01.planejamento Estratégico

WBA0110_v2.
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
NA GESTÃO PÚBLICA
Ana Claudia Moreira Miguel Philippini
Planejamento estratégico na gestão pública
1ª edição
Londrina
Editora e Distribuidora Educacional S.A.
2019
2
© 2019 por Editora e Distribuidora Educacional S.A.
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Philippini, Ana Claudia Moreira Miguel

P552p Planejamento estratégico na gestão pública/ Ana Claudia
Moreira Miguel Philippini, – Londrina:
Editora e Distribuidora Educacional S.A. 2019.
112 p.
ISBN 978-85-522-1624-7
1. Estado. 2. Administração pública. I. Philippini, Ana

Claudia Moreira Miguel. Título.
CDD 300
Thamiris Mantovani CRB: 8/9491
2019
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PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA GESTÃO PÚBLICA
SUMÁRIO
Apresentação da disciplina 5
Construção do Estado e da sociedade 6
Administração pública brasileira 28
Planejamento e processo de tomada de decisão 51
Planejamento estratégico e seus precedentes históricos 73
Planejamento estratégico no setor público 93
Reforma administrativa e gestão pública 112
Planejamento estratégico na gestão pública 134
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Apresentação da disciplina
Administrar uma organização dentro do atual contexto político-
econômico, em que os conceitos de globalização e interdependência e de
competividade e produtividade ao mesmo tempo em que se entrelaçam,
se chocam, não é uma tarefa fácil. No entanto, muito mais complexo é
administrar uma organização como o Estado, principalmente quando
o governo não é capaz de estabelecer estratégias e políticas claras. Por
essa razão, o mercado de trabalho passou a exigir cada vez mais de
seus profissionais conhecimentos e atitudes mais dinâmicas e menos
burocráticas, de modo a adequar a essa nova realidade um modelo
gerencial de administração pública e viabilizar à gestão pública algumas
das técnicas antes aplicadas somente ao setor privado. Esse é, portanto, o
objetivo da disciplina Planejamento Estratégico na Gestão Pública.
É fato que, para garantir o alinhamento estratégico dos órgãos e entidades

públicas às metas governamentais, é imprescindível que se desenvolva o
planejamento estratégico, bem como sejam viabilizadas políticas de gestão
pública. Por essa razão, a disciplina busca analisar a estrutura do Estado
e de administração pública para, na sequência, estabelecer as técnicas de
planejamento estratégico na administração pública.
Assim sendo, o grande desafio desta disciplina é entender como

é possível transformar a estrutura eminentemente burocrática da
administração pública em uma estrutura mais flexível e empreendedora,
com capacidade de se manter competitiva no mercado, mesmo nos
períodos de turbulência e de transição.
Esta disciplina também foi estruturada para que você compreenda as

mudanças nos modelos de administração pública e, como consequência,
possa avaliar os modelos de planejamento estratégico adequados ao
caso concreto.
Espero contribuir para que esta disciplina amplie sua visão como gestor,
de maneira a expandir seus horizontes e para que você se torne um
profissional globalizado e atento às novas exigências do mercado.
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Construção do Estado
e da sociedade
Autora: Ana Cláudia Moreira Miguel Philippini
Objetivos
• Apresentar a noção de Estado.
• Identificar as teorias relacionadas à origem do

Estado e da sociedade.
• Apresentar a estrutura do Estado brasileiro.
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1. Desenvolvimento do Estado e da sociedade
Para formar um bom profissional em gestão, é preciso ter em
mente que, antes de entrar no estudo das matérias fins do curso, o
aluno necessita adquirir conhecimento em matérias introdutórias,
preparatórias aos conhecimentos que serão adquiridos na sequência.
Entre essas disciplinas estão a Teoria Geral do Estado, o Direito
Constitucional e o Direito Administrativo.
Em comum, as três disciplinas têm o objeto de estudo, ou seja, o

Estado. No entanto, enquanto na Teoria Geral do Estado, o Estado é
analisado de forma abstrata, considerando-o como sujeito de direitos
e obrigações e como aquele que detém o poder jurídico com caráter
político, o Direito Constitucional cuida da sua organização, ou melhor,
como ele se constitui ao passo que o Direito Administrativo trata de sua
estruturação, isso é, de como o Estado é administrado.
Por essa razão, faz-se necessário analisar a construção do Estado e da

sociedade, bem como entender como o Estado brasileiro é estruturado.
Portanto, antes de adentrar ao estudo do planejamento estratégico na
gestão pública, deve-se primeiro entender: o que é o Estado? Para que
ele serve? Como é estruturado?
É possível observar que não há um conceito satisfatório do que seja

o Estado. Na verdade, a noção de Estado nada mais é do que uma
criação humana que se desenvolve de concepções políticas, jurídicas e
filosóficas de cada época específica, para dar respaldo às atitudes de
quem detém o poder (MALUF, 2013).
Acrecenta Bonavides (2000) que, embora a ordem política da sociedade

a qual se denomina Estado seja conhecida desde a Antiguidade, nem
sempre era utilizada essa denominação, nem tampouco com essa
realidade. São exemplos a polis grega (cidade-estado da Grécia antiga) e a
res publica romana, que deu origem ao que se entende hoje por república.
O emprego da palavra Estado no sentido utilizado nos dias atuais remonta
à Idade Moderna com o surgimento das monarquias absolutistas.
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PARA SABER MAIS
Quem revolucionou o conceito de Estado foi Maquiavel,
ao ignorar os valores humanos, incluindo os de cunho
moral e religioso, e construir a concepção de que somente
a criação de uma autoridade forte é capaz de instituir a
ordem e a paz. Sua obra O Príncipe (MAQUIAVEL, 1997),
escrita em 1513, é um tratado político sobre a estrutura
do Estado moderno, em que aborda a maneira como o
soberano deve agir para manter seu reino, bem como
alerta o povo sobre tais mecanismos utilizados pelo
príncipe para se manter no poder.
Por conseguinte, Estado nada mais é do que uma concepção criada pelo
homem e desenvolvida por diversas teorias que tentam equacionar
sua origem sob o ponto de vista histórico-sociológico e sob o
prisma racional.
Maluf (2013) ensina que as teorias que buscam explicar o Estado de

forma histórico-social nada mais são do que meras conjunturas por
serem desenvolvidas de raciocínio hipotético. Para o autor, essas teorias
são agrupadas em três: teoria da origem familiar, teoria da origem
patrimonial e teoria da força.
Pela teoria da origem familiar, o Estado deriva-se do núcleo familiar, uma

vez que a família é o primeiro modelo de organização política. Aqui há
duas bases de sustentação: a primeira é a origem matriarcal do Estado,
enquanto a segunda é a base patriarcal como autoridade suprema.
Rabinovich-Berkman (2013) sustenta a teoria matriarcal e se baseia na

análise histórica da sociedade. O respaldo para a autoridade familiar
feminina advém do estudo das primeiras gravuras e esculturas da
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humanidade, uma vez que, segundo o autor, a forma originária de se
retratar o ser humano era pela imagem feminina. Uma das esculturas
analisadas pelo autor foi a denominada Vênus de Willendorf, uma
estatueta esculpida entre 28.000 e 25.000 anos antes de Cristo:
Figura 1 – Vênus de Willendorf
Fonte: jgaunion/iStock.com.
É possível verificar na escultura as seguintes características: seios

avantajados de quem amamenta diversos filhos, vulva proeminente,
resultado de várias gestações, e abdômen de quem acabou de dar à
luz. Por essa razão, Rabinovich-Berkman (2013) ensina que a sociedade
se desenvolveu em volta da mulher, por ser ela aquela que detinha
o poder, ou seja, de conceber a vida. No entanto, à medida que a
sociedade começou a associar a gestação com a relação sexual, a mulher
deixou de ser vista como a detentora do poder. Com isso, ela passou a
ser, nas palavras do autor, a terra que fecunda a semente. Explicando
melhor, ela só tem o poder de gerar filhos porque é fecundada pelo
homem, surgindo, a partir de então, a noção de família patriarcal.
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A teoria patriarcal, por sua vez, tem sua origem na Bíblia, sendo
reafirmada pelos doutrinadores gregos e pelo direito romano.
Segundo Maluf (2013, p. 62-63):
O Estado seria, assim, uma ampliação da família patriarcal. Grécia e Roma

tiveram essa origem, segundo a tradição. O Estado de Israel (exemplo
típico) originou-se da família de Jacob, conforme o relato bíblico.
Conta esta teoria com a tríplice autoridade da Bíblia, de Aristóteles e do
Direito Romano. Seus principais divulgadores foram Summer Maine,
Westermack e Starke.
Na Inglaterra deu-lhe notável vulgarização Robert Filmer, que defendeu o
absolutismo de Carlos Iperante o Parlamento.
Os pregoeiros da teoria patriarcal encontram na organização do Estado
os elementos básicos da família antiga: unidade do poder, direito
de primogenitura, inalienabilidade do domínio territorial etc. Seus
argumentos, porém, se ajustam mais às monarquias, especialmente às
antigas monarquias centralizadas, nas quais o monarca representava,
efetivamente, a autoridade do pater familias.
Já a teoria patrimonial tem como base a união econômica como forma

de proteção da propriedade e de regular as relações patrimoniais.
Seu fundamento encontra-se nos ensinamentos de Platão (2003)
e no embasamento de que o direito de propriedade é anterior ao
próprio Estado.
Maluf (2013) observa, inclusive, que essa teoria se ajustava

perfeitamente à Idade Média, que tinha no Estado feudal uma
organização essencialmente de ordem patrimonial.
Por fim, há a teoria da força, segundo a qual o Estado nada mais é do que
resultado do poder de dominação dos mais fortes sobre os mais fracos.
Assim sendo, o poder público surgiu como forma de regular a relação
entre os indivíduos e eliminar as lutas travadas entre estes, de forma a
evitar a dominação dos vencedores sobre os vencidos. Entre os teóricos
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que fundamentam essa teoria encontra-se Hobbes (1979), que explica a
origem do Estado como resultado do contrato existente entre os homens
para evitar o estado de natureza, ou seja, a guerra de todos contra todos.
PARA SABER MAIS

Para Maluf (2013, p. 65), a força que dá respaldo ao
Estado não é a força bruta, pois esta, por si só, não possui
outra finalidade senão a de dominação. Utilizando um
entendimento racional, aduz que se trata da força que
“promove a unidade, estabelece o direito e realiza a justiça”.
De acordo com Maluf (2013), sempre houve a necessidade de se justificar

o poder exercido pelo Estado, quer sob o ponto de vista social, quer sob
o ponto de vista político, quer sob o ponto de vista jurídico. Para tanto,
sempre existiram doutrinas que o justificassem, seja para legitimar o
comando, seja para legitimar a obediência. No início, a justificação para o
Estado partia de uma justificação natural, ou seja, de ordem carismática,
aceitável pela simples crença religiosa. Ela refletia o pensamento político
dominante na Antiguidade, com uma contextualização mística ou de
origem sagrada. Tratava-se das chamadas teorias teológico-religiosas,
que justificaram o poder desde a Antiguidade até a Idade Média, bem
como o Absolutismo, especialmente com a figura do rei Luiz XIV. As
teorias teórico-religiosas dividiram-se em dois grupos: teoria do direito
sobrenatural e teoria do direito divino providencial.
Na sequência, a justificação do Estado veio com as teorias racionalistas.

Tais teorias tinham como base o fato de ser o Estado um produto da
razão humana, haja vista que sua origem era tida como convencional.
As teorias racionalistas de justificação do Estado partem dos princípios
de direito natural e subdividem-se em três. A primeira das teorias
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racionalistas é a teoria do jusnaturalismo, que tem como expoente
Grócio. Trata-se das primeiras noções de direito desvinculadas do
aspecto religioso em que se procura um fundamento eminentemente
humano para o Estado. Grócio (1625) separou o direito em direito
natural e direito voluntário, considerando aquele como não baseado na
vontade divina e com valor próprio. Conceitua, ainda, o Estado como
uma organização perfeita formada por homens livres e que tem como
finalidade regular o direito e alcançar o bem-estar coletivo.
A segunda das teorias racionalistas é a teoria contratualista, na qual se

destacam Kant (2003), Hobbes (1979), entre outros. Kant (2003) procura
na filosofia política os fundamentos para a construção do Estado.
Para ele, os homens devem obediência às regras de comportamento
preexistentes, feitas pela razão prática, de modo que o direito, ao
mesmo tempo que tem por finalidade garantir a liberdade, tem por
fundamento a coexistência entre essas liberdades. Por essa razão,
os homens saem do seu estado de natureza para se associarem, de
modo a se submeterem às limitações do Estado. Hobbes (1979), por
sua vez, explana em sua obra Leviatã acerca da natureza humana e das
necessidades de governos e de sociedade. Para ele, o sistema anárquico
leva o homem ao seu estado de natureza, de modo a se conduzir para
a guerra. Assim, para se evitar a “guerra de todos contra todos”, faz-se
necessário que as sociedades firmem um contrato social, designando
um soberano sobre os demais para garantir a paz interna e a defesa
de uma nação. Esse soberano deve ser o Leviatã, uma autoridade
inquestionável, e somente assim os homens podem viver em paz.
Afirma, ainda, que não são apenas os homens que vivem em estado de
natureza, mas também os Estados, que, como os indivíduos, possuem
o direito de se preservar. Maluf (2013) cita, ainda, como filósofos
importantes da teoria contratualista Spinoza e Locke.
Da teoria contratualista, de origem convencional da sociedade humana,

surge a terceira teoria racionalista, a teoria do contrato social, tendo
como expoente Rousseau. Trata-se de uma concepção voluntarista,
12
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destacada pela amplitude da formação dos Estados. Para Rousseau
(2004), o Estado resulta da vontade geral, que é uma soma da vontade
manifestada pela maioria dos indivíduos. Assim sendo, o governo
é instituído para promover o bem comum. Observa-se, no entanto,
que embora o contrato social criado por Rousseau (2004) tenha sido
inspirado em ideias democráticas, ele guarda consigo influência do
absolutismo de Hobbes.
De acordo com Maluf (2013), opondo-se ao artificialismo da teoria

contratualista, foi desenvolvida a escola histórica, consubstanciada
na afirmação de que o Estado não é uma organização convencional,
mas produto de um desenvolvimento natural de uma determinada
comunidade estabelecida em determinado território. Nela destacaram-
se Burke, Savigny e Gustavo Hugo. Maluf (2003, p. 78) afirma que essa
corrente se apoiou nos ensinamentos de Aristóteles, na medida em
que, para ela:
(...) o homem é um ser eminentemente político; sua tendência natural

é para a vida em sociedade, para a realização das superiores formas
associativas. No espírito associativo está a gênese da Polis (Estado-cidade
da Grécia antiga). A família é a célula primária do Estado; a associação
da família constitui o grupo político menor; a associação destes grupos
constitui o grupo maior, que é o Estado. É o Estado uma união de
famílias e de comunas, união bastante em si mesma, não apenas para
viver, mas, ainda, para viver bem e feliz. O fim do Estado, em suma, é a
prosperidade da vida.
Para tentar a justificação do Estado, também existiram as teorias

idealistas. Estas, por sua vez, subdivididas em três. A primeira foi a
escola panteísta, baseada em um sistema filosófico monista, que associa
a uma só realidade Deus e o mundo. Para os panteístas, o Estado é a
expressão do absoluto. Conforme Maluf (2013, p. 81), “o poder do Estado
é um poder absoluto, já que essa entidade é a suprema encarnação
de ideias”. A segunda teoria idealista é a escola orgânica, que, por sua
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vez, é eminentemente panteísta. Para a escola orgânica, o Estado é um
organismo natural, semelhante aos organismos dos seres vivos e sujeito
às mesmas leis biológicas. Por fim, a terceira teoria é o neopanteísmo,
que deu nova orientação ao organicismo da escola panteísta ao
abandonar o paralelismo do Estado como organismos biológicos para
compará-lo com os organismos psicológicos ou éticos (MALUF, 2013).
Há, ainda, como forma de justificação do Estado, as teorias socialistas.
A primeira delas é a teoria da supremacia de classes, coordenada por
Gumplowicz e Oppenheimer. Nela são reunidos os princípios da força
e do interesse patrimonial como justificativa do Estado (MALUF, 2013).
Trata-se, portanto, do Estado como organização suprema da classe
dominante. A segunda teoria é a do fundamento doutrinário do Estado
bolchevista, no qual se destacam Marx e Engels (2014). Para eles, o
Estado é tido como um instrumento de dominação da classe operária.
Por fim, têm-se as teorias sociais democráticas como forma de

justificação do poder do Estado. De acordo com Maluf (2013), nelas se
propõe o Estado como diferenciação entre governantes e governados, e
nessas teorias se destaca Duguit.
Em contrapartida, também é possível analisar o Estado sob o prisma

racional, ou seja, como uma criação humana que se desenvolve
de concepções diversas – políticas, jurídicas ou filosóficas, com o
objetivo de, em cada época específica, embasar as atitudes de quem
detém o poder.
Pela teoria organicista, defendida por Platão (2000), Aristóteles

(1999), Tomás de Aquino (1990) e Hegel (1968), entre outros, há uma
prioridade do Estado frente aos indivíduos por ele ser independente
e anterior as próprias pessoas que o compõem. Para essa teoria, o
Estado é interpretado como um organismo independente, embora
formado por parte ou membros, que são os indivíduos. Desse modo,
o Estado, por ser a totalidade, precederia as partes, que são os
indivíduos que o compõem.
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Em contrapartida, pela teoria atomista, os indivíduos são considerados
anteriores ao Estado, de modo a criá-lo mediante contrato estabelecido
por aqueles que o compõem. Segundo essa teoria, o Estado nada mais
é do que uma obra humana, de modo que todos os seus caracteres
são conferidos pelos indivíduos que o produziram. Essa teoria pode ser
analisada por meio do contratualismo clássico, defendido por Hobbes
(1979), Locke (2004) e Rousseau (2004), ou pelo neocontratualismo,
inspirado na tese de Bobbio (2000) e Rawls (2000).
Há, ainda, a teoria formalista, que parte do princípio de que o

Estado nada mais é do que uma formação jurídica, cujo enfoque,
diferentemente da teoria organicista e atomista, desconsidera o seu
aspecto sociológico para se focar em seus elementos característicos:
agrupamento humano que se estabelece em um território determinado
e com governo independente (ACCIOLY; SILVA; CASELLA, 2019). Por
conseguinte, são considerados Estados aqueles que reúnem os
seguintes requisitos: povo, território e governo, sendo esta teoria
desenvolvida a partir dos ensinamentos de Jellinek (2002). Trata-se da
teoria mais utilizada por levar em conta a estrutura do Estado, tendo
como base seus elementos constitutivos do Estado.
1.1 Elementos constitutivos do Estado
O Estado é formado, basicamente, por três elementos: um humano,

um físico e um formal, que, segundo Maluf (2003), são concomitantes
e conjugados, de modo que a ausência de qualquer um deles tem o
condão de retirar a qualidade de Estado.
Para que um Estado exista, é preciso que ele seja composto por pessoas
e que estas mantenham com ele um vínculo jurídico-político, pelo qual
se tornam parte integrante. A este elemento dá-se o nome de povo.
Segundo Pinho (2011), a denominação povo é um conceito jurídico-político

que pressupõe das pessoas a qualidade jurídica de cidadão. A denominação
povo não se confunde com os conceitos de população e de nação.
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Ao contrário do que se entende por povo, que é um conceito qualitativo,
o conceito de população é quantitativo, pois engloba não só os nacionais
como os estrangeiros residentes. De acordo com Rezek (1998, p. 178),
população é “o conjunto das pessoas instaladas em caráter permanente
sobre seu território”.
ASSIMILE
Nacionais são os indivíduos submetidos à autoridade
direta de um Estado, aos quais este reconhece direitos,
poderes e proteção que ultrapassam, inclusive, as
fronteiras do Estado. Por outro lado, nacionalidade é
a qualidade inerente a essas pessoas, isso é, o vínculo
político entre o Estado e o indivíduo, que lhe permite ser
localizado e identificado na coletividade.
Em contrapartida, nação é um conceito sociológico e histórico, pois

tem como fundamento o conjunto de indivíduos que formam uma
comunidade e são unidos por vínculos históricos e culturais, sem que
isso acarrete, necessariamente, um vínculo jurídico-político com o
território do Estado o qual ocupam, como, por exemplo, no caso dos
judeus e dos curdos (MALUF, 2013).
Além do elemento humano, o Estado necessita de uma base física, ou

seja, um espaço delimitado no qual exerce seu poder de jurisdição sobre
bens e pessoas. A este elemento dá-se o nome de território.
Por território entende-se não só seu espaço terrestre como também seu
espaço marítimo e aéreo. Em outras palavras, território abrange não só
a área delimitada entre as fronteiras do Estado como também seu mar
territorial, espaço aéreo sobrejacente, bem como seu leito e subsolo
(PINHO, 2011).
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16
PARA SABER MAIS
De acordo com o art. 1º da Lei nº 8.617/93, mar territorial é
“uma faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a
partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular,
tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala,
reconhecidas oficialmente no Brasil”.
Há, ainda, um espaço considerado como território, mas por extensão.

Trata-se dos navios e aeronaves militarmente ocupados ou a serviço do
país onde quer que estejam.
Por fim, coordenando os elementos humano e físico, encontra-

se o elemento formal, com o objetivo de gerenciar política e
administrativamente os indivíduos que habitam um território delimitado.
A este elemento dá-se o nome de governo.
Por governo entende-se o conjunto de funções imprescindíveis à

conservação da ordem jurídica e da Administração Pública (MALUF,
2013). É por meio dele que se tomam decisões em nome da coletividade
e que exerce o que se denomina de soberania. Portanto, para que haja
o Estado, não basta que exista um governo, pois este necessita ser
soberano. Como governo soberano depreende-se aquele em que “a
autoridade superior não pode ser limitada por nenhum outro poder”
(MALUF, 2013, p. 35).
Importante acrescentar que há autores, como Groppali (1968) e

Acquaviva (2010), que incluem um quarto elemento constitutivo ao
Estado: a finalidade, que é a realização do bem comum. No entanto,
é imprescindível frisar que o Estado não é um fim em si mesmo, mas
um meio para a satisfação das necessidades do povo organizado
politicamente sobre determinado território.
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1.2 Estado brasileiro
Estruturado o Estado com seus elementos, faz-se necessário constituir

uma norma jurídica básica que estruture o poder do Estado ao
mesmo tempo que estabeleça limites a esse poder, bem como fixe
a sua estrutura político-administrativa. Assim, cada Estado moderno
elabora por meio de sua Constituição suas regras basilares, levando em
consideração seu modo.
No Brasil, vigora a Constituição Federal de 1988. É ela que estrutura

o Estado brasileiro e fixa suas diretrizes. De acordo com o art. 1º da
Constituição Federal:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel

dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Considerado como mandamento nuclear da Constituição, o mencionado

artigo estabelece como forma de Estado a federação. Segundo Lenza
(2017), entende-se por federação a aliança de Estados para a formação
de um Estado único, em que suas unidades preservam autonomia
política, enquanto o Estado Federal é soberano. Diferencia-se do
Estado unitário, em que há um todo homogêneo e indivisível, havendo
um único centro de onde emanam as decisões, sem qualquer divisão
interna de autonomias.
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18
ASSIMILE
Soberania é o atributo conferido ao Estado em virtude

se ser juridicamente ilimitado. Divide-se em soberania
interna, que é o poder de dizer o direito dentro de seu
território e à sua população, e soberania externa, que é a
igualdade entre os Estados. Autonomia, por sua vez, está
relacionada a independência, liberdade ou autossuficiência
de determinada posição ou governo. Portanto, soberano
é a República Federativa do Brasil e autônomos são
seus entes. Como federação, o Brasil possui uma divisão
espacial de poder em dois planos, um central e outro local.
Ao central, compete o exercício da soberania, enquanto
no plano local, há a capacidade de auto-organização,
autoadministração, autogoverno e autolegislação. No
Brasil, a unidade central é representada pela União Federal
no âmbito interno, que também dispõe de competência
de auto-organização, autoadministração, autogoverno e
autolegislação. Já a comperência local fica a cargo dos seus
outros entes federativos: os Estados-Membros, o Distrito
Federal e os Municípios.
O art. 1º estabelece, ainda, como o poder é instituído, ou seja, sua

organização política. Como forma de governo, o Estado brasileiro
adotou a república, de modo que, no Brasil, existe a eletividade e
temporariedade dos membros do Poder Executivo e Legislativo, além
de um regime de responsabilidade das pessoas que ocupam cargos
públicos, ao contrário do que ocorre com a monarquia, em que há
vitaliciedade, hereditariedade e irresponsabilidade (política) do Chefe de
Estado/Governo (PINHO, 2011).
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Embora não conste do art. 1º da Constituição Federal, quanto ao
grau de relacionamento entre os Poderes, o Brasil adota o sistema de
governo presidencialista, o que significa dizer que os Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário são independentes, sendo a chefia de Estado
(representação) e a chefia de Governo (administração) atribuídas a uma
mesma pessoa, ou seja, ao Presidente da República, com mandato certo
para exercer a chefia do poder.
Ao contrário do presidencialismo, no sistema parlamentarista, os

