CENTRO UNIVERSITÁRIO UNIEURO

ÉLIO MARQUES PEIXOTO

ATO ADMINISTRATIVO: LEGALIDADE X EFICIÊNCIA

BRASÍLIA

2008
 ÉLIO MARQUES PEIXOTO

ATO ADMINISTRATIVO: LEGALIDADE X EFICIÊNCIA

Monografia apresentada ao
Centro Universitário UNIEURO
como requisito para a obtenção
do grau de Bacharel em Direito.

Orientador: Dr. José Felício Bergamin

BRASÍLIA

2008
 ÉLIO MARQUES PEIXOTO

ATO ADMINISTRATIVO: LEGALIDADE X EFICIÊNCIA

Monografia apresentada ao
Centro Universitário UNIEURO
como requisito para a obtenção
do grau de Bacharel em Direito.

Aprovado em: ___/___/2008

BANCA EXAMINADORA

__________________________________________________________

__________________________________________________________

__________________________________________________________
 Aos meus pais, Ana Lúcia e Élio
Peixoto.
 Agradeço a Deus pela saúde para
persistir no trabalho e a todos que de alguma
forma me ajudaram nessa caminhada.
 A lei é inteligência e sua função natural é impor
o procedimento correto e proibir a má ação.
Cícero, orador romano.

RESUMO

O presente trabalho aborda a teoria do ato administrativo no que se refere às

ações do agente público em face da obediência aos princípios da legalidade e
da eficiência, preconizados pela Reforma Administrativa de 1998, levada a
efeito pela Emenda Constitucional nº 19/98, que alterou a Constituição Federal
em seu artigo 37, caput. Parte-se da constatação de que a mentalidade
patrimonialista que tem acompanhado a administração brasileira desde o
período colonial, tem dificultado a implantação de um Estado Gerencial e uma
Administração de Resultados. O agente público ingressa na máquina
administrativa, por meio de concurso que demanda tempo de estudos e
dinheiro e depois se esquece de continuar estudando e, principalmente,
aplicando as leis que regem o serviço público. Não são poucos os que se
aproveitam da função para auferir proveito próprio ou para terceiros, em
prejuízo do Estado e da coletividade. Relata-se alguns casos de demissão de
servidores por flagrante desrespeito à lei que deveriam obedecer e situações
em que o agente público, agindo de acordo com os princípios da legalidade e
da eficiência, promoveram economia do dinheiro público e levaram benefícios
para os cidadãos. Comprova-se, assim, que o servidor bem intencionado,
eficiente e respeitador da lei é a melhor aquisição que a Administração Pública
pode fazer através dos concursos.

Palavras- chave: ato administrativo – legalidade – eficiência – Administração

Pública
 ABSTRACT

This paper addresses the theory of administrative decree regarding the actions
of public officer in the face of obedience to the principles of legality and
effectiveness, recommended by the Administrative Reform of 1998, carried out
by the Constitutional Amendment No 19/98, which changed the Federal
Constitution in Article 37, caput. It is the observation that the mentality heritage
that has followed the Brazilian government since the colonial period, has
obstructed the deployment of a State Management and a Board of results. The
public official enter the administrative machinery, through competition that
requires time and money for studies and then forget to continue studying and,
especially, applying the laws governing the public service. It is not uncommon
for that benefit from the function to derive a benefit for himself or others, to the
detriment of the state and the community. It was reported some cases of
dismissal of servers by blatant disregard for the law and should conform to
situations where a public official acting in accordance with the principles of
legality and effectiveness, promoting economy of public money and led benefits
for citizens. Proves is that the server well-intentioned, efficient and respectful of
the law is the best acquisition that the government can do through the
competitions.

Keywords: administrative decree - law - efficiency - Public Administration

 SUMÁRIO

I INTRODUÇÃO...................................................................................................9

II ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA: UM OLHAR

SOBRE A HISTÓRIA......................................................................................11

2.1 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL....................................................................12

2.2 ADMINISTRAÇÃO IMPERIAL.....................................................................16

2.3 ADMINISTRAÇÃO NA FASE REPUBLICANA............................................18

III LEGALIDADE E EFICIÊNCIA NA REFORMA

ADMINISTRATIVA DE 1998..........................................................................23

IV O ATO ADMINISTRATIVO: ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA

EM FACE DA REFORMA ADMINISTRATIVA

DE 1998.............................................................................................................28

V CONSIDERAÇÕES FINAIS...........................................................................33

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................35
 9

I INTRODUÇÃO

A história da administração brasileira mostra que o Estado, na maior

parte do tempo, foi gerido de forma patrimonialista, misturando os negócios
públicos com os negócios particulares, criando ambientes sempre propícios à
corrupção, desobediência à lei e falta de eficiência no atendimento às
necessidades básicas da população.

Partindo dessa premissa aborda-se nessa pesquisa, de caráter

bibliográfico, a aplicação dos princípios da legalidade e da eficiência em
relação ao ato administrativo no Estado brasileiro, do período colonial aos dias
de hoje. Analisa-se principalmente os resultados da Reforma Administrativa
levada a efeito pela Emenda Constitucional Nº 19/98, que alterou a
Constituição Federal de 1988 em seu art. 37, caput, direcionando a
Administração Pública nos rumos da organização de um Estado Gerencial.

Demonstra-se, por meio da análise de jurisprudências do Superior

Tribunal de Justiça e de fatos de domínio geral, que a introdução do Princípio
da Eficiência no texto constitucional veio a bem do serviço público, contribuindo
para resgatar a imagem que o servidor adquiriu ao longo da história diante da
coletividade brasileira.

Diversos Processos Disciplinares seriam evitados e muitas demissões

não aconteceriam se o agente público se preocupasse em atender aos
princípios da legalidade e atualmente, também ao princípio da eficiência. Tal
comportamento resulta em economia para o Estado e em benefícios para o
cidadão, conforme ficará demonstrado.

A pesquisa foi desenvolvida a partir das visões de tradicionais autores

do Direito Administrativo e, seguindo a proposta de que a internet economiza
tempo e dinheiro para o pesquisador, utilizou-se textos de vários autores
disponíveis em sítios eletrônicos considerados confiáveis.
 10

A parte técnico-metodológica se pautou em autor que explicita

claramente as normas da ABNT e em material disponibilizado para o
pesquisador quando da realização de Curso de Extensão à Distância de
Metodologia da Elaboração de Monografia Jurídica, sempre procurando expor
os argumentos com clareza o objetividade.

