoas morriam a cada dia 197. A ausência de

195
DEFARGES, Philippe Moreau. Un monde d’ingérences. Paris: Presses
de Sciences Po, 1997. p.65-66.
196
DEFARGES, Philippe Moreau. Un monde d’ingérences. Op. cit. p.66.
197
DEFARGES, Philippe Moreau. Un monde d’ingérences. Op. cit. p.67.
240

condições sanitárias adequadas estimulava a proliferação de


inúmeras epidemias. A desidratação e a cólera assumiam
rapidamente dimensões incontroláveis, e o sarampo poderia
causar a morte de 50% das crianças, muitas das quais não
198
haviam sido vacinadas contra a doença .

Calcula-se que a repressão aos curdos produziu


400.000 refugiados na Turquia e 1 milhão no Irã com profundo
impacto para a estabilidade da região. Em 2 de abril, a Turquia
solicitou que fosse convocada uma reunião do Conselho de
Segurança para debater o assunto.

Na ocasião, o representante turco declarou que:


"The threat posed by these events to the security of the region
needs no elaboration. In the chaotic conditions prevailing in
northern Iraq, it is conceivable that a million people might be
forced to move from that country to Turkey. No country can
cope with such a massive influx of destitute people fleeing for
their lives. Turkey will not allow its border provinces to be
199
overwhelmed by such a flood of displaced persons" .

O representante iraniano, procedendo da mesma


maneira, fez constar que o ingresso de número excessivo de
refugiados no Irã afetaria a paz e a segurança na região. O
Conselho de Segurança, após definir os termos do acordo de
198
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Philadelphia: University
of Pennsylvania Press, 1996. p.169.
199
U.N. Doc. S/PV.2982, 1991.
241

cessar fogo no Iraque, objeto da Resolução 687, decidiu


aprovar, em 5 de abril, a Resolução 688, que contou com 10
votos favoráveis, 3 contrários - Cuba, Iêmen e Zimbabwe - e
duas abstenções - Índia e China. A Resolução 688 determinou
que o Iraque cessasse, imediatamente, a sistemática violação
dos direitos humanos, razão última do imenso fluxo de
refugiados nos países vizinhos, que punha em risco a
segurança regional. Requer, ainda, que o governo iraquiano
permita às organizações humanitárias acesso imediato a todos
aqueles que necessitam de assistência, franqueando-lhes as
instalações necessárias para que possam levar a cabo as
missões de auxílio. Apela finalmente ao Secretário Geral da
ONU para que use todos os meios disponíveis para enfrentar,
com urgência, as necessidades dos refugiados e da população
iraquiana afetada pelo conflito. Convoca, finalmente, os
Estados e as organizações humanitárias a envidar esforços na
organização da tarefa de socorro às vítimas.

Os argumentos dos países que se opuseram à


Resolução 688 basearam-se, principalmente, no desrespeito
ao princípio da não-intervenção. O Iêmen observou que a
matéria não pertencia à competência do Conselho de
Segurança, em virtude de inexistir guerra ou conflito capaz de
comprometer a paz naquela área do globo. Já o representante
de Zimbabwe asseverou que o conflito iraquiano limitava-se,
exclusivamente, ao âmbito doméstico, não obstante a
dimensão humanitária que possuía. Cuba, por seu turno,
242

evidenciou que os problemas humanitários não se enquadram


no rol das atribuições que a Carta da ONU reservou ao
Conselho de Segurança nos Capítulos VI, VII, VIII e XII. Estas
questões deveriam ser tratadas pela Assembléia Geral,
200
conforme prevê o Capítulo IX . O Iraque qualificou a
Resolução 688 de flagrante violação do art. 2 VII, constituindo
201
intervenção nos seus assuntos internos .

A França, a Grã-Bretanha e os EUA, que haviam


anunciado a intenção de conceder auxílio à população curda
afetada pelo conflito, nos primeiros dias de abril, passaram a
ter, com a aprovação da Resolução 688, respaldo legal para
promover a ajuda almejada.

A segunda crise humanitária, que atingiu o


apogeu em agosto de 1992, revelava contornos dramáticos no
decorrer de 1991. Na realidade, os muçulmanos shiitas, que se
espalhavam nas aldeias do sul, foram reprimidos com grande
ferocidade, a partir de abril de 1991, após a retirada das tropas
aliadas. Estima-se que, por mais de um ano, entre cinqüenta e
cem mil soldados combateram não mais que dez mil
guerrilheiros muçulmanos.
Em 11 de agosto de 1992, o Conselho de
Segurança se reuniu, por solicitação dos EUA, para debater a

200
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.171.
201
Cartas dirigidas pelo Iraque ao Secretário geral e ao Presidente do
Conselho de Segurança da ONU. U.N. Doc. S/22460, 1991.
243

repressão sofrida pela população civil iraquiana, a qual,


alegava-se, punha em risco a paz e a segurança na região. A
Áustria notou, na oportunidade, que a paz está sob ameaça
quando os direitos humanos são abolidos, as minorias são alvo
de perseguição e o processo democrático cede lugar às
202
práticas totalitárias . Haveria, assim, um vínculo indissociável
entre o respeito aos direitos humanos na órbita interna e a paz
e segurança internacionais.

O EUA, a Grã-Bretanha e a França, que


condenaram, reiteradamente, as incursões aéreas contra as
aldeias shiitas, estabeleceram desde o dia 27 de agosto uma
zona de exclusão aérea abaixo do Paralelo 32, dentro da qual
as aeronaves civis e militares do Iraque não poderiam adentrar.
O objetivo era evitar os constantes ataques às posições shiitas,
permitindo, ao mesmo tempo, que os países aliados
monitorassem a movimentação das tropas iraquianas sediadas
na área.

Sadam Hussein, que protestou veementemente


contra esta decisão, contentou-se inicialmente em respeitá-la.
Em 27 de dezembro, porém, foi abatida uma aeronave militar
iraquiana que, segundo se informou, desobedeceu as ordens
para abandonar a zona de exclusão aérea. A instalação de
mísseis terra-ar efetuada pelo Iraque, nesta área, logo
despertou a reação das forças americanas, russas, francesas e

202
U.N. SCOR, 47th Sess., 3105th mtg., U.N. Doc.S/PV.3105, 1992.
244

britânicas, que exigiram a sua imediata remoção para o norte


do Paralelo 32.

No início de janeiro de 1993, os atos de


beligerância do Iraque, que culminaram com a proibição do
transporte em suas aeronaves, dos funcionários da ONU,
motivou o pronunciamento do presidente do Conselho de
Segurança advertindo Bagdá que o descumprimento das suas
obrigações acarretaria sérias conseqüências.

4.2.3 Bósnia-Herzegóvina

A desintegração da União Soviética em 1990 e


1991 precipitou o colapso da federação iugoslava, mantida de
maneira artificial, no segundo pós-guerra, graças à obstinação
do marechal Tito. Na verdade, ninguém duvidava que as
diferenças culturais, étnicas e religiosas entre as Repúblicas
pudessem, a qualquer momento, desaguar num conflito aberto,
impossibilitando a sobrevivência da própria federação. Foi o
que sucedeu no instante em que a pretensão de hegemonia
sérvia aguçou as rivalidades internas, fator determinante da
declaração de independência das Repúblicas da Eslovênia e
da Croácia, em 25 de junho de 1990.
245

A guerra civil, que se iniciou com a decisão sérvia


de impedir que a independência eslovena se concretizasse, foi
interrompida pela conclusão, no mês de julho, de um acordo de
cessar-fogo, obtido pela atuação da União Européia e da
Conferência sobre Cooperação e Segurança na Europa.
Posteriormente as forças sérvias intervieram na Croácia,
ocupando parte do território croata e submetendo a intensos
bombardeios as cidades de Vulkovar e Dubrovnik.

Em setembro de 1991, o Conselho de Segurança


decretou embargo à venda de armas e equipamentos militares
à ex-Iugoslávia, por considerar que a continuidade do conflito
ameaçava a paz e a segurança internacionais. A probabilidade
de que, com a proximidade do inverno, a fome vitimasse
milhares de pessoas incitou o Conselho de Segurança a
organizar um importante plano de ajuda humanitária.

A esta altura, porém, a guerra civil se desloca


para a Bósnia-Herzegóvina em função do acirramento dos
conflitos étnicos e religiosos e da busca de independência em
face do governo central. A população bósnia, composta, em
sua maioria, por muçulmanos, contém significativas minorias
sérvias e croatas.

Em abril de 1992, o exército sérvio desferiu


violento ataque contra a Bósnia-Herzegóvina, utilizando, como
246

armas de guerra, a tortura, o estupro, o tratamento desumano


203
dos prisioneiros e o bombardeio de alvos civis .

Os sérvios cometeram as maiores atrocidades,


muito embora nenhuma das facções em luta estivesse isenta
de culpa. A expressão "limpeza étnica" passou a ser usada
para designar a eliminação, efetuada por um grupo étnico que
exerce o controle de determinado território, dos membros dos
demais grupos, pela morte ou pela expulsão do seu local de
origem 204.

As estimativas do Alto Comissariado das Nações


Unidas para os Refugiados dão conta de que o número de
desabrigados atingia a 2.2 milhões e que cerca de 230.000
pessoas haviam abandonado a região. A crueldade dos crimes
praticados motivou a instituição de um tribunal criminal
internacional, com sede em Haia, para julgar as violações do
direito internacional humanitário perpetradas a partir de 1991.
A Força de Proteção das Nações Unidas
(UNPROFOR), que, em princípio, recebeu a missão de garantir

203
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.200.
204
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.200; cf.
HOFFMAN, Stanley. Humanitarian intervention in the former Yugoslavia. In:
______ et al (Ed.). The ethics and politics of humanitarian intervention.
Notre Dame, Indiana: University of Notre Dame Press, 1996. p.38-60; cf.
MCWHINNEY, Edward. The United Nations and the new world order for
a new millennium. The Hague: Kluwer Law International, 2000. p.57-72; cf.
DONNELLY, Jack. International human rights. 2.ed. Boulder, Colo.:
Westview Press, 1998. p.136-148; cf. WEISS, Thomas G.; COLLINS, Cindy.
Humanitarian challenges and intervention. Boulder, Colo.: Westview
Press, 1996. p.81-89.
247

a paz em Krajina, teve novas funções: a reabertura do


aeroporto de Sarajevo e o monitoramento da "pink zone", setor
de domínio sérvio situado fora das áreas controladas pela
ONU. A atitude sérvia de manter as tropas que ocupavam a
Bósnia-Herzegóvina conduziu a ONU a decretar embargo
sobre as importações e exportações da Sérvia-Montenegro,
excetuando-se apenas os medicamentos e gêneros
alimentícios. Decidiu-se, igualmente, congelar os recursos
sérvios depositados em instituições financeiras no exterior,
proibir o tráfego aéreo com a República Federal da Iugoslávia,
que desde maio de 1992 substituiu a República Socialista
Federativa da Iugoslávia, e suspender o intercâmbio cultural e
205
científico com aquele país .

O cessar-fogo, negociado em Londres, no mês de


julho, não se mostrou eficaz diante da ausência de interrupção
total das hostilidades em curso. A Resolução 770, aprovada
pelo Conselho de Segurança em 13 de agosto de 1992,
convocou os Estados para participar da prestação de
assistência humanitária à Bósnia-Herzegóvina e exigiu que o
Comitê Internacional da Cruz Vermelha tivesse acesso
imediato às vitimas do conflito. Concomitantemente, as
atribuições das Forças da ONU estenderam-se para incluir
também a concessão de auxílio humanitário. A tentativa de
205
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.203; cf.
CHRISTAKIS, Théodore. L’ONU, le Chapitre VII et la crise yougoslave.
Paris: Cedin, 1996. Chap.VII, p.111-134; cf. LAGRANGE, Evelyne. Les
opérations de la paix et le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies.
Paris: Cedin, 1999. p.13-58.
248

coibir o tráfico de armas por via marítima encontrou sérios


obstáculos com a intensificação do contrabando de artefatos
bélicos realizado através do Rio Danúbio.

O Conselho de Segurança, para viabilizar a


assistência humanitária, houve por bem impedir o sobrevôo de
aeronaves militares no espaço aéreo bósnio. A proibição foi
ampliada para abranger inclusive as aeronaves não militares,
permitindo-se que os membros da ONU adotassem, no plano
individual ou mediante a ação das organizações regionais, as
medidas requeridas para assegurar o respeito à zona de
exclusão aérea. Na primeira metade de 1993, fracassou o
plano de paz que propunha a divisão da Bósnia em dez
províncias semi-autônomas, governadas pelos diferentes
grupos étnicos que habitam a região. O Plano Vance foi
rejeitado por representar excessivo enfraquecimento do
governo central, atenuando a representação da maioria
muçulmana.

Em março daquele ano, a ONU coordenou a


distribuição, por via aérea, de medicamentos e gêneros
alimentícios aos enclaves muçulmanos inacessíveis por meios
terrestres. Foram estabelecidas seis áreas de segurança para
a proteção dos civis bósnios, expandindo-se, simultaneamente,
a atuação da UNPROFOR encarregada de conter a eclosão de
novos surtos de violência. A ONU autorizou os Estados a usar
"todas as medidas necessárias, por intermédio da utilização do
249

poder aéreo" em apoio a UNPROFOR para proteger os bósnios


muçulmanos residentes nas zonas de segurança a eles
destinadas.

Em março de 1994, a OTAN concordou em


efetuar bombardeios contra posições da artilharia sérvia nas
imediações da cidade sitiada de Maglaj no norte da Bósnia. Os
sérvios bósnios rejeitaram o plano destinado a criar uma
federação que englobaria todos os grupos étnicos em disputa e
que havia sido elaborado pelo Grupo de Contato constituído
pela Grã-Bretanha, França, Alemanha, Rússia e EUA, porque
seriam obrigados a ceder o controle de parte do território que
ocupavam.

O Presidente Slobodon Milosevic, sob pressão


internacional, anunciou o término do apoio político e econômico
concedido aos sérvios bósnios, com exceção da ajuda
estritamente humanitária, a fim de persuadi-los a aceitar o
206
plano de paz anteriormente apresentado . O Conselho de
Segurança, em atenção a este fato, suspendeu algumas das
sanções que impusera à Iugoslávia. Novo cessar fogo,
negociado pelo ex-presidente norte-americano Jimmy Carter,
vigorou de primeiro de janeiro ao fim de março de 1995.

206
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.209.
250

Os sérvios bósnios, em 11 de julho, invadiram a


área de segurança de Srebrenica, obrigando cerca de 30.000
pessoas a fugir. A invasão da área de segurança de Zepa,
levada a efeito duas semanas depois, provocou novo fluxo de
refugiados muçulmanos.

As negociações de paz, retomadas em meados


de setembro, resultaram na formulação dos seguintes
princípios, que deveriam assegurar a paz na região:

1. A Bósnia-Herzegóvina permaneceria sendo


Estado nos limites de suas próprias fronteiras;

2. A Bósnia passaria a ser constituída pela


Federação Croata Muçulmana, que ocuparia 51% do território e
pela República Sérvia, a ser instalada na área restante;

3. A Federação Croata Muçulmana e a República


Sérvia poderiam manter relações especiais com países
vizinhos, como a Croácia e a Sérvia-Montenegro;

4. As duas entidades comprometiam-se a realizar


eleições sob supervisão internacional e a observar as normas
internacionais em matéria de direitos humanos, os
desabrigados teriam a permissão para mover-se livremente
entre as duas entidades 207.

207
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.212.
251

Ao acordo firmado em Nova York, no final de


setembro, prevendo a realização de eleições e a instituição
de um parlamento, seguiu-se a obtenção de um amplo cessar-
fogo, no início de outubro. As negociações prosseguiram, no
mês de novembro, em Dayton, Estado de Ohio. Finalmente, os
representantes das facções em luta celebraram, em 14 de
dezembro, o Tratado de Paris, contendo disposições
minuciosas sobre a implementação do processo de paz. O
Conselho de Segurança, por meio da Resolução 1033,
autorizou a constituição de uma força multinacional sob
controle da ONU.

4.2.4 A guerra civil na Somália – 1992

Com uma população estimada em 6.7 milhões de


habitantes, a Somália é um dos países mais pobres do mundo.
A desertificação e a destruição das pastagens, efeitos dos
prolongados períodos de estiagem, agravaram, ainda mais, as
conseqüências provocadas pela eclosão, em 1988, da guerra
civil entre clãs e facções rivais, que objetivavam depor o
Presidente Mohamed Siad Barre.
252

A luta, que perdurou mesmo após a deposição do


presidente Barre, em janeiro de 1991, produziu resultados
trágicos: milhares de pessoas morreram ou tiveram que
abandonar os seus lares, a infra-estrutura do país foi
completamente destruída e a economia ingressou em um
período de estagnação.