Poderes Executivo e Legislativo são interdependentes, pois as chefias de
Estado e de Governo são atribuídas a pessoas diferentes. A condução
das políticas do Estado é de competência do Parlamento, representado
pela figura do primeiro-ministro, que não possui mandato, enquanto a
representatividade do Estado é confiada ao Presidente da República ou
Rei, dependendo da forma de governo adotada pelo Estado, isso é, se
república ou monarquia (SILVA, 2005).
Além disso, como tipo de Estado, o Brasil adotou o princípio

democrático, uma vez que seu regime político tem como base que todo
poder emana da vontade popular, em oposição aos regimes totalitários
e autoritários.
Segundo Bonavides (2000), no regime totalitário, todos os poderes

ficam concentrados na mão do governante, não existindo espaço para a
prática democrática. Nele, o líder decreta leis e toma decisões políticas
e econômicas de acordo com sua vontade, sem observar a vontade
popular e, por vezes, manipulando conceitos. Além disso, em que pese o
fato de poder existir sistema judiciário e legislativo, nos países em que se
adota o sistema totalitário, esses sistemas ficam sempre às margens do
poder do governante.
Com as mesmas características do totalitário, à exceção da concepção

ideológica imposta, de guerra de conquista externa e do partido
político único, o regime autoritário é um sistema de governar em que o
20
20
governante exerce o poder sem respeitar a democracia, ou seja, governa
de acordo com suas vontades ou com as do grupo político ao qual
pertence (BONAVIDES, 2000).
Observa-se, todavia, que, no Brasil, o regime democrático adotado

combina a possibilidade de exercício direto do poder pelo povo com
o indireto. Indiretamente, o poder é exercido por meio do voto, em
que o povo elege seus representantes legais nos Poderes Executivo
e Legislativo. Diretamente, o poder é exercido por meio de plebiscito
e referendo, bem como de ações de iniciativa popular (art. 14, I, II
e III), além de estabelecer oportunidades a participação popular na
Administração Pública (arts. 5º, XXXVIII e LXXIII, 29, XII e XIII, 37, § 3º, 74,
§ 2º, 187, 194, parágrafo único, VII, 204, II, 206, VI, e 224) (LENZA, 2017).
ASSIMILE
Tanto o plebiscito como o referendo são formas de
consulta ao povo para decidir sobre matéria relevante
para o Estado. No entanto, diferenciam-se na medida que,
no plebiscito, a consulta é realizada antes da criação da
lei ou do ato administrativo (pergunta-se primeiro para
depois fazer o ato), enquanto no referendo, a consulta é
posterior, podendo o povo ratificar ou rejeitar a lei ou o ato
administrativo (pergunta-se depois de elaborar o ato).
Se ao art. 1º competiu estabelecer a estrutura do poder para fixar

a forma do Estado brasileiro como federação, a forma de governo
como república e o regime de governo como democrático, ao art.
2º coube estabelecer os poderes constituídos. De acordo com o art.
2º da Constituição Federal: “São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
21
Embora a Constituição Federal mencione a palavra “poderes”, cumpre
esclarecer que o que se divide não é o poder, mas as funções estatais
básicas, que são atribuídas a órgãos independentes e especializados, ou
seja, a função executiva, a função legislativa e a função judiciária.
Nesse sentido, ensina Lenza (2017) que se trata da divisão funcional do

poder político do Estado e não do poder em si. Assim sendo, tem-se a
divisão das três funções tradicionais do Estado: administrar, legislar e
dirimir conflitos (julgar).
Ao denominado Poder Executivo compete essencialmente os atos de

administração, sendo sua chefia representada em âmbito federal pelo
Presidente da República, em âmbito estadual e distrital pelo Governador
e em âmbito municipal pelo Prefeito.
Por sua vez, cabe ao Poder Legislativo legislar e fiscalizar os atos

do Poder Executivo, ficando sua representação federal a cargo dos
Senadores (representantes dos Estados-Membros e do Distrito Federal)
e dos Deputados Estaduais (representantes do povo), a representação
estadual a cargo dos Deputados Estaduais, a representação distrital
a cargo dos Deputados Distritais e a representação municipal a cargo
dos Vereadores.
Já a função de julgar compete tipicamente ao Poder Judiciário, existindo

na esfera federal juízes e tribunais federais e na esfera estadual e
distrital, juízes e tribunais de justiça estadual e distrital (SILVA, 2005).
Salienta-se, por necessário, que embora cada um desses Poderes

tenha sido criado para exercer as funções que lhe são típicas, ou
seja, as funções para as quais foram estabelecidos, existem funções
que lhe são atribuídas de forma atípica. Isso significa dizer que,
embora a função típica do Poder Executivo seja administrar, ele
pode atipicamente julgar, como, por exemplo, no caso de recursos
administrativos, ou legislar, como, a título de ilustração, nos casos em
que o Presidente editora uma Medida Provisória.
22
22
Nesse mesmo sentido, em que pese a função típica do Poder Legislativo
seja legislar, ele pode atipicamente administrar, como, por exemplo, no
caso de concessão de férias aos seus servidores, ou julgar, como, por
exemplo, no caso de crimes de responsabilidade praticados pelos chefes
do Poder Executivo.
Do mesmo modo, mesmo sendo a função típica do Poder Judiciário

dirimir conflitos, a ele compete atipicamente administrar, como, por
exemplo, no caso de concessão de licença aos seus magistrados
e serventuários, ou legislar, como, por exemplo, na edição das
denominadas Súmulas Vinculantes (MORAES, 2019).
Como resultado deste tema, conclui-se que a noção-conceito de

Estado é uma criação humana, sobre a qual podem ser desenvolvidas
diversas teorias. Sob o ponto de vista histórico-sociológico, sua origem
é explicada de três formas: origem familiar, patrimonial e teoria da
força, ao passo que, sob o prisma racional, têm-se as teorias organicista,
atomista e formalista.
Observa-se, ainda, que, com base na teoria formalista, o Estado possui

três elementos constitutivos. O povo é seu elemento humano; o
território, seu elemento físico; e o governo, seu elemento formal, sendo
os três concomitantes e conjugados, sob pena de, faltando um deles,
perder-se a qualidade de Estado.
Por fim, com relação ao Estado brasileiro, verifica-se que é a

Constituição Federal de 1988 sua norma basilar, de modo a estruturar
no seu art. 1º a sua forma do Estado (federado), sua forma de governo
(república) e seu regime de governo (democrático). Ao seu art. 2º,
competiu fixar as funções essenciais do Estado (legislar, administrar e
julgar). Por conseguinte, o presente tema apresenta uma abordagem
introdutória ao estudo do planejamento estratégico na gestão pública
por ter como objeto o estudo do Estado.
23
TEORIA EM PRÁTICA
De acordo com o art. 2° da Constituição Federal, são
Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário. O que se denomina
Poderes são, na verdade, os três órgãos investidos das três
funções básicas do Estado: administrar, legislar e julgar.
Cada um desses órgãos públicos possui funções chamadas
de típicas e de atípicas. Considerando que a função de
administrar compete tipicamente ao Poder Executivo,
reflita sobre a atuação do gestor dentro desse órgão
público. Tendo conhecimento que os outros dois Poderes
(Legislativo e Judiciário) também exercem atipicamente
a função de administrar, analise a importância de esses
órgãos possuírem profissionais técnicos na área de gestão.
VERIFICAÇÃO DE LEITURA
1. Como uma criação humana, o conceito de Estado foi
estruturado levando em conta diversas óticas e teorias
que tentam, basicamente, equacionar a sua origem sob
dois pontos de vista: um histórico-sociológico, outro
racional. Com base nisso, assinale a alternativa que
apresenta corretamente uma das teorias histórico-
sociológica e outra racional:
a. Teoria matriarcal e teoria patriarcal.
b. Teoria atomista e teoria organicista.
c. Teoria patrimonial e teoria formalista.
d. Teoria patrimonial e teoria da força.
e. Teoria atomista e teoria formalista.
24
24
2. São três os elementos constitutivos do Estado. Assinale
a alternativa que apresenta corretamente o elemento
formal do Estado:
a. Povo.
b. População.
c. Nação.
d. Território.
e. Governo.
3. O art. 1º da Constituição Federal estabelece que o

Brasil é uma República Federativa. Nesse sentido,
assinale a alternativa que apresenta corretamente e
respectivamente a estrutura das formas adotadas.
a. Forma de governo e forma de Estado.
b. Forma de governo e sistema de governo.
c. Forma de Estado e sistema de governo.
d. Forma de Estado e forma de governo.
e. Sistema de governo e regime de governo.
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Gabarito
Questão 1 – Resposta C
As teorias que justificam a origem pela ótica histórico-sociológica
são: teoria familiar, que se divide em matriarcal e patriarcal,
teoria patrimonial e teoria da força. Já pela ótica racional, têm-se
as teorias organicista, atomista e formalista. Portanto, a única
alternativa que possui as duas concepções é a alternativa C.
As alternativas A e D dizem respeito à ótica histórico-sociológica,
e as alternativas B e E, ao prisma racional.
Questão 2 – Resposta E
O elemento formal do Estado é o governo. Povo é o elemento
humano enquanto território, o elemento físico. População e nação
não são elementos do Estado.
Questão 3 – Resposta A
São formas de Estado: o Estado Unitário e o Estado Federado
(federação). São formas de governo: a república e a monarquia.
São sistemas de governo: o presidencialismo e o parlamentarismo.
São regimes de governo: a democracia, o totalitarismo e o
autoritarismo. Como o art. 1º da Constituição Federal estabelece
que o Brasil é uma República Federativa, têm-se, respectivamente,
uma forma de governo e uma forma de Estado. Portanto, a
alternativa correta é a letra A.
27
Administração pública brasileira
Objetivos
• Apresentar a estrutura organizacional da

administração pública brasileira.
• Expor o regime jurídico-administrativo.
• Identificar os meios de controle da

administração pública.
28
28
1. Administração pública
Com o surgimento das primeiras comunidades humanas adveio

a necessidade de administrar os interesses dos indivíduos que
compunham o grupo social. Inicialmente, essa atividade não possuía
limitações, sendo estruturada a partir do arbítrio do monarca.
Posteriormente, passou a ser submetida às leis e aos tribunais.
A noção atual de Administração Pública foi estruturada a partir da

formação do Estado de Direito, devido à limitação do exercício do
poder pelo Estado, à concessão de direitos e garantias aos indivíduos e,
principalmente, à separação dos três Poderes.
No léxico, a palavra “administração” tem o significado de administrar,

comandar, governar ou gerir (SILVA; CARVALHO; SLAIBI FILHO, 2009).
Já o vocábulo “público” traz consigo a ideia daquilo que é destinado à
coletividade (FERREIRA, 1988). Etimologicamente, portanto, a expressão
Administração Pública significa gerir bens e interesses públicos.
No âmbito jurídico, todavia, o conceito de Administração Pública

não é tão bem delimitado como no léxico, quer pela diversidade de
sentidos da expressão, quer pelos diferentes campos que desenvolve
a atividade administrativa. Mello (2006) traz à expressão o significado
de dirigir e gerir, bem como o de executar e servir, demonstrando ideia
de subordinação, de hierarquia. No mesmo sentido, Di Pietro (2019)
ensina que a expressão abrange tanto a atividade de planejar, dirigir e
comandar como a ação de executar.
Assim sendo, este tema é destinado a apresentar as noções básicas

do que se entende por Administração Pública, bem como delinear a
estrutura organizacional da Administração Pública brasileira.
Inicialmente, é necessário consignar que os conceitos de Estado,

Governo e Administração Pública são de extrema importância para
quem se propõe a desempenhar a gestão no setor público. Não se trata
de conceito único ou de sinônimo, mas de situações jurídicas distintas,
embora entrelaçadas.
29
Importante observar que é da noção de Estado de Direito que decorrem
as noções de Governo e Administração Pública. Se, por um lado, a
noção de Estado em sua acepção moderna pressupõe a estruturação
do poder politico e dos poderes constituídos por este, por outro,
necessita delinear sua estruturação legal, de modo a englobar os órgãos
e agentes administrativos como também a atividade exercida por eles.
Por conseguinte, enquanto a organização do Estado é tratada como
matéria pertencente ao direito constitucional, ao direito administrativo
compete a análise da atividade jurídica do Estado, ou seja, o modo pelo
qual o Estado é administrado ou governado (DI PIETRO, 2019).
Em síntese, o Estado pode ser entendido como uma organização

composta por três elementos essenciais: povo, território e governo
soberano, e que é dotada de personalidade jurídica. Explicando melhor,
o Estado, na condição de pessoa jurídica de direito público, possui a
aptidão para adquirir direitos e contrair obrigações. Trata-se de um
atributo conferido nos mesmos moldes do aplicado a uma empresa, em
que a lei capacita determinados entes para serem sujeitos de direitos e
obrigações (GONÇALVES, 2016).
PARA SABER MAIS

Por ser uma estrutura organizada e administrada
pelos próprios indivíduos, o Estado é considerado uma
pessoa jurídica e não uma pessoa física. Além disso, por
administrar interesses que pertencem a toda coletividade,
ele se submente a um regime jurídico diferenciado, próprio,
e, por essa razão, é tido como pessoa jurídica de direito
público e não de direito privado.
Como uma organização pública, o Estado possui uma finalidade,

que é a de alcançar o bem-estar social e atender às necessidades da
coletividade. Para isso, ele necessita de um grupo de pessoas que
30
30
trabalhem na consecução dos objetivos. A estes, dá-se o nome de
Governo (ALEXANDRINO; PAULO, 2019). Trata-se do elemento formal do
Estado, responsável pelo controle, pela fixação de metas e comando, em
outras palavras, pela tomada das decisões em prol da coletividade.
PARA SABER MAIS

No caso brasileiro, de acordo com o art. 3º da
Constituição Federal, seus objetivos fundamentais:
“I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação”.
É fato que o Estado devidamente constituído e possuidor de uma norma

jurídica base (Constituição) atribui suas funções precípuas a determinados
órgãos para seu exercício efetivo e atingimento de sua finalidade. Trata-se
do que se denomina divisão dos poderes de Estado, que, na clássica visão
de Montesquieu (1996), é tripartido em Poder Executivo, Poder Legislativo
e Poder Judiciário, com o objetivo de manter equilíbrio na atividade
estatal. Tal separação e harmonia entre os poderes encontra-se, no Brasil,
assegurada no art. 2º da Constituição Federal de 1988.
Assim sendo, a função de gerir a coisa pública é uma atividade típica

do Poder Executivo, ao passo que a função de legislar é típica do
Poder Legislativo, e a de dirimir conflitos, típica do Poder Judiciário,
ressaltando que, em situações específicas, é possível o exercício de
funções tidas como atípicas, ou seja, funções diversas para o qual o
Executivo, Legislativo e Judiciário foram criados (LENZA, 2019). Assim,
por exemplo, se tipicamente compete ao Executivo administrar,
atipicamente, ele pode editar medidas provisórias (legislar) e julgar os
processos administrativos (julgar).
31
A instituição constitucional dos três Poderes compõe o Governo e
desempenha atividade essencialmente política. De acordo com Di Pietro
(2019), a função de governo, que é uma função política, implica uma
atividade de ordem superior à direção-geral do Estado, entendido este
em seu conjunto (União Federal) e em suas unidades (Estados-membros,
Distrito Federal e Municípios), com o objetivo de estabelecer os fins da
ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funções e buscar
a unidade da soberania estatal. Segundo a autora, a função política
compreende as atividades de direção e as atividades colegislativas, o que
significa dizer que, no direito brasileiro, elas se repartem entre Executivo
e Legislativo, com predominância do primeiro.
Nesse sentido, ensina Meirelles (1998, p. 65):

Governo – Em seu sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos
constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais
básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios
públicos. Na verdade, Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos
supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses
Poderes e órgãos manifestação da soberania. A constante, porém do
Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação,
de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente.
Segundo Alexandrino e Paulo (2019), o Governo estabelece o comando

e é a Administração Pública que o executa. A Administração Pública atua
de forma técnica e neutra, sempre desempenhando suas funções de
forma vinculada à lei ou à norma técnica. Por esse motivo, sua atividade
é eminentemente técnica e instrumental.
ASSIMILE
A forma como é grafada a palavra Administração Pública
é importante para se determinar o sentido. Administração
Pública com letra maiúscula significa o conjunto de órgãos,
entidades e agentes que exercem a função administrativa.
Já administração pública com letras minúsculas significa a
própria função ou atividade administrativa por eles.
32
32
Meirelles (1998, p. 65) conceitua Administração Pública da
seguinte forma:
Administração pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos

instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido
material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em
geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático,
legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em
benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo
o aparelhamento do Estado preordenado à realização dos serviços, visando
à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos
de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor
autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes.
A expressão “Administração Pública” é comumente empregada em

dois sentidos. Em seu sentido subjetivo, formal ou orgânico, leva em
consideração o sujeito que desempenha a atividade administrativa, ao
passo que em seu sentido objetivo, material ou funcional, designa a
própria função administrativa.
Em seu sentido subjetivo, formal ou orgânico, a Administração Pública é

vista pelo conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas em que a lei atribui
o exercício da função administrativa do Estado (DI PIETRO, 2019). Nos
termos do artigo 41 do Código Civil, tratam-se:
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I – a União;
II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III – os Municípios;
IV – as autarquias, inclusive as associações públicas;
V – as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas

de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado,
regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas
deste Código.
33
Deste modo, são considerados sujeitos da Administração Pública as
pessoas jurídicas políticas (entes da Federação: União Federal, Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios) e de pessoas jurídicas que
executam a atividade administrativa.
Gonçalves (2016) ensina que esses sujeitos/pessoas jurídicas de direito

público interno classificam-se de duas formas: Administração Pública
Direta, composta pelas pessoas jurídicas políticas, e Administração
Indireta, formada pelas autarquias, fundações públicas e demais
entidades de caráter público criadas por lei. Trata-se de órgãos
descentralizados, estabelecidos por lei, com personalidade jurídica
própria para o exercício de atividade de interesse público.
PARA SABER MAIS

No ordenamento jurídico brasileiro, a classificação em
Administração Direta e Indireta encontra-se enumerada
no art. 4º do Decreto-lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967.
Este rol foi incorporado pelos demais entes da federação,
de modo a se aplicar tanto para o âmbito federal, como
estadual, como distrital e municipal.
Em seu sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública

é empregada como a atividade exercida pelos órgãos, pessoas jurídicas
e agentes. Trata-se das atividades de fomento, polícia administrativa,
serviços públicos e intervenção.
Considera-se fomento, a atividade administrativa de incentivo à

iniciativa privada de interesse público, como nos casos dos auxílios
financeiros ou subvenções, por meio dos orçamentos públicos e de
favores fiscais para estimular atividades consideradas benéficas ao
desenvolvimento do Estado.
34
34
Por polícia administrativa, entende-se a atividade de execução das
denominadas limitações administrativas, que são as restrições impostas
por lei ao exercício do direito individual em prol do interesse publico,
como, por exemplo, no caso das licenças, autorização e sanções.
Já serviço público é toda a atividade executada direta ou indiretamente

para satisfazer a necessidade coletiva, como nos casos do serviço postal,
do serviço de telecomunicação, serviços e instalação de energia elétrica,
entre outros.
Por fim, entende-se por intervenção a regulamentação e fiscalização da

atividade econômica de natureza privada, assim como a atuação direta
do Estado no domínio econômico (DI PIETRO, 2019).
1.1 Regime jurídico administrativo
Via de regra, a Administração Pública se submete a um regime jurídico

de direito público, ou seja, a sua atuação independe da concordância
dos administrados, pois se funda na própria soberania estatal.
No entanto, embora a regra seja a do regime jurídico de direito público,
não há óbice em se adotar o regime jurídico de direito privado.
Na verdade, a opção por um regime ou outro é feita pela Constituição

ou pela lei. Di Pietro (2019) cita como exemplo o artigo 173, § 1º, II da
Constituição que estabelece a possibilidade de a lei instituir na empresa
pública, sociedade de economia mista e suas subsidiárias que explorem
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços, regime de sujeição nos mesmos moldes das
empresas privadas, inclusive com relação aos direitos e obrigações
civis, comerciais, trabalhistas e tributários. Exemplo de empresa pública
dotada de personalidade jurídica de direito privado é a Caixa Econômica
Federal, nos ternos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 759/1969.
35
Figura 2 – Regime público e regime privado
Fonte: OliverleMoal/iStock.com.
Importante consignar que mesmo adotando um regime jurídico de

direito privado, a Administração conserva parcela de suas prerrogativas.
Por esse motivo, utiliza-se a expressão “regime jurídico-administrativo”
para denominar tanto os regimes de direito privado como os de direito
público a que se submete a Administração Pública.
A posição privilegiada da Administração a coloca em uma posição

vertical, ou seja, de superioridade em relação aos particulares. Por esse
motivo se diz que a Administração possui prerrogativas ou privilégios
sem equivalência nas relações privadas, como, por exemplo, nos casos
de autotutela, de autoexecutoriedade ou do poder de expropriar.
Possui, ainda, outros privilégios importantes, como prazos dilatados
em juízo, presunção de veracidade de seus atos, imunidade tributária,
entre outros (DI PIETRO, 2019).
Todavia, ao mesmo tempo em que possui privilégios, a Administração

se sujeita a limites que, por vezes, são mais estritos do que aqueles em
que estão submetidos os particulares, como, por exemplo, o dever de
observância da finalidade pública.
36
36
De acordo com Mello (2006), esse regime de prerrogativas e sujeições
para a Administração Pública está fundamentado na supremacia
do interesse público em relação ao interesse particular e na
indisponibilidade do interesse público pela Administração.
Observa-se que diversas das prerrogativas e sujeição encontram-se

expressas em forma de princípios. Segundo Gasparini (2002, p. 6):
Constituem os princípios um conjunto de proposições que alicerçam ou

embasam um sistema e lhe garantem a validade. Os princípios são: 1)
onivalentes, isto é, os que valem para qualquer ciência, a exemplo do
princípio de não-contradição: uma coisa não pode ser e não ser ao mesmo
tempo; 2) plurivalente, ou seja, os que valem para um grupo de ciências,
a exemplo do princípio da causalidade, que informa as ciências naturais:
a causa corresponde a um dado efeito; 3) monovalentes, tais como os
que valem só para a ciência, a exemplo do princípio da legalidade (a lei
submete a todos), só aplicável ao Direito. Estes últimos podem ser: a) gerais,
a exemplo dos que valem só para o ramo de uma dada ciência, como o
princípio da supremacia do interesse público (no embate entre o interesse
público e o privado há de prevalecer o público), que só é aplicável ao Direito
Público; b) específico, ou seja, os que valem só para uma parte de um
ramo de certa ciência, nos moldes do princípio da continuidade do serviço
público (a atividade pública é ininterrupta), só verdadeiro para o Direito
Administrativo que é sub-ramo do Direito Público.
Os princípios pelos quais a Administração se orienta estão elencados

tanto em norma constitucional como em norma infraconstitucional.
A Constituição Federal trouxe no seu artigo 37 os cinco princípios
basilares da administração pública, assim compreendidos: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O Princípio da Legalidade constitui um dos sustentáculos da concepção

de Estado de Direito e do próprio regime jurídico-administrativo. Trata-
se da sujeição da Administração Pública aos mandamentos da lei. A
37
legalidade traduz o sentido de que a Administração Pública somente
pode fazer o que a lei manda ou permite, bem como somente pode
proibir o que a lei expressamente proíbe (CARVALHO FILHO, 2019).
Destarte, o administrador público só pode fazer o que a lei determina,

observando que esse princípio deve nortear tanto a atividade
administrativa típica como a atípica. Cumpre consignar que do princípio
da legalidade deriva a presunção relativa de legalidade dos atos
praticados pela Administração Pública.
Importante consignar que, ao contrário da Administração Pública que só

pode atuar segundo o que a lei estabelece, o particular pode fazer tudo
o que a lei não proíbe expressamente, em decorrência do estabelecido
no artigo 5º, II da Constituição Federal: “ninguém será obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
O Princípio da Impessoalidade traz a neutralidade necessária

para o exercício da atividade administrativa. Destinado tanto ao
administrador como ao administrado, o princípio impõe a objetividade
e isonomia da conduta administrativa. Sob a ótica do administrador,
os atos praticados por este são atribuídos ao órgão ou à entidade
administrativa em nome da qual agiu.
Assim, as realizações não são do funcionário ou da autoridade, mas da

própria entidade pública. Sob a ótica do administrado, vigora a isonomia,
uma vez que a atividade administrativa é dirigida a todos os cidadãos de um
modo geral, ficando o administrador impedido de buscar outro objetivo ou
de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros (MAZZA, 2019).
O Princípio da Moralidade diz respeito à moral administrativa.

Segundo ele, os atos da Administração Pública devem ser balizados
nas matrizes éticas dominantes. Sua origem adveio da teoria do desvio
de poder concebida no enfrentamento dos poderes discricionários
da Administração. O desvio de poder caracteriza-se quando o
38
38
administrador, ao praticar um determinado ato administrativo, faz uso
do poder discricionário de que é detentor com o objetivo de atingir
fim diverso daquele previsto em lei. A finalidade desse princípio foi
fixar limites à atuação discricionária da Administração, evitando a
atuação do administrador por excesso de poder ou desvio de finalidade
(CARVALHO FILHO, 2019).
Princípio da Publicidade exige a divulgação dos atos da Administração

Pública com o objetivo de permitir o conhecimento e o controle por
toda a sociedade. Ao administrador compete agir com transparência.
A princípio, todos os atos são públicos e, por isso, devem ser publicados.
O sigilo somente será admitido em casos de segurança nacional,
investigação policial ou interesse superior da administração.
Por fim, o Princípio da Eficiência impõe à Administração a obrigação

de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento. Esse
princípio advém do princípio republicano que quem administra gere o
que pertence à sociedade. Cabe ao administrador gerir os interesses
públicos e atingir os seguintes pressupostos: plena satisfação do
administrado e menor custo para a sociedade (DI PIETRO, 2019).
Além desses cinco princípios, existem outros de grande importância.