Dessa forma se acredita que o objetivo de comprovar que o

desconhecimento da lei por parte do agente público, intencional ou não,
prejudica a eficiência do ato administrativo poderá ser plenamente atingido com
essa pesquisa. A proposição de uma administração eficiente e correta na
observância às leis é o objetivo maior do Estado e precisa ser atingido
mediante a ação eficaz de seus agentes públicos.
 11

II ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA: UM OLHAR SOBRE A

HISTÓRIA

Caio Prado Júnior (in GOUVÊA, 1998), escrevendo na década de 1940,

é a mais importante referência historiográfica a respeito dos primórdios da
administração brasileira. Tomando como ponto de partida os estudos feitos por
esse eminente historiador lança-se um olhar sobre a administração brasileira e
suas características, do período colonial até o Governo Lula, levando-se em
conta os princípios da legalidade e da eficiência.

O princípio da legalidade está previsto na Constituição Federal, art. 5º, II

e caput do art. 37 como direito fundamental e implica em que o administrador
público está sujeito ao que determina a lei, não tendo liberdade e nem vontade
pessoal para dela se afastar, sob pena de praticar ato inválido, expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, dependendo do ato praticado (in
GRANJEIRO, 2007).

O princípio da eficiência foi acrescentado pela Emenda Constitucional

19/98, também chamada Emenda da Reforma Administrativa e impõe ao
administrador público a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez,
perfeição e rendimento, em benefício dos interesses individuais e da
coletividade. O objetivo é evitar desperdício de tempo e do dinheiro público,
beneficiando o maior número possível de pessoas (in GASPARINI, 2005).

Uma vez explicitados os conceitos desses dois princípios da

administração pública passa-se á análise da história da administração
brasileira, procurando encontrá-los ao longo do tempo, registrando como eles
foram cumpridos ou descumpridos por aqueles que se encarregaram dos
negócios públicos.
 12

2.1 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL

Somente quando se anunciou uma crise no comércio com o Oriente é

que Portugal deu prioridade à colonização das terras americanas. Até 1530 os
pequenos povoados e feitorias1 construídos no litoral não tinham organismos
de justiça e nem de administração. Tudo era resolvido de acordo com a lei da
espada. No final de 1530 o governo português enviou ao Brasil Martim Afonso
de Sousa, com amplos poderes judiciais e investido no cargo de capitão-mor.

O modelo administrativo implantado por Portugal foi o de Capitanias

hereditárias, já colocado em prática nas ilhas da Madeira e Açores. O objetivo
era atrair investimentos privados através da doação de terras a particulares, os
quais eram investidos de poderes administrativos, militares e jurídicos. Frei
Vicente do Salvador assim se expressa sobre os direitos dos capitães
donatários:

[El rei D. João III] ordenou que se povoasse esta província, repartindo
as terras por pessoas que se lhe ofereceram para as povoarem e
conquistarem à custa da sua fazenda, e dando a cada um cinqüenta
léguas por costa com todo o seu sertão, para que eles fossem não só
senhores mas capitães delas pelo que se chamam e distinguem por
capitanias.Deus-lhes jurisdição no crime de baraço e pregão, açoutes
e morte, sendo o criminoso peão, e sendo nobre até dez anos de
degredo [...] E, ainda que os donatários são sesmeiros das suas
terras e as repartem pelos moradores como querem2 [...] Pertencem-
lhes também a vintena de todo o pescado que se pesca nos limites
das suas capitanias, e todas as águas com que moem os engenhos
de açúcar, pelos quais lhes pagam de cada cem arrobas duas ou três,
ou conforme se concertam os senhores dos engenhos com eles ou
com seus procuradores. (in CAMPOS e MIRANDA, 2005, p. 197).

O sistema de capitanias hereditárias fracassou por vários motivos, entre

eles o desinteresse dos donatários pelas novas terras, dificuldades em
estabelecer uma atividade econômica que sustentasse a ocupação e o
1
Feitorias: postos coloniais geridos por feitores das finanças, estabelecidos normalmente na
costa, dependentes do poder militar colonizador ou de natureza particular, cujo objetivo era
negociar com os nativos e recolher e armazenar os produtos que seriam transportados para a
metrópole (in: <http://www.priberam.pt/dlpo/definir_resultados.aspx.> Acesso em: 26 out. 2008.

2
Baraço era uma corda para o enforcamento, significando que o donatário podia aplicar a
pena de morte; pregão era uma proclamação pública, a que ele também tinha direito e
sesmeiros refere-se ás sesmarias, lotes não cultivados de terra que os donatários podiam
distribuir a quem tivesse condições de cultivá-las (in: CAMPOS e MIRANDA, p. 197).
 13

povoamento, excesso de gastos para os donatários, que nem sempre

dispunham de posses, ataques indígenas. Somente os donatários que
dispunham de capital ou poderiam conseguí-lo através de empréstimos
obtiveram algum progresso, como em Pernambuco e São Vicente.

Esse sistema se baseava no patrimonialismo 3 da Coroa portuguesa e se

fundamentava na distribuição de cargos por afeição e troca de favores, como
uma concessão de exploração de serviços a particulares. Para agir na
legalidade o donatário contava com o Foral, estabelecendo direitos e deveres e
a Carta de doação concedendo a terra em posse hereditária. Na prática, a
eficiência do sistema era quase nula para o donatário.

Em 1548 a Coroa resolveu centralizar a administração, limitando o poder

dos donatários e transferindo-o para uma nova instância, o Governo-Geral.
Para controlar o descontentamento dos donatários e dos fazendeiros foi-lhes
dado participar dos novos órgãos e instituições que se criaram, como as
Câmaras Municipais, encarregadas da justiça, policiamento e finanças.
Continuava o esquema da troca de favores, em prejuízo da eficiência.

Com o desenvolvimento da economia açucareira, crescimento da

população e das cidades a administração foi se tornando mais complexa e
integrada à burocracia portuguesa. O regime continuou patrimonialista e com
centro decisório em Portugal, prejudicando tanto o princípio da legalidade, visto
que quem decidia pelo cumprimento da lei não se encontrava aqui, quanto da
eficiência, no que se refere à distância e aos entraves burocráticos.

