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Ijuí

2018
 2018, Editora Unijuí
Rua do Comércio, 3000, Bairro Universitário
98700-000 – Ijuí – RS – Brasil
Fones: (0__55) 3332-0217
E-mail: editora@unijui.edu.br
www.editoraunijui.com.br
www.facebook.com/unijuieditora/
Editor: Fernando Jaime González
Capa: Alexandre Sadi Dallepiane
Imagem da capa: freepik.com
Responsabilidade Editorial, Gráfica e Administrativa:
Editora Unijuí da Universidade Regional do Noroeste
do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí; Ijuí, RS, Brasil)

Catalogação na Publicação:
Biblioteca Universitária Mario Osorio Marques – Unijuí
C764
Controle social de territórios: teoria e prática / organizadores Lamounier
Erthal Villela, Fernando Guilherme Tenório. – Ijuí : Ed. Unijuí, 2018. v.3
(Coleção gestão e desenvolvimento).
Formato impresso e digital.
ISBN 978-85-419-0260-1 (impresso)
ISBN 987-85-419-0262-5 (digital)
1.Controle social. 2. Gestão social. 3. Desenvolvimento territorial. 4. Políticas
públicas. I. Villela, Lamounier Erthal. II. Tenório, Fernando Guilherme. III.
Série.
CDU: 304:332.1
Bibliotecário Responsável:
Aline Morales dos Santos Theobald
CRB10/1879
A Coleção
A Coleção Gestão
Gestãoe Desenvolvimento
e Desenvolvimento é umaé iniciativa editorialeditorial
uma iniciativa do Programa de Pós-Graduação
do Programa de Pós-
em Desenvolvimento (PPGDes) da Unijuí e da Editora Unijuí, voltada
Graduação em Desenvolvimento (PPGDes) da Unijuí e da Editora Unijuí, voltada à publicação de textos
à
que abordem a temática da gestão e do desenvolvimento numa visão interdisciplinar
publicação de textos que abordem a temática da gestão e do desenvolvimento numa das Ciências
Sociais,interdisciplinar
visão contemplando asdas Linhas de Pesquisa
Ciências do contemplando
Sociais, Programa: GestãoasEmpresarial;
Linhas de Administração
Pesquisa do
Pública e Gestão Social e Desenvolvimento Local e Gestão do Agronegócio.
Programa: Gestão Empresarial; Administração Pública e Gestão Social e Desenvol- O objetivo da Coleção
é disponibilizar
vimento Localaose leitores
Gestãoum doconjunto de obras O
Agronegócio. queobjetivo
contribuam da para qualificar
Coleção o debate sobre
é disponibilizar
aos leitoresdestas
as temáticas um conjunto
áreas. de obras que contribuam para qualificar o debate sobre as
temáticas destas áreas.

CONSELHO EDITORIAL
CONSELHO EDITORIAL
Dr. Carlos Ricardo Rosseto (Univali)
Ph.D. Elisio Contini (Embrapa-Brasília)
Ph.D. Elisio Contini (Embrapa-Brasília)
Dra. Enise Barth Teixeira (UFFS – Chapecó)
Dr. Fernando Guilherme Tenório (Ebape/FGV)
Dr. Fernando Guilherme Tenório (Ebape/FGV)
Dr. Fernando Luis Gache (Universidade Técnica Nacional de Buenos Aires, Argentina)
Dr. Fernando
Dr. FernandoLuisLuiz
GacheAbrucio
(Universidade Técnica Nacional de Buenos Aires, Argentina)
(EAESP/FGV)
Dr. Fernando
Dr. LuizTheis
Ivo Marcos Abrucio(Furb)
(EAESP/FGV)
Prof. Ivo
Dra. Marcos
Janete LaraTheis
de (Furb)
Oliveira (UFMG)
Ph.D. JoanLara
Dra. Janete Subirats (Universidade
de Oliveira (UFMG) Autônoma de Barcelona, Espanha)
Dr. Marcelo
Ph.D. Fernando
Joan Subirats Lopez Parra
(Universidade (Instituto
Autônoma de Altos Estudos
de Barcelona, Espanha)Nacionais do Equador)
Dr. MartinFernando
Dr. Marcelo Coy (Universidade de Imsbruck,
Lopez Parra (Instituto Áustria)Nacionais do Equador)
de Altos Estudos
Dr. MaurícioServa
Dr. Maurício Serva (UFSC)
(UFSC)
Dr. Carlos Ricardo Rosseto (Univali)
Dr. Roberto Costa Fachin (PUCMG)
Dr. Roberto Costa Fachin (PUCMG)
Dr. Victor Ramiro Fernández (Universidade Nacional do Litoral – Santa Fé, Argentina)
Dr. Victor Ramiro Fernández (Universidade Nacional do Litoral – Santa Fé, Argentina)

COMITÊ EDITORIAL
COMITÊ EDITORIAL
Dr. Jorge Oneide Sausen
Dra.David
Dr. Sandra Basso
Beatriz Fernandes
Dr. Sérgio Luís
Dra. Enise BarthAllebrandt
Teixeira
Dr. David
Dr. Jorge Basso
Oneide Sausen
Dra. Sandra Jaime
Dr. Fernando González
Beatriz Fernandes
Dr. Sérgio Luís Allebrandt
Sumário
APRESENTAÇÃO................................................................................................. 9
Fernando Guilherme Tenório

PARTE 1
Aspectos Teóricos, Estruturais e Institucionais
do Controle Social nos Espaços e Territórios Locais
Capítulo 1
Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social:
um estudo de caso .......................................................................................... 17
Ana Paula G. Jelihovschi
Antônio Alexander Franco Crespo
Fernando Guilherme Tenório
Thais Soares Kronemberger

Capítulo 2
Apuntes de la Participación para el Desarrollo Local en el Contexto Rural........... 43
Elaine Martínez Betancourt
Dayana Salabarria Cruz
Rosabell Pérez Gutiérrez

Capítulo 3
Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes
en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú................................ 55
Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Capítulo 4
Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-Agraria:
imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso................................................. 107
Edgardo Luis Carniglia

PARTE 2
Políticas Públicas Aplicadas, Práticas e Experiências
em Controle Social e Desenvolvimento Territorial
Capítulo 5
Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad
en una Acción de Gobierno en Chile: el caso del FIC apícola............................ 129
Eduardo Leiva Zumelzu
Alejandro Santibáñez Handschuh
Capítulo 6
Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada:
Brasil e Argentina............................................................................................ 149
Thais Soares Kronemberger
Cezar Augusto Miranda Guedes
Fernando Guilherme Tenório

Capítulo 7
Controle Social Local diante das Transformações e os Impactos
Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ).................................... 179
Daniel Neto Francisco
Lamounier Erthal Villela

Capítulo 8
Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno
das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro.......................................... 203
Carlos Alberto Sarmento Nascimento
Lamounier Erthal Villela
Márcio Albuquerque Vianna
Riyuzo Ikeda Jr.
Larissa Vidal Loyola

Capítulo 9
Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de
Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017....... 237
Caroline Maria Toebe Alves
Sérgio Luís Allebrandt
David Basso

Capítulo 10
Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG:
uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa................ 259
Waner Gonçalvez Lima
Airton Cardoso Cançado

SOBRE OS AUTORES...................................................................................... 289


Apresentação

Como já foi observado nos dois volumes que antecedem a este de


número 3, o presente livro que ora apresentamos também faz parte de 4
outros que compõem os resultados do projeto Gestão social e cidadania: o con-
trole social do desenvolvimento em atenção ao Edital Capes 55/2013 – Pró-Inte-
gração cujo período de execução compreendeu os anos de 2014 a 2018. O
tema central desse projeto e que aqui será ilustrado por meios conceituais e
práticos, considera que o controle social é o “ato realizado individual ou cole-
tivamente pelos membros da sociedade, por meio de entidades juridicamente
organizadas ou não, através dos diversos instrumentos jurídicos colocados à
disposição da cidadania para fiscalizar, vigiar, velar, examinar, inquirir e colher
informações a respeito de algo”.1 O conteúdo deste terceiro livro, portanto,
procura dar continuidade aos dois anteriores.
O diferencial deste volume em relação aos demais diz respeito a que
seu conteúdo é a reprodução, por meio de seleção, de dez artigos publicados
pela revista do projeto – Controle Social e Desenvolvimento Territorial (CSDT) no
site <https://sistemas.uft.edu.br/periódicos/index.php/csdt>. Desde quando
o projeto Gestão social e cidadania: o controle social do desenvolvimento foi apre-
sentado e selecionado pela Capes, um dos seus objetivos seria a criação de
um periódico eletrônico com o objetivo não só de divulgar artigos externos
que vinham ao encontro do objeto de estudo do projeto, o controle social do
desenvolvimento, mas, também, ser o espaço de divulgação dos resultados
oriundos do mesmo projeto. Mesmo correndo o risco de o periódico ser reco-
nhecido como reprodutor endógeno, valeu a pena correr este risco, uma vez
que a limitação no tempo do projeto impediria que os artigos e/ou análises
dele resultantes fossem divulgados em outros periódicos.
À semelhança dos dois volumes anteriores, da mesma forma dividimos
o livro em duas partes: a primeira, composta de quatro capítulos, será dedi-
cada à compreensão teórica de conceitos que possam ilustrar o controle social
de territórios; a segunda parte estará voltada para expor experiências não só

Siraque, V. Controle social da função administrativa do Estado: possibilidades e limitantes na Constituição


1

Federal de 1988. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 103.


10 Fernando Guilherme Tenório

oriundas do projeto, mas também de outras instituições de ensino superior


nacionais e estrangeiras. Adotando o mesmo critério adotado nos volumes
anteriores, os nomes dos autores serão identificados em cada um dos capítulos.
Outro aspecto importante foi a possibilidade de reunir artigos de dife-
rentes territórios do Brasil e da América Latina, ampliando, assim, tanto
aspectos teóricos como as diferentes práticas. Seguem aspectos sintéticos dos
capítulos elaborados a partir dos resumos enviados pelos autores.
PARTE 1
ASPECTOS TEÓRICOS, ESTRUTURAIS E INSTITUCIONAIS DO
CONTROLE SOCIAL NOS ESPAÇOS E TERRITÓRIOS LOCAIS.
Capítulo 1: Interfaces conceituais entre patriotismo constitucio-
nal e gestão social: um estudo de caso
O capítulo propõe analisar o conceito de patriotismo constitucional
e sua relação com a gestão social. Foi realizado um estudo de caso nas pro-
víncias de Imbabura e Pichincha, no Equador, tendo sido efetuadas entre-
vistas abertas em profundidade com líderes comunitários e representantes
do governo. A avaliação da relação entre patriotismo constitucional e gestão
social deu-se pela análise da coerência entre as postulações da Constituição
equatoriana de 2008 voltadas à institucionalização da participação cidadã e
os discursos dos entrevistados.
Capítulo 2: Apuntes de la participación para el desarrollo local
en el contexto rural
O capítulo mostra como algumas concepções tradicionais do conceito
de desenvolvimento fundamentado nas métricas econômicas vêm sendo subs-
tituídas por novas concepções em que o homem passa a ser o agente central
do “progresso”. Nesse sentido observa-se que o uso das capacidades humanas,
o respeito pela diversidade, o cuidado do meio ambiente são algumas das
referências fundamentais nas propostas para o desenvolvimento endógeno.
Os novos usos do espaço rural em termos deste desenvolvimento envolvem
uma crescente participação e o controle social nos processos decisórios.
Capítulo 3: Institucionalización del Principio de Colaboración
de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
O capítulo demonstra como o princípio da separação de poderes do
Estado não pode ser sustentado sem a existência do “princípio da colabo-
ração”. O autor ressalta a urgência em institucionalizar nos Estados – que
ainda possuem rigidez estrutural com compartimentos estanques e funções
sobrepostas – mecanismos de articulação vertical e horizontal na formula-
Apresentação
11

ção, execução e controle de políticas públicas, assim promovendo um Estado


articulado, flexível e inclusivo, típico de uma sociedade aberta, horizontal e
participativa. Nesse esforço democrático, o autor apresenta quatro experiên-
cias de colaboração de poderes no Peru.
Capítulo 4: Los agricultores familiares y la prensa tecno-agraria:
imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
O autor coloca em evidência a contradição existente entre o real e o
apresentado pelos meios de comunicação. Duas perguntas centrais são apre-
sentadas: Que ideias apresentam as notícias da imprensa agrária sobre ques-
tões agrotecnológicas? Quais são as interpretações dos agricultores familiares
sobre estas mensagens? A mídia apresenta uma agricultura intensiva em
tecnologias com novas formas de produção que se adéquam somente à grande
produção agrícola. As pesquisas, no entanto, indicam que os agricultores
locais, que produzem em menores escalas, demandam tecnologias apropriadas
as suas condições produtivas, sociais e culturais, existindo um forte hiato entre
o que é divulgado pelas mídias e o que necessitam os atores locais.
PARTE 2
POLÍTICAS PÚBLICAS APLICADAS, PRÁTICAS
E EXPERIÊNCIAS EM CONTROLE SOCIAL
E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Capítulo 5: Participación, control social, transparencia y asocia-
tividad en una acción de gobierno en Chile: el caso del FIC apícola
O capítulo analisa como se dão as relações entre os atores envolvidos
no Projeto de Inovação e Competitividade – FIC – coordenado pela Univer-
sidad de Los Lagos, aplicado à apicultura em sua região no Chile. Antes de o
projeto entrar em execução já existiam duas cooperativas, uma associação e
um comité de produtores de mel em Los Lagos, no entanto estes não desen-
volviam atividades conjuntas, nem estavam organizados em rede produtiva.
Logo, o projeto do governo executado pela Universidade e pelos poderes
públicos locais trouxe uma nova dinâmica produtiva para os produtores que
conjuntamente ampliaram suas capacidades produtivas e inovaram na pro-
dução de mel. Uma pesquisa foi feita com os beneficiários de tal projeto para
conhecer a sua percepção e opinião a respeito da ação do governo no projeto.
Os resultados indicam que os beneficiários/atores da sociedade civil pesqui-
sados sentem-se distantes das políticas públicas em relação às temáticas de
12 Fernando Guilherme Tenório

controle social e participação nas políticas públicas, à exceção da variável de


associatividade, que é considerada como uma temática própria, e participam
do comitê diretivo do projeto.
Capítulo 6: Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva
Comparada: Brasil e Argentina
O capítulo apresenta o enfoque de políticas públicas para o desenvolvi-
mento territorial rural adotado em países latino-americanos com a finalidade
de oferecerem soluções inovadoras às políticas setoriais e aos desafios da socie-
dade e da economia, tais como pobreza e desigualdade regional, articulações
rural-urbano, ampliação de espaços participativos, identidade e coesão social.
Tais políticas buscam garantir o seu reconhecimento e empoderamento para
a gestão do território. Dentro deste referencial o artigo buscou comparar
políticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil e na Argentina, a
saber: Programa Territórios da Cidadania, do extinto Ministério do Desenvol-
vimento Agrário, e o Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de los Territorios,
do Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria do Ministerio da Agricul-
tura, Ganadería y Pesca, respectivamente. O método da pesquisa consistiu
no estudo de caso comparado entre territórios rurais abrangidos pelos respec-
tivos programas: Território da Cidadania Noroeste Fluminense, no Brasil, e
o Território Oeste Pampiano, na Argentina. Os resultados apontam que no
caso brasileiro, a finalidade da política de desenvolvimento territorial rural
estava inserida à época na agenda do governo federal em reduzir a pobreza
e direcionar ações para áreas do interior do país mais deficitárias. Já no caso
argentino, ocorreu o alinhamento entre o enfoque territorial e a promoção da
extensão rural, inovação tecnológica e organizacional.
Capítulo 7: Controle Social Local Diante das Transformações e
os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
Este capítulo apresenta as principais transformações no território do
município de Itaguaí (RJ), tomando como foco de análise a região da Ilha da
Madeira e os megaempreendimentos fixados na localidade, entre os quais:
o Arco Metropolitano do Rio de Janeiro, a nova base naval da Marinha do
Brasil, o Porto de Itaguaí, o Porto Sudeste, a planta logística da Companhia
Siderúrgica Nacional (CSN) e da Usina Siderúrgica Minas Gerais (Usiminas).
Os megaempreendimentos do município impulsionam uma série de trans-
formações econômicas, sociais, políticas e ambientais, acarretando expansão
industrial, urbana e demográfica. Em meio a este cenário, no entanto, nota-se
a fragilidade das instituições do município de Itaguaí no sentido de promover
o controle social das políticas de desenvolvimento do território local. Foram
Apresentação
13

entrevistados 25 conselhos comunitários de Itaguaí e um panorama geral das


instâncias de controle social foi apresentado. Identificou-se a partir da fala
dos conselheiros comunitários de Itaguaí que as institucionalidades locais
tornaram-se frágeis diante das abruptas transformações territoriais trazidas
pelos megaempreendimentos. E as vias de controle social e de publicização
dos atos públicos, como o site da prefeitura e o Plano Diretor de Desenvol-
vimento Sustentável (PDDSMI) caracterizam-se como pouco dialógicos e
transparentes, enquanto a sociedade civil se organiza em novas instituciona-
lidades deliberativas – conselhos comunitários – a fim de garantir seu espaço
no processo de formulação, instituição e avaliação das políticas territoriais do
município.
Capítulo 8: Potencialidades socioeconômicas de desenvolvimento
endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
O capítulo busca compreender realidades específicas no território bra-
sileiro na medida em que particularidades locais sofrem contínua pressão
econômica, social, cultural, política, tecnológica, etc. O texto descreve como
a região rural da Serra do Matoso/Serra do Piloto, Itaguaí – Mangaratiba,
Baía da Ilha Grande (BIG), Rio de Janeiro – Brasil, vem buscando promover
a valorização dos aspectos endógenos como uma alternativa para o desenvol-
vimento socioeconômico local. Tal processo vem sendo construído por práticas
dialógicas, em que é necessário produzir um entendimento mútuo do discurso
dos atores locais. A identificação de potencialidades para o desenvolvimento
endógeno e socioeconômico local, a partir de uma predisposição geográfica
territorial pode contribuir na construção de alternativas diante dos cenários
globalizantes, fornecendo para os atores locais mecanismos de sobrevivência
e desenvolvimento conjunto de forma coesa e mais horizontalizada.
Capítulo 9: Complexidade, realismo crítico e participação social
no processo de planejamento municipal: a elaboração dos Planos Plu-
rianuais 2014-2017
O capítulo tem por objetivo analisar como ocorre o processo de plane-
jamento governamental de médio prazo na região Noroeste Colonial do Rio
Grande do Sul. Pretende-se detectar nos Planos Plurianuais dos municípios
os reflexos do Plano de Desenvolvimento Regional elaborado pelo Corede
Noroeste Colonial. Para tal, utilizou-se as categorias e critérios de análise de
cidadania deliberativa com o objetivo de verificar como se dá o processo de
elaboração dos Planos Plurianuais – PPAs – e se realmente as administrações
municipais levam em consideração o Plano de Desenvolvimento Regional –
PDR – do Corede-Norc. Foi observado que existem falhas na comunicação
14 Fernando Guilherme Tenório

entre as prefeituras e o Corede; a maioria das prefeituras não conhece ou não


procura conhecer o PDR e com isso não busca a contribuição do Corede na
elaboração do PPA.
Capítulo 10: Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma
análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
O capítulo apresenta a participação social no processo de elaboração do
Plano Diretor Participativo de Bambuí – MG. Para tal foram feitas análises
a partir das categorias da cidadania deliberativa e seus critérios de análise.
Os resultados obtidos indicam que houve nível moderado de participação e
mostra o nível de atendimento de cada um dos critérios da cidadania deli-
berativa, com a indicação de possíveis causas, o que contribui para o debate
visando à realização de Planos Diretores Participativos e suas revisões com
a efetiva participação da sociedade, do mercado e do governo, buscando o
atendimento amplo dos critérios.
Boa leitura.

Fernando G. Tenório
Coordenador Geral
Professor Titular da Ebape/FGV
Capítulo 1

Interfaces Conceituais Entre


Patriotismo Constitucional e Gestão Social
Um Estudo de Caso

Ana Paula G. Jelihovschi


Antônio Alexander Franco Crespo
Fernando Guilherme Tenório
Thais Soares Kronemberger

Introdução
Constituições foram criadas para que populações de diferentes países
tenham seus direitos sociais e individuais preservados, o bem-estar garantido,
a justiça instituída e os poderes de líderes políticos limitados, visando à cons-
trução da igualdade entre os indivíduos. Assim, uma lei básica constitui-se de
normas e procedimentos que permitem o exercício de um Estado democrático,
desempenhando o papel de “marco normativo básico da vida civil” (Pitkin,
1987, p. 167-169).
O patriotismo constitucional pode ser caracterizado como a conscien-
tização do que uma Constituição representa para um país e da credibilidade
e valorização do seu conteúdo. Segundo Habermas (1998), esse termo diz
respeito à identificação com uma ordem política e princípios constitucionais.
Assim, essa identificação com a Constituição é o que une os cidadãos de um
país, permitindo que a convivência social aconteça independentemente de
diferenças étnicas e culturais, com base nos direitos humanos. Dessa forma,
a população é vista como agente participativo nas questões políticas e sociais,
com poder de mudança e voz crítica para que os preceitos constitucionais
sejam seguidos.
O ponto de vista a respeito do poder da população para o patriotismo
constitucional é compartilhado com o que é defendido pela gestão social.
Na verdade, a participação social representa o elemento central desse tipo
de gestão. Segundo Tenório (1998), do ponto de vista da gestão social, o
protagonista das relações entre trabalho-capital e sociedade-Estado é a cida-
18 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

dania. O cidadão “é o sujeito privilegiado daquilo que interessa à sociedade


nas demandas ao Estado e daquilo que interessa ao trabalhador na interação
com o capital” (Tenório, 1998, p. 5). Assim, a confiabilidade e o cumprimento
daquilo que está na Constituição pode levar à prática da gestão social.
Para que uma Constituição seja seguida é preciso que os cidadãos sejam
razoáveis diante dela. Ser razoável significa usar a razão para seguir as normas
constitucionais, medindo até que ponto essas normas e procedimentos são
considerados durante uma tomada de decisão política e social. Coelho (2011)
sugere que a razoabilidade existe para que haja a legitimidade das restrições
de direito e um equilíbrio na concessão de poderes. Os temas relacionados
a esses conceitos estão diretamente ligados à justiça, equidade, bom senso,
moderação, proibição de excessos, entre outros. Neste caso, é possível afirmar
que os cidadãos usam a racionalidade para tomar decisões políticas e sociais
com base nos preceitos constitucionais? Mais especificamente, pode-se afirmar
que os cidadãos são razoáveis diante de uma Carta Constitucional?
O artigo tem como objetivo investigar a relação entre patriotismo
constitucional e gestão social. Adota-se o estudo de caso como método desta
pesquisa, tendo sido realizadas entrevistas abertas em profundidade com
líderes comunitários e representantes do governo das províncias de Imbabu-
ra e Pichincha, no Equador. Os resultados do estudo foram tecidos a partir
de uma análise normativa da Constituição equatoriana, buscando comparar
e avaliar a coerência entre o conteúdo das entrevistas e os postulados consti-
tucionais voltados para a participação cidadã naquele país.
Importante ressaltar que o estudo faz parte de um projeto mais amplo
de investigação, que busca analisar a gestão social em experiências de par-
ticipação cidadã no Brasil, na Argentina, no Chile e no Equador, a fim de
contribuir tanto para a construção do campo de conhecimento nesta temática
quanto para o estabelecimento de metodologias de apoio à gestão social.
O artigo está estruturado em seis seções, além do referencial biblio-
gráfico. A próxima seção desenvolve o tema do patriotismo constitucional,
explorando-o conceitualmente. A terceira seção discorre sobre o conceito de
gestão social adotado neste estudo e seus elementos teóricos. As seções quatro
e cinco dedicam-se ao método utilizado no estudo e à discussão dos resulta-
dos, respectivamente. Por fim, nas considerações finais, a comparação entre
patriotismo constitucional e gestão social é realizada tendo como foco o caso
estudado.
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
19

Patriotismo Constitucional
Após a Segunda Guerra Mundial uma mudança significativa no que diz
respeito à comunidade cívica e ao seu funcionamento aconteceu na Alemanha.
As relações sociais que antes eram constituídas e construídas por meio da
identidade étnica, por indivíduos coletivos, que tomavam suas decisões e se
comportavam com base no consenso, substituíram o chamado “patriotismo
nacional” por “patriotismo constitucional” (Cittadino, 2007). Essa substitui-
ção tem relação com uma importante diferença conceitual entre os termos
“nacionalismo” e “patriotismo”. No nacionalismo, os laços entre os cidadãos
são formados pela semelhança étnica e cultural, ou seja, as pessoas se iden-
tificam por terem nascido em uma mesma região ou por fazerem parte de
um mesmo povo. O patriotismo sugere que a identificação entre as pessoas é
desenvolvida por ideais semelhantes, comprometidos com uma política liberal
democrática e questões humanitárias universais (Canovan, 2000). Assim, a
forma de identificação patriótica está diretamente relacionada com a formação
e a evolução das pessoas como cidadãs.
A mudança de paradigma de “patriotismo nacional” para “patriotismo
constitucional” influenciou na maneira como as tomadas de decisão passaram
a ser realizadas na sociedade e na identificação política dos cidadãos. A partir
dessa mudança as decisões começaram a ser tomadas com base no que é ins-
tituído pela Constituição, e não mais pela opinião dos civis e de governantes,
evitando, assim, diferenças discrepantes nos direitos da população. Dessa
forma, o patriotismo constitucional substitui o nacionalismo, tornando-se a
principal fonte de identificação política (Bunchaft, 2011).
A expressão “patriotismo constitucional” foi cunhada pela primeira vez
pelo professor, historiador, interessado em política, Direito, História, Antro-
pologia e Arte, Dolf Sternberger (Sternberger, 2006). O autor refere-se a tal
expressão sugerindo que a Constituição alemã de 1949 representava, além
da consolidação de um sistema jurídico-político, uma inspiração para uma
cultura política de profunda inclinação democrática (Velasco, 2002).
Apesar de Sternberger (2006) ter criado a expressão “patriotismo cons-
titucional”, Habermas foi o grande responsável pela sua expansão. Segundo
o teórico, o patriotismo constitucional tem base em uma identificação de
caráter reflexivo formado não por conteúdos particulares de uma tradição
cultural determinada, mas sim por conteúdos universais gerados pela ordem
normativa, aprovados pela Constituição, visando aos direitos humanos e prin-
cípios fundamentais do Estado Democrático de Direito (Habermas, 2007).
20 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

Um interessante ponto levantado por Habermas diz respeito à relação entre


pluralismo cultural e patriotismo constitucional. Em sua concepção, uma
cultura política liberal constitui um denominador comum do patriotismo
constitucional que provoca o sentimento de multiplicidade e de integridade
das diferentes formas de vida que coexistem em uma sociedade multicultural
(Habermas, 1998).
Nessa linha, pode-se afirmar que o patriotismo constitucional surgiu
a partir do ideal de que cidadãos de diversas culturas pudessem exercer o
direito de participar de forma democrática de decisões políticas e sociais sem
distinções individuais. Todos são cidadãos de uma mesma nação, e isso já
basta para que sua participação social seja legítima perante a Constituição.
Segundo Pitkin (1987), uma Constituição “se hace” (p. 167-69), ou seja, é
processualmente construída com base nas experiências vividas pela população
vigente durante um período, e não de forma pontual e unilateral. Assim, esse
documento abre portas para a participação da sociedade nas questões de inte-
resse comum na forma de reivindicação e discussão com o poder público. Isso
permite a incorporação da tomada de decisão política, mostrando-se possível
uma ressignificação da relação sociedade-Estado na gestão pública.1Apesar
de o patriotismo constitucional apresentar ideais aparentemente almejados
para um funcionamento sociopolítico justo e participativo em dada socieda-
de, algumas críticas são levantadas em relação à sua viabilidade e propostas.
Olson (2007) observa que existe um paradoxo em relação à formulação de
uma Constituição com base em princípios democráticos que ele nomeia como
“paradoxo da fundação” (tradução livre). Na tentativa de criar uma Consti-
tuição de forma democrática, é necessário que exista uma Constituição prévia
com procedimentos democráticos estabelecidos. Caso contrário, os fundadores
da nova Constituição, segundo o autor, ficariam paralisados, sem conseguir
criar uma Constituição com base em princípios democráticos por não possuírem
as instruções necessárias para tanto, dado que os procedimentos desenvolvidos
não seriam legítimos, pois o primeiro passo para a legitimidade legal consiste
em condutas normativamente aceitas.

Constituição brasileira de 1988 – Artigo 1º. “A República Federativa do Brasil, formada pela união
1

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático


de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa
humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político”.
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
21

Alguns teóricos ainda criticam que a teoria de Habermas não sustenta


a existência de uma coesão social voltada para um Estado imparcial, além
de pontuarem que essa concepção é incoerente e fraca, e não mobiliza nem
inspira os cidadãos (Bunchaft, 2011).
Ainda que existam críticas em relação ao patriotismo constitucional,
alguns autores defendem esse conceito e acreditam que ele possa ser viabi-
lizado e praticado. Lacroix (2002), por exemplo, aponta que, caso não fosse
possível mobilizar as pessoas por meio desse pensamento, isso significaria que
os cidadãos não têm amor à justiça política e à liberdade.
Cronin (2003), por sua vez, defende que o compartilhamento de um
projeto constitucional pode levar os membros de diversos grupos étnicos a
uma lealdade política que não afete negativamente suas culturas e identi-
dades distintas. Assim, apesar de a viabilidade do conceito de patriotismo
constitucional ser polêmica, suas postulações são discutidas entre filósofos e
pesquisadores da área de Ciências Sociais que acreditam que essa dinâmica
sociopolítica poderia trazer grandes benefícios na participação dos cidadãos
e, consequentemente, no desenvolvimento social.
Finalmente, é possível destacar que os princípios de uma Constituição,
reconhecidos e estimados mediante patriotismo constitucional, poderão levar
a sociedade a exercer uma dinâmica que segue os preceitos da gestão social,
de uma gestão compartilhada entre sociedade-Estado, caso os cidadãos sejam
razoáveis diante dela.

Gestão Social
Gestão social é um conceito recente (Maia, 2005; Schommer; Boullosa,
2011) e em construção (França Filho, 2008; Cançado; Tenório; Pereira, 2011),
direcionado para estudos sociopolíticos de organizações e interorganizações,
a partir de uma orientação sociocêntrica (Coelho, 2015). Por isso, pode apre-
sentar inconsistências e carecer de definições mais sólidas, o que explica a
diversidade destas definições e a assistematicidade de significados pelos quais
o termo é empregado (Pimentel et al., 2010).
Mesmo na ausência de um denominador comum sobre a definição de
gestão social, alguns pressupostos usuais podem ser identificados: a) postura
ética na conduta de suas ações; b) valorização da transparência na gestão; c)
ênfase sobre a democratização das decisões e nas relações em organizações
(França Filho, 2008); d) interesse coletivo de caráter público; e) subordina-
ção da lógica instrumental a um processo decisório deliberativo, visando a
22 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

atender às necessidades de determinado sistema social; f) reconhecimento da


sociedade como protagonista da gestão; g) processo participativo, dialógico
e consensual; h) deliberação coletiva e processo discursivo livre com a força
do melhor argumento (Pimentel et al., 2010).
Neste estudo, gestão social será compreendida como uma gestão
democrática no campo da gestão pública (Tenório, 2010). É definida como o
processo gerencial dialógico no qual a autoridade decisória é compartilhada
entre os diferentes participantes da ação em uma esfera pública. “O adjetivo
social qualificando o substantivo gestão é visto como o espaço privilegiado de
relações sociais no qual todos têm direito à fala, sem nenhum tipo de coação”
(Tenório, 2008b, p. 158).
Essa definição de gestão social encontra fundamento na teoria da ação
comunicativa de Jürgen Habermas, pois é entendida como um processo dia-
lógico, no qual todos os participantes da ação admitem sua validade, ou seja,
a verdade é um acordo alcançado por meio da discussão crítica, da apreciação
intersubjetiva – sob a atuação da ação comunicativa, em que o indivíduo
busca motivar o outro para que este concorde com o seu argumento, com a
linguagem sendo utilizada como fonte de integração social (Tenório, 2008b,
2012).
Segundo Habermas (2003), a esfera pública é entendida como um
espaço de formação da opinião pública gerada a partir da inserção da socieda-
de no processo discursivo, no qual o diálogo constitui o elemento privilegiado
na defesa de argumentos orientados para fins comuns. Isso é possível porque
há canalização de problemáticas do mundo da vida – responsável pela consti-
tuição de redes de comunicação que acabam por promover a socialização entre
os cidadãos – para a esfera pública, e, dessa maneira, consegue pressionar e
causar influência nas tomadas de decisão política pelo Estado. A esfera pública
é considerada o lócus de desenvolvimento e a condição essencial para a gestão
social (Cançado; Pereira; Tenório, 2013).
Nesse sentido, esse termo corresponde a um espaço social gerado no
agir comunicativo, ou seja, na ação orientada pelo entendimento entre os
participantes. Constituída por uma estrutura comunicativa, a esfera pública
encontra sua sustentação em uma sociedade democrática, mantida pelo
fomento à participação da sociedade na proposição e decisão dos problemas
de caráter público, em detrimento de uma relação centralizadora entre Estado
e sociedade, em que o conhecimento técnico é o principal argumento da
decisão. A gestão social em esferas públicas, portanto, permite à sociedade
assumir a posição de um ator político, ao fomentar que problemáticas sejam
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
23

reivindicadas e tomem parte do processo decisório. O Estado, ao tomar ciência


e absorver as demandas da sociedade problematizadas na esfera pública, passa
a assumi-las em forma de políticas públicas, a serem executadas pelo aparato
administrativo de governo (Tenório, 2008a).
Outra consideração relevante sobre o conceito de gestão social é a sua
contraposição à gestão estratégica, na medida em que esta última é voltada
para ações do mercado e pautada em interesses individuais e na relação com-
petitiva dos indivíduos uns com os outros; “[...] o outro é o concorrente, deve
ser excluído, e o lucro é o seu motivo” (Tenório, 2008b, p. 159). Na ação
estratégica, monológica, um indivíduo atua sobre os demais para influenciar
a continuação intencional de uma interação, com a linguagem constituindo
apenas um meio de transmitir informações (Tenório, 2008c). Por outro lado,
a gestão social é determinada pela concordância, em que a solidariedade deve
ser o motivo e o outro, incluído. “Enquanto na gestão estratégica prevalece
o monólogo – o indivíduo – na gestão social deve sobressair o diálogo – o
coletivo” (Tenório, 2008b, p. 159).
Assim, a dicotomia dos significados de gestão social e gestão estraté-
gica constitui uma “tentativa de não pautar os processos decisórios exclusi-
vamente pela ótica da competição, do mercado, tal como se comporta no
sistema socioeconômico em que vivemos, mas por meio de cursos de ação
compreensivos, voltados para o bem comum e para o bem-viver”2 (Tenório,
2010, p. 61).
Dessa forma, a finalidade da gestão social é o bem comum que repre-
senta os benefícios tangíveis ou intangíveis para a sociedade alcançados por
meio da participação cidadã na gestão pública (Tenório et al., 2008). No
Equador, diversos mecanismos decisórios participativos estão previstos cons-
titucionalmente3 e contribuem para a formação de uma arquitetura institu-
cional pautada por princípios de igualdade e justiça visando ao bem-estar da
sociedade equatoriana.

2
O Equador a partir da Constituição de 2008 procura efetivar o princípio constitucional de promoção
da convivência da cidadania em harmonia com a natureza para alcançar o que na língua Quíchua é
conhecido como sumak kawsay, o bom viver (Ecuador, 2008, artigo 275).
3
De acordo com o artigo 61 da Constituição do Equador: “Los ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los
siguientes derechos: 1. Elegir y ser elegido. 2. Participar en los asuntos de interés público. 3. Presentar proyectos
de iniciativa popular normativa. 4. Ser consultados. 5. Fiscalizar los actos del poder público” (Ecuador, 2008).
Diversos mecanismos de participação são garantidos na Constituição de 2008: “(…) audiencias públicas,
veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva
la ciudadanía” (Ecuador, 2008, artigo 100).
24 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

Método da Pesquisa
O objetivo do artigo consiste em estabelecer a interface entre os con-
ceitos de patriotismo constitucional e gestão social, tendo como base a Cons-
tituição equatoriana e a pesquisa realizada em localidades das províncias de
Imbabura e Pichincha, no Equador.
Dessa forma, procura-se investigar a razoabilidade em relação à Consti-
tuição equatoriana, evidenciando uma coerência ideológica com os princípios
do patriotismo constitucional. Além disso, considerando que essa forma de
patriotismo sugere maior participação social nas decisões políticas, pode-se
avaliar se essas ideologias estão sendo praticadas por meio de atitudes rela-
cionadas à gestão social. A linha de raciocínio proposta no artigo está apre-
sentada no esquema da Figura 1.
Figura 1 – Esquema de relação entre os conceitos avaliados

Fonte: Elaboração dos autores.

A investigação possui natureza qualitativa ao ser caracterizada, prin-


cipalmente, por reconhecimento de diferentes perspectivas, valorização da
visão de mundo dos entrevistados, utilização da interpretação como forma de
análise e avaliação dos casos concretos em âmbito local, a partir das atividades
das pessoas em seus próprios contextos (Flick, 2004; Vergara, 2010).
O método consistiu no estudo de caso, considerado um tipo de pes-
quisa empírica, que investiga “um fenômeno contemporâneo dentro do seu
contexto da vida real, quando os limites entre esse fenômeno e o contexto
não estão claramente definidos” (Yin, 2015, p. 32). Dessa forma, elegeu-se as
províncias de Imbabura e Pichincha,4 no Equador, devido a sua característica

A província de Imbabura está localizada na Região Norte do Equador e possui aproximadamente


4

398.244 habitantes, dos quais 168.734 formam a população economicamente ativa. A divisão terri-
torial é constituída pela capital Ibarra e pelos cantões Cotacachi, San Miguel de Urcuqui, Pimampiro,
Antonio Ante e Otavalo. A agricultura, a silvicultura e a pesca constituem as atividades econômicas
predominantes na região, sendo o comércio e a atividade manufatureira a segunda e terceira opções
econômico-produtivas, respectivamente. Disponível em: <http://www.imbabura.gob.ec/imbabura/
datos-generales.html> e <http://www.ecuadorencifras.gob.ec/censo-de-poblacion-y-vivienda/>. A
província de Pichincha encontra-se ao Norte do Equador na região conhecida como “Sierra”. É a
segunda região mais povoada do Equador, com 2.576.287 habitantes, depois da província de Guayas,
com 3.645.483 habitantes. A cidade tem limite territorial com Imbabura e Esmeraldas ao Norte,
Cotopáxi ao Sul, Sucumbíos e Napo a leste e Santo Domingo de los Tsáchilas a Oeste. A cidade foi
declarada como “Patrimônio Cultural da Humanidade” pela Unesco pelas suas igrejas, conventos e
museus, como San Francisco e La Merced, por exemplo. Disponível em: <http://www.pichincha.gob.
ec/pichincha/datos-de-la-provincia/item/13-informacion-general.html> e <http://www.ecuadoren-
cifras.gob.ec/censo-de-poblacion-y-vivienda/>. Acesso em: 2 maio 2016.
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
25

histórica de território étnico-cultural e considerável presença de comunidades


indígenas, tendo a pesquisa sido realizada em setembro de 2014 nas locali-
dades de Cayambe, Otavalo e Urcuquí.
A investigação mostra caráter exploratório, por ser “realizada em área
na qual há pouco conhecimento acumulado e sistematizado” (Vergara, 2007,
p. 47). A coleta de dados ocorreu por meio da utilização de pesquisa biblio-
gráfica, pesquisa documental, especialmente da Constituição da República do
Equador, datada de 2008; pesquisa de campo mediante a realização de entre-
vistas abertas em profundidade, pelo critério da representatividade (Vergara,
2007) com lideranças da sociedade civil, sobretudo de movimentos sociais
indígenas e do poder público. Utilizou-se também a técnica de observação
simples nas localidades visitadas como forma de registro das informações
durante a fase de pesquisa de campo (Minayo, 2007).
Foram realizadas sete entrevistas no total, quatro com lideranças comu-
nitárias, especialmente de movimentos indígenas, e três com representantes
governamentais que abarcaram as esferas governamentais provincial e canto-
nal. As entrevistas foram transcritas e os dados analisados à luz do referencial
teórico e dos preceitos constitucionais equatorianos voltados à participação
cidadã preconizada pela dimensão político-institucional.

A Constituição Equatoriana à Luz da Gestão Social


Para melhor organização, a descrição dos resultados está dividida em
quatro subseções construídas durante o processo de análise dos dados: 1. plu-
rinacionalidade e interculturalidade, que corresponde ao princípio constitucional
sobre o reconhecimento da singularidade da sociedade equatoriana, formada
por diversas culturas e nacionalidades; 2. estrutura político-administrativa, que
reflete a organização territorial e governamental para o exercício do poder
político; 3. arranjos institucionais participativos, que dizem respeito aos canais
de participação cidadã entre sociedade-Estado para a operacionalização do
processo político e decisório; 4. razoabilidade constitucional, que compreende
a relação entre a garantia dos preceitos constitucionais e a sua aplicabilidade
em busca do bem-estar social.

Plurinacionalidade e Interculturalidade
O Equador é um Estado republicano caracterizadamente intercultural
e plurinacional, uma vez que congrega nacionalidades dentro de um território
que obedece à seguinte estrutura organizacional: regiões, províncias, cantões
26 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

e paróquias rurais. A partir deste escopo intercultural e plurinacional, desde a


Constituição de 2008 o Equador procura efetivar o seguinte princípio consti-
tucional: promover a convivência da cidadania em harmonia com a natureza
para alcançar o que na língua quíchua é conhecido como sumak kawsay, o bom
viver (Ecuador, 2008, artigo 275):
El reconocimiento del idioma indígena, el reconocimiento de los dere-
chos colectivos de los pueblos indígenas, así como plasmar por primera
vez en la historia, la cuestión de los derechos de la naturaleza; y mencio-
nar el asunto del sumak kawsay o el buen vivir, y bueno algunos dere-
chos particulares que están plasmados ahí en la Constitución (SC 1).5

O reconhecimento da interculturalidade e da plurinacionalidade como


princípios fundamentais do Estado equatoriano, dispostos na Carta Constitu-
cional de 2008,6 significa uma conquista dos povos indígenas em termos da
luta por seus direitos e do respeito às suas singularidades, tendo em vista que
ao longo da formação histórica deste país o sistema cultural dos colonizadores
tornou-se dominante:
[...] el movimiento indígena ecuatoriano anunciado por este Estado reco-
nozca la diversidad, la interculturalidad. Así, de temas muy profunda-
mente arraigados porque el Estado uninacional y monocultural no res-
pondía a los intereses de toda esta diversidad en el Ecuador, es decir, esta
ha sido una demanda muy importante de los pueblos indígenas (SC 3).
En ese marco consideramos que hay una lucha histórica muy inte-
resante, antigua. Toda vez que el Estado no ha reconocido a estas
culturas, a estas organizaciones originarias de este país. [...] yo soy
del pueblo Caranqui. Y, el pueblo Caranqui es un pueblo que mucho
antes de la llegada de los Incas estuvo presente en esta parte norte del
Ecuador. Los Incas nos impusieron sus sistemas de organización, sus
sistemas de cultura, y por eso yo hablo el quichua que es un idioma
de una cultura dominante, de una cultura que también injustamente
acabaron con nuestro pueblo y nuestro idioma (SC 3).