A tragédia somali, em pouco tempo, ganhou


dimensão internacional. Vários Estados e organizações não-
governamentais empenharam-se em fornecer ajuda
humanitária, que raramente chegava ao seu destino devido ao
colapso do Estado e à continuidade da guerra civil. A ONU
avaliou que, até dezembro de 1992, o número de mortos era de
300.000, sendo que cerca de 900.000 pessoas haviam
buscado refúgio no Quênia, Etiópia, Djabuti, Iêmen e Arábia
208
Saudita . Diante desse quadro, o primeiro-ministro interino da
Somália, Omer Arteh Qhalib, solicitou que o Conselho de
Segurança da ONU adotasse um programa efetivo de ajuda
capaz de contribuir para restaurar a paz e a estabilidade no
país. A Liga dos Estados Árabes demonstrou inquietação com
a ameaça à unidade nacional e à integridade territorial da
Somália; e a Organização da Unidade Africana reclamou a
imediata cessação das hostilidades, convocando, ao mesmo

208
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.217-218.
253

tempo, a comunidade internacional para que se mobilizasse a


fim de socorrer aos necessitados 209.

A resolução 735, aprovada pelo Conselho de


Segurança em 23 de janeiro de 1992, considerou que a
persistência do conflito na Somália representava ameaça à paz
e à segurança internacionais, sugerindo que o Secretário Geral
providenciasse a elaboração de um plano para minorar o
sofrimento das vitimas. O Secretário Geral da ONU, ciente das
conseqüências que a crise somali acarretava para a região,
declarou que "as already evidenced by the flow of refugees
from Somalia into Kenya, Djibouti and Ethiopia, the crisis has
regional consequences and there are grave concerns about the
effects such population movements will have on the Horn of
Africa. Measures to encourage Somalis who also might seek
refuge in neighboring countries to stay in their homeland need
210
to be explored as a matter of urgency" .
O Conselho de Segurança, em face da
intensificação da guerra civil e das constantes pilhagens às
doações internacionais de alimentos, aprovou, em 24 de abril,
209
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.218; cf.
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.159-160; cf. SAHNOUN, Mohamed.
Mixed intervention in Somalia and the Great Lakes: culture, neutrality, and
the military. In: MOORE, Jonathan (Ed.). Hard choices. Op. cit. p.87-98; cf.
WEISS, Thomas G.; COLLINS, Cindy. Humanitarian challenges and
intervention. Op. cit. p.77-81.
210
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.220 seq.; cf.
DENG, Francis M.; KIMARO, Sadikiel; LYONS, Terrence et al. Sovereignty
as responsability. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1996.
p.132-165.
254

a Resolução 751, que instituiu a Operação das Nações


Unidas para a Somália (UNOSOM), e previu o envio de
observadores para monitorar o cessar-fogo entre os
beligerantes. As tropas da ONU receberam a missão de
garantir a segurança dos agentes das Nações Unidas e
proteger a prestação de auxílio humanitário.

A ONU pôs em prática, a partir de março, vasto


programa de ajuda alimentar com a organização de verdadeira
operação aérea que contou, ao longo de vários meses, com
pelo menos dois vôos diários. Em agosto, o Conselho de
Segurança autorizou o emprego de tropas armadas em
Mogadishu.

O fechamento dos dois principais portos da


Somália, Magadishu e Kismayu, pelas facções em luta, a
continuidade dos saques e a ação das gangues provocando a
completa ruptura da ordem, inviabilizavam a assistência
humanitária.

O fracasso da UNOSOM em cumprir as tarefas


que lhe haviam sido designadas tornava imperativa a revisão
dos métodos empregados pela ONU na Somália. O Secretário
Geral, dirigindo-se ao Conselho de Segurança, reivindicou a
aplicação das medidas contempladas no Capítulo VII da Carta
da ONU, já que a experiência da UNOSOM revelara que a
255

operação de socorro "cannot be achieved by a United Nations


operation based on the accepted principles of peacekeeping" 211.

O Conselho de Segurança adotou, em 3 de


dezembro, a Resolução 794, responsável pela criação de uma
força internacional unificada, a Unified Task Force (UNITAF),
encarregada de assegurar o fornecimento de auxílio
humanitário. A Resolução reconheceu a natureza complexa e
extraordinária da situação na Somália, que requeria uma
resposta imediata e excepcional. Sublinhou, ademais, que a
guerra civil em curso atentava contra a paz e a segurança
internacionais e expressou preocupação com as violações do
direito internacional humanitário traduzidas na violência e
ameaça de violência contra aqueles que, de forma imparcial,
participavam nas atividades de socorro humanitário, nos
ataques aos veículos, postos médicos e na proibição da
212
distribuição de alimentos e remédios à população civil .

Conhecida como a maior operação de assistência


humanitária de caráter militar realizada pelas Nações Unidas, a
UNITAF teve a colaboração direta de 19 Estados e chegou a
possuir, em 1993, 38.300 soldados, dos quais 24.000 norte-
americanos. Graças ao apoio internacional, mais de setenta mil
toneladas de alimentos e remédios foram distribuídos entre

211
U.N. Doc. S/PV.23829/Add.1, 1992, para.46; cf. FONTOURA, Paulo
Roberto Campos Tarisse da. O Brasil e as operações de manutenção da
paz das Nações Unidas. Brasília: Instituto Rio Branco, 1999. p.75-132.
212
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.224.
256

novembro de 1992 e fevereiro de 1993. Esta cifra contrasta


com os altos custos financeiros e humanos da operação que,
em maio de 1993, registravam a morte de mais de cem somalis
e de dezessete soldados pertencentes às forças
estrangeiras213.

A Resolução 814 de 26 de março de 1993


determinou o início da segunda fase das operações da ONU na
Somália, ao criar uma força especial encarregada de substituir
a UNITAF. Denominada UNOSOM II, a nova força passou a
atuar em princípios de maio com atribuições mais amplas que
as conferidas às operações de paz convencionais. Cabia-lhe
efetuar o controle do armamento pesado e das armas leves
pertencentes às facções em conflito, desativar as minas
instaladas em numerosas localidades, e proteger a concessão
de assistência humanitária.

A atuação da UNOSOM II, que abrangeu toda a


Somália, concentrou-se principalmente na tarefa de desarmar
os grupos internos. Este fato marca a diferença que a separa
da UNITAF, cujas atividades se voltavam, basicamente, à
proteção das operações de socorro humanitário numa área
equivalente a 40% do território somali.

213
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.225-226.
257

O período de duração da UNOSOM II, fixado


inicialmente em sete meses, era, contudo, passível de
prorrogação caso se fizesse necessário. Ultimou-se, em 28 de
abril, a transferência para a UNOSOM II da responsabilidade
pela manutenção da paz na Somália. Acreditava-se na ocasião
que a UNITAF desempenhara satisfatoriamente as suas
funções, contribuindo para aliviar a fome e reduzir o nível de
violência. Dificuldades administrativas e logísticas, derivadas
da coordenação de tropas provenientes de países diversos,
tornaram-se comuns nos primeiros meses da operação. As
facções somalis, que se recusaram a cooperar com as forças
da ONU, acusaram as Nações Unidas de interferência indevida
nos assuntos internos do país.

No início de junho, integrantes do grupo


comandado por Mohammed Farah Aideed, um dos mais
influentes líderes somalis, atacaram as tropas da ONU
causando a morte de 24 soldados paquistaneses e deixando
56 feridos. Novo incidente envolvendo soldados paquistaneses
levou o Conselho de Segurança a autorizar o Secretário Geral
da ONU a tomar as medidas cabíveis para afirmar a autoridade
da UNOSOM II, incluindo a investigação e a punição dos
culpados. A tentativa de capturar o líder rebelde Mohammed
Aideed terminou quando, em uma emboscada, 12 soldados
norte-americanos morreram e 80 ficaram feridos.
258

A Resolução 865, de 22 de setembro de 1993,


determinou que a UNOSOM II concluiria as suas atividades em
março de 1995. Em 4 de fevereiro de 1994, o Conselho de
Segurança reduziu de 30.000 para 22.000 homens o
contingente das tropas da ONU na Somália. A Resolução 897
redefiniu as tarefas atribuídas a UNOSOM II, que se limitaram,
exclusivamente, à prestação de ajuda humanitária.

Aideed e Mahdi, líderes de duas das mais


poderosas facções rivais, concluíram, em fevereiro de 1995,
um acordo que permitiu a administração do porto e do
aeroporto de Mogadishu, a reabertura das estradas e a
reativação da atividade econômica. As partes concordaram em
iniciar o processo de transição para a democracia, aceitando a
divisão do poder. A missão da UNOSON II encerrou-se em 3
de março de 1995, com um custo orçado em um bilhão de
dólares.

A atuação das Nações Unidas na Somália


propiciou resultados positivos inegáveis. A fome foi quase
totalmente erradicada, programas de vacinação concorreram
para diminuir a mortalidade infantil, verificou-se a reabertura
das escolas e havia perspectiva de boas safras agrícolas.
Obteve-se, ainda, progresso no desarmamento da população e
214
no estímulo à reconstrução do sistema judicial .

214
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.239-240.
259

A crise somali trouxe à baila dois aspectos


profundamente relacionados: a degradação dos vínculos
internos de sociabilidade, evidenciada pela ausência de um
governo central eficaz, e a ameaça à estabilidade internacional,
representada pelo aumento do fluxo de refugiados nos países
vizinhos que, em 1994, era da ordem de 460.000 pessoas.
Impressiona o alto custo das operações da ONU na Somália
que, de 1992 a 1994, chegaram a dois bilhões de dólares.
Apesar das críticas dirigidas aos embates contra as facções
locais, que, segundo se sustentou, contrariava os princípios
que norteiam as forças de manutenção da paz, os benefícios
alcançados ultrapassaram as falhas havidas durante a
intervenção.

4.2.5 - Ruanda - 1994

Os conflitos étnicos em Ruanda tornaram-se


agudos após a independência em 1961. A população de
Ruanda, que gira em torno dos 7.7 milhões de habitantes, é
composta por duas etnias principais: os hutus e os tutsis.
Com a proclamação da independência, os tutsis,
que constituíam cerca de 15% da população, perderam a
posição de hegemonia que desfrutavam durante a
administração belga, fato que os expôs a perseguições
sistemáticas movidas pelos hutus. Como resultado, muitos
260

membros da etnia hutu vieram a morrer, enquanto outros


buscaram refúgio nos países vizinhos, principalmente em
Uganda.

A guerra civil entre rebeldes tutsis comandados


pela Frente Patriótica de Ruanda (FPR) e o governo hutu
iniciou-se em 1990 e persistiu até 1993, quando as partes em
luta celebraram um acordo em Arusha, na Tanzânia, prevendo
a realização de novas eleições e o estabelecimento de um
governo interino. As hostilidades recomeçaram com a morte do
presidente de Ruanda, Juvénal Habyarimana, num acidente
aéreo em 1994.

São desconhecidas as causas reais do desastre


aéreo que vitimou o presidente de Ruanda. É certo, porém, que
Habyarimana, um líder de posições moderadas, descontentava
os extremistas hutus que, com a sua morte, assumiram o poder
e acusaram a minoria tutsi de haver provocado o acidente.

A violência recrudesce atingindo tanto os tutsis


quanto os hutus moderados; a brutalidade do conflito
transparece em requintes de crueldade utilizados para dizimar
os adversários. Cabeças decepadas, mulheres estupradas e
milhares de cadáveres flutuando no rio Kagera revelam a
gravidade da crise humanitária em curso. A ONU calculou que,
em meados de 1994, aproximadamente 500.000 pessoas
261

haviam morrido em conseqüência da guerra civil e mais de


215
250.000 se refugiaram nos países da região .

A UN Assistance Mission for Rwanda - UNAMIR


-, que garantiu o cessar fogo negociado em 1993, mostrou-se
incapaz de evitar a retomada do conflito. O Secretário Geral da
ONU Boutros Boutros-Ghali instou os Estados-membros a
enviar tropas suplementares para assegurar a prestação de
ajuda humanitária. Os 500 soldados que se juntaram às forças
de manutenção da paz não conseguiram conter a
generalização da violência. O Conselho de Segurança aprovou,
em 8 de junho de 1994, a Resolução 925, que autorizou o
envio de 5.500 soldados a Ruanda.

A morosidade na formação e atuação das forças


da ONU mereceu sérias críticas nesta fase da operação.
Em 22 de junho, o Conselho de Segurança
adotou a Resolução 929, que permitia o uso de "todos os
meios necessários para alcançar os objetivos humanitários"
atribuídos à UNAMIR. A Resolução reconheceu a magnitude
da crise humanitária em Ruanda, cujos efeitos ameaçavam a
215
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.243-244; cf.
MARTIN, Ian. Hard choices after genocide: human rights and political
failures in Rwanda. In: MOORE, Jonathan (Ed.). Hard choices. Op. cit.
p.157-175; cf. WEISS, Thomas G.; COLLINS, Cindy. Humanitarian
challenges and intervention. Op. cit. p.89-96; cf. PHILO, Greg et al. The
media and the Rwanda crisis: effects on audiences and public policy. In:
PIETERSE, Jan Nederveen (Ed.). World orders in the making. New York:
St. Martin’s Press, 1998. p.211-229.
262

paz e a segurança internacionais. Considerou, igualmente,


bem-vinda a oferta dos Estados-membros para cooperar com o
Secretário Geral com vistas a obter os fins visados pelas
Nações Unidas em Ruanda mediante o estabelecimento de
uma operação temporária, sob controle e comando dos
Estados, destinada a oferecer proteção e segurança aos
refugiados e à população civil vitima do conflito. As ações
empreendidas deveriam basear-se no Capítulo VII da Carta da
ONU.

A Resolução 929 representou o fundamento legal


para a intervenção da França em Ruanda, exigindo, contudo,
que ela perseguisse finalidades estritamente humanitárias e se
processasse de forma neutra e imparcial. O governo da
França, obedecendo a um impulso natural de solidariedade
diante da catástrofe humana gerada pela guerra civil,
aguardava, há algum tempo, a aprovação do Conselho de
Segurança para intervir em Ruanda. Na ocasião o
representante francês declarou que: "The goal of the French
initiative is exclusively humanitarian: the initiative is motivated
by the plight of the people, in the face of which, we believe, the
international community cannot and must not remain passive. It
will not be the mission of our soldiers in Rwanda to interpose
themselves between the warring parties, still less to influence in
any way the military and political situation. Our objective is
263

simple: to rescue endangered civilians and put an end to the


216
massacres, and to do so in an impartial manner" .

Os EUA, por seu turno, julgavam não haver


nenhum dever moral ou legal de intervir. A diplomacia norte-
americana observou que a intervenção somente poderia
217
ocorrer com o consentimento das facções em conflito .

A Resolução 929 contou com dez votos


favoráveis, um voto contra e cinco abstenções (Brasil, China,
Nova Zelândia, Nigéria e Paquistão). A intervenção,
comandada pelo exército francês, não poderia exceder o
período de dois meses.

Em 23 de junho, os soldados franceses,


provenientes do Zaire, ingressaram em Ruanda encontrando
grande oposição dos rebeldes tutsis, que ordenaram que os
médicos, jornalistas e todos aqueles encarregados das
atividades de assistência humanitária se retirassem da área por
eles ocupada. Em virtude do avanço dos tutsis no oeste de
Ruanda, a França solicitou ao Conselho de Segurança a
criação de uma zona de proteção no sudeste do país, a qual foi
rejeitada pelos rebeldes.

216
U.N. SCOR, 49th Sess., 3392th mtg., U.N. Doc.S/PV.3392, 1994.
217
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.251.
264

Os guerrilheiros tutsis assumiram em 4 de julho o


controle de Kigali e Butare, que são, respectivamente, a capital
e a segunda cidade mais importante de Ruanda. A França,
mesmo sem a permissão da ONU, decidiu criar uma zona de
segurança no sul com uma área equivalente a um quinto do
país. Com o êxito da ofensiva tutsi, um milhão de hutus
refugiaram-se no Zaire, e igual número acorreu à zona de
segurança temendo uma possível vingança.

Em 19 de julho, os rebeldes tutsis anunciaram a


formação de um governo de unidade nacional, que teve o
reconhecimento de vários Estados e da Organização das
Nações Unidas. As tropas francesas deixaram Ruanda no final
de agosto, cumprindo a missão que lhe foi confiada.

A intervenção francesa comprovou a viabilidade


da prestação de assistência humanitária, de maneira neutra,
por meio do emprego de força militar em situações bastante
limitadas. É interessante notar a diferença de atitude da
comunidade internacional nos casos de Ruanda e da Bósnia-
Herzegóvina.