Salgado (in CAMPOS e MIRANDA, 2005, p. 199) oferece um

organograma da administração brasileira no período colonial:

aDMINISAAA
ADMINISTRAÇÃO COLONIAL

3
“O Estado patrimonialista era marcado pela confusão entre os interesses públicos e privados,
uma vez que o aparelho estatal nada mais era que uma extensão do poder do soberano, não
havendo distinção entre a coisa pública e os bens da realeza. Como conseqüência, a
corrupção, o clientelismo e nepotismo avultavam” (in JUCÁ, 2002, disponível em:
<http://www.escritorioonline.com/webnews/noticia.php?id_noticia=2251&> Acesso em: 26 out.
2008.
 14

COROA

Desembargo do paço

Mesa da Contos do Valores da Casa da Suplicação

Consciência Reino Fazenda

Arcebispado de Lisboa Governador-geral

Casa da Índia,

Mina e Guiné
Bispado
Capitão-mor da costa

Justiça
Prelazia Fazenda

Rio de Janeiro - Administração

Governador/Capitão-mor

Fazenda, Alfândega e Contos Justiça

Freguesias e paróquias
Alcaide-mor
Instância administrativa Instância judicial

Adm. Metrópole Câmara

Adm. Governo-Geral Estado do

Adm. Municipal Brasil

Tropa Auxiliar/Ordenanças (1570)
Adm. Capitanias Metrópole

Fig. 1: Organograma da Administração colonial brasileira (Adaptação do autor)

 15

Dentro desse organograma, que perdurou até o final do período colonial,

com pequenas mudanças circunstanciais, Caio Prado Júnior (in GOUVÊA,
1998) oferece algumas considerações. A primeira é que esse esquema
administrativo tinha como característica básica uma grande “confusão entre as
diferentes definições acerca da atribuição e da competência das diversas
agências e agentes administrativos regidos pela legislação portuguesa de
então.”

Os juízes, por exemplo, desempenhavam tanto funções judiciais quanto

administrativas. As leis eram contraditórias, desencontradas, escritas sem
método e clareza, frequentemente com uma verborragia inútil. Havia uma
enorme burocracia, com grande quantidade de funcionários para deliberar e
poucos para executar. A máquina administrativa se perdia no princípio da
legalidade, visto estar a Coroa a milhares de quilômetros de distância para bem
fiscalizar a aplicação da lei e se emperrava na ineficiência. A par disso, Gouvêa
(1998) considera que esse sistema permitiu o enraizamento dos interesses
portugueses na colônia e permitiu a própria sobrevivência do império colonial.

A vinda da família real para o Brasil em 1808 transferiu para a colônia a

burocracia, o Estado patrimonialista, a distribuição indiscriminada de cargos e a
centralização do poder. Com a elevação do Brasil a Reino Unido em 1815
foram instalados serviços públicos, como os do Banco do Brasil e criados
ministérios, além de critérios para a remuneração dos servidores públicos
brasileiros diferenciada dos portugueses (in SANTOS JÙNIOR, s.d., slide 13).

O fim das guerras napoleônicas trouxe a estabilidade política para a

Europa e as Cortes portuguesas exigiram o retorno de D. João VI, agora rei
efetivo de Portugal, depois da morte de sua mãe. Ao retornar, em 1821, aqui
deixou D. Pedro como regente. A única alteração administrativa foi que o Brasil
passou a ter deputados nas Cortes de Lisboa. Com as tentativas de retomada
do pacto colonial por parte de Portugal, o Brasil se torna independente em
1822, sob o comando de D. Pedro I.
 16

2.2 ADMINISTRAÇÃO IMPERIAL

A independência não alterou o caráter patrimonialista do Estado no

Brasil, porém alguns anseios populares começaram a ser acatados. As vilas
foram promovidas a cidades e ganharam maior importância política e
administrativa. “O que se percebe nas práticas administrativas ao longo do
período imperial são traços das heranças ibéricas” (in SODRÉ, 2006).

As idéias iluministas chegaram lentamente no Brasil ao longo do século

XIX e o Estado brasileiro, além de conviver com elas tinha a necessidade de
montar o seu aparato administrativo. Não havia pessoal habilitado para formar
uma burocracia e muitos elementos do judiciário continuaram a exercer a
administração.

D. Pedro I governou o Brasil por uma década, período turbulento, de

adaptação, no qual apareceu a primeira legislação brasileira, a Constituição de
1824. De inspiração francesa e norte-americana essa Constituição criou um
Poder Executivo fortemente centralizado, com acréscimo do Poder Moderador,
com prerrogativas legislativas, visto que indicava um Senado vitalício e podia
dissolver a Câmara Legislativa (in SANTOS JÚNIOR, s.d., slide 17).

Foram criados os Conselhos Gerais das Províncias e o Supremo

Tribunal de Justiça (STJ). Teoricamente, o Judiciário era independente e se
organizava tendo o STJ no topo, seguido pelos Tribunais de Relação em
número de quatro. Nessas duas instâncias os cargos eram preenchidos por
magistrados de carreira: ministros no STJ e desembargadores nos Tribunais de
Relação (in SODRÉ, 2006).

Foram criadas comarcas, termos e distritos de paz, sendo as primeiras

comandadas por juízes de direito nomeados pelo governo imperial, os
segundos escolhidos pelas administrações locais, sem necessidade de
formação acadêmica e os últimos eram eleitos juntamente com os vereadores.
Todo esse processo estava dentro do princípio da legalidade, sem dúvida, mas
em nenhum momento atendia ao princípio da eficiência.
 17

As faculdades de direito haviam iniciado seus cursos efetivamente em

1827. Não havia como encontrar tanta gente habilitada para exercer os cargos
criados pelo Brasil afora, além do que os conchavos políticos permeavam a
escolha da burocracia. Acabavam sendo indicadas pessoas que eram bem
vistas pela sociedade, mas que não tinham habilitação para o serviço público,
com o que o governo passou a oferecer salários mais altos numa tentativa de
atraí-las.

Nesse meio tempo, D. Pedro I abdicou e sendo D. Pedro de Alcântara

menor de idade o Brasil passou por um período regencial. O sistema
funcionava como uma república de caráter parlamentarista e o Poder
Moderador sofreu limitações. Foram criadas as Assembléias Legislativas
Provinciais. A regência una foi eleita pelo voto popular (in SANTOS JÚNIOR,
s.d., slide 19).

O Código de Processo Criminal criado em 1832 foi reformado entre

1841/42, dando margem à criação de funções policiais como delegado e chefe
de polícia, a serem exercidas por desembargadores e juízes de direito (in
SODRÉ, 2006). Tal determinação constata a continuidade da prática da
ineficiência, pois se não havia gente habilitada para exercer os cargos de juiz
de direito, mais difícil ainda seria designá-los para esses novos cargos criados.

Somente em 1855 a lei eleitoral vetou a acumulação de cargos

judiciários e legislativos pelos juízes de direito. Porém, os juízes municipais
podiam acumular as funções, o que de fato ocorreu em grande parte do país,
sem gente habilitada para compor uma burocracia eficiente. Essa era a
situação do Supremo Tribunal de Justiça, considerado de primeira instância.