Considerando este caráter plurinacional, equatoriano é aquele que,


sem demérito de sua nacionalidade indígena, tem o seu vínculo jurídico ao
Estado do Equador e expressa a identidade de representantes dos movimentos

5
Com o propósito de não identificar os entrevistados, foram utilizados os seguintes códigos: SC (socie-
dade civil) e PP (poder público).
6
De acordo com o Artigo 1º da Constituição do Equador: “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos
y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza
en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”.
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
27

indígenas: [...] “Este país es un país nacional e intercultural” (SC 1). Tal caracte-
rística é justificada na fala de um dos entrevistados ao destacar as inúmeras
nacionalidades de origem indígena presentes no Equador:
¿Cuántas nacionalidades en el caso del Ecuador? Las nacionalidades
indígenas estamos sobre las once o doce nacionalidades, como naciones.
Con idiomas distintos, por eso hablamos de nacionalidad, pero habemos
más de veinticinco pueblos originarios que quizás hemos perdido el
idioma originario como tal. Y ahora hacemos parte de alguna de las
nacionalidades, pero, todavía tenemos nuestro origen (SC 1).

O sentido de um Estado plurinacional está em reconhecer a identidade


e as singularidades presentes na cultura dos povos originários no território
equatoriano, bem como garantir tais particularidades na forma de direitos
de cidadania:
[...] cuando hablamos de territorio de los pueblos indígenas es para
que tengamos respeto e igualdad de condiciones con las otras autorida-
des porque justamente desconocen nuestro comportamiento cultural,
tan solo en el idioma usted puede darse cuenta (SC 1).
¿Por qué el estado plurinacional? Porque hasta ahora ha sido construi-
do sobre la base de una, o sea, trazado las políticas desde una visión
uninacional, y al ser trazadas las políticas uninacional están negando
la existencia y los derechos de los pueblos que somos diferentes aquí
(SC 1).

Um elemento que justifica a importância do Estado plurinacional pode


ser percebido na existência do quíchua e shuar como idiomas de relação inter-
cultural, tendo o castelhano como a língua oficial do Estado, sem, contudo,
desconsiderar a existência de outros idiomas dos povos ancestrais do território
equatoriano na sua totalidade.
A identidade e a luta por direitos dos povos indígenas estão presentes
nas falas das lideranças comunitárias entrevistadas:
yo, primero, yo me pongo como representante, yo soy una identidad
de la cultura Cayambi y me siento como indígena… y por eso siempre
trabajo por la defensa de la cultura, y por la resistencia de los pueblos
principalmente, esa ha sido mi característica (SC 2).
[...] lucha de los pueblos indígenas por defender los derechos de los
pueblos indígenas, [...] ahora se le denomina como los derechos colec-
tivos de los pueblos. También mi participación con todo, de todas
28 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

formas dentro del movimiento ha sido por ese respeto, por la exis-
tencia de lo que es en de la vida de los pueblos indígenas como tal.
Pueblos con identidad (SC1).

A questão intercultural e a relação com a natureza como parte do


“bem-viver” orienta a atuação dos membros dos movimentos indígenas:
“Nuestro referente ha sido la lucha por la recuperación de la tierra, la tierra es un
símbolo de vida para nosotros [...] la Pacha Mama para nosotros (SC 1).
Assim, a conquista pelo reconhecimento da interculturalidade consiste
na prática de um fator importante relacionado ao conceito de patriotismo
constitucional. Segundo Habermas (1998), esse conceito promove a coexis-
tência e a integridade entre as pessoas que convivem em uma sociedade mul-
ticultural. A partir desse ideal, toda a população tem seus direitos preservados
e deve ter participação política e social, independentemente a que grupo social
ou cultural pertença. Dessa forma, o sentimento de pertencimento em uma
nação desenvolve-se devido às similaridades ideológicas, como sugerido pelo
patriotismo constitucional, e não apenas por aspectos geográficos e étnicos,
como propõe o patriotismo nacional.

Estrutura Político-Administrativa
Em relação a sua estrutura organizacional, o Equador é dividido polí-
tico-administrativamente em regiões, províncias, cantões e paróquias rurais.
Do ponto de vista das competências a serem administradas em cada uma
dessas instâncias, elas são orientadas pela seguinte divisão jurídica: governo
central, governo regional, governo provincial, governo municipal (cantão) e
governo paroquial. Cada uma destas instâncias governamentais, de acordo
com o princípio básico de uma democracia representativa, como é o caso do
Equador, elege por meio de voto popular, de sufrágio universal, seus diri-
gentes nos seguintes níveis de governo: presidente e vice-presidente do país,
prefeito provincial, alcaide cantonal. No que diz respeito ao poder Legislativo,
o voto popular manifesta-se para eleger: deputados da Assembleia Nacional,
conselheiros cantonais e membros da Junta Paroquial. São eleitos também os
representantes equatorianos no Parlamento Andino.7

O Parlamento Andino, cuja sede encontra-se na cidade de Bogotá (Colômbia), é de natureza comu-
7

nitária e representa os povos da Comunidade Andina (Bolívia, Colômbia, Equador e Peru). Os repre-
sentantes neste Parlamento são eleitos por meio do sufrágio universal e direto.
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
29

Ressalta-se que, em cada uma das províncias existe o cargo de governa-


dor, nomeado pela Presidência da República, com dupla função: representar
o poder central e o Ministério do Interior na província correspondente. Adi-
cionalmente, outros cargos de alto nível decisório não são eleitos, tampouco
designados, como é o caso dos membros do Conselho de Participação Cidadã,
escolhidos por meio de concurso público e indicados organizações da socie-
dade civil.
Considerando o interesse do presente estudo em entender sobre a razo-
abilidade em relação à Constituição para a avaliação dos conceitos de patrio-
tismo constitucional e gestão social, cabe aqui, além de esclarecer a estrutura
organizacional do país, identificar as normativas de participação cidadã no
Equador. Assim, sobre a disposição da diretriz de participação cidadã neste
país, a Constituição equatoriana de 20088 em seu artigo 1o determina que:
El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia social,
democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, pluri-
nacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de
manera descentralizada (Ecuador, 2008, artigo 1º).

Por sua vez, “La soberanía radica en el Pueblo, cuya voluntad es el fundamen-
to de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas
de participación directa prevista en la constitución”. Ademais, em seu artigo 61 e
respectivos incisos, “Los ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos:
1. Elegir y ser elegido. 2. Participar en los asuntos de interés público. 3. Presentar
proyectos de iniciativa popular normativa. 4. Ser consultados. 5. Fiscalizar los actos
del poder público” (Ecuador, 2008).

Arranjos Institucionais Participativos


As instâncias de participação são conformadas nos diferentes níveis de
governo, apresentam um caráter integralizado e possuem como principais
funções: a) a elaboração de planos e políticas nacionais, locais e setoriais; b) a
definição de agendas de desenvolvimento com propósito de melhorar a qua-
lidade do investimento público; c) a elaboração de orçamentos participativos
dos governos; d) a instituição de mecanismos permanentes de transparência,
prestação de contas e controle social (Ecuador, 2008, artigo 100).

8
Disponível em: <http://www.derechosecuador.com>. Acesso em: 1o maio 2016.
30 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

A fala de um dos entrevistados, representante do segmento do poder


público, parece reforçar a valorização da participação e da fiscalização nos
assuntos de interesse público:
[...] esta visión de la democracia participativa hace que la alternativa
de la participación ciudadana sea muy fuerte. Y, en Cayambe, prin-
cipalmente se comienza el espacio de diálogo directo entre las auto-
ridades y la comunidad local, obviamente. [...] este nuevo siglo, en
donde ya se crea directamente, espacios de una participación directa.
[...] directamente se crea espacios de participación ciudadana, y se ha
ido desarrollando (PP 1).

O mesmo entrevistado apresenta uma fala que remete a um importan-


te autor também relacionado ao tema da gestão social e patriotismo constitu-
cional. Esse entrevistado ressalta o efeito construtivo da participação cidadã,
assim como presente em Demo (1988), ao entendê-la como um constante
“vir a ser”, sempre fazendo, nunca interpretada como uma concessão, doação
ou algo preexistente:
El análisis deberíamos de entenderlo desde la óptica que el pueblo se ha
ido ganando este espacio, o el pueblo, las instancias, los barrios, las comunida-
des, las organizaciones sociales, el sector social ha buscado bajo una perspecti-
va de la participación comunitaria, por ejemplo, la participación comunitaria
es muy fuerte en la toma de decisiones sobre varios aspectos (PP 1).
A participação cidadã possui elementos prévios, que são constituintes
e necessários para a sua realização: a) deve-se perceber a participação como
processo, denotando que se trata de um fenômeno historicamente dinâmico;
b) não constitui obra de terceiros, mas dos reais interessados e, por isso, é
necessário um esforço de conquista e construção do processo participativo;
c) aliado a esse esforço, está a constituição de organização com um dos ins-
trumentos para atuação do cidadão no âmbito coletivo e não individual; e,
d) como ápice dessa sequência, tem-se a emancipação social, que promove
a transformação social ao ser assumida como projeto político pelos próprios
desiguais (Demo, 1991).
A participação da sociedade nas questões de interesse público, na forma
de reivindicação e discussão com o poder público, incorporando a tomada de
decisão política, expressa uma ressignificação da relação sociedade-Estado
na gestão pública, assim como pode ser percebida na fala do entrevistado a
seguir:
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
31

[...] nace una visión nueva, diferente de administración del Estado


tomando en cuenta todos estos problemas que se dieron: el erradicar el tema
de la corrupción -que nosotros hemos tomado como un ejercicio real, el tema
de la justicia, el tema de la cuestión del manejo económico – real mismo –
y el tema este de la participación ciudadana. Y – obviamente – se llama a
una Asamblea Constituyente, en donde la gente: sí, a ver nosotros vamos a
construir (PP 1).
Diversos mecanismos de participação são garantidos na Constituição
de 2008: “[...] audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, con-
sejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía”
(Ecuador, 2008, artigo 100). A silla vacía também constitui um mecanismo
de participação da sociedade equatoriana. É composto por um representante
do poder público ou da sociedade civil segundo os temas e assuntos conside-
rados estratégicos nas sessões públicas dos governos de cada ente federado,
tendo por finalidade incluir o cidadão no debate e nas tomadas de decisão
(Ecuador, 2008, artigo 101).
Quando perguntado sobre os mecanismos de participação, um entre-
vistado do poder público explica que, no caso dos Conselhos, realizam-se
assembleias com o propósito de eleger um representante em cada nível da
Federação de acordo com temáticas: direitos das mulheres, idosos, crianças,
adolescentes, questões étnicas, etc.
Por ejemplo, de los consejos de participación ciudadana se hacen asam-
bleas, asamblea de mujeres, asamblea de adultos, de adultos mayores,
asamblea de etnias que tenemos aquí que son muchísimas, que son
de afros, de hagúas, de mestizos, se hace inclusive las asambleas de la
niñez, de los adolescentes (porque ahora hay consejos consultivos tanto
de la niñez como de los adolescentes) que son totalmente diferentes.
Entonces de cada una de las asambleas sale su representante ¿Si?
Entonces se va formando en la parroquia, en el cantón, provincia; y de
esa manera se va definiendo las funciones que cada uno de los actores
puede tener, esto dentro de los consejos de participación ciudadana. La
misma metodología se lo hace para los consejos de planificación ciu-
dadana, para los consejos de seguridad ciudadana que tiene la misma
metodología y la misma forma de establecerse (PP 2).

Além das instâncias de participação presentes em cada nível de


governo, instrumentos de democracia direta também são garantidos pela
Constituição equatoriana: 1. iniciativa popular refere-se a uma proposta de
32 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

reforma ou revogação de normas jurídicas apresentadas antes da atuação


do Legislativo ou qualquer outro órgão de competência normativa. Deverá
contar com não menos que 0,25% do eleitorado equatoriano e, em caso de
reforma constitucional, número não inferior a 1% dos votantes (artigo 103);
2. consulta popular convocada pela Presidência da República sobre temas de
interesse público, devendo abranger um percentual não inferior a 5% do
eleitorado. Os governos subnacionais também poderão utilizar tal instru-
mento de participação mediante a decisão de ¾ dos votantes do seu território
(artigo 104); 3. revogação de mandato às autoridades eleitas por um número
não inferior a 10% do eleitorado equatoriano. No caso do(a) presidente(a)
da República, o percentual deverá alcançar 15% dos votantes (artigo 105).
Assim, é possível perceber que a Constituição equatoriana apresenta
importantes pontos relacionados à participação cidadã que, se colocados em
prática, estão alinhados com os preceitos de gestão social.

Razoabilidade Constitucional
No que diz respeito ao desenvolvimento do país como um todo em
busca do bem-estar social, tem-se que: “régimen de desarrollo es el conjunto
organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales
y ambientales, que garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay”
(Ecuador, 2008, artigo 275). Uma vez que o “Estado planificará el desarrollo
del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del
régimen de desarrollo y los principios consagrados en la constitución”. Por sua vez,
o planejamento do desenvolvimento “propiciará la equidad social y territorial,
promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y
transparente”.
Tal questão relacionada aos direitos dos povos indígenas equatorianos,
garantidos na nova Carta Constitucional, pode ser sentida na fala do entre-
vistado a seguir:
dos mil ocho nuevamente se convocan a la nueva constitución, coin-
cidimos con este gobierno que la convocatoria, que la Asamblea
Constituyente para que se puede trazar una nueva carta constitu-
cional, y pueda estar plasmado, recoja otras propuestas ¿no? Aun no
estando convencidos con el actual gobierno, pero en coincidencia de
querer lanzar una nueva carta constitucional y de convocar a la nueva
Asamblea Constituyente, como que había nuevas esperanzas de poder
plasmar algunas cuestiones en esta constitución. Coincidió, o sea, hubo
un apoyo, y, bueno, es donde con una vigilancia permanente y un
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
33

aporte permanente se consigue plasmar la declaratoria del Estado


plurinacional e intercultural en reconocimiento de la existencia de los
pueblos indígenas (SC 1).

Um dos pontos questionados pelas lideranças comunitárias refere-se


à aplicação de uma política que garanta aos povos indígenas a efetividade/
aplicabilidade de um Estado plurinacional e intercultural, do denominado
buen vivir:
Hay grandes contradicciones, porque parece que no se ha entendido
claramente de lo que estamos hablando del “sumak kawsay” en el
marco de la plurinacionalidad, no, no se ve, no vemos que esté refle-
jado [...] porque no están realmente aplicadas (SC 1).
[...] estamos planteando que la aplicación, de lo que es en el marco del
estado plurinacional, el derecho al territorio y el derecho a la autode-
terminación, a la autonomía de los pueblos, como pueblo indígena.
Pero, como ciudadanos, como país, como todo (SC 1).

Há também uma questão levantada por um dos entrevistados no que


se refere à ausência de consenso entre representações indígenas e o governo
no estabelecimento de ações que promovam a aplicabilidade da intercultu-
ralidade na sociedade equatoriana, como se uma resistência por parte de tais
movimentos sociais fosse constituída sem o estabelecimento de propostas, de
alternativas a serem instituídas:
[...] el tema de la interculturalidad, la reciprocidad, ayuda mutua, el
buen vivir, el sumak kawsay, son parte de las luchas, de las demandas,
de las agendas de los indígenas del Ecuador. Hoy está recogido en la
Constitución, hoy está recogida en los programas de este gobierno.
Y creo que, varios de estas encajan, pero los actores que los que pro-
pusieron, muchos están absolutamente en contra, pero no hay una
propuesta de cómo construir o cuál es la crítica en realidad (SC 3).

Es importante fortalecer procesos de inclusión económica y social.


[...] Entonces, son procesos que están recogiendo, que más bien hay
organizaciones y líderes que es están en contra de esto y no están, no,
no, no tienen intento de aportar, de tener una crítica más constructiva.
Sino que es de absoluta resistencia y nada más (SC 3).

Tal debilidade, segundo um dos entrevistados, pode ser explicada pela


fragmentação e dispersão da luta do movimento indígena: “[...] el gobierno en
turno tiene mucha apertura, pero desde los pueblos originarios estamos dispersos, y no
34 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

tenemos propuestas. Entonces, una situación muy compleja” (SC 3). Por isso, como
bem recorda o entrevistado, apesar de tal dificuldade, a participação nos
marcos da interculturalidade deve ser encarada como um processo em cons-
trução, de constante reinvenção e resgate das bandeiras de reconhecimento
da cultura dos povos originários:
Yo creo que estamos en franca debilidad en ese sentido, y puede ser
que este proceso si no logra la ciudadanía indígena empoderarse, esto
más bien se diluye. No se logra ese proceso de recuperación histórica,
verdadera, de las luchas de los noventa, no se logra, no se lograría.
Entonces se requiere mucha más concienciación, mucha más inserci-
ón en la política pública en el reconocimiento de la interculturalidad
¿no? (SC 3).
[...] este es un proceso débil todavía. Está en la constitución, está en
la teoría hay una ley de participación ciudadana, pero este recono-
cimiento de la diversidad (para mi punto de vista) todavía está en
construcción. Estamos enfrentando un proceso del gobierno que tiene
buena intención, pero los actores estamos en una, desde los pueblos
indígenas: dispersos, hay mucha dispersión (SC 3).

Soma-se a isso o fato de que as contradições vivenciadas pelos repre-


sentantes dos movimentos indígenas podem ser sentidas na representação de
seus membros no âmbito do sistema político equatoriano, assim como estão
presentes na fala do entrevistado:
solamente pensando en las representaciones, digamos así, en lo que
sería el marco de la estructura del gobierno. Sí hay, hay funcionarios
indígenas, pero, no en representación indígena, sino funcionarios como
cualquier persona, que reúnen los requisitos necesarios ¿no? (SC 1).
La asamblea constituyente, el parlamento que nosotros llamamos, o la
asamblea. [...] De los ciento veinte diputados todos son por el partido,
por partidos políticos, a través de las elecciones de partidos políticos.
Dieron un número de cupos para ciudadanos migrantes, representa-
ción de migrantes, pero no hay, no hay, no dieron cupo para pueblos
indígenas que representen (SC 1).

A estruturação do sistema educacional de acordo com a cultura, a


história, as línguas dos grupos indígenas, enfim, uma formação educacional
segundo as características identitárias dos povos originários, também constitui
um descontentamento das lideranças comunitárias:
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
35

[...] La educación bilingüe que hace años luchamos por el derecho a


una educación bilingüe intercultural, para poder tener derecho a que
se desarrolle nuestro idioma, nuestra identidad porque somos pueblos
con historia, con identidad (SC 1).
[...] Cuando yo hablo en mi idioma ahí expreso mis sentimientos,
expreso mi palabra propiamente. Entonces, cuando yo tengo que usar
un término, como el caso de la palabra derecho, en mi idioma no existe
la palabra: derechos. Porque lo ejercíamos el derecho, no hacía falta
decir derecho ¿no? entonces, yo, para poner, para poder traducir en mi
idioma, a mi pueblo la palabra derecho, yo tengo que ir a interpretar
¿qué significa el derecho? Y la interpretación tengo que traducirla, y
recién ahí, sentir, ver lo que es, pero no así, en español (SC 1).

Outra contradição levantada pelas lideranças sociais refere-se à frágil


inclusão de membros dos movimentos indígenas na construção e gestão de
políticas públicas no Equador, o que guarda relação direta com a legitimidade
de um Estado plurinacional e intercultural:
¿Quiénes han hecho las políticas de nuestro país? [...] ¿Quiénes han
dirigido la política? Si no han sido españoles, han sido los criollos, en
los cuales han negado el derecho de los pueblos que existíamos aquí,
que existimos aquí. Entonces, jamás ha sido reconocido el espacio, las
leyes, no han sido tomadas en cuenta desde la cultura, desde nada,
los aportes que pudiéramos dar, tampoco han sido reconocidos (SC 1).

Também há questionamentos sobre a efetividade das esferas públicas


como lócus preferencial para a reivindicação e a negociação de suas demandas
devido às dificuldades em alcançar acordos com os gestores públicos. Com
isso, representações dos movimentos indígenas têm se organizado e intensi-
ficado as manifestações públicas com o intuito de colocar em evidência suas
problemáticas.
Los espacios de reivindicación y de negociación, ha sido a través de la
organización directamente. Pero, en realidad ha sido difícil tener una
negociación así directa con los gobiernos en turno, es tan solo con
pedir una audiencia o una solicitud, o una petición de propuestas,
no ha sido. Hemos hecho, pero nunca hemos entendido, ha sido tan
difícil. Y, de ahí que hemos buscado mecanismos para acercarnos con
diferentes gobiernos. Ha sido la movilización, tan sólo con la moviliza-
ción que hemos hechos presencia aquí en la ciudad; una movilización
masiva. Se ha logrado que los gobiernos nos puedan dar oídos, para
36 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

poder conversar. Pero ha sido con movilizaciones fuertes, no con sola-


mente una comisión ampliada, sino así con una delegación bastante
fuerte, que ha obligado a los gobiernos a sentarse para dialogar (SC 1).

O resultado tem sido o estabelecimento de um acordo com o poder


público em constituir mesas de diálogo sobre diversos temas que expressam
as necessidades dos movimentos indígenas. Assim como relatado pelo entre-
vistado a seguir, contudo, à exceção da mesa de diálogo dedicada a discutir
migração, tais espaços ainda estão sendo formados, não tendo apresentado
nenhum avanço generalizado até o momento.
Con esas grandes movilizaciones, hemos logrado sentarnos al gabinete
completo ¿no? Para hablar sobre diferentes puntos, sobre necesida-
des nuestras. Algunos han sido atendidos, otros no. Ha quedado en
mesas de diálogo, porque después de esto se ha convertido en eso. Ha
quedado un compromiso de abrir mesas de dialogo con los gobiernos
en diferentes, según los temas. Con diferentes instancias, pero, no se
ha logrado concluir, no se ha llegado concluir, dos veces que llegamos
a concluir dos mesas, mejor dicho una. Que fue sobre los migrantes,
se logró concluir una mesa (SC 1).

Os demais temas a serem discutidos com o poder público, como educa-


ção bilíngue e saúde, foram canalizados para o Conselho de Desenvolvimento
dos Povos Indígenas, em âmbito nacional, como uma instância participati-
va de caráter aberto e deliberativo. Segundo opinião de uma liderança dos
movimentos indígenas, no entanto, ainda é insuficiente para a concretização
do processo decisório participativo em torno das problemáticas dos povos
originários:
Y, con respecto a los otros temas, como educación bilingüe, salud,
como el caso de la instancia de la creación del desarrollo para pueblos
indígenas, y el fondo para pueblos indígenas, se logró a través de
las movilizaciones. En donde fueron los únicos momentos en donde
ha habido diálogos, pero con una instancia o un canal que nos diga,
que podamos; como una especie de canal para la negociación directa,
quedó abierta, a través del Consejo del Desarrollo de los Pueblos Indí-
genas, porque está adscrita a la presidencia ¿no? este consejo de los
pueblos indígenas. Pero no se ha logrado mayor cosa, que estas instan-
cias fueron locus de esas luchas, de esos tiempos; o incluso para poder
lograr que se aplique lo que está en la constitución (SC 1).
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
37

Na visão do poder público, uma das dificuldades do processo partici-


pativo está na construção dos planos e programas públicos devido ao caráter
complexo da concretização da inserção da sociedade no processo político deci-
sório em todas as etapas da política: mobilização e convocação dos atores; rea-
lização das assembleias; estabelecimento de acordos; alcance da deliberação.
De acordo com um dos entrevistados, neste caso, a participação adquire mais
um caráter de discurso do que prático.
Pero la construcción de un plan cantonal no va hacerse tras el escri-
torio, tiene que hacerse en forma participativa, entonces llegar a la
parroquia, llegar al cantón y ahí generar y construir el plan cantonal
de seguridad, que tiene que ser totalmente participativo. Entonces,
muchas de las veces nos quedamos ahí, o sea, nos quedamos solamente
en el discurso de ser participativos, pero a la práctica, a la ejecución no
es nada fácil porque usted tiene que generar las asambleas, tiene que
mapear actores ¿Si? Tiene que ir generando una sinergia con todos los
actores para llegar a acuerdos. Entonces, es muy difícil, es complejo
pero, o sea ya creo que tenemos la suficiente capacidad y la inteli-
gencia como para generar estos espacios donde todos vamos a estar
beneficiados (PP 2).

De forma geral, é possível perceber que a teoria e a prática no Equador


não estão alinhadas. Nesse contexto, segundo as lideranças dos movimentos
indígenas das províncias de Imbabura e Pichincha, o que se busca é tomar
parte do processo político decisório, como preconiza a gestão social, tor-
nando a sociedade civil protagonista da discussão dos assuntos de interesse
público junto ao Estado. Dessa maneira, seria possível perceber a prática da
gestão social diante da razoabilidade perante a Constituição do país com base
nos preceitos do patriotismo constitucional. Soma-se a isso que, no caso do
Equador, assim como ressaltado pelos entrevistados, a participação cidadã
deve também contemplar a dimensão histórico-cultural como forma de reco-
nhecimento dos direitos dos povos originários desse país.
La participación ciudadana podría ser en donde tengamos posibilidad,
incluso ser consultados, a ser escuchados en una opinión y en donde
pueda, como se deba decir… siempre y cuando no se altere el orden
(SC 1).
38 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

Pero se tiene que plasmar ahí propuestas también, para, por ejemplo,
si usted quiere mejorar la economía del país ¿Por qué no? Tenemos
propuestas, tiene que haber participación ciudadana. ¿Por qué no pro-
puestas de salud? El desarrollo de un país tiene que estar basado sobre
esas propuestas de la participación ciudadana, pero no están (SC 1).

Considerações Finais:
patriotismo constitucional e gestão social
O objetivo do trabalho consistiu em avaliar a relação entre o conceito
de patriotismo constitucional e gestão social. Para isso realizou-se um estudo
de caso no Equador buscando investigar a razoabilidade dos cidadãos em
relação à Constituição daquele país por meio da comparação entre as postu-
lações constitucionais e entrevistas realizadas com representantes governa-
mentais e lideranças comunitárias.
Caso a sociedade siga os princípios do patriotismo constitucional, é
esperado que os cidadãos sejam razoáveis e coerentes em relação à Lei Maior.
No caso estudado, considerando que a Constituição Equatoriana apresenta
diversas postulações sobre a participação da população na gestão pública, se
as ideologias do patriotismo constitucional são postas em prática, espera-se
maior razoabilidade em relação à Carta Magna e, consequentemente, signi-
ficativa prática de gestão social no país.
O Equador é um país plurinacional e intercultural em razão de diver-
sas nacionalidades indígenas. Segundo a Constituição, o país reconhece essa
diversidade e a importância da participação da população nas tomadas de
decisão político-social. Seguindo a lógica do patriotismo constitucional pelo
conceito de Habermas, uma cultura política liberal constitui um denominador
comum do patriotismo constitucional, que sugere que haja um sentimento
de integridade entre as diferentes culturas, levando-as a coexistir em socie-
dade (Habermas, 1998). Sendo assim, a equidade entre os diferentes grupos
é esperada no que diz respeito aos direitos e à participação sociopolítica da
população nas províncias de Imbabura e Pichincha, no Equador.
As postulações do patriotismo constitucional, especialmente no con-
texto do estudo, vão ao encontro do que é preconizado pela gestão social:
gerenciamento participativo, no qual o processo decisório é exercido por meio
de diferentes agentes sociais segundo os pressupostos do agir comunicativo
(Tenório, 2008a). Ou seja, se a população, caracterizada como plurinacional
e intercultural, coexiste harmonicamente e é participativa nas tomadas de
Capítulo 1 – Interfaces Conceituais Entre Patriotismo Constitucional e Gestão Social: um estudo de caso
39

decisão política, podemos concluir que existe uma relação aparente e coerente
entre a ideologia do patriotismo constitucional e a gestão social no contexto
pesquisado.
A partir das entrevistas realizadas, contudo, pode-se perceber dificul-
dades em relação a essa aceitação da pluralidade cultural no Equador. No caso
da educação, por exemplo, tenta-se há muito pôr em prática uma educação
bilíngue para que as crianças também tenham contato e aprendam os idiomas
dos seus povos, além do castelhano, o que respeitaria essa pluralidade e estaria
de acordo com a Constituição.
Outra importante questão levantada nas entrevistas consistiu na difi-
culdade da população em participar ativamente da gestão pública. O diálogo
com os representantes de governo não é tão simples e de fácil acesso. Além
disso, não existe grande representatividade dos indígenas nos órgãos políticos
do governo, o que poderia contribuir para esse grupo expressar argumentos
críticos e razoáveis voltados para as suas necessidades e exigências. Ou seja,
o direito de participação da população parece ser limitado e não tão acessí-
vel como determinado pela Constituição. Assim, algumas questões básicas
ligadas à saúde e à educação não parecem ser discutíveis de modo tão acessível
e fluido, como preconiza a Carta Magna. Dessa forma, por intermédio das
entrevistas é possível perceber o anseio por maior representatividade e atuação
dos civis nas decisões públicas.
Por fim, pode-se notar que a razoabilidade não parece ser dominante
nos cidadãos do Equador, apesar de o patriotismo constitucional existir. A
Lei Maior parece ter importante valor para a sociedade, considerando a sua
recente renovação em 2008, e abrange temas e direitos específicos para os
diferentes povos do país. Além disso, as falas dos entrevistados sugerem a
valorização da Constituição, considerada fundamental e relevante para que
se resolvam efetivamente as questões políticas e sociais no país.
Sendo assim, pode-se concluir que, apesar de existir uma relação coe-
rente entre os conceitos de patriotismo constitucional e gestão social, no caso
estudado esse tipo de gestão pode não acontecer devido à falta de razoabilida-
de em relação à Constituição, principalmente por parte dos gestores públicos
no governo do Equador. Apesar da importância da Lei Maior e de suas pos-
tulações favoráveis à gestão social, a participação cidadã, que poderia resul-
tar em melhores condições e qualidade de vida para a população, apresenta
fragilidades, e os líderes comunitários, interessados em que isso aconteça,
encontram dificuldades na efetividade do empoderamento.
40 Ana Paula G. Jelihovschi – Antônio Alexander Franco Crespo – Fernando Guilherme Tenório – Thais Soares Kronemberger

Estudos futuros poderiam investigar se esse cenário ilustrado pelas


lideranças indígenas das províncias de Imbabura e Pichincha, no Equador,
também se expande para outras localidades do país. Um caso interessante
a ser estudado seria relacionar patriotismo constitucional e gestão social no
Brasil. O país vive crises políticas importantes e impactantes diretamente rela-
cionadas com a prática e a interpretação do que está na Constituição de 1988.
Caso os mesmos resultados sejam encontrados, intervenções que motivem a
razoabilidade em relação à Constituição, como novas leis ou políticas públi-
cas, poderiam ser elaboradas, motivando o fomento da gestão social para
maior participação da população e formação crítica dos cidadãos.Finalmente,
gostaríamos de esclarecer que este texto foi concluído durante as eleições de
março-abril de 2017. Ou seja, o futuro da participação cidadã nos destinos
do Equador poderá ser dependente da composição da Assembleia Nacional,
assim como do governo eleito nessa data.

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Capítulo 2

Apuntes de la Participación Para el Desarrollo Local


en el Contexto Rural

Elaine Martínez Betancourt


Dayana Salabarria Cruz
Rosabell Pérez Gutiérrez

Entonces, mi corazón también puede crecer.


Entre el amor y el fuego, entre la vida y el fuego,
mi corazón crece diez metros y explota.
Oh, vida futura! Nosotros te construiremos.
Carlos Drummond de Andrade
No se trata de regalar pescados, sino de aprender
a construir varas de pescar.
Carlos García Pleyán

Consideraciones Iniciales
Volver sobre la década del 90 del siglo 20 marca un momento decisivo
en las concepciones del desarrollo. La urgencia de responder a las consecuen-
cias económicas, políticas, sociales, culturales, ambientales, etc., generadas
por la aplicación de los criterios puramente economicistas que distinguen a las
principales teorías de los años 50 – dígase, Teoría del Crecimiento Económico
por etapas, Estructuralismo Latinoamericano, la Teoría de la Dependencia,
etc. – precisa de la consideración de otros elementos y procesos de la realidad
social.
Lo cierto es, que lejos de continuar como proceso natural, alcanzable,
medible, realizable para todos, de crecimiento exclusivo del Producto Interno
Bruto (PIB) o los bienes materiales, se erigen concepciones que, abogando por
la convergencia entre saber y poder popular, el protagonismo de los indivi-
duos, el uso de sus capacidades, la utilidad de las potencialidades endógenas
de los territorios, etc., entienden “el desarrollo a partir de criterios humanos
y ambientales, es decir, se ha traspasado la barrera impuesta por los criterios
estructurales de la economía y se ha permitido una comprensión integral,
sistémica del desarrollo” (Rendon, 2007, p. 126).
44 Elaine Martínez Betancourt – Dayana Salabarria Cruz – Rosabell Pérez Gutiérrez

La inclusión de la perspectiva humanista en los procesos de desarrollo


se presenta entonces como alternativa decisiva no solo para las generaciones
actuales; la sostenibilidad a la que se aspira no ha de reducir las oportunidades
y actividades de las futuras generaciones, por el contrario, garantizar ambas
está dentro de sus principales objetivos. De tal aspiración el Informe del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud) de 1990 funge
como principal portavoz.
La necesidad de entender – según declara Mayra Espina – la “Quinta
etapa o de Re-emergencia crítica del concepto de desarrollo” (Espina, 2006,
p. 50) incluye importantes escenarios de actuación como las comunidades, lo
local y lo territorial, procesos sociales como la participación, la redefinición
del rol del investigador social, la reorientación del trabajo científico de las
Ciencias Sociales, entre otros. De ellos, el carácter participativo del desarrollo
en la construcción de relaciones colectivas a las diferentes escalas de lo social
deberá “excluir la posibilidad de intervención de un poder enajenante y de
manipulaciones externas” (Espina, 2004, p. 36), para así posibilitar la verda-
dera inserción en las estructuras sociales, incidencia en la toma de decisiones,
transformación de las relaciones de poder y demás eventos en que se ven
involucrados los actores sociales. Se trata, en esencia del
[…] acceso y presencia real de los individuos y los grupos en las insti-
tuciones y organizaciones económicas, sociales y políticas de la nación
y la posibilidad de intervenir en las decisiones que le conciernen no
solo como beneficiarios sino también como formuladores de estas deci-
siones (Cristóbal; Domínguez, 2004, p. 161).

Desde esta perspectiva, la participación permite valorar el estado de


la democracia que existe en la sociedad, su comportamiento en la vida real
y la reivindicación de lo humano – que venimos defendiendo – como centro
del desarrollo.
Partir de las nuevas conceptualizaciones del desarrollo – en nuestro
caso esencialmente del desarrollo local – permite, por tanto, acercarnos estra-
tégicamente a la participación. Las miradas que desde el pensamiento social
emanan en pos de comprender dicho proceso devienen en condición necesaria,
si tenemos en cuenta, además, que los supuestos construidos se constituyen
en referentes de obligada consulta en la construcción y re-construcción de las
relaciones que se derivan del contexto rural. Es por ello que el presente artí-
Capítulo 2 – Apuntes de la Participación Para el Desarrollo Local en el Contexto Rural
45

culo pretende analizar los teóricos clásicos de la participación que, envueltos


en los procesos de desarrollo local contribuyen sobre todo al logro de trans-
formaciones en los contextos rurales.

Apuntes Teóricos Sobre el Ideal de Participación


El ideal de participación presente en la obra de científicos sociales
como Lenin, George Lukács, Antonio Gramsci, entre otros, trasciende hasta
la realidad actual. Dada la importancia de sus planteamientos, un pequeño
esbozo de los mismos, resulta imprescindible en la comprensión de su papel
y lugar en/para la concepción del desarrollo local.
De los teóricos mencionados, al coincidir con Mercedes Valdés y José A.
Toledo entendemos que, “Lenin fue quien mayor aportes realizó al análisis de
la participación, no solo teorizó sino que fue el primero en llevar a la práctica
su concepción política en torno a la democracia en las condiciones de una
revolución socialista” (Valdés; Toledo, 2005, p. 104).
Con Lenin encontramos la idea del control obrero; la cual desarrolla
en los inicios de la Revolución de Octubre. De hecho, el 14 de noviembre de
1917 se expone un Decreto del Comité Ejecutivo Central dando a los traba-
jadores el poder de intervenir en la dirección de las actividades productivas.
Se expresaba legalmente la visión de Lenin, orientada a cumplir un doble
papel: “colocar en posición de liderazgo social a la clase obrera, y garantizar
la participación en sus necesidades” (Martin, 2004, p. 116). Participar desde
esta perspectiva del control obrero se convierte tanto en una tarea política
como económica; es decir, un acto del poder político que se inscribe en el
poder económico y una forma de promover al poder real a las clases antigua-
mente explotadas.
George Lukács por su parte tuvo en cuenta lo importante de la par-
ticipación a través de elementos como: la “democracia en el comunismo”
(Tertulian, 2002, p. 17), la transformación evolutiva de la sociedad, la con-
ciencia de clase, etc.; de los cuales se presenta como verdadero defensor. En
nuestro criterio sus consideraciones sobre la conciencia de clase tienen una
especial trascendencia en el logro de la participación social. La misma “supone
la identificación de uno con sus propios intereses de clase, el rechazo a los
intereses de otras clases que uno considera como ilegítimos, y la capacidad
para utilizar los medios políticos colectivos para alcanzar los objetivos de los
46 Elaine Martínez Betancourt – Dayana Salabarria Cruz – Rosabell Pérez Gutiérrez

intereses de su clase” (Sanoja; Vargas, 2004, p. 1). Esto contribuye a que el


individuo participe de forma consciente en la sociedad y las actividades de
ésta para con él.
Necesario aclarar, uno de los obstáculos que mayor influencia ejerce
en este proceso se basa en la imposición de las ideas y criterios de las clases
dominantes como únicos y válidos; su conciencia entonces se convierte para
los dominados en “falsa conciencia” (Sanoja; Vargas, 2004, p. 1). Precisamente
esta falsa conciencia, es quien imposibilita que el individuo intervenga social-
mente llevando a cabo acciones conscientes, provocando la separación entre
su ser y la realidad que lo circunda.
Por otra parte, Lukács reaccionaría contra “cualquier tentativa de homo-
geneizar artificialmente un tejido por definición heterogéneo y sacrificar lo
concreto socio-histórico a esquemas fabricados por el entendimiento abstracto”
(Tertulian, 2002, p. 21), es decir, como posteriormente reflexionara María Isabel
Domínguez, no es buscar en lo social la colaboración, tolerancia, unidad, partici-
pación y por ende integración social a través de las similitudes que existen, sino
luchar por el logro de la aceptación de la diversidad en una realidad concreta.
De forma general los supuestos que encierra esta visión favorecen el
accionar de los sujetos sociales bajo la máxima de la libre autodeterminación
individual, como verdadero componente de la acción y como “telos último de
la vida social y la búsqueda de aspiraciones hacia la plena autonomía de éstos
y hacia el desarrollo de la personalidad” (Tertulian, 2002, p. 22). Lukács en
su momento histórico devela una serie de elementos que, mencionados por
algunos, ahora continuarían siendo desarrollados por otros.
Uno de los intelectuales más brillantes del siglo 20, Antonio Gramsci,
también realiza aportes fundamentales para comprender sociedades complejas
como las nuestras. Entre las principales preocupaciones de Gramsci podemos
encontrar la necesidad del cambio revolucionario. Él mismo requiere de “un
cambio de conciencia que el pueblo debe lograr desde su propio seno y no serle
impuesto desde afuera, es decir, el pueblo debe alcanzar una transformación
endógena de su forma de pensar y actuar para lograr la transformación de su
sociedad” (Caponi, 2016, p. 2). Para esto reconoce como medios fundamentales
la cultura y la educación; la primera entendida como la “totalidad de las ideas,
tradiciones y creencias que constituyen el marco ideológico de una sociedad”
(Ibid., p. 3), y la segunda basada en una “escuela de libertad y libre iniciativa,
no una escuela de esclavitud y precisión mecánica” (Gramsci, 1977, p. 26).
Personas consideradas sujetos y no objetos de la acción social, es el
principal logro a obtener con estas dos esferas sociales, donde los individuos
adquieran conciencia de sí mismos a través de la comprensión de su papel
Capítulo 2 – Apuntes de la Participación Para el Desarrollo Local en el Contexto Rural
47

en la sociedad y de sus relaciones con los demás, o sea, adquirir la conciencia


a través del análisis crítico de las condiciones existentes. Este análisis nos
conduce, aunque no de forma explícita, por el sendero de la participación de
los individuos, bajo las condiciones de una sociedad regulada por la acción
consciente de sus actos, superando la visión de sí mismos, yendo más allá de
los intereses individuales a intereses colectivos.
La conquista de la realidad aparentemente va a ser el único objetivo,
sin embargo, a través de ella es que pueden ser preparadas las vías para el
hombre completo, libre, y así, extenderlo al mayor número posible de indi-
viduos. Promover el “acceso y disfrute de los derechos culturales y sociales de
cada individuo en una determinada sociedad” (Achugar, 2016, p. 3), evita
la existencia de grupos discriminados o la imposibilidad de convertirse en
ciudadanos de pleno derecho.
Un contexto donde predomine la participación necesariamente abre
espacios para una mayor inserción de los grupos e individuos sociales lo que
a su vez implica mayores posibilidades de reproducción democrática de las
estructuras sociales; brindar oportunidades similares a las diferentes capas
sociales se constituye entonces en un espacio más adecuado para la socializa-
ción de normas y valores que favorecen la solidaridad y reducen el individua-
lismo. En este sentido, lo importante que debemos buscar en los hombres es
que adquieran cada día más conciencia de la necesidad de su incorporación a
la sociedad. Solo como motores de la misma pueden conquistar, como dijera
el Che, la más importante ambición que no podemos perder de vista: “ver al
hombre liberado de su enajenación” (Guevara, 1998, p. 13).
Esto conlleva a resaltar la participación consciente, individual y colecti-
va en todas las esferas de la vida social, tanto en los mecanismos de dirección y
producción como en la necesaria educación técnica e ideológica, de modo que
sienta como estos procesos marchan de forma semejante e interdependiente
en función de avanzar a una visión integral de la economía, la naturaleza y
por ende, un desarrollo que abra los senderos hacia un mundo mejor.

