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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA ORÇAMENTARIA – A.F.

O
INSTRUMENTOS ORÇAMENTARIOS - LDO

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

1.1 Definição
A Lei de Diretrizes Orçamentária é o plano tático de curto prazo da Administração Pública, sendo
a maior inovação em matéria orçamentária criada pela Constituição Federal e reforçada em suas
atribuições pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Esse instrumento de planejamento vêm desempenhando
relevante papel na normatização da atividade financeira do Estado, por vezes até preenchendo lacunas
na legislação permanente acerca da matéria.

1.2 Função da LDO


Segundo o § 2º do art. 165 da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
Vejamos ponto a ponto segundo as determinações contidas na Constituição Federal

1.3 Vigência
A vigência da LDO não é objetivamente definida como a do PPA e a da LOA, o que faz provocar certa
confusão, isso porque a cada ANO será elaborada uma LDO, o que leva alguns autores a afirmar que a
LDO tem vigência anual. Porém, para que posso cumprir com suas finalidades constitucionalmente
estabelecidas, necessariamente a LDO deve viger por mais de um ano. A expressão “anual” se remete
então a frequência d e elaboração, uma a cada ano, pois é certo que ela vige por mais de 12 meses pesos
motivos que se seguem:

1) Segundo Uma das funções da LDO, se não sua principal, é orientar a elaboração da lei orçamentária anual.
Como a LOA é elabora no exercício anterior à sua execução, consequentemente a LDO inicia a sua vigência
no ano anterior também. Ao observar art. 131 da lei nº 12.309, de 9 de agosto de 2010 (LDO 2011), por
exemplo, observa-se que ela passa a vigorar no momento de sua publicação, ou seja, apesar de ser
elaborada como sendo do exercício seguinte, ela vigora no mesmo exercício em que é elaborada.
“Art. 131. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

2) A LDO também tem por função orientar a execução orçamentária durante todo exercício
financeiro subsequente ao que é elaborada. A título de exemplo, os § 3º e 6º do art. 127 da Constituição
que versa sobre a execução orçamentária do Ministério Público:
Chega-se então a conclusão de que LDO vigerá necessariamente mais que um ano, desde que
sejam respeitados os prazos previstos na Constituição Federal, afinal ela vigora no exercício anterior ao
de execução LOA, orientando a sua elaboração, e durante todo exercício subseqüente orientando a
execução da LOA.

1.4 Prazos
Segundo o Inciso II do § 2 do Art. 35 do ADCT, até a entrada em vigor da lei complementar a que se
refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
I. O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período
da sessão legislativa;

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Vamos por partes entender o que diz o mandamento constitucional:

1) Elaboração e encaminhamento:
Apesar de ser elaborado por todos os poderes, cada um referente a parte que lhe é cabível, por ter
iniciativa privativa e vinculada, a responsabilidade pela elaboração e encaminhamento do projeto de lei
de diretrizes orçamentárias é do Chefe do Poder Executivo, que tem prazo determinado para
encaminhamento ao Poder Legislativo. Segundo o mandamento constitucional, o projeto de lei de
diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício
financeiro, que coincide com 15 de abril em todos os exercícios financeiros. O Presidente tem então os
primeiros três meses e meio de todos os anos do seu mandato para elaborar se projeto de lei de diretrizes
orçamentárias, uma a cada mandato.

2) Devolução:
Uma vez aprovado, o Poder Legislativo deverá devolver projeto de lei de diretrizes orçamentárias
ao Poder Executivo para sanção ou veto até o encerramento do primeiro período da seção legislativa, ou
seja, 17 de julho.
Importante estar atento ao fato de que a, segundo o Art. 57, § 2º da CF, a sessão legislativa não
será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias o que impedirá os
parlamentares de entrarem em recesso (férias) até que tal lei seja aprovada.

Fique atento!
A LDO é a única lei que a Constituição Federal impõe restrições ao Poder Legislativo pelo não
cumprimento de prazos na apreciação dos instrumentos orçamentários, essa previsão não existe para
o PPA ou para a LOA. Porém, pouco tem surtido efeito nos últimos tempos no âmbito federal, pois
mesmo sem ter aprovado tal projeto de lei, o congresso Nacional tem feito o chamado Recesso Branco,
sem a imposição de qualquer sanção.

Insta frisar que o motivo dessa imposição está na imperiosidade na aprovação deste que deveria
ser imprescindível instrumento orçamentário, haja vista que uma de suas principais funções está a de
orientar a elaboração do próprio orçamento, ou seja, enquanto ela não viger, não deveria se inicia a
elaboração da Lei Orçamentária Anual.
Porém, na prática as coisas não funcionam assim, serve de exemplo a lei 12.919 (LDO 2014) que
entrou em vigor somente em 24 de dezembro de 2013, o que leva a concluir que é possível que a LOA
seja elaborada sem uma LDO vigente para orientar tal elaboração.

1.5 Conteúdo
Em razão da compelxidade da atividade orçamentária e do princípio da Exclusividade, que não
permite a inserção na LOA de matéria que não seja previsão de receita e fixação de despesa, é necessário
um instrumento que verse sobre assuntos acessessórios essenciais à elaboração e execução do
Orçamento Público. Esse instrumento é a LDO, que faz esse papel de ligação entre o Planejamento e o
Orçamento priporamente dito.
A título de exemplo, vejamos a estrutura da LDO 2014 transcrita em seu art. 1º, onde são
estabelecidas, em cumprimento ao disposto no § 2o do art. 165 da Constituição Federal, e na Lei
Complementar 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, as diretrizes orçamentárias da
União para 2014, compreendendo:
I - as metas e prioridades da administração pública federal;
II - a estrutura e organização dos orçamentos;
III - as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União;

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IV - as disposições para as transferências;


V - as disposições relativas à dívida pública federal;
VI - as disposições relativas às despesas com pessoal e encargos sociais e benefícios aos servidores,
empregados e seus dependentes;
VII - a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;
VIII - as disposições sobre alterações na legislação e sua adequação orçamentária;
IX - as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e os serviços com indícios
de irregularidades graves;
XI - as disposições sobre transparência; e
XII - as disposições finais.

A lei de Responsabilidade Fiscal ampliou as atribuições da LDO, fazendo com que a mesma
ganhasse mais relevância, atribuindo a ela funções de destaque no processo orçamentário. A LRF
estabeleceu que a LDO deverá dispor sobre:

1) Equilíbrio entre receitas e despesas;


2) Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no final de cada bimestre quando se
verificar que a realização da receita poderá comprometer os resultados nominal e primário
estabelecidos no anexo de metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado
Federal;
3) Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com
recursos dos orçamentos;
4) Demais condições e exigências para a transferências de recursos a entidade públicas e privadas;

O § 1º do art. 4º da LRF estabelece que integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o


Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas:

1) Metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas;


2) Resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para
os dois seguintes, ou seja, três exercícios financeiros.
O § 2º do art. 4º da LRF menciona que o Anexo de Metas Fiscais conterá, ainda:
3) Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
4) Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os
resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
5) Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação
dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
6) Avaliação da situação financeira e atuarial:
 Dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo
de Amparo ao Trabalhador;
 Dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
 Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
O § 3º do art. 4º da LRF determina que a lei de diretrizes orçamentárias contenha Anexo de Riscos
Fiscais, onde serão avaliados:
1) Os passivos contingentes;
2) Outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas,
caso se concretizem.
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O § 4º do art. 4º da LRF, propugna que a mensagem que encaminhar o projeto da União


apresentará, em anexo específico:
1) Os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial;
2) Os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis;
3) As metas de inflação, para o exercício subsequente.

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