Alguns observadores enfatizaram que a crise na


Bósnia suscitou maior atenção e mobilizou maiores esforços
devido a vários fatores: o conflito situava-se na Europa, havia
identidade racial entre as populações afetadas e as nações do
hemisfério norte e a capacidade de vocalização dos grupos que
265

dele participaram era bastante elevada. A tragédia humana em


Ruanda, ao contrário, teve lugar na África, entre etnias de raça
218
negra que não tinham visibilidade internacional . A ONU
concedeu apoio à criação de uma força de paz para coibir os
abusos cometidos por ex soldados hutus nos campos de
refugiados do Zaire.

As atrocidades praticadas durante a guerra civil


em 1994 requeriam punição exemplar imposta por autoridades
isentas. Com este propósito, a ONU instituiu um tribunal
especial para julgar as violações do direito internacional
humanitário e os crimes de genocídio perpetrados em Ruanda.

O retorno dos refugiados, iniciado no segundo


semestre de 1994, completou-se apenas no final de 1995
quando o governo do Zaire obrigou o repatriamento daqueles
que ainda se encontravam em seu território. A redução pela
metade do contingente da UNAMIR em Ruanda era vista como
insatisfatória. Kigali reivindicava a retirada de todas as tropas
da ONU, pretensão que somente veio a se concretizar em
1996.
4.2.6 – Haiti

218
MURPHY, Sean D. Humanitarian intervention. Op. cit. p.258; cf.
HOUZEL, Renaud. Rwanda (1993-1997). Paris: Cedin, 1997. p.75-168.
266

A violação sistemática dos direitos humanos é o


principal ponto de contato entre o caso do Haiti e as crises
humanitárias da primeira metade da década de 90. A situação
política do país começou na realidade a deteriorar-se com a
ascensão ao poder de François Duvalier, conhecido como
Papa Doc, em 1957, após vencer eleições consideradas
fraudulentas. O governo de Duvalier perdurou até 1971,
quando foi substituído pelo de seu filho, Jean-Claude, popular
Baby Doc, que governou até que um golpe o destituísse em
1986. A violência e o desrespeito às liberdades civis
prosseguiram quando o Conselho Nacional de Governo, uma
junta civil e militar, assumiu o poder, razão pela qual a
Organização dos Estados Americanos solicitou, em 1987, o
retorno à normalidade democrática no Haiti com a realização
de eleições livres.

Em 16 de dezembro de 1990, com a supervisão


internacional, foram realizadas eleições, cabendo a vitória a
Jean Bertrand Aristide, que obteve 67% dos votos. Em 30 de
setembro de 1991, os militares haitianos, liderados pelo
general Raoul Cédras, depuseram Aristide, acusando-o de pôr
em prática um estilo populista de governo. Os Ministros das
Relações Exteriores dos países membros da OEA, em
declaração formal divulgada em 2 de outubro de 1991,
recomendaram a imposição de sanções econômicas e
267

diplomáticas ao Haiti, além da cessação da venda de armas


àquele país. A declaração enfatizou a necessidade da
completa restauração do Estado de direito e do regime
constitucional, reconduzindo-se ao posto o presidente
destituído.

Não obstante o pedido formulado por Aristide, o


Conselho de Segurança não adotou, em princípio, nenhuma
medida; a China e outros países do terceiro mundo alegaram
que a questão tinha natureza doméstica, não se encontrando
no âmbito de competência da ONU.

Em 10 de outubro de 1991, A Assembléia Geral,


por solicitação de Honduras, condenou o golpe militar no Haiti
e aconselhou os países membros a considerar a adoção de
medidas para garantir a aplicação das recomendações feitas
pela OEA.

Com o decorrer do tempo tornaram-se freqüentes


as dificuldades da ONU para lidar com a crise haitiana, fato que
demandou, em última instância, a mudança do papel exercido
pelas Nações Unidas em relação ao conflito.

O Conselho de Segurança aprovou, por


unanimidade em junho de 1993, a resolução 841, que impunha
268

sanções econômicas ao Haiti. Ao aludir à declaração de 26 de


fevereiro, o Conselho de Segurança destacou que a
persistência da crise humanitária gerava um clima de medo e
perseguição, contribuindo para elevar dramaticamente o
número de haitianos que buscavam refúgio nos países
vizinhos, com repercussões negativas para a região. A
resolução 841, editada com fundamento no capítulo sétimo da
carta da ONU, realçou a importância da cooperação entre as
Nações Unidas e as organizações regionais.

As sanções impostas impediam que o Haiti


adquirisse petróleo, armas, veículos militares e peças de
reposição, estabelecendo, ao mesmo tempo, o congelamento
dos bens haitianos depositados em instituições financeiras no
exterior.

Aristide e Cédras negociaram em Nova York, em


3 de julho de 1993, um acordo denominado Governors Island
Agreement, prevendo o retorno do presidente deposto ao país,
a reabertura do Parlamento e a nomeação de novo primeiro-
ministro. Tudo indicava, em princípio, que o acordo seria
inteiramente cumprido. A ONU e a OEA suspenderam, em 27
de agosto, as sanções econômicas anteriormente adotadas.
Subitamente, porém, novo ciclo de violência se
iniciou. Bandos armados espalhavam o terror cometendo
269

constantes assassinatos contra os partidários de Aristide.


Diante do novo cenário que se criara, o Conselho de
Segurança houve por bem autorizar, em 23 de setembro, o
envio da Missão das Nações Unidas para o Haiti (UNMIH), uma
força multilateral, que teria a tarefa de auxiliar a reduzir a
violência, contribuindo também para a reconstrução da infra-
estrutura afetada pela prolongada crise institucional.

O Conselho de Segurança restabeleceu, em 13


de outubro, as sanções econômicas que haviam sido
suspensas, declarando que a ruptura do Governors Island
Agreement constituía ameaça à paz e segurança regionais.

A restauração da democracia, o aumento do


tráfico de drogas e a intensificação do fluxo de refugiados
levaram os Estados Unidos a cogitar, seriamente, em intervir
no Haiti. Este fato suscitou forte reação na América Latina;
Brasil, México e Uruguai, entre outros, opuseram-se com vigor
a esta possibilidade.

As sanções econômicas provocaram danos


indiscutíveis à população civil. Os problemas de saúde
ampliaram-se, registrando-se, ainda, elevação considerável do
número de pessoas atingidas pela desnutrição. Apesar de o
embargo não cobrir os bens estritamente humanitários, as suas
270

conseqüências foram de grande monta, repercutindo no


sensível aumento da mortalidade infantil. A ONU decidiu, no
princípio de maio, estender o espectro das sanções adotadas,
ressalvando, todavia, os alimentos, remédios e gás de cozinha.
Os militares golpistas e seus seguidores foram impedidos de
viajar ao exterior, ao mesmo tempo que se apelava aos demais
Estados para congelar os recursos haitianos depositados em
bancos neles sediados.

O Conselho de Segurança aprovou, em 31 de


julho, a Resolução 940, que autorizou a intervenção militar no
Haiti. Ela é, concomitantemente, uma resposta aos graves
incidentes ocorridos no Haiti, que se encontram retratados em
carta dirigida por Aristide ao Secretário Geral da ONU
solicitando a intervenção militar e um claro endosso à posição
norte-americana, que buscava apoio internacional para
promovê-la. O Conselho de Segurança declarou na ocasião:

“4. Acting under Chapter VII of the Charter of the


United Nations, authorizes Member States to form a
multinational force under unified command and control and, in
this framework, to use all necessary means to facilitate the
departure from Haiti of the military leadership, consistent with
the Governors Island Agreement, the prompt return of the
legitimately elected President and the restoration of the
legitimate authorities of the Government of Haiti, and to
establish and maintain a secure and stable environment that
271

will permit implementation of the Governors Island Agreement,


on the understanding that the cost of implementing this
temporary operation will be borne by Member States;

5. Approves the establishment upon the adoption


of this resolution, of an advance team of UNMIH of not more
than sixty personnel, including a group of observers, to
establish the appropriate means of coordination with the
multinational force, to carry out the monitoring of the operations
of the multinational force and other functions described in
paragraph 23 of the report of the Secretary-General of 15 July
1994, and to assess requirements and to prepare for the
deployment of UNMIH upon completion of the mission of the
multinational force [....]” 219 .

A intervenção militar ocorreu em 19 de setembro,


quando o governo dos EUA estava ciente de que poderia
contar com o suporte material e o aval diplomático dos países
da América Central. A operação revelou inegável sucesso, O
Parlamento foi logo reaberto, tendo aprovado anistia aos
militares derrotados, a qual não abrangia os crimes de
homicídio, estupro e corrupção. Cédras e seus comandados
renderam-se no dia 13 de outubro; dois dias mais tarde.
Aristide retornou ao Haiti finalizando três anos de exílio.
Verificou-se de imediato a suspensão das sanções adotadas

219
U.N. SCOR, 49th Sess., 3134th mtg., U.N. Doc.S/RES/940, 1994.
272

pela OEA e pela ONU; a força multinacional liderada pelos


Estados Unidos da América foi substituída pela Missão da ONU
para o Haiti  UNMIH  em março de 1995, que recebeu a
incumbência de garantir a estabilidade, cabendo-lhe ainda
proteger o pessoal internacional e criar as condições
necessárias para a realização de novas eleições. O novo
presidente, eleito em dezembro de 1995, assumiu o poder em
fevereiro de 1996.

As razões comumente apresentadas para


justificar a ação militar no Haiti são a violação dos direitos
humanos, praticada em larga escala, e a destituição de um
governo legítimo, democraticamente eleito. Alguns autores
apontam, entretanto, o êxodo maciço de refugiados haitianos
como sendo o verdadeiro motivo da intervenção internacional.
Esta afirmação, ainda que parcialmente verdadeira, não
invalida a ação empreendida em nome da ONU, já que
estavam presentes fortes razões humanitárias que irradiavam
conseqüências para a paz e a segurança da região.

Cumpre salientar o papel desempenhado pela


OEA para a resolução da crise no Haiti. Não obstante a pouca
efetividade demonstrada, a disposição da OEA em impor
sanções ao Haiti é digna de nota, podendo manifestar-se mais
intensamente no futuro.
A atuação da ONU expressa , por sua vez, as
ambigüidades da comunidade internacional sobre como e
273

220
quando intervir em uma crise humanitária . Dois anos
decorreram até que a ONU adotasse a primeira medida
realmente eficaz contra os militares haitianos, e mais um ano
foi preciso para que o Conselho de Segurança autorizasse a
ação destinada a proporcionar o retorno de Aristide ao poder 221.
Aqui, a principal questão é saber se o uso da força era
desejável para evitar a deterioração da crise humanitária.

É significativo notar, por último, que grande


número de Estados da América Latina apoiaram as sanções
aplicadas para permitir a recondução ao poder do presidente
deposto. É verdade que os Estados de maior peso na região
relutaram em apoiar o uso da força militar. Apesar disso, o
apoio às sanções representa uma mudança por parte dos
governos da América Latina em relação ao princípio da não-
222
intervenção invocado em inúmeras situações anteriores .

220
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.220.
221
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.220.
222
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.221.
274

CAPÍTULO 5

O DIREITO DE ASSISTÊNCIA HUMANITÁRIA E A


NOVA ORDEM INTERNACIONAL

5.1 O Conselho de Segurança e a defesa dos


direitos humanos

As últimas décadas testemunharam a ampliação


progressiva da competência do Conselho de Segurança da
ONU. A razão deste fato não se encontra, por certo, na
alteração formal da Carta da ONU mas na falta de clareza da
expressão paz e segurança internacionais assim como no
poder discricionário que possui na apreciação das
circunstâncias que deve intervir, tendo a possibilidade de
escolher as medidas a ser aplicadas em situações
específicas223. Em conseqüência, a defesa dos direitos
humanos passou, com o decorrer do tempo, a figurar entre as
preocupações do Conselho de Segurança numa demonstração

223
RIPOL CARULLA, Santiago. El Consejo de Seguridad y la Defensa de los
derechos humanos. Reflexiones a partir del conflicto de Kosovo. Revista
Española de Derecho Internacional, Madrid, v.51, n.1, p.74-75,
ene./jun.1999.
275

clara do enfraquecimento da separação rígida entre a realidade


doméstica e a vida internacional.

Os travaux préparatoires dos artigos 2 VII e 39 da


Carta da ONU indicam que incumbe ao Conselho de
Segurança a função de contribuir para a resolução dos conflitos
interestatais suscetíveis de provocar ruptura da paz
internacional. Enquanto a proposta das Filipinas visava a
restringir o alcance do art. 39 “à guerra contra outra nação” a
224
proposta grega aludia à “disputa entre dois ou mais países” .

Sugestões mais amplas, contudo, foram


apresentadas durante as discussões. A Noruega,
impressionada pela violência da guerra civil espanhola,
pretendeu conferir ao Conselho de Segurança, com
fundamento nos Capítulos VI e VII, a competência para intervir
225
também nos conflitos internos . A aprovação da proposta
australiana possibilitando o uso da exceção de domínio
reservado às medidas previstas no Capítulo VII não invalidou
as premissas que informavam a iniciativa norueguesa, pois os
distúrbios internos podem, em certas ocasiões, preencher os
requisitos do art. 39.

224
TOMUSCHAT, Christhian. Obligations arising for states without or against
their will. Recueil des Cours, Haye, v.241, p.334-335, 1993.
225
TOMUSCHAT, Christhian. Obligations arising for states without or against
their will. Op. cit. p.335-336.
276

A proposta francesa, por sua vez, salientou que a


clara violação das liberdades e dos direitos humanos
essenciais constitui “ameaça capaz de comprometer a paz”. O
representante australiano, traduzindo o entendimento da
maioria dos Estados, declarou na ocasião que: “if the members
of the Organization really desire to give the Organization the
power to protect minorities, their proper course is ... to declare
that they recognize the protection of minorities as a matter of
legitimate international and not merely of domestic concern or
to make a formal international convention providing for the
proper treatment of minorities [....] If such a declaration were
made, or such a convention were draw up, it would be plain that
nothing in the paragraph proposed by the sponsoring
governments would limit the right of the Organization to
intervene” 226. Este fato evidencia, desde o início, que a paz não
se relaciona, exclusivamente, às hostilidades militares
organizadas, sendo concebida em sentido amplo.

A relação entre a violação dos direitos humanos e


a ameaça à paz e à segurança internacionais surgiu como
recurso para combater a política do apartheid praticada pelo
governo da África do Sul. A Assembléia Geral, de forma
pioneira, considerou que a política do apartheid colocava em
risco a paz e a segurança internacionais. O Conselho de
Segurança, entretanto, só procedeu a esta qualificação em

226
U.N.C.I.O. 6, 439.
277

1977, quando aprovou a Resolução 418, na qual decretou


227
embargo econômico à África do Sul .

Esta medida não foi suficiente para demover o


governo sul-africano do propósito de manter intacta a
discriminação racial contra a população negra. Não obstante, a
Resolução 418 indicou que as questões internas estão em
condições de ameaçar a paz e a segurança internacionais. A
Resolução 418 menciona, explicitamente, a violação dos
direitos humanos cometida pelo governo da África do Sul,
esclarecendo que este fato, por si só, é relevante para justificar
228
a atuação do Conselho de Segurança .

Ela vincula-se, nesse particular, à Resolução 232 de 16 de


dezembro de 1966, que decretou embargo à venda de armas à
Rodésia do Sul (Zimbabwe), sublinhando que o Conselho de
Segurança deve agir diante do desrespeito ao direito à
liberdade e independência do povo da Rodésia, nos termos da
Resolução 1514 ( XV ).

O final da guerra fria coincide com a ampliação do


papel do Conselho de Segurança na proteção dos direitos
humanos. O término do conflito leste-oeste, que impediu a

227
CASSESE, Antonio. Los derechos humanos en el mundo
contemporáneo. Barcelona: Ariel, 1991. p.178.
228
RIPOL CARULLA, Santiago. El Consejo de Seguridad y la Defensa de los
derechos humanos. Reflexiones a partir del conflicto de Kosovo. Op. cit.
p.75-76.
278

efetiva atuação do Conselho de Segurança em quase cinco


décadas, serviu de pano de fundo para esta transformação.

A ONU organizou, de 1988 a 1992, mais


operações de paz que nos quarenta anos precedentes.
Registrou-se, ao mesmo tempo, a mudança na natureza
dessas missões. Na Namíbia, no Camboja e na Somália a
atividade da ONU foi decisiva para a construção, restauração e
substituição das estruturas estatais em ruínas. A ONU exerceu
nesses países não apenas a função de manter a paz
(piecekeeping), como também de restabelecer a paz
(piecemaking) e mesmo, em alguns casos, de reconstrução
das estruturas jurídicas e econômicas próprias para garanti-la
229
(piecebuilding) . Convém não esquecer, por outro lado, o
interesse da ONU no estabelecimento de regimes políticos
estáveis e na autenticidade do processo democrático,
tornando relativas as fronteiras entre o interno e o
internacional.