Na Lei nº 9.784/99, encontram-se os princípios da razoabilidade, da
proporcionalidade, da motivação, da finalidade, da indisponibilidade do
interesse público, da segurança jurídica e da autotutela. Já no Decreto-lei
nº 200/67, encontram-se os princípios de planejamento, coordenação,
descentralização, delegação de competência e controle.
1.2 Meios de controle
A Administração Pública, no exercício de suas funções, encontra-se

sujeita ao controle de seus atos. Trata-se de meios de fiscalização e de
correção sobre a Administração Pública com o objetivo de garantir a sua
atuação com os princípios constitucionais que lhe foram impostos.
39
Segundo Alexandrino e Paulo (2019), o controle administrativo tem o
escopo de limitar arbítrios da Administração, de forma a proteger os
direitos individuais. Seu fundamento encontra-se na própria separação
dos poderes em Executivo, Legislativo e Judiciário. Como cada um
deles possui funções típicas e atípicas, cada um passa a desempenhar
atividades de controle das atuações dos demais. Trata-se da prerrogativa
de estabelecer freios e contrabalancear os atos praticados pelos outros
poderes, que se denomina teoria dos freios e contrapesos.
Há de se mencionar, no entanto, que o controle da atividade

administrativa é desempenhado com um menor grau de autonomia
em decorrência do princípio da legalidade, que somente permite que
a Administração aja quando autorizada pela lei e sem descumprir os
limites legalmente estabelecidos (ALEXANDRINO; PAULO, 2019).
Importante consignar que, quando se fala em controle da atividade

administrativa, existem diversas espécies de controle, que variam de
acordo com os critérios levados em conta para sua sistematização.
Um dos critérios utilizados é aquele que diz respeito à localização do

órgão de controle, isso é, se o controle é interno ou externo. Controle
interno, que está previsto no artigo 74 da Constituição Federal, é aquele
que advém da própria estrutura do órgão controlador, ou seja, de
sua própria estrutura hierarquizada e escalonada. Em contrapartida,
controle externo é aquele alheio à estrutura do órgão controlador,
de modo que o órgão controlador se situa em poder diverso daquele
de onde a conduta se originou, como, por exemplo, quando o Poder
Legislativo susta os efeitos de um ato normativo do Poder Executivo
(ALEXANDRINO; PAULO, 2019).
Outro critério utilizado é o que leva em consideração o momento em

que o controle é realizado, dividindo-o em prévio, concomitante ou
posterior. Controle preventivo ou prévio é aquele verificado antes da
realização da prática do ato. Controle concomitante é o efetuado ao
mesmo tempo do ato. Controle subsequente, posterior ou corretivo é o
feito após o ato ter sido praticado (CARVALHO FILHO, 2019).
40
40
Há, ainda, o critério que considera o aspecto a ser controlado, dividindo
o controle em de legalidade e de mérito. A primeira modalidade de
controle decorre do princípio da legalidade e objetiva verificar se o ato
administrativo está em conformidade com a lei. Esse tipo de controle é
exercido pelos três Poderes. Na segunda modalidade, analisa-se o mérito
administrativo, ou seja, sua conveniência e oportunidade. Importante
frisar que compete à Administração o controle de mérito de seus atos; ao
Legislativo, é possível, com algumas limitações, porém, para Alexandrino e
Paulo (2019), não há controle de mérito pelo Poder Judiciário.
Quanto à natureza do órgão controlador, o controle divide-se em

administrativo, legislativo ou judicial. Entende-se por controle
administrativo a atividade da Administração consistente em fiscalizar e
corrigir os seus próprios atos ou os atos das entidades a ela vinculadas.
Ele decorre do poder-dever da Administração que impede que ela
permaneça inerte ao descobrir que praticou atos ilegais ou atos que se
tornaram inconvenientes e inoportunos (DI PIETRO, 2019).
Importante esclarecer que, quando os Poderes Judiciário e Legislativo

exercem a função administrativa (função atípica a eles), também têm a
possibilidade de controlar os atos de seus agentes, realizando o controle
administrativo interno sobre seus atos, como, por exemplo, no caso de
revogação de edital de licitação ou anulação de nomeação de servidor.
O controle administrativo advém do poder da autotutela ou do

autocontrole da Administração Pública sobre seus atos, atividades
e agentes, e encontra respaldo nos princípios da legalidade e da
predominância do interesse público. Por essa razão, considera-se
o controle administrativo mais amplo que os demais (executivo e
legislativo), por englobar não só a análise da legalidade do ato, mas
também a sua conveniência e oportunidade, aspectos estes relacionados
ao mérito administrativo. Nesse sentido, dispõe o artigo 53 da Lei
nº 9.784/1999: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios de legalidade, e pode revogá-los por motivo de
conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
41
Desse modo, entende-se por revogação a eliminação de um ato
administrativo perfeito pela Administração Pública por ser esse
inconveniente ou inoportuno. Trata-se do controle de mérito pela
Administração. Meirelles (1989, p. 154) ensina que:
(...) a avaliação (valoração) da conveniência e oportunidade relativas ao
objeto e ao motivo, na prática do ato discricionário, ou seja, aquele em
que a lei permite ao agente público proceder a uma avaliação de conduta
(motivo e objeto), ponderando os aspectos relativos à conveniência e à
oportunidade da prática do ato.
Salienta-se que a Administração deve cumprir estritamente o que a lei

dispõe. No entanto, a lei, ao regular as diversas situações do mundo real,
ao mesmo tempo em que pode disciplinar a conduta do agente público
em termos estritamente objetivos pode conceder a ele um juízo de
discricionariedade no que diz respeito a não agir ou à escolha da ocasião
para fazê-lo. Por essa razão, é possível à Administração, embasada no
juízo de conveniência e oportunidade, sustar, a qualquer tempo, os
efeitos dos seus atos, ou seja, revogá-los.
Em contrapartida, se o ato administrativo possui vício de legalidade

(contraria alguma lei), ele pode ser anulado, de modo que será
considerado como inexistente desde a origem do ato. Trata-se do
controle de legalidade feito pela Administração.
Os instrumentos do controle administrativo são: fiscalização hierárquica

e recursos administrativos (DI PIETRO, 2019).
O controle legislativo, por sua vez, é aquele realizado pelo Poder

Legislativo e corresponde a uma exceção à regra da separação dos
Poderes, uma vez que se trata da interferência de um dos poderes nas
atribuições de outro. No entanto, tal controle se encontra delimitado
pela Constituição Federal e, por conseguinte, deve seguir rigorosamente
os parâmetros estabelecidos por esta. Esse controle é exercido quer de
forma política, quer de forma financeira (DI PIETRO, 2019).
42
42
Por fim, o controle judicial, que também é exceção à separação dos
Poderes, advém do artigo 5º, XXXV da Constituição Federal, que
assim dispõe: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário
lesão ou ameaça a direito”. Verifica-se, portanto, que todos os atos
da Administração Pública que causem prejuízo a terceiros e a própria
Administração Pública estão sujeitos ao exame pelo Poder Judiciário.
Os meios postos à disposição do cidadão no exercício desse controle,
entre os quais se destacam as seguintes ações constitucionais: mandado
de segurança individual, mandado de segurança coletivo, ação popular,
ação civil pública, mandado de injunção, habeas corpus, habeas data,
ações de inconstitucionalidade, entre outros (MAZZA, 2019).
Importante mencionar, ainda, que existem dois sistemas clássicos

de controle dos atos administrativos: sistema do contencioso
administrativo e sistema do controle jurisdicional único da legalidade
dos atos administrativos.
O sistema do contencioso administrativo baseia-se na doutrina da

separação dos Poderes de Montesquieu (1996). Segundo esse sistema,
não cabe ao Poder Judiciário interferir nas questões em que o Estado
é parte, uma vez que estas devem ser decididas por órgãos do próprio
Poder Executivo em cuja cúpula existe um Conselho de Estado. Ele foi
adotado primeiramente na França como resultado da desconfiança
dos revolucionários franceses em relação à magistratura do antigo
regime, bem como da luta entre o Parlamento francês e os Intendentes
representantes das administrações locais. Decorreu, principalmente, do
ambiente favorável à implantação do regime liberal e da separação dos
Poderes conquistados pela Revolução de 1789. Não obstante, o sistema
também foi favorecido com a edição da Lei nº 16, de 24 de agosto de
1790, que separou as funções jurisdicionais das funções administrativas.
Posteriormente, tal separação foi adotada pela Constituição Francesa
de 1791, proibindo os tribunais de entrarem na esfera de atribuição
da administração. Destarte, a Administração Pública francesa passou a
subordinar à jurisdição especial do contencioso administrativo, a partir
da autoridade máxima do Conselho de Estado (SAWEN FILHO, 2009).
43
O sistema do contencioso administrativo caracteriza-se pela
composição de tribunais organizados com o escopo de apreciar os atos
administrativos ou conhecer os litígios advindos deste. De acordo com
Sawen Filho (2009, p. 75):
A essa jurisdição, formada por juízes administrativos aos quais se
reconhece parcela do poder jurisdicional do Estado, é dado, assim,
conhecer e julgar a validade dos atos administrativos e as questões
decorrentes de sua prática irregular.
Nesse sistema há uma dualidade de jurisdições: a comum, formada

pelos órgãos do Poder Judiciário, com a competência de resolver
os litígios, e a administrativa, formada pelos tribunais de natureza
administrativa, com plena jurisdição em matéria administrativa, fazendo
com que essas decisões promovam coisa julgada.
As vantagens apontadas pelos defensores do sistema contencioso

administrativo são: rapidez, eficiência e especialização dos julgadores,
vez que aqueles que proferem as decisões, por serem integrantes
da Administração, são profundos conhecedores dos problemas
administrativos. Entretanto, há uma grande desvantagem na aplicação
do sistema: o Esprit de corps por parte dos julgadores administradores,
isso é, a escassez de imparcialidade (SAWEN FILHO, 2009).
Cumpre consignar que o sistema do contencioso francês é aplicado em

países como Suíça, Finlândia, Grécia, Turquia e Polônia, todavia, com as
devidas adaptações.
Por outro lado, o sistema do controle jurisdicional único da legalidade

dos atos administrativos, também denominado sistema judiciário
ou de jurisdição única, é o sistema pelo qual o Poder Judiciário
tem legitimidade para examinar a legalidade de quaisquer atos,
administrativos ou privados. Originário da Inglaterra, é o sistema
adotado no Brasil. Segundo ele, somente as decisões do Poder Judiciário
são definitivas, ou seja, nenhuma decisão emanada de outro órgão fará
coisa julgada, quer no sentido material quer no formal (DI PIETRO, 2019).
44
44
O Poder Judiciário tem a função de assegurar a coexistência harmônica
dos três Poderes. Todavia, em que pese o fato de ser o detentor da
última palavra no pertinente à aplicação de normas e princípios do
ordenamento jurídico, ele também se submete à lei e mantém-se no
mesmo nível hierárquico dos Poderes Executivo e Legislativo. Assim
sendo, o sistema do controle jurisdicional único da legalidade consiste
na análise e no conhecimento dos atos por parte do Poder Judiciário,
visando apurar sua validade.
A principal vantagem desse sistema é a imparcialidade dos julgadores,

uma vez que, pelas características constitucionais que são atribuídas
aos magistrados, estes têm condições de se colocarem alheios ao
conflito, decidindo de forma imparcial lide. Em contrapartida, a falta
de especialização dos julgadores togados deixa de atender, por vezes,
às necessidades da Administração e ao interesse público (SAWEN
FILHO, 2009).
É fato, ainda, que são insuscetíveis de controle por parte do Poder

Judiciário os atos políticos e legislativos. Atos políticos são aqueles
cuja prática se ampara na existência da soberania do Estado. São
as questões referentes ao exercício dos poderes colocados pela
Constituição à disposição do Poder Legislativo e Executivo. São exemplos
de atos políticos as declarações de guerra, as intervenções federais
na administração dos Estados ou as intervenções dos Estados nos
Municípios que, por emanarem do poder político da autoridade pública,
somente por ela poderão ser revistos (DI PIETRO, 2019).
Atos legislativos são as normas de conduta impostas a todos pelo

Poder Legislativo como consequência da separação dos Poderes. Em
decorrência da doutrina de Montesquieu (1996), não cabe originalmente
ao Poder Judiciário a fiscalização da constitucionalidade de uma lei.
No entanto, em que pese o fato de o Judiciário poder se manifestar
nesse sentido, não cabe a ele editar uma alteração para adequá-lo à
Constituição, por competir somente ao Poder Legislativo, em que pese
o fato de poder incluir um sentido diverso para adequar o ato ou a lei à
Constituição, como, por exemplo, no caso das súmulas vinculantes.
45
PARA SABER MAIS
Outros atos do Poder Legislativo que são inatingíveis pelo
controle externo são: decisões emanadas das Mesas da
Câmara e do Senado para regular escolha das Comissões,
eleições de membros das respectivas Mesas do Congresso
Nacional, atos que concedem licença ou estabelecem
regimentos internos, etc.
Cabe consignar, finalmente, que o sistema do controle jurisdicional

é aplicado nos Estados Unidos da América, na Bélgica, no México,
dentre outros.
Assim sendo, a Administração Pública possui mecanismos jurídicos

e administrativos para revisar e fiscalizar os seus atos. Conforme
explanado, a Administração encontra-se sujeita a uma espécie de
controle com o escopo de assegurar a observância dos princípios da
legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação e
impessoalidade, uma vez que, embora o ato administrativo esteja sujeito
a um regime próprio, ele pode produzir, por vezes, efeitos que afetem
o direito das pessoas, causando alguns danos. Em razão disso, existem
os mecanismos de fiscalização e de correção, objetivando garantir a
observância dos princípios constitucionais.
TEORIA EM PRÁTICA
O controle administrativo é o meio de controle mais amplo.
Nele é possível realizar tanto o juízo de oportunidade e
conveniência (controle do mérito administrativo) como o
controle da legalidade do ato. Esse controle é realizado
tipicamente pelo Poder Executivo e atipicamente pelos
46
46
Poderes Executivo e Judiciário e, por essa razão, pode ser
desempenhado pelos gestores públicos nos três Poderes.
Por essa razão, reflita sobre a atuação do gestor quando
da tomada de decisão entre a revogação e a anulação do
ato administrativo. Há um prazo para que essa decisão
seja tomada?
1. Analise a assertiva e assinale a alternativa que preenche
corretamente a lacuna. Com relação ao ,a
Administração Pública divide-se em direta e indireta,
sendo um exemplo desta .
a. Objeto; fomento.
b. Sujeito; fomento.
c. Objeto; autarquia.
d. Sujeito; autarquia.
e. Sujeito; intervenção.
2. A Administração Pública encontra-se sujeita a diversos

princípios. Assinale a alternativa que indica corretamente
o princípio que impõe à Administração a neutralidade
necessária para o exercício da atividade administrativa.
a. Legalidade.
b. Impessoalidade.
c. Motivação.
47
d. Publicidade.
e. Eficiência.
3. O controle da atividade administrativa pode ser

classificado de diversas formas, variando conforme o
critério utilizado para sua sistematização. Assinale a
alternativa que apresenta correta e respectivamente
um controle quanto levados em conta o momento e o
aspecto a ser controlado.
a. Controle prévio e controle de legalidade.
b. Controle administrativo e controle de mérito.
c. Controle concomitante e controle administrativo.
d. Controle legislativo e controle externo.
e. Controle posterior e controle interno.
ALEXANDRINO, M. PAULO, V. Direito administrativo descomplicado. 27. ed.

São Paulo: Método, 2019.
BRASIL. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a
organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências. Brasília, DF. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. Acesso em: 14 set. 2019.
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo
no âmbito da Administração Pública Federal. Brasília, DF. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9784.htm. Acesso em: 14 set. 2019.
48
48
BRASIL. Lei nº 10.406 de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Brasília, DF.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10406.htm.
Acesso em: 20 set. 2019.
CARVALHO FILHO, J. S. Manual de direito administrativo. 33. ed. São Paulo:
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DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.
GASPARINI, D. Direito administrativo. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
GONÇALVES, C. R. Direito civil brasileiro. v. 1. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.
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MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 23. ed. São Paulo:
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MELLO, C. A. B. Curso de direito administrativo. 21.ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
MONTESQUIEU, C. S. O espírito das leis. São Paulo: Martins Fontes, 1996.
SAWEN FILHO, J. F. Curso de direito em administração pública: a
responsabilidade civil do Estado e o controle da administração pública. Rio de
Janeiro: Fundação Trompowsky, 2009.
Gabarito
Questão 1 – Resposta D
Quanto ao sujeito, a Administração pode ser Direta ou Indireta.
A primeira é composta pelos entes políticos, enquanto a segunda
é composta pelas autarquias, fundações públicas, sociedades de
economia mista e empresas públicas. Por outro lado, quanto ao
objeto, a atividade administrativa pode ser de fomento, de polícia
administrativa, de serviços públicos e de intervenção.
Questão 2 – Resposta B
Trata-se do Princípio da Impessoalidade, segundo o qual busca
a igualdade. A Administração age com neutralidade, ou seja,
impessoalidade sob dois aspectos: do administrador quando da
prática do ato e a impessoalidade do próprio administrado como
destinatário desse mesmo ato. Portanto, alternativa correta, letra B.
49
Quanto ao momento em que é realizado o controle, ele se
divide em prévio, concomitante e posterior. Quanto ao aspecto
controlado, pode ser de mérito ou de legalidade. Portanto,
alternativa correta, letra A.
50
50
Planejamento e processo de
tomada de decisão
Objetivos
• Apresentar o planejamento como uma

das funções administrativas.
• Identificar os vários tipos de planos.
• Traçar os três tipos de planejamento:

estratégico, tático e operacional.
51
1. Planejamento
Para administrar uma organização, pública ou privada, é preciso ter em

mente que existem funções a serem desempenhadas, pois a tarefa de
gerir bens e interesses deve estar voltada a atingir, de modo eficaz, os
objetivos traçados pela própria organização. À função administrativa que
estabelece os objetivos e define sobre os recursos e tarefas necessárias
dá-se o nome de planejamento.
Por conseguinte, o objetivo deste tema é analisar o planejamento como

uma das funções administrativas, bem como apresentar os três tipos de
planejamento: estratégico, tático e operacional.
Importante mencionar, ainda que de maneira perfunctória, que os

primeiros estudos de administração surgiram no século XX em razão
do que Godoy (2010) denomina de “mundo fabril”. Trata-se dos
desdobramentos da Revolução Industrial, que transformou o modo
de produção e a organização do trabalho com a introdução de novas
tecnologias, como, por exemplo, a máquina a vapor.
Nesse contexto, surgiu a chamada Abordagem Clássica da

Administração, com o escopo de sanar os problemas decorrentes do
acelerado e desorganizado crescimento das empresas, com destaque
para os pensamentos desenvolvidos por Taylor e Fayol, considerados
como os precursores das Escolas Científica e Clássica da Administração.
A abordagem teórica trazida por Taylor (1989) foi desenvolvida na

premissa de que era possível encontrar formas mais eficientes de
produção, de modo a desempenhar as tarefas em um menor tempo
e com menor desperdício de material. No entanto, como Taylor (1989)
tinha ciência de que as funções de gerência possuíam eficácia limitada
e que os métodos tradicionais de trabalho eram ineficazes, dividiu o
trabalho entre aqueles que executavam a gerência da organização e
aqueles que apenas desempenhavam as tarefas. Por essa razão, afirmava
52
52
que competia ao administrador o planejamento e a supervisão das
atividades desempenhadas pelos trabalhadores. Como consequência,
elaborou um conjunto de regras técnicas fundamentadas em princípios
chamados por ele de “administração por tarefa ou científica”. Tratava-se
de uma forma de reformular os métodos de direção para tornar mais
eficaz o poder de comando das chefias nas fábricas. Para Taylor (1989,
p. 115), existia a necessidade de o administrador “passar a maior parte
do seu tempo na seção de planejamento” para uma melhor direção e
organização do trabalho.
Não obstante, Taylor (1989) defendia uma nova organização do

processo de trabalho que garantisse maior qualidade e rapidez na
realização das tarefas pelos operários. Tratava-se da fragmentação do
trabalho, de modo que o operário se especializasse em determinada
função para que, quanto mais a tarefa fosse repetida por ele, maior
e melhor seria a sua produção. Para que isso fosse possível, cada
operário estaria subordinado a vários supervisores, caracterizando uma
supervisão funcional. Por essa razão, o sistema traçado por Taylor (1989)
fragmentou não só o trabalho mas também a função de chefia.
PARA SABER MAIS

Seguindo as ideias de Taylor, porém sem se limitar ao interior
das fábricas, destacaram-se os pensamentos de Ford (1954).
Sua premissa foi desenvolvida em dois pilares: produção em
massa, com o objetivo de racionalização da busca do lucro, e
busca sistemática de novos métodos de trabalho, com vistas
a tornar a produção um processo contínuo.
Complementando as proposições de Taylor, porém se distanciando no

que diz respeito aos problemas relativos à organização do processo de
trabalho, Fayol (1960) propôs as regras e os procedimentos basilares
53
de uma doutrina da Administração. Para Fayol (1960), os princípios da
administração são universais e, como consequência, aplicados a todas
as organizações, seja Estado, seja pequena ou grande empresa. Para
tanto, estabeleceu os seis grupos de atividades em que toda organização
poderia ser subdividida. A primeira é a atividade técnica, relacionada às
transformações e produção de bens. A segunda é a atividade comercial,
que englobava as transações de compra, venda e permuta. A terceira é
a atividade financeira, voltada à captação e ao uso do capital. A quarta
é a atividade de segurança, relacionada à preservação e proteção das
pessoas e dos bens. A quinta é a atividade contábil, voltada ao controle e
registro das despesas organizacionais, tais como investimentos, balanços,
custos e estatísticas. Por fim, a que considerava a principal de todas as
atividades: a atividade administrativa, relacionada à integração de todas
as operações da organização, aquela que coordena e sincroniza todas as
demais atividades e, portanto, que interfere e influencia todas as demais.
Segundo Fayol (1960), dentro de toda organização existem dois tipos de

capacidades: a capacidade profissional característica de sua atividade
fim, que é desempenhada pelos agentes inferiores, e a capacidade
administrativa, que é a capacidade dos grandes chefes. Para ele,
administrar é a capacidade essencial daqueles a quem denominava de
“agentes superiores” de uma empresa.
Fayol (1960) tratou de dois aspectos essenciais: a racionalização

do trabalho e a estrutura formal das organizações, de modo a
elaborar suas ideias considerando os acontecimentos no topo da
cúpula organizacional, ou seja, da administração. Para ele, a função
de administração demanda cinco elementos: prever, organizar,
comandar, coordenar e controlar. Prever no sentido de visualizar o
futuro e estabelecer um programa de ação; organizar no sentido de
constituir um organismo social e material da empresa; comandar no
sentido de dirigir o pessoal; coordenar no sentido de ligar e harmonizar
os atos e os esforços; e controlar no sentido de verificar que tudo irá
ocorrer de acordo com as regras estabelecidas.
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54
De acordo com Chiavenato (2014), a Teoria Clássica da Administração
impactou as cinco primeiras décadas do século XX, porém, por volta
de 1947, os escritos do sociólogo alemão Max Weber provocaram o
surgimento da denominada Teoria da Burocracia na Administração.
Com traços mais voltados para a área da sociologia do que da
administração, a teoria partia da premissa de que a burocracia é a
organização mais apta a conseguir eficiência, por explicar nos mínimos
detalhes como as coisas devem ser feitas.
De acordo com Weber (1982), o modelo de organização burocrática

fundamentava-se em seis dimensões. A primeira é a divisão do
trabalho, pois cada trabalhador possui um conjunto de atribuições,
deveres e responsabilidades específicas e delimitadas, de modo a
permitir a especialização profissional e técnica em alto grau. Da divisão
do trabalho advém a segunda dimensão: a hierarquia de autoridade
ou princípio da hierarquia, segundo a qual cada cargo encontra-se
estruturado em níveis, de modo que cada nível se encontra subordinado
e controlado pelo nível superior em uma estrutura piramidal. A terceira
dimensão é a regulamentação ou formalização de todas as atividades
da organização, ou seja, existência de normas, regras e procedimentos
formais e escritos para coordenar todas as atividades. Dessa terceira
dimensão decorre a quarta: comunicações formalizadas. Se por um
lado há a necessidade de que todas as atividades sejam reguladas
por normas, por outro, deve-se dar ciência aos trabalhadores de
modo escrito e documentado. A impessoalidade é a quinta dimensão
proposta. Ela parte do princípio de que as pessoas entram e saem da
organização, de modo que a ênfase deve ser dada ao cargo e não à
pessoa que o ocupa, evitando, assim, envolvimento ou preferência
entre os trabalhadores. Por fim, tem-se a competência profissional
ou técnica do trabalhador, de modo que a admissão e a continuidade
na carreira decorram das competências apresentadas e não de
preferências pessoais.
55
Além da Teoria da Burocracia, outra teoria que se opôs à Teoria Clássica
de Administração foi a Teoria das Relações Humanas, desenvolvida na
década de 1930 e com o objetivo de alterar o foco da administração. Se
a Teoria Clássica enfatizava a organização industrial e possuía orientação
normativa e prescritiva, enquanto a Teoria da Burocracia dava ênfase à
organização burocrática e à orientação descritiva e explicativa, a Teoria
das Relações Humanas passou a focalizar o papel das pessoas e as
relações humanas (CHIAVENATO, 2014).
A Teoria das Relações Humanas foi desenvolvida do experimento

realizado pelo médico australiano Elton George Mayo com os
trabalhadores de uma fábrica localizada na cidade de Hawthorne,
nos Estados Unidos. Os testes foram realizados na linha de produção
e tinham como objetivo verificar as situações que influenciavam os
empregados de forma positiva ou negativa. Suas principais conclusões
foram: o fator social ou grupal é determinante para a boa produtividade
de um indivíduo; o operário não age isoladamente dentro de uma
organização, mas como membro do grupo; cabe ao administrador
compreender e se comunicar com os demais, de modo que o chefe deve
prestar atenção aos anseios psicológicos e sociais; existe a necessidade
de se valorizarem as relações sociais dentro do ambiente organizacional;
e, por fim, que existem dois tipos de organização, um formal e um
informal (CHIAVENATO, 2011).
No final da década de 1950, surgiu a necessidade de se reformularem

e dimensionarem os conceitos clássicos de administração. Assim, a
ênfase na estrutura organizacional iniciada com a Teoria Clássica e,
posteriormente, com a Teoria Burocrática e a Teoria das Relações
Humanas, passou a ser desenvolvida por duas novas teorias, a Teoria
Estruturalista e a Teoria Neoclássica. A Teoria Estruturalista surge como
opção à rigidez do modelo burocrático e ao declínio da Teoria das
Relações Humanas, de quem se aproxima conceitualmente. Influenciado
pela sociologia, o estruturalismo inaugura um sistema aberto das
organizações ao mesmo tempo em que reconhece a existência de
56
56
conflitos nas organizações. Por outro lado, a Teoria Neoclássica
aproveita todas as contribuições anteriores para se focar em resultados.
Trata-se de melhorar a eficácia das organizações, transformando o
processo administrativo em um meio e não fim (CHIAVENATO, 2014).
PARA SABER MAIS