Nos Tribunais de Relação, os quais eram em número de onze em 1873,

os magistrados não acumulavam funções e desempenhou o papel de fiscal de
seus próprios componentes. Ao longo do período imperial o poder judiciário
esteve intimamente ligado à formação da burocracia brasileira e à organização
e consolidação do Estado (in SODRÉ, 2006).

Os últimos vinte anos do Segundo Reinado são considerados a fase da

prosperidade, devido ao desenvolvimento da lavoura cafeeira e início da
 18

industrialização. O país estava pacificado e ainda não havia uma séria

oposição à Monarquia. Nesse período houve reforma administrativa de
pessoal, incluindo o serviço de Correios, o Tesouro e a Fazenda, foram criadas
escolas primárias na Corte, a população foi recenseada pela primeira vez,
estrangeiros puderam se naturalizar, a escravidão foi declinando e começou o
processo de imigração (in SANTOS JÚNIOR, s.d., slide 20). O princípio da
eficiência, porém, ainda estava longe de ser alcançado.

2.3 ADMINISTRAÇÃO NA FASE REPUBLICANA

A proclamação da República resultou de uma união de interesses entre

uma classe média civil, representada pelos comerciantes e incipientes
industriais e uma classe militar fortalecida pelo sucesso da Guerra do Paraguai.
Apesar de estarem interessadas em renovar a administração imperial esses
dois grupos ainda estavam atrelados à elite agro-exportadora, eram
conservadores e antidemocráticos (in PATTO, 1999).

Unidos, esses dois grupos foram em busca do poder político e logo

afastaram os militares de tendência positivista que haviam liderado o
movimento republicano, substituindo-os por presidentes civis. A Constituição de
1891 estabeleceu uma república representativa federativa e mais poderes
foram dados aos novos estados como forma da elite se proteger da
instabilidade política que poderia ocorrer no Rio de Janeiro.

Extinguiu-se o Poder Moderador e os serviços administrativos federais

foram reorganizados sob a tese do progresso ordeiro. Nesse sentido, a
Primeira República foi repressiva, procurando de todas as formas conter
qualquer tipo de participação popular ou protestos. A Revolta da Chibata,
ocorrida em 1910 exemplifica bem a política administrativa: militares de baixa
patente eram chicoteados como se ainda fossem escravos quando cometiam
alguma falta (in PATTO, 1999).
 19

O aparato policial cresceu e a legislação criminal chegou à minúcias. O

crescimento do setor administrativo jurídico-policial obrigou o governo a
destinar grandes verbas para treinamento, instituição de plano de carreira e
melhorias salariais. Dessa forma, os quadros policiais se adequaram à
ideologia do Estado, mas não admitiam a ingerência do governo federal em
seus assuntos.

A brutalidade da polícia aumentava a distância entre o Brasil real e o

Brasil legal, “o que indica que fazer valer as leis, e não substituí-las pela norma,
era a grande dívida da classe dirigente brasileira para com o ideário liberal que
professava” (in PATTO, 1999). Assim, a administração brasileira na primeira
parte do período republicano, até 1930, além de infringir constantemente o
princípio da legalidade, não era mais eficiente por isso.

A Revolução de 1930 e a ascensão de Getúlio Vargas ao poder

trouxeram diversas novidades para a administração federal. Nos quinze anos
da Era Vargas o Brasil teve mais duas constituições: uma de caráter liberal, em
1934 e outra de caráter autoritário, em 1937. Como exemplos da grande
reforma administrativa desse período podem ser citadas

diversas leis trabalhistas que mudaram o cenário social do

trabalhador brasileiro, com o estabelecimento da jornada diária de
oito horas de trabalho na indústria e no comércio, a regulamentação
do trabalho feminino e dos menores nos estabelecimentos comerciais
e industriais, a instituição da carteira profissional, do salário mínimo e
das comissões mistas de conciliação, além de outras leis que
incidiram sobre a organização sindical e patronal.  Foram criados,
também, os ministérios da Educação e Saúde Publica, da Agricultura
e do Trabalho, Indústria e Comércio. Outros órgãos, como o
Departamento Nacional do Café (DNC), o Instituto do Açúcar e do
Álcool (IAA), o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
(SPHAN) e o Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) (in
<http://www.portalbrasil.net/> Acesso em: 27 out. 2008).

O Brasil procurava deixar definitivamente de ser um Estado

patrimonialista para ser um estado burocrático. Ocorreu uma reforma jurídica,
foram criados novos territórios e foi feita uma reforma do ensino médio e
superior. Para Falcão (2005, p. 1-2) o Estado burocrático é aquele que procura
 20

estabelecer regras impessoais para o seu funcionamento, universaliza os

procedimentos, formula e implementa políticas públicas que sejam eficientes,
eficazes e efetivas. É aquele que usa do princípio da legalidade para ser
eficiente, ou seja, cria regras para obter resultados.

No caso das reformas promovidas na Era Vargas e depois na

administração do governo eleito no início da década de 1950 a intenção e
esforços para criar esse Estado burocrático se chocou com os períodos de
autoritarismo e com os resquícios do Estado patrimonialista, criando uma
administração limitada em sua capacidade estratégica e operacional.

A burocracia brasileira só conheceu fases de fortalecimento e

organização durante os governos autoritários. Nos momentos democráticos
predominou o clientelismo, o fisiologismo e o anacronismo institucional. A
legislação nunca conseguiu reunir a política e a administração no sentido de
criar condições para a emergência de uma nova forma de gestão pública.

Com esses paradigmas administrativos o Brasil atravessou a chamada

Terceira República (1945-64), sendo que no governo de Juscelino Kubitschek
foram criadas normas para a contratação dos servidores públicos, estabelecida
a contagem do tempo de serviço, criado um plano de assistência aos
servidores e um plano de cargos e salários (in SANTOS JÚNIOR, s.d., slide
23).

O golpe militar ocorrido em 1964 acrescentou mais uma vez o

autoritarismo ao modelo de Estado burocrático que vinha sendo desenvolvido
desde a década de 1930. As tensões políticas eram escamoteadas sob um
modelo administrativo que priorizava o desenvolvimento como saída para o
crescimento econômico do país.

A ditadura militar chegou ao fim sem que o país conseguisse acabar de

uma vez por todas com os antigos vícios do Estado patrimonialista. O mundo
se modificava em função da globalização e do fim do socialismo, processos
esses que também se refletiram na esfera local, gerando a discussão de que
era necessário um novo modelo de Estado.
 21

Segundo a ideologia liberal que predominou a partir da última década do

século XX o Estado deveria deixar de ser desenvolvimentista para ser
regulador e produtor de bens públicos, o mercado deveria ser liberalizado no
contexto da economia global e o terceiro setor deveria assumir determinadas
funções sociais até então desenvolvidas pelo Estado (in FALCÃO, 2005).