Si de Desarrollo Local se Trata


Según hemos apuntado, el desarrollo en su visión holística se constituye
en un área clave de inserción a través de procesos como la participación y a su
vez lugar de socialización de normas y valores, ante la apatía de la sociedad.
Es por ello que todo sistema social contiene herramientas/elementos/procesos
48 Elaine Martínez Betancourt – Dayana Salabarria Cruz – Rosabell Pérez Gutiérrez

propios que van conformando su modelo de desarrollo, así como vías y grados
de posibilidades que permiten la incorporación a ese modelo y la capacidad
para reproducirlo.
La incorporación de lo local desde esta nueva visión depende en gran
medida de una serie de factores. En palabras de Mayra Espina, algunos de
ellos están relacionados con: la relevancia objetiva que como espacio de
cambio ha adquirido el territorio, el avance de un discurso antiestatista y
los consecuentes procesos de descentralización de poder, la recuperación de
la dimensión territorial y de entrelazamiento sinérgico con otras escalas de
mayor o menor generalidad, y sobre todo, la expansión de la corriente crítica
que reclama la consideración de la diversidad como elemento del desarrollo;
de ahí la “comprensión de este como proceso de emergencia y empoderamien-
to, de conversión en actores de sujetos tradicionalmente preteridos y excluidos
de la toma de decisiones y de acceso a niveles adecuados de bienestar” (Espina,
2006, p. 55-56).
Si de desarrollo local se trata, es precisamente la singularidad, posibi-
lidad, especificidad, etc., de lo local – en el proceso de re-crear las relaciones
generales de lo social – donde es más viable concertar y resolver de manera
integral los problemas y necesidades de cada grupo humano particular. Coin-
cidiendo con Ada Guzón “este es el espacio de la realidad, de las interre-
laciones directas de la cotidianeidad y la cohabitación más cercana con la
diversidad” (Guzón, 2006, p. 71).
El desarrollo local como proceso, se distingue entonces, por la autono-
mía, la utilidad de las potencialidades endógenas, el desarrollo de las capaci-
dades materiales y espirituales de los actores sociales, la construcción de un
sujeto colectivo desde los procesos de descentralización, etc., es en este sentido
que no pueda desestimarse la participación como parte de un proceso trans-
versal a cualquier área de la actividad humana. La reconstrucción de un poder
basado en ella constituye, por tanto, un referente clave en la distinción de “la
propuesta humana del desarrollo local de cualquier otro enfoque, sobre todo
porque es básica para el logro de la equidad social en el territorio” (Fleitas,
2012, p. 10-11).
Unido a lo anterior, la preocupación por el equilibrio medioambiental
y el entorno cultural se destacan como constantes. En el primer caso, ninguna
“estrategia de desarrollo local es verdaderamente efectiva si amenaza la soste-
nibilidad ambiental del territorio. Esta es indispensable para la permanencia
Capítulo 2 – Apuntes de la Participación Para el Desarrollo Local en el Contexto Rural
49

en el tiempo de la población humana en cada región” (Dávalos; Díaz, 2012,


p. 28), y para la implementación de un sistema productivo local/territorial
que garantice un concepto diferente de la producción y el consumo.
En lo relativo a la cultura, el compendio de tradiciones, costumbres,
imaginarios colectivos, saberes populares, etc., que conforman la identidad
cultural de cada territorio, se perfila como marco de referencia en el éxito de
los objetivos previstos. “La cultura constituye un recurso que define límites
y posibilidades en los territorios y en las interacciones establecidas de las dis-
tintas escalas que lo integran” (Dávalos; Díaz, 2012, p. 27).
De esta manera una verdadera visión del Desarrollo Local al incluir los
elementos antes enunciados, reafirma la necesaria articulación de lo local y lo
nacional en tanto, complementos de “un proceso universal de carácter obje-
tivo históricamente determinado y de contenido multidimensional” (García,
2014, p. 28) que desborda las fronteras asistencialistas del Estado-nación, y
supera, así mismo, las barreras de las tradicionales concepciones desarrollistas,
en la construcción de lo que Mayra Espina denomina “episteme de emanci-
pación” (Espina, 2006, p. 51).

Desarrollo para el Contexto Rural


Asociado primero, como hemos descrito, a los procesos de moderni-
zación e industrialización, el desarrollo, víctima y protagonista de circuns-
tancias históricas inevitables, generó una noción de progreso, de crecimiento
puramente económico que va también de la agricultura a la industria, de
lo tradicional a lo moderno, de lo atrasado a lo próspero, en definitiva de lo
rural hacia lo urbano.
Promover en este sentido la auto-organización de las comunidades
bajo los principios de un actor socializado, autor y gestor de su pensamien-
to y acción, conduce de manera directa a la democracia, quien lejos de ser
una concesión para las sociedades, se convierte en una creación social que
asegura “la autonomía de la participación. Por ello, la soberanía del pueblo
y los derechos del hombre poseen un momento fundamental en la historia”
(Mallo, 2013, p. 12).
Pensar cuales han sido las mejores vertientes a ensayar, cuáles han sido
y son los mejores cambios en pos del logro de la participación del ser social,
hasta que límites podemos llegar, y con ello, las verdaderas posibilidades de
desarrollo, involucra también la transformación de las viejas concepciones de
50 Elaine Martínez Betancourt – Dayana Salabarria Cruz – Rosabell Pérez Gutiérrez

lo rural; quienes una vez reformuladas contribuyen no solo al enriquecimiento


de nuevos modos de actuación social sino también a la revalorización de un
sector que deja de ser sinónimo de atraso.
La necesidad de prestar atención al contexto rural en la superación
de la dicotomía que históricamente se construyó en relación a lo urbano,
supone desde perspectivas como la nueva ruralidad, otras formas de abordar
el fenómeno de lo rural, de la mano de los procesos sociales y económicos que
desarrollados en y desde el campo contribuyan también a la superación de los
graves problemas actuales.
La concepción de lo rural que se plantea desde dichas perspectivas
destacan, por tanto, “la importancia de las actividades económicas rurales no
agrícolas y su contribución a la generación de empleos e ingresos, así como
las oportunidades de desarrollo que surgen de una mayor articulación entre
lo urbano y lo rural” (Rodríguez; Saborío, 2008, p. 12).
Los objetivos propuestos se relacionan entonces con la superación de
desequilibrios que han marcado el medio rural, el combate a la pobreza, el
reconocimiento de las potencialidades de los territorios para el desarrollo,
etc. Aun cuando muchos de estos criterios ya estaban habían sido pensados
desde etapas anteriores, lo novedoso del tema que nos ocupa, de acuerdo con
Emilio Fernández, está en el énfasis puesto sobre lo rural y en el papel de los
territorios como soporte real de las transformaciones a implementar.
No podemos obviar además que las transformaciones rurales y la
extensión de lo urbano, “muy especialmente por el auge espectacular, en
primer lugar, de los medios de transporte y, más tarde, de los medios de
comunicación, han supuesto un acercamiento entre ambas sociedades, a la vez
que dificultan la ya de por sí ardua tarea de dibujar una frontera territorial
entre ambos espacios” (Sancho; Reinoso, 2012, p. 602).
La participación bajo estas condiciones implica que el individuo inter-
venga en los distintos procesos en que se ve inmerso, no solo económicos,
como solemos estar acostumbrados, sino también aquellos sociales, culturales
y políticos que afectan su vida. Nos referimos a “la potenciación de las perso-
nas para que participen del desarrollo y se beneficien de él” (Sierra Fonseca,
2001, p. 16), para que tengan un mayor empoderamiento que facilite su
acceso a una escala mucho más amplia de oportunidades. La participación, se
constituye entonces, en un proceso potenciador del desarrollo en el contexto
rural, como medio y fin de éste, donde se interpenetran los planos individual
y social provocando la conversión del actor social: de objeto a sujeto. Coin-
Capítulo 2 – Apuntes de la Participación Para el Desarrollo Local en el Contexto Rural
51

cidiendo con lo antes expuesto y con Ernel González Mastrapa, entendemos


que es un “acto democrático y un proceso de autoaprendizaje individual y
colectivo” (González; De Cambra, 2004, p. 64).
El gran reto al que nos enfrentamos, bajo los criterios expuestos, no
solo se relaciona con el discurso de la participación, el desarrollo local y el
contexto rural en sus correspondientes articulaciones. En un contexto volcado
a la hegemonía del capitalismo, la supremacía de las transnacionales y los
influjos de la globalización, que cobren vida procesos reales de transformación
social de lo rural desde donde se sostenga la lucha por defender la soberanía
de los países, ya resulta en signo esperanzador de continuar materializando los
presupuestos de las concepciones del desarrollo que cobran auge en la década
del 90 del siglo 20 para los nuevos tiempos.
En nuestro caso – y siguiendo a Marx – coincidimos en que ese reto
solo se puede vencer cuando el hombre en su relación consigo mismo en
el plano objetivo y real de su actividad práctica, y en su “relación con otro
hombre” (Marx, 1965, p. 82) pueda lograr cambios en su realidad, tomada
ahora por el papel protagónico del pueblo.

Consideraciones Finales
Los intentos de acercamiento al discurso teórico de la participación pre-
sentados constituyen una muestra infinita de compromiso con el Desarrollo
Local en contextos puntuales como lo rural. Develar las máximas que pueden
ser utilizadas en la salvación de la especie humana desde la reorientación
de su sistema de relaciones, tomando como protagonista al individuo, salta
como condición inherente de estos tiempos. La búsqueda de oportunidades
desde donde el sujeto histórico comprometido con su tiempo pueda ejercer
su capacidad creadora en los procesos de toma de decisiones, se convierte en
una salida que requiere de atención para que su máxima expresión conduzca
necesariamente al logro del desarrollo que enriquece la praxis social. Es así
que se presenta la participación en la premisa de conquistar sociedades desar-
rolladas, prósperas y sostenibles en el medio rural.
Participar desde este empeño hace que los hombres pierdan su condi-
ción de meros objetos manipulados, para convertirse en protagonistas de los
procesos en los cuales se ven inmersos. Estar presente en aquellas decisiones
que no solo los benefician – pues muchas veces estas realmente no son resul-
tado de sus necesidades – sino alternar en la condición de formulador, he ahí
que puede llevar a vía de hecho la creatividad en la cual insistimos.
52 Elaine Martínez Betancourt – Dayana Salabarria Cruz – Rosabell Pérez Gutiérrez

Comprender la significación del desarrollo primero, y la participación


después, o viceversa, en el proceso dialéctico que los une, constituye un derro-
tero fundamental en la búsqueda de la sostenibilidad de aquellas concepciones
que, orientadas a un desarrollo integral de lo social pretenden reactivar la
emancipación del hombre, y con ella la reorientación de los sistemas de rela-
ciones en su vínculo con la naturaleza y la sociedad. La detección, por tanto,
de aquellos aspectos sobre los cuales debemos actuar de manera acertada y
urgente conduce a una combinación indisoluble que en lo esencial inserte a
la participación en la construcción de un desarrollo que perdure en la actuali-
dad y para las futuras generaciones rurales. Generaciones de cuyo actuar no
podemos prescindir.

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Capítulo 3

Institucionalización del Principio de Colaboración


de Poderes en las Políticas Públicas
Problema y Posibilidad en el Perú

Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Introducción
Es base ideológica fundacional en la concepción histórica del Estado
moderno occidental, a partir de las revoluciones inglesa y francesa e indepen-
dencia norteamericana, el axioma de la separación de poderes, consagrado en
el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789, a saber: Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada
ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución.
En el Perú, la Constitución política que nos rige, estableció en su artí-
culo 43 que el Estado es uno e indivisible, y se organiza según el principio de la
separación de los poderes. Es, precisamente, de este precepto del que dimana el
principio de colaboración de poderes, cuya institucionalización es el propósito
de reflexión de esta ponencia.
Antes bien, recordemos que la organización política de las sociedades
influenciadas por los paradigmas de la revolución francesa, se estructuran
sobre la base de dos ideas fundamentales, nos referimos a la noción del Estado
unitario – como elemento continente – y, a la vez, fraccionado en sus fun-
ciones clásicas de: legislar, administrar y juzgar – como elemento conteni-
do – siendo su expresión orgánica clásica, los poderes (órganos) legislativo,
ejecutivo y judicial.
Tal dicotomía de Estado unitario y dividido, sin embargo, nos permitirá
apreciar con mayor brillo el objeto de nuestra ponencia: el principio de cola-
boración de poderes, poco conocido y aún sin recepción expresa constitucional
en varias constituciones iberoamericanas, empero, sumamente necesario en
la superación de la rigidez estructural que aún presentan ciertos Estados, y
que explica los conflictos de competencias entre sus agencias, pero también
56 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

nos propone la urgencia de institucionalizar mecanismos de articulación en


la formulación, ejecución y control de las políticas públicas intersectoriales
y de estado.
No obstante lo anterior, debemos reconocer un avance significativo
en la articulación del Estado peruano, a partir de la vigencia de la nueva
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de su análisis y crítica en el
acápite respectivo.
A modo de ejemplo, sobre la importancia de fomentar una cultura de
cooperación de las autoridades políticas en el Perú, recordamos la sentencia
recaída en el Expediente (STC) N° 0002-2008-PCC/TC,1 en la que el Tribunal
Constitucional del Perú (TC), resuelve la controversia de competencia entre el
poder Ejecutivo y el Gobierno Regional de Moquegua, por haber éste emitido
una ordenanza regional sobre una materia de competencia compartida entre
ambos niveles de gobiernos, y estableció que su ejercicio debe realizarse de
manera coordinada entre ellos y no de modo autárquico por este último, de
acuerdo al principio de cooperación y lealtad constitucional regional y nacio-
nal, con la finalidad de promover el bienestar general fundamentado en la
justicia y el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
Finalmente, presentamos cuatro casos en el Perú de las vicisitudes que
padece este principio colaborador interinstitucional, y que cumplimos con
sistematizar las experiencias en el caso del presupuesto del Poder Judicial;
la seguridad ciudadana y la justicia de paz en las comisarías; en la lucha
anticorrupción y sobre el enfoque integral en la lucha contra la pobreza y el
plan Vraem.2
Como podrá apreciarse, la importancia de nuestro planteamiento de
institucionalizar y desarrollar el principio de colaboración de poderes, entre
los entes públicos y de la sociedad civil, se fundamenta en fomentar un Estado
democrático articulado, flexible e inclusivo, propio de una sociedad abierta,
horizontal y participativa.

Disponible en: <http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/00002-2008-CC.html>.


1

Significa valles de los ríos Apurimac, Ene y Mantaro, anteriormente sus siglas se redujeron a Vrae,
2

luego de agregarle este último río es Vraem, en el que existe un foco de guerrilleros terroristas de
Sendero Luminoso de la facción “Proseguir la lucha armada”, asociado a mafias de narcotraficantes,
en un entorno selvático de extensos cultivos de cocales a cargo de campesinos de la zona.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
57

Tendencia Progresiva a la Fractura Múltiple del Poder


La mayoría de los países occidentales han modelado su organización
estatal a la luz del principio de separación de poderes, y que en propiedad
debemos llamarla de separación de funciones, lo que originó el inicio de una ten-
dencia progresiva a la fractura múltiple del poder, con el objeto que el sistema de
frenos y contrapesos se diversifique e incremente mucho más, que lo garantizado
por las tres instituciones clásicas del poder: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
En salvaguarda de las libertades de los ciudadanos y sus derechos humanos
fundamentales, la interdicción de la arbitrariedad y el desarrollo armónico,
democrático y eficiente de la cosa pública.
Entonces, dicha tendencia fracturadora, buscaba restarle poder al Eje-
cutivo, y en algunos casos al Judicial, agravado en el Perú por el centralismo
capitalino, y transferir ciertas cuotas de poder, competencias y funciones a
otras agencias independientes y autónomas de su control, dividiendo de este
modo, aún más, los poderes y órganos del Estado.
En nuestro país, por ejemplo, tal tendencia a dado nacimiento a los
órganos constitucionales autónomos siguientes: el Tribunal Constitucional, la
Fiscalía de la Nación, el Jurado Nacional de Elecciones, el Consejo Nacional
de la Magistratura, la Defensoría del Pueblo, el Banco Central de Reserva,
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, la Contraloría General de la
República, entre otros, además de una importante suma de instituciones
públicas descentralizadas3 y, en su base, los Gobiernos Locales y Regionales.
Antes bien, dicha tendencia fracturadora del poder, como interdicción
estructural de la arbitrariedad, no tendría éxito si no se prevén mecanismos
de articulación, enlazamiento y coordinación, a manera de puentes, bisagras y
vasos comunicantes, según sea el caso, a fin de propiciar espacios de concertación
y conciliación, en sus aspectos resolutivo y consultivo, que permitan solucio-
nar rápidamente los conflictos que se generen entre ellos, o mejor prevenir-
los; asimismo, en el diseño y ejecución de las políticas de Estado de ámbito
intersectorial o, cuando para su implementación se requiera eslabonar dos o
más niveles de gobierno o poderes del Estado; y sobre todo, de éstos con los
representantes de la sociedad civil, no sólo referidas a organizaciones de base
sino también a la empresa privada, las universidades, iglesias, ONGs, prensa,
cooperación técnica internacional, etc.

3
Ahora denominados Organismos Públicos Ejecutores o Especializados, según el Art. 28 de la Ley
29158.
58 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

En tal virtud, cabe destacar el surgimiento, a veces espontáneo, de


las mesas de diálogo, audiencias públicas, asambleas populares, encuentros, juntas de
autoridades, grupos de trabajo multisectoriales y comités de coordinación. Aún cuando,
en algunos casos de actuación informal y de existencia efímera – según la
duración del conflicto – en la función de articulación horizontal y vertical de
las entidades públicas y sociales.
Entonces, lo que se trata es que el aparato estadual, no se convierta en
un archipiélago de partes inconexas y desarticuladas, en la que habite la anar-
quía y el desgobierno, donde la autonomía de sus órganos entendido como
autarquía, hagan del Estado unitario una ilusión y de la exclusión ciudadana
una regla.
Al respecto, el TC también critica el aislacionismo en que pudieran
caer los poderes y órganos autónomos del Estado, a saber:
Dentro del marco del principio de división de poderes se garantiza
la independencia y autonomía de los órganos del Estado. Ello, sin
embargo, no significa en modo alguno que dichos órganos actúan
de manera aislada y como compartimentos estancos; si no que exige
también el control y balance (check and balance) entre los órganos del
Estado.4

Desde la doctrina, el extinto jurista colombiano Hernando Devis


Echandía (1985, p. 124) alertaba sobre los excesos que conllevaría la inde-
pendencia absoluta de los órganos estaduales, a saber:
Como ocurre siempre en el desarrollo de los movimientos históricos
de reacción contra las situaciones que se consideran intolerables, el de
la separación de los “poderes” del Estado (que en el siglo XX se ha
preferido denominar “Órganos”), se llevó a la exageración de conside-
rar a cada uno totalmente independiente de los otros, con la creencia
romántica de que así habría un mejor equilibrio entre ellos; pero la
experiencia demostró que aquello era una utopía, pues en la práctica
de sus funciones era imposible dejar de lado la unidad indispensable
del Estado y por consiguiente la necesaria colaboración de esos tres
Órganos en que se distribuye el ejercicio de su Soberanía, para que
una marcha armónica les dé a todos mayor eficacia, para el logro de
los fines comunes.

STC N° 3760-2004-AA/TC, fundamento jurídico (f.j.) 23. Disponible en: <http://www.tc.gob.pe/


4

jurisprudencia/2005/03760-2004-AA.html>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
59

Siendo así, la tarea está planteada, al influjo del paradigma post buro-
crático de la nueva gestión pública, en la democratización y modernización
del Estado.

Principio Colaborador
Hay, pues, una tendencia progresiva a la fractura múltiple del poder,
que ha perfeccionado el sistema de frenos y contrapesos de las repúblicas que
se precian de moderna y democráticas (y que en el Perú tuvo un destacado
desarrollo a partir de las Constituciones de 1979 y 1993); sin embargo, el
principio de separación de poderes, se complementa con el poco publicitado
pero capital principio de colaboración de poderes, y que el propio Montes-
quieu (1995, p. 210) lo percibió en la cita siguiente:
He aquí, pues, la constitución fundamental del Gobierno al que nos
referimos: el cuerpo legislativo está compuesto de dos partes, cada una
de las cuales tendrá sujeta a la otra por su mutua facultad de impedir,
y ambas estarán frenadas por el poder ejecutivo que lo estará a su ves
(sic) por el legislativo. Los tres poderes permanecerán así en reposo o
inacción, pero, como por el movimiento necesario de las cosas están
obligados a moverse, se verán forzados a hacerlo de común acuerdo (El
destacado es nuestro).

Tal principio, fue recogido en la jurisprudencia en el fundamento 24


de la STC N° 004-2004-CC/TC, a saber: […] la separación de poderes que
configura nuestra Constitución no es absoluta, porque de la estructura y fun-
ciones de los poderes del Estado regulados por la Norma Suprema, también
se desprende el principio de colaboración de poderes.5 Así también, en la STC
N° 00006-2006-CC, se fundamenta:
15. Uno de esos principios constitucionales que […] debe respetar
[…] todo Poder del Estado y todo órgano constitucional, es el de
separación del poder, reconocido en el artículo 43° de la Constitución.
Este principio no debe ser entendido en su concepción clásica, esto
es, en el sentido que establece una separación tajante y sin relaciones
entre los distintos poderes del Estado; por el contrario, exige que se
le conciba, por un lado, como control y balance entre los poderes del
Estado – checks and balances of powers – y, por otro, como coordinación
y cooperación entre ellos […].

5
Disponible en: <http://www.tc.gob.pe/tc_jurisprudencia_ant.php>.
60 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Definición
En este orden conceptual, definimos dicho principio, como la obliga-
toria coordinación, cooperación, ayuda mutua y solidaridad6 de los poderes
y órganos públicos autónomos, en la concertación y ejecución de políticas
públicas y de estado, en la prevención y solución de sus conflictos, que invo-
lucren a la sociedad civil en su formulación, ejecución y fiscalización de sus
estrategias, políticas, programas y proyectos; contributivo de un sub sistema
político estadual unitario y a la vez descentralizado, de estructuras flexibles
articuladas e inclusiva, más democrático y menos autoritario, propios de una
sociedad abierta, horizontal y participativa.
Todo ello, a fin de mejorar la gobernabilidad del país, ya que: [d]e
lo que se trata, pues, es de que el sistema globalmente resultante funcione,
dentro de las coordenadas de la tensión dialéctica entre unidad y diversidad,
con legitimidad y eficacia.7

Unidad y Concordancia Práctica


El principio colaborador y el de separación de poderes, son dos caras
de una misma medalla, que armonizan la unidad y la estabilidad del Estado,
en la ciencia y el arte del buen gobierno, ya que en tal binomio, lo uno se
complementa con lo otro, y si bien contienen valores distintos, en conjunto
están intrínsecamente relacionados con los fines del Estado. Al respecto, es
ilustrativo citar a Gonzáles Mantilla (2009, p. 518), que nos presenta una
definición del orden estatal, en esta perspectiva, a saber:
En la actualidad, el Estado democrático constitucional se presenta
como un orden articulado y coordinado de competencias básicas que
tiene como origen la Constitución. La división de poderes en este
escenario se manifiesta no como tripartición subjetiva de los mismos,

6
[...] la solidaridad implica la creación de un nexo ético y común que vincula a quienes integran una
sociedad política. Expresa una orientación normativa dirigida a la exaltación de los sentimientos que
impulsan a los hombres a prestarse ayuda mutua, haciéndoles sentir que la sociedad no es algo externo
sino consustancial”. Por ello, al principio de solidaridad son inherentes, de un lado, “el deber de todos
los integrantes de una colectividad de aportar con su actividad a la consecución del fin común”, y
de otro, “el deber del núcleo dirigencial de la colectividad política de redistribuir adecuadamente los
beneficios aportados por sus integrantes; ello sin mengua de la responsabilidad de adoptar las medidas
necesarias para alcanzar los fines sociales. (fundamento 16 de la STC N° 2945-2003-AA, Caso Azanca
Meza García)
7
Cámara Villar, Gregorio. El principio y las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades
Autónomas. Universidad de Granada Acápite 3, párrafo 4. Disponible en: <http://www.ugr.es/~redce/
ReDCE1/El%20principio%20y%20las%20relaciones%20de%20colaboracion.htm>. Acceso en: 28
abr. 2017.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
61

sino como distribución de “competencias” entre los distintos órganos


atribuidos de tal poder por la Constitución, que operan en un com-
plejo y orgánico equilibrio de concurrencias, colaboraciones recíprocas
y control.

Lo contrario, sería que el Estado se quede en la inercia de la separación


de poderes, con el riesgo que esta idea se trueque por el divide y reinarás, en
la que el Ejecutivo, sobre todo en un sistema presidencialista, se erija como
poder omnímodo subyugante del Judicial o disolvente del Parlamento, y
abandone a los gobiernos regionales y locales a su suerte, al privilegiar el
centralismo capitalino.
Esta crítica, supondría una desesperanza respecto al principio colabo-
rador que propugnamos, y sin embargo, con Sinesio López podemos afirmar
que:
[…] lo más importante del presente peruano no es la continuidad
autoritaria sino la ruptura democrática, “el tránsito de una socie-
dad cerrada de señores a una sociedad de ciudadanos, a través de un
proceso que aún no ha concluido”. Si este proceso no ha sido más
rápido es por la falta de una “cultura democrática”. La narrativa de
López particulariza para el Perú el argumento de Tocqueville: la demo-
cracia es un principio cultural expansivo, una creencia en la igualdad
entre los seres humanos que va remodelando paulatinamente las rela-
ciones sociales en las distintas esferas de la vida (Portocarrero, 2003,
p. 93-94).

Expansión Democrática
Este enfoque de gobernabilidad articulada, propone su urgente difu-
sión y formación en la ideología y voluntad de nuestras autoridades y repre-
sentantes políticos, y debe inspirar su accionar coordinado desde la base del
Estado, partiendo del alcalde de un poblado menor, juez de paz, asamblea
comunal, hasta su cúspide, expresado en el encuentro orgánico de los presi-
dentes de los tres poderes (Consejo de Estado), de los órganos constitucionales
autónomos y representantes de la sociedad civil (Acuerdo Nacional).8

8
El Acuerdo Nacional es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del
diálogo y del consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir
un rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática. Disponible
en: <http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/definicion/>.
62 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Pues, tal enfoque contribuirá a que nuestra clase dirigente se relacione


con vínculos sociales sólidos y legitimados, en el ejercicio articulado del poder
político, en la mejora de la gobernabilidad del país y a favor de la cohesión
social, empero, muy conscientes que la modernización de la función pública
no se logrará si no se funda en una base democrática, es por ello que, incor-
poramos al concepto, la ineludible e imperiosa inclusión de la sociedad civil;
y para ello, decimos con Cohen y Arato (2000, p. 20) que
[…] nos basamos en la tesis de uno de los más importantes predeceso-
res del enfoque pluralista, Alexis de Tocqueville, quién argumentó que
sin la participación activa por parte de los ciudadanos en instituciones
igualitarias y en las asociaciones civiles, así como en las organizaciones
políticas relevantes, no habría forma de conservar el carácter demo-
crático de la cultura política o de las instituciones sociales y políticas.
Precisamente debido a que la sociedad civil moderna está basada en
principios igualitarios y en la inclusión universal, la experiencia en la
articulación de la voluntad política y de la toma de decisiones colecti-
vas es de importancia capital para la reproducción de la democracia.

En efecto, en la hora actual, la democracia representativa no se concibe


sin la democracia directa de las comunidades organizadas de la base social,
más aún, en países como el nuestro sumergidos en gran parte en la informa-
lidad9 y que se caracterizan por su diversidad cultural, étnica y linguística.
Pues, la democracia moderna articula la clásica representación parlamentaria
de la sociedad civil, con las nuevas formas de democracia directa nacidas al
fragor de las demandas populares, no pocas veces, al desbordar los canales
institucionales burocráticos. De igual modo, sucede, en el terreno económico,
con la emergencia del autoempleo informal y la microempresa.
De allí, que este asociacionismo popular emergente de la sociedad
civil, conjuntamente con las tradicionalmente institucionalizadas, como son
las ancestrales comunidades campesinas y nativas, el Estado sin enemigos, nece-
sariamente, debe incluirlos en sus políticas públicas, con la sinergia de la
colaboración de poderes, a cuyo efecto la democracia directa pasará de ser
un medio de acción política populista desbordante de la institucionalidad, a

El fenómeno de la informalidad en el peculiar desarrollo capitalista en el Perú ha tenido como sus


9

mejores exponentes a José Matos Mar con su libro “Perú. Estado desbordado y sociedad nacional
emergente, y a Hernando de Soto, autor de “El otro sendero: La revolución informal”.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
63

ser uno generador de ciudadanía, contributivo de la cohesión social y factor


de éxito de los programas sociales, tal como recomienda Giddens (2010, p.
92), a saber:
La presión hacia debajo de la globalización introduce no sólo la posi-
bilidad, sino la necesidad, de formas democráticas distintas al proceso
ortodoxo de votación. El gobierno puede restablecer un contacto más
directo con los ciudadanos, y los ciudadanos con el gobierno, mediante
los “experimentos de democracia” – democracia local directa, refe-
rendos electrónicos, jurados ciudadanos y otras posibilidades –. Éstos
no sustituirán a los mecanismos de voto normales en el poder local y
central, pero podrían convertirse en un complemento perdurable de
ellos. Un modelo es el planteamiento utilizado en Suecia hace veinte
años, cuando el gobierno involucró directamente al público en la for-
mulación de la política energética. El gobierno, sindicatos, partidos y
organizaciones educativas pusieron en marcha cursos de un día sobre
energía. Cualquier persona que asistiera a tal curso podía hacer reco-
mendaciones formales al gobierno. Setenta mil personas participaron
en una práctica que influyó decisivamente en la política.

Entonces, la democracia representativa debe coordinar con la democra-


cia directa, cuyo sustento jurídico de la consulta y participación ciudadana,
bien lo fundamenta Ruis Molleda (2011), apreciemos:
[…] el artículo 176º (de la Constitución) […] el sistema electoral
tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresión
auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos, reconoce que éste
tiene por funciones básicas “la organización y la ejecución de los otros
procesos electorales o de referéndum u otras consultas populares…”.
[…] las consultas populares resultan necesarias además por razones
políticas y de sentido común. Un Estado que se precie de ser demo-
crático debe promover el debate y la discusión pública. Ello implica
[…] asegurar que las distintas voces (demandas, quejas) presentes en
la sociedad puedan realmente ser escuchadas.10 Esto tiene que ver con
la doctrina del “foro público”, desarrollada por la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Estados Unidos, la cual sostiene que la “defensa de
un debate político robusto requiere de oportunidades genuinas para
que los ciudadanos se expresen y sean escuchados por las autoridades
políticas”.

10
Estas ideas son desarrolladas ampliamente en los dos primeros capítulos. Gargarella, Roberto. El derecho
a la protesta. Primera reimpresión. Buenos Aires: ADE HOC, 2007.
64 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Por otro lado, este paradigma será, también, fundamento de sustento


ideológico en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de los servicios públicos y
funciones administrativas estatales, y en la oportuna atención de las deman-
das sociales. Apostando por una organización estadual flexible, inclusiva y
abierta al entorno ciudadano, propiciadora además de un mejor ambiente ético
en la función pública.11

Importancia Sistémica
Así como, el principio de la separación de los poderes, a su turno, fue
de gran necesidad para erradicar la arbitrariedad y el ejercicio abusivo del
poder monárquico absolutista, de igual modo, en la hora presente, el princi-
pio de colaboración de poderes, se erige como una idea–fuerza fundamental
para la superación de los problemas que empantanan e inmovilizan a nuestro
sistema político.
En efecto, determinadas soluciones de las demandas sociales, no lo
puede dar un solo poder o una determinada institución de modo indepen-
diente, sino que es necesario la conjunción de los tres poderes del Estado, o
en su caso, una cierta reunión de órganos y entidades públicas, lo que supone
combinar la articulación vertical en la formulación y ejecución de las políticas
públicas, con relaciones horizontales entre sectores involucrados en la solución
de los problemas y conflictos sociales, incorporando la participación de la
comunidad beneficiaria, de acuerdo al área de acción y competencias de cada
cual, sin perjuicio de resguardar sus autonomías. Lo que propone, también,
un nuevo enfoque intersectorial del presupuesto público.
En tal virtud, todo esfuerzo de incorporar a la acción política y en la
institucionalidad democrática, el concepto del principio de colaboración de
poderes, profundamente imbricado con la participación de la sociedad civil,
desde las políticas públicas, legislación, jurisprudencia y doctrina, constituirá
un serio aporte, en la construcción del Estado constitucional, democrático y
social de derecho en los países iberoamericanos.

Corrales Melgarejo, Ricardo. Ambiente Ético y Modelo Institucional. Revista Justicia, n. 2, mayo 2006,
11

de la Corte Superior de Justicia de Junín. Disponible en: <http://smdtarma.blogspot.com/2009/10/


articulo-ela-borado-por-el-dr-edwin.html>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
65

Fuente de inspiración jurisprudencial


Por otro lado, para la magistratura peruana, fomentar una mayor con-
ciencia sobre este principio colaborador, contribuirá en la solución jurisdiccional
de conflictos entre los administrados y los organismos estaduales, tal como el
TC nos lo enseña en la STC N° 0012-2003-AI/TC, sobre la base de un caso
concreto, analicemos:
§3. Los principios de solidaridad y de colaboración en el proceso de
descentralización
[…]
12. Dicho principio de solidaridad y colaboración, aplicado al caso,
determina que el desarrollo de la Zona Comercial de Tacna, en la
medida de lo posible, deba significar, a su vez, el progreso de otros
gobiernos regionales, máxime si éstos coadyuvan en el crecimiento
económico de aquel núcleo comercial. Tal es el caso de los Gobier-
nos Regionales de Moquegua y Arequipa, los cuales, a través de sus
puertos de Ilo y Matarani, respectivamente, contribuyen al ingreso de
mercancías hacia el territorio del Gobierno Regional de Tacna, ya que
éste no cuenta con puertos.
13. […] la creación de una zona franca en Tacna, esto es, de una parte
del territorio nacional inafecta a los tributos aduaneros normales y
sometida más bien a tributos excepcionalmente reducidos, antes que
la potenciación de un gobierno regional en particular, tiene por propó-
sito promover el desarrollo económico integral de la zona sur del país,
haciéndola más competitiva frente a la región comercial de los países
fronterizos. De ahí que los gobiernos regionales del sur deban atender
este propósito en forma solidaria y colaboracionista, comprendiendo
que el progreso de cada uno en este rubro, importa, por acción refleja,
el progreso de los demás. Tal es, en general, la ratio solidaria que
inspira el proceso de descentralización emprendido por el Estado […].

Así también, el guardián de la Constitución Peruana en la STC N°


0002-2008-PCC/TC, sobre la demanda de conflicto de competencia pre-
sentada por el Ejecutivo contra el Gobierno Regional de Moquegua por la
emisión de la Ordenanza Regional N° 019-2007-CR-GRM, con relación a
una competencia compartida entre ambas partes y su deber de coordinación
– para la presente ponencia comprendido dentro del principio de colaboración –
estableció lo siguiente:
66 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

24. […] el Gobierno Regional de Moquegua es incompetente, por


sí solo, para expedir ordenanzas cuya materia de regulación sea la
pesquera e industrial. Como éstas son materias compartidas, una
ordenanza que pretenda regularlas ha de ser dictada, necesariamen-
te, previa coordinación con el Gobierno Nacional. Lo que se justifica
también por el hecho de que la regulación introducida por la orde-
nanza cuestionada deja sin efecto autorizaciones de funcionamiento
otorgadas por el Ministerio de la Producción.
25. De otro lado, el demandado ha esgrimido, como argumento a
favor de la constitucionalidad de la ordenanza impugnada, el prin-
cipio de subsidiaridad, según el cual “[e]l gobierno más cercano a la
población es el más idóneo para ejercer la competencia o función, por
consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que
pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regiona-
les, y éstos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado
por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de
funciones” (artículo 14º-2-a, Ley de Bases de la Descentralización).
26. El Tribunal Constitucional admite la importancia de este principio
para que el proceso de descentralización cumpla plenamente con su
fin constitucional: “el desarrollo integral del país” (artículo 188º de
la Constitución). Pero dicho principio no autoriza a los Gobiernos
Regionales a legislar al margen de las políticas nacionales. La aplica-
ción del principio de subsidiaridad tiene un claro límite en el artículo
192º de la Constitución: “las políticas y planes nacionales y locales
de desarrollo”. De ahí que la invocación a dicho principio por parte
del Gobierno Regional de Moquegua no es un argumento válido que
justifique la expedición de la ordenanza objeto de control. Es por ello
que la Ordenanza Regional Nº 019-2007-CR-GRM, al estar afectada
de un vicio de incompetencia, deviene en inconstitucional.

Así pues, la doctrina constitucional ha previsto un nuevo método inter-


pretativo de la normatividad, consistente en el principio de función integradora,
y que se verifica en tanto que: El “producto” de la integración sólo podrá ser con-
siderado como válido en la medida que contribuya a integrar, pacificar y ordenar las
relaciones de los poderes públicos entre sí y las de éstos con la sociedad.12

Fundamento 12, literal d), de la STC N° 5854-2005-PA/TC. Disponible en: <http://www.tc.gob.pe/


12

jurisprudencia/2005/05854-2005-AA.html>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
67

Entonces, tales criterios no sólo contribuirán a esclarecer mejor las


decisiones judiciales (función de valoración), sino a optimizar el principio
constitucional de colaboración de poderes (funciones de ordenación: coor-
dinación, cooperación, solidaridad, ayuda mutua; y, de pacificación: lealtad
constitucional), a través de la doctrina jurisprudencial.

Expresión Orgánica
Hay, pues, en la relación pública separación/colaboración que estamos
analizando, no sólo la necesidad de prever los candados institucionales para
afianzar la separación de los órganos del Estado, sino también las llaves para
abrirlos y reunirlos en la acción gubernamental conjunta, activando los conec-
tores de coordinación y canales institucionales de articulación en la colabo-
ración, siempre en una dinámica de acciones y reacciones con relación al
entorno ciudadano.
Así, en la relación que nos ocupa, la interacción clausura y apertura
no es más que el diálogo articulador e integrador de los órganos autónomos
del Estado, propio de un subsistema político y jurídico abierto, según sus
necesidades de actuación conjunta.
Si esto es así, entonces, emerge la obligación funcional de realizar el
principio de colaboración en toda institución y por las autoridades, dando
paso de la aislada actuación a una concertada y articulada, gracias a la sinergia
interinstitucional de organizar las competencias compartidas, en dirección al
fin propuesto por cada política pública.
Por consiguiente, deviene en imperioso e ineludible, la creación de pro-
cedimientos y órganos articuladores de políticas públicas y de solución de con-
flictos, entre los tres poderes, gobiernos sub nacionales y órganos autónomos
del Estado, a fin de tener los conectores listos para su activación, entre sus
dependencias que más interactúan entre sí, y por ende, con mayores riesgos
de fricciones y contiendas, pero también con grave responsabilidad de contar
con puentes y espacios orgánicos de concertación política.
Al respecto, no basta que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Lope)
en el Perú, contemple mecanismos de coordinación entre agencias y haya
establecido los sistemas públicos funcionales, sino también sean comprendidos
en la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Reglamento del Congreso, y en las
demás Leyes Orgánicas de los entes autónomos, ministerios y estatutos de las
68 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

instituciones públicas descentralizadas y universidades; incluso, en el ideario


de las empresas y asociaciones privadas, con responsabilidad social, tal como
sucedió en el sector minero.13
En consecuencia, a tales mecanismos, los podríamos denominar
órganos de coordinación14 multisectorial, en la articulación horizontal de las
entidades públicas pertenecientes a diversos ministerios y organismos cons-
titucionales autónomos, incluso en este nivel incluiremos a los demás poderes
públicos, cuando la coordinación con el poder Judicial y el Congreso de la
República resultan necesarios para los fines de la política pública o de Estado
a implementar.
A manera de ejemplo, de la utilidad de esta técnica organizativa,
podemos decir que, a diferencia de las deficiencias en la coordinación de los
sectores de servicios sociales (Educación, Salud, Justicia y Seguridad Ciuda-
dana) que padece el Perú, uno de los logros más significativos en esta coor-
dinación intersectorial nos lo ofrece el sector economía y finanzas (Ministerio
de Economía y Finanzas – MEF – la Superintendencia Nacional de Admi-
nistración Aduanera y Tributaria – Sunat – Agencia de la Promoción de la
Inversión Privada – Proinversión – el Banco de la Nación y el Instituto Nacio-
nal de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual
– Indecopi) y los órganos autónomos constitucionales afines (Banco Central
de Reserva – BCR – Superintendencia de Banca, Seguros y Administradores
de Fondo de Pensiones – SBS), en la formulación y ejecución de la política
económica nacional, lo que ha permitido la estabilidad macroeconómica que
gozamos los peruanos, una de las bases de crecimiento que experimentamos,
y nos alienta sobre la viabilidad del principio de colaboración de poderes en
los otros sectores del Estado que aún padecen de dispersión orgánica pese
a que existe una Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (Cias), en
beneficio del desarrollo nacional y la cohesión social, sobretodo en un país
multicultural, plurilingüe y multiétnico, como el Perú.

13
Por ejemplo, las fundaciones de ayuda social creadas por grandes empresas, y las que impulsan el
Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP), conocido también como aporte voluntario
minero, gracias a las sobre ganancias provenientes de los elevados precios temporales de los minerales
en el mercado internacional.
14
En la administración pública moderna se da un conjunto de situaciones en las cuales es necesaria la
coordinación de determinados entes, sean estos organismos u órganos, que operan en una relación de
naturaleza horizontal, sin que exista subordinación o tutela entre los entes involucrados. Esta coor-
dinación se da por ejemplo entre los entes que conforman un sistema, dado que los mismos deben
funcionar coherentemente. Pero además, se da también respecto a entidades en general, de acuerdo
con los mecanismos de colaboración y cooperación sugeridos.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
69

Por otro lado, presentamos los órganos de coordinación intrasectorial entre


agencias de una misma rama del Estado, incluidas las organizaciones socia-
les beneficiarias de sus políticas sectoriales. Los cuales se encargarían de la
articulación vertical de las entidades públicas en sus tres niveles de gobierno
(Nacional, Regional o sub nacional y Local), eslabonados con las organizacio-
nes comunales y vecinales, y de ser el caso, con las empresas e instituciones
del sector privado. Tanto más si, ahora en nuestro país, la empresa privada
en asociación con la entidad pública, puede adjudicarse en concesión la eje-
cución y explotación de determinadas obras de infraestructura y prestación
de servicios, según regulación del Decreto Legislativo N° 1224 Del Marco de
Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas
y Proyectos en Activos.
Cabe añadir que, tal enfoque de integración vertical fue comprendido
en la Estrategia de lucha contra la pobreza y desnutrición infantil, denomi-
nado Crecer en el Perú, al definir:
Articulación vertical: En el marco del proceso de descentralización,
la articulación vertical está referida a la intervención de los tres niveles de
gobierno y de la comunidad en la gestión de los programas y servicios vincu-
lados con el combate a la desnutrición crónica infantil. La base fundamental
de la intervención articulada son las familias, las organizaciones comunales y
los gobiernos locales, quienes deben constituirse en el eje de la coordinación
de la gestión local de la Estrategia Crecer […]15
Actualmente, dicha articulación vertical se concibe como coordinación
intergubernamental (nacional-regional-local) en la Estrategia Nacional de
Desarrollo e Inclusión Social. Incluir para Crecer.16 Lo que no necesariamente
de produce, cuando por ejemplo un ministerio debe unir esfuerzos con sus
instituciones públicas descentralizadas y entidades autónomas del sector, y
no requiere vincularse con los gobiernos sub nacionales y locales, según el
ámbito de acción de determinada política pública.