Segundo Dupuy, a concepção alargada da paz,


adotada pelo Conselho de Segurança, é compatível com o
espírito e a letra da Carta da ONU. O art. 1 o relaciona a
manutenção da paz (alínea 1a), o respeito aos direitos dos
povos (alínea 2a) e a cooperação internacional para resolver os

229
DUPUY, Pierre-Marie. Sécurité collective et organisation de la paix..
Revue Générale de Droit International Public, Paris, v.97, n.3, p.620,
1993.
279

problemas econômicos, sociais, culturais e humanitários


(alínea 3a) 230.

Dupuy lembra que o art. 1o não é o único a sugerir


que a paz não resulta somente da renúncia ao uso da força,
mas decorre também do empenho conjunto dos Estados para
erradicar os fatores políticos, e sociais que promovem a guerra.

A concepção ampla da paz permeia, na verdade,


toda a Carta da ONU, justificando as atribuições da
Assembléia Geral constantes nos arts. 12 a 14, bem como os
dispositivos do Capítulo IX consagrado à cooperação
econômica e social, particularmente o art. 55, que enfatiza a
importância das relações pacíficas e de amizade entre os
Estados 231.

A paz possui, na Carta da ONU, uma dimensão


estrutural que requer a colaboração do Conselho de
Segurança, da Assembléia Geral, do Conselho Econômico e
Social e do Secretário Geral e uma dimensão voltada à solução
de problemas conjunturais, que realça a função do Conselho
de Segurança na manutenção da ordem internacional. As duas
dimensões da paz exigem o concurso de duas tarefas distintas.
A primeira dimensão da paz destina-se a realizar-se no longo

230
DUPUY, Pierre-Marie. Sécurité collective et organisation de la paix. Op.
cit. p.623.
231
DUPUY, Pierre-Marie. Sécurité collective et organisation de la paix. Op.
cit. p.623.
280

prazo por meio da cooperação entre os Estados e as


organizações internacionais; a segunda deriva das situações
de urgência e pressupõe a capacidade de reação rápida do
Conselho de Segurança para eliminar as ameaças de ruptura
da paz internacional 232.

A prática recente do Conselho de Segurança


tenta combinar ambas as dimensões de realização da paz. O
Conselho de Segurança tem procurado, simultaneamente,
garantir a paz internacional e criar as condições políticas,
econômicas e sociais necessárias ao restabelecimento da
ordem interna (piecebuilding), em nítido contraste com o papel
que exercia nas décadas anteriores. A legalidade das ações do
Conselho de Segurança se funda numa concepção ampla da
legitimidade de suas iniciativas adotadas em nome da
comunidade internacional em defesa das obrigações
essenciais que os Estados lhe atribuíram.

A grande novidade, nesse caso, provém da


circunstância de que o Conselho de Segurança introduziu a
concepção ampla da paz no Capítulo VII da Carta da ONU.
Estabeleceu-se um vínculo entre a manutenção da ordem em
sentido coercitivo e a construção da paz pela promoção dos
valores e das normas que integram a ordem pública

232
DUPUY, Pierre-Marie. Sécurité collective et organisation de la paix. Op.
cit. p.623-624.
281

internacional relativas aos direitos humanos e ao direito


internacional humanitário 233.

Afora a organização de operações de assistência


humanitária, o Conselho de Segurança tem reagido,
preventivamente, à violação em massa dos direitos humanos,
alertando os Estados a cumprir as obrigações que assumiram
no plano internacional. Nesta tarefa, o Conselho de Segurança
começa por rememorar às partes em conflito as obrigações
derivadas dos acordos celebrados no âmbito do direito
internacional humanitário e os deveres previstos nos tratados
sobre a proteção dos direitos humanos.

O passo seguinte é a condenação explícita das


violações perpetradas, fazendo-se referência aos documentos
internacionais que as previram. A pretensão de dar visibilidade
internacional às ações cometidas é concomitante à solicitação
feita às organizações humanitárias para que recolham as
informações pertinentes e as transmitam ao Conselho de
Segurança e ao Secretário Geral das Nações Unidas. No
último estágio, o Conselho de Segurança costuma criar uma
234
comissão de investigação para averiguar os fatos ocorridos .

233
DUPUY, Pierre-Marie. Sécurité collective et organisation de la paix. Op.
cit. p.626.
234
RIPOL CARULLA, Santiago. El Consejo de Seguridad y la Defensa de los
derechos humanos. Reflexiones a partir del conflicto de Kosovo. Op. cit.
p.77.
282

Essas etapas foram percorridas nas crises da


Bósnia e de Ruanda. O Conselho de Segurança referiu-se pela
primeira vez ao conflito em Kosovo no Parágrafo 18 da
Resolução 1160 de 1998, manifestando-se em favor da
solução dos problemas que acarretaram a violação dos direitos
humanos na região.

A Resolução 1199 de 1998, refletindo o aumento


dos fluxos de refugiados para os países vizinhos, exibiu a
inquietude do Conselho de Segurança ante o agravamento da
crise e as reiteradas violações do direito internacional
humanitário. O seu objetivo era, na realidade, impedir a
ocorrência de uma catástrofe humana de grandes proporções.
A Resolução 1199, após incitar as autoridades iugoslavas e as
lideranças albano-kosovares a realizar ações humanitárias
para melhorar a situação existente, requereu a cessação da
violência contra a população civil e apelou em favor do retorno
dos refugiados conforme os programas do ACNUR e do CICR
(Parágrafo 5).

A via da responsabilidade penal dos indivíduos


constituiu, nos últimos anos, grande novidade na atuação do
Conselho de Segurança em face da violação dos direitos
humanos e do direito internacional humanitário. A Resolução
674, de 29 de abril de 1990, asseverou que o Iraque, na
qualidade de Alta Parte Contratante da IV Convenção de
Genebra, está obrigado a cumprir todas as suas disposições,
283

sendo responsáveis todos aqueles que cometeram ou


ordenaram a prática de infrações ao referido Acordo (Parágrafo
5). As resoluções posteriores silenciaram sobre o tema,
deixando de impor qualquer sanção aos infratores.

O Parágrafo 10 da Resolução 764, de 13 de julho


de 1992, editada quando a crise bósnia recrudescia
perigosamente, alude apenas à responsabilidade dos
indivíduos pelos crimes de guerra e pela violação em massa do
direito internacional humanitário. As Resoluções 808 e 827 de
1993, que criaram um tribunal ad hoc para julgar os
responsáveis pelas transgressões do direito internacional
humanitário praticadas na antiga Iugoslávia, deram forma
concreta à nova estratégia que o Conselho de Segurança
escolheu para não deixar impunes os crimes perpetrados. A
deterioração da crise humanitária em Ruanda levou o Conselho
de Segurança a aprovar a Resolução 955, de 8 de novembro
de 1994, ao qual coube o julgamento dos crimes de guerra,
entre os quais o crime de genocídio, além das demais
violações do direito internacional humanitário. O Tribunal para
a Antiga Iugoslávia e o Tribunal para Ruanda, criados com
fundamento no art. 41 da Carta da ONU, são órgãos
subsidiários do Conselho de Segurança, tendo natureza
judicial. Gozam de jurisdição plena exercida com total
independência em relação a qualquer órgão das Nações
Unidas.
284

O Conselho de Segurança, com a instituição


destes tribunais, centralizou a capacidade sancionatória que,
em princípio, pertencia aos Estados a respeito de determinados
crimes que têm natureza universal, reconhecidos como
violações graves do direito internacional humanitário que
235
transcendem os interesses nacionais . O estatuto do Tribunal
para a antiga Iugoslávia declara que nenhum Estado poderá
invocar o seu direito interno para justificar o não-cumprimento
das obrigações internacionais que assumiu.

Como já se adiantou, a Carta da ONU não


concedeu ao Conselho de Segurança competência direta para
empreender ações visando à proteção dos direitos humanos.
Por esse motivo, a adoção de medidas neste terreno, com
fundamento no Capítulo VII, deve ocorrer quando se verificar
grave violação dos direitos humanos.

Cumpre observar, porém, que o Conselho de


Segurança, órgão político por excelência, possui alto grau de
discricionariedade na apreciação das situações em que deverá
intervir. Não está obrigado a motivar juridicamente as suas
decisões, o que torna impossível a averiguação da legalidade
dos atos praticados 236.

235
RIPOL CARULLA, Santiago. El Consejo de Seguridad y la Defensa de los
derechos humanos. Reflexiones a partir del conflicto de Kosovo. Op. cit.
p.79-80.
236
DUPUY, Pierre-Marie. Sécurité collective et organisation de la paix. Op.
cit. p.626-627.
285

Na condição de representante da comunidade


internacional, o Conselho de Segurança encontra-se habilitado
a assumir responsabilidades na defesa dos direitos humanos
quando os instrumentos previstos pelo regime jurídico em vigor
se revelarem insuficientes e quando as violações praticadas
237
ameaçarem a paz e a segurança internacionais .

A intervenção do Conselho de Segurança nas


crises humanitárias em larga escala pode ser útil para garantir
o preenchimento das necessidades básicas da população
afetada pelo conflito, restabelecer a ordem e auxiliar a
reconstrução da estrutura estatal que se encontrava
desarticulada. Ela seria uma espécie de ultima ratio, um
remédio corretivo extremo para os casos de graves violações
dos direitos humanos. A consideração de que o Conselho de
Segurança age como representante da comunidade
internacional, a fragilidade do sistema internacional de
implementação dos direitos humanos e a convicção de que as
normas que os instituem têm caráter erga omnes seriam
fatores a legitimar este entendimento. Mas para que isso venha

237
RIPOL CARULLA, Santiago. El Consejo de Seguridad y la Defensa de los
derechos humanos. Reflexiones a partir del conflicto de Kosovo. Op. cit.
p.85-87; cf. BAPTISTA, Luiz Olavo. Reflexões em torno de Kosovo.
Panorama da conjuntura internacional, São Paulo, v.1, n.1, p.11-13,
maio/jun. 1999; cf. IMBERT, P. The universality of human rights. In:
UNIVERSALITY OF HUMAN RIGHTS IN A PLURALISTIC WORLD, 1989,
Strasbourg. Proceedings of the colloquy organized by the Council of
Europe in co-operation with the International Institute of Human Rights.
Kehl, Arlington, Va: N.P. Engel, 1990. p.6-9.
286

a acontecer é preciso que estejam presentes algumas


condições.

Em primeiro lugar, é necessário que os atos de


violação dos direitos humanos possam ser interpretados como
ameaça à paz e à segurança internacionais, pois só assim o
Conselho de Segurança terá competência para agir. Em
segundo lugar, é imprescindível que a atuação do Estado em
que a crise humanitária se desenrola se tenha revelado ineficaz
para assegurar o cumprimento das obrigações contempladas
nos tratados internacionais que versam sobre o tema, como as
contramedidas de que os Estados podem lançar mão de modo
unilateral.

5.2 O direito de assistência humanitária como


direito subjetivo

Vários fatores contribuíram para determinar o


aparecimento da noção de direito subjetivo na Era Moderna.
Razões políticas, técnicas e econômicas estabeleceram as
condições propícias para a sua construção teórica.

Os romanos não chegaram a elaborar o conceito


técnico de direito subjetivo. Em Roma o pensamento jurídico
287

nasceu da necessidade de buscar soluções para problemas


práticos, ocupando pouca importância as reflexões abstratas.

Na sociedade medieval, dividida em múltiplos


centros de poder, não havia direitos subjetivos, mas privilégios
238
que os indivíduos desfrutavam em virtude do nascimento .A
nobreza, o clero e o povo, cada qual possuía status próprio,
que conferia ao indivíduo a posição social.

O monopólio da produção do direito pelo Estado


foi decisivo para eliminar os particularismos medievais. A
supressão dos privilégios estamentais fez-se acompanhar pela
organização e divisão racional das competências estatais. As
ordens jurídicas que surgiram com as revoluções do século
XVIII foram marcadas pela certeza e previsibilidade, instituindo
novos padrões de relacionamento entre governantes e
governados. Os cidadãos sabiam o que esperar dos
governantes, que só poderiam agir nos limites das regras
legais. A época moderna separou com nitidez as atividades de
239
criar e de aplicar as normas jurídicas . Esta distinção foi
realizada graças à divisão entre direito substantivo e direito
processual, produto da modernidade.

238
WEBER, Max. Economía y sociedad. Tradução de José Medina
Echavarría, Juan Roura Parella, Eduardo García Maynez e José Ferrater
Mora. Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 1994. p.508.
239
WEBER, Max. Economía y sociedad. Op. cit. p.508 seq.
288

No direito primitivo, os juízes não estavam


obrigados a julgar de acordo com normas gerais. Até mesmo
na actio romana, matéria e forma se confundiam, não
configurando direito subjetivo tal como o entendemos hoje.

Além dos fatores políticos e técnico-jurídicos,


motivações econômicas oriundas da expansão do mercado
provocaram o aumento substancial das relações contratuais, a
ponto de alguns autores se referirem a este período como a
passagem do status ao contrato.

O desenvolvimento do mercado requeria normas


que contemplassem faculdades capazes de ser plenamente
exercidas. Para tanto era fundamental garantir a segurança das
expectativas por intermédio do funcionamento eficiente do
Poder Judiciário. A liberdade contratual e o direito de
propriedade, marcos jurídicos do capitalismo nascente,
necessitavam de regras estáveis e condutas previsíveis. Como
se pode observar, estão presentes as condições que
permitiram o aparecimento do conceito técnico de direito
subjetivo.

A partir do século XVII, juristas de diferentes


matizes dedicaram-se à sua elaboração. A primeira grande
concepção do direito subjetivo foi formulada por Grotius e
Pufendorf, dois dos mais importantes autores jusnaturalistas.
289

Ambos conceberam o direito como poder ou faculdade moral 240.


O núcleo do direito reside, para Pufendorf, no poder de dirigir
uma pretensão a outro sujeito, o qual se encontra obrigado a
agir conforme lhe é pedido.

É lícito ao credor pleitear a devolução da soma


em dinheiro resultante da dívida regularmente contraída. O
devedor está normalmente obrigado a restituir a quantia
recebida, devendo proceder segundo lhe ordena o credor. Não
é livre para agir de outro modo, adotando o comportamento
que lhe pareça mais apropriado.

A faculdade moral é conseqüência de um ato de


vontade: o devedor promete pagar, e o credor, ao aceitar a
promessa, assume o poder de formular uma pretensão de
pagamento. Nesse ato, parte da liberdade do promitente é
transferida ao destinatário. Em virtude dessa transferência, o
destinatário tem o direito de decidir sobre determinada ação -
cobrar ou não a dívida -, poder esse que outrora não lhe
pertencia.

Em caso de descumprimento da promessa,


admitia-se o emprego da força contra o devedor para obrigá-lo
a cumprir o que houvera sido avençado. O uso da força não

240
OLIVECRONA, Karl. El derecho como hecho. Tradução de Luiz López
Guerra. Barcelona: Labor Universitaria, 1980. p.139-140.
290

visa a constituir nova obrigação, mas simplesmente a garantir o


direito primário violado.

Na raiz dessa concepção acha-se a crença na


liberdade originária do homem, que se traduz no poder de
decidir sobre as próprias ações. Por isso a promessa apenas
transfere direitos, em clara oposição ao entendimento de que
ela cria direitos e obrigações, hoje dominante na teoria
jurídica241.

A essência do direito subjetivo, na ótica


jusnaturalista, não decorre do ordenamento jurídico, que se
restringe a fixar os pressupostos para que sejam criados, ou a
regular o seu exercício.

No século XIX, Windscheid definiu o direito


subjetivo, na tradição do jusnaturalismo, como poder ou
domínio da vontade protegidos juridicamente. Na obra de
Windscheid, a vontade tinha inicialmente sentido psicológico,
designando a faculdade de escolha, expressão do livre arbítrio.

Considerada característica humana por


excelência, a vontade distinguia o homem dos demais seres
vivos. Por esse motivo, merece proteção legal a fim de que
possa acarretar conseqüências no mundo do direito. Cabe ao

241
OLIVECRONA, Karl. El derecho como hecho. Op. cit. p.140.
291

ordenamento, desse modo, reconhecer à vontade a aptidão de


produzir efeitos jurídicos válidos na vida social. O conceito de
direito subjetivo de Windscheid foi alvo de inúmeras críticas.
Salientou-se, por exemplo, que a vontade não é requisito
imprescindível à definição do direito subjetivo. Os incapazes
são titulares de direitos subjetivos, apesar de não possuírem
vontade livre.