Após a Teoria Neoclássica, surgiram diversas outras teorias
da administração, cada qual com um enfoque distinto.
Com ênfase nas pessoas, foi desenvolvida após a década
de 1950 a Teoria Comportamentalista. Com ênfase no
ambiente, surgem as Teorias dos Sistemas (década de
1960) e da Contingência (década de 1970). Com ênfase
na competitividade, surgem, na década de 1990, as novas
abordagens da administração (CHIAVENATO, 2011).
Considerada a mais eclética de todas as teorias, a Teoria Neoclássica,

que também é denominada de Escola do Processo Administrativo,
retoma as funções clássicas estabelecidas por Fayol para dar ênfase
no processo administrativo. Enquanto Fayol (1960) resumia as funções
administrativas em cinco (prever, organizar, comandar, coordenar
e controlar), os autores neoclássicos tinham uma posição própria a
respeito das funções que constituíam o processo administrativo. Para
Koontz e O’Donnell (1976), as funções do administrador são: planejar,
organizar, designar o pessoal, dirigir e controlar. Já para Newman (1972),
as funções administrativas são planejar, organizar, reunir recurso,
supervisionar e controlar. Segundo Jucius e Schlender (1972), as funções
são as seguintes: planejamento, organização, direção e controle. Por
outro lado, para Kast, Johnson e Rosenzweig (1973), as funções são:
planejar, organizar, controlar e comunicar. Já para Date e Michelon
(1969), as funções são mais amplas: planejar, organizar, designar
recursos, dirigir, controlar, inovar e representar.
57
Em que pese não ter sido estabelecido uma posição única acerca das
funções administrativas, é possível observar que os autores neoclássicos
utilizaram o critério da continuidade para estabelecer os quatro ciclos do
processo administrativo: planejamento, organização, direção e controle.
Portanto, é com o planejamento que se inicia o processo administrativo.
Nesse sentido, ensina Chiavenato (2014, p. 185):
As organizações não operam na base da improvisação. E nem funcionam
ao acaso. Nada é deixado ao sabor dos ventos. Elas requerem
planejamento para todas as suas operações e atividades. Principalmente
quando operam em ambientes dinâmicos, complexos e competitivos.
O planejamento é um importante componente da vida organizacional, por
ser capaz de dar-lhe condições de rumo e continuidade em sua trajetória
rumo ao sucesso. O planejamento constitui a primeira das funções
administrativas, vindo antes da organização, direção e controle. Planejar
significa interpretar a missão organizacional e estabelecer os meios
necessários para seu alcance com o máximo de eficiência e eficácia.
ASSIMILE
Eficiência está relacionada ao modo como determinada
atividade é realizada. Sua ênfase encontra-se nos meios, ou
seja, em fazer corretamente a ação, em cumprir as tarefas
e obrigações, em resolver o problema. Em contrapartida,
eficácia está relacionada ao resultado de uma atividade, é o
fim e não o meio. Consiste em atingir o objetivo proposto.
Em síntese, o planejamento define a missão, os objetivos e as

prioridades da organização. Sua base de atuação está nas ideias,
de modo a configurar e reconfigurar toda a tomada de decisão.
Como a primeira função administrativa, é por meio do planejamento
que se estabelecem os planos para atingir um resultado específico
ou uma meta.
58
58
Figura 3 – Planejamento como primeira função administrativa
Fonte: Nongkran ch/iStock.com.
De acordo com Oliveira (2012, p. 4), o planejamento não se confunde

com previsão, projeção, predição ou resolução de problema ou plano,
uma vez que:
• Previsão: corresponde ao esforço para verificar quais serão os
eventos que poderão ocorrer, com base no registro de uma série
de probabilidade.
• Projeção: corresponde à situação em que o futuro tende a ser

diferente do passado, em sua estrutura básica.
• Resolução de problemas: corresponde a aspectos imediatos que

procuram tão somente a correção de certas descontinuidades e
desajustes entre a empresa e as forças externas que lhe sejam
potencialmente relevantes.
• Plano: corresponde a um documento formal que se constitui

na consolidação das informações e atividades desenvolvidas
no processo de planejamento; é o limite da formalização do
59
planejamento, uma visão estática do planejamento, uma decisão
em que a relação custos versus benefícios deve ser observada.
(Original com negrito)
Segundo Steiner (1969), o planejamento é um processo que tem

como base cinco dimensões. A primeira dimensão do planejamento
corresponde ao assunto ou tema abordado, que pode ser, por
exemplo, produção, pesquisa, marketing, entre outros. A segunda
dimensão corresponde aos elementos do planejamento, tais como
os propósitos, objetivos, estratégias, políticas, etc. O tempo do
planejamento é a terceira dimensão. Ele corresponde à sua extensão,
ou seja, curto, médio ou longo prazo. A quarta dimensão corresponde
ao espaço onde o planejamento é elaborado. Trata-se das unidades
organizacionais, como, por exemplo, as unidades estratégicas de
negócio, de grupos funcionais, de subsidiárias, entre outros. Por fim, a
quinta dimensão corresponde às características do planejamento, que
podem ser representadas por complexidade ou simplicidade, qualidade
ou quantidade; planejamento estratégico ou tático, confidencial ou
público, formal ou informal, econômico ou custoso.
O planejamento pode estar voltado a assegurar a continuidade

comportamental dentro de um ambiente previsível ou a melhoria
do comportamento em um ambiente mais dinâmico e incerto. Pode,
ainda, estar voltado à antecipação de eventos futuros ou identificar
as ações apropriadas a eles. Como todo planejamento se subordina a
uma filosofia de ação, Ackoff (1976) estabelece três tipos de filosofia do
planejamento: conservador, otimizante e adaptativo.
O planejamento conservador parte da filosofia da satisfação. É aquele

que objetiva a estabilidade e a manutenção da situação existente.
Trata-se das decisões tomadas para obter bons resultados, porém,
não necessariamente, o melhor resultado. Como no planejamento
conservador não existem mudanças bruscas na organização, sua
60
60
ênfase é conservar as práticas atualmente vigentes, de modo a sanar
deficiências e problemas internos. Assim sendo, sua base é tida como
retrospectiva, visto que se aproveita da experiência passada para
projetá-la para o futuro. A filosofia da satisfação é geralmente utilizada
pelas empresas cuja preocupação com a sobrevivência é maior do que
com o crescimento e o desenvolvimento (ACKOFF, 1976).
Planejamento otimizante, por sua vez, é o planejamento com vistas ao

aperfeiçoamento do processo decisório. Nele é empregada a filosofia
da otimização, em que se procura melhorar o processo decisório. Nele,
as decisões são tomadas com o objetivo de obter o melhor resultado
possível, quer minimizando recurso, quer maximizando o desempenho.
Trata-se de um planejamento fundamentado na preocupação em
melhorar as práticas atuais e cuja base é predominantemente
incremental, por objetivar tornar as operações cada dia melhores
(ACKOFF, 1976).
Por fim, considera-se planejamento inovativo ou adaptativo aquele

voltado às contingências e ao futuro da organização. Nele é utilizada a
filosofia de adaptação, também denominada homeostase, cuja ênfase é
o equilíbrio (interno ou externo) da empresa, após a ocorrência de uma
mudança. A tomada das decisões tem como escopo compatibilizar os
diferentes interesses envolvidos por meio de uma composição capaz
de levar a resultados para o desenvolvimento da empresa, assim como
ajustá-la às contingências que surgem em seu curso. Trata-se de uma
espécie de planejamento que procura a eliminação das deficiências
localizadas no passado da organização. Sua base é a adesão ao futuro,
com o objetivo de ajustá-la às novas demandas (ACKOFF, 1976).
Observa-se, no entanto, que nos três tipos de filosofia, o planejamento

consiste na tomada antecipada de decisões que produziram ou
produzirão efeitos e consequências no futuro.
61
Figura 4 – Etapas do planejamento
Fonte: Chinga11/iStock.com.
Como um processo, o planejamento é constituído por uma série

sequencial de passos. De acordo com Chiavenato (2014), o primeiro
passo do planejamento é definir os objetivos, ou seja, identificar
as condições atuais, externas e internas da organização e traçar os
objetivos que se pretendem alcançar. A análise da situação atual visa
avaliar os recursos disponíveis internamente na empresa, bem como
as possibilidades disponíveis no mercado. De acordo com Maximiano
(2006), a análise da situação atual é dividida em duas partes: análise do
ambiente externo e análise interna. A análise externa, que é um dos
pilares do planejamento estratégico, compreende a identificação dos
fatores ambientais que influenciam o desempenho da organização.
Por sua vez, a análise interna identifica os fortes e fracos dentro
da organização por meio da análise das áreas funcionais de uma
organização, tais como produção, marketing, recursos humanos e
finanças, e a comparação do desempenho dessas áreas com empresas
de destaque, prática esta conhecida como benchmarking.
62
62
Considerando que a primeira etapa tem a função de identificar os
resultados que a empresa pretende realizar, o segundo passo do
planejamento é verificar a situação atual da empresa em relação aos
objetivos desejados, pois de nada adianta definir o caminho que a
empresa irá seguir se não se sabe onde está e o que precisa ser feito
(CHIAVENATO, 2014).
Identificada e avaliada as condições atuais e futuras que afetem o

objetivo proposto, de acordo com Chiavenato (2014), o terceiro passo
do planejamento busca desenvolver uma abordagem sistemática
quanto às condições futuras. Busca-se elaborar premissas consistentes,
gerar cenários alternativos e analisar o que pode favorecer ou não o
progresso em direção aos objetivos. Essa etapa, na realidade, pode
envolver outras funções do administrador.
O quarto passo do planejamento objetiva relacionar e avaliar as ações

propostas, de modo a escolher uma das ações ou um dos planos para
alcançar os objetivos propostos. Trata-se de analisar as alternativas de
ação obtidas na etapa anterior (CHIAVENATO, 2014).
O quinto passo é a consequência natural da quarta etapa, ou seja,

a escolha do curso da ação entre as alternativas propostas para se
atingir o objetivo fixado. Trata-se, portanto, da tomada da decisão
(CHIAVENATO, 2014).
Por fim, o último passo é implementar a estratégia escolhida. Com os

objetivos e as estratégias traçadas e selecionadas, chega o momento de
implementar o plano e avaliar os resultados. De acordo com Chiavenato
(2014, p. 191-192), trata-se de “seguir pelo que foi planejado e tomar as
ações corretivas na medida em que se tornarem necessárias”.
Em que pese o fato de não serem consideradas etapas do planejamento,

dois outros passos devem ser tidos como essenciais. Trata-se do
monitoramento e controle do plano e a avaliação da eficácia do plano.
63
Para Maximiano (2006), o monitoramento consiste no acompanhamento
e na avaliação da estratégia.
Segundo Oliveira (2012), para que os resultados das etapas traçadas

sejam assegurados, compete à empresa respeitar alguns princípios
atinentes ao planejamento. Esses princípios são divididos em gerais e
específicos, cada qual subdividido em quatro princípios.
São princípios gerais do planejamento os seguintes princípios:

princípio da contribuição aos objetivos; princípio da precedência
do planejamento; princípio das maiores influência e abrangência; e
princípio das maiores eficiência, eficácia e efetividade.
De acordo com Oliveira (2012), depreende-se do princípio da

contribuição aos objetivos que o planejamento deve hierarquizar
os objetivos estabelecidos e, tendo em vista a interligação entre eles,
alcançá-los em sua totalidade.
O princípio da precedência do planejamento, por sua vez, tem seu

fundamento no fato de que o planejamento é a função administrativa
que vem antes das funções de organização, direção e controle. Desse
modo, o planejamento deve ser elaborado no início do processo
administrativo, assumindo, portanto, situação de maior importância em
relação às demais funções (OLIVEIRA, 2012).
Já o princípio das maiores influência e abrangência, de acordo com

Oliveira (2012), relaciona-se com as mudanças que o planejamento
provoca nas características e atividades da organização. O planejamento
deverá levar em conta as atividades mais influentes e abrangentes, pois
estas poderão provocar modificações na organização. O planejamento
tem o condão de provocar uma série de modificações nas características
e atividades da empresa, que incluem os seguintes aspectos: pessoas,
tecnologias e sistemas. As modificações com relação às pessoas referem-
se às necessidades de treinamento, substituições, transferências,
entre outras. As modificações quanto à tecnologia correspondem ao
desenvolvimento dos conhecimentos, às novas maneiras de executar
64
64
o trabalho, entre outros. As modificações nos sistemas referem-se às
alterações nas responsabilidades estabelecidas, nos níveis de autoridade,
descentralização, procedimentos, entre outros.
Por fim, tem-se o princípio das maiores eficiência, eficácia e

efetividade no sentido de que o planejamento deve englobar procurar
maximizar os resultados e minimizar as deficiências para se atingir tanto
a eficiência quanto a eficácia e a efetividade (OLIVEIRA, 2012).
ASSIMILE
Eficiência é a medida individual dos componentes por
envolver fazer adequadamente as coisas, enquanto a
eficácia é a medida global do rendimento da empresa por
tratar de fazer as coisas certas. Efetividade, por sua vez,
também é a medida do rendimento global e que consolida
pela manutenção da empresa no mercado e por apresentar
resultados (globais) positivos ao longo do tempo.
Com relação aos princípios específicos do planejamento, Ackoff (1976)

apresenta como específicos os princípios do planejamento participativo,
princípio do planejamento coordenado, princípio do planejamento
integrado e princípio do planejamento permanente.
Entende-se por planejamento participativo, segundo Ackoff

(1976), que como o principal benefício do planejamento é o processo
desenvolvido e não o seu resultado final, que é o plano, a atribuição do
responsável pelo planejamento é facilitar o processo de elaboração pela
organização, de modo que ele possa ser realizado por diversas áreas
pertinentes ao processo. Por conseguinte, não basta seguir um plano,
visto que é necessário que existam condições que facilitem o processo
de elaboração pela própria empresa.
65
Em contrapartida, Ackoff (1976) considera que o princípio do
planejamento coordenado está relacionado à visão sistêmica da
organização. Trata-se do fato de que nenhum aspecto da organização
é planejado eficientemente de forma independente dos demais. Assim
sendo, planejamento coordenado nada mais é do que traçar as ações de
forma interdependente.
Do mesmo modo que as ações devem ser coordenadas, os diversos níveis

hierárquicos da organização devem ser integrados. Trata-se, portanto, do
planejamento integrado. De acordo com Oliveira (2012, p. 10):
[...] os vários escalões de uma empresa – principalmente as de porte
médio ou grande – devem ter seus planejamentos integrados. Nas
empresas voltadas para o mercado, nas quais os objetivos empresariais
dominam os de seus membros, geralmente os objetivos são estabelecidos
de “cima para baixo” e os meios para alcançá-los, de “baixo para cima”,
sendo este último fluxo usualmente invertido em uma empresa cuja
função primária é a de servir a seus membros.
Por fim, conforme Ackoff (1976), o princípio do planejamento

permanente diz respeito à necessidade de continuidade do processo
de planejamento. Significa que a organização deve estar sempre
planejando, pois o mundo muda, a situação se altera e o plano deve
acompanhar essa mudança.
Considerando que as organizações enfrentam variadas pressões e de

diversas fontes, Chiavenato (2014) elenca uma série de vantagens da
função administrativa de planejar. Segundo o autor, o planejamento
permite aumentar o foco e a flexibilidade da organização. Possibilita
a melhora da coordenação e do controle, além de melhorar a
administração do tempo.
É fato que o planejamento é a primeira das funções da administração,

porém, ele é um processo contínuo por envolver um conjunto complexo
de decisões inter-relacionadas. Por essa razão, Oliveira (2012) apresenta
66
66
as cinco partes do planejamento. A primeira parte é o planejamento
dos fins, referindo-se à especificação do futuro desejado. Trata-se da
especificação da visão, missão, dos propósitos, objetivos, desafios e
metas da organização.
A segunda parte do planejamento é o planejamento dos meios, ou

seja, de se estabelecerem os caminhos para que a organização chegue
ao estado futuro desejado, como nos casos de expansão da capacidade
produtiva de uma unidade ou a diversificação de produtos. Trata-se
da escolha de macroestratégias, macropolíticas, estratégias, políticas,
procedimentos e processos, de acordo com Oliveira (2012).
O planejamento organizacional é a terceira parte do planejamento.

Nele se estabelecem os requisitos organizacionais para poder realizar
os meios propostos, como no caso de, por exemplo, fixar a estrutura da
empresa em unidades estratégicas de negócios (OLIVEIRA, 2012).
A quarta parte é o planejamento dos recursos. Trata-se de se

estabelecerem programas, projetos e planos de ação necessários ao
alcance do futuro desejado por meio do dimensionamento de recursos
humanos e materiais (OLIVEIRA, 2012).
Por fim, o planejamento da implantação e do controle é a quinta e

última parte do planejamento. Ele corresponde à atividade de planejar o
gerenciamento da implantação do empreendimento, assim como aquela
que decorre da avaliação dos resultados apresentados (OLIVEIRA, 2012).
Com relação à função administrativa de planejar, importante consignar

que, como o planejamento é realizado por meio de planos, cabe ao
administrador saber lidar com os diferentes tipos de planos. Chiavenato
(2014) ensina que, embora o conceito de planejamento seja o mesmo
em cada nível organizacional, o planejamento apresenta características
diferentes em cada nível. Em nível organizacional institucional, o
planejamento envolve toda a organização. Direcionado a longo prazo,
67
de modo a focalizar o futuro e o destino, o planejamento envolve ações
globais de mapeamento ambiental, avaliação das forças e limitação da
organização. Em nível organizacional intermediário, o planejamento
envolve cada departamento da organização, sendo direcionado a médio
prazo. Este nível focaliza o mediato com ações de tradução e interpretação
das decisões traçadas em nível institucional, em planos concretos e ações
departamentais. Em nível operacional, o planejamento envolve todas as
tarefas e atividades, direcionando-se a curto prazo. Trata-se de ações que
focalizam o imediato com o desdobramento dos planos fixados em nível
intermediário de cada departamento em ações específicas.
Tem-se, portanto, que a classificação do planejamento conforme o

nível organizacional gera três tipos de planejamento: estratégico, tático
e operacional.
Em nível institucional, está o planejamento estratégico que envolve

decisões de efeitos duradouros, difícil alteração e amplas, na maioria
das vezes, com efeitos de longo prazo. No sentido totalmente oposto,
em nível operacional, encontra-se o planejamento operacional,
tratando de questões simples, imediatas e de pouco impacto,
geralmente, relacionadas ao dia a dia. Entre os dois níveis, ou seja, no
nível intermediário, encontra-se o planejamento tático, que trata de
questões mais restritas e de médio prazo.
Com relação ao planejamento estratégico, ensina Chiavenato (2014,

p. 199) que:
O planejamento estratégico é um processo organizacional compreensivo
de adaptação por meio da aprovação, tomada de decisão e avaliação.
Procura responder a questões básicas, como por que uma organização
existe, o que ela faz e como ela faz. O resultado do processo é um plano
que serve para guiar a ação organizacional por um prazo de 3 a 5 anos.
Chiavenato (2014, p. 201) conceitua da seguinte forma o

planejamento tático:
68
68
Assim, o planejamento tático é o planejamento de médio prazo que
enfatiza as atividades correntes das várias partes ou unidades da
organização. O médio prazo é definido como o período de tempo que se
estende pelo horizonte de um ano. O administrador utiliza o planejamento
tático para delinear o que as várias partes da organização – como
departamentos ou divisões – devem fazer para que a organização alcance
sucesso no decorrer do período de um ano de seu exercício.
Os planos táticos geralmente são desenvolvidos para as áreas de
produção, marketing, pessoal, finanças e contabilidade.
Finalmente, Chiavenato (2014, p. 203) apresenta o planejamento

operacional da seguinte maneira:
O planejamento operacional é focalizado para o curto prazo e cobre

cada uma das tarefas ou operações individualmente. Preocupa-se com
“o que fazer” e em “como fazer” as atividades cotidianas. Refere-se
especificamente a tarefas e operações realizadas no nível operacional.
Assim sendo, neste tema, foram analisados o conceito, as dimensões, os

princípios, filosofias, partes e tipos de planejamento, considerado este
como a primeira função do processo administrativo.
TEORIA EM PRÁTICA
O planejamento é uma das funções administrativas que
deve observar o gestor dentro do processo administrativo
de cada organização. Partindo do princípio que a cada
nível operacional decorre um tipo de planejamento
distinto, reflita sobre as diferenças básicas entre os três
tipos de planejamento: estratégico, tático e operacional,
levando em consideração o prazo, a amplitude, os riscos,
as atividades e a flexibilidade.
69
1. Assinale corretamente a alternativa que aponta a função
administrativa competente por traçar os objetivos e
definir os recursos e tarefas necessárias dentro do
processo administrativo:
a. Planejamento.
b. Organização.
c. Direção.
d. Controle.
e. Comunicação.
2. Analise a assertiva abaixo e assinale a alternativa que

preenche corretamente a lacuna. De acordo com o
princípio , o planejamento deve sempre
visar aos objetivos máximos da empresa.
a. Da precedência do planejamento.
b. Da contribuição aos objetivos.
c. Das maiores influência e abrangência.
d. Das maiores eficiência, eficácia e efetividade.
e. Da coordenação dos objetivos.
3. O planejamento pode ser classificado em três tipos, de

acordo com cada nível organizacional. Sobre esses tipos
de planejamento, assinale a alternativa que apresenta
corretamente o tipo de planejamento e o seu respectivo
nível organizacional.
70
70
a. Estratégico, nível organizacional intermediário.
b. Tático, nível organizacional institucional.
c. Operacional, nível organizacional intermediário.
d. Tático, nível organizacional operacional.
e. Estratégico, nível organizacional institucional.
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Gabarito
O planejamento é a primeira função do processo administrativo,
cujo escopo é definir o objetivo e decidir o caminho que se
pretende seguir. Trata-se do assunto do presente tema.
O princípio que se refere à hierarquização dos objetivos em busca
de alcançá-los em sua totalidade é o princípio da contribuição aos
objetivos.
No nível institucional, desenvolve-se o planejamento estratégico;
no nível intermediário, o planejamento tático; e no nível
operacional, o planejamento operacional.
72
72
Planejamento estratégico
e seus precedentes históricos
Objetivos
• Apresentar o conceito de planejamento estratégico.
• Traçar o desenvolvimento histórico do

planejamento estratégico.
• Apresentar as etapas do processo de

73
1. Planejamento e estratégia
Planejar é um processo consciente, é uma ferramenta que as

organizações possuem para atingir um melhor resultado. Trata-se da
função administrativa que estabelece, antecipadamente, os objetivos a
alcançar e os recursos e tarefas necessários para atingi-los.
Se por um lado é preciso fixar previamente os objetivos e recursos a

serem percebidos, por outro, é necessário traçar a forma pela qual esse
processo será efetivado. À estipulação desse trajeto para se alcançar
o resultado pretendido dá-se o nome de estratégia. Por conseguinte,
a estratégia encontra-se relacionada à escolha feita pela organização
dos caminhos mais adequados a serem percorridos para alcançar o
objetivo proposto.
Assim sendo, o objetivo do tema é analisar o planejamento estratégico,

de modo a apresentar seu conceito e precedentes históricos, bem como
traçar as etapas do processo de planejamento estratégico.
Figura 5 – Estratégia
Fonte: carlofornitano/iStock.com.
74
74
A palavra estratégia sempre foi bastante utilizada no decorrer da história
da humanidade. Inicialmente, encontrava-se atrelada à área militar,
dizendo respeito às táticas utilizadas nas batalhas militares. Com o
decorrer dos anos, adquiriu novos contextos e passou a ser empregada
de diferentes formas. Com Péricles, na Grécia Antiga, adquiriu sentido
de habilidade administrativa, passando a ser utilizada para significar
habilidades gerenciais, como, por exemplo, liderança e oratória. Mais
tarde, com Alexandre III, o termo estratégia passou a ser utilizado como
habilidade para vencer um oponente e estabelecer um sistema unificado
de governabilidade geral (MINTZBERG; QUINN, 2001).
No entanto, apresentar um conceito de estratégia não é uma tarefa fácil,

pois não existe uma definição única, tendo em vista que o termo pode
ser utilizado de diferentes formas.
Para Cabral (1998), a abrangência do conceito de estratégia apresenta um

paradoxo, uma vez que exige a integração de diversas teorias e enfoques,
de modo a impedir que o conceito e a abordagem sejam assimilados de
modo completo. Como consequência, dependendo do contexto em que
foi empregado o termo estratégia, pode ter o significado de políticas,
objetivos, táticas, metas, programas, entre outros.
Por essa razão, Mintzberg (2007) apresenta cinco definições de estratégia:

estratégia como plano; estratégia como padrão; estratégia como posição;
estratégia como perspectiva; e estratégia como pretexto. Trata-se da
definição denominada “5 Ps da estratégia”, que tem por objetivo realizar o
diagnóstico e estabelecer o perfil estratégico da organização.
Para Mintzberg (2007), a estratégia é um plano por dizer respeito a uma

ação consciente voltada a um resultado. É uma diretriz ou um conjunto
de diretrizes unificadas, abrangentes e integradas, com o escopo de
assegurar que os objetivos traçados sejam alcançados. A estratégia como
plano possui duas características principais. A primeira diz respeito ao
fato de ser preparada previamente à ação para a qual se aplica.
75
A segunda tem relação com o fato de ser desenvolvida de forma
consciente e deliberada. Por essa razão, a estratégia é sempre formulada
antes da ação à qual se aplica, visto ser algo intencional e planejado, por
meio da qual se busca atingir os objetivos predeterminados.
É possível, ainda, que a estratégia surja de um padrão que se desenha

dentro da organização. Nesse sentido, ensina Mintzberb (2007) que a
definição de estratégia como plano se mostra insuficiente pelo fato de
que é necessário um conceito que englobe o comportamento resultante
do plano, ou seja, um padrão em uma corrente de ações. Se a estratégia
como plano consiste em definir o comportamento, a estratégia como
padrão é aquela que surge dessa constância de comportamento, dessa
rotina que indica um padrão de continuidade. Cumpre consignar que
a estratégia como padrão pode surgir das ações próprias do cotidiano,
intencionalmente ou não, diferentemente da estratégia como plano, em
que as ações são propositais ou deliberadas. Como padrão, a estratégia
é emergente, visto que surge, muitas vezes, sem intenção.
Nesse sentido ensina Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000, p. 18):