15
Disponible en: <http://www.crecer.gob.pe/c_articulaciones.html>, actualmente no aparece el enlace.
Acceso en: 23 abr. 2009.
16
“La focalización y priorización de ámbitos abre paso a una serie de tareas de articulación que invo-
lucran la coordinación intersectorial (entre sectores) e intergubernamental (nacional-regional-local).
Asimismo, esta Estrategia sirve también de marco para la articulación con las entidades privadas, de
cooperación internacional y de la sociedad civil […]” Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión
Social. Incluir para Crecer. Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis), Perú. p. 17. Disponible
en: <http://www.midis.gob.pe/files/estrategianacionaldedesarrolloeinclusinsocialincluirparacrecer.
pdf>. Acceso en: 28 abr. 2017.
70 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Naturalmente, que en una tercera clasificación más compleja por la


cantidad de funcionarios involucrados, y de mayor alcance territorial, ubi-
caríamos a los órganos de coordinación mixtos, encargados de combinar ambas
modalidades de articulación horizontal y vertical.
En efecto, nuestro sistema político será más flexible, participativo e
inclusivo con la sociedad civil, si se le dota de un mayor número de órganos
de coordinación temporales (comité de crisis, mesas de trabajo) o permanen-
tes (sistemas administrativos o funcionales públicos17), con procedimientos e
instrumentos legales eficaces en la concertación, diseño, ejecución y control de
políticas, y en la solución de conflictos, aún en el delicado tema presupuestal.18

Constitucionalización y Reglamentación
Por las consideraciones expuestas, debe consagrarse como materia cons-
titucional dicho principio, proponiendo la modificación del último párrafo del
artículo 43° de la Constitución del Perú, en el sentido siguiente: Su gobierno
es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según los principios de la
separación y colaboración de los poderes.
De este modo, el Estado peruano daría el ejemplo en el concierto ibe-
roamericano de naciones, al elevar como norma fundamental, la necesaria
conjunción entre los poderes y sectores públicos y, al interior de ellos, pues, tal
mandato expreso en la carta magna, motivaría la mayor creación y perfeccio-
namiento de los indispensables órganos de articulación político – técnicos, y
los procedimientos conducentes a la colaboración, coordinación, cooperación,
intercambio, solidaridad y ayuda mutua entre ellos, en la ejecución de las
políticas públicas, realización del bien común y los fines del Estado unitario
y descentralizado.

17
Definiéndolos como el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos
mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser
realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y
los niveles de Gobierno (Lope, Art. 43°). Señalando que son de dos tipos: 1. Sistemas Funcionales;
y, 2. Sistemas Administrativos; los cuales están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su
autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacio-
nados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento
(Lope, Art. 44°).
18
STC N.° 0023-2003/AI, Fj. 39: “Al respecto, debe precisarse que si bien la Constitución reconoce la
exclusividad del Poder Ejecutivo en la iniciativa legal para presentar el proyecto de ley de presupuesto,
es decir sólo él es el habilitado para iniciar el procedimiento legislativo que culminará con la aprobación
del proyecto de ley, esto no quiere decir que no exista una previa coordinación y negociación, propia
de un sistema democrático, a los efectos de determinar los montos y las asignaciones presupuestarias
que corresponden a los diferentes organismos estatales.” Disponible en: <http://www.tc.gob.pe/juris-
prudencia/2004/00023-2003-AI.html>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
71

Tanto más, si nuestro país está inmerso en un proceso de descentra-


lización, cuyo objetivo es lograr la unidad y eficiencia del Estado, mediante la
distribución ordenada de las competencias públicas, y la adecuada relación entre los
distintos niveles de gobierno y la administración estatal, según el literal a) del artí-
culo 6 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
Se justifica, entonces, revalorar en la filosofía política y doctrina cons-
titucional este principio cooperativo estadual y, principalmente, abogar por
su consagración tanto en el texto constitucional, así como en su desarrollo
legislativo y reglamentario, expandiendo los órganos de coordinación mul-
tisectorial e intrasectorial, y su correlación inclusiva con las organizaciones
sociales y naturales de la población beneficiaria de sus políticas.
Debemos agregar que, incluir expresamente en nuestro derecho posi-
tivo tal principio, con rango constitucional, motivará su mejor desarrollo
legislativo y reglamentario. Así, la tarea democrática está planteada, para
contribuir en la construcción social de la conciencia colectiva de lo público,
sobre este principio de colaboración de poderes. Siendo menester que su enun-
ciado normativo, se incluya y expanda en nuestro sistema político y jurídico,
pues, al fijarlo en el deber ser (entendido como lo que debe existir, lo imagina-
do: el proyecto de vida socialmente ordenado como programa político de la
Constitución), creamos la tensión con el es (lo que ya existe, la acostumbrada
vida social, la cruda realidad), correspondiendo a la acción política, como la
ciencia, la técnica y el arte de lo posible, movilizar las voluntades del soberano
y de sus líderes políticos para acercar la realidad al ideal.

Cuatro Experiencias en el Perú de Colaboración de Poderes


En este capítulo, hacemos un somero recuento de algunas experiencias
del Estado peruano en la realización de este principio colaborador, apreciando
un mejor diseño en las políticas públicas de lucha contra la corrupción y la
pobreza, luego de intentos fallidos y problemas suscitados en la coordinación
presupuestal del Poder Judicial (PJ) y de la seguridad ciudadana.

El Caso del Presupuesto del PJ


Una de las causas que desalientan la mejora continua del servicios
de justicia, es la falta de incremento del presupuesto del PJ, pese a que la
población y la economía crece año a año, los órganos jurisdiccionales no se
incrementan en igual proporción, lo que ocasiona en cierta medida la sobre-
72 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

carga procesal que soportan los Juzgados y Salas ubicados en zonas de mayor
densidad poblacional, y para su mejor administración urge desconcentrar el
servicio de justicia, creando más órganos jurisdiccionales y Cortes Superiores.
Siendo el caso, que ahora más que nunca se requiere mayor apoyo eco-
nómico para iniciar el proceso del Expediente Judicial Electrónico, terminar
de implementar el nuevo Código Procesal Penal y la nueva Ley Procesal de
Trabajo, que utilizan innovadoras tecnologías de la información en la ora-
lización de los procesos judiciales por audiencias, y en sus comunicaciones
y soporte electrónicos. Asimismo, el Estado ha creado el Sistema Nacional
Anticorrupción mediante el Decreto Legislativo Nº 1.342, del 7 de enero del
2017, que se especializará en perseguir el crimen organizado derivado del
mega caso “Lava Jato”, lavado de activos, asociación ilícita para delinquir,
entre otros delitos de “cuello blanco” y corrupción de funcionarios públicos.
Todo ello implica incrementar su presupuesto institucional.
No obstante que, la Constitución política de 1979, en su artículo 238°,
estableció que el presupuesto del PJ no es menor del 2% del presupuesto de
gastos corrientes para el Gobierno Central, este porcentaje nunca se cumplió.
A tal punto que la Constitución de 1993 derogó dicho artículo.
Naturalmente, tal endémica demanda insatisfecha de justicia, afecta
gravemente la percepción de aprobación ciudadana del PJ en las encues-
tas; empero, consciente de esta realidad, el Gobierno del presidente Toledo
(2001-2006), al influjo de la ola reformista de la Comisión Especial para la
Reforma Integral de la Administración de Justicia – Ceriajus,19 promulgó la
Ley 28.821, publicada el 22 de julio de 2006, creando el Comité de Coor-
dinación Presupuestal del Poder Judicial, estableciendo que sus integrantes
–Presidentes del PJ, del Consejo de Ministros y Ministros de Economía y
Justicia– unan esfuerzos para consensuar los recursos económicos necesarios
y suficientes en la programación y formulación del presupuesto Institucional
del PJ.
Sin embargo, la efectividad de la ley en comento, fue cuestionada por
el ex – presidente del PJ Francisco Távara, en su discurso de apertura del año
judicial 2008, a saber:

Mayor información disponible en: <http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/presen-


19

tacion.htm>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
73

Por ejemplo, lo que ha sucedido en el año 2007 respecto de la Ley N°


28821, Ley de coordinación entre el Poder Judicial y el Poder Ejecuti-
vo, para la programación y formulación del presupuesto institucional
del Poder Judicial, constituye una clara muestra de lo que no debe
seguir ocurriendo, pues no se condice con un Estado Constitucional de
Derecho omitir el cumplimiento de una ley vigente. Tampoco es buen
ejemplo de seguridad jurídica ni de respeto al principio de separación
de poderes disponer la derogación de una Ley a través de un Decreto
de Urgencia, a escasos seis días de su promulgación.20

Sucede que dicha Ley 28.821, en el último párrafo de su artículo 3,


dispone que el Comité de Coordinación entre los Poderes Judicial y Ejecutivo,
es convocado para su instalación a iniciativa del Titular de la Presidencia del
Consejo de Ministros, es decir, si el Premier no lo convoca, como sucedió en el
año 2007, dicha Ley es letra muerta, continuando el autoritarismo del Poder
Político en la formulación del presupuesto judicial. Motivo por el cual, abo-
gamos por su pronta modificación, en el sentido que dicho Comité pueda ser
convocado, también, por el Presidente del Poder Judicial, el más interesado
en lograr consensos en el Estado, respecto a su cuota presupuestal.
Mientras tanto, el reclamo de un debido presupuesto para el servicio
de justicia, seguirá siendo un clamor institucional, tal como lo expresara el
mencionado ex – Presidente, en su Discurso de Apertura del Año Judicial
2008, recordemos:
No podremos contar con un Poder Judicial eficiente si no se le dota
de los recursos necesarios para desempeñar sus siempre complejas y
relevantes labores.
No neguemos esta realidad, y otorguemos al Poder Judicial y a su
labor de impartir justicia el lugar que le corresponde dentro de las
prioridades públicas, pues contar con una justicia oportuna es esencial
para la economía y el pleno ejercicio de los derechos ciudadanos en un
país, como lo son las políticas de pleno empleo o exportación.21

Por su parte, el doctor Javier Villa Stein, también, mostró su mortifi-


cación por el recorte del presupuesto 2011 para el Judicial, lo que constata
su endémica continuidad, veamos:

20
Disponible en: <www.pj.gob.pe/CorteSuprema/documentos/DISCURSO_APERTURA_2008. pdf>.
21
Disponible en: <www.pj.gob.pe/CorteSuprema/documentos/DISCURSO_APERTURA_2008.pdf>.
74 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

[…] no podemos soslayar el hecho de que, desde las altas esferas del
gobierno, y específicamente desde el Ministerio de Economía y Finan-
zas, se propicie una contrarreforma judicial que, en buena cuenta,
significará el abandono de decisiones favorables a la reforma del Estado
que espera la sociedad peruana.
No se puede calificar de otra manera el recorte presupuestal para el
Poder Judicial, que significaría paralizar la implementación del nuevo
Código Procesal Penal en varios distritos judiciales del país […]22

Por último, el actual presidente del PJ, Duberlí Rodríguez, también


invocaba al poder Ejecutivo facilitar el financiamiento del gran Proyecto de
Modernización de la Administración de Justicia, que ofrecía en su discurso de
apertura del año judicial 2017.23
Entonces, una traba para la operatividad del principio de colabora-
ción de poderes en la mejora del presupuesto del PJ, radica en la falta de
institucionalidad del sistema funcional de la justicia, del funcionamiento del
órgano rector en la coordinación entre poderes, y la incomprensión por parte
del poder político, del aporte del servicio de justicia en el desarrollo nacional.
La causa que ocasiona la falta de atención de los requerimientos
económicos del Poder Judicial, a mi modo de ver, radica en la tradición auto-
ritaria24 que aún pervive de manera dominante en nuestro país, pues, recorre
todos los estratos sociales e instituciones, a cuyos representantes políticos aún
les resulta incómodo la función de control del Judicial, lo que naturalmente
favorece a la corrupción, tal como constata la Nota del Consejo Pontificio para
la Justicia y la Paz del Vaticano, denominado precisamente la Lucha contra la
Corrupción, al advertirnos que:
[…] la corrupción se ve favorecida en las sociedades muy estructura-
das, rígidas y cerradas, incluso autoritarias tanto en su interior como
hacia el exterior, porque en ellas es menos fácil darse cuenta de sus

22
El Magistrado. Magazín del Poder Judicial, año II, n. 17, p. 2, 9/2010.
23
Disponible en: <https://scc.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/ac7e6f804fc4fe758466845a56224a-
ce/DISCURSO-FINAL-DR-DUBERLI.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ac7e6f804fc-
4fe758466845a56224ace>.
24
Fidel Tubito en su Artículo “Educación, interculturalidad y buen gobierno”, al respecto, nos dice: En
no pocos países de América Latina hay una tendencia muy marcada a la antipolítica y al autoritarismo como
cultura social. En términos generales la gente prefiere el orden al ejercicio de las libertades, de ahí la demanda
social de liderazgos personalizados fuertes que ofrecen orden y disciplina, “mano dura”, pues lo “normal” es asociar
disciplina a verticalismo y ausencia de libertades. El cuartel sigue siendo para muchos el modelo de lo que deben
ser las escuelas y el panóptico de lo que debe ser el Ministerio de Educación. Disponible en: <http://palestra.
pucp.edu.pe/?id=206>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
75

manifestaciones: corruptos y corruptores, a falta de transparencia y de


un verdadero y propio Estado de derecho, pueden permanecer escon-
didos y hasta protegidos. La corrupción puede perpetuarse porque
puede contar con una situación de inmovilidad.25

De lo anterior concluimos, que en ciertas conjunciones de los poderes


del Estado peruano, no será pacífica la implementación del principio de cola-
boración, sin embargo, avizoramos que tal principio se irá cristalizando en
directa proporción con el avance del proceso democrático en nuestra sociedad
y la modernización de sus instituciones políticas, gracias también al empuje
de su desarrollo económico en el marco de la globalización.

El Caso de la Seguridad Ciudadana y la


Justicia de Paz Letrada en Comisarías
A fin de enfrentar, la cada vez más preocupante problemática de la
delincuencia en el país, se publicó el 12 de febrero del año 2003, la Ley 27933
que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Sinasec), reglamentado
por el Decreto Supremo N° 012-2003-IN, que cuenta con un Consejo Nacio-
nal que depende directamente del Presidente de la República, presidido por
el Ministro del Interior e integrado por representantes de los poderes ejecu-
tivo, judicial y del gremio empresarial de seguridad privada, dicho consejo es el
máximo organismo encargado de la formulación, conducción y evaluación de las
políticas de seguridad ciudadana, con autonomía funcional y técnica; asimis-
mo, creó los comités regionales, provinciales y distritales, los que comprenden
a las autoridades públicas intersectoriales comprometidas en la represión del
delito y a la sociedad civil organizada.
A cuatro años, de implementación del citado Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana, la Defensoría del Pueblo llevó a cabo una investigación
a 26 Comités Regionales de Seguridad Ciudadana y 12 Comités Provinciales
en Lima, Arequipa, Chiclayo, Chimbote, Cusco, Huamanga, Huancayo, Ica,
Iquitos, Pucallpa, Piura y Trujillo, cuyos resultados publicó el 29 de enero
de 200826 encontrando que: sólo seis de los 26 Comités Regionales (Huancavelica,
Lambayeque, Lima Metropolitana, Pasco, Tacna y Ucayali) cuentan con un Plan de

25
Publicado el 10 de octubre del 2006 en: <http://www.zenit.org/article-21376?l=spanish>.
26
Informe Defensorial, n. 132. Disponible en: <http://www.defensoria.gob.pe/suplementos.php>.
76 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Seguridad Ciudadana, mientras que siete Comités han iniciado las labores de pla-
nificación para el año 2008. Una situación similar se encontró en las 12 provincias
analizadas.
Ante tal constatación, la Defensoría del Pueblo consideró que: es fun-
damental mantener un compromiso y coordinación interinstitucional que
permita articular los esfuerzos de cada una de las entidades que conforman
el Sinasec, definiendo posiciones concertadas sobre la problemática, sin dejar
de lado la participación de la ciudadanía misma.
Por otro lado, a cinco años de esta experiencia de colaboración de
poderes para enfrentar a la delincuencia, catorce municipalidades distritales
de Lima Metropolitana y de la Provincia Constitucional del Callao, el 19
de febrero de 2008, emitieron un comunicado27 conjunto, reclamando atri-
buciones, recursos e instrumentos legales en la lucha contra el flagelo de la
delincuencia, asimismo, se quejaban de la […] carencia de políticas públicas de
seguridad ciudadana por parte del Ministerio del Interior, evidenciando falta de lide-
razgo y autoridad para contribuir a reducir la delincuencia imperante en todo el país;
pese a que el mencionado Ministerio preside el Consejo Nacional en cuestión.
Entonces, este caso nos revela que, no es suficiente la creación del
órgano multisectorial de coordinación en la formulación, ejecución y eva-
luación de políticas públicas, sino que a la par, es necesario garantizar un
núcleo conductor (ente rector) que en realidad lidere el proceso, coordinando
voluntades, articulando propuestas y distribuyendo adecuadamente las atri-
buciones y recursos para una concertada ejecución de las políticas, en donde
la rendición de cuentas y el control ciudadano mediante audiencias públicas
resulte clave.
De lo contrario, ante el monopolio conductor, rigidez estructural y
falta de modernización de la institución que, históricamente, es la competente
directa para luchar contra la delincuencia (Policía Nacional del Perú – PNP),
tendremos como obvia consecuencia, el decaimiento de la participación de
las autoridades públicas y líderes comunales llamados a colaborar con ella
en la realización de su razón de ser institucional, convirtiéndolos en lugar de
colaboradores eficaces en críticos del sistema, como sucedió con los alcaldes
que suscribieron el comunicado aludido.

Disponible en: <http://www.justiciaviva.org.pe/nuevos/2008/febrero/28/comunicado.pdf>.


27
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
77

Es por ello, destacable que el ex ministro del interior Ing° Fernando


Barrios Ipenza, no obstante su corta gestión (Setiembre y Octubre de 2010),
retomó la iniciativa y salió de la inercia de falta de comunicación en el Sinasec,
al convocar a los nuevos líderes regionales y ediles, según noticiaba el diario
oficial, a saber:
El ministro del interior, Fernando Barrios, anunció la organización de
un “gran foro” con las nuevas autoridades municipales y regionales
que resulten electas el 3 de octubre, a fin de coordinar la aplicación de
sus propuestas para fortalecer la seguridad ciudadana. Agregó que en
esa reunión diseñarán mecanismos para hacer fluida y coordinada la
labor entre el Poder Ejecutivo y el consejo metropolitano, de tal forma
que la estrategia de lucha contra la delincuencia sea eficaz.28

Cabe destacar, también, que tal ofrecimiento se cumplió con el primer


gran encuentro entre alcaldes electos de Lima Metropolitana y el Callao,
con los comisarios distritales, el presidente de la república de ese entonces,
doctor Alan García Pérez, y el referido ex ministro, y que se propuso replicar
al interior del país, cuyos principales acuerdos fueron:
Reconocer el liderazgo político del alcalde y liderazgo operacional del
Comisario Distrital para la seguridad ciudadana.
Realizar convenios entre el sector Interior y gobiernos locales para
mejorar la seguridad ciudadana.
[…]
Estandarizar y articular la plataforma tecnológica de la Policía Nacio-
nal y las municipalidades para atención de las emergencias ciudadanas.
[…]
Involucrar a los otros actores responsables en la seguridad ciudadana.29

Al respecto, el ex presidente Ollanta Humala en su primer mensaje a


la nación, independientemente, de la evaluación que hagamos de su gestión
(2011-2016), también ofrecía un enfoque colaborativo, veamos:

28
Diario Oficial El Peruano del 24 de setiembre de 2010. Sección Política, p. 7.
29
Publicidad del Ministerio del Interior en el Diario La República del 10/10/2010, p. 11.
78 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Es necesario desterrar la idea de que la inseguridad es un problema


exclusivo de la Policía. Por eso, anuncio que así como el Presidente
de la República preside el Consejo de Defensa Nacional, presidiré
también un Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Política de
Lucha contra la Criminalidad para darle un carácter multisectorial.30

Sin embargo, es de público conocimiento que dicho ex presidente


ahora sufre carcelería preventiva en el proceso penal por el presunto delito
de lavado de activos derivado del caso “Lava Jato”, y que durante su gobierno
en resumen poco se hizo en la lucha contra la delincuencia desde un enfoque
sistémico y con perspectiva colaborativa.
Por otra parte, en materia de seguridad ciudadana, el debido juz-
gamiento y represión de las faltas, desincentiva la delincuencia de menor
cuantía; y, para atacar el problema desde este ángulo, por mandato de la
primera disposición final de la Ley 27939, y la Resolución Administrativa N°
188-2004-CE-PJ,31 se aprobó el Convenio Marco de cooperación interinstitu-
cional entre el Poder Judicial, Ministerio del Interior y el Ministerio de Jus-
ticia para la instalación de Juzgados de Paz Letrados en Comisarías, en cuyo
cumplimiento, desde el año 2004, se crearon los Juzgados de Paz Letrado en
Comisarías, comenzando por el Distrito de Independencia de Lima Metropo-
litana, llegando a cinco en esta ciudad capital y a diez en el interior del país.
Cabe destacar que, tal iniciativa constituyó en su momento, un inédito
esfuerzo intersectorial para combatir la delincuencia menor, con la participa-
ción de diversas instituciones vinculadas a la justicia y seguridad ciudadana
(Poder Judicial, Ministerio de Justicia, Instituto Nacional Penitenciario32 y
Municipalidades, con participación de la sociedad civil a través de las Juntas
Vecinales).
El objetivo de dicho plan piloto, era la de superar la sensación de
inseguridad ciudadana en los distritos más populosos y de mayor incidencia
delincuencial, pandillaje juvenil y violencia familiar de Lima y Provincias, al
fomentar una cultura de denuncia ciudadana, superando las trabas de acceso

30
Mensaje a la Nación ante el Congreso de la República, el 28 de julio de 2011.
31
Disponible en: <http://www.pj.gob.pe/CorteSuprema/cepj/documentos/Convenio_00188-2004-CE-
-PJ.pdf>.
32
El Inpe es la entidad encargada de ejecutar las penas de prestación de servicios a la comunidad, según
la Ley 27.030, reglamentada por el Decreto Supremo N° 015-2003-JUS.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
79

a la justicia, con la garantía de un trámite inmediato en la aplicación de las


sanciones en el caso de faltas, priorizando las penas de prestación de servicios
comunitarios.
Asimismo, este nuevo enfoque buscaba que los actores del sistema de
justicia competentes en la investigación, juzgamiento, defensa, y ejecución de
las penas, para los casos de faltas, compartan un mismo espacio: La Comisaría,
favoreciendo la coordinación y la rapidez en la prevención y represión de las
conductas antisociales en el grado de faltas.
Apréciese, entonces, un novedoso ejemplo de colaboración de poderes,
en este caso, entre el Ejecutivo y el Judicial; el primero, con la participación
de los Ministerios de Interior y Justicia (Policía Nacional del Perú, Instituto
Nacional Penitenciario, Instituto de Medicina Legal y Defensoría de Oficio),
y el segundo, con los Juzgados de Paz Letrados en Comisarías.
Luego de cuatro años de esta experiencia inédita, el Consorcio Justicia
Viva realiza una evaluación primera, siendo una de sus conclusiones relevan-
tes, para el tema que nos ocupa, la siguiente:
En la actualidad no hay un ente de dirección ni una conducción coor-
dinada entre las instituciones que participan en la Justicia de Paz
Letrada en Comisarías (el Poder Judicial, los ministerios de Justicia y
del Interior), lo que conlleva al estancamiento del impulso y perfeccio-
namiento de esta experiencia. Además, esta descoordinación interins-
titucional se ve reflejada en cada uno de los juzgados creados donde
no hay una gestión integrada. Así, los horarios y días de trabajo de los
actores no coinciden, las condiciones materiales con las que cuentan
no son las mismas, entre otros temas.33

Por su parte, la Defensoría del Pueblo en su Informe N° 119 de marzo


de 2007, sobre el particular, establece recomendaciones34 por separado para
cada entidad cooperante del Poder Ejecutivo y el Judicial (Ministerio del
Interior, Reniec, Consejo Ejecutivo y Cortes Superiores del Poder Judicial,
Inpe, etc.), incluso al Congreso, pero no advierte sobre la necesidad de crear
el órgano coordinador multisectorial.

33
Calle, Javier La Rosa; Montoya, Jimena Salazar; Respaldiza, Zarela Zavala. Acceso a la Justicia y Seguri-
dad Ciudadana: Un balance de los Juzgados de Paz Letrados en Comisarías. Lima: IDL, 2008. p. 323.
Disponible en: <http://www.justiciaviva.org.pe/publica/libro_jplc.pdf>.
34
Informe Defensorial, n. 119 Justicia de Paz Letrada en Comisarías: una propuesta para enfrentar la
inseguridad ciudadana. Disponible en: <http://www.defensoria.gob.pe/inform-defensoriales.php>.
80 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Pues bien, queda claro que para garantizar el éxito y la continuidad


de las experiencias de articulación, entre las entidades públicas de diversos
sectores del poder ejecutivo y órganos jurisdiccionales del judicial, inspirados
en el principio de colaboración de poderes, es necesario crear la instancia de
dirección coordinada con una conducción compartida de los representantes
de las entidades cooperantes.
Esta problemática supone legislar sobre la regulación en general de los
órganos de coordinación multisectorial, sin perjuicio de fomentar una cultura
de planeamiento concertado, entre sus integrantes; y, en particular, la creación
del sistema funcional de justicia que propugnamos.35

En la Lucha Anticorrupción
En el diario oficial El Peruano del día 13 de Junio de 2017, p. 5, se
noticia que la “Corrupción es el principal problema que afecta al país”, al
comentar la encuesta nacional de hogares se destaca que: El 48,1% (de) la
población de 18 y más años de edad opinó que la corrupción es el princi-
pal problema que afecta al país, informó el Instituto Nacional de Estadís-
tica e Informática (Inei), a partir de los resultados del módulo denominado
Gobernabilidad, Democracia y Transparencia (noviembre 2016-abril 2017)”.
Asimismo, en otro pasaje se resalta que: “en opinión de los encuestados el
segundo mal que afecta al país es la delincuencia (44,5%), seguido por la
pobreza (19.8%), la falta de seguridad ciudadana (19,1%) y carencia de
empleo (13,4%).”
Entonces, si este es el principal flagelo a los ojos de soberano, corres-
ponde la mejor estrategia y políticas de Estado para su erradicación, pues,
no basta que el Perú haya ratificado la Convención Interamericana contra la
Corrupción, del 4 de abril de 1997, en cuyo Preámbulo se afirma que: [L]a
corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la socie-
dad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos.
Asimismo, por Resolución 58/4 de la Asamblea General, de 31 de octubre de
2003, se aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción,
y que su Preámbulo ha previsto: “Convencidos de que la corrupción ha dejado de
ser un problema local para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas

Ver nuestro artículo en: <http://www.derechoycambiosocial.com/revista022/El_Sistema_de_Justicia.


35

pdf>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
81

las sociedades y economías, lo que hace esencial la cooperación internacional para preve-
nirla y luchar contra ella. Convencidos también de que se requiere un enfoque amplio
y multidisciplinario para prevenir y combatir eficazmente la corrupción”
En tal sentido, la 26ª política de estado del Acuerdo Nacional,36 versa
sobre la promoción de la ética, la transparencia y erradicación de la corrup-
ción, el lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus
formas.
Por su parte, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el
Exp. N° 04407-2007-PHD/TC, recuerda haber elevado a principio consti-
tucional a la lucha anticorrupción, y que a la letra dice:
Respecto a este punto, conviene recordar que el Tribunal Constitucio-
nal, en anterior jurisprudencia ha considerado que la lucha contra la
corrupción constituye un mandato constitucional. Así lo señaló, por
ejemplo, en la Resolución de fecha 23 de abril del 2007, recaída en el
Expediente N.º 0006-2006-PCC/TC: “(...) la lucha contra la corrup-
ción es un mandato constitucional que se desprende de los artículos
39º y 41º de la Constitución.”
Posteriormente, en las SSTC Nos 0009-2007-PI/TC y 0010-2007-PI/
TC (Acumulados), la lucha o proscripción de la corrupción fue consa-
grada como principio constitucional, en cuya labor de defensa el Tri-
bunal Constitucional ha adoptado un rol activo. Por ello, menciona lo
siguiente: “El proceso de lucha contra cualquier forma de corrupción
– tanto aquéllas vinculada al aparato estatal como las que coexisten en
el ámbito de la sociedad civil – obliga a los clásicos poderes del Estado,
a los cuales se suma el Tribunal Constitucional en el cumplimiento del
deber de la jurisdicción constitucional concentrada y difusa, [a] tomar
medidas constitucionales concretas a fin de fortalecer las instituciones
democráticas, evitando con ello un directo atentado contra el Estado
social y democrático de Derecho, así como contra el desarrollo integral
del país” (F. J. 55).

Sin embargo, tal interés nacional por combatir dicho flagelo, en este
último decenio, no se tradujo en efectividad de dicha política pública en cada
gobierno de turno y su organización a nivel nacional, y que el ventarrón del
caso “Lava Jato” terminó por desnudar. Antes bien, después de la reconstruc-
ción de la institucionalidad democrática en nuestro país, a cargo del presiden-

36
Primera experiencia en el Perú de articulación global en la definición de políticas de Estado. Disponible
en: <http://acuerdonacional.pe/>.
82 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

te Valentín Paniagua (2000-2001), padecimos de una errática organización de


la lucha contra la corrupción, desde el efímero zar anticorrupción del gobierno
de Toledo (2001-2006), hasta la desactivada Oficina Nacional Anticorrupción
del gobierno de García (2006-2011), con excepción del sub-sistema judicial
anticorrupción,37 en la que procuradores, fiscales, policías y jueces se especia-
lizaron en el combate coordinado contra de este cáncer social.
Ello no obstante, los esfuerzos sectoriales tanto en la función pública
así como en el sector privado por los años 2008 y 2009, se expresaron en
las propuestas presentadas por la Oficina de Control de la Magistratura del
Poder Judicial, que con ocasión de su 31° aniversario (2008) presentó el Plan
Maestro de Lucha Integral contra la Corrupción;38 igualmente, el doctor
Walter Gutiérrez, decano (2008-2009) del Colegio de Abogados de Lima
planteó 8 puntos para luchar contra la corrupción;39 el Ministerio de Justicia
perfiló el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción y Ética Ciudadana;40
por su parte, la Defensoría del Pueblo diseño su Plan de Trabajo Anticor-
rupción41 y emitió el Documento N° 001 Con corrupción no hay Educación;42
asimismo, la Contraloría General de la República ha lanzado su Estrategia
Preventiva Anticorrupción;43 por último, en esta materia existe gran activis-
mo de las asociaciones privadas de desarrollo especializadas (Transparencia
Internacional, Proética, Ciudadanos al Día, Comisión Andina de Juristas,
Instituto de Defensa Legal, etc.)
Ante ello, tal como lo advertíamos en nuestro artículo intitulado: En
la lucha anticorrupción: Colaboración de Poderes, decía que:
[…] salta a la vista la urgencia de organizar la cruzada nacional anti-
corrupción de modo estructural y de largo aliento, creando una Comi-
sión Interinstitucional Permanente que lo lidere, gestione recursos y
articule los esfuerzos sectoriales, propiciando la colaboración mutua

37
Balance (2000-2006). Disponible en: <http://www.justiciaviva.org.pe/publica/balance_subsistema.
pdf>.
38
Disponible en: <http://74.125.45.132/search?q=cache:u4emqF26FuMJ:ocma.pj.gob.pe/semina-
rio/31/PLAN%2520MAESTRO.ppt+plan+maestro+de+lucha+contra+la+corrupcion&hl=es&c-
t=clnk&cd=3>.
39
Disponible en: <http://www.cal.org.pe/NoticiaprensaNOV04_3.html>.
40
Disponible en: <www.minjus.gob.pe/cna/Info_CNA/Archivo%20del%20Plan.pdf>.
41
Disponible en: <http://enlacenacional.com/2008/08/07/defensoria-del-pueblo-lanza-en-lima-progra-
ma-de-lucha-contra-la-corrupcion/>.
42
Disponible en: <http://www.defensoria.gob.pe/docum-defensoriales.php>.
43
Disponible en: <http://www.contraloria.gob.pe/epa/index.asp>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
83

y el intercambio de experiencias, con un directorio participativo de


autoridades y representantes de la sociedad civil claves en el combate
contra este flagelo.44

Este clamor nacional, ha sido contemplado por el Plan Nacional de


Lucha contra la Corrupción,45 presentado por el entonces Jefe del Gabinete
Ministerial, Yehude Simon Munaro, siendo su primer objetivo promover el
fortalecimiento del sistema de lucha contra la corrupción articulado, y para
ello se fijaron las estrategias, entre otras, referidas a fortalecer un sistema
nacional coordinado de lucha contra la corrupción, sobre la base de una
alianza político-social (Estrategias 2.1 y 6.3).
Por cierto, dicho plan consideró la creación de un futuro órgano inter-
sectorial de coordinación, a través del cual se haría realidad este principio de
colaboración de poderes contra este mal social, al prever para el año 2009, en
su numeral 2.1.1, como segunda medida de desempeño lo siguiente:
Fortalecimiento del sistema mediante una norma que garantice el
funcionamiento de una instancia de coordinación, con las prerrogativas
necesarias para proponer, promover y articular las políticas públicas de
lucha contra la corrupción en los tres niveles de gobierno.

Incluso, en el acápite 2.2.1 del Plan en cuestión, se diseñó fomentar


la colaboración entre el sector público y privado para luchar contra la cor-
rupción, creando una Red de actores privados y públicos para construir una cultura
anticorrupción y de desarrollo de los programas, para cuyo efecto se celebrarán:
[…] convenios de cooperación con entidades públicas y privadas, a fin de fortalecer la
lucha contra la corrupción.
Por su parte, el ex premier Velásquez, al tomar la posta propuso, en lo
que respecta a nuestro tema, lo siguiente:
Solicitar al Acuerdo Nacional que proponga un mecanismo de supervi-
sión del Plan Nacional Anticorrupción que implique su cumplimiento
en todos los poderes del Estado, organismos constitucionales autóno-
mos, gobiernos regionales y gobiernos locales.46

44
Publicado en la Revista Jurídica de El Peruano del 18/11/2008. Disponible en: <http://ocma.pj.gob.
pe/index.asp?warp=articulos>.
45
Disponible en: <http://www.pcm.gob.pe/popup_PCM/plan_anticorrupcion.pdf>.
46
Disponible en: <http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2009/Agosto/100809-JVQ-Con-
greso.pdf>.
84 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

En ese sentido, se publicó el Decreto Supremo N° 016-2010-PCM, el


28 de Enero de 2010, cuyo primer artículo crea la Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción (http://can.pcm.gob.pe/) con el objeto de coadyuvar en la articu-
lación, coordinación y planificación, a mediano y largo plazo, de las acciones a cargo
de las Entidades públicas y privadas dirigidas a prevenir y combatir la corrupción en
el país. Asimismo, se encarga de realizar la supervisión y seguimiento del cumplimiento
del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción. Siendo su actual representante
el Juez Supremo Duberlí Rodríguez Tinero, Presidente del Poder Judicial.
Dicha comisión luego de la última modificación efectuada a su artículo 2 por
el DS N° 008-2011-PCM, lo integran:
– Presidente del Poder Judicial.
– Presidente del Tribunal Constitucional.
– Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura.
– Fiscal de la Nación.
– Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
– Presidente del Consejo de Ministros.
– Ministro de Justicia.
– Coordinador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
– Presidente de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales
Privadas (Confiep).
– Director Ejecutivo del Consejo Nacional para la Ética Pública (Proética).
– Secretario Técnico del Foro del Acuerdo Nacional.
– Presidente de la Asociación de Municipalidades del Perú – Ampe.
– Coordinador General, quien a su vez se desempeñará como Secretario Eje-
cutivo.
La Defensoría del Pueblo podrá actuar en calidad de institución obser-
vadora, pudiendo a su vez, el (la) Defensora del Pueblo, participar en las
sesiones de la Comisión con voz pero sin voto.
El Presidente de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción será desig-
nado entre sus miembros y tendrá carácter rotatorio cada año […]
La Comisión de Alto Nivel Anticorrupción podrá incorporar con pos-
terioridad, a las personas o entidades (públicas o privadas) que se encuentren
vinculadas a la lucha contra la corrupción. La designación de las mismas se
realizará mediante Decreto Supremo.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
85

Por su parte, el ex presidente del Poder Judicial Javier Villa Stein,


impulsó la iniciativa de celebrar un pacto anticorrupción, y que se concretó
el 2 de julio de 2010, con la tarea siguiente:
Los representantes de los poderes del Estado, los partidos políticos
y organizaciones de la sociedad civil suscribieron […] un Pacto de
Nación contra la Corrupción […] Los firmantes del documento se
comprometieron a desarrollar esfuerzos conjuntos para la consolida-
ción del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, el cumpli-
miento de la Ley de Transparencia y acceso a la información pública,
la promoción de valores y la difusión de códigos de ética, previniendo,
denunciando, investigando, juzgando y sancionando ejemplarmen-
te los actos de corrupción […] El compromiso también los obliga a
desarrollar y presentar públicamente planes anticorrupción institucio-
nales en el que señalen metas concretas que les permitan avanzar en
estas líneas de acción.47

Por último, cabe destacar tres acciones interinstitucionales que ejem-


plifican la cristalización del principio de la colaboración de los órganos del
Estado en la lucha anticorrupción, el primero, referido al convenio celebrado
entre la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República,
denominado Alianza Estratégica para prevenir y detectar actos de corrupción del
18 de noviembre del 2010, y según nota de prensa48 del ente controlador, se
ha convenido lo siguiente:
[…] se pretende establecer mecanismos de cooperación mutua – en el
marco de sus competencias funcionales – para el fortalecimiento de las
capacidades internas de ambas instituciones, para promover la adecua-
da prestación de los servicios públicos a la ciudadanía y fomentar una
mayor transparencia y fortalecimiento de la ética pública en el país.
Las principales líneas de acción en la ejecución de la Alianza Estratégi-
ca contemplan la capacitación en materias de derechos humanos, vul-
neración de derechos constitucionales y fundamentales de la persona
y de la comunidad, control gubernamental, denuncias ciudadanas por
presuntos actos de corrupción, entre otros.

47
El Magistrado. Magazín del Poder Judicial, año II, n. 15, p. 3, 7/2010.
48
Nota de Prensa N° 132-2010-CG/GCC. Disponible en: <http://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/
connect/ee9c580044bb85cc9d35df3200b5376c/NP_132_2010.pdf?MOD=AJPERES>.
86 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Asimismo, la coordinación de mecanismos relativos a la prevención,


detección y lucha contra la corrupción; así como la defensa de los derechos
constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad.
La otra acción a resaltar son las ferias anticorrupción como parte de
la Campaña Nacional Anticorrupción que organiza la Defensoría
del Pueblo con la colaboración de instituciones como la Contraloría
General de la República, Policía Nacional, Oficina Desconcentrada de
Control de la Magistratura del Poder Judicial y Ministerio Público,
como la realizada en la ciudad de Abancay en noviembre del 2010, a
fin de informar a la población sobre su derecho a la denuncia ciudada-
na contra actos de corrupción de las autoridades y funcionarios públi-
cas, además de motivarlos con actividades como concursos, teatro,
juegos de ética y cine foro educativo.49
Finalmente, la recientemente creada alianza interinstitucional entre el
Ministerio Público, Poder Judicial y Contraloría General de la Repú-
blica, y que se notició del modo siguiente:

Los titulares del Poder Judicial, Ministerio Público y Contraloría


General de la República, doctores César San Martín, José Peláez Bardales
y Fuad Khoury, respectivamente, suscribieron un convenio marco tripartito
de cooperación interinstitucional, a fin de fortalecer su compromiso de lucha
contra la corrupción. Mediante este acuerdo se busca promover y desarrollar
una acción interinstitucional articulada que permita afianzar el proceso de
armonización de políticas públicas referidas a la prevención, investigación y
sanción de los actos de corrupción […] En su intervención, el doctor César
San Martín Castro expresó que este convenio demuestra que es posible coor-
dinar entre varias instituciones, y que sí hay una política de Estado que debe
funcionar de modo rápido y eficiente es la anticorrupción.50
Nuevamente, la conclusión es obvia, pues, está en manos de las auto-
ridades de los poderes del estado, en sus tres niveles de gobierno,
organismos autónomos y de los líderes de la sociedad civil, demostrar
su capacidad de concertar políticas, y su creativa concreción en la

Nota periodística en el Diario Oficial El Peruano del 25/11/2010. p. 27.


49

El Magistrado. Boletín Informativo. Lima, Perú: Corte Suprema de Justicia de la República, año III, n.
50

30, nov. 2011. p. 7. Disponible en: <http://historico.pj.gob.pe/CorteSuprema/documentos/EL%20


MAGISTRADO%2030.pdf>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
87

realidad, cuyo avance o retroceso, será el índice de medición de la


comprensión alcanzada por aquéllos en la realización de este principio
colaborativo, por el bien del país.

En lo Relativo a la Lucha Contra la Pobreza y el Plan Vraem


Como hemos podido apreciar en la política anticorrupción, actual-
mente se está conjugando el verbo articular,51 en la formulación programática
de las políticas de alcance multisectorial, incluso se prevé una articulación
horizontal y otra vertical; el primero, sería la participación de los diversos
ministerios y órganos constitucionales autónomos, en relación de igualdad, de
mismo modo, tenemos las mancomunidades municipales,52 a fin de integrar
y concertar políticas en función al objetivo común que propone determinada
política.
Con relación a la articulación vertical, comprendería el engarzar la
política nacional del ejecutivo con los planes de los gobiernos regionales y
locales, en el marco del Plan Perú 2021, plan estratégico de desarrollo nacional
presentado al congreso por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(Ceplan), durante la jefatura del doctor Agustín Haya de la Torre, y que es
digno de resaltar lo siguiente:
La historia ha sido accidentada y compleja. Algunas repúblicas, como
la nuestra, nacieron sin ciudadanos, y en general la herencia del feu-
dalismo colonial – esto es, de una sociedad despótica, patrimonialista,
teocrática y escindida – fue la causa de que la semilla democrática
haya tenido tantas dificultades para fructificar. Nuestras constituciones
fueron mayoritariamente liberales, pero las constantes interrupciones
autoritarias impidieron la consolidación de la institucionalidad repu-
blicana.