Da mesma forma, pode haver direito até mesmo


contra a vontade do seu titular. O empregado terá direito a
férias, ainda que por declaração escrita a elas renuncie.

Com o objetivo de superar as deficiências da


teoria voluntarista de Windscheid, Jhering afirmou que o direito
subjetivo não é a vontade, mas o interesse juridicamente
protegido. Para Jhering o direito subjetivo inclui dois elementos:
a substância e a sua proteção. A substância é uma situação de
fato que interessa ao direito, proporcionando vantagens ou
benefícios a quem dela venha a usufruir. Ela é todavia
profundamente instável, encontrando-se sob constante
ameaça. A qualquer momento pode vir a ser eliminada pelo
uso da força. A incerteza que a caracteriza somente
desaparece quando se institui a proteção jurídica. Tal proteção
existe quando está garantida, por meio de ação judicial, a
possibilidade de recorrer aos tribunais para a salvaguarda do
direito violado.
292

Se é verdade que a segurança de fato jamais é


absoluta, pois o risco de turbação nunca é completamente
suprimido, cumpre reconhecer que o titular do direito gozaria
da segurança jurídica oferecida pela tutela judicial. A
segurança em fruir certas vantagens seria a essência do direito
subjetivo.

Na opinião de Jhering, os direitos não são


reconhecidos para atender a propósitos egoístas, visando
antes à realização de fins sociais. A compreensão do direito
subjetivo como interesse juridicamente protegido teve o mérito
de abarcar situações não recobertas pela teoria de Windscheid.
Não obstante, enfrenta graves problemas.

A noção de interesse é excessivamente ampla,


abrangendo tudo quanto possa interessar ao homem. Ela
ajusta-se às relações jurídicas privadas nas quais a
contraposição de interesse é facilmente identificável,
adaptando-se com extrema dificuldade ao direito público.

Além disso, o ordenamento jurídico protege


interesses, sem que isso importe a consagração de qualquer
direito subjetivo. Este fato ocorre amiúde com relação às
normas públicas. Embora disciplinando matéria de interesse
geral, as regras de trânsito não conferem direitos subjetivos
293

aos seus destinatários. Por último, existem situações em que o


titular do direito não pretende ver o interesse reconhecido.
Com o propósito de evitar as imperfeições das
teorias da vontade e do interesse, Jellinek elaborou uma
solução eclética que concilia ambos os pontos de vista. O
direito subjetivo seria o poder de agir concedido a alguém para
a tutela de um interesse protegido. A alternativa apresentada
por Jellinek, longe de ser satisfatória, incorreu nas mesmas
dificuldades enfrentadas pelas teorias de Jhering e Windscheid.

Consciente das limitações reveladas pelo


pensamento jurídico dominante, Kelsen recolocou a questão
criticando os pressupostos dos enfoques tradicionais do direito
subjetivo. Para ele, é destituído de fundamento o dualismo
entre direito subjetivo como vontade ou interesse, e direito
objetivo como norma. Esta concepção, de cunho jusnaturalista,
não refletiria a realidade do sistema normativo, evidenciando os
valores pessoais dos seus defensores.

A expressão direito subjetivo tem vários


significados: ausência de proibição, permissão positiva e direito
reflexo. Quando alguém diz que tem o direito de vestir-se
conforme à moda pretende indicar que não há qualquer
proibição a esse respeito.
294

Muitas vezes, porém, o próprio ordenamento


declara ser permitido o comportamento, como acontece com as
normas que permitem o exercício da atividade econômica. Já o
direito reflexo tem lugar sempre que o direito de um sujeito seja
242
a conseqüência do dever imposto a outrem .

A obrigação perante os demais pode consistir na


execução de determinada prestação ou na abstenção de certa
conduta. Posso ser obrigado a entregar uma coisa certa ou a
tolerar que o proprietário utilize o bem que lhe pertence da
maneira que julgue mais apropriada.

Kelsen, entretanto, considera que há um sentido


técnico de direito subjetivo, representado pelo poder jurídico de
243
fazer valer, mediante ação judicial, o cumprimento do dever .
O credor é titular de um direito subjetivo contra o devedor,
quando a ordem jurídica lhe confere o poder de exigir a
satisfação judicial do débito.

A teoria tradicional sustenta, segundo Kelsen, que


em todo direito estaria contida uma pretensão à conduta de
outro indivíduo em face do primeiro, ou seja, à conduta que
forma o conteúdo do dever jurídico e que se identifica com o
direito reflexo. Ao mostrar o equívoco dessa visão, Kelsen

242
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Op. cit. p.186 seq.
243
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Op. cit. p.195.
295

observa que a pretensão apenas existe quando se trata de


244
direito subjetivo em sentido técnico . Sem o poder jurídico de
fazer valer, por meio da ação judicial própria, o cumprimento do
dever, não haveria pretensão, como quer a teoria tradicional.

A noção de direito subjetivo não é necessária


para a descrição do direito objetivo, segundo Kelsen, que
ressalta ainda que o direito subjetivo, como poder jurídico, "é
uma técnica específica da ordem jurídica capitalista, enquanto
ela garante a instituição da propriedade privada e considera
especialmente o interesse individual".

Muito antes de Kelsen, Austin, no contexto do


commom law, sustentou que os direitos e deveres decorrem
das ordens do soberano. A pessoa ou pessoas às quais a
ordem é dirigida são consideradas obrigadas ou sujeitas a um
dever. Titular de um direito, por outro lado, é o sujeito em
relação ao qual o dever terá que ser observado.

O realismo escandinavo - escola jusfilosófica que


se caracterizou pela tentativa de eliminar os pressupostos
metafísicos do direito - promoveu severas críticas ao conceito
de direito subjetivo. Hägerström, um dos iniciadores do

244
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Op. cit. p.196.
296

movimento, afirmou que o direito subjetivo não corresponde a


qualquer fato empírico 245.

É vão o intuito de buscar referência em alguma


realidade tangível. O fundamento do direito subjetivo seria a
existência de um poder sobrenatural sobre as pessoas e
coisas246. Não é por acaso que a convicção de ser titular de um
direito está comumente associada à sensação de poder e
força.

Para Alf Ross - destacado expoente do


pensamento realista - o direito subjetivo não designa fatos
reais; as frases em que aparece podem ser reescritas sem que
se lhe faça menção, indicando-se o vínculo que há nas
diretivas jurídicas entre fatos condicionantes e conseqüências
condicionadas 247.

Quando se diz que o indivíduo é proprietário de


um imóvel o objetivo é ressaltar a presença de normas que
tutelam o uso e o gozo do bem, que foram cumpridas as
formalidades de transcrição no Registro de Imóveis competente
e que o proprietário tem a prerrogativa de recorrer aos tribunais
em caso de turbação. Transferir a propriedade significa que o
direito a tais normas recairá sobre outro sujeito.
245
OLIVECRONA, Karl. El derecho como hecho. Op. cit. p.166.
246
OLIVECRONA, Karl. El derecho como hecho. Op. cit. p.167.
247
ROSS, Alf. Sobre el derecho y la justicia. Buenos Aires: Ed.
Universitaria, 1963. p.164 seq.; cf. ROSS, Alf. Hacia una ciencia realista
del derecho. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1961. p.175 seq.
297

Prevalece, na dogmática jurídica, a concepção de


que o direito subjetivo consiste em uma pretensão garantida.
Sem previsão normativa expressa não há comportamento que
possa ser exigido. O direito subjetivo, contudo, não se reduz à
norma abstrata; é preciso que haja a possibilidade de exigir em
concreto as condutas previstas pela regra jurídica. Envolve,
sob esse prisma, indisfarçável complementaridade. Não seria
possível falar em direito subjetivo sem norma legal, mas é
necessário que existam sujeitos em condições de postular a
efetivação do seu conteúdo.

Essencial para a caracterização do direito


subjetivo é a pretensão de que alguém se comporte de
determinada maneira ou execute certa prestação. Ambas as
situações devem estar ligadas, de tal sorte que o que se
pleiteia corresponda ao que é pleiteado.

Quando algum sujeito decide agir reivindicando


que se cumpra o dispositivo legal, verifica-se a passagem da
normatividade abstrata para a realidade concreta. Criam-se
com isso condições para que se realize a pretensão
abstratamente garantida.
298

O direito subjetivo é, assim, a possibilidade de


248
exigir algo, de forma garantida nos limites da lei . Não se
confunde com a mera faculdade, entendida como manifestação
do direito, do qual constitui o conteúdo. A faculdade decorre
logicamente do direito, não possuindo existência independente.

Raramente o direito é composto por uma única


faculdade; na maior parte das vezes engloba várias delas.
Exemplo típico é o direito de propriedade, que abrange as
faculdades de usar, gozar e dispor da coisa. O direito de
propriedade não desaparece se o proprietário ceder uma das
faculdades alugando o bem a terceiros. Sua função é dinamizar
o direito.

Seja como for, a noção de direito subjetivo auxilia


a descrever o ordenamento jurídico. Ela permite
operacionalizar situações complexas sem que se faça
referência a todas as normas que lhe dizem respeito. Assim,
por exemplo, quando, no âmbito do MERCOSUL, se diz que os
membros têm direito de exigir que os demais parceiros não
elevem a alíquota do imposto de importação acima de
determinado patamar, não é necessário mencionar ao Tratado
de Assunção e aos compromissos negociados durante a
Rodada Uruguai, bem como aos atos complementares

248
REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 20.ed. São Paulo:
Saraiva, 1993. p.255 seq.
299

indispensáveis para a validade internacional das normas em


questão.

O direito de assistência humanitária é, como será


demonstrado a seguir, direito subjetivo. A Resolução 43/131 de
1988 e várias resoluções do Conselho de Segurança, adotadas
no decorrer dos anos 90, determinaram o seu aparecimento no
direito internacional. Surge, assim, como uma pretensão
garantida por uma norma costumeira. O Estado onde a
catástrofe humana se produziu obriga-se a garantir o livre
acesso às vítimas, o qual, em caso de resistência, pode ser
imposto mediante o emprego da força. Desse modo, tanto na
perspectiva da teoria tradicional quanto na ótica kelseniana, é
plenamente defensável sustentar que o direito de assistência
humanitária é direito subjetivo.

5.3 O direito de assistência humanitária

O direito de assistência humanitária deriva do


costume e se formou a partir de sucessivas resoluções do
Conselho de Segurança no início da década de 90. Nos anos
80, porém, líderes políticos e religiosos aludiam à necessidade
da sua instituição.
300

François Mitterrand, em discurso proferido na


Cidade do México em 21 de outubro de 1981, declarou que a
assistência humanitária às populações em perigo é um dever
moral e político, cujo desrespeito já produziu trágicas
conseqüências. Em Conferência sobre o Direito Humanitário,
realizada em Paris, em 1987, Mitterrand afirma que a
ingerência humanitária efetuada pelas outras nações tem
primazia sobre o direito dos Estados, quando ambos estiverem
em antinomia. O presidente francês, em pronunciamento de 5
de outubro do mesmo ano, referiu-se explicitamente ao direito
de ingerência 249.

O embaixador da Jordânia na ONU encaminhou


ao Secretário Geral das Nações Unidas, em 1981, proposta de
criação de uma nova ordem internacional humanitária, com
base nos princípios elaborados pelo príncipe Hassan Bin Talal.
Segundo o pleito jordaniano, o direito internacional humanitário
cuida somente dos conflitos armados, não se aplicando às
catástrofes naturais e industriais que afetam os seres
humanos. A nova ordem internacional humanitária deveria
encontrar expressão em um código de conduta que as
instituições internacionais teriam a incumbência de fazer
respeitar.

249
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.94.
301

A Resolução 37/201 da Assembléia Geral da


ONU sugeriu a criação da Comissão Independente sobre as
Questões Humanitárias Internacionais, instituída em julho de
1983. A CIQHI constatou que o direito internacional
humanitário comportava graves lacunas, pois nos conflitos
internos, em geral de natureza étnica, a atuação das
organizações internacionais somente poderia ocorrer caso
houvesse o assentimento das autoridades nacionais.
Quando o governo local se recusar a prestar
auxílio, as vítimas ficam em completo desamparo. A CIQHI
advoga a oferta de ajuda independentemente da condição
social ou posição política dos necessitados, admitindo que a
soberania não pode sobrepor-se à urgência das demandas
humanitárias.

O Papa pronunciou-se acerca do tema na


Conferência Internacional sobre a Alimentação, em 5 de
outubro de 1992. Para o sumo pontífice a assistência
humanitária é requerida nas situações que comprometem a
sobrevivência dos povos e dos grupos étnicos, sendo um dever
para as nações e para a comunidade internacional. O Instituto
de Direito Internacional notou, como apontado em capítulo
anterior, que o socorro humanitário prestado por um Estado,
grupo de Estados ou organização internacional à população de
outro Estado, sobre a qual paire risco à vida e à saúde, não
constitui intervenção ilícita.
302

A Assembléia Geral da ONU adotou, em 8 de


dezembro de 1988, a Resolução 43/131, dispondo sobre o
auxílio aos grupos atingidos pelas catástrofes naturais e
industriais. Esta resolução se funda no pressuposto de que as
catástrofes naturais e as situações de urgência da mesma
ordem têm conseqüências graves no plano econômico e social
para todos os países envolvidos. Logo, deixar as vítimas sem
assistência representa ameaça à vida e atenta contra a
250
dignidade humana . O socorro aos necessitados é corolário
lógico do direito à saúde inscrito na Declaração Universal dos
Direitos do Homem de 1948, no Pacto dos Direitos Civis e
Políticos e no Pacto relativo aos Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais.

O princípio do livre acesso às vítimas,


contemplado pelo Parágrafo 9 do Preâmbulo da Resolução
43/131, tem sido saudado pelo seu aspecto profundamente
inovador. Ele indica que nem o Estado, cuja população será
beneficiada pela ajuda externa, nem os Estados vizinhos,
podem impedir o acesso às vítimas. Todos são convocados a
participar do esforço internacional de cooperação para que se
organize o socorro aos necessitados. Desejou-se evitar que os
governos, por interesse ou capricho, bloqueiem a
implementação das medidas necessárias para este fim.

250
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.112; cf. RANGEL,
Vicente Marotta. Direito internacional e leis de guerra. Rio de Janeiro:
Escola Superior de Guerra, 1978. 33p.
303

O precedente introduzido pela Resolução 43/131


recebeu consagração em inúmeras resoluções do Conselho de
251
Segurança, aprovadas no início dos anos 90 . Quando da
repressão aos curdos, o Conselho de Segurança ordenou que
o Iraque permitisse às organizações internacionais
humanitárias acesso imediato a todos quantos carecessem de
assistência.
Na Somália, a ONU procurou garantir as
condições para que se efetivasse a ajuda humanitária. No
instante em que a crise bósnia se agravou, o Conselho de
Segurança determinou que as forças da ONU promovessem a
distribuição de alimentos e remédios às populações de
Sarajevo e outras localidades. Providência similar foi adotada
em relação à Libéria, em 1993, conclamando-se as partes em
conflito a se abster da prática das ações suscetíveis de
entravar a prestação de assistência humanitária.

O princípio de livre acesso às vítimas adquiriu,


assim, progressivamente, o caráter de regra costumeira,
passando a integrar o direito internacional. Na esfera
internacional o papel do costume é muito mais significativo que
no direito interno.

Entre os fatores que concorreram para lhe conferir


posição de relevo, o mais importante é certamente a ausência
251
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.115.
304

de centralização do poder. Enquanto no interior dos Estados o


princípio da soberania conduziu à supremacia da lei sobre as
demais fontes do direito, no plano externo o costume não só
está na origem do processo de nomogênese jurídica, como
também durante longo tempo as normas consuetudinárias
eram o principal modo de regular o comportamento dos
governos.
Concluído o período de descolonização, muitos
dos novos Estados contestaram a obrigatoriedade dos
costumes internacionais. O argumento utilizado fundava-se na
ausência de consentimento por parte dos países recém-
independentes e no fato de que os costumes internacionais
refletiam os interesses das nações desenvolvidas.

Na atualidade, ao contrário do que seria lícito


imaginar, o papel do costume tem sido cada vez mais
revalorizado. Com a alteração das técnicas de elaboração do
direito internacional, as organizações internacionais tornaram-
se instâncias privilegiadas do nascimento dos costumes, sejam
eles regionais ou universais. Em certa circunstância, tende a
diminuir o peso dos países desenvolvidos, aumentando o grau
de legitimidade das regras consuetudinárias.