Não conseguindo processar as deliberações políticas de forma idônea e

eficiente, o Estado passou a sofrer severas críticas, por não responder às
demandas de uma sociedade globalizada, que necessitava de flexibilidade,
foco nos interesses dos cidadãos, busca de resultados, abertura ao controle da
sociedade e transparência em suas ações.

O modelo neoliberal de gestão pública preconiza a redução do papel e

do tamanho do Estado, daí a quantidade de privatizações ocorridas no final dos
anos 1990 (in SANTOS JÚNIOR, s. d., slide 25). A proposta neoliberal é de um
Estado gerencial, onde ele seja o orquestrador, parceiro e fomentador das
atividades do mercado e do terceiro setor. As instituições estatais devem ser
fortalecidas para sustentarem um Estado democrático e capaz de gerar
desenvolvimento (in JUCÁ, 2002).

Buscando atingir esse objetivo o Governo Sarney fez uma reforma

administrativa frustrada, a Constituição de 1988 propôs medidas retrógradas, o
Plano Collor foi desastrado e o Governo Itamar Franco foi meramente
conservador. Chega-se ao Governo Fernando Henrique Cardoso, cuja proposta
de reforma do Estado teve resultados ambíguos e fragmentários. De um lado
realizações modernas, como a lei de responsabilidade fiscal. De outro, a falta
de investimento no capital humano, o funcionalismo.

O Governo Lula não avançou nessa questão e pode até ter agravado os
problemas da administração do país ao adotar soluções ortodoxas e se afastar
dos eixos principais de uma reforma gerencial. O desempenho do Estado,
apesar de quase sempre obedecer ao princípio da legalidade está ainda muito
longe de oferecer resultados eficientes.
 22

Os governos mencionados e que sucederam o regime militar superaram

mediante processos mais democráticos o problema da governabilidade, criando
melhores relações com a sociedade e dela obtendo apoio. Isso ocorreu
principalmente a partir do Governo Fernando Henrique Cardoso e da
implementação do Plano Real, que eliminou o processo inflacionário.

Superado o problema da governabilidade era preciso que o Estado

criasse mecanismos de responsabilização dos gestores públicos perante os
resultados a serem apresentados aos cidadãos, no sentido de evitar que os
interesses particulares prevalecessem sobre os interesses públicos. Era a
busca do ideal da governança que pode ser definida como “a capacidade
financeira e administrativa para por em prática, de forma eficiente, as decisões
governamentais” (in JUCÁ, 2002).

Nesse contexto, o tema da reforma administrativa ressurgiu. A proposta

de uma administração gerencial ainda carregava alguns princípios do
burocratismo, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, avaliação
de desempenho, sistema de carreiras, profissionalismo e impessoalidade. A
partir de 1995 a tarefa de modernizar a administração pública foi passada ao
MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado).

O Diário Oficial da União publicou no dia 5 de março de 1998 a Emenda

Constitucional 19, também conhecida como Emenda da Reforma
Administrativa. Pela primeira vez na história da administração brasileira, o
princípio da eficiência foi inserido em um documento legal, incorporado ao Art.
37, caput, da Constituição de 1988. O alcance das medidas propostas é o
assunto a ser analisado no próximo capítulo.
 23

III LEGALIDADE E EFICIÊNCIA NA REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1998

O Estado moderno, com separação de poderes e existência de órgãos

estatais para cada um deles foi constituído a partir das revoluções liberais. Está
sujeito a regras jurídicas claras, definidas previamente e procura atingir a
realização dos direitos fundamentais dos cidadãos. Com o crescimento
populacional ocorrido principalmente no último século a presença do Estado na
vida das pessoas tem sido cada vez mais solicitada (in FURTADO, 2007, p.
238).

A presença do Estado na vida da sociedade se revela através da

Administração Pública e do ato administrativo. Por Administração Pública
entende-se “o conjunto de órgãos a serviço do Estado agindo in concreto para
satisfação de seus fins de conservação, de bem-estar individual dos cidadãos e
progresso social” (MEIRELLES, apud CABRAL, s.d., p. 1).

O ato administrativo deve ser entendido como qualquer manifestação ou

atuação da Administração Pública. É regido pelo direito público e pode ser
submetido a controle de legalidade pelo Poder Judiciário. É regido por
princípios constitucionais e não por meio de lei (in FURTADO, 2007, p. 246-
47).

Segundo Meirelles (apud FURTADO, 2007, p. 247) a Administração

Pública é “o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as
opções políticas do governo”, sendo este de caráter político e discricionário e a
Administração uma atividade de caráter neutro. O governo assume conduta
independente, enquanto a Administração assume conduta hierarquizada, visto
estar sujeita sempre ao princípio da legalidade.

No contexto do ato administrativo encontra-se o sujeito, um agente

público, cuja competência se dá de acordo com a lei, sendo considerados
vícios a incapacidade, o desrespeito à regra legal e o abuso de poder; o objeto,
que é o resultado prático e imediato do ato administrativo e cujos vícios podem
 24

ser a ilicitude, a impossibilidade, a indeterminação e a imoralidade; a forma,

através da qual a Administração Pública se exterioriza, geralmente em
documentos escritos e cujos vícios podem resultar da desobediência à forma
ou inobservância de procedimentos.

O ato administrativo envolve motivo, situação de fato ou de direito que

direciona e determina o agir da Administração Pública, devendo ter
materialidade, ser verdadeiro e ter resultado compatível com o que prevê a lei;
o inverso é considerado vício do motivo; e finalmente, o ato administrativo deve
apresentar uma finalidade, geral ou específica. Não atingir o interesse público
ou a tipicidade são vícios de finalidade que, geralmente, viciam também o
motivo (in SILVA, 2007, p. 1-11).

Seguindo o modelo do Estado burocrático, até 1998 o direito público

admitia para o ato administrativo os seguintes atributos: legitimidade,
legalidade e veracidade; autoexecutoriedade; imperatividade e tipicidade. Note-
se que a eficiência, apesar de desejada pela sociedade, não fazia parte das
qualidades do ato administrativo nos diplomas legais.

A reforma administrativa de 1998, proposta pela Emenda Constitucional

nº 19/98 não pode ser analisada como um fenômeno local, brasileiro. Ela
acompanhou uma tendência mundial de alterações formais nos princípios e
normas que regem a Administração Pública, seguindo as mudanças trazidas
em todos os setores da sociedade pela globalização (in MENDONÇA DA
SILVA, 2005, p. 3).