[...] as organizações desenvolvem planos para seu futuro e também
extraem padrões de seu passado. Podemos chamar uma de estratégia
pretendida e a outra de estratégia realizada. Assim, a pergunta
importante passa a ser: as estratégias realizadas devem sempre ter sido
pretendidas? (Na prática, é bem evidente que as estratégias pretendidas
nem sempre são realizadas.)
É fato que, na prática, o plano traçado na teoria necessita ser adaptado

durante o percurso. Por essa razão, denomina-se estratégia deliberada
as intenções plenamente realizadas, estratégias irrealizadas, as não
realizadas, e de estratégia emergente aquela em que o padrão realizado
não era exatamente o pretendido. Segundo Mintzberg, Ahlstrand
e Lampel (2000), no mundo real, é necessário misturar a estratégia
deliberada com a emergente para se exercer controle e fomentar o
aprendizado. Assim sendo, a estratégia deve formar e ser formulada.
76
76
Ao lado da estratégia como plano e da estratégia como padrão,
encontra-se a estratégia como posição. Trata-se de uma maneira de
localizar a organização no seu meio ambiente, ou seja, de definir o local
em que a organização irá concentrar seus recursos para manter ou
melhorar sua posição competitiva, bem como de localizar determinado
produto em certo mercado. Assim, a estratégia como posição busca
estabelecer um posicionamento na área em que atua que lhe permita
se sustentar ou defender sua posição. São exemplos de posicionamento
da organização a empresa que apresenta facilidade tecnológica ou
facilidades legais, ou, ainda, um produto ou serviço diferenciado para
atuação no mercado (MINTZBERG, 2007).
Ao mesmo tempo que é necessário um olhar para o produto e para o

mercado, ou, nas palavras de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000),
um olhar para baixo próprio da estratégia como posição, é preciso
também um olhar para dentro da organização ou para dentro da mente
dos estrategistas, assim como um olhar para cima, para a grande
visão da empresa. Trata-se da estratégia como perspectiva. Por essa
concepção, a estratégia é abstrata, pois existem somente nas mentes
dos envolvidos, quer por ter sido concebida como uma intenção para
regular um comportamento antes que ele aconteça, quer por ter sido
deduzida como padrão para descrever um comportamento já ocorrido.
Os membros da organização difundem suas ideias, de modo que o
compartilhamento dessas ações e intenções passam a uniformizar
pensamentos, ideologias, valores, culturas e percepção interna da
organização. Para Mintzberg (2007), a definição de estratégia como
perspectiva surge a partir de algum ponto da organização, como
na cúpula estratégica, na linha intermediária, na tecnoestrutura, na
assessoria de apoio ou no núcleo operacional.
Observa-se, ainda, que é possível que a estratégia não surja como

um objetivo determinado ou como uma oportunidade, mas apareça
como um pretexto no combate aos riscos que envolvem a atividade
organizacional. Assim, estratégia como pretexto é uma tática voltada
77
a confundir, iludir ou passar uma mensagem falsa (ou não) aos
concorrentes. Trata-se de uma manobra utilizada como um instrumento
para fazer frente à competição entre as organizações. São exemplos
os casos em que a organização finge desordem para depois atacar o
concorrente ou finge ser inferior para que o concorrente crie a ilusão
sobre suas potencialidades (MINTZBERG, 2007).
Por conseguinte, observa-se que as cinco concepções do termo

estratégia propostas por Mintzberg (2007) surgem como um facilitador
para uma melhor visualização dos pontos relevantes dentro da
organização para sua elaboração e realização.
Na área de administração, o conceito de estratégia possui grande

emprego, tanto acadêmico como empresarial, devido à sua própria
amplitude. No entanto, em que pesem os abusos na utilização do
termo, segundo Camargos e Dias (2003), algumas palavras-chaves irão
permear o conceito de estratégia, como mudanças, competitividade,
desempenho, posicionamento, missão, objetivos, resultados, integração
e adequação organizacional.
Embora a essência da palavra estratégia seja complexa, é patente que,

para que uma organização seja administrada adequadamente, cabe ao
administrador implementar ações baseadas na estratégia. Nesse sentido,
ensina Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) que a estratégia necessita
ser planejada, ou melhor, que ela necessita ser articulada e preparada,
formulada e entendida por todos os membros da organização. A esse
movimento dá-se o nome de planejamento estratégico.
O planejamento estratégico é definido da seguinte forma por Oliveira

(2012, p. 17):
Planejamento estratégico é o processo administrativo que proporciona
sustentação metodológica para se estabelecer a melhor direção a ser seguida
pela empresa, visando ao otimizado grau de interação com os fatores
externos – não controláveis – e atuando de forma inovadora e diferenciada.
78
78
Para Maximiano (2006), trata-se do processo de desenvolver a estratégia,
de modo a compreender a tomada de decisão sobre os produtos e
serviços que a organização pretende oferecer, bem como os mercados e
clientes que pretende atingir.
Kotler (2000) ensina que o objetivo do planejamento estratégico é a

orientação e reorientação da organização, por se tratar de processo
gerencial voltado a desenvolver e manter uma adequação entre
os objetivos e recursos da empresa, bem como as mudanças e
oportunidades de mercado.
Segundo Chiavenato (2014), o planejamento estratégico possui cinco

características fundamentais. A primeira característica diz respeito ao
fato de que o planejamento estratégico se encontra relacionado com a
adaptação da organização a um ambiente mutável. Consequentemente,
o planejamento estratégico está sujeito à incerteza no que diz respeito
aos eventos ambientais, de modo que suas decisões deverão estar
baseadas em julgamentos e não em dados concretos, refletindo, assim,
uma orientação externa focada em respostas adequadas às forças e
pressões externas à organização.
A segunda característica refere-se ao fato de que o planejamento

estratégico está orientado para o futuro. Dessa forma, os problemas
atuais da organização são considerados apenas em função dos
obstáculos e barreiras que possam provocar no futuro. Segundo
Chiavenato (2014, p. 1999) “seu horizonte de tempo é o longo prazo”.
A terceira característica trazida por Chiavenato (2014) é que

o planejamento estratégico é compreensivo, ou seja, envolve a
organização como um todo, de modo que o comportamento é global,
compreensivo e sistêmico. Por essa razão, constitui aspecto importante
no planejamento estratégico a participação das pessoas na organização.
79
Da terceira característica decorre a quarta: o planejamento estratégico
é um processo de construção de consenso. Considerando a diversidade
dos interesses e necessidades dos envolvidos, o planejamento deve
buscar uma forma de atender a todos (CHIAVENATO, 2014).
Por fim, a última característica do planejamento estratégico trazida por

Chiavenato (2014) diz respeito à forma de aprendizagem organizacional.
Como o planejamento é uma prática constante de aprender e ajustar-
se a um ambiente complexo, competitivo e suscetível a mudanças,
a organização deve estar orientada para a adaptação dentro desse
contexto ambiental.
PARA SABER MAIS

Segundo Chiavenato (2004), o planejamento estratégico
assenta-se sobre três parâmetros: a visão do futuro, os
fatores ambientais externos à organização e os fatores
organizacionais internos.
Considerando que o mercado está em constante movimento, a

organização deve, consequentemente, acompanhar essas mudanças.
Observa-se, no entanto, que as mudanças não ocorrem em uma área
única, mas sim nas mais diversas áreas possíveis, como exemplo, nos
recursos humanos. Assim, o planejamento estratégico de recursos
humanos é uma das ferramentas utilizadas pelas organizações para
atingir seus objetivos.
1.1 Precedentes históricos
Conforme mencionado, o termo estratégia tem sua origem na área

militar. Diversos autores, tais como Sun Tzu (2011), Clausewitz (1976) e
até mesmo Maquiavel (1997) utilizaram-se de narrativas de situações
militares para traçar ensinamentos para comportamentos futuros.
80
80
O sentido etimológico da palavra estratégia deriva do grego antigo
στατηγια, que significa “qualidade e habilidade do general” (SERRA;
TORRES; TORRES, 2014). Por essa razão, o conceito militar de estratégia
influenciou fortemente os estudos de estratégia.
É fato que o pensamento estratégico sempre acompanhou o

desenvolvimento do ambiente, das tecnologias e das organizações,
de modo a refletir no desenvolvimento de novos conceitos, métodos,
postulados da estratégia ao longo dos anos.
Com relação à área de administração, é importante consignar que seus

precedentes históricos se encontram na Revolução Industrial, com o
surgimento das primeiras organizações comerciais e industriais e nos
primeiros traços de competitividade no mercado.
Já a estratégia aparece no século XIX, com a segunda Revolução

Industrial, como forma de controle das forças de mercado e de se
estabelecer um ambiente competitivo (MINTZBERG; QUINN, 2001).
No século XX, tem início a produção em massa com Ford (1954), instituindo
uma nova forma de organização da produção baseada na simplificação dos
processos de produção com a padronização das condutas.
A Segunda Guerra Mundial trouxe novos desafios às organizações

relacionados à distância e ao movimento das tropas. Com isso, deu-se
ênfase a conceitos suplementares da estratégia, tais como: logística,
qualidade, programação linear e curva de aprendizagem. Com o fim da
Segunda Guerra Mundial, surge, já na década de 1950, o conceito de
competência distintiva.
Já o termo estratégia foi introduzido na década de 1960 como uma espécie

de metáfora. Nesse sentido, ensinam Rumelt, Schendel e Teece (1991, p. 7):
Uma nova metáfora foi introduzida na década de 1960, a de “estratégia”.

A estratégia era vista mais que apenas coordenação ou integração de
funções – ela incorporava a seleção conjunta das arenas de produtos
81
e mercados em que a empresa competiria e as políticas-chaves que
definiam como ela competiria. A estratégia não era necessariamente
uma decisão única ou uma ação primordial, mas uma coleção de
decisões relacionadas, reforçadoras e de alocação de recursos e ações de
implementação. (Tradução da autora)1
A partir da década de 1960 inicia-se uma abordagem de planejamento

estratégico, porém, de forma operacional. Somente na década de 1970
é que o planejamento estratégico surge como um método estruturado
para determinar as ações no presente, com vistas às incertezas do
futuro. Para Cabral (1998), prevaleceu, nesse período, um estilo de
planejamento em que a previsibilidade do futuro estava fundamentada
na análise do provável.
Observa-se, no entanto, que a década de 1970 foi marcada por eventos.

A crise do petróleo, as constantes oscilações de câmbio, o baixo custo
e a alta qualidade dos produtos japoneses exportados para o mundo
todo, aliados às novas tecnologias, bem como a formação de blocos
econômicos e a globalização dos mercados, ocasionaram drásticas
mudanças à economia e a reformulação do processo de planejamento
(MINTZBERG; QUINN, 2001).
A partir da década de 1980, houve a necessidade de uma análise

estrutural da organização, uma vez que o ambiente externo estava
se tornando complexo e incerto. Havia a necessidade de informações
mais precisas e detalhadas para o estabelecimento da direção dos
negócios, das prioridades e dos investimentos (MONTGOMERY;
PORTER, 1998). Segundo Cabral (1998), prevaleceu nesse período
um estilo de visão em que a imprevisibilidade do futuro estava
fundamentada na imaginação do possível.
1
Texto original: “A new metaphor was introduced in the 1960s, that of ‘strategy’. Strategy was seen as more
than just coordination or integration of functions — it embodied the joint selection of the product-market are-
nas in which the firm would compete, and the key policies defining how it would compete. Strategy was not
necessarily a single decision or a primal action, but was a collection of related, reinforcing, resource-allocating
decisions and implementing actions.”
82
82
Os novos modelos de gestão surgidos nos anos 1980, por exemplo,
a administração por objetivos, a produção enxuta, as organizações
virtuais, entre outros, fizeram com que o planejamento estratégico
entrasse em declínio. De acordo com Montgomery e Porter (1998), a
década de 1990 caracterizou-se pelo caos conceitual do planejamento
estratégico. Os novos modelos de gestão fizeram com que as
organizações deixassem de lado as análises mais aprofundadas para
que o objetivo fosse atingido em longo prazo.
De acordo com Mintzberg (2007), o planejamento estratégico caiu em

declínio por não representar o pensamento estratégico da organização.
Segundo o autor, o planejamento da forma como era conduzido não
passava de um plano, pois não incorporava a intuição, a criatividade,
a experiência pessoal e profissional e os valores dos estrategistas. Por
essa razão, era incapaz de detectar descontinuidades no ambiente.
No entanto, muitas organizações também entraram em declínio ao

deixarem de utilizar a ferramenta do planejamento estratégico. Esse
período caracterizou-se por um estilo de aprendizagem, visto que o
futuro passou a ser mapeado e enfrentado com base na compreensão
do momento atual (CABRAL, 1998).
A partir de então, o planejamento estratégico adquiriu novo enfoque,

dando origem à administração estratégica.
ASSIMILE
Planejamento estratégico não se confunde com
administração estratégica. O planejamento é um
processo, um meio para gerar as estratégias da
organização e desdobrá-las em ações para o seu alcance.
A administração estratégica é a administração do futuro,
é a atuação interativa da organização devido aos fatores
ambientais em constante mutação.
83
A administração estratégica tem como objetivo conservar os benefícios
propiciados pelo planejamento estratégico e ao mesmo tempo combater
suas imperfeições. De acordo com Mintzberg, Ahlstrand e Lampel
(2000, p. 24):
Para melhor ou para pior, a administração estratégica também

tornou-se uma disciplina acadêmica independente, como marketing
e finanças. O campo tem suas próprias publicações acadêmicas, seus
“clubes”, suas conferências. Sua literatura é vasta e, desde 1980, vem
crescendo a uma taxa espantosa. Tem havido uma tendência geral de
considerar que o início dessa literatura se deu em meados dos anos
60, talvez antes, pois há um artigo de William Ncwman de 1951, mas
os escritos sobre estratégia militar vão muito mais longe: de fato, Sun
Tzu escreveu sua The Art of War aproximadamente no século IV a.C.
(Griffith.em Sun Tzu, 197l:ix).
Busca-se na administração estratégica que todas as áreas da

organização procurem a eficácia. Desse modo, faz-se necessário que
a estratégia esteja presente na organização como um todo, quer na
administração central, quer nas áreas operacionais, quer nas áreas de
apoio. A administração estratégica é parte integrante do planejamento
estratégico, da coordenação estratégica, da direção estratégica, do
controle estratégico e da organização estratégica.
Assim, o planejamento estratégico foi incorporado à administração

estratégica, de modo a unir em um mesmo processo o planejamento e
administração.
84
84
1.2 Processo de planejamento estratégico
Figura 6 – Processo de planejamento estratégico
Fonte: mangpor_2004/iStock.com.
O planejamento estratégico é realizado nas organizações por meio

de uma metodologia. Todavia, não existe uma metodologia única.
A vasta literatura acerca do tema aponta para diversas abordagens e
metodologias do processo do planejamento estratégico, com muitos
pontos em comum ou pequenas variações.
Para Oliveira (2012), de forma geral, os pontos em comuns objetivam

os seguintes resultados: direcionamento dos esforços da organização;
consolidação do entendimento da missão, dos propósitos, das
macroestratégias, das macropolíticas, da postura estratégica, dos
objetivos gerais e funcionais, dos desafios, metas, políticas e projetos
da organização como um todo; elaboração de um programa de
atividades das várias unidades da organização que integram sua
estrutura; estabelecimento de uma agenda de trabalho para um
lapso temporal que permita à organização trabalhar as prioridades
estabelecidas e as exceções justificadas.
85
Considerando o grande número de metodologias, o processo de
planejamento estratégico será sintetizado em cinco metodologias
propostas por autores da área de estratégia empresarial: Oliveira
(2012), Fischmann e Almeida (1991), Certo et al. (2010), Bethlem (1998) e
Thompson Jr. e Strickland III (2000).
A metodologia apresentada por Oliveira (2012) se baseia na

possibilidade de definir, primeiramente, como a empresa está, para
depois se estabelecer aonde ela quer chegar. Para o autor, o processo
de planejamento estratégico é realizado em cinco etapas, com uma
fase introdutória de diagnóstico estratégico, por meio da qual se realiza
uma análise interna e externa para se estabelecerem a missão da
organização, os cenários estratégicos e identificar os objetivos. Essas
atividades são denominadas de sustentação para o delineamento das
estratégias organizacionais.
Com relação às cinco etapas trazidas por Oliveira (2012), a primeira busca
a formulação das estratégias empresariais. Ela envolve um alto nível de
criatividade por parte dos administradores e é voltada para três aspectos:
a empresa, o ambiente e a integração entre a empresa e o ambiente.
A segunda etapa tem como base a análise ambiental e os objetivos
da organização e diz respeito à formulação e escolha de estratégias
empresariais alternativas. Na terceira etapa, é realizada a seleção das
estratégias empresariais a serem implementadas. Na quarta etapa, ocorre
a implementação das estratégias empresariais escolhidas, e na quinta, o
controle e a avaliação das estratégias empresariais implementadas.
Por sua vez, Fischmann e Almeida (1991) apresentam sua metodologia

por meio de um esquema simplificado do processo de planejamento
estratégico, consistente em dois estágios. Antes, porém, desses dois
estágios, há uma etapa introdutória, consistente na avaliação da
necessidade e possibilidade de se fazer o planejamento estratégico.
Essa etapa, denominada pelos autores de etapa zero, embora ignorada
por parte da literatura, é importante para o processo de planejamento
por identificar a missão e o propósito da organização, ou seja, sua
razão de existir, além de avaliar a estratégia vigente, isso é, o caminho
seguido pela organização.
86
86
Dentro dessa metodologia apresentada por Fischmann e Almeida
(1991), o primeiro estágio configura o próprio planejamento estratégico
e é composto por cinco etapas. A primeira etapa do processo de
planejamento é a análise do ambiente organizacional. Essa análise pode
ser interna ou externa. Internamente, são verificados os pontos fortes
da organização (suas potencialidades), bem como os pontos fracos
(suas vulnerabilidades). Externamente, são analisadas as oportunidades
e ameaças ambientais que, de alguma forma, favorecerão ou
dificultarão o processo. Como o processo não é estático no tempo, os
autores ressaltam a necessidade de considerar a perspectiva temporal
dos diagnósticos. A segunda etapa do processo é a definição dos
objetivos e metas que irão balizar os resultados. A terceira refere-se à
formulação de estratégias alternativas que melhor se enquadrem no
contexto organizacional. Na quarta etapa, são estabelecidos os critérios,
de forma homogênea e mensurável, que deverão ser aplicados às
alternativas estratégicas, como, por exemplo, os efeitos sobre a
imagem da organização e a redução de sazonabilidade. A última etapa
do primeiro estágio é a seleção de estratégia. Nela são escolhidas as
estratégias que deverão ser operacionalizadas, em conformidade com
os critérios estabelecidos.
Já o segundo estágio refere-se à preparação e ao acompanhamento

do planejamento estratégico e compreende três etapas, de acordo
com Fischmann e Almeida (1991). A primeira etapa do segundo
estágio, ou sexta do processo de planejamento, é a implementação da
estratégia. Nela são identificados e iniciados os ajustes da estrutura da
organização, além de definidos os parâmetros orçamentários. Trata-se
de uma etapa de transição entre o planejamento e a operacionalização
do processo em si. Na segunda etapa do segundo estágio, ou sétima
do processo de planejamento, é executado o plano estratégico,
cumprindo-se, assim, o que foi planejado ao longo prazo. Por fim, a
última etapa é a avaliação e o controle, correspondendo às medidas de
acompanhamento e correção.
87
Outra metodologia que se destaca é a proposta por Certo (2010). Para o
autor, o processo de planejamento estratégico consiste em uma série de
fases cíclicas e contínuas, com o escopo de assegurar que a organização,
como um todo, integre-se ao seu ambiente. Segundo essa metodologia,
são cinco as etapas que compõem o processo. A primeira consiste na
análise do ambiente organizacional com vistas a identificar os riscos e
as oportunidades, quer presentes quer futuras. Essa análise engloba
três níveis distintos do ambiente: o ambiente geral, que se refere aos
componentes de amplo escopo, como o econômico, o social, o político, o
tecnológico e o legal; o ambiente operacional, que diz respeito ao nível do
ambiente externo à empresa; e o ambiente interno, ou seja, o ambiente
que está dentro da organização, como o aspecto pessoal, de marketing,
de produção e financeiros. A segunda etapa do processo consiste no
estabelecimento das diretrizes organizacionais. Ela subdivide-se em três:
reflexão dos resultados da análise do ambiente, estabelecimento da
missão da organização e estabelecimento dos objetivos organizacionais.
Na terceira etapa, busca-se a formulação da estratégia de acordo com
os dados obtidos pela análise do ambiente, para levantamento e estudo
de questões críticas, dos pontos fortes e dos pontos fracos, bem como
das oportunidades e dos riscos. A quarta etapa é a implementação da
estratégia, e a quinta e última etapa se refere ao controle estratégico, ou
seja, em fazer com que a estratégia se desenvolva da maneira planejada.
De modo geral, esse controle é realizado por meio da medição do
desempenho da organização, da comparação do resultado atual com os
objetivos traçados e da tomada de atitudes.
Por sua vez, o processo de planejamento estratégico pela metodologia

trazida por Bethlem (1998) envolve ações de planejamento, elaboração,
execução, implementação, acompanhamento, controle, avaliação, entre
outros. Segundo o autor, consiste na realização de três exercícios. No
primeiro, busca-se estabelecer os objetivos e as estratégias organizacionais.
Trata-se de uma etapa realizada, geralmente, por meio de seminários e
para aprendizagem do conteúdo e da metodologia, com a participação de
todos da organização. Nessa etapa são definidos os objetivos e estratégias
a partir da análise dos recursos e das circunstâncias da empresa. O próximo
88
88
exercício é a elaboração do plano estratégico inicial para a organização.
Esse plano deve definir a organização no momento em que o plano é
estabelecido e onde ela quer estar em momento futuro. Por fim, o terceiro
exercício proposto por Bethlem (1998) consiste na execução e implantação
das atividades práticas e concretas.
Também baseada em exercícios/tarefas é a metodologia apresentada

por Thompson Jr. e Strickland III (2000). Nela, busca-se entender o
desenvolvimento da visão e missão estratégicas, o estabelecimento dos
objetivos e o refinamento da estratégia para se atingirem os resultados.
Para os autores, a gerência estratégica compreende cinco tarefas.
A primeira tarefa tem como função definir a visão e a missão estratégica
do negócio. A segunda busca converter a visão e a missão estratégica
em objetivos da empresa. A terceira visa elaborar a estratégia para
atingir os resultados desejados. A quarta objetiva implementar e
executar a estratégia escolhida de forma eficiente e eficaz.
Por fim, a última tarefa busca avaliar o desempenho, revisar
os novos desenvolvimentos e iniciar as devidas ações corretivas.
Diante de todo o exposto, conclui-se pela importância do planejamento

estratégico dentro da estrutura organizacional. Este tema cuidou
de maneira sucinta do conceito e dos precedentes históricos do
planejamento estratégico, bem como analisou cinco metodologias
diversas para traçar as etapas do processo de planejamento estratégico.
TEORIA EM PRÁTICA
O planejamento estratégico deve ser compreendido como
um processo que serve para orientar a gestão estratégica
das organizações e a tomada de decisão dos seus gestores.
Considerando as diversas metodologias do processo de
planejamento estratégico apresentadas no presente tema,
na qualidade de gestor, analise qual delas melhor se adéqua
às suas características ou apresente outra metodologia.
89
1. Assinale a alternativa que completa corretamente a
frase À estipulação desse trajeto para se alcançar o
resultado pretendido dá-se o nome de :
a. Planejamento.
b. Organização.
c. Direção.
d. Controle.
e. Estratégia.
2. Com relação às definições denominadas “5 Ps da

estratégia”, assinale a assertiva que apresenta
corretamente o conceito de estratégia que tem relação
com as ações emergentes, ou seja, aquelas que
decorrem do cotidiano, podendo ser intencionais ou não.
a. Estratégia como plano.
b. Estratégia como padrão.
c. Estratégia como perspectiva.
d. Estratégia como posição.
e. Estratégia como pretexto.
3. Assinale a alternativa que apresenta corretamente

quando surgiu o planejamento estratégico como um
método estruturado para se determinarem as ações no
presente, com vistas às incertezas do futuro.
90
90
a. No início do século XX.
b. Na década de 1950.
c. Na década de 1960.
d. Na década de 1970.
e. Na década de 1980.
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TZU, S. A arte da guerra. São Paulo: L&PM Pocket, 2011.
Gabarito
A estratégia é a escolha do melhor caminho a ser percorrido para

alcançar o objetivo proposto. Trata-se, portanto, do trajeto para se
alcançar o resultado pretendido. Portanto, alternativa correta E.
Trata-se da estratégia como padrão, que diz respeito aos padrões

de comportamento, pretendidos ou não, especialmente em um
fluxo de ações.
Em que pesem os precedentes históricos, somente na década de

1970, é que o planejamento estratégico surge como um método
estruturado para determinar as ações no presente, com vistas às
incertezas do futuro. Portanto, alternativa correta, letra D.
92
92
Planejamento estratégico
no setor público
Objetivos
• Apresentar o planejamento estratégico

no setor público.
• Delinear as diferenças entre o setor

público e o setor privado.
• Identificar o planejamento estratégico

no setor público brasileiro.
93
1. Planejamento estratégico e
administração pública
As mudanças ocorridas no cenário mundial a partir da segunda

metade do século XX foram determinantes para se alterar o modo
de administrar. A partir de então, não era mais o consumidor que
necessitava se adaptar aos produtos e serviços oferecidos, mas sim
a organização à satisfação ou necessidade dos consumidores ou
usuários do bem ou serviço. Essa inversão fez com que as organizações
utilizassem métodos voltados à compreensão desse novo ambiente
externo à empresa. Assim, surge o planejamento estratégico como um
instrumento orientado à gestão estratégica das organizações e à tomada
de decisão dos seus gestores.
Quando o planejamento estratégico despontou na década de 1970

como método estruturado para determinar as ações do presente, com
vista às incertezas do futuro, foi incorporado às grandes organizações
privadas, por ser considerado uma boa prática para o fortalecimento da
competitividade organizacional.
No entanto, se o planejamento estratégico foi incorporado rapidamente

pelo setor privado, o mesmo não ocorreu com o setor público. O modelo
burocrático, característico da Administração Pública, era um óbice à sua
implementação.
Assim sendo, o objetivo do tema é analisar o planejamento estratégico

no setor público, de modo a trazer um breve contexto histórico, traçar
as diferenças entre o setor público e o privado, de modo a tratar dos
benefícios e dificuldades da sua implementação no setor público.
Com relação à atividade administrativa de planejar, a formação e o

desenvolvimento do planejamento na esfera pública surgem no início
do século XX. Segundo Trottmann e Corrêa (2019), é possível vislumbrar
nesse período o planejamento realizado pela Administração Pública em
94
94
dois contextos totalmente diferentes: nas economias socialistas e nas
economias capitalistas. Para as economias socialistas, foi adotado um
modelo centralizado de planejamento, enquanto as economias capitalistas
adotaram um modelo de Estado menos liberal e mais interventor.
PARA SABER MAIS
O modelo centralizado foi adotado pela antiga União