Em segundo lugar, a rapidez vertiginosa do


processo histórico abreviou consideravelmente o tempo exigido
para a formação do costume. Não é mais necessário o
transcurso de séculos ou mesmo de muitos decênios para que
305

seja formado. Algumas décadas e às vezes alguns anos são


suficientes para que o costume se torne vinculante. É o caso
da noção de plataforma continental apresentada pela primeira
vez em 1945 pelo Presidente Truman. Aceita de imediato por
inúmeros Estados, cedo se converteu em prática generalizada
até ser reconhecida expressamente em 1958 na Convenção
Internacional sobre o Direito do Mar.
Situação análoga ocorreu com o conceito de zona
econômica exclusiva, surgido no início dos anos 70. O
acolhimento quase instantâneo por vários governos atribuiu-lhe
o status de regra costumeira antes de ser consagrada na
Convenção aprovada na Terceira Conferência sobre o Direito
252
do Mar . Não basta afirmar que o costume é fonte do direito
internacional. É preciso saber em que condições ele assume
caráter vinculante, quando cria obrigações, podendo ser
invocado para a solução dos conflitos. Em outras palavras,
trata-se de indicar quais os requisitos necessários para a sua
existência.

O costume se manifesta apenas quando dois


elementos estiverem presentes:

- o elemento material constituído pela repetição


constante e uniforme de determinados atos durante certo
período;

252
CARREAU, Dominique. Droit international. 3.ed. Paris: Pedone, 1991. p.
256.
306

- o elemento psicológico, ou seja, a convicção de


que tais atos correspondem à execução de uma obrigação
jurídica.

A prática de atos isolados não origina qualquer


costume. Alguma freqüência é requerida para o seu
aparecimento. O uso, elemento material do costume,
compreende atos reiterados - comportamentos que se repetem
revelando a marca da uniformidade.

Na órbita internacional o uso, por si só, não


acarreta nenhuma conseqüência jurídica. É preciso que haja
reconhecimento pelos Estados do caráter obrigatório da prática
em questão. É o que se chama opinio juris sive necessitatis.

Além da repetição de condutas idênticas, é


indispensável que se verifique a presença de um elemento
subjetivo representado pela convicção de obrigatoriedade de
dada regra. Como afirma Ascensão, diz-se que algo é com a
convicção de que deva ser 253.

Este sentimento de obrigatoriedade permite não


seja o costume confundido com a mera cortesia. Enviar
representante oficial para a solenidade de posse do chefe de

253
ASCENSÃO, José de Oliveira. O direito, introdução e teoria geral.
6.ed. Coimbra: Almedina, 1991. p.232.
307

Estado de uma nação amiga constitui mera cortesia, cujo


desrespeito não gera qualquer punição.

A cortesia, composta pelas regras de etiqueta e


da polidez internacional, estabelece que condutas são
consideradas desejáveis em certas ocasiões. Os destinatários
não estão obrigados a agir desta ou daquela forma. O
desrespeito às regras de cortesia não provoca violação do
direito internacional.

Apesar de o art. 38 do Estatuto da Corte


Internacional de Justiça se referir tão-somente aos costumes
gerais, nada impede que a norma costumeira se limite a uma
região do globo ou a apenas dois Estados.

A possibilidade da existência de costume regional


foi reconhecida pela C.I.J. em 20 de novembro de 1950, no
caso Haya de la Torre, que opôs a Colômbia ao Peru. Discutiu-
se na oportunidade a concessão de asilo diplomático feita pela
Colômbia, por intermédio de sua embaixada em Lima, a Haya
de la Torre, importante líder político peruano.

Sob protesto do Peru, a Colômbia alegou, como


motivo de sua decisão, a existência de costume próprio aos
países latino-americanos, segundo o qual o país disposto a
308

conceder asilo tem o direito de proceder à qualificação do delito


em causa com a finalidade de ponderar sobre a presença ou
não das causas que justificam a concessão de asilo
diplomático. Não obstante negar validade à tese colombiana, a
C.I.J. aceitou a formação de costumes regionais vinculando
número limitado de Estados 254.
Da mesma maneira, em julgado de 12 de abril de
1960, opondo Portugal à Índia, referente ao direito de
passagem em território indiano, a C.I.J. admitiu que costumes
locais se formem com a participação de apenas dois Estados.
O costume geral, contudo, pressupõe o reconhecimento por
parte da maioria representativa dos Estados.

O direito de assistência humanitária, cujo


exercício depende do livre acesso às vítimas, preenche os dois
requisitos para a formação da norma consuetudinária. A
aprovação, pela Assembléia Geral, da Resolução 43/131, é
expressão viva da relevância que a comunidade internacional
concede à assistência humanitária. As resoluções do Conselho
de Segurança que a admitiram demonstram a presença de um
comportamento constante e com apreciável grau de
generalidade, não desfigurado pela atitude daqueles que vêem
em tais resoluções respostas específicas a situações
particulares. De modo semelhante a convicção de
obrigatoriedade converte em regra jurídica as reiteradas

254
CARREAU, Dominique. Droit international. Op. cit. p. 270.
309

manifestações do Conselho de Segurança em matéria de


auxílio humanitário.

Mario Bettati, em obra clássica intitulada Le Droit


D'Ingérence, analisa as críticas formuladas ao direito de
assistência humanitária ou direito de ingerência. A primeira
crítica destaca que o direito de ingerência é um conceito
forjado pelos países desenvolvidos para legitimar a intervenção
que promovem nas nações pobres.

Esta acusação negligencia o fato de que os


países em desenvolvimento emprestaram amplo apoio às
resoluções da ONU sobre o direito de ingerência. As
intervenções na Bósnia e na Somália, por exemplo, foram
inclusive solicitadas por muitas nações muçulmanas e Estados
da África. Não é razoável supor que eles sejam simples
apêndices dos países que detêm assento permanente no
Conselho de Segurança, agindo sem qualquer vontade própria.

O segundo argumento salienta que a ingerência


se processa do Norte em relação ao Sul, do Ocidente em
relação ao Oriente, nas situações em que os EUA, a Grã-
Bretanha e a França tenham interesse. Para Bettati esta tese é
destituída de fundamento, haja vista o importante trabalho
desenvolvido pela organização francesa Médicins sans
Frontières na região do Bronx em Nova York. Os médicos
310

franceses e norte-americanos atuaram conjuntamente para


prestar assistência aos excluídos que dependiam do lixo para
sobreviver. O direito de ingerência é, assim, erga omnes,
vinculando a todos indistintamente.

Por fim, o direito de ingerência é visto como uma


forma de neocolonialismo. Esta assertiva, igualmente, não
procede. Enquanto o neocolonialismo visa à ampliação
territorial com vistas a apropriar-se das riquezas de outro país,
a ingerência humanitária tem a finalidade de proteger a vida e a
saúde da população, não consistindo na apropriação dos bens
255
ou do território do Estado estrangeiro . O neocolonialismo
tende a perpetuar-se no tempo, ao passo que a ingerência
humanitária é provisória, restrita aos casos de manifesta
urgência.

A ingerência humanitária não pretende afastar as


autoridades nacionais do cumprimento das tarefas que lhes
dizem respeito. Ela repousa no princípio de subsidiariedade,
que atribui ao Estado o dever inicial de prestar assistência
humanitária, conforme prevê o parágrafo 2° da Resolução
43/131. Em caso de descumprimento, este dever se transfere à
comunidade internacional, que assume a sua titularidade.

5.4 Os corredores humanitários


255
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.121.
311

O livre acesso às vítimas ficaria incompleto se


não houvesse meios de torná-lo efetivo. A criação de
corredores humanitários corresponde, assim, a uma
necessidade fundamental: garantir as condições para que as
vítimas dos conflitos armados recebam o socorro esperado.
A morte lenta ou o sofrimento exasperante são as
únicas alternativas para aqueles que padecem de fome e frio
ou são atingidos por toda sorte de epidemias. A única maneira
de evitar que isto venha a acontecer é a cessação das
hostilidades em uma parte do território, dentro da qual a
assistência humanitária possa circular.

A obrigação de constituir corredores humanitários


encontra-se na Resolução 45/100, adotada pela Assembléia
Geral por sugestão francesa, em 14 de dezembro de 1990.
Idêntica previsão repetiu-se, nos anos subseqüentes, em
numerosas resoluções do Conselho de Segurança, conferindo-
lhe natureza jurídica incontestável.

A sua fonte de inspiração é o art. 17 da


Convenção Internacional sobre o Direito do Mar de 1982. Este
artigo estabelece que os navios estrangeiros têm o direito de
passagem no mar territorial de outro Estado, ressalvando,
porém, que a referida passagem deve ser rápida e contínua.
312

A Resolução 45/100, dentro desse espírito, tomou


as cautelas necessárias para que os corredores humanitários
não degenerassem em abuso. A sua função é propiciar a ajuda
estritamente humanitária, aí incluída a distribuição de gêneros
alimentícios, remédios e a prestação de outros serviços
sanitários, de maneira imparcial, na área onde se concentram
as vítimas do conflito. Consistem tão-somente em um direito de
trânsito que perdura durante o tempo exigido para que o
socorro se concretize 256.

A preocupação com a neutralidade destas


operações insere-se na tradição do próprio direito internacional.
As Convenções de Genebra de 1949 e os Protocolos de 1967,
bem como a jurisprudência da Corte Internacional de Justiça
frisam que a assistência humanitária visa a proteger a vida e a
saúde, promovendo o respeito a todos os seres humanos,
motivo pelo qual não tolera qualquer discriminação.

Os corredores humanitários, nos moldes atuais,


significam grande avanço em relação ao direito de passagem
conhecido pelo direito internacional clássico. Diversamente do
direito de passagem, concedido unilateralmente pelos governos
e revogável conforme o interesse do Estado em causa, a
criação do corredor humanitário é uma obrigação de resultado,

256
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.123-124.
313

que a autoridade local não pode recusar, sendo lícito às partes


257
escolher os meios para que seja implementado .

A organização internacional e o governo local,


partes do acordo, decidem livremente acerca do itinerário e da
duração do corredor. A Corte Internacional de Justiça já opinou
que o Estado que, por acordo internacional, confere a outro
direito de passagem em seu território, pode regulamentar o
exercício deste direito, impedindo a circulação de tropas
militares. Este entendimento aplica-se aos corredores
humanitários, dada a compatibilidade com o fim que os
originou.

Bettati distingue três tipos de corredor


humanitário: os corredores de acesso, que favorecem a
chegada do socorro às populações necessitadas, os
corredores de evacuação, que permitem a fuga das pessoas
em situação de perigo iminente, e os corredores de retorno,
258
que possibilitam o regresso dos refugiados . Cada qual
possui regime jurídico, formalidades administrativas e
especificidades logísticas diferentes, realizando-se por via
marítima, fluvial ou aérea.

257
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.124.
258
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.126.
314

A "estrada azul", instituída com base na


Resolução 688, destinou-se a prover ajuda aos flagelados e a
assegurar o retorno dos refugiados. A ofensiva do FPR em
Ruanda reclamou a organização de um corredor humanitário,
já que era grande o temor de represálias a ser praticadas pelos
tutsis. A precariedade dos campos de refugiados hutus no
Zaire, onde grassavam a cólera e outras doenças, aconselhou
a criação de um corredor de retorno para facilitar o
repatriamento dos refugiados.
A ação da comunidade internacional, nesse
sentido, foi de vital importância. A instalação, pelo exército
norte-americano, de um posto de assistência na estrada que
conduz à fronteira de Ruanda com o Zaire serviu para
dispensar auxílio aos refugiados que retornavam. Esta
atividade recebeu a denominação de support hope e substituiu
a Operação Turquesa empreendida pela França.

O Conselho de Segurança acreditava, em junho


de 1992, que somente o estabelecimento de um corredor aéreo
seria capaz de reduzir os efeitos da tragédia humana na
Bósnia. Após a Resolução 761 autorizar a UNPROFOR a
proteger a região do aeroporto de Sarajevo, a ponte aérea
iniciou-se, em princípios de julho, cabendo à Cruz Vermelha
coordenar a assistência humanitária às vítimas. O corredor
aéreo abrangia uma área de 10 quilômetros de largura e 120
quilômetros de comprimento. Não obstante os constantes
315

incidentes que a interromperam em reiteradas oportunidades,


esta foi a maior ponte aérea da história, com mais de 12.000
vôos, que transportaram 150.000 toneladas de auxílio
259
humanitário e evacuaram 1.100 feridos .

Também na Somália e em Ruanda a organização


de corredores aéreos desempenhou papel significativo, embora
mais restrito, na diminuição das proporções da catástrofe
humana. Na Somália a ponte aérea jamais excluiu a
necessidade de ajuda efetuada por via marítima; a reabertura
do porto de Mogadishu, no verão de 1992, foi decisiva para o
recebimento de víveres provenientes do exterior.

Os corredores aéreos são mais dispendiosos,


mas também exibem maior eficiência quando comparados aos
corredores terrestres. Na Bósnia, por exemplo, os ataques aos
comboios humanitários causaram várias interrupções no seu
funcionamento e estimularam o mercado paralelo de alimentos
e remédios.

5.5 As exceções humanitárias à aplicação de


sanções

259
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.134-135.
316

As sanções aplicadas pelo Conselho de


Segurança, com base no Capítulo VII da Carta da ONU, aos
países que agem de modo a comprometer a paz e a segurança
internacionais, apresentam, muitas vezes, resultados
indesejados. Os embargos econômicos elevam drasticamente
o grau de desnutrição, causando significativo aumento da
mortalidade infantil. Verifica-se igualmente o crescimento do
número das epidemias e outras doenças, devido à falta de
vacinas e medicamentos.
O meio encontrado para obviar estes
inconvenientes é o estabelecimento de exceções humanitárias
que garantam o fornecimento de produtos básicos aos setores
vulneráveis da população. Já em 1968, a Resolução 253, que
decretou sanções econômicas contra a Rodésia, especificou
que o embargo não compreendia a importação de
medicamentos, materiais de ensino e alimentos em situações
particulares. O Conselho de Segurança retomou esta
orientação e lhe imprimiu novo vigor no decorrer dos anos 90.
Prova disso são as Resoluções 661, 757, 820, 841 e 748
adotadas contra o Iraque, a antiga Iugoslávia, o Haiti e a Líbia .

O Conselho de Segurança, ao impor sanções a


um Estado, institui um comitê encarregado de aplicá-las. O
comitê é composto por todos os membros do Conselho de
Segurança, sendo as decisões tomadas por consenso. Ele não
costuma criar obstáculos para que os países sancionados
317

recebam os bens humanitários essenciais à sobrevivência dos


seus habitantes.

As organizações humanitárias interessadas em


prestar auxílio devem comunicar o fato ao comitê, que, em
geral, não estabelece nenhuma restrição. O envio de
alimentos e remédios ao Iraque e ao Haiti não se subordinou a
quaisquer requisitos formais, realizando-se independentemente
de autorização. O comitê pode, no tocante aos demais bens,
aprovar o pedido formulado pelas organizações assistenciais,
desde que o mesmo comprove ter caráter inequivocamente
humanitário. A solicitação feita é aprovada de forma tácita,
quando não houver objeção de qualquer membro no prazo
fixado pelo presidente do Comitê incumbido de analisar a
demanda. Expirado o prazo sem que haja oposição de algum
Estado, o presidente do comitê em causa estipula o período de
validade da autorização a ser concedida.

As decisões dos comitês não são sujeitas à


apelação. O membro que julgar insuficientes as informações
prestadas sobre a natureza e o destino dos bens tem a
faculdade de exigir que sejam complementadas sob pena de
rejeitar o pedido apresentado.

Os embargos econômicos que o Conselho de


Segurança decretou na década de 90 não abrangem os
318

alimentos, remédios e os produtos que se destinem a fins


exclusivamente humanitários.

Na realidade, a função de deliberar acerca das


características efetivas dos bens compete aos comitês
encarregados de analisar a aplicação das exceções
humanitárias. Na execução desta tarefa, os comitês
distinguiram os bens humanitários por natureza e os bens
humanitários por destinação daqueles que não têm esta
finalidade, razão pela qual é proibida a sua importação. São
bens humanitários por natureza somente os alimentos e os que
servem a usos estritamente médicos. Autorizou-se, também, a
importação de produtos considerados imprescindíveis para
satisfazer algumas necessidades humanas fundamentais. É o
caso dos produtos de higiene, dos utensílios domésticos, dos
materiais escolares e das peças de vestuário.

Outros produtos, que possibilitam o


funcionamento dos hospitais e das instituições de ensino,
foram incluídos na categoria dos bens humanitários por
destinação. Teme-se que, nesta hipótese, ocorra o desvio dos
bens importados, favorecendo a realização de objetivos não-
humanitários. Receosos de que este fato venha a acontecer, os
comitês exigem a identificação clara e minuciosa dos
destinatários, limitando, rigidamente, a quantidade dos bens
adquiridos.
319

O Iraque reivindicou a aquisição de grande


quantidade de pneus e peças para automóveis sem precisar a
sua exata destinação. A recusa ao pedido formulado baseou-
se na suspeita de que os pneus e peças seriam utilizados para
fins militares.