Essas reformas buscam a implantação de um modelo de Estado

Gerencial e uma Administração Pública de Resultados, através da delimitação
de políticas públicas e equacionamento financeiro da máquina administrativa,
equilibrando receita e despesas. Busca-se uma Administração Pública eficiente
e de qualidade na prestação dos serviços públicos essenciais.

Orientando-se pelo argumento de que o aparelho estatal deve gerar

benefícios para a sociedade e respeitar os direitos dos cidadãos, enquanto
 25

contribuintes4, a EC nº 19/98 incorporou ao texto da Constituição de 1988 5 o

Princípio da Eficiência, dirigindo a razão e fim maior do Estado “à prestação
dos serviços públicos essenciais à população, visando a adoção de todos os
meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum” (MORAES,
apud MENDONÇA DA SILVA, 2005, p. 5).

O Princípio da Eficiência se faz presente nos motivos apontados para

que se promovesse a reforma administrativa, em mensagem enviada ao
Presidente da República, em 1995 6: desmonte do aparelho estatal e
desprestígio de sua burocracia, crise fiscal, deterioração da ação administrativa
do Estado. A proposta era constituir uma administração que tratasse de forma
diferenciada e inovadora a gestão e o controle do aparelho estatal.

Para resolver esses problemas e atingir seu objetivo a Mensagem

886/95 propunha recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a
sociedade, estimular a profissionalização e melhorar as condições de trabalho,
além do controle dos atos administrativos, tanto interna quanto externamente,
através da participação do cidadão.

Com esses propósitos é que foi votada a EC nº 19/98, alterando a CF

em seu artigo 37, caput. Os doutrinadores destacam como pontos importantes
da reforma administrativa de 1998 os seguintes:

a) Possibilidade legal de participação do usuário dos serviços

públicos na fiscalização da administração direta e indireta;

b) Possibilidade do agente público perder o cargo, mediante

processo administrativo onde seja assegurada ampla defesa,
caso venha a cometer atos ilícitos;

c) Avaliação de desempenho ao final de três anos no cargo, como

forma de garantir a estabilidade, obedecendo ao Princípio da
Legalidade, assegurando ao servidor ampla defesa em caso de
suspeita de ato discriminatório;
4
Código de Defesa do Consumidor, Lei 8.078/90, Art. 6º, Inciso X.

5
Constituição Federal, Art. 37, caput.

6
Mensagem nº 886/95, apud MENDONÇA DA SILVA, 2005, p. 2.
 26

d) Rigoroso controle das despesas públicas, que levou à Lei de

Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio
de 2000);

e) Instituição de sistema remuneratório que toma como teto o salário

dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, sendo obrigatório que
o Estado divulgue os valores anualmente;

f) Fiscalização das empresas públicas pelo Estado e pela

sociedade;

g) Fim do Regime Jurídico Único, abrindo possibilidade de tratar de

forma diferenciada servidores com cargos diferenciados e de
Poderes distintos, sem, no entanto, reduzir salários;

h) Instituição de subsídio alimentar, pago em parcela única, sem

qualquer outro adicional.

A Reforma Administrativa representou um avanço no sentido de superar

o Estado burocrático e chegar ao Estado gerencial, mas o Princípio da
Eficiência só será atingido plenamente se o ato administrativo for
materialmente aplicado pelos agentes públicos. Só o gerenciamento eficiente
dos recursos públicos tornará possível que o cidadão brasileiro seja
plenamente atendido em suas necessidades de saúde, educação, segurança,
transportes e tantas outras.

A partir da introdução do Princípio da Eficiência na Administração

Pública, o Estado terá a obrigação de agir com rapidez, perfeição e rendimento,
além de procurar agir na legalidade. Parece risível a preocupação do Governo
do Distrito Federal, por exemplo, com o “gerundismo”, mas a idéia que o seu
uso passa ao cidadão é a de que a ação solicitada vai demorar a ser
concretizada. Parece uma pequena medida, mas na prática pode melhorar o
atendimento ao público e a própria imagem do Estado.

Cabe ao servidor público realizar suas atividades com perfeição,

evitando desperdício de tempo e dinheiro, que também é dele, pois paga
 27

impostos e garantir que os resultados sejam satisfatórios. Não adianta somente

atender o cidadão com uma frase educada, é preciso resolver o problema que
ele trouxe à Administração Pública com eficiência, estendendo seus resultados
ao maior número possível de pessoas. Se for necessário extinguir órgãos,
remanejar servidores, encerrar contratos desvantajosos, o Estado deverá
ajuizar essas ações, em benefício dos cofres públicos e do interesse da
coletividade (in GASPARINI, 2005, p. 21-22).

Todo comportamento da Administração Pública está sujeito a controle,

seja administrativo ou judicial, sendo que o primeiro avalia o mérito e a
legalidade dos atos e comportamentos dos agentes públicos e o segundo atua
somente visando a legalidade. Segundo Bandeira de Mello (apud GASPARINI,
2005, p. 115) “de nada valeria proclamar-se o assujeitamento da Administração
à Constituição e às leis, se não fosse possível, perante um órgão imparcial e
independente, contestar seus atos com as exigências dele decorrentes, obter-
lhes a fulminação quando inválidos, e as reparações patrimoniais cabíveis”.

Tal assujeitamento decorre do Estado de Direito e todo ato

administrativo que atente contra os princípios do Direito deve ser revisto,
convalidado ou retirado do ordenamento jurídico, sendo que qualquer parte
prejudicada deve ser indenizada. O Poder Legislativo e o Tribunal de Contas
também podem exercer controle sobre os atos administrativos, a bem da
sociedade e das finanças públicas (in GASPARINI, 2005, p. 115).

Cabe ainda ao agente público estudar e conhecer em profundidade o

Direito Administrativo e todo o aparato legal que rege a Administração Pública,
para não incorrer em omissão ou prática de ato ilícito, doloso ou culposo. O
desconhecimento dessa documentação em todos os seus detalhes leva o
agente público a cometer algumas faltas que poderiam ser evitadas, a bem do
próprio funcionário e também do serviço público. No próximo capítulo se
analisa algumas dessas situações e a jurisprudência delas resultante.
 28

IV O ATO ADMINISTRATIVO: ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA EM FACE

DA REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1998

Os serviços da Administração Pública no Brasil são regidos pela Lei

8.112, de 11 de novembro de 1990, a qual se aplica tanto aos servidores
estatutários quanto aos servidores celetistas, excluindo apenas os que são
contratados por prazo determinado (in GRANJEIRO, 2007, p. 269). Os artigos
143 a 182 tratam do Processo Administrativo Disciplinar, que se aplica aos
servidores que cometem irregularidades em suas funções ou delas tenham
conhecimento e não tomem as providências cabíveis.