Soviética após a Revolução de 1917, enquanto o modelo
de planejamento intervencionista foi decorrência da crise
que atingiu as economias capitalistas no ano de 1929
(TROTTMANN; CORRÊA, 2019).
Trottmann e Corrêa (2019) afirmam que a ideia de planejamento público

expandiu-se após a Segunda Guerra Mundial, período em que os
Estados passaram a intervir mais na economia e prover mais serviços.
Como consequência, o planejamento passou a ser utilizado para
incentivar as áreas consideradas mais estratégicas, de modo a evidenciar
uma postura mais ativa da Administração Pública. Foi então que o
planejamento estratégico começa a ser implementado no setor público.
Mintzberg et al. (2007) apontam a crise fiscal, ocorrida no final da

década de 1970 e início da década de 1980, que atingiu Reino Unido
e, em seguida, Estados Unidos, Nova Zelândia e Austrália como marco
da utilização do planejamento estratégico. Em função da crise, esses
Estados iniciaram um processo de reforma com a finalidade de alocar
recursos públicos de maneira mais eficiente. Como consequência,
surgiram as primeiras tentativas de transformar o modelo burocrático
de Administração Pública em um modelo gerencial.
95
Esse movimento foi denominado internacionalmente de New Public
Management1 (NPM) e teve como objetivo adaptar e transferir os
conhecimentos gerenciais desenvolvidos pelas organizações privadas
para as organizações públicas.
Figura 7 – Nova gestão pública
Fonte: Astockphoto/iStock.com.
Segundo Ferlie et al. (1999), foram introduzidos na Administração Pública

a orientação para resultados, o foco no consumidor/usuário do bem ou
serviço e a flexibilização da gestão para alcançar a eficiência. Com isso,
buscava-se reduzir o tamanho da máquina administrativa, aumentar
a eficiência e fortalecer a efetividade e viabilidade da administração,
bem como desenvolver mecanismos voltados à responsabilização dos
gestores públicos.
Tratava-se, portanto, de um movimento de resposta à crise observada

nas práticas de gestão da Administração Pública, caracterizado como
um movimento de substituição do modelo burocrático por um modelo
normativo baseado em regras e autoridade (DENHARDT, 2011). Em
síntese, as técnicas utilizadas pela organização empresarial passaram
a ser aplicadas na Administração Pública com o escopo de adaptá-la à
nova realidade externa trazida pela globalização.
1
Em português: Nova Gestão Pública
96
96
Pereira (2002) ensina que o movimento New Public Management
foi uma resposta ao fenômeno da globalização, haja vista que a
competição capitalista havia atingindo o contexto global. Nesse
ambiente globalizado, surge um cenário de crescentes incertezas devido
às oscilações de mercado, às mudanças no ambiente, à promoção
da democracia participativa e à diversificação das demandas e lutas
sociais. Aliado a isso, há o acirramento da concorrência e a instabilidade
econômica que impuseram à Administração a necessidade de
implementar a capacidade de gestão estratégica.
ASSIMILE
O movimento New Public Management (NPM) não se
confunde com o movimento de governança. O NPM teve
como escopo fazer com que a Administração operasse
como uma empresa privada. Governança, por sua vez, é
uma contrapartida ao conceito tradicional de Administração
Pública e se refere ao movimento que relaciona Governo,
sociedade civil e setor privado e do qual ocasionou a
reforma da Administração Pública na década de 1990.
Segundo Kettel (2000), o movimento possui seis características

principais:
• Foco na produtividade: os Estados deveriam encontrar formas de
gerir os recursos públicos sem aumentar a carga tributária mesmo
frente às crescentes demandas sociais por mais serviços públicos.
• Marketization: introdução de incentivos para estimular os

gestores públicos a encontrarem mecanismos de gerir sem
estarem atrelados ao modelo burocrático, bem como transferir
à iniciativa privada, por meio da privatização das organizações
públicas ou de parcerias com organizações não governamentais, a
prestação do serviço público.
97
• Mudança de postura: a Administração Pública passa a ser vista
como provedora do serviço público e os cidadãos como clientes.
• Descentralização: para que a Administração Pública se torne

flexível e efetiva, ela necessita transferir para o âmbito local ou
para a Administração Pública Indireta as responsabilidades pela
condução dos programas governamentais.
• Inovação: busca por eficiência por meio da inovação na forma de

como prover um serviço público.
• Controle: utilização de mecanismos de controle das atividades

da Administração, como, por exemplo, a prestação de contas,
com o objetivo de melhorar a capacidade de cumprir com as
metas estipuladas.
Nesse sentido, Poister e Streib (2005) afirmam que o elemento

central da gestão estratégica desenvolvida pela Administração foi o
De acordo com Trottmann e Corrêa (2019, p. 142):

Em suma, pode-se dizer que o planejamento estratégico no setor público
deve ser visto pela perspectiva de um ambiente complexo, com múltiplos
atores e influência no processo, com inúmeras e distintas demandas,
sob a interferência e influência de visões técnicas e políticas sobre sua
elaboração, alocadas em um ambiente permeado por incertezas, de forma
que as organizações públicas ficam sujeitas a instabilidades oriundas
dos ambientes interno e externo, típicas de sistemas abertos. Ademais,
para além do bom trato aos recursos públicos, com eficácia nos gastos, o
planejamento deve ser alinhado também com o impacto dessa aplicação de
recursos na vida das pessoas, ou seja, a efetividade das políticas públicas.
Observa-se, entretanto, que por utilizar técnicas desenvolvidas para a

administração privada, por vezes, o planejamento estratégico torna-
se inadequado ao setor público, visto que é mais complexo por exigir
98
98
não apenas a aplicação de técnicas de gestão de forma eficiente, mas
por exigir que os tomadores de decisões entendam os problemas
que permeiam o cotidiano da organização. Assim sendo, torna-se
imprescindível traçar as diferenças entre o planejamento no setor
público e no setor privado.
1.1 Planejamento no setor público e setor privado: diferenças
Figura 8 – Planejamento público e privado
Fonte: ogichobanov/iStock.com.
Conforme mencionado, o planejamento estratégico como ferramenta

de gestão foi desenvolvido para o ambiente privado, dadas as
próprias características e diferenças entre os setores. Ao contrário
das organizações privadas, o modelo burocrático adotado pela
Administração Pública caracterizava-se pela ineficiência, ineficácia e falta
de efetividade, além de estar atrelado a eventos políticos.
Importante consignar que o planejamento, como meio utilizado para

se estabelecerem os planos para atingir um resultado específico
ou uma meta, pode ser categorizado em duas vertentes distintas: o
planejamento no setor público e o planejamento no setor privado.
99
De acordo com Ansoff e Macdowell (1993), o planejamento
desenvolvido no setor privado corresponde às regras e diretrizes que
orientam a decisão do processo de desenvolvimento da organização.
Trata-se do processo empregado para definir e traçar os objetivos
organizacionais. Esse planejamento é também conhecido como
planejamento corporativo.
Em contrapartida, o planejamento desenvolvido no setor público é um

modelo teórico de ação, com o objetivo de organizar racionalmente o
sistema econômico. Para Lopes (1990), trata-se de um processo para
a formação e implementação de diretrizes por meio de um controle
central de várias redes de organizações e institutos. Tal planejamento
envolve uma visão mais ampla de sociedade e a formulação interligada
das políticas públicas e das atividades de governo.
Por conseguinte, tem-se que a principal diferença entre o planejamento

do setor privado e do planejamento do setor público é o foco da ação.
No setor privado, o foco do planejamento é a organização e, portanto, a
própria empresa. Já no setor público, o foco é a ação governamental, ou
seja, garantir que o interesse público seja atingido por meio de políticas
públicas (TROTTMANN; CORRÊA, 2019).
Observa-se que a própria Constituição Federal de 1988 prescreve esse

foco voltado para a ação governamental, uma vez que estabelece, em
seu art. 3º, como um dos objetivos do Estado brasileiro, que as ações
desenvolvidas no setor público sejam voltadas para construir uma
sociedade justa e para promoção da justiça social e o bem de todos
(BRASIL, 1988).
Há de se consignar, ainda, que o planejamento público possui diversas

peculiaridades. Por ser uma ação desenvolvida pelo Poder Público,
o planejamento deve estar regulado por lei, caracterizando, assim,
o caráter legal dos atos governamentais. Tal exigência não existe
no setor privado, pois não existe nenhuma obrigatoriedade legal.
100
100
Consequentemente, o processo de planejamento no setor público é
regido por trâmites legais e conduzido por agentes governamentais,
ao passo que o processo de planejamento no setor privado tem a
metodologia escolhida pela própria organização.
PARA SABER MAIS

O Plano Plurianual (PPA) é o principal instrumento do
planejamento desenvolvido no setor público no Brasil. Ele
se encontra previsto no artigo 165 da Constituição Federal
e regulamentado pelo Decreto nº 2.829, de 29 de outubro
de 1998, e é destinado a organizar e viabilizar a ação pública
com o escopo de cumprir os fundamentos e objetivos
traçados pelo Estado brasileiro (BRASIL, 1988).
Além disso, deve-se ter em mente a finalidade do processo, isso é, a

relação entre quem faz ou elabora o planejamento com aqueles para
quem o planejamento é realizado. Enquanto no setor privado planeja-
se para entregar produto ou serviço para o cliente, no setor público,
planeja-se para entregar para o cidadão. Assim, o público-alvo para
a Administração Pública são os cidadãos, e para as organizações
empresariais são os clientes (TROTTMANN; CORRÊA, 2019).
Não obstante, Trottmann e Corrêa (2019) ensinam que o planejamento

no setor público deve se pautar por prioridades, visto que os recursos
são limitados e insuficientes para atingir tudo o que é requerido pelo
Poder Público. Desse modo, o planejamento desenvolvido no setor
público deve ser voltado aos interesses públicos e orientado para as
políticas públicas, ao passo que o planejamento desenvolvido no setor
privado se encontra voltado para o interesse industrial, ou seja, o lucro é
orientado para o mercado.
101
Boyner (2002) complementa traçando outras diferenças. Para o autor, a
prestação de contas (accountability) no setor privado não é de interesse
público e não se sujeita a influência política. Além disso, no setor
privado, os administradores possuem objetivos claramente definidos
e voltados a maximizar a receita, já no setor público, tais objetivos são
menos tangíveis, podendo ser, inclusive, conflitantes. Afirma, ainda,
que como as organizações públicas tendem a ter o monopólio da
atividade desempenhada, a ausência de competitividade restringe o
incentivo a buscar eficiência. Destaca que as organizações públicas
sofrem influências internas e externas, além de serem mais burocráticas
que as privadas. Por fim, destaca que os gestores públicos são menos
inclinados a melhorarem seus desempenhos por não estarem sujeitos
às recompensas materiais.
Já com base na diferenciação entre o setor público e o privado, Nutt

(2005) apresenta três principais diferenças: fator ambiental, transacional
e nos processos organizacionais, destacando no setor público a forte
influência política na tomada de decisão e o modelo de financiamento
desvinculado do desempenho do serviço prestado.
Nesse sentido, ensinam Trottmann e Corrêa (2019, p. 123):
Ressalta-se que a interferência política no planejamento não restringe

somente aos políticos eleitos que manejam as peças orçamentárias, mas
a todos os interessados nas políticas públicas. Assim, as organizações e
os grupos da sociedade, por exemplo, podem exercer papel fundamental
na condução do processo de planejamento. As audiências públicas são
o grande espaço para que isso ocorra, pois caracterizam momentos nos
quais a sociedade civil participa ativamente da elaboração dos planos
governamentais e assim ajuda a traçar as prioridades, metas e ações
que serão desenvolvidas em determinado período – a partir de ações
individuais ou organizadas em grupos como associações, organizações
não governamentais, sindicatos de trabalhadores e patronais, entidades
de classe, partidos políticos, movimentos sociais, etc.
102
102
Por outro lado, Motta (1979) destaca o ambiente competitivo das
organizações privadas, fundamentada em constante conquista e
manutenção do mercado, como diferencial da organização pública,
que tem como estratégia a necessidade de ampliação do seu escopo
de atuação para concretização dos objetivos sociais propostos. Para o
autor, a sobrevivência da empresa encontra-se diretamente relacionada
à capacidade de análise discricionária das oportunidades e ameaças
por parte do gestor, enquanto no setor público, por serem os recursos
oriundos da arrecadação e do repasse de impostos, a capacidade
de análise de ambiente por parte dos gestores não influencia na
sobrevivência da organização.
De acordo com Motta (1979), as características que distinguem as

organizações públicas das privadas resumem-se em quatro. Primeiro,
a sobrevivência da organização pública não se encontra sujeita aos
mecanismos de mercado ou ao lucro ou, ainda, ao superávit. Segundo,
não há, no setor público, relação entre o preço do serviço pago pelo
cliente e a remuneração dos gestores. Terceiro, no setor público, os
objetivos são amplos, uma vez que estão baseados no interesse social.
Por fim, o senso de identidade e de aderência às ações socioeconômicas
tende a ser característico de sua cultura organizacional.
1.2 Planejamento estratégico no setor público brasileiro
De acordo com Giacobbo (1997), o planejamento estratégico teve início

como resposta à nova ordem que surgiu a partir da década de 1960, em
que o grau de satisfação do consumidor ou usuário (cliente ou cidadão)
passou a ser medido em função do atendimento de suas necessidades e
não mais da simples adaptação ao que lhe era oferecido.
Aliado a isso, o ritmo das alterações ocorridas no ambiente externo às

organizações públicas ou privadas, as constantes ameaças e incertezas e
a evolução do conhecimento impôs às organizações o desenvolvimento
de instrumentos de gestão mais modernos e eficazes.
103
Com isso, a partir da década de 1970, o planejamento estratégico
passou a ser adotado no setor privado e, na década de 1980, começou
a ser adotado no setor público em razão das mudanças nas tendências
políticas, alterações demográficas, demanda por novos padrões
urbanos, inovações tecnológicas e fatores econômicos.
Segundo Bryson (2017), o planejamento estratégico no setor público

tem como objetivo desenvolver um pensamento que crie valor público.
Para o autor, valor público é um processo de responsabilidade coletiva
de produzir empresas, programas, projetos, políticas, serviços e
infraestrutura com o escopo de avançar em ações de interesse público
e de bem público a um custo acessível, de modo a aumentar a liberdade
e a qualidade de vida da população. Esse processo deve estar voltado
para encontrar o melhor ajuste da organização com o ambiente externo.
Desse modo, traça como principais contribuições do planejamento
estratégico no setor público a possibilidade de desenvolver estratégias,
de auxiliar no direcionamento estratégico em ambientes de constantes
mudanças, de hierarquizar os objetivos e estabelecer prioridades,
de dimensionar as consequências futuras de ações presentes, de
desenvolver uma base coerente para a tomada de decisão e de permitir
o controle das atividades e a cobrança do desempenho.
No Brasil, o planejamento estratégico público é fruto do processo de

transformação do próprio Estado brasileiro. De acordo com Trottmann e
Corrêa (2019, p. 158):
As primeiras experiências de planejamento público no Brasil surgem

com o governo Vargas, momento no qual se observa a tentativa de
promover o nacional-desenvolvimentismo a partir de uma estratégia
de desenvolvimento via industrialização, que reduziu significativamente
o papel da agricultura na economia brasileira. Nesse mote, denota-
se também a tentativa de promover a modernização das estruturas
administrativas a partir da criação do Departamento Administrativo do
Serviço Público (DASP), em 1938.
104
104
Como resultado dos ideais de industrialização e de modernização,
aliado às novas demandas de melhor organização dos recursos, foi
instituído no Brasil o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento
da Defesa Nacional, por meio do Decreto nº 1.058, de 19 de janeiro
de 1939. Trata-se do marco inicial do planejamento no Brasil, por ter
sido a primeira tentativa de se alocarem recursos com o escopo de
atingimento de fins específicos. O objetivo do plano era criar indústrias
de base, executar obras públicas e prover o aparelhamento da defesa
nacional nos cinco anos seguintes à edição do plano (BRASIL, 1939).
Coincidindo com o início e o desenrolar da Segunda Guerra Mundial, o

Decreto nº 1.058/39 não logrou êxito, de modo que ele, que iria durar
até 1944, foi substituído antes do período previsto pelo Plano de Obras
e Equipamentos, instituído pelo Decreto-Lei nº 6.144, de 29 de dezembro
de 1943 (BRASIL, 1943).
Trottmann e Corrêa ensinam que (2019, p. 172):
As duas primeiras tentativas de planejamento, apesar de pouco

exitosas, inauguram um processo de idealização de ações a partir de
um objetivo governamental – naquele período, os ideais de um Estado
desenvolvimentista. Essa linha de ação perdura no período seguinte,
de modo que, na década de 1950, é desenvolvido um novo ideal de
planejamento, que foi chamado Plano SALTE, elaborado sob forte
influência do DASP. Basicamente, o Plano SALTE previu investimentos
em quatro áreas estratégicas que necessitavam de maior atenção:
saúde, alimentação, transporte e energia. Nota-se que, apesar de não
conseguir mudar o panorama dessas áreas por diversas problemáticas
inerentes ao plano, sua importância se dá pelo fato de evidenciar
setores críticos para o desenvolvimento.
O Plano Salte foi instituído pela Lei nº 1.102, de 18 de maio de 1950,

e traçava o programa a ser executado no período de 1950 a 1954.
O objetivo era proporcionar melhores condições de saúde, alimentação,
105
transporte e energia. Além disso, o plano inseriu uma formulação
indicativa para o setor privado, com linhas especiais de crédito, de modo
a criar o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico2 (BRASIL, 1950).
Na sequência, no governo do presidente Juscelino Kubitschek (1956-1961),

foi elaborada uma nova espécie de planejamento: o Programa de Metas.
Por meio do Decreto nº 38.744, de 1º de fevereiro de 1956, foi criado
o Conselho de Desenvolvimento, órgão responsável por coordenar os
esforços governamentais para implementar o Programa de Metas (BRASIL,
1956). De acordo com Giacomoni e Pagnussat (2006), o programa, que
contemplava o período que vai de 1956 a 1961, tinha como metas as áreas
de energia, transporte, alimentação, indústria de base e educação.
Posteriormente, na década de 1960, destacam-se os seguintes planos:

Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, de 1962; Plano
de Ação Econômica do Governo (PAEG), de 1964; Plano Decenal de
Desenvolvimento Econômico e Social, de 1966; e Programa Estratégico de
Desenvolvimento (PED). Já na década de 1970, destacaram-se o Primeiro
Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), formulado para o período
1971 a 1974, e o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND),
planejado para o período de 1975 a 1979 (TROTTMANN; CORRÊA, 2019).
Com o advento da Constituição Federal de 1988, o planejamento no

setor público passou a ser regido pela integração de três ferramentas:
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 1988).
Segundo Andrade e outros (2005), o PPA é o ins¬trumento que conduz

os gastos público, de modo a assegurar a manutenção do patrimônio
público e a realização de novos investimentos. Dessa forma, qualquer
ação governamental somente poderá ser executada se estiver
inserida no PPA. As regras do PPA estão previstas no artigo 165 da
Constituição Federal.
2
Hoje denominado de Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social.
106
106
A LDO, por sua vez, é o instrumento que define as metas e prio¬ridades
da Administração Pública municipal. É a LDO que orienta a elaboração
da LOA, que dispõe sobre as alterações na legislação tributária no
município, sobre a política de pessoal e encargos sociais, bem como
estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento (ANDRADE et al., 2005).
Diante do exposto, conclui-se que o planejamento estratégico no setor

público é fruto do desenvolvimento histórico. Embora o planejamento
estratégico tenha sido concebido como uma ferramenta de gestão
desenvolvida para o setor privado, devido às próprias diferenças entre
os setores, sua aplicação é possível e desejada, principalmente quando
se tem em mente que o modelo burocrático da Administração Pública
não é o mais adequado à realidade.
TEORIA EM PRÁTICA
O planejamento estratégico no setor público é uma
atividade complexa, que demanda a análise de diversos
fatores. O primeiro passo do gestor no processo de
planejamento governamental é traçar as prioridades em
conformidade com os anseios da população. Com base
nesse ponto, reflita: como estabelecer planos adequados
para atendar às mais variadas reivindicações da população?
1. O planejamento estratégico foi elaborado para ser
aplicado no setor , haja vista que, no setor
, o modelo era um óbice à sua
implementação.
107
Assinale a alternativa que contenha os termos corretos
para as lacunas:
a. Público; Privado; Gerencial.
b. Privado; Público; Burocrático.
c. Público; Privado; Burocrático.
d. Privado; Público; Gerencial.
e. Público; Privado; Administrativo.
2. Sobre as diferenças entre o planejamento no setor

público e no setor privado, assinale a alternativa que se
refere ao setor público.
a. Foco do planejamento é a organização.
b. Processo com base na metodologia escolhida pela

própria organização.
c. Busca atingir os interesses da empresa.
d. Está voltado aos interesses da população.
e. Não se sujeita a influência política.
3. Assinale a alternativa que apresenta corretamente o

marco inicial do planejamento no Brasil:
a. Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da
Defesa Nacional.
b. Plano de Obras e Equipamentos.
c. Plano Salte.
d. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social.
e. Plano de Ação Econômica do Governo.
108
108
ANDRADE, N. A. et al. Planejamento governamental para municípios: Plano

Plu-rianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. São Paulo:
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Gabarito
O planejamento estratégico é uma ferramenta desenvolvida para

o setor privado, dadas as próprias características que, ao contrário
do setor público, não adota um modelo burocrático de gestão.
Portanto, alternativa correta B.
110
110
As alternativas A, B, C e E referem-se ao planejamento desenvolvido
no setor privado. Só a alternativa D refere-se ao planejamento do
setor público.
O Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa
Nacional, instituído pelo Decreto nº 1.058, de 19 de janeiro de
1939, é considerado o marco do planejamento no Brasil, por ter
sido a primeira tentativa de se alocarem recursos com o escopo
de atingimento de fins específicos. Todos os demais planos são de
períodos posteriores. Portanto, alternativa correta, letra A.
111
Reforma administrativa e
gestão pública
Objetivos
• Apresentar os modelos de administração pública.
• Traçar a transição do modelo burocrático

para o modelo gerencial.
• Traçar a trajetória dos modelos de

gestão na administração brasileira.
112
112
1. Modelos de administração pública
As transformações ocorridas a partir da segunda metade do século XX
foram determinantes não só para se alterar o modo de administrar mas
também para modificar o modelo de Administração Pública vigente.
A Administração Pública, como instrumento de ação do Estado, tem o

papel de possibilitar o cumprimento das funções básicas, em especial
aquelas relativas à realização dos serviços indispensáveis à população
(MARQUES, 2010).
Sob o ponto de vista histórico, é possível vislumbrar um aprimoramento

de modelos de gestão, os quais são classificados em consonância com o
modo como a res publica (coisa pública) foi gerida pelo detentor do poder,
além de se relacionar com o grau de participação do povo nesse processo.
Assim sendo, o objetivo do tema é analisar o processo de transição

dos modelos de Administração Pública, de modo a traçar os impactos
da reforma administrativa brasileira e identificar as técnicas de
gestão adotadas.
Para tanto, é indispensável entender que a Administração Pública,

como o aparelho do Estado organizado, é responsável por colocar
em prática as funções políticas determinadas pelo governo, ou seja,
as denominadas políticas de governo. Trata-se, portanto, de efetivar
os objetivos estabelecidos em um plano de governo. Nesse sentido,
existem na trajetória da Administração Pública três modelos de gestão
pública implementados ao longo da história: patrimonialista, burocrático
e gerencial (LOURENÇO, 2016).
ASSIMILE
Políticas de governo não se confundem com políticas de
Estado. Enquanto as políticas de governo se referem aos
objetivos traçados nos planos de governo, as políticas
113
de Estado são estabelecidas por lei, caracterizando um
processo mais estável por envolver Poderes Legislativo e
Executivo (LOURENÇO, 2016).
O modelo de administração pública patrimonialista é caracterizado

pela não distinção entre o patrimônio público e o patrimônio privado.
Nesse sentido, a res publicae (patrimônio público) confunde-se com
o patrimônio privado, isso é, com a res principis (coisa do príncipe).
Segundo Lourenço (2016, p. 32):
A Administração Pública Patrimonialista é decorrente dos estados
absolutistas do século XVIII. Uma característica muito marcante deste
modelo é a não separação do patrimônio do Estado do patrimônio do
governante, ou seja, na vigência do Estado absoluto, a administração
se dava por meio do processo da não necessidade dessa distinção.
Os governantes consideravam o Estado como uma extensão de
sua residência e o entendiam como uma entidade que deveria ter
suas necessidades satisfeitas com o trabalho dos seus governados
(entenda-se: a população).
Ao delinear as diferenças entre os modelos de Administração Pública,

o Plano Diretor da Reforma do Aparelhamento do Estado, que foi
elaborado pela Câmara da Reforma do Estado, assim estabeleceu:
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão
do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status
de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica
não é diferenciada das res principis. Em consequência, a corrupção e o
nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em
que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e
a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Este novo momento
histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência
inaceitável. (BRASIL, 1995, p. 15)
114
114
Observa-se, portanto, no modelo de Administração Pública
patrimonialista, além da confusão patrimonial, o favorecimento de
determinadas pessoas em detrimento do interesse da sociedade.
Tratava-se do modelo de gestão empregado no período pré-capitalismo,
em que o soberano exercia o domínio sobre todos os bens (públicos e
particulares) e não necessitava prestar contas à sociedade.
De acordo com Lourenço (2016), com o objetivo de combater a

corrupção e o nepotismo trazido pelo modelo patrimonialista, surge na
segunda metade do século XIX o modelo de Administração Pública
burocrática. Trata-se do modelo surgido com os ideais do Estado
Liberal e que busca separar os interesses pessoais do detentor do poder
com os instrumentos colocados à disposição do Poder Público, com
o objetivo de garantir a satisfação do interesse público e defender a
sociedade do poder arbitrário do administrador.
Bresser-Pereira (1996) afirma que a Administração burocrática clássica

foi baseada nos princípios da administração do exército prussiano,
tendo sido implantada no final do século XIX nos principais países
europeus, no início do século XX, nos Estados Unidos, e em 1936, no
Brasil, com a reforma administrativa promovida por Maurício Nabuco e
Luís Simões Lopes.
O modelo de Administração Pública burocrática foi desenvolvido

com base nos ensinamentos de Weber (2013) e tem suas raízes na
problemática do poder e nos dois elementos essenciais à constituição
do Estado: a autoridade e a legitimidade. Desse modo, Weber (2013)
ensina que, para que um Estado exista, faz-se necessário um conjunto
de pessoas que obedeçam à autoridade do detentor do poder e esta,
por sua vez, deve ser legítima.
Weber (2013) designa a burocracia como o tipo ideal de organização,

no qual há um quadro de funcionários organizados de uma forma
específica e submetidos a normas de conduta determinadas, formando
um aparato técnico administrativo segundo critérios racionais.
115
PARA SABER MAIS
Osborne e Gaebler (1992, p. 13) conceituam o termo
burocracia como “método de organização racional e
eficiente, para substituir o exercício arbitrário do poder
pelos regimes autoritários” (tradução da autora1).
O modelo burocrático encontra-se fundamentado nos princípios da

profissionalização, da hierarquia funcional, da impessoalidade e do
formalismo, de modo a enfatizar aspectos formais. Pelo princípio da
profissionalização, depreende-se que a burocracia é a organização
eficiente por natureza ao se opor ao nepotismo e atribuir valor ao mérito
dos profissionais por meio de critérios como experiência e desempenho.
Já a impessoalidade busca evitar a apropriação individual do poder. Por
outro lado, a formalidade refere-se à imposição de deveres e obrigações
e à existência de uma hierarquia administrativa (LOURENÇO, 2016).
Por conseguinte, o desenvolvimento da profissionalização demandou

funcionários burocráticos, ou seja, que exerçam o cargo técnico em
decorrência de sua competência e não de laços familiares ou afetivos,
afastando o nepotismo e o apadrinhamento.
Como consequência, o exercício do cargo público torna-se uma

profissão, com remuneração previamente conhecida tanto pelo
indivíduo como pela sociedade. Assim, os procedimentos formais são
realizados por profissionais especializados, com competências fixas,
escolhidos de forma impessoal e sujeitos a um controle hierárquico.
Nesse sentido, estabeleceu o Plano Diretor da Reforma do