Os comitês, assim procedendo, parecem


perseguir um único propósito: impedir que o país afetado pelas
260
sanções possa desenvolver-se . A reação a estas medidas
tende a ser estrepitosa: protestos veementes tacham a
imposição de sanções como intervenção indevida nos assuntos
internos dos países subdesenvolvidos.

As exceções humanitárias aos embargos aéreos


submetem-se ao mesmo procedimento: o país demandante
requer a exceção, a qual é aprovada se nenhum membro do
comitê a ela se opuser. O presidente, então, autoriza
formalmente os vôos solicitados, determinando as
circunstâncias de sua realização. A proibição alcança, em
certas hipóteses, como sucedeu quando da aplicação de
sanções à Líbia, ao Iraque e à Sérvia-Montenegro, todos os
vôos oriundos desses países ou que a eles se destinem. O
Conselho de Segurança, em outros casos, como ocorreu com o

260
BETTATI, Mario. Le droit d’ingérence. Op. cit. p.152.
320

Haiti, abrandou o embargo para permitir os vôos estritamente


comerciais.

A ONU esforçou-se ainda para atenuar os efeitos


negativos dos embargos econômicos mediante a criação de
instrumentos que garantam a continuidade do fluxo de
importação de certos bens. O Parágrafo 4 o da Resolução 883
estabeleceu que os fundos provenientes da venda de petróleo
e de produtos agrícolas permanecem fora do âmbito das
sanções impostas à Líbia.

A Guerra do Golfo ensejou, neste particular,


atitudes de maior profundidade. A Resolução 706, de 15 de
agosto de 1991, permitiu que o Iraque continuasse a exportar
petróleo, mas exigiu que os recursos obtidos nestes negócios
fossem depositados em uma conta administrada pelas Nações
Unidas, destinada à compra de alimentos, remédios e produtos
de primeira necessidade. Os recursos seriam também
utilizados para cobrir as despesas da ONU resultantes do
cumprimento das resoluções adotadas contra o Iraque, bem
como pela invasão ao Kuait.

A Resolução 706 estipulou que as exportações


iraquianas de petróleo não poderiam exceder o montante de
um bilhão e seiscentos milhões de dólares num período de seis
meses. Tais vendas teriam que ser aprovadas pelo Comitê de
Sanções, após notificação do fato por parte do país
321

interessado. O pagamento correspondente seria efetuado em


conta especial aberta pela ONU e administrada pelo Secretário
Geral. O Conselho de Segurança recebeu a função de aprovar,
com base em relatório elaborado pelo Secretário Geral, as
aquisições dos bens para satisfazer as necessidades
essenciais da população.

A Resolução 706 admitia que a ONU atuasse


para assegurar a distribuição dos bens aos setores carentes na
tentativa de coibir desvios que desfigurassem o embargo em
curso. Visava-se, assim, conferir publicidade à ação da ONU,
possibilitando ao mesmo tempo a distribuição justa dos bens
adquiridos.
A Resolução 706 inovou ao obrigar o Iraque a
usar os fundos advindos das exportações de petróleo para fins
exclusivamente humanitários sob a supervisão internacional. O
Iraque, contudo, acusou a ONU de promover intervenção
indevida nos seus assuntos internos, negando-se a se
submeter ao procedimento previsto pela Resolução 706.

Com o mesmo objetivo, mas com alcance muito


mais limitado, o Conselho de Segurança aprovou a Resolução
986, em 13 de abril de 1995. Adotada por iniciativa da
Argentina, na esteira da Resolução 706, a Resolução 986
simplificou os requisitos para a venda de petróleo para fins
humanitários. Procurou-se compatibilizar a proteção da
integridade territorial do Iraque com o imperativo de distribuir os
322

bens a todos os grupos que deles careciam. A despeito das


modificações introduzidas abrandando as exigências impostas
anteriormente, Bagdá preferiu não se sujeitar aos mecanismos
por ela estabelecidos.

O Conselho de Segurança, receando os riscos


para a população civil, determinou, com fundamento na
Resolução 778, que os fundos iraquianos bloqueados no
exterior seriam liberados e depositados em uma conta aberta
em nome das Nações Unidas e administrada pelo Secretário
Geral, com a finalidade de propiciar a compra de bens
essenciais a ser distribuídos, indiscriminadamente, a toda a
população. Referida conta englobaria os fundos iraquianos
"congelados" em outros países, principalmente nos EUA,
Arábia Saudita e Kuait, além das contribuições voluntárias para
programas comunitários, depositadas pelos que desejassem
auxiliar os civis iraquianos.

Parece destituída de solidez a crítica, formulada


em várias oportunidades, de que a decretação de embargos
econômicos pela ONU não considera as conseqüências que
produzem para as populações envolvidas. As exceções
humanitárias postas em prática nos anos 90 e as decisões dos
Comitês encarregados de aplicá-las revelam a preocupação de
poupar a população civil dos efeitos mais drásticos dos
embargos econômicos.
323

Não é possível deduzir, de maneira necessária,


que a decretação de um embargo econômico seja a causa
imediata da deterioração da situação humanitária num dado
país. O agravamento da crise humanitária decorre, em geral,
da insuficiência das demandas apresentadas ou do desvio da
ajuda concedida, fatores que sugerem a necessidade de
supervisão do Conselho de Segurança. Convém assinalar que,
no caso do Iraque, foram atendidos cerca de 85% dos pedidos
de ajuda humanitária. Quando o governo, a pretexto de
defender a soberania nacional, recusa as exceções
humanitárias, expõe a população a conseqüências intoleráveis
que redundam, quase sempre, em uma tragédia humana de
grandes proporções.
5.6 As zonas de proteção das vítimas de conflitos
armados

As convenções de Genebra de 1949 previram a


instituição de zonas de segurança para proteger as vítimas dos
conflitos armados internacionais. O objetivo visado era
conceder abrigo às mulheres, crianças e idosos, que não
participam das atividades bélicas nem contribuem para o
desenvolvimento das operações militares. Tratava-se, portanto,
de garantir refúgio à parte vulnerável da população, a quem as
guerras atingem de forma devastadora.
324

A criação de zonas de segurança enfrentou, com


o decorrer do tempo, dificuldades inegáveis. O assentimento
dos beligerantes, requisito essencial para que fossem
implantadas, jamais era obtido sem que transcorressem
demorados períodos de negociação. A falta de obrigatoriedade
subordinava à vontade dos contendores a iniciativa de criá-las.
As zonas de segurança limitavam-se, ainda, aos efeitos das
guerras externas, não podendo ser criadas, para abrigar os
flagelados pelos conflitos domésticos.

O Secretário Geral da ONU, em relatório de 1970,


sugeriu medidas para aperfeiçoar a instalação de zonas de
segurança. Indicou que elas não deveriam conferir nenhuma
vantagem estratégica a qualquer das partes, como as
representadas pelo eventual funcionamento de alguma
indústria em seu interior. O relatório não contribuiu
efetivamente para o aprimoramento do sistema de supervisão
voltado a identificar as possíveis violações das zonas de
segurança.

A ONU, nos anos recentes, considerando a


crescente relevância dos conflitos internos, que muitas vezes
transbordam as fronteiras nacionais, instituiu e autorizou o
estabelecimento de zonas de segurança diversas das que
existiam anteriormente. A compulsoriedade é o traço primordial
que as caracteriza. A sua criação ocorre quando se decide
325

delimitar uma área geográfica específica, independentemente


da concordância do Estado envolvido, para oferecer abrigo a
parcela da população civil, livrando-a, ao mesmo tempo, das
conseqüências nefastas dos conflitos armados. Evidencia-se,
nesse caso, a incapacidade do Estado em manter a ordem e
prover a segurança dos cidadãos.

As Zonas de Proteção das Nações Unidas,


ZPNUs, estabelecidas na Croácia, durante a crise iugoslava,
pretendiam ser um local de refúgio e segurança para os grupos
étnicos gravemente ameaçados. A Resolução 815, de 30 de
março de 1993, ao prolongar o mandato da UNPROFOR,
desejou proteger as populações sérvias perseguidas por
grupos rivais. A Resolução 757, de 30 de maio de 1992,
editada quando a guerra civil na Bósnia já se havia
intensificado, instituiu uma zona de segurança que
compreendia o aeroporto e a cidade de Sarajevo. A Resolução
819 previu a zona de segurança em Srebrenika, outorgando à
UNPROFOR a função de implementar a decisão tomada. As
zonas de segurança, criadas na Bósnia, fundaram-se no
Capítulo VII da Carta da ONU, constituindo-se, na prática, em
área de interposição a separar as forças inimigas.

As zonas de segurança podem consistir também


na proibição de sobrevoar certa área, como sucedeu em 7 de
326

abril de 1991, data em que os Estados Unidos, a Grã-Bretanha


e a França houveram por bem estabelecer a interdição de
sobrevôos para proteger os curdos que fugiam para a Turquia
e para o Irã. Nova zona de segurança foi estabelecida em 27
de agosto de 1992 para proteger os grupos shiitas perseguidos
por Sadam Husseim no Sul do Iraque. Ela abrangia, além de
importantes cidades iranianas, a região na confluência dos rios
Tigre e Eufrates. As constantes violações do espaço aéreo da
zona em causa e os ataques praticados em terra por
sabotadores iraquianos, afora o fato de dois helicópteros
pertencentes às tropas aliadas terem sido abatidos pela força
aérea norte-americana, lançaram dúvidas relativas à sua
verdadeira eficácia.

O Conselho de Segurança, preocupado em


assegurar a continuidade da ajuda humanitária na Bósnia,
aprovou, em outubro de 1992, a Resolução 781, que proibiu os
vôos de aeronaves militares no espaço aéreo bósnio. A
Resolução 816, de março de 1993, ampliou a proibição,
autorizando o emprego das medidas necessárias para punir os
transgressores. A zona de segurança instituída pelos militares
franceses no sudeste de Ruanda nos termos da Resolução 925
e 929 da ONU, impediu a morte de milhares de refugiados que
a ela acorreram. É incontestável que a inexistência desta zona
de segurança teria aprofundado a catástrofe humana em curso,
provocando o êxodo de quase um milhão de refugiados para
países vizinhos.
327

Os resultados positivos registrados pela criação


de várias zonas de segurança contrastam com as críticas
dirigidas pelas organizações humanitárias ao modo como
foram estabelecidas na Bósnia. A falta de condições sanitárias
e de infra-estrutura, a tendência ao prolongamento por período
excessivamente longo e a utilização de zonas de segurança
como base para a realização de operações militares pelo
governo bósnio estão entre os problemas mais comumente
apontados pelos especialistas. Não obstante, a criação de uma
zona de segurança em Ruanda teve função decisiva para
reduzir a dimensão da crise humanitária vivida por aquele país.
5.7 A atividade das organizações internacionais
regionais e das organizações não-governamentais
na realização do direito de assistência humanitária

O final da guerra fria abriu novas oportunidades


para que as organizações internacionais regionais e as ONGs
viessem a atuar nas crises humanitárias que eclodiram a partir
do início da década de noventa. A Organização do Tratado do
Atlântico Norte  OTAN  durante o conflito na antiga
Iugoslávia cuidou de garantir o respeito às sanções
econômicas impostas pela ONU e à zona de exclusão aérea
328

estabelecida para proteger os muçulmanos bósnios. A


intervenção da ECOWAS na Libéria iniciou nova fase no
relacionamento entre as organizações regionais e os Estados-
membros no continente africano. O período que se iniciou
demonstra mudança significativa na atitude dos países
africanos em face da inviolabilidade da soberania estatal. A
resistência à intervenção externa reduziu-se consideravelmente
quando se trata da proteção dos direitos humanos em crises
domésticas de grandes proporções 261.

A Organização da Unidade Africana – OUA – ,


que recomendou a ação militar na Libéria, exibiu grande
preocupação com os desdobramentos da tragédia humana na
Somália. O Secretário Geral da Organização, Salim Salim,
declarou, a propósito, que a OUA deveria estar preparada para
intervir rapidamente, caso desejasse ter um papel de liderança
na solução do conflito. Acrescentou ainda que a OUA deveria
liderar a superação do conceito tradicional de soberania, o qual
seria erigido levando-se em conta a solidariedade e os vínculos
de parentesco entre os africanos.

A deposição do governo democrático no Haiti e a


perseguição sistemática movida contra os partidários do
presidente deposto levaram a Organização dos Estados
Americanos a abrandar a defesa do princípio de não-

261
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.248.
329

intervenção no continente. Os países membros decidiram, na


reunião de Santiago, de junho de 1991, que a interrupção do
processo democrático em um Estado pertencente à OEA
obrigaria a entidade a convocar reunião extraordinária a fim de
adotar as medidas apropriadas a respeito. As sanções
econômicas impostas ao Haiti tiveram o mérito de evidenciar a
crescente importância que a democracia e os direitos humanos
assumiram para a construção da estabilidade regional.

O Capítulo VII da Carta das Nações Unidas


focaliza o relacionamento entre a ONU e as organizações de
caráter regional na manutenção da paz e segurança
internacionais. O esquema delineado pela Carta da ONU vem
sendo objeto, nos últimos anos, de análises que tendem a
destacar a necessidade de se conferir primazia às
organizações regionais para lidar com os efeitos negativos
provocados pelas crises humanitárias. Entre os fatores
normalmente assinalados para justificar esta preferência figura
a condição potencialmente mais favorável das organizações
regionais para adotar medidas preventivas e monitorar a sua
aplicação, bem como o conhecimento que possuem sobre os
povos e as peculiaridades da região. São lembrados também
os benefícios que a proximidade das situações de conflito
oferecem para que a intervenção se realize de maneira célere
e eficaz. Ademais, as partes em disputa aceitariam com maior
facilidade a escolha de foros regionais para a resolução do
litígio que as opõe.
330

Estas vantagens são, entretanto, mais aparentes


que reais. Muitas organizações regionais não dispõem de
recursos financeiros e força militar para atuar com vistas à
preservação da paz e da segurança. As divisões entre os
membros da organização acerca das providências a ser postas
em prática, aliadas ao temor de que certas decisões poderão
converter-se no futuro em precedentes utilizados contra os
Estados participantes, restringem extraordinariamente o efetivo
alcance das medidas adotadas. A experiência dos últimos anos
confirma aquilo que já se havia anteriormente pressentido: as
organizações regionais complementam as atividades da ONU,
mas não substituem o papel que ela tem desempenhado desde
o fim da II Guerra Mundial. O ex-Secretário Geral da ONU,
Boutros-Boutros Ghali, propôs na Agenda for Peace cinco
maneiras para aperfeiçoar a cooperação entre as Nações
Unidas e as organizações regionais:

1 a. - processos de consulta recíproca para


possibilitar a troca de impressões e a busca de solução para os
conflitos;

2a. - iniciativas diplomáticas que se incumbiriam


de fortalecer a cooperação mútua entre as Nações Unidas e as
organizações regionais;

3a. - suporte operacional das organizações


regionais para implementação das resoluções do Conselho de
331

Segurança. A ONU estabeleceria a orientação técnica para as


operações de manutenção da paz levadas a cabo pelas
organizações regionais;

4a. - estímulo do emprego de tropas conjuntas sob


o comando da ONU e das organizações regionais;

5a. - execução de operações conjuntas. Elas


podem ser empreendidas com êxito, como sucedeu no caso do
Haiti 262.

As organizações não-governamentais, por outro


lado, revelaram-se essenciais na prestação de auxílio nas
crises humanitárias recentes. A significativa atuação que
desenvolvem a partir da década de 80 tem se mostrado vital
para garantir a sobrevivência das vítimas de inúmeros conflitos
internos. A flexibilidade, a rapidez com que respondem às
situações de emergência, a reduzida burocracia que marca a
sua estrutura decisória, o comprometimento efetivo dos
membros e a neutralidade que manifestam em relação às
instâncias políticas domésticas e internacionais fizeram das
ONGs instrumentos indispensáveis para evitar que certos
263
conflitos adquirissem proporções ainda mais trágicas .

262
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.245.
263
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.249-250.
332

As ONGs, em diversas ocasiões, criticaram


abertamente o uso da força autorizado pelo Conselho de
Segurança da ONU. Esta posição não impediu a mudança de
atitude quando o sofrimento humano se tornou desesperador.
As ONGs, que inicialmente se opunham ao uso da força na
antiga Iugoslávia, mudaram de postura no momento em que os
constantes massacres e as campanhas de "purificação étnica"
espalhavam o horror e a barbárie. O genocídio em Ruanda
compeliu a organização Médecins Sans Frontières a reivindicar
o emprego da força para interromper as atrocidades que
vinham sendo praticadas. O Comitê Internacional da Cruz
Vermelha tem observado que o uso da força não deve ser
descartado quando se verificar grave violação dos direitos
humanos 264.