Para não incorrer em faltas o servidor público tem alguns deveres

básicos. Meirelles (apud GASPARINI, 2005, p. 145-150) analisa esses deveres.
O primeiro é o dever de agir, desempenhando em tempo hábil todas as funções
que lhe couber, atendendo sempre ao Princípio da Legalidade e da Eficiência.
Havendo omissão ou ação intempestiva, o agente público poderá ser
responsabilizado administrativa e penalmente, incluindo indenizações, se for o
caso.

Para assegurar o cumprimento do dever da eficiência a EC nº 19/98

instituiu a avaliação de desempenho. Dessa forma, o agente público tem o
dever de agir com rapidez, perfeição e rendimento, evitando desperdícios para
o Estado e prejuízos para o cidadão. O dever de probidade impõe ao agente
público atitudes retas, leais, justas e honestas, escolhendo para a
Administração Pública a solução mais vantajosa.

Como administrador de coisas de terceiros o agente público tem o dever

de prestar contas, mostrando os resultados alcançados com o dinheiro público
ou sua gestão. Há necessidade de fazer planejamentos precisos e depois
explicitar como eles foram executados, o que se pretendia e o que se
conseguiu. Em todas as esferas administrativas o dever de prestar contas se
faz imperativo, principalmente depois da edição da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
 29

Ao assumir um cargo ou função no serviço público o cidadão precisa ter

conhecimento preciso da Lei 8.112/90, para se pautar corretamente no
exercício de suas funções. O que ocorre é que muitos funcionários a estudam
apenas no momento dos concursos e depois a deixam de lado no seu dia-a-dia
de trabalho e começam a se comportar de acordo com convicções pessoais ou
políticas, deixando de lado o Princípio da Eficiência e, principalmente, o
Princípio da Legalidade.

O resultado desse descaso na observância da lei é a corrupção, mal que

assola a Administração Pública brasileira desde o período colonial e se mostra
de difícil solução, visto que o modelo vigente durante a maior parte da história
nacional foi o Estado Patrimonialista, cuja mistura entre a coisa pública e a
coisa particular está enraizada na mente dos servidores públicos.

Para ilustrar esse estado de coisas e mostrar como o agente público

pode agir corretamente foram escolhidas algumas situações encontradas na
jurisprudência em relação ao Direito Administrativo. Serão analisadas
inicialmente situações em que o agente público agiu de maneira incorreta e
depois situações em que a atuação se pautou na observância de seus deveres,
resultando em benefícios para o Estado e para a coletividade.

Em 2002 a servidora Cleonice Aparecida Nogueira Vizin (STJ, ROMS nº

8.928), do Distrito Federal, foi demitida do serviço público por ter se apropriado
de R$ 15.000,00 referentes aos pagamentos efetuados por contribuintes para
obterem Certidões Negativas de Débito junto ao Ministério da Previdência e
Assistência Social. A servidora confessou o ato ilícito, mas se justificou
afirmando que havia sido prejudicada financeiramente em função de
incorporação salarial ocorrida em 1997.

A servidora solicitou “perdão tácito” uma vez que demonstrou intenção

de reparar a falta e por terem se passado dois anos desde a instauração do
Processo Disciplinar até a sua demissão. As alegações demonstram total
desconhecimento da lei. Como já foi mencionado o servidor público tem o
dever da probidade e de agir na legalidade, não podendo a Administração
Pública transigir quanto a esses deveres.
 30

Por outro lado, a servidora demonstra desconhecer as aplicações do

Princípio da Imediatidade, dos princípios que regem o ato administrativo, do
princípio da moralidade, além de confundir o dinheiro público com o seu salário
particular. É a visão patrimonialista do serviço público. Dessa forma, o Superior
Tribunal de Justiça manteve a demissão da servidora, a bem do serviço
público.

Em 2004 o STJ emitiu julgamento a respeito de Recurso Ordinário em

Mandado de Segurança impetrado por Clóvis Cardoso (ROMS nº 10.985),
oficial do Cartório de Registro de Imóveis e Anexos da Comarca de Iguape/SP
contra o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O servidor havia perdido
a sua delegação em função de ter emitido documentos em duplicidade entre os
anos de 1963 e 1966. O servidor solicitou a prescrição do delito, visto que este
só foi apurado anos depois e contestou a competência do TJSP para tirar-lhe a
delegação.

O oficial de cartório demonstrou desconhecimento da legislação que

confere ao Poder Judiciário a competência para analisar tudo que se refere aos
serviços notariais, desde o concurso até a demissão de um servidor (Lei
Federal nº 8.935). Demonstra desconhecer, ainda, que a prescrição do delito é
contada a partir do momento em que a Administração Pública dele toma
conhecimento e não da sua ocorrência.

O servidor, analisando ainda outros princípios da Administração Pública,

não foi eficiente em sua ação, visto ter gerado prejuízos ao órgão em que
trabalhava, não primou pela probidade e moralidade, uma vez que o seu ato
certamente beneficiou alguém que não deveria ter sido beneficiado. Em
respeito à lei o servidor, que dela não tomou conhecimento, perdeu a sua
delegação.

Em setembro de 2008, foi julgado Mandado de Segurança (STJ, MS nº

9.788) impetrado contra o Ministro de Estado da Justiça pelo ex-policial
rodoviário federal Max Dany Praxedes Dias, o qual havia sido demitido em
função de ter sido flagrado recebendo propina na cidade de Gurupi, no estado
do Tocantins, em março de 2003. O ex-servidor alegou forjamento do flagrante,
denúncia anônima e perseguição por parte de empresários do transporte.
 31

Ficou comprovado que a denúncia não era anônima e que as

investigações promovidas pela Corregedoria-Geral do Departamento de Polícia
Rodoviária Federal haviam obedecido aos trâmites legais pertinentes ao caso.
O servidor se valeu do cargo para lograr proveito pessoal, ainda em
consonância com a cultura administrativa patrimonialista, agindo em total
desrespeito no tocante à moralidade.

O ex-policial foi condenado criminalmente pelo crime de concussão, a

prestar serviços comunitários e a perder o cargo. As atitudes do servidor
mostram o desconhecimento da lei que rege o serviço público, a ação em
proveito próprio e sua demissão com certeza foi recebida com alívio pelos
caminhoneiros, principalmente, que trafegavam por aquela região.