51
Según el Diccionario de la Lengua Española: articular (Del lat. articulāre, de articŭlus, juntura). 1. tr.
Unir dos o más piezas de modo que mantengan entre sí alguna libertad de movimiento. U. t. c. prnl.
2. tr. Organizar diversos elementos para lograr un conjunto coherente y eficaz. Articular proyectos políticos
regionales. U. t. c. prnl. Disponible en: <http://buscon.rae.es/draeI/>.
52
El que fuera el jefe del Gabinete Ministerial Javier Velásquez, como una medida de reforma del Estado
anunció lo siguiente: Impulsar las mancomunidades de municipalidades y las regiones piloto. Está próxima a
culminarse la formulación – en coordinación con el MEF y en consulta con organizaciones y representantes de los
Gobiernos locales – del reglamento de la Ley de Mancomunidades de Municipalidades, recientemente modificada
por el Congreso de la República. Disponible en: <http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2009/
Agosto/100809-JVQ-Congreso.pdf>.
88 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

El avance democrático conjuga el discurso de la libertad con el dis-


curso del bienestar, y la necesidad de precisar los ejes del desarrollo
estratégico se instala en la agenda pública. Convertida la Declaración
Universal de los Derechos Humanos en norma constitucional desde
1979, comprometido el país con la Declaración del Milenio para alcan-
zar el desarrollo y con los Objetivos para erradicar la pobreza, se hace
necesario, conforme lo decidiera el Acuerdo Nacional, tener un Plan
Estratégico que nos convierta en un país desarrollado, democrático y
cohesionado socialmente.
En este proyecto de Plan se definen seis ejes estratégicos: (i) derechos
fundamentales y dignidad de las personas; (ii) oportunidades y acceso
a los servicios (iii) Estado y gobernabilidad; (iv) economía, competiti-
vidad y empleo; (v) desarrollo regional equilibrado e infraestructura y
(vi) recursos naturales y ambiente.53

Dichos ejes temáticos, para mí, en realidad tienen una política trans-
versal, esto es, la estrategia de lucha contra la pobreza y desnutrición infantil,
y que con aserto el reconocido economista Hernando de Soto, lo ha llamado la
necesidad de impulsar un TLC hacia adentro, ante la recesión de la economía
norteamericana y europea.
A tal efecto, el Estado ha formulado el plan denominado Crecer, que
tiene como objetivo al 2011, disminuir en 9 puntos porcentuales la desnu-
trición en niños y niñas menores de 5 años, con prioridad en menores de 3
años en situación de vulnerabilidad nutricional y pobreza; y, según anunció
el ex Premier Velásquez:
El Gobierno tiene previsto que los programas sociales – articulados
en el ámbito de la Estrategia Crecer – tengan a fines de este año 866
mil beneficiarios, con una proyección a un millón para el año 2011.
Igualmente, se prevé ampliar la cobertura del Programa Juntos a 853
distritos en el 2011; es decir, a 215 distritos más de los 638 existen-
tes en la actualidad. En este último caso, el Gobierno redoblará sus
esfuerzos para garantizar y mejorar la calidad de la oferta de servicios
en salud y educación, para romper la transmisión intergeneracional
de la pobreza.54

Ver proyecto p. 12 en: <http://www.ceplan.gob.pe/img/planperu.pdf>.


53

Disponible en: <http://www.pcm.gob.pe/Prensa/ActividadesPCM/2009/Agosto/100809-JVQ-Con-


54

greso.pdf>.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
89

Tal entusiasmo y que comparto, obedece a que internacionalmente se


ha reconocido que la pobreza en el Perú, ha disminuido del año 2006 que
era de 44,5%, al año 2008 a 36,2%, lo que no sólo se explica por cuanto se
duplicó el presupuesto de lucha contra pobreza, respecto al año 2006, de 3
mil a 6 mil millones de soles, sino también por la concepción que tiene el Plan
Crecer,55 el cual considera que:
El objetivo de reducir la población en situación de pobreza y reducir la
desnutrición crónica infantil, no puede ser asumido por un solo sector
del Ejecutivo, es imperativa la intervención articulada de todos los
Sectores y programas vinculados directa o indirectamente con estos
objetivos.

Entonces, queda claro que el principio de colaboración de poderes,


inspira esta concepción de planeamiento en el diseño de los programas nacio-
nales a partir del plan Crecer, tanto así que se considera una clave estratégica,
la combinación de la articulación horizontal y vertical en la ejecución de las
políticas, a saber:
Articulación Horizontal: Se puede distinguir una articulación horizon-
tal de tipo multisectorial que involucra a las entidades del Gobierno
Nacional, comprometiendo su participación plena en el ejercicio de
acciones conjuntas, coordinadas que faciliten su buen desempeño ins-
titucional con el propósito de generar valor para la sociedad; es decir,
acercar los servicios del Estado para la atención integral de los niños,
niñas, gestantes y madres que dan de lactar para combatir la desnu-
trición infantil.
Articulación vertical: En el marco del proceso de descentralización, la
articulación vertical está referida a la intervención de los tres niveles
de gobierno y de la comunidad en la gestión de los programas y ser-
vicios vinculados con el combate a la desnutrición crónica infantil. La
base fundamental de la intervención articulada son las familias, las
organizaciones comunales y los gobiernos locales, quienes deben cons-
tituirse en el eje de la coordinación de la gestión local de la Estrategia
Crecer. Cada Sector y programa social debe orientar su intervención de
acuerdo a su naturaleza y pertinencia institucional […][…]56

55
Disponible en: <http://www.crecer.gob.pe/c_articulaciones.html>.
56
Disponible en: <http://www.crecer.gob.pe/c_articulaciones.html>. Acceso en: 23 abr. 2009. Actual-
mente no aparece el enlace.
90 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Actualmente, dicha articulación vertical se concibe como coordinación


intergubernamental (nacional-regional-local) en la Estrategia Nacional de
Desarrollo e Inclusión Social. Incluir para Crecer.57 Lo que no necesariamente
de produce, cuando por ejemplo un ministerio debe unir esfuerzos con sus
instituciones públicas descentralizadas y entidades autónomas del sector, y
no requiere vincularse con los gobiernos sub nacionales y locales, según el
ámbito de acción de determinada política pública.
Naturalmente, que tal entrecruzamiento de articulaciones de diversas
entidades públicas y privadas, incluidas las organizaciones comunales y juntas
vecinales, a fin de organizar determinada estrategia nacional, debe tener un
órgano de coordinación intersectorial, y en el caso de la estrategia Crecer,
se emitió el instrumento legal correspondiente, con la dación del Decreto
Supremo N° 055-2007-PCM, estableciendo en sus dos primeras disposiciones
lo siguiente:
Artículo 1. – Aprobación de la Estrategia Nacional Crecer
Apruébese la Estrategia Nacional denominada “Crecer”, que establece
la intervención articulada de las entidades que conforman el Gobierno
Nacional, Regional y Local que se encuentren directa o indirecta-
mente vinculados con la lucha contra la desnutrición crónica infantil,
especialmente en los niños menores de cinco años, bajo la dirección
de la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Comisión
Interministerial de Asuntos Sociales – Cias.
Artículo 2. – Operatividad de la Estrategia Nacional
La Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos
Sociales – Cias, estará a cargo de la coordinación y seguimiento de
la Estrategia Nacional Crecer. La mayor cobertura de servicios que se
genere por la aplicación de la Estrategia Nacional Crecer, que no estu-
viera incorporada en los Prepuestos de los sectores participantes será
coordinada con el Ministerio de Economía y Finanzas para su atención.

“La focalización y priorización de ámbitos abre paso a una serie de tareas de articulación que invo-
57

lucran la coordinación intersectorial (entre sectores) e intergubernamental (nacional-regional-local).


Asimismo, esta Estrategia sirve también de marco para la articulación con las entidades privadas, de
cooperación internacional y de la sociedad civil […]” Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión
Social. Incluir para Crecer. Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis), Perú, p. 70. Disponible
en: <http://www.midis.gob.pe/files/estrategianacionaldedesarrolloeinclusinsocialincluirparacrecer.
pdf>. Acceso en: 28 abr. 2017.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
91

Apreciemos, que la gerencia social de esta estrategia nacional, recaerá


en la secretaría técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales de
la Presidencia del Consejo de Ministros, y que – según nuestro análisis – sería
el órgano de coordinación multisectorial.
Para una mejor ilustración del conjunto de entidades y programas que
dicha secretaría técnica debe coordinar, asimismo, para estimar el aporte de
cada una de ellas en las estrategias JUNTOS y Crecer, pasamos revista a las
siguientes:
Intervienen en Esta Articulación:
La Presidencia del Consejo de Ministros: JUNTOS, transferencias
monetarias condicionadas.
El Programa Juntos participa a través del apoyo directo a las familias
más pobres de las zonas rurales y urbanas, mediante la entrega de
dinero en efectivo condicionado al cumplimiento de compromisos de
participación en las áreas de Salud, Nutrición, Educación y Desarrollo
de la Ciudadanía (Identidad).
MINSA-DIRESA: Atención integral a niños, niñas y mujeres en edad
fértil.
El Ministerio de Salud y las Direcciones Regionales de Salud –
DIRESA participan, entre otras actividades con la atención integral de
mujeres, niños y niñas beneficiarios; y el control de zonas endémicas.
Tiene la responsabilidad del componente educativo promocional para
la prevención del embarazo precoz, periodo intergenésico adecuado,
sesiones demostrativas y consejería nutricional, con énfasis en la pobla-
ción beneficiaria.
Asimismo, el MINSA, a través del Seguro Integral de Salud – SIS,
financia las prestaciones de Salud. El objetivo funcional general es
coberturar prestaciones de salud de la población que no se encuentra
bajo regímenes contributivos, con especial atención en los más pobres
y vulnerables.
MINEDU – PRONAMA: Programa de Alfabetización.
El Ministerio de Educación participa, a través del PRONAMA, pro-
moviendo programas de alfabetización de la población analfabeta,
principalmente a mujeres mayores de 15 años, mediante los círculos
de alfabetización, en coordinación con los Gobiernos Regionales y
Locales.
92 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

MIMDES – PRONAA: Asistencia alimentaria y programa educativo.


El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social interviene a través del
Programa Integral de Nutrición – PIN – ejecutado por el PRONAA
– proporcionando alimentación a niños y niñas menores de 3 años,
mujeres gestantes y madres que dan de lactar; asimismo, implementa
un componente educativo de hábitos nutricionales orientado a la pro-
tección y desarrollo infantil; del mismo modo, promueve la implemen-
tación de Cocinas Mejoradas y Letrinas, así como la capacitación para
su uso adecuado, incentivando prácticas saludables en la población.
MINISTERIO DE VIVIENDA CONSTRUCCION Y SANEAMIEN-
TO: Agua para Todos. Dotación de infraestructura de Agua y Sane-
amiento.
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a través de
su programa “Agua para Todos”, participa financiando la ejecución de
sistemas de agua y saneamiento (letrinas).
MINAG – PRONAMACHCS: Promoción de proyectos productivos
para la seguridad alimentaria y el mercado.
El Ministerio de Agricultura, a través de PRONAMACHCS, participa
promoviendo la implementación de proyectos productivos familiares
y comunales, mejorando el aseguramiento alimenticio vinculado a la
diversificación productiva para futuros negocios rurales.
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS – MEF: Presupuesto
por resultados
En el marco del enfoque del Presupuesto por Resultados, el MEF, es
el encargado de normar su implementación a través de los Programas
Estratégicos, en todos los sectores en el ejercicio presupuestal 2008,
cuyo piloto se desarrollará en el 2007 involucrando la participación
del Ministerio de Salud, del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social,
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Gobiernos Regio-
nales y otros. Los Programas Estratégicos vinculados directamente
con la Estrategia Nacional CRECER son los siguientes: “Programa
Articulado Nutricional”, “Salud Materno Neonatal” y “Acceso de la
Población a la Identidad”.
MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO:
Construyendo Perú
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
93

El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, a través del Pro-


grama Construyendo Perú genera empleo temporal que contribuye a
mejorar las condiciones de vida de la población urbana en situación
de pobreza, así como a remozar la infraestructura social y económica
para favorecer el desarrollo local.
ORGANISMO AUTÓNOMO: RENIEC, Acceso de la población a
la Identidad.
El Registro Nacional de Identidad, como responsable del Programa
Estratégico “Acceso de la población a la Identidad” asegura el otor-
gamiento del Documento Nacional de Identidad y del Código Único
de Identificación CUI.
GOBIERNOS REGIONALES: Incorporación de la Estrategia
CRECER en las políticas y programas regionales
Los Gobiernos Regionales tiene funciones y competencias en materia
de desarrollo social y lucha contra la desnutrición, a partir de las cuales
debe organizar un sistema de seguimiento de la ejecución de CRECER
en su departamento y coadyuvar a la oferta de servicios requeridos; en
tal sentido, conducirán en sus respectivos ámbitos la implementación
de la estrategia CRECER.
GOBIERNOS LOCALES: Implementación de la Estrategia Nacional
CRECER.
Los Gobiernos Locales, en materia de programas sociales y promoción
de derechos, organizan, administran y ejecutan programas locales de
lucha contra la pobreza, siendo responsables de contribuir al diseño
y ejecución de planes de desarrollo social y apoyo a la población en
riesgo, de niños y mujeres, en tal sentido, conducirán en sus respecti-
vos ámbitos la ejecución de la Estrategia Nacional CRECER. Asimis-
mo, participan apoyando la ejecución de proyectos de construcción y
equipamiento de Postas Médicas, saneamiento básico (letrinas), cocina
mejorada, y otras infraestructuras y proyectos de generación de capaci-
dades, que coadyuven a la construcción de municipios y comunidades
saludables.58

Tal concepción de articulación integral en el diseño de esta política


pública, ahora se completa al incluir en la Estrategia Nacional Crecer, el cual
sólo hacía referencia a las organizaciones de base, a las entidades privadas y a la

58
Disponible en: <http://www.crecer.gob.pe/l_institucionesparticipantes.html>.
94 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

sociedad civil en general, conforme se aprecia de lo establecido en el marco


conceptual de su plan de operaciones aprobado por el Decreto Supremo Nº
003-2011-PCM, a saber:
[…] la Estrategia Nacional EN CRECER es una estrategia de inter-
vención articulada de las entidades públicas que conforman el Gobier-
no Nacional, Regional y Local, las entidades privadas, la cooperación
internacional y la sociedad civil en general, para mejorar las condicio-
nes de vida de la población en situación de pobreza y pobreza extrema,
así como disminuir la desnutrición crónica infantil, especialmente en
las niñas y niños menores de 5 años. Esta articulación y alineamiento
es determinante para aplicar apropiadamente los enfoques, renovar
las miradas, superar el sentido pragmático y activista de las inter-
venciones, entender la complementariedad de las intervenciones, así
como organizar el monitoreo y evaluación de productos, resultados
e impactos, posibilitando el encuentro entre lo programático y las
decisiones de la inversión.59

Hay pues, una importante innovación en la cadena de mando, com-


partida y articulada con los gobiernos regionales y locales, respetando sus
autonomías y facultades de adecuación a la realidad de cada una de las polí-
ticas, esto es, la Presidencia del Consejo de Ministros comparte el gobierno y
el presupuesto de estas denominadas estrategias, en sus tres niveles e, incluso,
comprendiendo a las organizaciones de base. Veamos:
Incorporación de la Estrategia Nacional (E.N.) CRECER en el nivel
Regional: Los Gobiernos Regionales incorporan la E.N. CRECER
como parte de sus Estrategias y Planes Regionales, adecuándolos a sus
realidades y conformando sus instancias de coordinación y articulación.
Implementación de la E.N. CRECER en el nivel local/comunal: Los
Gobiernos locales implementan la E.N. CRECER como parte de sus
Planes y actividades concertadas de acuerdo a la realidad local y con-
formando sus instancias de gestión y ejecución.
Intervención Focalizada, Articulada e Integral: Las instituciones del
gobierno nacional, de los gobiernos regionales y locales, así como las
organizaciones sociales de base involucradas con la E.N.

Disponible en:<http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2011/Enero/07/DS-003-2011-PCM.pdf>.
59
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
95

CRECER interviene de manera articulada, proporcionando atencio-


nes y servicios focalizados a los más pobres, de manera integral a la
población beneficiaria.
Transparencia y veeduría: Los gobiernos Regionales y Locales promue-
ven mecanismos y procedimientos necesarios que permitan la transpa-
rencia y veeduría ciudadana con la participación activa de las diversas
organizaciones comunales.60

Ello no obstante, aún se reclama mayor coordinación a través de un


ente rector de gran nivel político, un director que orqueste esta política del
Estado, así lo hace saber el antropólogo Carlos Aramburu, veamos:
[…] hay una expansión importante de servicios, pero persiste el pro-
blema de la poca coordinación. En algunos lugares llegó el agua, en
otros el desagüe y en otros la carretera. No hay una estrategia arti-
culada. “Una golondrina no hace el verano: tiene que haber un ente
rector de lo social” […] En su opinión no es necesario contar con un
nuevo ministerio, sino con una rectoría social muy clara, que coordine
el trabajo con los demás sectores, con trabajo, educación y salud. Así
como el presidente (Ollanta Humala) liderará la comisión de seguri-
dad ciudadana, alguien de su nivel puede encabezar la lucha contra
la pobreza. “Propondría a la esposa del presidente, Nadine Heredia,
para que dirija y coordine con todos los sectores. Para que establezca
una rectoría más clara a nivel de ministerios.”61

Este enfoque moderno de colaboración articulada integral de las diversas


entidades públicas, privadas y comunales, en la estrategia nacional de mitiga-
ción de la pobreza, propone el cambio cultural de las autoridades y población
beneficiaria, pues, el asistencialismo en la cultura de la pobreza en el Perú, aún
no da paso a la plena sociedad participativa de conciudadanos que queremos.
Al respecto, debemos estar advertidos que existen brechas culturales
con relación a la población beneficiaria, que van a dificultar el desarrollo
pacífico y ascendente de esta visión pública de políticas articuladas y de cola-
boración de entidades, como así testimonia el antropólogo Ludwig Huber en
su estudio sobre la realidad social de Huamanga, Ayacucho, a saber:

60
Disponible en: <http://www.crecer.gob.pe/fases.html>.
61
Entrevista publicada en el diario oficial El Peruano en su edición del 9/8/2011. p. 18.
96 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Desde Tocqueville sabemos que una sociedad civil fuerte, con muchas
organizaciones cívicas, es buena para la democracia. Con este afán,
un grupo de ONG, de las cuales existen alrededor de cincuenta en la
Huamanga posguerra, y el mismo Estado han hecho grandes esfuerzos
para frenar la pulverización sociopolítica. Ante la crisis de las insti-
tuciones de la democracia representativa, apuestan por la “sociedad
civil” y la “participación ciudadana”. La inclusión de actores locales en
la toma de decisiones relacionadas con el presupuesto público y otros
aspectos de la política del Estado, se supone, ayudaría a superar las
deficiencias de las instituciones públicas.
Los resultados, sin embargo, han sido muy modestos. Instancias de
representación de la sociedad civil, como el Consejo de Coordinación
Regional (CCR) y los consejos de coordinación locales (CCL), no han
pasado de ser meros formalismos. En el caso de estos últimos, algunos
han intentado funcionar, sobre todo en el ámbito de las municipali-
dades distritales, pero han terminado por caer en la inoperancia. Si
bien existen esfuerzos de vigilancia, como el caso de Vigilia Perú, este
trabajo no trasciende entre la población, el interés por sus resultados
no va más allá del entorno de algunas ONG e instituciones pocas.
Asimismo, los procesos de presupuesto participativo congregan a
pocos interesados, sobre la base de una parte ínfima del total del pre-
supuesto. Por su lado, la Mesa de Concertación para la Lucha contra
la Pobreza, uno de los pocos espacios de concertación de la localidad,
tuvo una significativa presencia inicial, a la que le ha sucedido un
periodo de aletargamiento del que no ha logrado recuperarse del todo
hasta hoy.62

Por su parte, el sociólogo Portocarrero nos da cuenta, también, de


las dificultades de los pobres y sus organizaciones en desarrollar una cultura
democrática ante la cultura autoritaria que los empantana en circularidades que
los hace vulnerables ante cacicazgos locales (en la manipulación política) y, no
los ayuda a asumir sus derechos como ciudadanos incluidos en un proyecto
común de peruanidad, en la que los intereses nacionales o comunales estén
por encima de los intereses subalternos personales o de grupo enquistado en
el poder, veamos:
Los discursos sobre lo microsocial han cambiado dramáticamente en
los últimos años en el Perú. A mediados de los 80 se suponía que el
mundo popular tenía una gran capacidad de organización y autogo-

Ludwig Huber. Romper la Mano, Una interpretación de la Corrupción. p. 74-75.


62
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
97

bierno. Allí estarían las bases de una democracia más directa, de un


“protagonismo popular”. En las cooperativas, los clubes de madres,
los comedores populares, las rondas de autodefensa; en todos estos
espacios se estaría forjando una democracia participativa. Diez años
más tarde es poco lo que queda de esa esperanza. Las cooperativas
quebraron, las organizaciones de sobrevivencia fueron manipuladas
por el clientelismo con la ayuda de las mismas dirigentes, las rondas
tuvieron comportamientos autoritarios.63

Ahora último, se dio a conocer las ideas presentadas en el marco del


Diplomado Políticas Públicas y Gestión de los Programas Sociales, llevado a cabo
por Idea Internacional y la Escuela de Post Grado de la Universidad de Huan-
cavelica con el apoyo del Ayuntamiento de Madrid y la Fundación Instituto
Universitario José Ortega y Gasset de España, sobre los programas sociales
de lucha contra la pobreza en Huancavelica y su gestión articulada y per-
manente, pese a que la normativa obliga a los gobiernos regionales y locales
integrar la estrategia Crecer, a saber:
No cabe duda que Huancavelica requiere de un acuerdo social y polí-
tico para combatir la pobreza, en el contexto electoral es necesario
incluir en el debate la importancia de contar con políticas públicas
sociales que perduren sobre los períodos de gobierno y que sean imple-
mentados por el siguiente y los futuros gobiernos tanto regionales
como municipales. Basta revisar alguna estadística para argumentar
en ese sentido, los niños menores de 12 años representan el 26% de
la población y la desnutrición crónica de niños menores de cinco años
alcanza al 52%, ¡el porcentaje más alto del país!, ni que decir de las
secuelas futuras que se obtienen: bajos niveles de educación y de rendi-
miento que no se recupera fácilmente, alta incidencia de enfermedades
en la etapa adulta, en definitiva, afecta a toda posibilidad de mejora de
las condiciones de vida de la población […] Estas propuestas de políti-
cas públicas requieren del reconocimiento de las autoridades de turno
y de los partidos y movimientos políticos, con la finalidad que sean
respetados y evitar “esa tendencia a negar lo que avanza la gestión
anterior”, una costumbre muy arraigada en las gestiones locales y

63
Gonzalo Portocarrero. Las relaciones Estado – Sociedad en el Perú: un examen bibliográfico. p. 102. Dispo-
nible en: <http://departamento.pucp.edu.pe/ciencias-sociales/images/documentos/RelacionesdeEsta-
do-PortocarreroAbril2002.pdf>.
98 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

que Huancavelica requiere ir erradicando para dar paso a un Acuerdo


Regional que posibilite contar con políticas de desarrollo de mediano
y largo plazo […]64

No obstante lo anterior, y de las aún serias deficiencias colaborativas


anotadas tanto en la sociedad civil como el estado, como trágica narrativa más
en la construcción de la peruanidad como sueño colectivo, es alentador que
la propia Organización Mundial de la Salud (OMS), a través de su directora
general Margaret Chan, en su discurso de apertura del 50° Consejo Directivo
de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), destacó los avances en
salud que el Perú ha obtenido gracias al nuevo enfoque integral, al indicar lo
siguiente: Las acciones multisectoriales que el Perú inició en 2007 con la Estrategia
Crecer y con la focalización de los programas sociales en las áreas de mayor pobreza
tuvieron resultados.65
Estas constataciones, en suma, nos sitúan en la realidad de entender
al Estado peruano y, la realización del principio de colaboración de poderes,
como una lenta construcción cultural, a través de un proceso de modernización,
democratización y mejora continua de la gestión pública de gran aliento, pero
también de permanente e impostergable acción innovadora en apuntalar la
gobernabilidad del país, lo que nos motiva presentarles un avance de una de
las conclusión del presente trabajo, a continuación.
Por un lado, es importante garantizar la existencia y liderazgo del
órgano de coordinación multisectorial, como ente rector de un determinado
sistema funcional público a escala nacional, regional o local, empero, por otro
lado, también, debemos destacar el rol fundamental de los monitores, esto es,
de los voluntarios que desde el Estado y la sociedad civil, animan, motivan
y le dan vida al esfuerzo de conjunción de funcionarios públicos y líderes
locales para organizar una determinada acción social hacia la consecución de
las metas trazadas.
He ahí, la importancia de fomentar los semilleros de líderes sociales,
ampliando y profundizando al máximo, esta buena nueva que nos trae la
noticia siguiente:

64
Publicación efectuada por los organizadores de dicho diplomado, en el diario Correo. Huancayo del
27 de Septiembre de 2010, p. 12.
65
El Peruano del 29 de setiembre de 2010, Sección Actualidad, p. 18.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
99

Preparan líderes indígenas en tema de gobernabilidad. […] Las cuatro


Instituciones AIDESEP (Asociación Interétnica de Desarrollo de la
Selva Peruana), CCP (Confederación Campesina del Perú), Conap
(Confederación de Nacionalidades Amazónicas) e Indepa (Instituto
Nacional del Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro
Peruanos) realizarán este programa en virtud del convenio suscrito
entre el Perú y Bélgica, cuya meta es la preparación de 240 líderes
indígenas regionales de la amazonía y los andes, 100 estudiantes del
nivel superior y 50 líderes indígenas nacionales con los cuales se coor-
dinará una agenda indígena nacional. El Director Técnico Nacional
del Programa de Formación de Líderes Indígenas, Wilton Revilla
Corrales, manifestó que […] formar unitariamente líderes que tengan al
finalizar el proceso la capacidad de formular políticas públicas interculturales
que están al servicio de sus etnias de sus culturas y con una visión de país”66

Entonces, el enfoque de la colaboración articulada en la legislación,


gobierno, administración y, principalmente, en las culturas del Perú oficial
y del Perú profundo, contribuirá a su reencuentro y cohesión social, como lo
predijera las palabras proféticas de Gonzáles Prada que señaló: el Perú es un
país trágico e irredento que sólo encontraría su destino en el momento en que se lograra
la integración del mundo indígena;67 entendiendo por esto, la integración de la
cosmovisión andina y las selváticas a la peruanidad, como crisol de la diversi-
dad y pluralidad culturales, factor y fuente del desarrollo68 nacional.

66
Diario “La Primera” de Perú, Edición del 8/9/09, p. 4.
67
Citado por Gonzalo Portocarrero en su informe: Relaciones Estado – Sociedad en el Perú: Un examen
bibliográfico. p. 94. Disponible en: <http://departamento.pucp.edu.pe/ciencias-sociales/images/docu-
mentos/RelacionesdeEstado-PortocarreroAbril2002.pdf>.
68
Declaración Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural: Artículo 1. – La diversidad cultural, patri-
monio común de la humanidad: La cultura adquiere formas diversas a través del tiempo y del espacio.
Esta diversidad se manifiesta en la originalidad y la pluralidad de las identidades que caracterizan a
los grupos y las sociedades que componen la humanidad. Fuente de intercambios, de innovación y de
creatividad, la diversidad cultural es tan necesaria para el género humano como la diversidad biológica
para los organismos vivos. En este sentido, constituye el patrimonio común de la humanidad y debe
ser reconocida y consolidada en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Artículo 2. – De la
diversidad cultural al pluralismo cultural: En nuestras sociedades cada vez más diversificadas, resulta
indispensable garantizar una interacción armoniosa y una voluntad de convivir de personas y grupos
con identidades culturales a un tiempo plurales, variadas y dinámicas. Las políticas que favorecen la
integración y la participación de todos los ciudadanos garantizan la cohesión social, la vitalidad de la
sociedad civil y la paz. Definido de esta manera, el pluralismo cultural constituye la respuesta política
al hecho de la diversidad cultural. Inseparable de un contexto democrático, el pluralismo cultural es
propicio para los intercambios culturales y el desarrollo de las capacidades creadoras que alimentan la
vida pública. Artículo 3. – La diversidad cultural, factor de desarrollo: La diversidad cultural amplía
las posibilidades de elección que se brindan a todos; es una de las fuentes del desarrollo, entendido no
solamente en términos de crecimiento económico, sino también como medio de acceso a una existencia
intelectual, afectiva, moral y espiritual satisfactoria.
100 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Ahora, para apreciar su urgencia y gran utilidad práctica, en esa herida


sangrante y dolorosa de nuestra patria en la confluencia de los ríos Apurimac,
Ene y Mantaro (Vraem, antes Vrae), que sigue causando viudas y huérfanos,
corrupción en los mandos militares y policiales, es que recordamos el testi-
monio del ex premier Yehude Simon, luego de constatar la realidad lacerante
siguiente:
Los ciudadanos del Vrae, como hemos podido apreciar, aspiran a
cambiar tal situación y es deber de toda la nación acudir a su llamado
y no defraudarlos. El aislamiento y la geografía agreste de la zona,
así como la desidia histórica del Estado limitaron su presencia. Este
hecho facilitó la supervivencia del terrorismo y la conversión del valle
en el productor del 50% de las 290 toneladas de cocaína que el Perú
produce. Esta cifra nos confiere el deshonroso sitial de segundo pro-
ductor mundial de esa droga.
[…]
Para cumplir con nuestro propósito hemos utilizado una metodología
participativa y nos hemos abocado intensamente a un diálogo franco
y abierto con los presidentes de los cuatro gobiernos regionales invo-
lucrados: Ayacucho, Cusco, Junín y Huancavelica, así como con los 5
alcaldes provinciales y los 31 alcaldes distritales que integran el ámbito
del Vrae. Hemos realizado dos talleres de trabajo, uno en Lima, el 8
de mayo (2009), y otro en Ayacucho, el 25 de mayo (2009), así como
reuniones de seguimiento, dos de ellas en mi despacho, el 12 y 13 de
mayo (2009), con autoridades regionales, distritales y organizaciones
sociales y productivas. (Lo puesto entre paréntesis es mío).

El ex Jefe de la PCM, prosiguió destacando los esfuerzos técnicos en


articular una estrategia integral de seguridad y desarrollo en la zona benefi-
ciada, apreciemos:
Asimismo han trabajado de manera coordinada, comprometida, res-
ponsable y altamente profesional, funcionarios públicos de 11 secto-
res, a fin de analizar la situación, presentar las mejores propuestas y
facilitar su viabilidad. El trabajo de este equipo multidisciplinario e
interinstitucional ha sido fundamental en este proceso y ha constituido
una muestra de gestión pública eficiente y amor al Perú. Debo decir
que este equipo seguirá trabajando con la firme convicción de que
estamos juntos, enfrentando un desafío crucial para la seguridad y la
gobernabilidad de nuestro país.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
101

Así también, expresó igual percepción que la nuestra, al advertir las


resistencias al cambio de enfoque de planeamiento, que probablemente se
presentó en su ejecución:
[…], se trata de una tarea compleja que demanda un esfuerzo especial
de todos los sectores. Fácil sería establecer un simple listado de obras y
acciones, pero si ellas se ejecutan de manera inconexa y desarticulada,
sin un hilo conductor que les dé sentido y continuidad, de poco servi-
rían. Seguramente tendrían un impacto inicial pero no resolverían los
problemas de fondo. […]

Ciertamente no se trata de una tarea sencilla. La acción articulada del


Estado no se va a lograr de la noche a la mañana, habrá tropiezos e
inercias institucionales, pero se trata de un camino indispensable que
hemos decidido recorrer. […]

Queremos que en el complejo escenario del Vrae se ponga a prueba


la capacidad del Estado peruano para actuar de manera eficaz y arti-
culada. Se trata de un enorme desafío que todos tenemos que asumir
con valentía.

Por último, el anterior Premier desarrolló su alternativa transformado-


ra, sobre la base de un fuerte liderazgo y firme voluntad política de llevarla a
cabo, e incluso lo propuso como política de estado, a saber:
Las lecciones aprendidas y el aporte de las consultas realizadas nos
conducen a la necesidad de:
i. Establecer una conducción con liderazgo y presencia en la zona que
permita una implementación eficaz de las acciones integrales para el
corto, mediano y largo plazo.
[…]
La perspectiva integral que hemos asumido implica una adecuada
coordinación entre los niveles nacional, regional y local, así como de
la gestión del Ejecutivo con aquella del Poder Judicial y el Ministerio
Público. Esta acción integral y eficiente permitirá acercar el Estado a
la sociedad y recuperar la confianza del ciudadano en las instituciones
de la democracia.
[…]
Queremos que este enfoque integrador se mantenga a través del
tiempo y se convierta en una política de Estado.
102 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

Buscamos generar, como Estado, condiciones de viabilidad para el


desarrollo económico de la zona a mediano plazo y estamos articu-
lando, en el corto plazo, una acción inmediata que permita mejorar,
efectivamente, la calidad de vida de la población. Para ello, el presu-
puesto del Estado, en sus tres niveles de Gobierno, debe planearse y
ejecutarse coordinadamente, con eficiencia, y cumpliendo las metas
acordadas en conjunto.
Para lograr la recuperación del Vrae al Estado de derecho y al
desarrollo sostenible es indispensable contar con el liderazgo eficiente
de una instancia que, desde el valle, y en estrecha coordinación con
el gobierno nacional y los gobiernos regionales y municipales, pueda
articular la estrategia de intervención, avanzar hacia sus objetivos,
hacer ajustes sobre la marcha y medir los resultados. Una instancia
que sea dialogante y eficiente a la vez.
Que constituya una fuente de inspiración y modelo de la acción eficaz
del Estado en un entorno complejo. Que promueva la economía lícita,
la inversión productiva y la cultura de la legalidad.

En verdad, resuena con más actualidad que nunca, las palabras de


Basadre, el Perú: es un problema pero también una posibilidad,69 pues, si recor-
damos que la política es la ciencia, la técnica y el arte de lo posible, entonces,
hagamos todo lo posible para que la colaboración articulada, inclusiva e inte-
gral, sea su fuente permanente de inspiración. Tal como recomienda el experto
en políticas públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona, el profesor
Joan Subirats Humet, a saber:
Pienso que el gran tema de debate mundial, también en América
Latina, es saber combinar tres elementos: el respeto a la autonomía
individual, que cada vez es más importante; al mismo tiempo, la lucha
por la igualdad (no solamente de lucha por la igualdad de oportunida-
des, sino también por la igualdad de acceso y de posibilidades, en otras
palabras, inclusión social integral, general); y un elemento también
muy importante en América Latina, […] es el tema de la diversidad

Quienes únicamente se solazan con el pasado, ignoran que el Perú, el verdadero Perú es todavía un problema.
69

Quienes caen en la amargura, en el pesimismo, en el desencanto, ignoran que el Perú es aún una posibilidad. Pro-
blema es, en efecto y por desgracia el Perú; pero también, felizmente, posibilidad. Basadre, Jorge. Perú: problema
y posibilidad. p. 7.
Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
103

y el respeto del otro. Si combinamos estos tres elementos, digamos la


política que pueda dar respuesta a estos tres elementos, seguro que
tiene perspectivas de futuro.70

Conclusiones
El principio de separación de poderes (funciones), no se sostendría
si no existiera el Principio de Colaboración de Poderes, armonizador de la
unidad del Estado, pues, la organización de la administración pública para
no convertirse en un archipiélago de organismos inconexos, autárquicos o de
compartimentos estancos burocratizados, requiere la existencia de mecanis-
mo de articulación, integración, coordinación, ayuda mutua, cooperación y
solidaridad de las instituciones públicas por más autónomas que éstas sean,
en la concertación del diseño, ejecución y control de políticas y estrategias
que combinan competencias compartidas, así también, en la prevención y
solución de sus conflictos de competencia.
El Principio de Colaboración de Poderes, cumplirá su rol de articu-
lación entre los gobernantes, si mejora la cohesión social de éstos con los
gobernados, vale decir, abrir el sistema político a la participación de la socie-
dad civil, en la construcción del Estado constitucional, social y democrático
de derecho; pues, dicho principio debidamente institucionalizado, permitirá
procesar las demandas sociales y convertir al soberano en actor político orga-
nizado articulado al Estado, alejando la posibilidad de estallidos de conflictos
y desborde popular. Por lo demás, dicho principio será fuente de inspiración
en la solución jurisdiccional de los conflictos derivados entre las entidades
estatales y de estos con la población.
Los órganos de coordinación multisectorial e intrasectorial, resultan de
un gran valor en la articulación orgánica integradora –horizontal, vertical y
mixta– de las entidades públicas, en torno a determinadas competencias com-
partidas, políticas públicas y de Estado, por lo que incrementar y garantizar
su existencia, contribuirá a que tengamos un sistema político democrático y
moderno, más flexible, participativo e inclusivo.
Incorporar el Principio de Colaboración de Poderes en las Constitu-
ciones de los países latinoamericanos y caribeños, y a través de una Ley de
desarrollo constitucional, establecer el marco normativo de los órganos de

70
Entrevista a Joan Subirats Humet. Revista Jurídica, n. 372 del Diario Oficial El Peruano, edición del
13 de septiembre de 2011. p. 4-5.
104 Edwin Ricardo Corrales Melgarejo

coordinación multisectorial, intrasectorial y mixtos, las atribuciones, procedi-


mientos e instrumentos legales para su mejor accionar y cumplimiento de sus
fines. Por lo que postulamos, la ley orgánica de sistemas funcionales, órganos
de artículación y políticas públicas.
La clave para el éxito de hacer realidad el Principio de Colaboración
de Poderes, en la formulación y ejecución de políticas públicas y de Estado,
es una equitativa y proporcional distribución de atribuciones, funciones y
competencias, recursos e instrumentos legales entre los participantes, con
igualdad de oportunidades entre ellos, para liderar el proceso de colaboración,
en un marco de transparencia fluida y estrecha comunicación. El valor de
estos órganos de coordinación de entidades públicas y sociales, radica no sólo
en su utilidad para solucionar sus conflictos o monitoreas políticas públicas o
de Estado, sino también en la participación de la sociedad civil, como actor
principal en la escena pública, favoreciendo la cohesión social y gobernabili-
dad del país tras un proyecto de nación común, a fin de fomentar un Estado
democrático articulado, flexible e inclusivo.
Finalmente, de las cuatro experiencias peruanas presentadas, destaca la
lección siguiente: la construcción social y cultural del principio de colabora-
ción de poderes será un proceso lento, zigzagueante, de avances y retrocesos,
en la modernización del Estado y sus Políticas Públicas, y su gradual crista-
lización estará en función al avance de civilización en la construcción de una
sociedad democrática, abierta, horizontal, participativa y plural en el Perú.

Referencias
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Estado y las Comunidades Autónomas. Portal de la Universidad de Granada. Dis-
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Capítulo 3 – Institucionalización del Principio de Colaboración de Poderes en las Políticas Públicas: problema y posibilidad en el Perú
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Capítulo 4

Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-Agraria


Imaginarios Tecnológicos en Diálogo (In)Tenso

Edgardo Luis Carniglia

Introducción
Enfrentamos el problema de la imaginación y lo imaginario en el marco
del estudio sobre las representaciones de la tecnología en la recepción de los
suplementos rurales de los diarios, en especial el semanario agropecuario de
mayor circulación en Argentina, por los agricultores familiares del sur de la
provincia de Córdoba ubicada en el centro del territorio de Argentina (Car-
niglia, 2009).
Dos preguntas interrelacionadas son relevantes al respecto: ¿Qué estra-
tegias textuales e imaginarios asociados son empleados y con qué fines en el
tratamiento de las noticias sobre asuntos agro-tecnológicos? ¿Cuáles son las
interpretaciones de dichos productores agropecuarios, en general subordina-
dos y vulnerables, sobre estos mensajes?En nuestra perspectiva comprensiva
de la comunicación rural se concibe a la recepción de los medios de comunica-
ción, en particular la lectura de los suplementos agropecuarios de los diarios
argentinos, como un cúmulo o sistema relativamente discontinuo de prác-
ticas, representaciones y usos constituidos en la cuasi-interacción entre los
actores del público, por ejemplo los agricultores familiares del sur cordobés, y
los textos mediáticos, por caso la prensa agraria, en un determinado contexto
sociocultural e histórico, como el campo de la pampa argentina atravesado
por la profundización del capitalismo y una incipiente mediatización de las
ruralidades (Carniglia, 2009).

Imaginación e Imaginario en la Teoría de la Comunicación


Los imaginarios constituyen una compleja modalidad de las repre-
sentaciones. En este sentido, Belinsky (2007) reconoce que “imaginación” e
“imaginario” son dos problemáticas que atraviesan la historia del pensamiento
occidental. Sus conceptos y términos asociados se remontan a Platón y Aris-
108 Edgardo Luis Carniglia

tóteles, cumpliendo para ambos una función mediadora: entre el mundo de


las esencias eternas y el de los cuerpos, para el primero, y entre el universo de
los sentidos y el intelecto, para el segundo. Al mismo tiempo, otros ejes claves
de la discusión al respecto, por ejemplo, el privilegio de lo histórico sobre la
estructura, con Heráclito, y viceversa, según Parménides, también se instalan
temprana e intensamente en la trayectoria del pensamiento occidental.
Sin embargo, la segunda mitad del siglo 20 resulta particularmente
fecunda en la elaboración teórica sobre la imaginación y lo imaginario, en
especial en el espacio intelectual francés que, desde la primera mitad de la cen-
turia, reconocía los aportes de Bachelard y Sartre de naturaleza más histórica.
En este sentido, la problemática sobresale ahora por el giro teórico de
la tríada real-simbólico-imaginario del estructuralismo, con Lévi-Strauss en
la antropología y Lacan desde el psicoanálisis, pero también en la filosofía
de la acción social (Castoriadis, 1975), la historia medieval (Le Goff, 2012),
la sociología de las representaciones colectivas como memorias y esperan-
zas (Baczko, 1991) y la sociología del conocimiento (Bloor, 1998). Así, por
ejemplo, Castoriadis y Le Goff critican la concepción estructuralista de los
símbolos como más reales que aquello simbolizado y conciben al imaginario
como una potencia creadora constitutiva de lo social sin negar el peso de lo
simbólico, lo real y lo ideológico, éste último un espacio integrado a dicha
tríada por el segundo autor.
De este modo, lo imaginario puede ser concebido alternativa o simultá-
neamente como una facultad, un proceso, un producto y una función. Así, la
imaginación consiste en la capacidad de representarse imágenes y esta facultad
puede limitarse a evocar objetos ya vistos o percibidos, o sea un mecanismo
reproductor, y/o la de formar imágenes de objetos nunca percibidos y hacer
combinaciones de imágenes nuevas, es decir como invención o creación. Por
otra parte, el término imaginario se usa como adjetivo, relativo a lo irreal o
imaginario, y también sustantivo, en el sentido de “dominio de la imagina-
ción” (Belinsky, 2007).

La Imaginación Tecnológica y la Comunicación


La tecnología, en especial en las sociedades modernas, constituye un
espacio propicio para el despliegue de la imaginación y la construcción de
imágenes o representaciones dentro de los procesos interpersonales y media-
tizados de la comunicación en general y, en particular, de la acontecida en los
diversos mundos rurales.
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
109

En este sentido, Cabrera (2006) recurre a la distinción de Castoria-


dis entre imaginario radical y secundario, para analizar las relaciones entre
lo tecnológico, en particular las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación, y lo imaginario en las sociedades modernas. En consecuencia,
entiende a la imaginación como, por un lado, la capacidad humana y potencia
creadora de otras interpretaciones sobre las metas, los anhelos y los deseos
colectivos y, por otro, el conjunto de representaciones que de ella resultan.
Así, la comunicación con sus modos, medios y géneros resulta relevante para
la configuración de imaginarios pues no sólo es el medio a través del cual fluye
la imaginación sino también, y sobre todo, el espacio en el cual la sociedad se
imagina, se piensa y se hace a sí misma.
Para este autor en el período comprendido entre la caída del muro de
Berlín y la destrucción de las torres gemelas de New York emerge un nuevo
imaginario de optimismo neo-tecnológico asociado a las “autopistas de la
información”, la explosión de la red informática, el dominio de multinacio-
nales electrónicas como Microsoft, la definitiva incorporación social de la
computadora y el surgimiento de nuevas actividades económicas y empre-
sas específicas. Es también el momento del “fin de la historia” pero, sobre
todo, de nuevas promesas, sueños, descripciones de la realidad, despliegues
de la energía social y proyectos de la imaginación colectiva. De este modo, la
sociedad actual se piensa y se mira a sí misma desde sus logros tecnológicos y,
con ello, las tecnologías constituyen una fuente de esperanza y movilización.
Así, Cabrera (2006) entiende que las nuevas tecnologías de la informa-
ción y la comunicación, en su actual y específico modo de existencia, son sig-
nificación instituida de lo imaginario social, es decir un imaginario secundario
en los términos de Castoriadis. Por lo tanto, una adecuada comprensión crítica
de su realidad debe formularse “desde” lo imaginario y “como” imaginario.
Desde lo imaginario dichas tecnologías constituyen el núcleo creativo
del imaginario tecno-comunicacional de la sociedad contemporánea. Esta
perspectiva implica que: a) el marco de comprensión de aquellas es el ima-
ginario social moderno y contemporáneo con las ideas de técnica, progreso
e ideología como conceptos centrales e indisolublemente unidos; y b) la idea
de progreso o desarrollo en crisis se renueva y sostiene, desde el final de la
segunda guerra mundial, con dicho imaginario tecno-comunicacional.
Por otra parte, como imaginario las tecnologías consisten en un conjunto
heterogéneo de aparatos, instituciones y discursos con origen en lo imaginario
social. Esta concepción de las nuevas tecnologías info-comunicacionales como
imaginario indica que: 1) tienen por nota característica la heterogeneidad no
110 Edgardo Luis Carniglia

sólo externa sino, sobre todo, radical, o sea una institución creativa de infi-
nitas posibilidades de determinación; y 2) su análisis comprende los niveles
de las significaciones imaginarias sociales, o sea el modo de manifestación de
su realidad, y las matrices imaginarias, es decir las condiciones de posibilidad
de esas significaciones. En este sentido, desde el análisis de un heterogéneo
corpus de textos periodísticos, revistas, prospectos y folletos, entre otros,
Cabrera (2006) reconoce a las matrices mágica y profético-apocalíptica como
funcionales a la significación imaginaria de las nuevas tecnologías.