As ONGs influenciam os governos a agir, ainda


que de modo variável, todas as vezes em que as tragédias
humanas ganham visibilidade internacional. A decisão do
governo norte-americano de buscar apoio externo para intervir
no Iraque e na Somália deveu-se, sobretudo, às pressões
exercidas pelas organizações humanitárias. A ética de
solidariedade, que preside a ação das ONGs, contrasta com as
considerações políticas e estratégicas que em geral informam o
comportamento dos governos. As ONGs, na verdade, ao
contribuir para a formação de novos contextos e para alterar as

264
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.253.
333

percepções existentes, compartilham crenças e opiniões que


acabam por repercutir na formulação da agenda internacional.
Elas são, sob esse aspecto, comunidades epistêmicas
primitivas que determinam o aparecimento de normas
internacionais em matéria de proteção dos direitos humanos.
334

CONCLUSÃO

O limiar do século XXI testemunha mudanças


profundas nas relações internacionais contemporâneas. O
advento do processo de globalização e o final da guerra fria
deflagraram novo ciclo de transformações, cujo resultado mais
perceptível é a crise da ordem internacional de Westfalia, que
vigorou desde a metade do século XVII. A distribuição do poder
entre os Estados, a relação de autoridade entre as
organizações coletivas e os indivíduos e a capacidade analítica
dos cidadãos alteraram-se radicalmente, descortinando um
cenário diferente daquele que prevaleceu nos últimos séculos.
Os Estados deixaram de ser os únicos protagonistas da cena
internacional. A proliferação das organizações
intergovernamentais e das ONGs originou um mundo
policêntrico em que interagem múltiplos pólos de poder. Os
Estados, as organizações internacionais e as ONGs tecem
complexa rede de relações, que ora aproxima, ora distancia os
atores internacionais.

A cooperação e o conflito, que derivam de visões


diversas da realidade, criam constelações variáveis de poder e
interesse. Lógicas distintas, que só raramente se harmonizam,
impelem os atores na vida internacional dos nossos dias. Os
grupos identitários, que se estruturam com base na língua, na
raça e na religião, recusam o contrato como fundamento da
335

sociedade política; as organizações transnacionais traçam


estratégias globais, procurando libertar-se dos controles
externos; e o Estado valoriza a hierarquia entre o governo e os
cidadãos. Os impasses diplomáticos decorrem em larga
medida desta nova complexidade, que está na raiz da crise da
ordem internacional de Westfalia.

É óbvio que a soberania estatal não ficou imune a


transformações de tamanha magnitude. Entidades internas e
internacionais absorveram parcela importante das prerrogativas
que anteriormente pertenciam ao Estado. Em inúmeras
ocasiões os governos celebram acordos com entes privados,
despindo-se dos privilégios que lhes conferiam vantagem e
superioridade diante dos particulares. O Estado, não obstante,
continua a acumular poder e é instância de mediação decisiva
entre o plano doméstico e a esfera internacional.

É curioso observar que a crise da soberania vem


impedindo que as violações dos direitos humanos sejam
tratadas como temas internos que se inserem no âmbito do
domínio reservado dos Estados. A revolução dos meios de
comunicação deu visibilidade mundial às torturas, aos
massacres e ao genocídio perpetrados contra minorias étnicas
e opositores políticos. As atrocidades praticadas por ditadores
de toda espécie não mais permanecem recônditas, envolvidas
no manto impenetrável da soberania. Surge um direito de olhar
336

que se estende pelo globo na tentativa de desvendar as


atitudes que afrontam os limites do aceitável.

A instantaneidade das comunicações favoreceu a


constituição de um espaço público internacional dos direitos
humanos, que transcende as fronteiras e une os indivíduos
em torno das mesmas idéias. É verdade que, em muitos
casos, a seletividade evidenciou o peso de interesses
particularistas, servindo de obstáculo à efetiva proteção dos
direitos humanos. É inegável, todavia, que acima dos
particularismos parece emergir um consenso mínimo acerca de
valores comuns que devem balizar a vida social e que seriam
encontrados em todas as culturas. As iniciativas de levar a
efeito diálogos interculturais caminham nessa direção.

A Declaração Universal dos Direitos do Homem


iniciou o processo de positivação internacional dos direitos
humanos. Esse processo fortaleceu-se com a celebração do
Pacto dos Direitos Civis e Políticos e do Pacto dos Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais de 1966, aos quais se
juntaram grande quantidade de declarações e tratados que
previram direitos a grupos determinados, configurando a
passagem do homem genérico para o homem específico,
considerado como criança, idoso, doente ou refugiado. A
concretização dos direitos humanos em escala universal é
simultânea à ampliação dos bens tutelados e dos sujeitos que
podem reivindicá-los. O rol dos direitos humanos passou a
337

incluir, além das chamadas liberdades clássicas, os direitos


econômicos e sociais, havendo hoje quem mencione o direito a
um meio ambiente saudável e o direito à não manipulação do
patrimônio genético. Os indivíduos não são, por outro lado, os
únicos titulares dos direitos humanos. A família, as
coletividades étnicas, a nação e a própria humanidade
tornaram-se titulares de direitos reconhecidos
internacionalmente.

A proteção dos direitos humanos é a causa da


constituição de número ponderável de organizações ao redor
do mundo. O objetivo que as orienta é exercer pressão sobre
os governos com vistas à adoção de normas internacionais em
matéria de direitos humanos, bem como garantir o respeito às
regras existentes. São, desse modo, expressão viva do novo
transnacionalismo, o que demonstra a formação de
comunidades de responsabilidade que ignoram as fronteiras
nacionais. As ONGs agem com base em uma moral
cosmopolita que tem na solidariedade a sua principal fonte de
inspiração. Este fato tem, ao menos, duas conseqüências
teóricas de grande alcance.

Atesta, em primeiro lugar, a falência da teoria


social que focalizava exclusivamente as sociedades nacionais.
Tudo indica que estamos diante da conformação de uma
sociedade civil mundial, o que requer instrumentos analíticos
mais abrangentes e métodos de abordagem mais sofisticados.
338

Em segundo lugar, os princípios morais revelam incontestável


capacidade para motivar as condutas individuais. A vida
internacional não se equipara, nessa perspectiva, ao estado de
natureza hobbesiano, em que prepondera a guerra de todos
contra todos. Aliás, o modelo hobesiano é empiricamente falso
quando utilizado para descrever a realidade internacional e
moralmente insatisfatório para justificar o comportamento dos
governantes. Ele é empiricamente falso, porque a cena
internacional é compartilhada por inúmeros atores, os Estados
não dispõem de relativa igualdade de poder de tal sorte que os
mais fracos possam vencer os mais fortes, as políticas
domésticas são diretamente influenciadas pelo contexto
externo e existe expectativa de obediência recíproca das
normas internacionais. Sob o ângulo prescritivo, o modelo
hobbesiano não leva em conta a força motivadora dos
princípios morais, privilegiando somente a noção de auto-
interesse.

A contraposição entre ordem doméstica e


anarquia internacional, que fez fortuna nos últimos séculos e
que o modelo hobbesiano do estado de natureza avalizou, é de
pouca utilidade para explicar a complexidade do contexto atual.
A ordem internacional é, ao contrário do que se imaginou, um
padrão previsível de relações que possibilita a gestão da
política internacional no decorrer do tempo. A crise desse
padrão de relações levou Rosenau a formular o conceito de
ordem global para incluir o conjunto das interações públicas e
339

privadas que ocorrem ao longo das fronteiras nacionais. A


noção de governança, forjada desde princípios dos anos 90,
ganhou crédito para descrever as situações de eficácia dos
sistemas regulatórios a despeito da ausência de centralização
do poder. A governança reforça a ordem à medida que os
diferentes atores aderem aos mesmos significados.

A ordem global compreende as dimensões


subjetiva, objetiva e institucional. As regras jurídicas se
enquadram na dimensão institucional, tendo a função de
estabilizar os valores, próprios da dimensão subjetiva, e os
comportamentos, peculiares à dimensão objetiva. O direito
internacional estabelece os princípios normativos supremos
que governam a política mundial em um determinado momento
histórico. O princípio que imperou, a partir da Paz de Westfalia,
foi o da sociedade de Estados, isto é, o princípio segundo o
qual os homens e os territórios se encontram divididos em
Estados cujas relações são disciplinadas pelo direito
internacional. A Carta da ONU, que sob muitos aspectos
codificou o ideário westfaliano, abriu espaço para a superação
da ordem internacional de Westfalia. A proteção dos direitos
humanos, enfatizada pela Carta de São Francisco, abre
caminho para o Estado cosmopolita como princípio de
organização da política mundial.

O fim da bipolaridade leste-oeste, propiciado pelo


término da guerra fria, criou as condições favoráveis para a
340

formação do direito de assistência humanitária. Em 8 de


dezembro de 1988, por iniciativa francesa, a Assembléia Geral
da ONU aprovou a Resolução 43/131, que regulou a prestação
de assistência às vítimas das catástrofes naturais e situações
de urgência da mesma ordem. Dois anos mais tarde, em 14 de
dezembro de 1990, a Assembléia Geral adotou a Resolução
45/100, cujo objetivo era facilitar o acesso às vítimas das crises
humanitárias. Estas medidas, impensáveis há algumas
décadas, relativizaram a importância que a comunidade
internacional atribuía ao princípio de não-intervenção.

Tragédias humanas de grandes proporções


ocorreram em vários continentes no início dos anos 90. A
guerra civil na Libéria, na Bósnia, na Somália e em Ruanda, a
perseguição aos curdos no Iraque e o assassinato das
lideranças democráticas no Haiti após o golpe militar, levaram
o Conselho de Segurança a editar resoluções com a finalidade
de conceder auxílio às vítimas dos conflitos armados. O direito
de assistência humanitária se forma, por via consuetudinária,
consolidando-se o princípio de que nem o Estado onde o
conflito se desenrola, nem os Estados vizinhos podem impedir
o acesso às vítimas. O meio encontrado para legitimar as
decisões do Conselho de Segurança é engenhoso: as
violações em massa dos direitos humanos e do direito
internacional humanitário provenientes de conflitos internos ou
de ações dos governos afetam a paz e a segurança
internacionais, transcendendo os limites do domínio reservado
341

dos Estados. O Conselho de Segurança, nesse caso, está


habilitado a lançar mão das medidas apropriadas, incluindo o
uso da força para proteger as operações de ajuda humanitária.
Assim procedendo, o Conselho de Segurança reconhece,
explicitamente, o vínculo indissociável entre o plano doméstico
e a realidade internacional. Muitos conflitos, que têm potencial
desestabilizador para a ordem internacional, nascem no interior
dos Estados e se espalham para os países vizinhos. Os
crescentes fluxos de refugiados que transpõem as fronteiras
acabam por comprometer a estabilidade regional. Não deixa de
ser interessante observar que o direito internacional sempre se
preocupou em estabelecer as regras de coexistência entre os
Estados. Como a natureza dos conflitos se alterou, a atuação
do Conselho de Segurança nas tragédias humanas recentes
demonstra a relevância de se instituir também regras de
coexistência entre facções rivais e grupos étnicos dentro de um
mesmo país, pois os conflitos que poderão advir adquirem,
freqüentemente, dimensão internacional.

A análise das resoluções do Conselho de


Segurança adotadas na década de 90 indica que a soberania
não deve servir de obstáculo à concretização do direito de
assistência humanitária. O princípio de subsidiariedade
contemplado pela Resolução 43/131-88 confere ao Estado a
incumbência inicial de assistir as vítimas de desastres naturais
e conflitos armados. Quando, porém, o Estado se mostrar
incapaz de desempenhar com êxito esta tarefa, a comunidade
342

internacional cuidará de organizar a assistência reclamada.


Para tanto é necessário definir em cada caso a forma de
cooperação entre os diversos atores nesse empreendimento
conjunto. As normas criadas para esse fim, que se relacionam
nesse particular com a nova vertente do direito internacional de
coexistência, constituem aspecto significativo do direito
internacional de cooperação. A soberania comporta, nessa
ótica, a responsabilidade dos governos de cumprir certas
obrigações em face dos governados. Se os governantes
fracassarem nessa missão, a comunidade internacional passa
a ter o direito de agir para prover as condições básicas para
garantir a sobrevivência da população.

Não faltam críticas à atuação do Conselho de


Segurança nas crises humanitárias da década de 90. Apesar
de alguns resultados indesejáveis, o balanço das ações
realizadas é, contudo, positivo. A intervenção da ONU foi
decisiva para reduzir os efeitos das tragédias humanas,
concorrendo para evitar a morte de milhares de seres
humanos. É evidente que a reforma dos procedimentos
decisórios das Nações Unidas, em geral, e do Conselho de
Segurança, em particular, com a admissão de novos membros
permanentes, é um pressuposto para que se venha a outorgar
maior legitimidade à intervenção da ONU nas crises
humanitárias.
343

Alguns autores, temerosos de que abusos sejam


cometidos, sugeriram a codificação de regras para regular a
intervenção humanitária. Francis Kofi Abiew, por exemplo,
destaca os seguintes critérios:

1 – O uso da força deve ocorrer somente nas


hipóteses de violações graves, persistentes e sistemáticas dos
direitos humanos. Este requisito incluiria a ameaça iminente ou
a perda generalizada de vidas em virtude de assassinatos em
massa, carência de alimentos ou outras atividades. É
impossível quantificar, de maneira exata, o número de pessoas
cujas vidas se encontram ameaçadas por tais acontecimentos.

2 – A preferência deveria recair sobre as ações


coletivas, sempre que esta circunstância se revelasse factível.
O Estado interessado usaria a força, de modo unilateral,
somente quando as Nações Unidas ou as organizações
regionais fracassarem em impedir as violações dos direitos
humanos. O fato exigiria comunicação imediata ao Conselho
de Segurança e às organizações regionais. Cabe advertir,
porém, que, se por um lado o emprego unilateral da força é,
não raro, o único instrumento capaz de evitar a continuidade
das perseguições, torturas e massacres de que são alvos as
minorias étnicas e os grupos que se opõem ao regime vigente,
quando se verificarem dissensões insuperáveis que promovam
a paralisia decisória do Conselho de Segurança, por outro, há o
risco de que semelhante procedimento provoque a erosão do
344

próprio sistema de segurança coletiva concebido pela Carta da


ONU, o que, em última análise, ampliaria o risco de perigosa
escalada da violência.

3 – O uso da força limitar-se-ia ao mínimo, para


impedir o aumento da violência. Ele seria proporcional à
natureza e extensão das violações dos direitos humanos.

4 – A intervenção pacífica das organizações não-


governamentais teria lugar sempre que as seguintes condições
fossem satisfeitas: a) quando os desastres naturais ou
humanos coloquem em risco grande número de pessoas
graças à ausência de alimentos e abrigo adequados ou todas
as vezes que os atos internos de agressão causem
assassinatos em massa ou provoquem vítimas entre a
população civil; b) quando o governo local permita a
intervenção humanitária dentro de suas fronteiras; c) quando o
Conselho de Segurança autorize a intervenção, apelando para
que o governo local coopere com os funcionários da ONU ou
com as demais organizações humanitárias na prestação de
auxílio aos setores necessitados.

5 - A intervenção verificar-se-ia somente na


presença de uma razão humanitária inequívoca.

6 - Os intervenientes deveriam explorar todos os


métodos de resolução pacífica dos litígios antes de decidirem
345

recorrer ao emprego da força. Conviria utilizar até mesmo o


expediente das sanções econômicas para pressionar o Estado
265
acusado de violar os direitos humanos .

Propostas deste tipo, ainda que meritórias por


ensejarem o aperfeiçoamento do sistema de garantias dos
direitos humanos, não eliminam inteiramente a perspectiva de
abusos, dada a inexistência de um efetivo controle de
legalidade das decisões do Conselho de Segurança.

O direito de assistência humanitária suplanta a


divisão clássica entre o direito público interno e o direito
internacional. Enquanto o primeiro liga o Estado aos cidadãos e
o segundo relaciona os Estados entre si, o direito de
assistência humanitária aponta para uma ordem cosmopolita
ao vincular a comunidade internacional aos cidadãos de um
Estado determinado. Se é verdade que o direito de assistência
humanitária poderá ser valioso instrumento na definição da
nova ordem global, não se deve esquecer que a sua eficácia,
no futuro próximo, é algo em aberto, que somente o fluir da
história terá condições de comprovar.

265
ABIEW, Francis Kofi. The evolution of the doctrine and practice of
humanitarian intervention. Op. cit. p.270-275.
346

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