Nota-se em todos esses casos de Processo Administrativo Disciplinar,

os quais resultaram em demissão ou perda da delegação, que o servidor
assume suas funções no serviço público e engaveta a legislação pertinente.
Assim, em determinadas circunstâncias, passa a agir em proveito pessoal ou
proveito de terceiros, o que prejudica a eficiência e a moralidade da
Administração Pública.

Analisa-se a seguir algumas situações em que o servidor público agiu de

modo eficiente, dentro da legalidade, evitando desperdício e prejuízos para os
cofres públicos. Tais situações são descritas na doutrina, por Furtado (2007) ou
são de domínio público. O resultado dessas ações demonstra o conhecimento
e a correta aplicação das leis e dos princípios que regem a Administração
Pública.

A partir do ano de 2007 o Governo do Distrito Federal deixou de emitir o

contracheque em papel para os servidores. O documento foi disponibilizado no
sítio eletrônico oficial e aqueles que o desejarem providenciam a sua
impressão. Dessa forma, toneladas de papel deixaram de ser compradas,
funções foram extintas e evitou-se o desperdício, visto que muitos servidores
simplesmente ignoram o documento e às vezes até jogam fora. Atendeu-se ao
Princípio da Eficiência, uma vez que o documento está disponível o tempo todo
na internet, e à Lei de Responsabilidade Fiscal.
 32

Em certa ocasião o STF (p. 114) precisou adquirir veículos novos, mas
era preciso alienar os velhos. A solução adotada primou pela legalidade e pela
eficiência. Foi aberto edital no pregão eletrônico, já estabelecendo que na
aquisição dos veículos novos uma parte do pagamento seria feita com a
alienação dos veículos velhos, cujo valor foi avaliado e publicado no próprio
edital.

Evitou-se, assim, uma segunda licitação para vender os veículos velhos

e a compra dos novos foi feita em condições totalmente vantajosas para o
Estado. Houve economia de tempo, trabalho e dinheiro, revelando a eficiência
e a eficácia do órgão ao planejar uma ação administrativa corriqueira no
serviço público. Nenhum aspecto do processo licitatório feriu a legalidade.

A eficiência do servidor público muitas vezes se revela em atos

aparentemente pequenos. Se foi disponibilizado um serviço telefônico para
atender o cidadão, certamente isso foi feito com o objetivo de evitar que ele se
deslocasse até a repartição pública. O atendimento rápido e preciso do servidor
para aquele que faz uma consulta telefônica resulta em menos gastos para os
dois lados. Evitar o “gerundismo” ao telefone é somente uma obrigação do
servidor no atendimento eficiente ao cidadão.

O atendimento por e-mail, hoje disponibilizado em qualquer repartição

pública evita deslocamentos desnecessários, preenchimento de papéis e
resulta em economia e eficiência para a Administração Pública, além de agilizar
o próprio atendimento. O uso eficiente da internet, através de “softwares” livres,
como o Linux, traz economia aos cofres públicos e promove o bom
atendimento da coletividade, além de estimular a inclusão digital.

Nota-se, ainda, nos sítios eletrônicos dos tribunais o livre acesso das
partes aos processos em andamento, por meio da consulta “online”. Tal medida
evita que a parte impetrante se desloque do seu estado para Brasília, por
exemplo, diminuindo despesas e visitas desnecessárias aos tribunais. Em
todas as instâncias administrativas se o agente público, como diz Trabucchi (in
AMARAL, 2006, p. 5), agir com “a diligência do bom pai de família” haverá
economia de dinheiro e eficácia no atendimento ao público.
 33

V CONSIDERAÇÕES FINAIS

Lançando um olhar sobre a história brasileira verificou-se que a

Administração Pública passou por dois momentos: patrimonialismo e
burocratismo. Vive-se hoje a transição para o modelo gerencial, pautado na
Reforma Administrativa levada a efeito pela EC nº 19/98, a qual alterou o art.
37 da Constituição de 1988, caput.

A herança patrimonialista na administração brasileira é muito forte. A

confusão entre o bem público e os negócios particulares ainda é muito evidente
em diversos momentos da história recente do país. Tal visão também se
encontra muito enraizada na mentalidade do servidor público, acostumado aos
favores políticos e a atropelar a lei em benefício próprio.

A passagem para o Estado burocrático, na década de 1930, não trouxe

muitos avanços. Houve uma profissionalização maior do agente público, a
instituição de lei própria para reger as atividades administrativas, mas a
mentalidade patrimonialista permaneceu, visto que a sociedade continuou sob
o domínio das oligarquias.

O princípio da legalidade sempre foi o mínimo a que a Administração

Pública deveria atender e, ainda assim, muitas vezes foi desrespeitado, nas
ocasiões em que o país passou por momentos de instabilidade política e
assumiram o poder governos considerados de exceção. Nessas situações,
agentes públicos desonestos se aproveitaram para cometer atos contra o
próprio Estado e contra a coletividade.

O retorno ao estado de direito e a reforma administrativa acenaram com

o fim da ilegalidade em muitas ações administrativas, mas ainda não se tem
plena confiança que um outro princípio, o da eficiência, seja efetivamente
aplicado ao serviço público. Os diversos Processos Disciplinares, envolvendo
os servidores, demonstram que o efetivo conhecimento da lei e a aplicação de
princípios como eficiência, probidade, moralidade, ainda estão longe de ser
interiorizados e seguidos pelos agentes públicos.
 34

Mas nem tudo é desesperança. A Lei de Responsabilidade Fiscal, que

obriga o Administrador Público, a gastar apenas o que dispõe e a prestar
contas de todos os seus gastos, ainda é muito recente para mostrar todos os
seus resultados, mas algumas ações já despontam como bastante
promissoras. Algumas podem até ser consideradas pequenas, mas oferecem
resultados práticos no que se refere á economia do dinheiro público.

No que se refere ao agente público especificamente, é preciso criar uma

cultura da eficiência, através da valorização de projetos que melhorem o
serviço público e resultem em maiores benefícios para a coletividade. É preciso
banir a imagem de lentidão, de falta de educação no trato ao público, de
desperdiçador que o agente público ainda tem hoje. Isso cabe aos próprios
órgãos públicos, por meio de reciclagem constante, obedecendo aos princípios
modernos da administração de recursos humanos.

O efetivo conhecimento da lei aliado ao desejo de bem servir à

coletividade através de seu cargo ou função, seja definitivo ou temporário,
evitará demissões por faltas claras, ao servidor, e tornará a Administração
Pública merecedora da confiança daqueles que são o seu objeto máximo. Os
cidadãos que pagam impostos têm direito a um serviço eficiente e de
qualidade, tanto no aspecto material, quanto no aspecto humano.
 35

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