Agricultura Moderna, Cambio Tecnológico y Explotaciones Familiares


La tecnología moderna para la producción agropecuaria asume formas
diversas: idea, máquina, insumo, práctica y proceso, entre otras.
Más allá de estos matices, el objeto tecnológico agropecuario y general
implica siempre el problema más global de la técnica, concebida como sistema
de operaciones situadas sociocultural e históricamente a través de las cuales
actores individuales y colectivos, más o menos institucionalizados, ponen en
relación capacidades intelecto-corporales, distintos instrumentos o tecnologías
y varios recursos naturales para generar objetos materiales y/o simbólicos de
funcionalidad variada. Como hecho sociocultural de pretendida globalidad,
la técnica tiende a procurar una relativa autonomía (Ellul, 1990), tanto ima-
ginaria cuanto efectiva, dentro de las sociedades complejas del capitalismo y
la modernidad, por ejemplo aquellas periféricas como Argentina.
La agricultura moderna, en especial de la pampa argentina, es concebi-
da en este estudio como una modalidad productiva extensiva, de secano con
clima templado, mercantil, industrial y mundializada. Algunos de estos rasgos
se instalan con fuerza desde los orígenes mismos de la agricultura pampeana
en la relativamente lenta transición entre las agriculturas de la era colonial
y de la nueva nación durante el siglo 19 y otros matices se profundizan a lo
largo de los dos siglos de su historia (Barsky; Gelman, 2001). En particular,
el atributo “industrial” alude a la importancia creciente y sistemática que
las tecnologías agropecuarias mecánicas, químicas, biológicas, electrónicas
y de gestión, entre otras, asumen en las diferentes actividades agrícolas y/o
ganaderas. El núcleo de esta relevancia tecnológica radica en su aporte para
acotar y trascender los límites que las condiciones naturales de la producción
agropecuaria presentan a los procesos de racionalización y estandarización
establecidos por la modernidad agrícola bajo situaciones de capitalismo.
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
111

Aunque la naturaleza impone significativos límites a la moderniza-


ción tecnocapitalista de la agricultura (Mann; Dickinson, 1978), al menos
en el largo plazo la tecnología transforma al campo moderno. Un ejemplo
elocuente de este cambio son las llamadas “revoluciones tecnológicas” de la
agricultura moderna argentina. Al menos tres transformaciones sociocultu-
rales e históricas asociadas al cambio tecnológico atraviesan la agricultura
moderna de la pampa argentina. Todas suponen cambios tanto en los modos
de producir cuanto en las formas de vida: con ellas no sólo se incorporan
nuevas tecnologías sino también nuevos productos, otros actores sociales y
experiencias socioculturales renovadas.
Así, luego de una dilatada transición, se instala desde la segunda mitad
del siglo 19 en dicha región una actividad agropecuaria moderna, esto es, la
agricultura se constituye casi desde el origen como mercantil, extensiva, de
secano con clima templado, industrial y mundializada. La nueva configuración
ocupa toda la superficie regional en base a una ganadería y una agricultura, a
veces subordinada a la producción pecuaria, basada en el aporte europeo de
capital, mano de obra y tecnología – como el alambre y el molino – para una
producción que exporta granos y carne al continente europeo.
Por otra parte, después de la Segunda Guerra Mundial otra renova-
ción tecnológica mecaniza totalmente las labores agropecuarias e incorpora
las primeras variedades de semillas híbridas, herbicidas e insecticidas a una
actividad mixta, es decir agropecuaria, con creciente presencia significativa
de los contratistas de maquinaria agrícola y sostenidas migraciones del campo
a la ciudad.
Finalmente, en la transición entre los siglos 20 y 21 la agricultura,
en particular el cultivo de oleaginosas como la soja (Barsky; Dávila, 2008),
se expande ampliamente sobre la ganadería, otros cultivos y también áreas
extra-pampeanas en base a la incorporación de un paquete tecnológico
formado por las semillas transgénicas, la siembra directa, los nuevos agro-
químicos, los sistemas digitales y una importante incorporación de grupos de
inversión extra-agrarios a una producción que profundiza su industrialización
e inserción en el mercado internacional de productos agropecuarios.
Las explotaciones familiares de la pampa cordobesa constituyeron
y constituyen uno de los agentes y también pacientes de dichas transfor-
maciones de la agricultura argentina. Estos establecimientos agropecuarios
muestran una importante capacidad de resistencia y adaptación ante distin-
tas coyunturas críticas del agro de la provincia mediterránea argentina. Su
reproducción es al mismo tiempo el registro de una significativa disminución
112 Edgardo Luis Carniglia

en cantidad de las unidades productivas dado que, por ejemplo, entre 1969
y 2002 desapareció alrededor de la mitad de las explotaciones agropecuarias
de la pampa cordobesa. Asimismo, estas unidades registran manifiestas trans-
formaciones cualitativas en su doble condición de forma socioproductiva – o
sea en las relaciones de control del trabajo, la tierra y el capital – y de modo
o estilo de vida del mundo rural. Sin embargo, la condición a la vez inestable,
subordinada y subordinante de estas unidades se reproduce a lo largo de toda
esta densa y dinámica trayectoria (Carniglia, 2009).

Prensa Agraria y Difusión de Tecnologías: encuadre e imaginario


Como se dijo, las noticias sobre las ruralidades y, en especial acerca de
las dimensiones técnicas y tecnológicas de las producciones agropecuarias,
o sea agrícolas, ganaderas o mixtas, construyen en sus textos multimodales
representaciones de mundos reales pero también posibles, sean éstos verosí-
miles o virtuales.
En consecuencia, la problemática de la imaginación y lo imaginario
emerge y se instala con fuerza en el estudio del tratamiento o la cobertura
noticioso de los modos de vida rurales, los procesos agrarios y las actividades
agropecuarias por los diversos medios de comunicación en general y la prensa
especializada en particular.
En este sentido, cierto modo de imaginación tecnológica en la prensa
agraria se configura a través de estrategias textuales específicas. Éstas cons-
tituyen operaciones que ponen en relación técnicas, instrumentos y procedi-
mientos determinados: principios u orientaciones generales, criterios especí-
ficos, dispositivos y razonamientos emergen, entre otros, como componentes
textuales estratégicos aún no analizados en su especificidad de la comunica-
ción rural mediatizada de Argentina.
En las situaciones de agricultura moderna la difusión o divulgación de
tecnologías constituye una actividad clásica del periodismo agropecuario y,
por otra parte, a menudo se renueva como una función de la prensa agraria
(Diez Rodríguez, 1980; Tucunduva Neto, 1987; Reisner; Walter, 1994; Car-
niglia, 2001; Frank, 2004) y otros medios de comunicación especializados
(Más Canosa, 1991). Desde los primeros medios impresos agrarios hasta la
variada manifestación actual del periodismo especializado interesó e interesa
la diseminación de ideas, productos, procesos y prácticas relacionados con las
tecnologías agropecuarias. Las alternativas productivas, las formas de cultivo,
los insumos, las herramientas y las técnicas, entre otros, componen el amplio
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
113

conjunto de tecnologías difundidas y difundibles entre los sujetos individua-


les y colectivos del medio rural, en particular los técnicos y profesionales del
sector agropecuario, o sea agrónomos, veterinarios y economistas, entre otros,
y las distintas categorías de productores: campesinos, capitalistas, familiares,
trabajadores dependientes, etc.

Un Enfasis Tecnológico en el Tratamiento de la Noticia Rural


¿Cuál es el imaginario tecnológico de la prensa agraria? La tecnología,
en sus diversas manifestaciones, constituye la segunda temática más frecuente
en las notas de tapa de las ediciones de Clarín Rural publicadas entre 1997
y 2008. Como tal, el tema predomina en más de una cuarta parte de dichos
textos del periódico agropecuario de mayor circulación en Argentina (Carni-
glia, 2009).1 La referencia reiterada a la cuestión tecnológica en esta publica-
ción predomina sobre otras temáticas características incluso en una coyuntura
en que el tratamiento de los aspectos sociopolíticos de la cuestión agraria,
esto es el avance del capitalismo en el agro y a partir del agro, demandaba
más atención dado el cambio de algunas condiciones agroproductivas y de
las relaciones entre el campo y el resto de la sociedad.
En este sentido, cabe precisar y detallar la conjetura acerca de que la
prensa agraria, en particular dicho periódico de amplio alcance nacional, des-
pliega una determinada estrategia de vanguardia tecnológica en el tratamien-
to de la noticia agropecuaria. Entendemos que la estrategia de tratamiento
noticioso con sesgo tecnodivulgador a cargo de la mencionada publicación
agraria procede a través de notas y artículos destacados por la ubicación, el
tamaño y el empleo de recursos gráficos, entre otros aspectos, cuya textua-
lización despliega al menos cuatro dispositivos o componentes estratégicos:
a) eventos tecnológicos: en las páginas del periódico se presentan coberturas
noticiosas de exposiciones, congresos, días de campo, reuniones técnicas y
otros eventos similares o equivalentes en los cuales asume un papel central
la exhibición estática y dinámica de muy diversas tecnologías agropecuarias.
Asimismo, el semanario desde el año 2003 organiza anualmente una de
las principales muestras agropecuarias, Feriagro, cuyas ediciones siguien-
tes fueron promovidas profusamente por las noticias y publicidades del

1
En el estudio de este periódico semanal se utilizó un análisis de contenido cuali-cuantitativo de mediano
plazo (Carniglia, 2009).
114 Edgardo Luis Carniglia

suplemento agropecuario e incluso del cuerpo central del propio diario


Clarín, se define siempre como un emprendimiento conjunto del semanario
especializado, el Grupo Clarín y otra empresa;
b) tecnólogos de avanzada: profesionales y técnicos relacionados con distintas
tecnologías presentan en las páginas del suplemento las características de
cada idea, máquina, insumo, práctica, proceso, entre otros, al tiempo que
analizan sus efectos beneficiosos en la producción de, por ejemplo, los cerea-
les como el trigo, las oleaginosas como la soja, la carne bovina, porcina y
avícola, la leche, las frutas, las hortalizas y otros rubros de la agricultura y
ganadería argentinas;
c) tecnologías modernas: equipos, insumos, prácticas y procesos son presen-
tados con especial énfasis en aquellos aspectos relacionados con la pro-
ducción del agro pampeano argentino y, como se dijo, la siembra directa
y las semillas transgénicas aparecen como las tecnologías más recientes
y/o complejas al tiempo que también se proponen agrotecnologías menos
difundidas, por ejemplo la fertilización y el riego, y
d) productores agropecuarios “de punta”: a partir de al menos el año 2003
este semanario especializado dedica varias de sus notas de tapa a empre-
sarios agropecuarios, en general de gran envergadura que innovan en sus
sistemas productivos, incorporan en sus empresas las tecnologías modernas
y muestran sus resultados favorables al conjunto de colegas, profesionales
del campo y demás categorías de lectores del suplemento agropecuario.

Horizonte Tecnológico y Consejo Práctico:


dos modos del imaginario mediatizado
En su estudio de lo imaginario dentro de las disciplinas sociales y
humanas, Belinsky (2007) recupera dos categorías del historiador R. Koselleck
aptas para analizar diversas prácticas sociales: campo de experiencia y horizon-
te de expectativas. Ambas son de naturaleza metahistórica, corresponden al
ámbito de la Antropología, desbordan el campo de la consciencia individual y
dicen que, por ejemplo, en las prácticas asociadas a la tecnología agropecuaria,
los actores actúan al mismo tiempo, por un lado, con experiencias del pasado
y, por otro, desde expectativas respecto del futuro. Esta actividad humana que
amalgama experiencia y expectativas es esencialmente de condición histórica
pues implica una construcción sociocultural de la temporalidad.
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
115

El campo de experiencia es un pasado-presente que no se refiere sólo


a lo individual sino también a lo colectivo, donde están contenidas y con-
servadas experiencias transmitidas por generaciones anteriores. También el
horizonte de expectativa incluye lo propio y lo ajeno, pero trata de un futuro-
-presente y apunta al todavía-no, a lo que sólo se puede imaginar porque aún
no ha sido experimentando, y, como tal, en su imaginación conviven deseos,
esperanzas y temores. A su vez, el espacio de experiencia y el horizonte de
expectativas se articulan entre sí bajo dos modalidades: la de lo que es y la
de lo que podría ser.
Sin embargo, el campo de experiencia y el horizonte de expectativa no
aluden a conceptos simétricos pues se organizan de maneras distintas. Las
experiencias del campo proceden del pasado y éste es de carácter espacial, o
sea una totalidad en la que se presentan, de modo simultáneo, muchos estra-
tos anteriores con o sin referencia precisa. Las expectativas, en cambio, con-
forman un horizonte porque tratan sobre un tiempo futuro y éste es una línea
tras de la cual se abren posibles espacios de nuevas experiencias contingentes,
algunas deseadas pero otras rechazadas, que todavía no se pueden contemplar.
Algunos tratamientos de la cuestión tecnológica por el periódico rural
más masivo de Argentina constituyen situaciones donde, como sostiene
Belinsky (2007, p. 94), se “coordinan el pasado y el futuro en el espesor del
presente”. En este sentido, se analiza a continuación una nota de Clarín Rural,
publicada en la página 15 de la edición correspondiente al 21 de octubre de
2006, cuyo desarrollo contempla la creación de mundos tanto reales cuanto
posibles, pero todos imaginarios en mayor o menor intensidad, a través de
los textos multimodales de la noticia tecno-agropecuaria.
Resulta pertinente analizar dicho artículo para destacar que en este
texto específico se amalgaman varias dimensiones del imaginario tecnológi-
co, o sea modalidades del deseo y la esperanza, y algunos consejos prácticos
para los trabajadores rurales, es decir sugerencias para resolver los problemas
actuales hasta tanto acontezca un futuro con dicho horizonte imaginado y
deseado.
La página que incluye dicha nota se distribuye en tres segmentos: a)
institucional, una delgada área superior que identifica al suplemento agro-
pecuario, el diario que lo contiene, el día y la fecha de publicación; b) perio-
dístico, subdividido entre el artículo central objeto de nuestro análisis y otra
noticia también sobre biotecnología; y c) publicitario, con dos avisos en la
base de la página. En este sentido, el cintillo o guarda sobre fondo de color
que encabeza la página, con el texto “Biotecnología, una nueva era para
116 Edgardo Luis Carniglia

el agro”, resulta muy pertinente para englobar el sentido tanto de los dos
artículos noticiosos cuanto de ambas publicidades. Todos estos paratextos
anticipan, de algún modo, un rico imaginario relativo a la cuestión tecno-
lógica. En particular, el artículo objeto de nuestro análisis da cuenta de una
entrevista colectiva a un especialista en genética agrícola de EE.UU., visitante
de la Argentina.
El título con mayúsculas de nombre propio “La Revolución Verde va
por más”, tal vez cercano a la jerga deportiva o al menos popular, es uno de
los varios elementos paratextuales e icónicos que resaltan tanto el complejo
imaginario tecnológico cuanto las sugerencias prácticas del entrevistado en
este artículo de la prensa agraria.
Cada uno de los segmentos textuales – título, bajada, trece párrafos y
pie de foto – introduce diferentes contenidos de un horizonte tecnológico ima-
ginado como muy amplio en alternativas. Así, el propio título presenta con
mayúsculas de gran tamaño la expresión “Revolución Verde” que, en términos
de significaciones relacionadas con cambios o transformaciones de distinta
naturaleza, amalgama dos expresiones con connotaciones muy intensas: por
un lado, la “revolución” como aquello que invierte el sentido de la historia en
curso (Kay, 1990) y, por otro, lo “verde” como una metonimia revalorizada
de la importancia que la protección del medio ambiente asume en el discurso
contemporáneo sobre el cambio sociocultural (Lele, 1991; Gale; Cordray,
1994; Cimadevilla, 2004). La bajada, a su vez, especifica que la revolución
anticipada acontecería en Argentina con la incorporación de una semilla de
alfalfa resistente al herbicida glifosato. Por último, el paratexto reiterado en
letra de otro tipo y mayor tamaño destaca que “el especialista elogió la polí-
tica avanzada que tiene la Argentina en cuanto a los transgénicos se refiere”.
Es decir: afirma, en otros términos, que están dadas algunas de las condiciones
de posibilidad de la revolución tecnológica imaginada para la pampa y otros
territorios argentinos.
Párrafo a párrafo, el texto principal de trece segmentos introduce –
entre otras ideas – algunas metas, antecedentes y fundamentos del imagina-
rio tecnológico relacionado con la biotecnología, las semillas genéticamente
modificadas y una particular variedad de éstas.
Así, el primer segmento reitera que, en un país con potencial ganadero,
la introducción de dicha semilla sería revolucionaria y señala, complementan-
do lo destacado en la bajada, que quien esto dice es un genetista a cargo de
un departamento agrícola de una universidad de EE.UU. y, además, creador
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
117

de la “Revolución Verde Biotecnológica”. Es decir, una autoridad en el tema.


Luego, en el siguiente párrafo, se dice, destacando siempre en negrita, que la
revolución aludida consiste en “un salto en la productividad ganadera” para
agregar, en los dos segmentos posteriores, que durante la década previa a la
entrevista, ya se implantaron en el mundo “unas cien millones de hectáreas”
con materiales transgénicos y que esta superficie debería duplicarse en los
próximos diez años.
El lector que avanza en el artículo observará que, en respuesta a la
pregunta sobre “cuáles son los beneficios de eso”, el cronista reproduce varias
promesas del imaginario biotecnológico propuesto por el especialista en bio-
tecnología; a saber literalmente:
Hay 850 millones de personas desnutridas en el mundo y que muchas
son campesinos que sufrieron diversos problemas productivos que la biotec-
nología podría ayudar a morigerar y/o impedir.
Esta ciencia puede ser útil para paliar o evitar, por ejemplo, múltiples
enfermedades en niños, como la ceguera que en muchos casos se produce como
consecuencia de la falta de vitamina A (cursiva en original).
Son enormes las posibilidades de vinculación de la biotecnología con los
biocombustibles, por ejemplo para que una mayor proporción de la planta pueda
ser convertida en etanol (cursiva en original).
El futuro traerá una creciente vinculación con la medicina. “Será mucho
más barato producir medicamentos en una planta que en una fábrica” (cursiva
en original).
La biotecnología tendrá un rol clave para combatir una de las grandes
limitantes que tendrá la producción en el futuro: el agua. Su uso eficiente, a
través de cultivos con tolerancia a sequía, será muy importante (cursiva en
original).
Las fórmulas gramaticales del texto varían entre el potencial del
“podría”, las conjugaciones en futuro del “será”, “traerá” o “tendrá” y el
infinitivo de “ser útil”. Sin embargo, todas instalan un inmenso imaginario
de beneficios de la biotecnología aplicada a las semillas, es decir un horizonte
tecnológico de un alcance amplio y diverso. Así, los problemas complejos y
recurrentes de la agricultura humana y de otros ámbitos como la medicina
estarían al alcance de estas tecnologías consideradas revolucionarias.
118 Edgardo Luis Carniglia

Sin embargo, como se dijo, las preocupaciones respecto de lo que acon-


tece en el día a día de la producción agropecuaria también son objeto del
diálogo entre el especialista biotecnológico y los periodistas. Entonces, en
este contexto aparecen algunos límites actuales del uso de biotecnología que
dan pie a sugerencias, insinuaciones y consejos prácticos de Wayne Parrot,
es decir modos diversos de qué hacer aquí y ahora ante problemas concretos
de la agricultura.
Así, el cronista dice por tercera vez que la revolución en el cultivo de
alfalfa sería posible según aquel científico, más allá de las tendencias y posibi-
lidades mundiales, dadas las “potencialidades biotecnológicas de la Argenti-
na” por los desarrollos propios, como la papa transgénica y un girasol clonado
resistente a sequía, y la adopción de eventos biotecnológicos extranjeros.
Luego de otro punto y aparte y nuevamente con negrita, el genetista aparece
destacando que la semilla de dicha pastura resistente a glifosato “hace dos
años que ya está disponible en Estados Unidos”.
Finalmente, un consejo práctico más explícito y preciso emerge respec-
to de uno de los límites o problemas de otra semilla genéticamente modifica-
da, la soja resistente al herbicida llamado glifosato, que no logra en algunos
casos el control total de malezas, es decir el horizonte tecnológico que motivó
su rápida y generalizada incorporación durante diez años en alrededor del
ochenta por ciento de la creciente superficie argentina cultivada con esta olea-
ginosa (Barsky; Davila, 2008), avance de un ritmo inusitadamente mayor que
en Europa, un continente prácticamente cerrado a los cultivos genéticamente
modificados. Dice el texto noticioso:
En materia agrícola, afirmó que estuvo en Salta interiorizándose, entre
otros temas, sobre los casos de resistencia a glifosato en Sorgo de Alepo. Y
recordó que, a nivel mundial, hay 8 malezas resistentes a glifosato y que,
tarde o temprano, todos los herbicidas sufren la aparición de alguna maleza
resistente. “Su uso tiene que ir acompañado de un manejo agronómico apropiado”,
dijo (cursiva en original)
Así, la imaginación agrotecnológica de la prensa agraria, en este caso
agronómica y también biológica, amalgama un campo de experiencia, o sea
alguna sugerencia de acción para el instante presente, y un horizonte de
expectativa, es decir unos deseos de un futuro mejor. Acaso está sea una regla
ineludible del uso de las tecnologías en una civilización que, según se dijo,
hace de la técnica y lo tecnológico, en sus diversas formas, un organizador
sociocultural e histórico.
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
119

Interpretaciones del Mensaje Agro-Tecnológico


por los Agricultores Familiares2
Las estrategias, los dispositivos y los imaginarios textualizados en las
noticias de las prensa agraria construyen lectores modelos o ideales y también
fijan “posiciones de lectura” a través de una amalgama de técnicas, instrumen-
tos y procedimientos empleados en el tratamiento de los textos multimodales
sobre las tecnologías agropecuarias.
Cabe, entonces, estudiar la recepción siempre situada, esto es la(s)
lectura(s), de los diversos actores rurales, urbanos e híbridos que interactúan
con los diferentes textos de este medio impreso de la comunicación media-
tizada. En este sentido, como se dijo, las prácticas, las representaciones y los
usos de una lectura de la prensa agraria contextualizada sociocultural e his-
tóricamente requieren de nuevos y urgentes esfuerzos de investigación tanto
teórica cuanto empírica hasta ahora ausentes (Carniglia, 2009).
Desde una versión actualizada de la propuesta de Stuart Hall (1980)
sobre la decodificación de los mensajes mediáticos, o sea las alternativas del
receptor, en este caso los agricultores familiares lectores de los mensajes tecno-
lógicos de la prensa agraria, se contemplan las siguientes posiciones o códigos
de la interpretación de los textos de la prensa agraria:
i) decodificación indiferente, no contemplada por el autor pero a veces rele-
vante en la interpretación del mensaje por los lectores;
ii) decodificación dominante, cuando el público acepta plenamente los valores
semánticos predominantes inscriptos en el mensaje periodístico;
iii) decodificación de oposición, mediante el cual el receptor rechaza el sentido
dominante del mensaje desde una interpretación distinta; y
iv) decodificación negociada, donde la lectura del sujeto amalgama de algún
modo tanto sentidos dominantes cuanto alternativos.
En este sentido, los responsables de los establecimientos familiares
entrevistados respondieron de modo diverso, pero nunca indiferente, a la pro-
puesta del periódico analizado respecto de la incorporación de la tecnología
como una condición ineludible y factible de la mejora de toda explotación

2
Los lectores de la prensa agraria consultados pertenecen a 20 explotaciones familiares del sur de la
provincia de Córdoba (Argentina). Durante el primer semestre de 2006 fueron entrevistados en su
lugar de trabajo y/o residencia. El diálogo se generó en torno a sus respuestas a la siguiente consigna
inicial formulada por el investigador: “Dice el suplemento agropecuario del diario que se dispone de
tecnologías para aumentar la producción y la rentabilidad de todas las explotaciones agropecuarias”
(Carniglia, 2009).
120 Edgardo Luis Carniglia

agropecuaria. Ante esta idea, enfatizada incluso desde las notas de tapa de
Clarín Rural (Carniglia, 2009), emergen las siguientes respuestas de los agri-
cultores familiares consultados:
a) decodificación dominante
Las tecnologías generan cambios favorables significativos en la produc-
ción de granos, carne y leche.
Las tecnologías presentan varias ventajas efectivas y/o potenciales para
las actividades ganaderas, agrícolas y mixtas.
Las máquinas, insumos, equipos, prácticas y otras tecnologías disponi-
bles conforman a menudo un paquete o sistema tecnológico.
Las distintas tecnologías son imprescindibles en diferentes situaciones
productivas.
La siembra directa es una de las tecnologías con una mayor, y acaso
irreversible, capacidad transformadora de los modos de trabajo agropecuarios.
b ) decodificación oposicional
Se despliega una firme presión comercial, desde la comunicación inter-
personal y mediatizada, para incorporar las distintas tecnologías.
Dados algunos riesgos y problemas de la producción agropecuaria
(ambientales, climáticos, económicos), no siempre es conveniente y factible
el cambio técnico.
Algunas situaciones de cambio técnico generan temor o miedo.
Los productores “chicos” no pueden acceder actualmente a varias de
las tecnologías de avanzada, en especial las nuevas maquinarias agrícolas.
Las soluciones tecnológicas incorporadas generan otros problemas
nuevos o actualizados, por ejemplo el trabajo con profesionales.
c) decodificación negociadora
La incorporación de determinadas tecnologías (fertilizantes) es más
necesaria en algunos cultivos, como el maíz.
Hay menos tecnología disponible para una ganadería bovina con pro-
cesos productivos más extensos que los de actividades agrícolas.
Los servicios del contratista de labores agrícolas constituyen una alter-
nativa, aunque no exenta de problemas, ante las limitaciones en el acceso a
las maquinarias agrícolas.
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
121

En algunas tecnologías, por ejemplo las sembradoras, una alternativa


consiste en modificar el equipo disponible adaptándolo a los nuevos criterios
tecnológicos.

El Imaginario Tecnológico de un Agroproductor Directo que lee


Si, como se analizó en secciones anteriores, la prensa agraria, en este
caso los suplementos agropecuarios de distintos diarios de información
general, instala un determinado imaginario tecnológico, corresponde pro-
fundizar en las interpretaciones o decodificaciones del mismo por parte de,
entre otros actores, los responsables de los establecimientos rurales familiares
que leen dicha prensa especializada.
Dentro del complejo imaginario técnico de los agricultores familiares
consultados sobresalen varias ideas emergentes de la comunicación rural. Así,
estos actores rurales de la pampa argentina consideran que:
i) el futuro es abierto y depara sorpresas en términos de máquinas, insumos,
prácticas, procesos y otros dispositivos, o sea no estaría todo dicho en cuanto
a tecnologías agropecuarias.
Hay cosas que por ahí aparecen que vos ni te las soñás lo que puede la
tecnología… va cambiando… Va a venir… la semilla resistente a la
sequía… Que en esta zona sería una cosa importante… Claro, como
las herramientas, uno dice “las herramientas, ¿qué van a hacer? Más
que cosechadoras”, pero qué sé yo…a lo mejor va a llegar un momento
que la cosechadora no va a existir más porque a lo mejor va a tener
una plataforma que te va a levantar los granos y no precisás todas esas
máquinas que te muela todo para poder sacar los granos, qué sé yo…
A lo mejor va a pasar en el campo como una plancha arriba, que a lo
mejor le extrae los granos directamente sin… (Entrevista 13).

ii) en algunas actividades agropecuarias, por ejemplo la ganadería de cría y/o


invernada, hay más tecnologías vacantes.
El avance, la tecnología que se ha dado en la agricultura no se ha
dado en los vacunos porque… por ejemplo, en el tema sanitario en los
vacunos ha sido un avance importante en los diagnósticos, los trata-
mientos y demás, pero de todas maneras lo que no pueden modificar
es que el ternero tenga que estar nueve meses en la panza para nacer,
tenga que estar un año pastando muy bien, pero muy bien para llegar
a cuatrocientos kilos, cosa que es bastante… muy pocos lo hacen…
entonces lo otro es mucho más fácil… (E-4).
122 Edgardo Luis Carniglia

iii) las actividades ganaderas, por ejemplo la invernada y el tambo, y/o la


acotada superficie de la explotación también limitan la incorporación de
algunas tecnologías agrarias.
Yo por ahí no puedo hacer mucha siembra directa porque tengo
hacienda… La hacienda pisa y por ahí se pone muy duro para hacer
siembra directa… Yo veo que los mejores resultados es cuando no le
ponen hacienda, siembra directa sobre directa y siguen… sin hacienda,
fertilizando… porque la hacienda fertiliza… (E-11).

iv) los productores adaptan las tecnologías a las condiciones productivas espe-
cíficas del establecimiento rural, por ejemplo sus actividades productivas
principales y/o la superficie trabajada.
Hacemos siembra directa y a veces sembramos directamente que no es
lo mismo… Hacer siembra directa quiere decir que vos cosechas, hacer
un barbecho químico, mantenerlo limpio hasta la próxima siembra,
después ir y sembrar, eso es siembra directa. Ahora sembrar directa-
mente es agarrar un… sacar de abajo un potrero, darle a la fumigada
y sembrar… lo que pasa es que sistemas donde está la ganadería en el
medio, o sea, forma parte del planteo y ahí ya se complica más hacer la
siembra directa bien, como corresponde y más en un tambo… (E-10).

v) cada cambio tecnológico implica riesgos.


Como cambiaron los autos, cambió todo… La computadora ni se ima-
ginaba en esa época… Nadie podía sacar ninguna cosa, en vez ahora
es fácil… Por lo menos avanzó mucho, así como avanzó la ciencia,
avanzaron también los sinvergüenzas… La picardía criolla… Es una
expresión… Hay de todo en la viña del señor, uno se va encontrando
con muchas cosas que antes ni las imaginaba… (E-19).

vi) las soluciones tecnológicas incorporadas generan otros problemas, nuevos,


o actualizan viejas dificultades.
Para vos poder llegar a pagar una sembradora de ésas, tenés que
tenerla continuamente trabajando… No podés tenerla en un campo
para hacer veinte hectáreas, treinta o cien al año… Te conviene hacerlo
hacer invirtiendo mucha menos plata… Aparte son herramientas que
año tras año ya van quedando viejas porque van saliendo nuevas, están
trabajando tan bien todos los que hacen sembradoras que van hacien-
do año a año una mejor… Donde hay una gran cantidad de siembra,
buscan siempre la mejor… Lo mismo que en cosechadoras, en todo
va cambiando… (E-11).
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
123

Y fumigando también, es muy malo para la salud… Yo no he visto


ninguno que fumiga que se cuide como se tiene que cuidar… No
toman las precauciones, no toman conciencia de lo que están haciendo.
No tomamos, porque yo tampoco, no te ponés la máscara, los guantes,
la ropa adecuada… Nos estamos envenenando lentamente… (E-11).

vii) la capacidad de las máquinas y otras tecnologías siempre se evalúa, en


última instancia, en las pruebas “a campo” de cada explotación.
En el tema de las cosechadoras son los maquinistas los que van a
la fábrica y dicen “mirá, el defecto está acá, acá y acá”… Sí… Por
ejemplo yo me acuerdo que en las primeras Don Roque, eran débiles
las mangas de los diferenciales y bueno, hay un tipo en Higueras que
tenía como cuatro, fue a la fábrica y les dijo “el problema es éste…”,
“vos la arreglás así, yo la arreglé así y no se rompió más” y después la
fábrica los larga así… Y sí porque es la mejor prueba, probarla en el
campo… (E-20).

viii) las exposiciones tecnológicas y mega-muestras dinámicas, en ocasiones


co-organizadas por los periódicos rurales y otras empresas, se asemejan a
un espectáculo imponente y masivo dirigido a otros productores.
Uno ve la exposición ésta de Feriagro que fui el otro día…el show por
así decirlo, porque me parece que es un show que hay de pulveriza-
doras y sembradoras yo ya me cansé de verlas, agarré, pegué media
vuelta y me vine… ¿Pero por qué ahí? Porque el productor sabe que
con una máquina que siembra con precisión, con una pulverizadora
esto, una pulverizadora por acá, tiene mejores cosechas… (E-4).
Calculá que con las muestras que hay, todo eso, es tan grande ese circo
que… Es una copia de lo que se hace en Estados Unidos… entonces
un poco es un circo porque está dirigido a un público, a una categoría
de empresarios, ya está hecho de esa forma… Si vos notás, ahí todo es
grande, todo importante, vienen autoridades importantes, los concursos
son importantes, todo es importante… Y es mover cuarenta, cincuenta
millones de dólares si vendimos tanto… La gente va a ver… (E-20).

ix) el trabajo agropecuario por cuenta propia y dependiente es desplazado por


tecnologías como las máquinas que, al mismo tiempo, demandan traba-
jadores más capacitados e incluso modifican los modos de vida rurales.
Yo como recuerdo de eso, allá en esa estancia donde estuvimos noso-
tros en La Carlota, yo era chico, a mí me quedó grabado que en esa
época, en la época de cosecha cuando se hacía todo a bolsa, la cantidad
124 Edgardo Luis Carniglia

de gente que había trabajando en el campo… La mano de obra que


había, una cosa que yo por ahí reniego un poco… Es decir, yo no soy
antievolucionista, al contrario, la tecnología me encanta, pero yo veo
que por ahí es como que se desfasó… Es como que la tecnología se
fue tan para arriba y la mano de obra se quedó tan abajo, que hay
una brecha muy grande ahí… Por eso la desocupación también… al
margen de todas las políticas, ¿no es cierto? Pero me parece que la tec-
nología acá en este país no fue de la mano con la mano de obra (E-18).

Sobre la Imaginación Tecnológica de la Prensa Agraria y sus Públicos


La lectura de la prensa agraria por los agricultores familiares del sur de
Córdoba (Argentina), un público particular que atraviesa la historia agraria
provincial, representa una experiencia que establece un (in)tenso diálogo, o
sea despliega una compleja interacción con acuerdos y desacuerdos al mismo
tiempo, entre dos complejos imaginarios sobre la cuestión tecnológica del
campo argentino.
En este sentido, sostenemos que:
a) la prensa agraria constituye, desde su textualización multimodal y relativa-
mente constante, una modalidad particular de discurso con funcionalidad
tecnodivulgadora e imaginario equivalente;
b) los agricultores familiares de la pampa cordobesa decodifican ese complejo
mensaje en términos dominantes, oposicionales y de negociación; y
c) estos lectores construyen imaginarios de adaptación y recreación de las
tecnologías agropecuarias modernas textualizadas en el periódico agrario
de mayor circulación.
De este modo, las necesidades y preocupaciones de la reproducción de
los establecimientos rurales familiares de la pampa cordobesa se traducen en
una imaginación tecnológica de sus responsables, los agricultores familiares,
que a la vez coincide con e interpela a las representaciones de la tecnología
agropecuaria presentadas por la prensa agraria. Por una parte, los deseos del
agricultor despliegan determinadas imágenes e incluso fantasías pero, por
otra, su conciencia de la acotada dotación de recursos, especialmente econó-
micos, para el cambio técnico sostiene ciertas críticas de las principales con-
cepciones del cambio agro-tecnológico, en general asociadas al agronegocio
como entorno socio-productivo predominante, propuestas en las noticias y
otros textos de los periódicos especializados.
Capítulo 4 – Los Agricultores Familiares y la Prensa Tecno-agraria: imaginarios tecnológicos en diálogo (in)tenso
125

Así, los agricultores familiares de la pampa cordobesa demandan, desde


las negociaciones y las resistencias ante los sentidos hegemonizantes de la
prensa agraria, una tecnología adaptada a sus condiciones productivas, socia-
les y culturales.

Referencias
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Capítulo 5

Participación, Control Social, Transparencia


y Asociatividad en una Acción de Gobierno en Chile
El Caso del FIC Apícola

Eduardo Leiva Zumelzu


Alejandro Santibáñez Handschuh

Introducción
Se está discutiendo a todo nivel y cada vez con mayor preocupación,
sobre la orientación que están adoptando las democracias, derivado del sos-
tenido aumento del abstencionismo por una parte y la apatía que evidencian
los ciudadanos por otra, que irremediablemente repercute en la participación
de los ciudadanos en el sistema político, en sus distintas expresiones, a saber;
participación social, participación política y/o participación ciudadana. Ello
a su vez pone un punto de atención respecto al control civil sobre el Estado,
no solo a través del ejercicio de los actos administrativos institucionales, sino
que desde una perspectiva mucho más amplia, asumido como un derecho
ciudadano, obligando a sus agentes a rendir cuenta y a establecer mecanismos
que fortalezcan la transparencia en el ejercicio de la función pública.
Cabe señalar que en el último tiempo en países como Chile, se están
viviendo momentos complejos en cuanto a las variables centrales que deter-
minan un sistema democrático robusto, la desafección de la política, de la
participación, de lo público en general, y la forma como la sociedad se vuelca
orientada por el interés individual y el consumo, determinan la presunción de
que se ha debilitado el tejido organizacional de la sociedad civil, e incluso la
propia capacidad de las organizaciones intermedias para fortalecerse y desarrollarse
más allá del lucro como fin último.
Lo señalado precedentemente generó la inquietud por buscar infor-
mación en una realidad económico productiva concreta, importante por su
condición de sector con alto potencial de desarrollo como lo es la apicultura,
en una región privilegiada desde el punto de vista de su patrimonio agro-
130 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

ecológico en el sur de Chile. Se trata de las organizaciones beneficiarias de


un proyecto de innovación tecnológica financiado por el Gobierno Regional,
como foco de obtención de información.

Referencias Generales
Se trata de personas beneficiarias de un proyecto de Innovación y
Competitividad (FIC) aplicado a un sector económico productivo, a saber;
la apicultura de la Región de Los Lagos Chile. El grupo pertenece a cuatro
organizaciones de productores, que estaban constituidas antes del inicio del
proyecto, por lo que se trata de personas que se conocen entre ellos.
El proyecto se denomina “Desarrollo y transferencia tecnológica para la
diversificación productiva y mejoras en la comercialización de productos apícolas con
base orgánica de origen región de Los Lagos”, que considera en uno de sus argu-
mentos las características socioculturales de los beneficiarios. Se apunta a la
importancia de ser apicultor y la cultura arraigada, tanto en su estilo de vida
como en sus tradiciones, además en lo social, que es un grupo de personas que
se dedica a esta actividad económica en condición de pequeño productor con
potencial de crecimiento, dependiendo del apoyo que se establezca desde el
Estado. Otra característica de la población beneficiaria es la variable género,
donde resalta que no solo hombres tienen participación en la apicultura, sino
una gran cantidad de mujeres, cercano al 40%. Asimismo, se destaca también
la alta participación de los beneficiarios del proyecto en la gestión y control de
este, a través de la participación de sus representantes en el Comité Directivo
del proyecto, órgano de dirección y decisión relacionado con la ejecución.
EL financiamiento de este proyecto proviene de la Ley de Presupuestos
del Sector Público, que cada año otorga recursos para la ejecución de inicia-
tivas que apunten a la innovación. En este caso el fondo se denomina “Fondo
de Innovación para la Competitividad”. A nivel regional adopta la denomina-
ción y sigla FIC-R, y constituye un instrumento del Gobierno Regional, con
respaldo presupuestario en la ley respectiva orientado a fortalecer el sistema
de innovación nacional y regional, dando transparencia, flexibilidad, sentido
competitivo y estratégico a la acción pública del Estado, en concordancia
con las estrategias y políticas nacionales y regionales de innovación que se
implementan desde el año 2011.
Sin duda que la participación ciudadana es uno de los elementos que
en el último tiempo es objeto de preocupación, dado que la ciudadanía está
en una etapa de receso participativo, donde aflora un sentimiento de descon-
Capítulo 5 – Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad en una Acción de Bobierno en Chile: el caso del FIC apícola
131

fianza y desapego hacia lo público, circunstancia que está alcanzando también


a las organizaciones de la sociedad civil. El empresariado, las instituciones del
Estado, las instituciones religiosas, e inclusive las organizaciones comunitarias,
evidencian un nivel alto de rechazo. Por esto, es que el desafío tanto para la
sociedad civil como para el estado, es restablecer y recuperar la valoración
ciudadana perdida.
El proyecto FIC-Apícola se propone entre otros objetivos generar con-
diciones para la participación en el direccionamiento y control de las activida-
des y resultados por parte de los beneficiarios que tienen un emprendimiento
apícola. El Estado a través del Gobierno Regional de Los Lagos entrega el
financiamiento de una iniciativa ejecutada por la Universidad de Los Lagos
y los ciudadanos son receptores de tecnología, algunos materiales e insumos,
acceso a redes sectoriales y de apoyo, manuales técnicos y cartillas, asesorías
y asistencia técnica en terreno, etc., de acuerdo a un cronograma de trabajo
consensuado con ellos.
Organizaciones Beneficiarias del Proyecto FIC Apícola

Fuente: Elaboración propia.