Aparelhamento do Estado (1995, p. 15):
1
Texto original: “connected a rational, efficient method of organization something to take the place of the ar-
bitrary exercise of power by authoritarian regimes”.
116
116
Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a
profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a
impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal.
Os controles administrativos visando evitar corrupção e o nepotismo são
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores
públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são
sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo
na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se
na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-
se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à
sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática
é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-
referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos
como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na
época do surgimento da administração pública burocrática porque os
serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a
ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.
O modelo burocrático apresenta a racionalidade e regulamentação dos

processos. Parte-se, portanto, do formalismo, da presença de normas e
na rigidez dos procedimentos.
De acordo com Lourenço (2016, p. 35), as principais características do

modelo burocrático são:
• Controle rígido dos processos administrativos.
• O combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista.
• A profissionalização.
• A ideia de carreira.
• A hierarquia funcional.
• A função orçamentária.
117
• O acesso ao serviço público por mérito.
• A criação do concurso público.
• O poder racional-legal.
• A adoção de normas e procedimentos universais.
Lourenço (2016) ensina, ainda, que a extrema racionalidade dos

processos e o excesso de regulamentação e normas constituíram
os principais problemas vivenciados pelos gestores públicos da
Administração burocrática, por gerar a lentidão de processos e a
redução da eficiência.
Como resposta aos problemas apresentados pelo modelo burocrático,

aliado à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, bem
como o desenvolvimento tecnológico e a globalização da economia,
surge na segunda metade do século XX o modelo de Administração
Pública gerencial.
Trata-se de um modelo de gestão estabelecido para fazer frente ao

crescimento das demandas sociais, à má gestão administrativa e
econômica e ao descontrole fiscal, que gerou inflação, desemprego
e recessão de forma generalizada aos Estados a partir de 1970
(MINTZBERG et al., 2007).
Conforme Osborne e Gaebler (1992), as primeiras manifestações desse

modelo gerencial ocorreram no Reino Unido, na Nova Zelândia, Austrália
e, em nível municipal e dos condados, nos Estados Unidos.
Segundo Lourenço (2016), o processo de transição do modelo

burocrático para o modelo gerencial foi decorrência de quatro fatores
socioeconômicos. O primeiro fator foi a crise do petróleo ocorrida nos
anos de 1973 e 1979, que fez com que a economia mundial passasse por
um período de recessão nos anos de 1980. O segundo fator foi a crise
fiscal, que enfraqueceu o modelo de Estado de bem-estar social (welfare
state), de modo que os governos não possuíam mais meios de financiar
118
118
seus déficits. O terceiro fator decorreu da ingovernabilidade, uma vez
que os Estados não conseguiam resolver os problemas sociais que
apresentavam. O quarto e último fator foi a globalização, que introduziu
uma nova lógica ao setor produtivo.
De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelhamento do Estado

(1995, p. 16):
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não
significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a
administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva,
embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante
de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental
está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para
concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da
administração pública, que continua um princípio fundamental.
O modelo gerencial surge da necessidade de redução de custos por

parte da Administração Pública e de aumentar a qualidade dos serviços
prestados, tendo o cidadão como beneficiário desses serviços.
Por conseguinte, os pressupostos do modelo gerencial são:

descentralização das decisões e das funções do Estado, autonomia
na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e ênfase na
qualidade e na produtividade do serviço público. Assim, de acordo com
Bresser-Pereira (1996, p. 6):
Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administração
pública: (1) descentralização do ponto de vista político, transferindo
recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais; (2)
descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para
os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente
autônomos; (3) organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de
piramidal, (4) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança
119
total; (5) controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido,
passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administração voltada
para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.
Pode-se afirmar, portanto, que o modelo de administração gerencial

tem como objetivo o aumento da qualidade dos serviços e a redução
dos custos por meio de uma proposição de cultura gerencial orientada
para os resultados, de modo a redefinir o papel do Estado, priorizando
a transferência das atividades que podem ser geridas/controladas pela
iniciativa privada.
Lourenço (2016) destaca, ainda, a necessidade de redução do tamanho

do Estado e a modernização da gestão nos setores públicos, tendo como
base o modelo de gerenciamento das empresas privadas.
Em que pese o fato de ter como inspiração as organizações privadas,

a Administração Pública gerencial não pode ser confundida com a
administração de empresas, uma vez que, nesta, a receita depende
dos pagamentos que os clientes fazem livremente quando da compra
de produtos ou serviços, enquanto naquela, a receita é derivada de
contribuições obrigatórias (tributos). Além disso, é o mercado que
controla a administração das empresas, ao passo que é a sociedade,
por meio dos representantes eleitos pelo povo, que controlam a
Administração Pública. Há de se consignar, ainda, que a administração
de empresas está voltada para a consecução dos interesses dos
empresários enquanto a Administração Pública gerencial está voltada
para o interesse público (BRASIL, 1996).
Assim sendo, o modelo gerencial apresenta-se como uma forma de

revisão das principais características do modelo burocrático, ou seja,
das estruturas rígidas, da hierarquia, da subordinação e do controle
de procedimentos, de modo a se orientar pelos valores da eficiência,
qualidade na prestação dos serviços e controle de resultados.
No entanto, se por um lado o modelo gerencial destaca-se pela clareza

em relação à organização do aparelho de Estado e pela seleção dos
métodos de gestão, por outro, a centralização do processo decisório,
aliado à falta de estímulo na construção de instituições políticas abertas
120
120
à participação social, bem como a priorização das dimensões estruturais
da gestão em detrimento das sociais e políticas geraram descompassos
entre o discurso gerencial e a prática, em especial, em relação à
participação popular e o controle social democrático.
Ferreira (2018), ao tratar da Administração Pública Gerencial, sintetiza

as críticas ao sistema na ausência de bases conceituais sólidas e nas
contradições do sistema. Destaca que a reforma gerencial se focou
mais na dimensão instrumental do Estado, com reforma da gestão e do
aparato administrativo, do que na dimensão ético-política. Para o autor,
o modelo enfraquece o Estado e favorece a apropriação de políticas e
recursos públicos por parte de entidades privadas.
Em que pesem as críticas, não se pode negar a importância do modelo

gerencial por trazer maior racionalidade ao sistema.
1.1 Reforma da administração pública brasileira
Figura 9 – Reforma da administração pública
Fonte: Drypsiak/iStock.com.
121
O modelo de Administração Pública patrimonialista vigorou no Brasil do
período colonial até a década de 1930. Nesse período, a Administração
era utilizada como uma espécie de fonte de privilégios pessoais.
Segundo Souza (1994), o serviço público era uma das principais bases
da oligarquia rural. Seu controle proporcionava a distribuição de cargos
de acordo com os interesses políticos e, ao mesmo tempo, o domínio
eleitoral para a elite que os controlava.
De acordo com Lourenço (2016), as primeiras quebras ao modelo

patrimonialista da Administração Pública brasileira ocorreram no início do
primeiro governo de Getúlio Vargas: em 1930, com a criação da Comissão
Permanente de Padronização; em 1931, com a Comissão Permanente de
Compras; e em 1934, com a Constituição Federal introduzindo um título
específico voltado aos agentes públicos, no qual foram apresentados a
estabilidade e o concurso público como metas a serem atingidas.
Na sequência, foi criada a Comissão Especial do Legislativo e do

Executivo por intermédio da Lei nº 51, de 14 de maio de 1935, com o
objetivo de apresentar uma proposta de reorganização administrativa e
uma revisão geral dos vencimentos (BRASIL, 1935).
Lourenço (2016, p. 70) ensina que:
Essa comissão, sob a presidência do então ministro da Fazenda, Artur

de Souza Costa, designou o diplomata Maurício Nabuco para sua
subcomissão com a tarefa de estudar o reajustamento dos quadros
do serviço público. Essa equipe ficou conhecida como Comissão
Nabuco. Porém, o Ministério da Fazenda não ficou satisfeito com
os resultados e determinou uma nova subcomissão, que se ateve
especialmente ao impacto financeiro das propostas apresentadas
anteriormente. Assim, foram encaminhados os dois relatórios, um
de cada subcomissão, ao Presidente Vargas, que designou uma nova
comissão para apresentar sugestões para a solução do reajustamento.
Este terceiro grupo, composto por membros do Executivo, ficou
conhecido como Comissão do Reajustamento.
122
122
Como resultado das comissões adveio a primeira reforma administrativa
de pessoal do Brasil com a edição da Lei nº 284, de 28 de outubro de
1936, que reajustou os quadros e os vencimentos do funcionalismo
público civil da União e criou o Conselho Federal do Serviço Público
(CFSPC) (BRASIL, 1936).
Os objetivos da Lei nº 284/36 foram absorvidos pela Constituição Federal

de 1937 e possibilitaram a criação do Departamento Administrativo
do Serviço Público (DASP) pelo Decreto-Lei nº 579, de 30 de julho de
1938. Ao DASP competia, em síntese, a centralização e reorganização
da Administração, a racionalização de procedimentos e processos
administrativos e a redefinição política (BRASIL, 1938).
Como consequência, o modelo patrimonialista da Administração Pública

brasileira foi substituído pelo modelo burocrático.
PARA SABER MAIS
Bresser-Pereira (1996) ensina que, no ano de 1938, há um

primeiro sinal de Administração Pública gerencial com
a criação da primeira autarquia (Instituto Nacional de
Estudos Pedagógicos) e a ideia de que serviços públicos na
Administração Indireta deveriam ser decentralizados e não
obedecer a todos os requisitos da Administração direta.
Se a primeira reforma administrativa brasileira decorreu da reforma

burocrática de 1936, a segunda teve início no ano de 1967 com três
instrumentos legais: a Constituição Federal de 1967, o Decreto-Lei
nº 199, de 25 de fevereiro de 1967, e o Decreto-Lei nº 200, de 25 de
fevereiro de 1967.
123
A Constituição de 1967 trouxe uma parte referente ao Orçamento e à
Fiscalização financeira e orçamentária. Segundo o texto constitucional, o
controle externo das contas do Presidente da República, o desempenho
das funções de auditoria financeira e orçamentária, e o julgamento das
contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores
públicos competia ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal
de Contas, enquanto o controle interno caberia ao Poder Executivo
(BRASIL, 1967).
O Decreto-Lei nº 199/67 estabeleceu as regras atinentes ao Tribunal de

Contas da União (BRASIL, 1967a) e o Decreto-Lei nº 200/67, dispôs sobre
a organização da Administração Federal, dividindo-a em Administração
Pública direta e indireta (BRASIL, 1967b).
Marcando o início para o desenvolvimento de um Estado

descentralizado e desburocratizado, o Decreto-Lei nº 200/67 trouxe
os cinco princípios norteadores da nova reforma: (1) planejamento,
descentralização, delegação de autoridade, coordenação e controle;
(2) expansão das empresas estatais, de órgãos independentes e semi-
independentes; (3) fortalecimento e expansão do sistema de mérito;
(4) novo Plano de Classificação de Cargos; (5) reagrupamento de
departamento, divisões e serviços em 16 ministérios (BRASIL, 1967).
ASSIMILE
De acordo com Beltrão (1981, p. 93), desburocratizar

não se confunde com racionalizar, uma vez que se trata
de “proposição eminentemente política, visto que, para
alcançar os seus objetivos, há de operar-se não pela via
técnica, mas pela via do poder”.
124
124
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelhamento do Estado
(1995, p. 19):
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui

um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo
ser considerada como um primeiro momento da administração
gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a
transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior
dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.
Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o
planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias
executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa
de reunir competência e informação no processo decisório, a
sistematização, a coordenação e o controle.
Ainda no período militar, foi criado o Programa Nacional de

Desburocratização por meio do Decreto nº 83.740, de 18 de julho
de 1979, com o intuito de simplificar e racionalizar a burocracia da
Administração Pública Federal (BRASIL, 1979).
No entanto, nos anos seguintes a essa reforma administrativa, o Brasil

passou por crises sequenciais. De 1979 a 1994, viveu-se a estagnação
da renda per capita e a alta da inflação, e somente com o surgimento do
Plano Real, em 1994, é que houve início o período da estabilização dos
preços. De acordo com Lourenço (2016, p. 51):
Devemos perceber que a crise política nesse período se apresentou em

três momentos: primeiro, a crise do regime militar, considerada uma crise
de legitimidade; segundo, uma crise de adaptação ao regime democrático
e uma tentativa populista de voltar aos anos de 1950; e, terceiro, a crise
moral, com o impeachment de Fernando Collor de Mello. Em outras
palavras, a crise do modelo burocrático teve início no regime militar, que
não foi capaz de acabar com o patrimonialismo.
125
É fato que a redemocratização do Estado brasileiro por meio da
Constituição Federal de 1988 representou uma retomada ao modelo
burocrático, com a adoção de regras burocráticas rígidas, como, por
exemplo, com as regras estabelecidas no art. 37 (BRASIL, 1988).
Acerca do governo de Fernando Collor de Mello, que se iniciou

em 1991, Santos (1997) complementa que, sob o discurso da
modernização do país, foi implementado um programa de governo que
contemplava medidas de ajuste econômico, de desregulamentação,
de desestatização, de abertura da economia de reformas às estruturas
administrativas. Para tanto, foi instituído o regime jurídico único
dos servidores públicos federais por meio da Lei nº 8.112, de 11
de dezembro de 1991, além de ter sido apresentada a Proposta de
Emenda à Constituição nº 59, de 11 de outubro de 1991, com o objetivo
de alterar a garantia constitucional relativa à estabilidade do servidor
público e seu regime previdenciário. De acordo com o autor, a emenda
teve tramitação conturbada e foi retirada pelo próprio Presidente da
República em 1992.
A terceira reforma administrativa brasileira deu-se no ano de 1995, no

início do governo de Fernando Henrique Cardoso, eleito sob o impacto
do êxito do Plano Real. Logo após ser empossado, Fernando Henrique
criou o Ministério da Administração e da Reforma do Estado (MARE),
tendo como ministro Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira. A reforma
formulada por Bresser-Pereira tinha como objetivo superar o modelo de
administração burocrática pela adoção da denominada administração
gerencial, prevendo a transferência de determinadas atividades ao setor
privado por meio de organizações sociais (LOURENÇO, 2016).
Como consequência, foram elaboradas duas Propostas de Emendas

Constitucionais, a de número 173, de 18 de agosto de 1995, e a de
número 174, de 18 de agosto de 1995, com o objetivo de solucionar
a crise do Estado e a falência do modelo de Administração Pública
burocrática. Nesse sentido, ensina Santos (1997, p. 192):
126
126
O grau de profundidade das alterações fica evidente a partir da simples
leitura de seu conteúdo. Em sua Exposição de Motivos, justifica-as o
Ministro da Administração Federal a partir da crise do aparelho do
Estado, cuja capacidade administrativa se deteriorou ao mesmo tempo
em que prevalecia um “enfoque equivocado que levou ao desmonte do
aparelho estadual e ao desprestígio de sua burocracia”. Assim, a reforma
estaria justificada por ser um “componente indissociável do conjunto
de mudanças” necessárias à reestruturação do Estado e redefinição
do seu papel e forma de atuação. A reforma seria capaz, então, de
promover o “revigoramento da capacidade de gestão, de formulação e de
implementação de políticas nos aparatos estatais”, necessário à retomada
do desenvolvimento e do atendimento das demandas da cidadania
por um serviço público melhor, assim como para a superação da crise
do Estado. A revisão de dispositivos constitucionais e demais medidas
estariam direcionadas para o “delineamento de condições propícias à
implantação de novos formatos organizacionais e institucionais, à revisão
de rotinas e procedimentos e à substituição dos controles formais pela
avaliação permanente de resultados”.
Toda a base para a reforma foi desenvolvida por meio do Plano Diretor
da Reforma do Aparelhamento do Estado, inspirado em reformas
realizadas em outros países, em especial, a do Reino Unido, baseada
na New Public Management. De acordo com Bresser-Pereira (1997),
a proposta parte de quatro setores dentro do Estado. O primeiro
é o núcleo estratégico do Estado, no qual são definidas as leis e
políticas públicas. Trata-se de um pequeno setor formado, em âmbito
federal, pelo Presidente da República e seus ministros de Estado e
cúpula dos ministérios, responsáveis pelas políticas públicas, pelos
Tribunais Federais, sob o comando do Supremo Tribunal Federal,
e pelo Ministério Público. Já em âmbito estadual e municipal, pelos
chefes do Poder Executivo e seus auxiliares e pelos membros do Poder
Judiciário, correspondente ao núcleo estratégico federal. O segundo
são as atividades exclusivas de Estado, ou seja, aquelas em que se
exerce o poder de Estado. Refere-se ao poder de legislar e tributar, à
127
segurança pública, às Forças Armadas, aos órgãos de fiscalização e de
regulamentação e aos órgãos responsáveis pelas transferências de
recursos, como, por exemplo, o Sistema Único de Saúde. O terceiro
engloba os serviços não exclusivos ou competitivos, que são aqueles
realizados ou subsidiados pelo Estado, embora não envolvam poder
de Estado. Trata-se de atividades consideradas pelo Estado como
relevantes porque envolvem economias externas, de modo a não ser
adequadamente recompensados no mercado por meio da cobrança dos
serviços. Por fim, o quarto diz respeito à produção de bens e serviços
para o mercado, envolvendo as atividades realizadas pelo Estado por
intermédio das empresas de economia mista.
Em que pesem as modificações implementadas pelo Plano Bresser-

Pereira, a terceira reforma da Administração Pública brasileira não
teve o condão weberiano de burocracia. Segundo Weber (2013),
a administração burocrática encontra-se fundamentada em seu
funcionamento específico, na posição do funcionário dentro do modelo
organizacional, nas premissas e nos fenômenos concomitantes à
burocratização, na natureza permanente do aparato burocrático e na
posição de poder da burocracia. Nesse sentido, o modelo burocrático
de Administração reflete a dominação racional-legal, uma vez que foi
concebida para promover a impessoalidade e a eficiência. Há de se
consignar por fim que, em que pese a importância política e jurídica dos
governos subsequentes, nenhum deles efetuou reforma administrativa
significativa à Administração Pública do ponto de vista do modelo
gerencial desenvolvido.
Assim sendo, foi apresentado neste tema os três modelos de

Administração Pública e um panorama amplo do histórico das reformas
administrativas brasileiras, tendo como ponto de partida o processo
desenvolvido na década de 1930, passando pela reforma desenvolvida
no regime militar, pelo período de redemocratização e chegando à
reforma administrativa gerencial de Bresser-Pereira.
128
128
TEORIA EM PRÁTICA
O modelo de Administração Pública patrimonialista,
burocrática e gerencial, de certo ponto, coexistem no
atual sistema existente no Estado brasileiro apesar de
todo o processo de transição. Com base nisso, reflita: é
possível implementar totalmente um modelo gerencial de
Administração Pública no Brasil?
1. Assinale a alternativa que preenche corretamente a lacuna.
O modelo de Administração Pública parte

do princípio que é preciso combater o nepotismo e a
corrupção por meio de procedimentos .
a. Patrimonialista; rígidos.
b. Burocrático; flexíveis.
c. Gerencial; rígidos.
d. Burocrático; rígidos.
e. Gerencial; flexível.

um dos quatro fatores socioeconômicos que
contribuíram para dar início à reforma da
Administração Pública brasileira.
129
a. Crise na saúde.
b. Crise na política educacional.
c. Crise fiscal.
d. Crise nas políticas sociais.
e. Crise demográfica.
3. Assinale a alternativa que apresenta corretamente um

dos fatores responsáveis pela segunda reforma da
Administração Pública brasileira:
a. Criação do Departamento Administrativo do
Serviço Público.
b. Promulgação do Decreto-Lei nº 200/67.
c. Implementação do Plano real.
d. Implementação do Plano Bresser-Pereira.
e. Criação da Comissão Permanente de Padronização.