132 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

Consideraciones Metodológicas
El trabajo se desarrolló tratando de responder a la siguiente pregunta
de investigación:
¿Cómo perciben y entienden los beneficiarios del FIC apícola la participación,
el control social, la transparencia y la asociatividad en sus organizaciones y en general?
La falta de estudios empíricos relacionados con la comprensión e
imagen que los ciudadanos tienen de sus propias organizaciones, es una
cuestión que contribuye a explicar por qué no hay claridad respecto a las
causas del fenómeno de desafección y desconfianza en general. Menos aún
hay estudios que aborden la problemática de organizaciones de tipo gremial,
que se debaten y languidecen dejadas a su suerte por parte de los socios que
las integran, mostrando escases y falta de renovación de los liderazgos, falta
de compromiso y alta conflictividad interna, o simplemente desinterés. El
referido proyecto FIC Apícola propicia los espacios para generar redes entre
los participantes, lo que posiblemente se convertirá en redes permanentes
de ayuda y cooperación entre los apicultores de la región de Los Lagos, pero
primero hay que investigar el nivel de conocimiento de estas variables, puesto
que a futuro podrían desarrollarlas en aspectos formales de asociatividad;
como la transparencia y el control, no solo en el ámbito externo, sino al inte-
rior de sus estructuras organizacionales.
Como aspecto secundario del problema de investigación, se plantea
necesario, que, de acuerdo a las variables planteadas anteriormente, deben
existir mecanismos en este tipo de acciones de gobierno, por ejemplo, trans-
parencia activa, comprendida “como el deber de las organizaciones públicas
y privadas, de publicar y diseminar cierta información esencial, a través de
medios accesibles y en forma permanente y actualizada” (Moya et al. 2012,
p. 14), considerando que en la ejecución del proyecto FIC-Apícola, las bases
son claras al señalar que la institución ejecutora, en este caso, la Universi-
dad de Los Lagos, es quien debe rendir mensualmente informes al Gobierno
Regional, pero dichas bases no disponen que la rendición de cuentas se dirija
a los beneficiarios, el propio Estado propicia acciones de tipo más bien pater-
nalista, sin que se le asigne a la ciudadanía un rol más allá de ser receptores
de un beneficio.
En la ejecución de la investigación, se emplearon técnicas de tipo cuali-
tativo, puesto que, de acuerdo a sus características, “se enfoca en comprender
los fenómenos, explorándolos desde la perspectiva de los participantes en un
ambiente natural y en relación con su contexto” (Hernández; Fernández;
Capítulo 5 – Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad en una Acción de Bobierno en Chile: el caso del FIC apícola
133

Baptista, 2010, p. 364). Es dirigida a las experiencias de los participantes,


donde pasa a ser relevante lo que expresan los integrantes de las organizacio-
nes apícolas que son beneficiarias del FIC Apícola en la región de Los Lagos.
La investigación que soporta este trabajo es de tipo transversal o tran-
seccional, puesto que “se recolectaron datos en un solo momento, en un
tiempo único” (Hernández; Fernández; Baptista, 2010, p. 151), ya que la
visita que se hizo a las organizaciones beneficiadas, se dio en una ocasión,
principalmente en reuniones de asamblea de socios.
La técnica de recolección de información es de corte primario; “fuentes
primarias, son todas aquellas en que se obtiene información directa, es decir,
de donde se origina la información” (Bernal, 2010, p. 191). Se recurrió a uti-
lizar como técnica de obtención de la información la entrevista, que en este
caso es de tipo semiestructurado, “las entrevistas semiestructuradas, por su
parte, se basan en una guía de asuntos o preguntas y el entrevistador tiene la
libertad de introducir preguntas adicionales para precisar conceptos u obtener
mayor información sobre los temas deseados” (Hernández; Fernández; Bap-
tista, 2010, p. 416). La estructura de la entrevista que se llevó a cabo en el
trabajo de campo se orientó a:
a) Aspectos conceptuales: Esta línea de preguntas, tiene directa relación en
cómo los participantes de las entrevistas pueden definir de acuerdo a sus
conocimientos los temas centrales de la investigación; la participación, el
control social, la transparencia y la asociatividad.
b) Sobre diagnóstico: Se recurre a consultar a los entrevistados y entrevistadas
respecto a cómo ven que se desarrollan las variables centrales de la inves-
tigación, tanto a nivel interno de sus organizaciones, como en general en
la situación país.
c) Sobre proyección: En esta línea, se aborda como pueden verse beneficiados
con las variables centrales como; la transparencia, el control social y la aso-
ciatividad llevándolas a cabo en el permanente uso en sus organizaciones.
La muestra es de tipo no probabilístico, ya que “en los estudios cua-
litativos el tamaño de la muestra no es importante desde esta perspectiva,
pues el interés del investigador no es generalizar los resultados de su estudio a
una población más amplia” (Hernández; Fernández; Baptista, 2010, p. 394).
El muestro es por conveniencia, ya que simplemente casos disponibles a los
cuales se tuvo acceso, puesto que los beneficiarios del FIC apícola se encuen-
tran agrupados en diferentes organizaciones y en el trabajo de campo durante
las entrevistas no se encontrarán presentes todos los integrantes.
134 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

El Nuevo Servicio Público


Existe antagonismo en lo referido a los modelos de gestión pública
que en la actualidad se están llevando a cabo en las administraciones públi-
cas. Entender que el contexto político internacional de los años 80 permitió
hacer transformaciones a la administración burocrática tradicional, donde el
gerencialismo logró tener cabida, porque en las campañas políticas de Reino
Unido y Estados Unidos “figuraban ideas en las que el desmesurado creci-
miento del sector público, el desbordamiento de los costes públicos y el efecto
expulsión de las actividades empresariales privadas” (Pollit, 1993, p. 70),
logró generar adhesión entre los partidarios de Ronald Reagan y Margaret
Thatcher. Se hacía evidente una reestructuración del aparato administrativo
de los Estados, siendo sus administraciones públicas a las que les llegó este
impacto.
El Nuevo Servicio Público es una corriente que tiene como fin “recolo-
car al ciudadano en el centro del proceso político” (Benéitez; Engelken, 2011,
p. 1) donde la corriente de la NGP ha generado una distancia, haciendo de la
ciudadanía un cliente, de forma tal de crear la figura de “vendedores” y “com-
pradores” (Cunill, 1997, p. 236), distancia que concretamente se ve reflejada
en los cambios en el cuadro de poder de la administración pública, donde el
enfoque de la NGP concede una brecha en la participación ciudadana, esto a
través del modelo de “autogestión social” (Cunill, 1997, p. 248).
La discusión que la literatura presenta en la actualidad se refiere al rol
que juega la ciudadanía en su relación con la Administración Pública, donde
entender que este rol ha ido cambiando a través de los años, es que desde
la administración tradicional, el ciudadano es considerado un administrado,
luego la Nueva Gestión Pública lo considera un cliente y emerge una nueva
corriente que viene a colocar una moción de orden en cuanto a este desapego
ciudadano sobre la Administración Pública, donde “el ciudadano recupera
el papel y los derechos que le habían sido arrebatados, colocándose en el
centro del debate político y por tanto, también en el centro de la gestión de
los servicios que llevan a cabo las administraciones públicas” (Pereira; Jaráiz,
2015, p. 87).
En un contexto de desconfianza a las instituciones gubernamentales,
el Nuevo Servicio Público, pudiese acercar posiciones en la relación estado-
-ciudadano-administraciones públicas, ya que “retoma el discurso del apo-
deramiento ciudadano” (Benéitez; Engelken, 2011, p. 12), papel que en la
actualidad tendrá que situar a las Administraciones Publicas como un espacio
Capítulo 5 – Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad en una Acción de Bobierno en Chile: el caso del FIC apícola
135

de participación ciudadana para el proceso de la toma de decisiones. En el


mismo contexto, la ciudadanía está exigiendo mayor transparencia y control
social, posición en que las Administraciones Públicas no pueden quedar al
margen, puesto que el derecho de acceso a la información, a través de la
rendición de cuentas (accountability), en los enfoques de la administración
tradicional y Nueva Gestión Pública “tienden a simplificarlo en demasía, al
reducir y debilitar el término de ciudadanía y los derechos inherentes a la
misma” (Pereira; Jaráiz, 2015, p. 83), siendo que el Nuevo Servicio Público
reconoce la centralidad del accountability en los gobiernos democráticos.

La Participación
Es necesario situarnos en un sistema de gobernanza donde interactúa la
sociedad civil y el Estado a través de mecanismos participativos, más conocido
como la democracia, situación donde autores de la teoría democrática han
debatido respecto al rol que deben tener los ciudadanos en este régimen. Ante
ello por ejemplo Dahl (1990, p. 15), plantea que para complementar sus ocho
clausulas institucionales, es necesario considerar dos dimensiones teóricas de
la democratización, donde en la segunda dimensión sostiene que participar
en sociedad conlleva que:
En el pasado y el presente los regímenes varían también según el
número de personas facultadas para participar, en un plano de mayor
o menor igualdad, en el control y discusión de la política del gobierno:
Participar, es decir tener voz en un sistema de debate público […]
Así, por ejemplo, el derecho a votar en las elecciones libres e imparcia-
les reúne dos dimensiones. Cuando un régimen garantiza este derecho
a algunos ciudadanos, se abre a un debate público más amplio. Pero
el régimen será tanto más representativo cuanto mayor sea el número
de ciudadanos que gocen de este derecho.

Ciertamente el autor clásico, se refiere a que participar en la vida


pública es un derecho, por ende, debe ser garantizado por las naciones demo-
cráticas, aunque este “derecho” no solo debe limitarse a una relación única
entendida a través de la participación electoral para la elección de nuestros
representantes, sino en un sentido más amplio. La base de la democracia
radica en la participación de la gente, si bien es cierto la participación elec-
toral es importante, por si misma no es suficiente para sostener un sistema
136 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

democrático robusto, aunque se sostenga que “tanto en la democracia repre-


sentativa como en la participativa, es el voto el pilar sobre el cual se construye
la institucionalidad” (Morales; Navia, 2012, p. 17).
Participación se entiende como “el proceso voluntario asumido cons-
cientemente por un grupo de individuos y que adquiere un desarrollo siste-
mático en el tiempo y el espacio con el fin de alcanzar objetivos de interés
colectivo y cuya estrategia debe tener como instrumento fundamental la orga-
nización” (Durston; Miranda, 2002, p. 13). Definición que establece ya otro
punto significativo, que ya no solo basta con establecer un derecho de parti-
cipar, sino que es necesario que los ciudadanos y ciudadanas se organicen de
tal manera que la relación con la participación no solo sea un establecimiento
desde el poder, sino que sean los ciudadanos quienes voluntariamente asuman
este compromiso, de tal manera que les permita desarrollarse plenamente
asumiendo los roles que un ciudadano logra a través del involucramiento en
los asuntos públicos. Aunque tenemos que dejar en claro, que participar, de
acuerdo a esta definición implica organizarse e involucrarse con otros indi-
viduos para resolver causas en común, muchas veces cabe preguntarse ¿por
qué participar?
Esta pregunta intenta responder Olson (2007, p. 213, 219) cuando
expresa que “antes de invertir una gran cantidad de dinero o de tiempo y, en
especial, antes de hacerlo repetidamente, el individuo racional reflexionará
acerca de qué va a lograr mediante ese considerable sacrificio”.
La tesis expuesta en este trabajo predice que los grupos que tengan
acceso a incentivos selectivos probablemente actuarán con mayor fre-
cuencia de manera colectiva para obtener bienes colectivos que los
grupos que no disponen de tales incentivos.

La cita anterior nos invita a reflexionar respecto de que la participa-


ción, muchas veces no solo es un imperativo de deseos de querer ser parte
activa de una causa por aspectos motivacionales o de compromiso cívico, sino
también deja entreabierta la posibilidad de considerar al individuo, como un
ser racional que busca maximizar todo tipo de aspectos, tanto de cultura, de
redes, económicos, etc.

El Control Social
Es importante ponerse de acuerdo en el concepto de control social
puesto que, desde el enfoque sociológico, el control social se entiende desde
otra perspectiva. Aquí interesa entenderlo en relación a la forma como los
Capítulo 5 – Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad en una Acción de Bobierno en Chile: el caso del FIC apícola
137

ciudadanos interactúan con la institucionalidad pública. “Entendemos por


control social toda instancia de regulación respecto de los cuerpos desde una
situación de poder, o en concordancia con él, en beneficio del orden institui-
do” (Nievas, 1998, p. 33-34).
En la definición anterior, el autor nos invita a reflexionar respecto a la
relación de poder de dominación que existe entre las estructuras de la elite
y la sociedad, donde podemos destacar la influencia que ejercen las grandes
empresas a través del marketing, los medios de comunicación y su capacidad
de ejercer influencia, por lo tanto, en la acción que estos ejercen sobre los
cuerpos (individuos en sociedad).
Manuel Aragón (2002, p. 136), hace una clara distinción entre el
control, colocando el énfasis en el control jurídico, sin quitar la importancia
del control político y social, ante esto, señala que “una desventaja del control
social es su carácter no institucionalizado”, puesto que ciudadanos, grupos
de diferente índole y medios de comunicación son los actores relevantes en el
proceso de control social, mientras que en el control político observamos con
mayor preponderancia al poder legislativo a través de los congresistas que
actúan controlando al gobierno. Desde el punto de vista de las comparaciones
las definiciones de Nievas y Aragón tienen un punto de encuentro que es la
sociedad, y esta visada desde los ciudadanos, pero con pulso distinto en su
ámbito de acción.
Para Cunill (2003, p. 17), acercarse a una definición explicita y abun-
dante respecto al control social es escaso, y por ende presenta dos acepciones
con características opuestas:
por una parte, control social compuesto por las obligaciones y deberes
que la ley les impone a los servicios y funcionarios públicos en cuanto
a la publicidad de ciertas actuaciones y transparencia de los actos
públicos en general; por la capacidad de observación y de acceso a la
información de los medios de comunicación; así como el derecho a la
libre opinión e información; y, por último, por el derecho constitucio-
nal de presentar peticiones a la autoridad y el derecho de reclamo ante
los organismos públicos.

Volviendo a lo planteado por Aragón, el control social no solo debería


ser una práctica discursiva sino debería estar institucionalizado, es la ciuda-
danía, la que debe tanto individual como a través de las organizaciones de
la sociedad civil, tener la capacidad de fiscalizar a las entidades públicas y a
quiénes se desempeñan allí.
138 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

La Transparencia
Uno de los valores más preponderantes con que debe actuar quien esté
en la esfera pública es la probidad, concepto que se enhebra con otro que
tiene una incidencia igual de compleja; la transparencia. Es necesario hacer
un recorrido histórico desde la filosofía política, porque la transparencia no
es un fenómeno ni prioridad que se haya enarbolado a través del tiempo, por
el contrario, es un fenómeno del último tiempo, “puede decirse, incluso, que
el estado liberal se puede definir, en sus términos, más generales, como un
Estado limitado o contenido por las libertades fundamentales de los ciuda-
danos: un Estado transparente” (Rodríguez, 2008, p. 25).
Al Estado es a quien se le va a exigir con mayor fuerza que dé cuenta
del buen uso de los recursos públicos, puesto que son de la comunidad y
no de quien ejerce el poder (Uvalle, 2014), sin duda que acotar la transpa-
rencia a solo lo que es rendición de cuentas, es algo totalmente restringido,
puesto que también se ampliará a la información, y los actos que incurre la
administración del Estado. Incluso podemos hablar de una triada, compuesta
por la accesibilidad, visibilidad e información con el fin de generar ambien-
tes de confianza, dados a través de la implementación de políticas públicas
en transparencia (Uvalle, 2014), considerando que si existen los elementos
nombrados, tendremos como resultado un efectivo derecho de acceso a la
información pública, garantizado por el Estado, la obligación del Estado es
crear los mecanismos y herramientas para que exista una real transparencia,
lo que se traducirá en buenas practicas.
“Se dice que algo es transparente cuando a través de él pueden verse los
objetos claramente. En este caso, lo que se persigue es que la Administración
del Estado permita a la ciudadanía conocer por qué y cómo actúa, y qué deci-
siones adopta” (Ministerio…, 2009, p. 23). Wishwanath y Kaufmann, citados
por Rehren, señalan que la transparencia pública la podemos definir como:
“una mayor apertura y compartimiento de información que permite al público
tomar decisiones políticas informadas, mejorar la capacidad de respuesta de
los gobiernos y reducir el ámbito de la corrupción” (Rehren, 2008, p. 4).

La Asociatividad
Un estado con régimen democrático, debe generar los espacios suficien-
tes a través del incentivo y marco legal para que los individuos puedan llevar
a cabo sus respectivas iniciativas, tanto del ámbito político, como económico,
social, y cultural, esto desde la relación estado-sociedad civil organizada.
Capítulo 5 – Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad en una Acción de Bobierno en Chile: el caso del FIC apícola
139

En los pueblos democráticos, por el contrario, todos los ciudadanos


son libres e independientes, además de constituir por ello individualida-
des. Esta circunstancia sin embargo los hace débiles; nada casi, son por sí
mismos, y ninguno de ellos puede obligar a sus semejantes a prestarle ayuda,
de modo que caerían todos en la impotencia si no aprendiesen a ayudarse
libremente.
De ahí que surge con fuerza la necesidad de los individuos en sociedad
de trabajar de manera asociativa, más allá de toda diferencia, debe haber un
punto de encuentro que sea el hilo conductor de la acción colectiva.
Ante esto, De Tocqueville (1987, p. 474) señala:
Si los hombres que viven en los países democráticos no tuviesen el
derecho ni la satisfacción de unirse con fines políticos, su independen-
cia correría grandes riesgos; pero podrían conservar por largo tiempo
sus riquezas y sus luces, mientras que, si no adquiriesen la costum-
bre de asociarse en la vida ordinaria, la civilización misma estaría en
peligro. Un pueblo en que los particulares perdiesen el poder de hacer
aisladamente grandes cosas, sin adquirir la facultad de producirlas en
común, volvería bien pronto a la barbarie.

De igual manera, se plantea que existen incentivos selectivos, tanto


positivos como negativos que son los incentivos que se le aplicarán a los indi-
viduos mediante la contribución que realicen al bien colectivo, donde ahora la
relación es interna entre los grupos, entendiendo que ya existe un estado que
es capaz de generar las condiciones para que exista la vida asociativa entre sus
habitantes (Olson, 2007). Al respecto, la importancia en que radica asociarse
va de la mano de los incentivos positivos que los individuos van adquiriendo
a lo largo de su desarrollo y entrega en su acción colectiva en la organización.
Olson (2007, p. 208) en su trabajo continúa expresando que:
Los pequeños grupos, y en alguna ocasión los grandes grupos
<<federales>>-constituidos por muchos pequeños grupos de miem-
bros socialmente interactivos-, poseen una fuente adicional de incen-
tivos selectivos, tanto negativos como positivos. Sin la menor duda, la
mayoría de la gente aprecia el compañerismo y el respeto de aquello
con quienes trata. En las sociedades modernas, el confinamiento en
soledad es, después de la infrecuente pena de muerte el castigo legal
más grave. La censura, o incluso el ostracismo, aplicados a quienes no
comparten las obligaciones de la acción colectiva, pueden convertirse
a veces en un incentivo selectivo de importancia.
140 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

Resultados
De acuerdo a las técnicas de recolección de datos en esta investigación, se
procedió a la realización de entrevistas, estas estuvieron orientadas a recoger
información respecto a las variables centrales propuestas, donde se destacan,
la participación, el control social, la transparencia y la asociatividad.
Para el proceso de análisis de los datos, se procedió a la codificación de
la información, ciertamente aquella información irrelevante fue eliminada,
estableciéndose categorías que tienen directamente relación con los datos
obtenidos, pero a cada categoría, se le estableció una respectiva subcategoría,
que representa la pregunta realizada en la entrevista a los participantes.
Organizaciones Apícolas

ASOCIACIÓN DE APICULTORES RESIDENTES TRASHUMANTES RALÚN PUERTO


VARAS
PARTICIPACIÓN TRANSPARENCIA
SUBCATEGORÍA: SUBCATEGORÍA:
DEFINICIÓN INCENTIVAR LA DEFINICIÓN ¿COMO EXIGIR
PARTICIPACIÓN TRANSPARENCIA?
Se incentiva a través de
actividades culturales
Exigirian transparencia a
y educando a las per- Consideran que
través de cuentas públicas/
Ha disminuido con sonas, fomentando la los actos de los
rendición de cuentas, de
el paso del tiempo educación civica. que trabajan
esta forma la relación
(sobre todo al nivel en el gobierno
entre transparencia y
electoral). A ellos como bebeficia- no son transpa-
sociedad seria tranquila y
rios, los motiva parti- rentes.
conforme.
cipar el benficio que
pueden obtener de ello.
CONTROL SOCIAL ASOCIATIVIDAD
SUBCATEGORIAA: SUBCATEGORIA: VEN-
DEFINICIÓN AUSENCIA DE CON- DEFINICIÓN TAJAS Y DESVENTA-
TROL SOCIAL JAS DE ASOCIARSE
DES-
Si no existe control se VENTAJAS VANTA-
Bajo control social
generan problemas peo- JAS
(asociado a los No definen
res que los que se han
gastos) Conocimien- Problemas
enfrentado antes.
to de Ego
Fuente: Elaboración propia.
Capítulo 5 – Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad en una Acción de Bobierno en Chile: el caso del FIC apícola
141

COMITÊ DE PEQUEÑOS APCULTORES Y AGRICULTORES DE RÍO NEGRO


PARTICIPACIÓN TRANSPARENCIA
SUBCATE-
GORÍA: IN-
DEFINI- SUBCATEGORÍA: ¿COMO EXI-
DEFINICIÓN CENTIVAR LA
CIÓN GIR TRANSPARENCIA?
PARTICIPA-
CIÓN
Sentido de pertenen-
cia, necesidad, aportar Incentivan la
con algo, solución participación
Informa-
de problemas, hacer siendo transpa-
ción-Hon-
cosas en conjunto, rentes.
radez-Ser Exigirian transparencia cuando se
llegar a acuerdos, Dar mayor
correcto-Con- ven vulnerados derechos ciudadanos.
unión, bien común, importancia
fianza-La Exigen transparencia a través de
contribuir a lograr a los asuntos,
sociedad esta rendición de cuentas.
objetivos, cada quien incentiva la
cada vez más
tiene cualidades con participación.
corrupta.
las que puede apontar Visualizar un
al grupo, trabajo en solo objetivo.
equipo.
CONTROL SOCIAL ASOCIATIVIDAD
SUBCATE-
GORIAA:
DEFINI- SUBCATEGORIA: VENTAJAS Y
DEFINICIÓN AUSENCIA
CIÓN DESVENTAJAS DE ASOCIARSE
DE CONTROL
SOCIAL

VENTAJAS DESVENTAJAS

Si no hay con- Se logra el


trol social existe éxito a través Problemas de parti-
caos y corrup- Asociarse de: Constan- cipación por distin-
ción. aporta cono- cia-Respeto- tas circunstancias
Pérdida de cimiento. -Generando En temas de res-
valores. Aprendizaje – acuerdos-Lazos ponsabilidad no
Descontrol Unidad-Con- de confiança- todos asumen de
Existe vulnerabilidad La gente no solidación de -Integrando igual forma
en los controles. controla porque grupo-Forta- personas con Las caras visibles de
Exigencia. deja que las lecimiento de los mismos la asociación preten-
instituciones la organiza- intereses y ne- den hacer todo por
u organismos ción-Conocer cesidades a la ellos, no delegando
encargados de personas-Ge- organización- facultades.
fiscalizar se nera oportu- -Siendo tole- Problemas de ego.
encargan del nidades. rante-Flexible Poca seriedad.
control. con los requi- Diversidad de
sitos de ingre- opiniones, lo que
so-Trabajar en dificulta la toma de
equipo-Com- decisiones.
pañerismo.
Fuente: Elaboración propia.
142 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

COOPERATIVA APÍCOLA LOS PATAGONES DE PURRANQUE


PARTICIPACIÓN TRANSPARENCIA
SUBCATEGORÍA:
SUBCATEGORÍA: ¿COMO
DEFINICIÓN INCENTIVAR LA DEFINICIÓN
EXIGIR TRANSPARENCIA?
PARTICIPACIÓN
Esfuerzo personal que A través de la edu-
suma a un colectivo cación. El interés de
para un fin superior. todos de tratar de
Estar comprometido obtener algo.
con un objetivo co- Potenciar desde la
mún. formación inicial a Actitud y conducta Participando en las acciones que
Compromiso en el través de Educación personal. se generen, expresando opinión.
proyecto del cual eses Cívica. Honorabilidad-Va- “Cualquier cosa que yo haga
parte, o con su rol de Que las autoridades lor-Compromiso para torcerle la nariz a la ley, va
ciudadano. fomenten la parti- y Acción-Lealtad- en contra de la transparencia”.
Encuentro de perso- cipación, dando el -Ética. Cumplir como ciudadanos.
nas con un objetivo ejemplo.
común. Incentivo proprio:
Hay baja participa- la necesidad.
ción, no hay gente A través del sentido
comprometida. de pertenencia.
CONTROL SOCIAL ASOCIATIVIDAD
SUBCATEGO-
SUBCATEGORIA: VENTAJAS
RIAA: AUSENCIA
DEFINICIÓN DEFINICIÓN Y DESVENTAJAS DE ASO-
DE CONTROL
CIARSE
SOCIAL
Esfuerzos colec-
DESVENTA-
tivos. VENTAJAS
JAS
Sinergia.
“Participación,
pero con esfuerzos
individuales que Aprendizaje-
Ambiciones.
Herramienta de la pueden hacer de la -Capacitación-
Lucha de
sociedad. suma de las partes -Compartir
poder.
Autoevaluación y así un mayor valor”. experiencias-
Corrupción-Des- Oportunismo-
generar cambios. Comprometerse en -Bien común-
control -Poca expe-
Supervisión. conjunto. -Experiencia.
riencia de las
“Tener ojos en todos Grupo de personas Obtención de
personas.
lados” con un proyecto en cosas, suma.
Cueste des-
común. Ahorro de inero.
prenderse del
Trabajar en con- Avanzar.
individualis-
junto. Trabajar en
mo.
Existe un fin co- conjunto.
mún.
Unión de fuerzas.
Fuente: Elaboración propia.
Capítulo 5 – Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad en una Acción de Bobierno en Chile: el caso del FIC apícola
143

ASOCIACIÓN DE APICULTORES DE MAULLÍN


PARTICIPACIÓN TRANSPARENCIA
Subcategoría: In-
Definición centivar La Partici- Definición Subcategoría: ¿Como Exigir Transparencia?
pación
Se hace dificil en
una organización,
producto de la falta
de paciencia de los Fundamental: sin
Herramien- integrantes de la
ta: Es la cual ella, la sociedad
misma, pues esperan cae en crisis.
permite influir resultados inme-
en cómo se va diatos. “Posibilidad de
construyendo la las personas de
sociedad. Se puede incentivar enterarse de
creando organizacio- distintas acciones, A través de conductos regulares.
Integración: nes que obedezcan ya se de aparatos
Posibilidad de demandas de las “Siempre es necesario el uso de la transpa-
ser parte de un públicos y priva- rencia cuando corresponde a recursos que
personas. dos…para poder
grupo, en donde son de carácter público”.
se busca aportar Difusión: campañas entender y cono- Dialogo: (interno de la organización).
y recibir los de incentiven la cer procesos”.
beneficios de la participación. Clave de todo “Conversando nuestros problemas, plantean-
interacción en Resultados: Que los proyecto, para do soluciones”.
grupo. usuarios que decidan tener cuentas cla- Decir las cosas con claridad…”no saco nada
Compromiso: participar, reciban ras y no se genere con decir una cosa y después ejecutar otra”.
Parte del com- una muestra de desconfianza.
promiso que acciones. Necesaria exigirla
deberían tener Mostrar que las cosas a diario.
todos los inte- que hace el Estado Enseñar: No ser
grantes de una funcionan. egoístas con los
comunidad. Que las autoridades conocimientos.
sean “claros” con la
gente – honradez-
-credibilidad.
CONTROL SOCIAL ASOCIATIVIDAD
Subcategoriaa: Subcategoria: Ventajas Y Desventajas De
Definición Ausencia De Control Definición Asociarse
Social
VENTAJAS DESVENTAJAS

Posibilidad de Mayores que como


integrarse en un individuos no se pueden
Lograr objetivos llevar a cabo. Objeti-
Corrupción: Si no grupo de trabajo que como indivi-
hay control, se vo común-Existe un
Se puede ejercer ya sea con un fin duos no se pueden nivel de información y
a través de la generan vicios de social o económi- llevar a cabo.
corrupción. recursos que permiten
participación. co que permiten Objectivo común mejorar tus condiciones
“posibilidad que Descontrol: Se gene- potenciarse entre – Existe un nivel (Recursos públicos)-Tra-
tiene la gente de ra desorden, donde las distintas par- de información bajar en conjunto-Fuerza
medir, contro- se pierde el objetivo tes y poder lograr y recursos que y credibilidad del grupo.
lar, cuantificar, principal. un resultado más permiten mejorar
allá de lo que Dificil convencer a las
resultados o Decepción – Des- tus condiciones personas de que las
efectos” podrían lograr (Recursos públi-
confianza – Deca- por si solos. soluciones o beneficios
dencia. cos)-Trabajar en son procesos lentos.
Intercambio de conjunto-Fuerza
opiniones. y credibilidad del Acatar las mayorías de
grupo. los cuales veces no eres
parte, o no estás de
acuerdo.

Fuente: Elaboración propia.


144 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

Conclusiones
Del análisis de las entrevistas realizadas a los integrantes de las dife-
rentes organizaciones consideradas como fuente de información, es posible
obtener las siguientes conclusiones:
1 – En relación a la “participación”, existe acercamiento entre las diferen-
tes respuestas de las organizaciones que, para incentivarla, la educación
cívica es el mecanismo principal, además, para participar en los diferen-
tes asuntos de la sociedad civil es clave la existencia de un compromiso
individual, y que en conjunto se logran conseguir objetivos en común, y
la necesidad también forma un pilar esencial a la hora de motivar a un
individuo a establecer su voluntad en formar parte de algo. En relación a
la presentación teórica de este trabajo, están los elementos que orientaron
la elaboración del instrumento de recogida de información que permitió
arribar a los resultados que se presentan. Sin duda no se pretende hacer
una comparación entre autor-entrevistado, sino que la teoría sea una guía
de sus resultados.
2 – El “control social” es un elemento que en las diferentes organizaciones
lo fueron tomando de acuerdo a; experiencias al interior de sus organiza-
ciones, como control de gestión, y control social como la relación entre
ciudadanos y el estado. Para algunas organizaciones se limita a lo que es el
control de los gastos, por ende, un elemento de exigencia es la rendición
de cuentas, existe concordancia en que, no habiendo control social por
parte de la ciudadanía, claramente la corrupción será el resultado, además
consideran que los controles en si son frágiles. Sin duda para avanzar a
ligas mayores en una democracia realmente robusta, es necesario, que
aparte de la institucionalización del control social, este apunte a vigilar el
actuar de los funcionarios, y no solo a los políticos como castigo o beneficio
a través del sufragio. El control social debe darse no solo en la dirección
de los resultados, que es exigir el derecho de información pública, (ex
post), sino también a través del involucramiento a través de la toma de
decisiones (ex ante).
3 – En cuanto a la transparencia que es otro factor motivo de reflexión entre
los entrevistados, se resalta como un valor ético por parte de los individuos,
además la manera en que se exige, básicamente hubo coincidencia en
que el mecanismo de rendición de cuentas es el más próximo a lo que la
ciudadanía necesita esto, por ejemplo, a través de las cuentas públicas, en
el ámbito de la relación Estado-ciudadanía.
Capítulo 5 – Participación, Control Social, Transparencia y Asociatividad en una Acción de Bobierno en Chile: el caso del FIC apícola
145

4 – En asociatividad existe mucho más desplazamiento de parte de los inte-


grantes de las organizaciones entrevistados, puesto que relacionan este
concepto con la posibilidad de integrarse a un grupo, consolidación y
unión de personas con fines comunes, asociarse es sinónimo de aprendizaje
y obtención de beneficios colectivos, un rechazo profundo a la individua-
lidad, no solo práctica que atenta con el sentido de trabajo colectivo aso-
ciado, sino también destacando lo complejo que es en el rubro remar solo,
pero asociarse trae consigo ciertas desventajas, entre las que se destaca que
en los grupos humanos, en este caso las organizaciones apícolas motivo de
esta investigación, no todos asumen la misma responsabilidad, la ambición
personal que muchas veces separa a asociados alejando los objetivos en
común, también se destaca la escasa paciencia que se genera en integrantes
que esperan resultados inmediatos, cuando en un rubro como el apícola
se requiere no solo de trabajo constante sino también asumir los costos
que trae consigo.
La investigación consideró la incorporación de un marco teórico que
abarcó lo relacionado a la participación, clasificándola en sentido genérico,
donde no solo se dimensionó que los beneficiarios de un proyecto financiado
con recursos públicos son parte de una organización, sino también el rol que
juega esta variable en la sociedad, en la transparencia donde el marco legal
apuntaba a los mecanismos que desde el Estado se establecen para dar cuenta
a la ciudadanía de los actos de las instituciones públicas, sino también la
incorporación de esta práctica en sus propias organizaciones, el control social
por su parte haciendo distinción entre la perspectiva jurídica y sociológica, de
tal manera de expresar el sentido de responsabilidad ciudadano de ejercerlo en
los asuntos públicos, y la asociatividad, como motor del crecimiento en ciuda-
danos agrupados, que a través del trabajo colectivo y con objetivos comunes
pueden ver potenciado el desarrollo de sus respectivas iniciativas económicas.
Del estudio realizado quedan varias inquietudes, como por ejemplo la
conciencia que los sujetos consultados tienen respecto a las materias objeto del
estudio, a saber; participación, transparencia, control social y asociatividad,
pero a la vez también la prescindencia que se desprende respecto de algunas
de ellas con excepción de la asociatividad que es entendida como una materia
propia de los ciudadanos. De las respuestas entregadas y las conversaciones
sostenidas durante las entrevistas queda la percepción que los sujetos consul-
tados entienden los temas de Participación, Transparencia y Control Social
como materias muy importantes que pertenecen a la esfera de lo público,
146 Eduardo Leiva Zumelzu – Alejandro Santibáñez Handschuh

por lo tanto, no forman parte de su área de acción directa como ciudadanos,


ello quizás sea la clave para entender fenómenos como la apatía política, la
abstención electoral o derechamente la renuncia a ejercer la ciudadanía.
¿Será que el tipo de sociedad y modelo democrático que se ha ido ins-
talando caracterizado por enfatizar los derechos, pero que relativiza las obli-
gaciones políticas lleva a la circunstancia descripta? Dejamos esta pregunta
o inquietud porque tenemos la impresión de que algo o mucho tienen que
ver en el comportamiento de los ciudadanos, los diseños de modelos político
institucionales que se han estado aplicando en el último tiempo, que producto
de situaciones traumáticas relacionadas con la libertad se han desplazado a
un dejar hacer ciudadano que parte de supuestos erróneos, como podría ser
por ejemplo el voto voluntario o el garantismo llevado a los extremos de
inaplicabilidad de las normas.

Referencias
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Capítulo 6

Desenvolvimento Territorial Rural


em Perspectiva Comparada
Brasil e Argentina1

Thais Soares Kronemberger


Cezar Augusto Miranda Guedes
Fernando Guilherme Tenório

Introdução
O enfoque territorial conquistou importância no debate sobre desen-
volvimento rural e, especialmente, na condução das políticas públicas para
este setor em diversos países, inclusive no Brasil e na Argentina. No meio
rural a abordagem territorial é encarada como uma perspectiva inovadora
por renovar a concepção de desenvolvimento rural, devido ao seu conceito
polissêmico por excelência (Cazella; Bonnal; Maluf, 2009; Abramovay, 2005;
Favareto, 2010a).
O território é considerado um espaço com identidade, com um projeto
de desenvolvimento concertado socialmente. É percebido como uma cons-
trução social e não um espaço predeterminado, “objetivamente existente”
e derivado de características físicas ou econômicas (Schejtman; Berdegué,
2004). É uma unidade ativa do desenvolvimento, possuidora de recursos
específicos e não transferíveis de um lugar para outro. São recursos materiais
e imateriais, como um saber-fazer original, relacionado à história local. O
território, portanto, não é apenas uma realidade geográfica ou física, mas uma
realidade humana, social, cultural e histórica (Cazella; Bonnal; Maluf, 2009).

Este capítulo é parte dos resultados da tese de Doutorado defendida no Programa de Pós-Graduação
1

em Ciência, Tecnologia e Inovação em Agropecuária (PPGCTIA) da Universidade Federal Rural do Rio


de Janeiro (UFRRJ) desenvolvida no âmbito do projeto de pesquisa “Gestão social: ensino, pesquisa e
prática” – Edital Pró-Administração/Capes 09/2008, sob a coordenação do Programa de Estudos em
Gestão Social (Pegs) da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Ebape) da Fundação
Getulio Vargas (FGV).
150 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

Nesse sentido, ao considerar o território um processo de construção


social, o desenvolvimento territorial deve levar em consideração as múltiplas
dinâmicas – econômicas, sociais, políticas e culturais – endógenas a cada
território, relacionadas à sua história local (Bonnal; Delgado; Cazella, 2011;
Cazella; Bonnal; Maluf, 2009).
Esse constitui um dos motivos de o território ser preferido ao municí-
pio como unidade espacial de intervenção, por ser um espaço de construção
social e não uma delimitação político-administrativa, além de possuir uma
escala mais ampla que permite a percepção de dinâmicas mais complexas e
promissoras, capazes de promover a articulação rural-urbano e tecer propostas
de ação coletiva por parte dos atores, com maior capacidade de promoção da
sustentabilidade do desenvolvimento (Leite et. al., 2008).
Dessa forma, o caráter participativo das políticas de desenvolvimento
territorial rural ganha relevância, ao envolver de forma ampla os atores sociais
pertencentes ao território. Com isso, torna-se importante a organização dos
segmentos, em especial dos agricultores familiares, bem como o seu reco-
nhecimento e empoderamento para a gestão do território (Echeverri, 2010).
A essa relação dialógica e participativa, em que o processo decisório
é compartilhado e pactuado entre os diversos atores sociais, denomina-se
gestão social (Tenório, 2008a). Como explica Tenório (2008a), “o adjetivo
social qualificando o substantivo gestão será entendido como espaço privile-
giado de relações sociais no qual todos têm direito à fala, sem nenhum tipo
de coação” (p. 158).
Sustentado nessa discussão, este estudo tem como principal objetivo
analisar como a gestão social é estabelecida em programas de desenvolvimen-
to territorial rural no Brasil e na Argentina, a saber: o Programa Territórios
da Cidadania (PTC), da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do
extinto Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), e o Programa Nacio-
nal de Apoyo al Desarrollo de los Territorios (PNDT), conduzido pelo Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (Inta) do Ministerio de Agricultura, Ganade-
ría y Pesca (MAGP), respectivamente.
Para tanto, a gestão social foi analisada a partir da dimensão político-
-institucional cujo enfoque concentra-se nos marcos normativos e nas linhas
de ação preconizadas pelos respectivos programas de desenvolvimento terri-
torial, sobretudo a estratégia de desenvolvimento escolhida e a diretriz par-
ticipativa adotada.
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
151

A pesquisa, de natureza qualitativa, adotou como método o estudo de


casos comparado (Yin, 2005) em um território delimitado pelos programas
de desenvolvimento rural no Brasil e na Argentina: Território da Cidadania
Noroeste do Rio de Janeiro, no PTC, e Território Oeste Árido, localizado na
Província de La Pampa, no âmbito do PNDT.
O artigo está estruturado em cinco seções, além desta introdução e
das referências bibliográficas A próxima seção discorre sobre a abordagem
territorial do desenvolvimento com ênfase na sua emergência na América
Latina e seus principais objetivos. A terceira seção é dedicada ao tema da
gestão social e seus elementos conceituais que correspondem à participação
e às institucionalidades participativas. A seguir, a metodologia do estudo é
apresentada juntamente com as etapas de coleta e tratamento dos dados,
incluindo as técnicas de pesquisa utilizadas para a realização da investigação.
A quinta seção é dedicada à análise dos resultados da dimensão político-
-institucional da gestão social nos programas de desenvolvimento territorial
rural pesquisados com ênfase nas respectivas estratégias de desenvolvimento
e diretriz participativa. Por fim, são tecidas as considerações finais com ênfase
no estudo comparado com destaque para as diferenças e similaridades entre
o PTC e o PNDT.

Abordagem Territorial do Desenvolvimento Rural


Em termos de políticas públicas, o enfoque territorial é introduzido
na metade da década de 90 por uma série de programas de pesquisa e ini-
ciativas, como a criação da divisão territorial da Organização para a Coope-
ração e Desenvolvimento Econômico (Ocde), em 1994, e dois anos depois
com a publicação do relatório pelo Banco Mundial intitulado A nova visão do
desenvolvimento rural, no qual é defendida a necessidade de mudança de uma
perspectiva setorial para territorial, além de estimular a elaboração de um
novo arcabouço institucional para as políticas direcionadas ao rural (Favareto,
2006).
A partir de experiências pioneiras que adotam a perspectiva territo-
rial, como o Programa Leader – Ligações Entre Ações de Desenvolvimento
das Economias Rurais – da União Europeia e as propostas de organismos
de cooperação internacional, é possível perceber a convergência de alguns
conceitos básicos que configuram uma nova proposta de desenvolvimento
para o mundo rural: não mais definir desenvolvimento rural como sinônimo
de desenvolvimento agrícola; valorizar a vinculação do rural com o urbano
152 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

e com mercados mais dinâmicos; enfatizar a inovação tecnológica; fomentar


a realização de reformas institucionais, política descentralizadora e fortale-
cimento dos governos locais; promover a concertação social e intersetorial
(Schejtman; Berdegué, 2004).
Nesse contexto, uma mudança de enfoque e de entendimento sobre
o desenvolvimento rural foi valorizada, revitalizando o tema e construindo
novas abordagens. Este cenário foi influenciado pelas transformações sociais,
políticas e econômicas que ocorreram no âmbito do Estado e da sociedade,
bem como nos enfoques dos próprios estudiosos sobre a temática. Com isso,
políticas e programas específicos de desenvolvimento rural foram elaborados,
com ações voltadas para o público da agricultura familiar e o apoio aos terri-
tórios rurais mais fragilizados (Schneider, 2010).Pode-se afirmar então que o
surgimento da abordagem territorial do desenvolvimento guarda relação com
a pouca efetividade das políticas para o meio rural até então estabelecidas. A
finalidade do enfoque pelo território volta-se para a promoção do desenvolvi-
mento e do enfrentamento da pobreza em uma perspectiva multidimensional
(Bengoa, 2006; Abramovay, 2005; Favareto, 2006).
É nesse sentido que a adoção do território como unidade das políticas
públicas de desenvolvimento rural ganha destaque, podendo ser justifica-
da por alguns pontos. O primeiro deles consiste no abandono estritamente
setorial, que considera a agricultura o único setor e os agricultores os únicos
atores, o que traz como consequências a redefinição das regiões rurais e a
incorporação de atividades não agrícolas em praticamente todos os países
da América Latina, bem como a conceituação de território não apenas pelos
seus limites físicos, mas pela maneira como ocorrem as interações sociais em
seu interior. O segundo é o rompimento da associação entre crescimento
econômico e processo de desenvolvimento, ao ter como finalidade a redução
da pobreza percebida pelo seu aspecto multidimensional. E por último, a
valorização dos diversos atores e das organizações para a compreensão das
situações localizadas (Abramovay, 2005).
Quanto ao enfoque territorial, Medeiros e Dias (2011) chamam a
atenção que vem sendo concebida nas políticas públicas de desenvolvimento
rural uma ação que possibilita aos agricultores familiares não apenas retorno
com os resultados econômicos, mas também o acesso a serviços sociais básicos,
além de poder contar com capacidades para preservar costumes e tradições.
Neste caso, o aspecto inovador das políticas de desenvolvimento territorial
rural estaria em promover direitos sociais dos quais até então determinados
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
153

grupos sociais do meio rural estariam excluídos. A eficácia das políticas dire-
cionadas para o território estaria em contemplar e valorizar as especificidades,
os modos de sociabilidade e as culturas nesses espaços.
Ao considerar o território como um espaço de construção social, com
dinâmicas próprias, as políticas públicas de desenvolvimento territorial rural
devem considerar componentes, como: as dinâmicas econômicas, sociais, polí-
ticas e culturais endógenas ao território; a existência de arranjo institucional
que exerça influência no processo decisório junto ao Estado na condução das
políticas públicas que incidem sobre o território; os processos sociais e os
mecanismos institucionais por meio dos quais o território se relaciona com os
agentes externos (Leite et al., 2008).
De forma geral, entre esses elementos a serem considerados pelos pro-
gramas de desenvolvimento territorial rural destaca-se o de caráter institucio-
nal que promove a constituição de relações sociais entre os atores pertencentes
ao território baseadas no reconhecimento e na identidade territorial. É no
âmbito das instituições participativas que ocorre a construção dos projetos
coletivos de desenvolvimento rural, tornando-se elemento indispensável para
a não reprodução das relações de poder que excluem os segmentos mais vul-
neráveis das oportunidades e dos benefícios do desenvolvimento (Schejtman;
Berdegué, 2004).
Sobre esta associação entre institucionalidade e desenvolvimento,
contudo, Sumpsi (2006) destaca que há canais de intervenção para que esta
associação aconteça, como: a definição coletiva de uma estratégia produtiva
para o território com a elaboração de um projeto de desenvolvimento que
sinalize a atuação dos setores produtivos prioritários e oriente a transformação
produtiva; a identificação e o apoio às organizações de produtores do terri-
tório, por meio de programas de assistência técnica e formação de recursos
humanos; a participação de distintos grupos e organizações presentes no terri-
tório; a busca por recursos financeiros e estabelecimento de novos mecanismos
para acesso a créditos; por último, a valorização do trabalho em rede, pois
permite a troca de informações e estabelece ações articuladas e coordenadas
entre os distintos atores pertencentes ao território.
Em relação à instituição das ações de desenvolvimento rural sob o
enfoque territorial, Favareto (2006) argumenta que há dificuldades do Estado
e da sociedade nos países latino-americanos, incluindo Brasil e Argentina, em
lidar com a mudança de paradigma contida neste enfoque. Percebe-se que
há uma mudança no desenho das políticas e programas de desenvolvimento
rural, mas esta não vem acompanhada de uma mudança institucional capaz
154 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

de sustentar esta nova perspectiva. É o que o autor denomina de “inovação


por adição”, ou seja, a incorporação de novos temas em que antigos valores e
práticas continuam direcionando a atuação dos atores sociais.
Sobre este ponto, é importante argumentar que o território enfrenta
o desafio de se constituir como referencial de política pública. Trata-se de
uma construção envolvendo governo e sociedade, a fim de refletir os novos
tempos de efetivação de políticas, nos quais os espaços públicos de participa-
ção desempenham um papel central neste processo (Maluf, 2010).