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130
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cadernos/direito-administrativo/os-modelos-de-administracao-publica-e-reflexos-a-
qualidade-na-gestao-administrativa-brasileira. Acesso em: 17 out. 2019.
WEBER, M. A ética protestante e o espírito do capitalismo. São Paulo: Martin
Claret, 2013.
Gabarito
O modelo burocrático tem como escopo combater o nepotismo e

a corrupção por meio da burocracia, entendida como método de
organização racional e eficiente. Portanto, alternativa correta D.
Os quatro fatores socioeconômicos que contribuíram para o

processo de reforma foram: crise econômica mundial, crise
fiscal, a ingovernabilidade e a globalização. Portanto, alternativa
correta é a C.
132
132
As alternativas A e E referem-se à primeira reforma administrativa
ocorrida na década de 1930. As alternativas C e D referem-se à
terceira reforma administrativa. Portanto, somente a alternativa B
tem relação com a reforma ocorrida na década de 1960. Portanto,
alternativa correta, letra B.
133
Planejamento estratégico na
gestão pública
Objetivos
• Apresentar a gestão pública.
• Definir os instrumentos de planejamento no Brasil.
• Analisar o planejamento estratégico na

gestão pública.
134
134
1. Gestão pública
A conceituação do termo gestão pública é recente. Trata-se de um

conceito desenvolvido nas últimas décadas, em que o contexto da
globalização e do neoliberalismo gerou na Administração Pública a
busca pela eficiência e pelo lucro. A gestão pública, que tem forte
influência da administração científica, refere-se à utilização das
práticas desenvolvidas para o setor privado na administração do setor
público, ou seja, corresponde ao modelo privado de gestão aplicado
à Administração Pública, de modo a envolver a concepção gerencial,
técnicas como empreendedorismo e eficiência e práticas ligadas a
funcionalidades e situação atual do Estado.
Assim sendo, o objetivo do tema é analisar a dimensão estratégica e

comportamental da gestão pública, bem como os tipos de serviços e o
papel do Estado dentro dessa concepção globalizada e neoliberal. Busca-
se, ainda, apresentar o planejamento estratégico na gestão pública.
Figura 10 – Gestão
Fonte: NicoElNino/iStock.com.
135
Inicialmente, faz-se necessário traçar o paralelo entre os conceitos de
administração e gestão. De acordo com Maximiano e Nohara (2017), a
palavra administração deriva do latim administrativo, administrationis,
que significa cuidar, assistir, gerir, dirigir e ajudar. Nesse sentido,
“administrador tem a mesma raiz e significa aquele que administra.
Também: rerum curatio – cuidar ou tomar conta das coisas, dos recursos,
do patrimônio” (MAXIMIANO; NOHARA, 2017, p. 4).
Chiavenato (2014) ensina que administração envolve o processo de

planejamento, organização, liderança e controle dos trabalhos dos
membros da organização, de maneira a utilizar todos os recursos
organizacionais disponíveis para atingir os objetivos traçados. Em
síntese, a administração é responsável por alcançar o desempenho
eficaz e eficiente da organização, competindo ao administrador o
exercício da administração.
É fato que a administração pode ser pública ou privada. Partindo

da administração científica, a administração privada refere-se aos
procedimentos, metodologias e técnicas administrativas para gerir
os interesses e organizações privadas, ao passo que a administração
pública tem relação com os procedimentos, metodologias e técnicas
administrativas voltadas a gerir as organizações públicas, tendo como
base o interesse público e o cumprimento da legislação que envolve a
Administração Pública (CHIAVENATO, 2011).
Por outro lado, partindo do âmbito do direito, o conceito de

administração é mais complexo por envolver uma diversidade de
sentidos. Em termos jurídicos, a palavra administração, além do
significado de gerir e dirigir, remete à ideia de subordinação e de
hierarquia (MELLO, 2006). Segundo Di Pietro (2019), a distribuição de
competência e a hierarquia são os pressupostos fundamentais da
organização administrativa. Desse modo, para que existam harmonia
e unicidade de direção, faz-se necessário uma relação de coordenação
e subordinação entre os vários órgãos que integram a administração.
136
136
Com isso, o conceito entre administrar o público e o privado muda
de cenário: Administração Pública é mais amplo, por abranger tanto
o conjunto de órgãos para a consecução dos objetivos do Governo
como o conjunto das funções desempenhadas por esses órgãos
(MEIRELLES, 1998).
Em contrapartida, o conceito de gestão não se confunde com o de

administração. Embora correlatos, os termos não podem ser tratados
como sinônimos. Segundo Dias (2002, p. 10-11):
Administrar é planejar, organizar, dirigir e controlar pessoas para atingir

de forma eficiente e eficaz os objetivos de uma organização. Gestão
é lançar mão de todas as funções e conhecimentos necessários para
através de pessoas atingir os objetivos de uma organização de forma
eficiente e eficaz.
PARA SABER MAIS
Maximiano e Nohara (2017, p. 4) consideram como

correlatos também os termos direção e management.
Segundo os autores “direção, que vem de directio,
directionis, e tem o mesmo sentido da atualidade: dirigir,
conduzir. Management, que tem sua raiz em manus e
significa manejar”.
De acordo com Maximiano e Nohara (2017, p. 4), o termo “gestão,

gerência e gestor, que vêm de gerer, também latim, também significando
administrar, gerente, cuidar”. Gestão é, portanto, uma das funções
da administração. Se compete ao administrador o planejamento, a
organização, a execução e o controle, ao gestor compete garantir que
todos os processos sejam executados em conformidade com o previsto.
137
Chiavenato (2014) ensina que o gestor atua em um determinado nível
da administração. Conforme o autor, enquanto o administrador atua
no nível operacional, quer como supervisor, quer como gerente, quer
como diretor ou presidente de uma organização, assumindo, assim,
responsabilidades e exercendo atividades diferentes, não em termo de
natureza, mas de intensidade, o gestor atua no nível intermediário ou
tático, de modo a proceder à articulação interna da organização, dos
recursos básicos e das competências funcionais.
É fato que a gestão tem como escopo gerenciar pessoas, processos e/ou
recursos, tendo em vista as políticas administrativas e organizacionais
da empresa. Além disso, a gestão pode ser pública ou privada. Bresser-
Pereira (1997) ensina que a função gerencial foi desenvolvida para
as empresas privadas, de modo que sua introdução no setor público
não pode ser a simples importação dos métodos empresariais. Para o
autor, é preciso garantir a devida adequação com o sistema público.
Por conseguinte, pode-se conceituar gestão pública como o meio de se
utilizar na administração do setor público práticas desenvolvidas para o
setor privado, mesmo que com adaptações.
Falar em gestão pública demanda entender os modelos de

Administração Pública adotados. Conforme explanado em tema
anterior, ao longo da história, a Administração Pública brasileira
passou pelos três tipos de modelos administrativos: patrimonialista,
burocrático e gerencial. Do modelo patrimonialista ao burocrático e do
burocrático ao gerencial, Almeida (2006) resgata o que entende como
os principais ensejadores das duas primeiras reformas administrativas
brasileiras: Plano Quinquenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa
Nacional, de 1942; Plano Salte, de 1946 a 1950; Plano de Metas de
Juscelino Kubitschek, de 1956 a 1960; Plano Trienal de Desenvolvimento
Econômico e Social, de 1962; Plano de Ação Econômica do Governo, de
1964; Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social, de 1966;
Primeiro e Segundo Planos Nacional de Desenvolvimento, de 1972 e
1974, respectivamente.
138
138
Riani (2018) observa, no entanto, que foi a partir do revés que o Estado
brasileiro sofreu nas décadas de 1980 e, principalmente, 1990, em que
o Estado do bem-estar social foi substituído pelo paradigma neoliberal,
é que se desenvolveu o que se denomina de gestão pública. Nesse
período, formou-se o pensamento em torno da ideia de diminuição
da atuação estatal direta e, como consequência, as novas funções do
Estado passaram a estar restritas à gestão e à regulação, abrindo-se,
assim, um grande espaço para a atuação privada.
Para adequar o Estado brasileiro à concepção globalizada e neoliberal,

foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelhamento do Estado
(BRASIL, 1995), com o intuito de substituir o modelo de administração
burocrática pela administração gerencial, com a consequente
transferência de determinadas atividades ao setor privado por meio de
organizações sociais (LOURENÇO, 2016).
De acordo com Riani (2018, p. 120):

Na verdade, são propostos quatro núcleos de atividades “públicas”: núcleo
estratégico (onde se definem as políticas públicas), atividades exclusivas (só o
Estado pode atuar: regulação, fomento e fiscalização), serviços não exclusivos
(o Estado pode participar com a iniciativa privada) e produção de bens e
serviços para o mercado (o Estado está lá por algum erro de percurso). Ao
Estado caberia o núcleo estratégico e as atividades exclusivas. As demais, na
maior medida possível, devem ser trespassadas à iniciativa privada.
Segundo Bresser-Pereira (1997), o objetivo da terceira reforma

administrativa era proporcionar maior racionalidade ao sistema, por
considerar que era impossível ao administrador ser racional sem poder
atuar de forma discricionária, tendo que seguir, rigorosamente, os
procedimentos previstos na lei. Para tanto, apontava a necessidade de
serem criadas dentro das atividades exclusivas do Estado de agências
executivas, com a função de implementar as políticas definidas pelo
Governo, e de agências reguladoras, com a função de cumprir as
políticas de Estado em defesa dos cidadãos.
139
No entanto, pondera Riani (2018) que o movimento de enxugamento
do Estado, e consequente alargamento da esfera privada, engendrou
mudanças significativas no regime jurídico da Administração Pública.
Aponta, inclusive, a crise do princípio da legalidade e o processo de
deslegalização, de modo a colocar em dúvida a supremacia do interesse
público primário sobre interesses pessoais, particulares.
Dentro deste contexto, passou a ser desenvolvido o que se denomina

de Administração Pública Gerencial (APG), também conhecida como
gerencialismo. Nesse sentido, ensina Ferreira (2018, p. 39):
A chamada Administração Pública Gerencial (APG) constitui um modelo
de gestão que consiste, fundamentalmente, na busca de incorporação,
pela área pública, de uma maior racionalidade gerencial. Trata-se de
um conjunto de medidas direcionadas para o aumento da eficiência e a
elevação da produtividade das organizações estatais, valendo-se, para
tanto, de mecanismos e técnicas já consagrados na gestão empresarial.
Para Bresser-Pereira (1998), a administração gerencial serve não para

garantir a propriedade e os contratos, mas para formular e implantar
políticas públicas estratégicas para toda a sociedade, quer na área social,
quer na área científica e tecnológica. Por esse motivo, entende que a
APG deve conter as seguintes características:
• Ser orientada para a sociedade e para a geração de resultados.
• Ter por base a descentralização e o incentivo à criatividade.
• Partir do pressuposto de que os políticos e os funcionários

públicos merecem grau limitado de confiança.
• Ser o contrato de gestão instrumento de controle dos

gestores públicos.
Segundo Ferreira (2018), a APG surgiu como opção ao modelo

burocrático de gestão pública, com o objetivo de dar maior agilidade
e eficiência ao Estado. Trata-se da incorporação ao setor público de
140
140
práticas de gestão até então restritas ao setor privado e da revisão
da forma de atuação do Governo. Para tanto, o Estado, no lugar de se
incumbir diretamente de todos os serviços públicos, deveria delegar a
execução de alguns desses serviços a entidades não estatais, passando a
atuar como regulamentador e fiscalizador por meio de suas agências.
Nesse contexto, Bresser-Pereira (1998) ensina que o caráter público

não deve ser compreendido como um atributo exclusivo do Estado, de
tal modo que pode ser estendido também às organizações não estatais
sem fins lucrativos. Para tanto, parte da concepção de que existem
três possibilidades sobre os serviços não exclusivos do Estado: (a)
permanecer sob domínio estatal; (b) ser privatizado; (c) ser delegado
a entes privados, mas financiados e subsidiados pelo Estado, com o
controle da sociedade (entidades públicas não estatais).
ASSIMILE
A consequência dessa concepção foi o repasse da
responsabilidade de prestação de serviços públicos a
entidades privadas, com crescimento significativo nas
últimas duas décadas de organizações não governamentais
no Brasil (FERREIRA, 2018).
Os defensores da APG argumentam no sentido de que a limitação do

poder dos burocratas é imprescindível ao desenvolvimento do Estado.
Seu fundamento encontra-se no fato de que as burocracias modernas
são simplesmente uma evolução das burocracias patrimonialistas, de
modo a interessar primariamente em defender seus próprios interesses
e reafirmar o poder do Estado. Como consequência, manter um Estado
grande e interventor serviria mais para perpetuar as regalias dos
burocratas e dos grupos de interesse a eles associados do que ao bem-
estar da sociedade (FERREIRA, 2018).
Em sentido oposto, Pereira (2008) afirma que a APG possui sérios

problemas e contradições. A começar por partir de suposições que não
141
consegue comprovar, por exemplo, do pressuposto de que a gestão
empresarial é superior à gestão pública e de que o papel dos cidadãos pode
se reduzir ao de mero consumidor. Não fosse só, se por um lado defende
a descentralização e o desaparecimento de escalões intermediários,
por outro, destaca a necessidade do controle financeiro e coordenação
orçamental, o que, por si só, é capaz de gerar incoerências e contradições
no processo de decisão e implementação de políticas públicas.
Ferreira (2018) destaca, ainda, o fato de que diversos serviços públicos

não são passíveis de serem medidos em termos de eficiência e avaliação
de performance, de tal modo que dificulta a aplicação dos métodos
propostos pela APG.
Em que pesem as críticas ao gerencialismo, tornar a gestão pública mais

eficiente e eficaz é, no Brasil, uma necessidade. No entanto, a adoção de
métodos gerenciais consagrados no setor privado deve envolver critérios
previamente definidos. Para tanto, é preciso analisar uma das mais
importantes ferramentas de gestão pública, ou seja, os instrumentos de
planejamento no Brasil.
1.1 Instrumentos de planejamento no Brasil
Figura 11 – Ferramentas de planejamento
Fonte: z_wey/iStock.com.
142
142
Conforme mencionado, é preciso adequar os métodos empresariais ao
setor público para garantir a devida adequação com o sistema (BRESSER-
PEREIRA, 1997). Nesse sentido, faz-se necessário compreender os
instrumentos de planejamento público existentes no Estado brasileiro.
Em que pese o fato de a Constituição Federal de 1988 ter retomado

parte do modelo burocrático (LOURENÇO, 2017), foi com ela que a
função de planejamento obteve destaque no setor público ao aliá-
lo com o orçamento público por meio das seguintes ferramentas: o
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 1988). Trata-se, portanto, das três
ferramentas para o planejamento e gerenciamento da receita pública.
PARA SABER MAIS

De acordo com Ramires (2018, p. 95), “as Receitas Públicas
são todos os recursos obtidos pelo Estado para atender
às despesas públicas. Assim, a fim de conseguir cumprir
com as suas funções, ou seja, alocativa, distributiva e
estabilizadora, o governo precisa de recursos, os quais são
captados através de um sistema de tributação”.
Nos termos do artigo 165, § 1º, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), a

Lei do Plano Plurianual (PPA) visa estabelecer as diretrizes, os objetivos
e as metas da Administração Pública para as despesas de capital e
outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada. O PPA é obrigatório e a ele deverão ser compatíveis a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
Trottmann e Corrêa (2019, p. 359) ensinam que:

O Plano Plurianual é um instrumento legal, definido pela Constituição
Federal de 1988, de caráter obrigatório, pelo qual a administração
pública deve definir as diretrizes, os objetivos e as metas para um
143
período de quatro anos. Essas exigências visam, sobretudo, garantir o
bom funcionamento da máquina pública, ao alinhar as ações a partir de
uma estratégia baseada no que deve ser feito e em quanto tempo isso
ocorrerá. O alinhamento dos objetivos e o recorte temporal possuem um
propósito e visam, justamente, estabelecer uma melhor harmonia entre
todo o ciclo de políticas públicas.
Trata-se, portanto, de um importante instrumento de planejamento,

por orientar os gastos governamentais e direcionar a alocação de
recursos públicos para cada finalidade. Por ter duração de quatro anos,
é considerado um planejamento de médio prazo para o setor público.
Por esse motivo, Santos (2014) destaca a necessidade de continuidade
do PPA mesmo após a troca de mandato dos governantes. Isso ocorre
porque o primeiro ano de mandato coincide necessariamente com o
último ano de execução do plano anterior e com a elaboração do plano
para os próximos quatro anos. Assim, os prefeitos, governadores e o
presidente necessitam executar o plano elaborado pela gestão anterior
ao mesmo tempo que planejam a elaboração do próximo plano.
Se a função do PPA é estabelecer as diretrizes e estratégias gerais para

os próximos quatro anos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias orienta a
elaboração do orçamento anual e a Lei de Orçamento Anual define as
receitas e despesas que serão realizadas para o período de um ano,
ambas respeitando as linhas estabelecidas pelo instrumento anterior
(TROTTMANN; CORRÊA, 2019).
No âmbito federal, o Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998

(BRASIL, 1998), exige que o PPA seja estruturado por programas. Assim,
cada programa deve conter os detalhes específicos sobre as ações
governamentais, como objetivo, responsabilidade, valor previsto, prazos,
fontes de custeio, indicadores e metas.
Como diretrizes, objetivos e metas governamentais estabelecidos no

PPA necessitam ser implementados, é preciso estabelecer os recursos
que deverão ser utilizados para esse fim. Nesse ponto, revelam-se
importantes os outros dois instrumentos de gestão, a Lei de Diretrizes
Orçamentária e a Lei de Orçamento Anual.
144
144
De acordo com David e Ramires (2018), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) compreende as metas e as prioridades da Administração Pública,
de modo a orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Seu principal objetivo é a compatibilização orçamentária anual com o
planejamento de médio prazo definido no PPA, com vistas a orientar a
elaboração da LOA.
A LDO encontra-se prevista no artigo 165, § 2°, da Constituição Federal

(BRASIL, 1988) e no artigo 4° da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio
de 2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000).
Nela são estabelecidas as metas e prioridades da Administração Pública,
incluindo as despesas de capital para o próximo exercício financeiro, as
alterações na legislação tributária, as políticas de fomento, o equilíbrio
orçamentário, os critérios de limitação de empenho, as normas para
o controle de custos e para a avaliação dos resultados de programas
financiados e as condições para transferência dos recursos para as
entidades públicas e privadas.
É a LDO que orienta a LOA, de modo a estabelecer aquilo que entrará

ou não no orçamento, ou seja, se terá recursos para ser executado. Por
conseguinte, a LOA deve ser elaborada em compatibilidade tanto com o
PPA como com a LDO.
Conforme Trottmann e Corrêa (2019, p. 458):

Em suma, a LDO interliga o PPA e a LOA e garante que as estratégias de
médio prazo constem nas ações de curto prazo, dentro da realidade de
cada um dos períodos de um ano para o qual ela é elaborada. Destaca-
se ainda que a proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias é enviada
para a casa legislativa e, após os trâmites internos – tais como discussões,
alterações e audiência públicas –, volta para sanção pelo chefe do Executivo.
Segundo David e Ramires (2018), a LOA compreende o orçamento fiscal

dos Poderes e dos órgãos da Administração Pública, tanto direta como
indireta, o orçamento da seguridade social, bem como o orçamento de
investimento das empresas controladas pelo Estado. Além disso, cabe à
LOA apresentar a estimativa das receitas e a autorização das despesas.
145
Trottmann e Corrêa (2019) acrescentam, ainda, que compete à LOA
realizar o planejamento de alocação de recursos, tendo como base
aquilo que o Governo espera arrecadar por meio dos tributos, para que
haja um equilíbrio entre as receitas e as despesas.
Cumpre esclarecer que o processo de planejamento no setor público

não deve estar limitado a esses três instrumentos de dimensão
orçamentária. Ele deve avançar para os cenários e contingências
existentes na área pública, visto que estas também demandam ações
estruturadas de planejamento. No âmbito municipal, por exemplo,
existem quatro instrumentos legais de planejamento urbano: Plano
Diretor, Plano de Saneamento Básico, Plano de Gestão Integrada de
Resíduos Sólidos e Plano de Mobilidade Urbana. Existem, ainda, outras
formas de planejamento, como o Plano de Educação, obrigatório tanto
no âmbito estadual como municipal (TROTTMANN; CORRÊA, 2019).
1.2 Planejamento estratégico na gestão pública
Conforme pontuado, o planejamento é importante em organizações

privadas e em organizações públicas. No que tange à área pública, se
por um lado o ordenamento jurídico estabelece os instrumentos legais
para que o planejamento seja realizado no setor público, por outro,
compete ao gestor a escolha do tipo de planejamento que deverá ser
aplicado, considerando tanto as questões econômicas como o prazo a
ser estipulado e a forma de abordagem.
Nota-se que é a própria legislação que impõe ao gestor o

planejamento. Nesse sentido, dispõe o parágrafo 1º do art. 1º da Lei de
Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000, p. 1):
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo
II do Título VI da Constituição.
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de
146
146
metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar. (Original sem grifo)
Observa-se, portanto, que é por meio do planejamento que se obtém a

responsabilidade na gestão. Matus (1996) afirma, no entanto, que nem
todos os tipos de planejamento são aplicáveis a todas as situações ou
problemas. Tal questionamento leva à seguinte indagação: qual o tipo
de planejamento mais adequado ao gestor público?
Para responder a essa pergunta, é necessário entender os tipos de

planejamento existentes e considerar os fatores internos e externos
que influenciam na organização. Chiavenato (2014) ensina que existem
três tipos de planejamento: estratégico, tático e operacional. Em nível
operacional, têm-se o planejamento operacional, que cuida de questões
cotidianas, imediatas e de pouco impacto, sendo estabelecido em curto
prazo. Em nível intermediário, está o planejamento tático para tratar
de questões mais restritas e de médio prazo. Já em nível institucional,
encontra-se o planejamento estratégico, envolvendo decisões de efeitos
duradouros, de difícil alteração e amplas, na maioria das vezes, com
efeitos de longo prazo.
Para adequada utilização do planejamento estratégico no

setor público, Matus (1996) desenvolveu o que denominou de
Planejamento Estratégico Situacional (PES). De acordo com Huertas
(1996), o PES foi concebido para tratar de problemas políticos,
econômicos e sociais. Trata-se de uma espécie de planejamento
que considera o momento atual da organização, mas de forma a
permanecer flexível, ou seja, de se adaptar às constantes mudanças
dentro de um contexto real organizacional.
147
De acordo com Matus (1996), a complexidade dos problemas reais
conduz a falhas do planejamento tradicional. Para tanto, o PES considera
uma estratégia situacional, de modo que o planejamento possa ser
adaptado ou reformulado conforme as variáveis das situações.
Pela perspectiva de Trottmann e Corrêa (2019, p. 1.166):

É nesta linha que Matus propõe e difunde a ideia do Planejamento
Estratégico Situacional como um método de planejamento estratégico
voltado para o setor público. Nesse método, o foco não está em
compreender os problemas setoriais como no planejamento
tradicional. Desta forma é importante destacar que o Planejamento
Estratégico Situacional se apresenta como uma “contraproposta
epistemológica” aos tradicionais planejamentos tradicionais, com viés
economicista em razão de quatro fatores.
Os quatro fatores de contraproposta epistemológica dos

planejamentos tradicionais são: (a) refutar diagnósticos únicos ou
isolados para um contexto ou realidade; (b) admitir que atores
governamentais não possuem controle total sobre as variáveis sociais;
(c) assumir a ação humana como não previsível; e (d) admitir que a
complexidade social não permite predefinir um final para qualquer
ação (TROTTMANN, CORRÊA, 2019).
Para Matus (1996), o PES é um instrumento teórico que possui

metodologia prática para a busca dos problemas de transformação
social e que deve ser aplicado de maneira sistemática e com rigor no
acompanhamento das ações predefinidas, de modo a considerar, ainda,
os agentes que atuam em cooperação ou em conflito.
Para sintetizar seu pensamento, Matus (1996) ensina que o

ambiente do gestor público se resume a três vértices de um triângulo.
O primeiro vértice se refere ao projeto de governo e expressa a direção
que pretende imprimir à administração. Trata-se de uma variável
compreendida como a proposta de objetivos e meios e que implica a
148
148
mudança para uma situação esperada. No segundo vértice encontra-se a
capacidade de governo, que é determinada pela competência técnica e
pelos recursos financeiros. Ela envolve a aptidão de conduzir, manobrar
e superar as dificuldades da mudança proposta. O terceiro e último
vértice é a governabilidade do sistema, que consiste na relação entre
as variáveis controladas ou não. Refere-se ao potencial de articulação
com os agentes envolvidos, quer no âmbito interno, quer no externo.
Nesse sentido, Trottmann e Corrêa (2019, p. 1.175):
Tem-se, dessa forma, formado o Triângulo de Governo, que, em suma,

corresponde aos objetivos de um governo, às dificuldades apresentadas
para sua consecução e à capacidade que esse governo tem para lidar com
elas. Constituem-se variáveis altamente dependentes, mas individuais e
pontualmente diferentes entre si.
Importante observar que, por essa proposta, os três vértices estão em

permanente circulação, uma vez que eles possuem papel de articulação.
De tal modo, de nada adiantaria uma boa proposta, apresentada pelo
gestor público por meio de um plano, se a capacidade de governo
for limitada. Por conseguinte, no campo da governabilidade, devem-
se identificar os instrumentos necessários para que seja viabilizado o
projeto de governo.
O PES é estruturado em quatro momentos. De acordo com Lacerda,

Botelho e Colussi (2019): o primeiro é o momento explicativo. Nele,
analisa-se a realidade presente e o período que se entende entre o
agora e o futuro desejado para se identificarem e selecionarem os
problemas. Trata-se do momento em que o gestor compreende a
realidade, elenca os problemas, priorizando-os e descrevendo, ou
seja, de traçar a situação inicial do plano. Equivale a um diagnóstico,
porém mais amplo, em que são consideradas as circunstâncias reais e
não somente as da própria avaliação. Cuida das causas, do problema
e das consequências.
149
O segundo é o momento normativo: nele se estabelece o que deve ser
e são definidas as operações que, em diferentes cenários, levariam a
mudança da situação inicial à situação ideal. Trata-se de analisar o que
aconteceria com o plano se as condições fossem as ideais (LACERDA;
BOTELHO; COLUSSI, 2019).
O terceiro momento é o momento estratégico: nele são avaliadas as

restrições e facilidades que interferem no desempenho do momento
normativo. Trata-se da análise da viabilidade e dos obstáculos a superar
para aproximar a realidade da situação eleita como objetivo, de modo
a identificar vulnerabilidades do plano e elaborar estratégias (LACERDA;
BOTELHO; COLUSSI, 2019).
Por fim, o último momento é o momento tático operacional: nele são

realizadas e monitoradas as ações, com as possibilidades de mudança
e de ajustes. Trata-se do momento em que toda a análise realizada
nos momentos anteriores é implementada (LACERDA; BOTELHO;
COLUSSI, 2019).
Assim sendo, verifica-se que o planejamento estratégico no setor

público é possível e que existe uma modalidade específica, o PES, que
confere ao gestor público a possibilidade de planejar, por meio de
um sistema que permite visualizar com detalhes o plano, de modo a
ter ações coordenadas entre si e articular coerentemente os diversos
atores envolvidos.
TEORIA EM PRÁTICA
Entender o planejamento estratégico na gestão pública
leva a compreender o porquê de determinados projetos
de governo não atingirem o sucesso desejado, mesmo
que com estratégia, objetivos e metas bem definidos.
Considerando o Triângulo de Governo, reflita sobre a
150
150
seguinte situação hipotética: Tício foi eleito presidente com
ampla maioria de votos. Ele possuía um plano de governo
com estratégia bem definida e, por ter o apoio da maioria
do Congresso Nacional, tinha a governabilidade assegurada.
No entanto, no decorrer de sua gestão, seu projeto foi um
fracasso. Como isso foi possível?
1. Administração Pública Gerencial surgiu como opção ao

modelo de gestão pública ao incorporar práticas
de gestão até então restritas ao setor .
Assinale a alternativa que contenha os termos corretos

para as lacunas acima:
a. Burocrático; público.
b. Gerencial; privada.
c. Burocrático; privada.
d. Gerencial; público.
e. Patrimonialista; privada.

as ferramentas de planejamento brasileiro voltada
para médio prazo, que têm como finalidade
estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da
Administração Pública.
151
a. Plano Plurianual.
b. Lei de Diretrizes Orçamentárias.
c. Lei Orçamentária Anual.
d. Plano Diretor.
e. Plano de Ensino.

em quantos momentos é dividido o Planejamento
Estratégico Situacional:
a. Um.
b. Dois.
c. Três.
d. Quatro.
e. Cinco.

BRASIL. Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998. Estabelece normas para a
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152
152
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finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
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Gabarito
A APG é uma opção ao modelo burocrático de gestão pública,
que tem como objetivo dar agilidade e eficiência ao Estado, por
incorporar ao setor público práticas de gestão até então restritas ao
setor privado. Portanto, alternativa correta C.
É o Plano Plurianual que estabelece as diretrizes, os objetivos e
as metas da Administração Pública para as despesas de capital
e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada, tendo como prazo quatro anos. Portanto,
alternativa correta é a A.
O PES é estruturado em quatro momentos: momento explicativo,
momento normativo, momento estratégico e momento tático
operacional. Portanto, a alternativa C está correta.
154
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01.planejamento Estratégico

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Planejamento estratégico na gestão pública

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Philippini, Ana Claudia Moreira Miguel

1. Estado. 2. Administração pública. I. Philippini, Ana

Thamiris Mantovani CRB: 8/9491

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Planejamento estratégico na gestão pública 134

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