Gestão Social: conceito e referenciais


Gestão social é um conceito recente (Maia, 2005; Boullosa; Schommer,
2010) e em construção (Cançado; Tenório; Pereira, 2011; França Filho, 2008),
direcionado para estudos sociopolíticos de organizações e interorganizações a
partir de uma orientação sociocêntrica (Coelho, 2015).
No campo da Administração, “gestão” é entendida como um processo
que visa ao uso racional dos recursos com fins econômicos. O emprego corren-
te do termo está associado à sujeição do indivíduo ao processo de acumulação
de capital quando inserido na produção e reprodução de riquezas materiais.
De forma contrária, a “gestão social” está relacionada a uma nova visão que
se distancia do capital e reconhece a sociedade civil como protagonista, jun-
tamente com o Estado, no papel de planejar e tomar decisões capazes de
promover o desenvolvimento orientado para o bem-estar comum (Carrion;
Calou, 2008).
O surgimento da gestão social guarda relação com a realização da
mesa-redonda “The Management of Social Services”, em 1991, na Dinamar-
ca, quando foi proposto às instituições participantes do evento dedicadas ao
ensino da Administração que colocassem à disposição dos movimentos sociais
tecnologias gerenciais para melhorar sua capacidade de negociação com o
Estado e com a sociedade em geral. Com o propósito de dar concretude à pro-
posta, em 1992 foi organizado, na cidade de Santa Cruz de La Sierra (Bolívia),
o Seminário Ibero-Americano de Formação de Professores em Gestão Social
(Tenório, 2006).
O contexto histórico de introdução do tema durante a década de 90
está associado a dois processos conflituosos que marcam a contemporaneida-
de: o primeiro diz respeito ao fenômeno da globalização que mercantiliza e
amplia os segmentos de atuação do capital na sociedade, incluindo a redução
da atuação do Estado e o predomínio das estratégias de mercado; o segundo
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
155

refere-se à conquista tardia dos direitos sociais, refletida na dimensão da cida-


dania e na constituição de um Estado Democrático de Direito que preconiza
a descentralização e a participação social como diretrizes das políticas sociais
(Maia, 2005).
Pode-se afirmar, dessa maneira, que, se de um lado há “gestão contra
o social”, na qual predominam os valores e propósitos do capital no campo
societário direcionados por uma racionalidade instrumental e mercantil, do
outro há o esforço de uma “gestão com social”, sedimentada em valores demo-
cráticos e de cidadania e que reconhece a sociedade como sujeito político de
transformação social (Maia, 2005).
Relacionada a esse segundo fenômeno, uma das inovações introduzidas
pela gestão social também se faz sentir no âmbito da gestão pública, sendo
interpretada como um modelo alternativo de condução das políticas públicas
direcionado à inserção da sociedade no enfrentamento dos desafios, juntamen-
te com o Estado. Esse modelo seria caracterizado pelo desenvolvimento de
processos de transformação social, o que abrangeria reconhecer a importância
da participação dos diversos atores sociais na definição da própria construção
de bens públicos (Boullosa; Schommer, 2010).
Neste estudo, gestão social será entendida como uma gestão demo-
crática no campo das políticas públicas (Tenório, 2010). É definida como o
processo gerencial dialógico no qual a autoridade decisória é compartilhada
entre os diferentes participantes da ação em uma esfera pública. “O adjetivo
social qualificando o substantivo gestão é visto como o espaço privilegiado de
relações sociais no qual todos têm direito à fala, sem nenhum tipo de coação”
(Tenório, 2008b, p. 158).
O conceito de esfera pública pressupõe igualdade de direitos individu-
ais nas dimensões social, política e civil, bem como discussão, sem qualquer
tipo de coação, de problemas de alcance coletivo, a ser conduzida por meio da
autoridade negociada entre os participantes. Esfera pública ou espaço público,
portanto, constitui um local de debate, no qual as pessoas tematizam as suas
inquietações por meio do entendimento mútuo (Tenório, 2008c).
Essa definição de gestão social encontra fundamento na teoria da ação
comunicativa de Jürgen Habermas, pois é entendida como um processo dia-
lógico, no qual todos os participantes da ação admitem sua validade, ou seja,
a verdade é um acordo alcançado por meio da discussão crítica, da apreciação
intersubjetiva. Sob a atuação da ação comunicativa, nesse tipo de ação o indi-
156 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

víduo busca motivar o outro para que esse concorde com o seu argumento,
com a linguagem sendo utilizada como fonte de integração social (Tenório,
2008a, 2012).
O conceito de gestão social contrapõe-se ao de gestão estratégica, na
medida em que esta última é voltada para ações do mercado pautada em inte-
resses individuais e na relação competitiva dos indivíduos uns com os outros;
“[...] o outro é o concorrente, deve ser excluído e o lucro é o seu motivo”
(Tenório, 2008b, p. 159). Na ação estratégica, monológica, um indivíduo
atua sobre os demais para influenciar a continuação intencional de uma inte-
ração, com a linguagem constituindo apenas um meio de transmitir infor-
mações (Tenório, 2008b). Por outro lado, a gestão social é determinada pela
concordância, em que a solidariedade deve ser o motivo e o outro, incluído.
“Enquanto na gestão estratégica prevalece o monólogo – o indivíduo – na
gestão social deve sobressair o diálogo – o coletivo” (Tenório, 2008b, p. 159).
Assim, a dicotomia dos significados de gestão social e gestão estraté-
gica constitui uma “tentativa de não pautar os processos decisórios exclusi-
vamente pela ótica da competição, do mercado, tal como se comporta no
sistema socioeconômico em que vivemos, mas por meio de cursos de ação
compreensivos, voltados para o bem comum e para o bem-viver” (Tenório,
2010, p. 61).
A contraposição entre gestão estratégica e gestão social adota o funda-
mento epistemológico entre Teoria Crítica e Teoria Tradicional definido pela
Escola de Frankfurt, trabalhado, em especial, por Max Horkheimer. A Teoria
Tradicional é compreendida como todo conhecimento positivista, que enfatiza
o empirismo e a verificação e percebe os fatos sociais como neutros, como as
Ciências Naturais. A Teoria Crítica, ao contrário, por ser reflexiva, investiga
as interconexões recíprocas dos fenômenos sociais e observa-os numa relação
direta com o período histórico na sociedade estudada (Tenório, 2008a).
Fundamentada no pensamento crítico habermasiano, a gestão social é
direcionada para o entendimento compartilhado por meio da solidariedade,
igualdade e liberdade, na busca do bem comum, da justiça social. Baseia-se
numa razão ilustrada que orienta a condução de uma ação transformadora,
diferenciada da racionalidade subordinante da gestão estratégica (Tenório,
2012).
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
157

A literatura predominantemente brasileira dedicada ao tema da gestão


social revela a identificação do conceito principalmente com três categorias
teóricas sintetizadas por Cançado, Pereira e Tenório (2013): interesse público;
esfera pública e emancipação social.
A primeira, interesse público, significa o bem-estar coletivo e reforça a
questão da interdependência entre os indivíduos, visto que constitui uma pre-
condição para o bem-estar individual. Abrange, dessa maneira, as categorias
“solidariedade”, relacionada à interdependência e à mutualidade de interesses
e deveres, o que deixa claro o compromisso com o outro e a formação da
coesão social, e “sustentabilidade”, que, apesar de, na maior parte das vezes,
estar ligada à compreensão de meio ambiente, quando remetida à gestão
social refere-se à sua condição de continuidade, autossustentação (Cançado;
Pereira; Tenório, 2013).
Já a esfera pública constitui o lócus de desenvolvimento e a condi-
ção essencial para a gestão social. Para que esta aconteça efetivamente é
necessária a constituição de um espaço para tal, que permita o encontro dos
participantes, e também detenha as condições indispensáveis para que os
indivíduos alcancem decisões orientadas para o bem-estar social. Assim como
denominada, no entanto, constitui um espaço público, aberto à população e
acessível à participação dos cidadãos para se comunicarem e expressarem suas
reivindicações, desenvolvendo, dessa forma, a qualidade de sujeitos políticos
(Cançado; Pereira; Tenório, 2013).
De acordo com o pensamento habermasiano, a esfera pública é enten-
dida como um espaço de formação da opinião pública gerada a partir da
inserção da sociedade no processo discursivo, no qual o diálogo constitui o
elemento privilegiado na defesa de argumentos orientados para fins comuns.
Isso é possível porque há canalização de problemáticas do mundo da vida
– responsável pela constituição de redes de comunicação que acabam por
promover a socialização entre os cidadãos – para a esfera pública e, desta
maneira, conseguem pressionar e causar influência na tomada de decisão
política pelo Estado (Habermas, 2003).
Nesse sentido, a esfera pública corresponde a um espaço social gerado
no agir comunicativo, ou seja, na ação orientada pelo entendimento entre os
participantes. Constituída por uma estrutura comunicativa, a esfera pública
encontra sua sustentação em uma sociedade democrática, mantida pelo
fomento à participação da sociedade na proposição e decisão dos problemas
de caráter público, em detrimento de uma relação entre Estado e sociedade
centralizadora, em que o conhecimento técnico é o principal argumento da
158 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

decisão. Assim sendo, a gestão social em esferas públicas permite à socie-


dade assumir a posição de um ator político, ao fomentar que problemáticas
sejam reivindicadas e tomem parte do processo decisório. O Estado, ao tomar
ciência e absorver as demandas da sociedade que são problematizadas na
esfera pública, passa a assumi-las em forma de políticas públicas, a serem
executadas pelo aparato administrativo de governo (Tenório, 2008b).
A prática da gestão social em processos decisórios deliberativos está
condicionada à existência dos seguintes critérios: processo de discussão, entendido
como um espaço intersubjetivo e comunicativo que possibilita o debate de
problemas e o entendimento entre os participantes do processo de discussão;
inclusão de atores sociais, especialmente daqueles historicamente excluídos do
processo decisório de políticas públicas; pluralismo de atores representantes do
poder público, do mercado e da sociedade civil, que a partir de seus pontos de
vista tomam parte do processo de discussão e decisão; igualdade participativa
entre os participantes no momento em que estiverem inseridos em esferas
públicas deliberativas; autonomia do poder decisório, sem distinção ou qual-
quer forma que gere desigualdade de poder entre os segmentos participantes;
bem comum como finalidade da gestão social e significa o bem-estar social de
todos os envolvidos, a ser alcançado pela prática republicana (Tenório et al.,
2008).
O fim último da gestão social é a emancipação social (Cançado; Pereira;
Tenório, 2013). No âmbito da Teoria Crítica, a emancipação é reconhecida
como o caminho para a compreensão das relações sociais. Sem a perspectiva
da emancipação, permanece-se no âmbito das ilusões da lógica interna da
organização social capitalista. “[...] é a orientação para a emancipação o que
permite compreender a sociedade em seu conjunto, o que permite, pela pri-
meira vez, a construção de uma teoria em sentido enfático” (Nobre, 2008,
p. 18).
A teoria social habermasiana adota uma visão otimista de uma socie-
dade emancipada refletida na própria construção da esfera pública, na qual
os indivíduos decidiriam sobre as ações sociais na perspectiva democrática,
por meio do diálogo e do consenso (Aragão, 1992).
É nessa discussão da Teoria Crítica, refletida na dicotomia entre domi-
nação versus emancipação, razão instrumental versus razão substantiva, ação
estratégica versus ação comunicativa, que a concepção da gestão social está
inserida. Sua finalidade é o bem comum, orientada pelo diálogo e pela res
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
159

publica, em contraposição à gestão estratégica, que está fundamentada em


valores do mercado, da competitividade e dos interesses individuais, da desi-
gualdade em lugar da igualdade.

Metodologia da Pesquisa
A investigação possui natureza qualitativa ao ser caracterizada, prin-
cipalmente, pelo reconhecimento e a análise de diferentes perspectivas, bem
como estar baseada nas reflexões do próprio investigador como parte do pro-
cesso de produção do conhecimento. Soma-se a isso a análise de casos concre-
tos em âmbito local, a partir de expressões e atividades das pessoas em seus
contextos locais (Flick, 2004).
Adotou-se como objetos de estudo o Programa Territórios da Cidadania
da SDT/MDA, no caso brasileiro, e o Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo
de los Territorios do Inta, pertencente ao MAGP na Argentina.
A escolha pela investigação em programas de desenvolvimento terri-
torial no Brasil e da Argentina justificou-se pelas similaridades e diferenças
visualizadas a priori entre as disposições normativas de ambas as políticas.
Segundo Fachin (2003), “investigar coisas ou fatos e explicá-los segundo suas
semelhanças e suas diferenças” (p. 37) é a principal característica do método
comparativo.
A pesquisa adotou como estratégia de investigação o método de casos
comparativos ou de casos múltiplos, preferencial para questões de pesquisa
“do tipo ‘como’ ou ‘por que’ sobre um conjunto contemporâneo de aconteci-
mentos, no qual o pesquisador tem pouco ou nenhum controle” (Yin, 2005,
p. 28).
O estudo de caso consiste em uma estratégia escolhida para a investi-
gação de acontecimentos contemporâneos, quando não há manipulação de
comportamentos relevantes. O diferencial desse método de pesquisa é a sua
capacidade em lidar com várias técnicas de investigação, como documentos,
entrevistas e observações (Yin, 2005).
Selecionou-se como casos a serem analisados o Território da Cidadania
Noroeste do Rio de Janeiro, pertencente ao PTC da SDT/MDA, e o Território
Oeste Árido da Província de La Pampa abarcado pelo PNDT do Inta vincu-
lado ao MAGP na Argentina.
A coleta de dados ocorreu por meio da utilização das seguintes téc-
nicas: pesquisa bibliográfica em livros, periódicos, teses e dissertações, redes
eletrônicas, nacionais e internacionais, sobre a temática dedicada ao estudo;
160 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

pesquisa documental em registros normativos e institucionais que fundamen-


tam e direcionam as políticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil
e na Argentina, em especial o PTC e o PNDT, respectivamente; pesquisa de
campo por meio da realização de entrevistas semiestruturadas, caracterizadas
pela combinação entre perguntas abertas e fechadas sobre o tema investigado.
As entrevistas seguiram o critério de representatividade (Vergara,
2007), com representantes do poder público e da sociedade civil. No total
foram realizadas 45 entrevistas, sendo no caso brasileiro, 14 com represen-
tantes do poder público e 7 representantes do segmento da agricultura fami-
liar, enquanto na Argentina foram entrevistados 17 representantes do poder
público e 7 representantes de pequenos produtores de caprinos.
As entrevistas foram transcritas, a fim de obter o registro adequado e
fidedigno das falas dos informantes, tendo sido assegurado o anonimato, ou
seja, a não identificação dos entrevistados diretamente, mas somente atri-
butos gerais que designam o seu lugar social (Minayo, 2005. No caso deste
estudo, os dados utilizados a partir das entrevistas com representantes do
poder público e da agricultura familiar foram identificados no estudo por
códigos, contendo uma sequência numérica para a distinção dos entrevistados
somente quanto ao segmento representante.2
Utilizou-se a triangulação de dados como estratégia de combinação de
diferentes fontes para a compreensão da realidade social (Vergara, 2010), o
que permitiu a integração de múltiplos pontos de vista relacionados ao traba-
lho de investigação (Minayo et. al., 2005). A utilização dessa técnica também
possibilitou um maior grau de proximidade com os objetos de estudo, além
de permitir a abertura para novas indagações contribuindo, desta forma, para
o enriquecimento dos resultados (Flick, 2004).
O tratamento dos dados ocorreu qualitativamente por meio da análise
de conteúdo de grade mista. Esta técnica pode ser utilizada “tanto para fins
exploratórios, ou seja, de descoberta, quanto aos de verificação, confirmando
ou não hipóteses ou suposições preestabelecidas” (Vergara, 2010, p. 9).
O Quadro 1 apresenta o eixo, a categoria e as unidades de análise
construídas com base no referencial teórico e que serviram de instrumento
para a análise dos dados.

PP: poder público; I: Instituto Nacional de Tecnologia e Agropecuária; SC: Agricultura Familiar.
2
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
161

Quadro 1 – Eixo, Categoria e Unidades de Análise

PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL


EIXO CATEGORIA UNIDADE
GESTÃO SOCIAL DO Político-Institucional Estratégia de Desenvolvimento
DESENVOLVIMENTO
Diretriz Participativa
TERRITORIAL RURAL (Programas Governamentais)
Fonte: Elaboração dos autores.

O eixo de análise gestão social do desenvolvimento territorial rural, conside-


rado o tema central do estudo, pode ser compreendido pelas práticas delibe-
rativas constituídas em territórios rurais com a finalidade de discutir ações de
desenvolvimento, visando ao bem-estar dos atores sociais, sobretudo daqueles
tradicionalmente excluídos do processo político decisório. Entende-se que o
desenvolvimento encontra sua sustentação na participação, fruto da dimensão
da cidadania, ao promover a mobilização da sociedade na luta pela conquista
por direitos até então inacessíveis e fortalecer a constituição de esferas públicas
no exercício do poder político junto com o Estado.
Para tanto, em um esforço de síntese, a gestão social do desenvolvi-
mento territorial rural foi analisada a partir da categoria político-institucional
que diz respeito aos marcos normativos dos programas de desenvolvimento
territorial rural no Brasil e na Argentina no que concerne: à estratégia de
desenvolvimento refletida no conjunto de ações elegido pelos programas gover-
namentais ao adotar o enfoque territorial para a promoção do desenvolvi-
mento rural; à diretriz participativa referente à forma adotada para a inserção
participativa dos atores sociais na política de desenvolvimento territorial rural.
Ressalta-se que a categoria e as respectivas unidades selecionadas para
análise da gestão social em programas de desenvolvimento territorial rural não
se esgotam com o Quadro 1, constituindo parte de um estudo mais abrangente.
Apenas revela-se um esforço de priorizar aqueles critérios considerados relevan-
tes para a realização da análise dos dados de acordo com o objetivo deste estudo.

Análise dos Resultados


A seção dos resultados está dividida em duas subseções: a primeira
discorre sobre a estratégia de desenvolvimento territorial adotada primei-
ramente pelo programa rural brasileiro seguido do argentino, enquanto a
segunda subseção dedica-se a apresentar a diretriz participativa para o meio
rural adotada nos dois programas públicos pesquisados.
162 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

Estratégia de Desenvolvimento
No caso brasileiro, a emergência do PTC guarda relação com a inserção
da abordagem territorial neste país, que teve início em 2003 com a criação
da SDT, como componente institucional do extinto MDA, e também com a
incorporação ao Programa Plurianual do Governo 2004-2007, do Programa
de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat), adotando
o enfoque territorial e seus respectivos métodos e instrumentos de gestão
(Sepúlveda; Guimarães, 2008).
O PTC foi apresentado com um montante significativo de recursos
financeiros, sob a coordenação da Casa Civil do governo federal, na tentativa
de integrar um conjunto de ações, anteriormente dispersas em diversas áreas
do poder Executivo (Favareto, 2010a). Este constitui o maior desafio dos Ter-
ritórios da Cidadania, pois requer um nível complexo de articulação de ações
setoriais a serem instituídas em escala territorial. Como resume Leite (2010),
[...] muito mais que a mera somatória de ações e dotações orçamen-
tárias de diversos ministérios sobre um mesmo espaço social, trata-
-se de pensar a lógica da territorialização e governança de políticas a
partir de um encontro de ações bottom-up, pelos atores locais – agora
não necessariamente agrários – com aquelas top-down, também não
necessariamente setoriais (p. 8).

Em parceria com diversos órgãos do governo federal, o PTC teve por


responsabilidade a execução de ações voltadas “à melhoria das condições de
vida, de acesso a bens e serviços públicos e a oportunidades de inclusão social
e econômica às populações que vivem no interior do país” (Brasil, 2008, art.
1º).
Ao todo o PTC foi composto por 120 territórios, o que correspondeu
a 33% dos municípios brasileiros (1.852), abrangendo 46% da população
rural em âmbito nacional (13,1 milhões), 46% dos agricultores familiares (1,9
milhão), 67% dos assentados da reforma agrária (525,1 mil famílias), 54%
de pescadores (210,5 mil), 66% de comunidades quilombolas (810) e 52%
de terras indígenas (317) (Brasil, 2005).
O objetivo do PTC visou a acelerar a superação da pobreza e das desi-
gualdades sociais no meio rural, a ser alcançada pela (1) integração de polí-
ticas públicas; (2) ampliação dos mecanismos de participação na gestão da
política territorial; (3) ampliação da oferta dos programas sociais básicos;
(4) inclusão produtiva das populações pobres e daqueles segmentos sociais
considerados mais vulneráveis, entre eles trabalhadores rurais, quilombolas,
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
163

indígenas e populações tradicionais; (5) valorização da diversidade social, cul-


tural, econômica, política e ambiental das localidades e populações (Brasil,
2008, art. 2º).
O PTC adotou três eixos de atuação: ação produtiva, cidadania e infra-
estrutura. As ações desenvolvidas nos territórios para a promoção do desen-
volvimento não somente priorizaram aqueles segmentos mais desfavorecidos,
como também elegeram como foco da atuação a inclusão produtiva e os
benefícios sociais até então inalcançados pela população rural (Brasil, 2008,
art. 5º).
A proposta do Programa consistiu em promover o desenvolvimento
de ações para o meio rural que atendessem às demandas sociais na forma de
agregar em um mesmo território financiamentos de outros programas em
curso pelo governo federal: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricul-
tura Familiar (Pronaf); ampliação do Programa Luz para Todos; recuperação
da infraestrutura dos assentamentos rurais com a difusão do Programa Bolsa
Família; instalação dos Centros de Referência de Assistência Social (Cras) por
meio da difusão dos programas Saúde da Família, Farmácia Popular e Brasil
Sorridente, além da construção de escolas com obras de saneamento básico e
construção de cisternas (Correa, 2009).
De acordo com a Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrário do
Estado do Rio de Janeiro – DFDA/RJ – MDA, contudo, mesmo com as dire-
trizes construídas pelo PTC, a efetivação da política segue a dinâmica própria
do território, com processos diferenciados relacionados ao empoderamento dos
atores sociais, capacidade administrativa, articulação entre os entes federati-
vos, etc., que não correspondem, muitas vezes, ao modelo preconizado pelo
marco político-institucional.
Sinceramente [...] o que você encontra no modelo padrão do Minis-
tério, do programa de territórios e tal, tem toda a parte teórica e tal,
não que não funcione, mas na prática ela vai recebendo acomodações
em razão da própria dinâmica do território e da ação das políticas. [...]
Algumas mais rápidas de acontecer e outras não. Isso varia muito em
razão de várias questões do próprio interesse dos representantes dos
territórios, da capacidade administrativa dos órgãos, sejam eles muni-
cipais, estaduais ou federais. Então, tem um conjunto de informações
e de situações que são variáveis (PP 1).
164 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

No caso argentino, o enfoque territorial é introduzido pelo Plano Estra-


tégico Institucional do Inta 2005-2015, elaborado em um momento de crise
econômica naquele país, que teve por objetivo direcionar ações em inovação
e tecnologia nos setores agropecuário, agroindustrial e agroalimentar para
a promoção da equidade social, da sustentabilidade e da competitividade
(Argentina, 2004).
Sobre a diretriz territorial adotada pelo Inta, um dos coordenadores de
projetos territoriais em La Pampa chama a atenção para a inserção no Plano
Estratégico Institucional 2005-2015 de ações em “territórios”, não chegando
a ser incorporada uma discussão sobre “desenvolvimento territorial”:
La primera vez parece que fuertemente documentos institucionales
importantes con el concepto de territorio como un ámbito del trabajo
del Inta en el Plan Estratégico Institucional 2005 – 2015 (I 3).
El Inta habla de tres ámbitos de intervención: uno ámbito de sistema
de producción y otro ámbito de intervención que eran las cadenas
agroalimentarias, esos dos son los enfoques de trabajo tradicionales
del Inta de investigación y extensión; y ahí se agrega un tercero que
es el ámbito de territorio no desarrollo si no enfoque territorial si no
“los territorios” (I 3).

Reconhece-se que a incorporação do enfoque territorial no Inta faz


parte de uma tendência internacional que identifica uma nova concepção
de ruralidade caracterizada pela espacialidade do território, especialmente
a integração rural-urbana e a promoção de sistemas locais de inovação que
buscam potencializar as oportunidades e prioridades para o desenvolvimento
em localidades (Argentina, 2004).
Segundo, no entanto, a opinião da coordenação do projeto territorial
do Inta no Oeste, a incorporação da perspectiva territorial
no es una cuestión muy original y siempre dio la sensación de concep-
tualización importada de otros países, básicamente de postura euro-
peas del tema territorial y que algunos actores recogen y empieza a
escribir sobre el tema y dan un marco teórico como para que el Inta
empiece a trabajar y apropiarse (I 3).

O PNDT surgiu em 2006 e constituiu um projeto nacional dedicado


ao enfoque territorial elaborado a partir das diretrizes traçadas pelo Plano
Estratégico do Inta 2005-2015. Pode-se afirmar que o PNDT consistiu um
primeiro marco de orientação para o estabelecimento de ações em territórios
e sua finalidade está em
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
165

propiciar e incrementar la innovación tecnológica y organizacional


en los territorios rurales, el desarrollo de las capacidades de todos los
actores [...] y el fortalecimiento de la competitividad sistémica local y
regional en un ámbito de equidad social y de sustentabilidad ambien-
tal (Argentina, 2011, p. 9).

Para alcançar tal propósito adotou-se como objetivos: fortalecer a orga-


nização social de produtores por meio do trabalho de extensão, sobretudo da
população economicamente mais vulnerável; desenvolver e fortalecer redes
de aprendizagem tecnológica e de difusão de conhecimentos e de inovação
mediante a participação, a identificação de prioridades e a busca por consensos
entre os atores do território; participar do fortalecimento e da dinamização
dos sistemas produtivos locais, a fim de melhorar a produtividade; desenvol-
ver tecnologias organizacionais, institucionais, financeiras e comerciais que
permitam impulsionar os projetos inovativos (Argentina, 2011).
Neste sentido, o enfoque territorial no Inta, adotado pelo PNDT, foi
operacionalizado em três projetos integrados que visam à (1) inovação tecnoló-
gica e organizacional direcionada para o fortalecimento da competividade local
e regional; (2) inovação financeira e comercial na resolução de problemas técnicos
e produtivos com o intuito de fortalecer as capacidades regionais e traçar
estratégias de comercialização e financiamento da agricultura familiar; (3)
inovação para a equidade social refletida na produção agroecológica nos meios
rural e urbano, valorização de espécies locais animais e vegetais e apoio ao
uso da terra com fins de promover a segurança alimentar (Argentina, 2011).
Interessante perceber que o Inta não tinha histórico de atuação como
um “ator de desenvolvimento”, sendo reconhecido como um organismo
público que transferia tecnologia e dedicava-se à pesquisa em inovação para
o setor agropecuário. De certa forma, o enfoque territorial provoca uma
mudança que tem início com o Plano Estratégico Institucional 2005-2015.
O objetivo do PNDT não era seguir com a perspectiva produtivista
tradicionalmente incorporada no Inta, mas desenvolver ações direcionadas
para a equidade social, a sustentabilidade e a competitividade, partindo de
um referencial sobre territórios.
[…] Hemos intentado que ese paradigma productivista se transforme
de a poco en un paradigma, este, ambientalmente adecuado, social-
mente más equitativo, que haya un compromiso de ese grupo con su
espacio territorial, que no sea sólo producir más trigo, más soja o más
carne (I 10).
166 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

Com a nova carteira de projetos definida a partir do enfoque territorial,


pode-se afirmar que a principal mudança ocorreu no eixo da extensão rural,
principalmente nas atividades desenvolvidas pelas agências de extensão rural por
possuírem o contato direto com os territórios: “el investigador acá siguió siempre
investigando para los productores agropecuario capitalizado. Las agencias de extensiones
en estar en territorio fueron lo que empezaron hacer otros tipos de atención” (I 5).
Isso porque o enfoque territorial provocou transformações na condução
do trabalho desenvolvido pelo técnico extensionista ao exigir uma nova forma
de atuação, como: visão integrada em detrimento de uma visão pontual;
percepção mais abrangente que incorpore as relações sociais, políticas, cultu-
rais e econômico-produtivas; identificação dos atores sociais e políticos que
pertencem e/ou exercem influência no território.
Outra mudança posta em questão a partir da adoção do enfoque terri-
torial diz respeito à interdisciplinaridade entre profissionais de diversas áreas
como parte de uma mesma equipe no desenvolvimento das ações nos ter-
ritórios. O quadro predominante do Inta é constituído por engenheiros e
veterinários, tendo nos últimos anos ocorrido a incorporação de profissionais
com formação em Ciências Humanas.
Para finalizar, um elemento que se torna ausente no caso argentino
é a institucionalidade política no âmbito do Estado da adoção do enfoque
territorial para a promoção do desenvolvimento rural. “si no hay instituciona-
lidad… es muy difícil de entender el función… es muy difícil de articular la abordaje
territorial…” (I 6).
O Inta, por ser um organismo técnico destinado a desenvolver ações
de pesquisa, inovação e extensão para o setor agropecuário, possui limitações
em coordenar ações em territórios rurais. Sem o protagonismo do Estado para
conduzir políticas públicas algumas medidas ficam comprometidas, tais como:
articulação entre outros setores do governo; canalização de programas governa-
mentais em diversas áreas nos territórios; maior financiamento para o estabele-
cimento das ações; maior abrangência das ações, ou seja, um leque mais amplo
de atuação que não estaria concentrado em extensão rural e investigação.
Interessante perceber, até mesmo pela própria denominação do pro-
grama nacional de territórios do Inta, que o objetivo principal consistiu em
“apoiar” processos de desenvolvimento territorial rural. Esse diz respeito ao
principal entendimento do Inta quanto à incorporação do enfoque territorial
em suas diretrizes institucionais devido à ausência de uma institucionalidade
pelo Estado em aderir à abordagem territorial do desenvolvimento em suas
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
167

políticas públicas. Desse modo, buscava-se também fortalecer a capacidade do


Inta, seu quadro técnico, apoiar a formação acadêmica dos profissionais com
o intuito de prover condições para que o enfoque territorial fosse assimilado.
El objetivo que nosotros buscamos fue apoyar. Teníamos dos grandes
objetivos, el primero: mejorar nuestras propias capacidades para inter-
venir, que proveníamos de un ciclo de los noventa de desfinanciamien-
to, falta de capacitación, falta de ingresos, de recursos humanos…
empobrecido. La primera gran línea de acción era fortalecer nuestra
capacidad [...]. Y la otra era, a través de nuestros programas de desar-
rollo rural [...] entender capacidades para ayudar al territorio, no para
definir el desarrollo, el modelo de desarrollo… eso implicaba aprender,
conocer metodologías, marcos conceptuales, y digamos formar recur-
sos humanos en un área donde éramos muy débiles (I 10).

O Inta depara-se com o desafio em promover ações de desenvolvimento


rural sem contar com a integração do enfoque territorial em políticas públicas do
governo federal, no qual o Estado poderia assumir um caráter ou mais indutor
em territórios rurais marcados por uma economia mais estruturada e com tecido
social articulado ou mais efetivo quando se tratar de localidades vulneráveis em
termos socioeconômicos e em condições de pobreza (Leite et al., 2008).
Há uma observação a ser feita em relação ao Inta ao protagonizar o
enfoque territorial na Argentina. Esse organismo público tem uma capilari-
dade nacional em localidades do interior, que muitas vezes os próprios Minis-
térios em âmbito federal e os governos provinciais não possuem instituciona-
lidade e, com isso, não alcançam um acompanhamento sistemático de ações:
el Inta muchas veces lleva a cabo algunos planos sociales, que, que
el gobierno no los puede llevar a cabo sobre el territorio por no tener
cobertura, para darte un ejemplo: Pro-Huerta, por ejemplo, que es un
programa que el gobierno viene del Ministerio de Acción Social y los
lleva a cabo el Inta, porque el Inta tiene presencia sobre el territorio,
tiene presencia en todas las provincias. O sea, no hay provincia en la
Argentina que no esté el Inta presente, a través de las unidades (I 7).

Diretriz Participativa
No caso do PTC, a diretriz participativa esteve inserida como um dos
elementos que compõem a estratégia territorial em promover e acelerar a
superação da pobreza: “ampliação dos mecanismos de participação social na
gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios”
(Brasil, 2008, Art. 2o).
168 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

A gestão social constituiu um dos eixos orientadores da abordagem


territorial da SDT do extinto MDA visando à “concretização dos espaços de
debate e concertação capazes de garantir a transparência, a participação e a
sustentabilidade” (Brasil, 2005, p. 9). Foi entendida como “uma certa maneira
de gerir assuntos públicos, nesse caso em particular as políticas e iniciativas
voltadas para a promoção do desenvolvimento das áreas rurais” (2005, p. 11).
Compreendeu um processo que buscou planejamento participativo; arqui-
tetura organizacional para operacionalização da política de desenvolvimento
refletida na instituição dos colegiados territoriais; controle social na transpa-
rência de informações, responsabilização pelos gestores, fiscalização das ações
pelos representantes da sociedade civil. Enfim, um processo de adoção da polí-
tica territorial que pretendeu envolver desde a sensibilização e a mobilização
dos atores até a construção de uma visão compartilhada de futuro por meio
da elaboração de planos e projetos específicos para o território (Brasil, 2005).
A eficácia da gestão social estaria relacionada a dois requisitos funda-
mentais. O primeiro deles seria a constituição de sistemas descentralizados,
o que permitiria redefinir formas de organização social e estabelecer novas
relações entre as dimensões política, econômica, social e a participação da
sociedade. O segundo consistiu na necessidade de formular ações que con-
duzam ao empoderamento da sociedade, com o estabelecimento de compro-
missos entre o público e o privado, entre atores já inseridos na dinâmica de
desenvolvimento e aqueles mais vulneráveis e com dificuldades de acesso aos
espaços decisórios (Brasil, 2005).
Para isso, a política de desenvolvimento territorial
requer a construção de pactos de concertação social – isto é, de formas
de articulação social entre os diversos agentes locais, públicos e pri-
vados – o detalhamento do pacto de um plano de desenvolvimen-
to negociado, a construção de institucionalidades que representam
espaços de compartilhamento do poder e das responsabilidades e,
finalmente, mecanismos de controle social sobre as ações previstas no
plano (Brasil, 2005, p. 11).

Dessa forma, a participação ao ser reconhecida como fundamental na


prática do desenvolvimento dos territórios deverá ultrapassar a constituição de
espaços de concertação social e criar condições em que os agentes públicos e
privados possam decidir sobre a aplicação dos recursos, tendo como horizonte
a dinamização do território e a melhoria da qualidade de vida da população
(Brasil, 2005).
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
169

Para isso, as institucionalidades participativas são consideradas funda-


mentais para dar concretude as inciativas territoriais, ao permitirem a consti-
tuição de espaços para o estabelecimento de relações cooperadas e articuladas
entre os agentes sociais do território, a fim de planejarem e discutirem a
instituição de ações que envolvem a melhoria das suas condições sociais e
econômicas (Brasil, 2005).
Nesse viés, o PTC estimula a criação de colegiados territoriais para a
prática da gestão social ao garantir a participação de atores sociais tradicio-
nalmente excluídos da esfera pública, como: assentados rurais, quilombolas,
indígenas e, sobretudo, agricultura familiar, na deliberação de ações para o
desenvolvimento territorial (Brasil, 2005). Percebe-se, então, que o papel
atribuído aos colegiados territoriais na gestão da política confirma a gestão
social como elemento conceitual estruturante dos programas de desenvolvi-
mento rural.
O lócus da gestão social nos territórios está na instituição de colegiados
compreendidos como um espaço para debate e formulação de um plano de
desenvolvimento para o território. Soma-se a isso o seu potencial em agregar
os atores sociais e suas respectivas demandas que em geral encontram-se dis-
persas e, desse modo, ao serem colocadas em pauta de discussão podem gerar
propostas para a melhoria das condições de vida da população (Brasil, 2005).
Segundo o marco normativo da política de desenvolvimento territorial,
os colegiados constituem um tipo específico de arranjo institucional e têm
como papel
construir acordos em torno da implementação dos projetos de interesse
do território, catalisando habilidades e competências dispersas num
conjunto de organizações e agentes, públicos e privados, individuais e
coletivos, e operar esses atributos colocando-os a serviço do território
(Brasil, 2005, p. 25).

O colegiado territorial faz parte da estrutura institucional do PTC,


juntamente com o Comitê Gestor Nacional (composto pelos Mistérios e com
funções de organizar as ações federais) e o Comitê de Articulação Estadual
(com representações do governo federal, dos órgãos estaduais e de prefeitu-
ras, tendo como função a articulação de políticas públicas que integraram
o PTC). O colegiado possui composição paritária entre representantes do
poder público e da sociedade civil instituído em cada território e constitui
170 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

um espaço no qual são identificadas as necessidades, a pactuação e a agenda


de ações, o exercício do controle social e a construção de projetos territoriais
(Brasil, 2005).
O êxito no funcionamento dos colegiados territoriais, contudo, guarda
relação com diversos aspectos: mobilização, organização social e capacitação
dos atores sociais; estabelecimento de regras em seu funcionamento que asse-
gurem a paridade na composição entre setor público e sociedade civil; garan-
tia de poder de decisão entre os participantes, não exercendo funções somente
consultivas; reconhecimento pelos gestores públicos do compartilhamento
de poder com a sociedade civil no processo deliberativo e estabelecimento
de condições participativas para a inserção do público da agricultura familiar
como sujeito político no processo de decisão.
No caso argentino, assim como no brasileiro, a diretriz participativa está
presente nos documentos de trabalho do PNDT, sendo considerado um dos
elementos fundamentais do enfoque territorial juntamente com a multisse-
torialidade, a visão de uma economia territorial e a busca por maior conver-
gência institucional (Argentina, 2007).
O enfoque territorial argentino entende a participação como um pro-
cesso de construção social e de envolvimento dos atores locais na elaboração
de uma estratégia de desenvolvimento para o território. Preconiza-se que os
projetos territoriais sejam construídos por uma perspectiva de “baixo para
cima”, a fim de incorporarem elementos da cultura local e expressarem as
aspirações dos atores sociais (Argentina, 2007).
O enfoque “de cima para baixo” corresponde a um modelo de gestão
tradicional da administração pública, sem levar em consideração as particula-
ridades e as necessidades de cada localidade. De forma contrária, o modelo de
“baixo para cima” possibilita que as políticas sejam construídas pelos próprios
atores do território, levando em conta as demandas e necessidades da popu-
lação local, além das características específicas de cada território (Argentina,
2007).
A participação, no entanto, constitui ao mesmo tempo um desafio, pois
torna-se necessário o estabelecimento de compromisso pelos atores locais com
o intuito de promover a cooperação entre os grupos sociais dos territórios, sob
formas de autogestão e autoinstituição. Ressalta-se também a necessidade de
uma interdependência entre políticas e uma necessidade compartilhada entre
atores públicos e da sociedade para o estabelecimento do enfoque territorial
(Argentina, 2007).
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
171

O PNDT não dispõe de uma institucionalidade decisória participativa,


como no caso dos colegiados territoriais no PTC. Sendo o Inta um organis-
mo técnico nacional, a diretriz participativa concentra-se em metodologias
participativas incorporadas na prática da extensão rural nos territórios, sob a
coordenação das agências locais do Inta. Segundo um dos diretores do Inta
em La Pampa-San Luis,
[...] o sea evidentemente nuestra eh, parte comunicativa y trabajo de
extensión recae sobre las agencias de extensión, o sea, la unidad tiene
todo un grupo de gente de investigación y la mayoría de los trabajos
que se hacen acá son divulgados y se insertan en el territorio a través
de las agencias de extensió. Eh, las agencias de extensión tienen su
metodología de trabajo, que son propias, donde llegan a los produc-
tores o a las organizaciones a través de reuniones (I 7).

Cada agência de extensão rural do Inta dispõe de um conselho assessor


local que além de ser composto por técnicos dessa agência, conta com a par-
ticipação de representantes das localidades do setor público, como represen-
tantes do poder municipal (prefeitura, escolas, etc.), quanto por segmentos
de produtores e representações da área urbana.
Las agencias de extensión tienen un consejo asesor local – que le lla-
mamos – que está formado por gente que representa al territorio.
Entonces tenemos en las agencias de extensión, el consejo asesor está
integrado para darte un ejemplo por la asociación rural, por la muni-
cipalidad, por la asociación de productores, por diversos ONG que
tienen participación (I 7).

No conselho assessor local instituído em cada agência de extensão rural


do Inta são realizadas reuniões periódicas para discussão dos problemas locais,
e também apresentadas propostas de trabalho do Inta. Constituem espaços de
consulta e de diálogo sobre as necessidades vivenciadas por todas as localida-
des, a partir de suas representações do poder público e da sociedade, e servem
para o Inta captar as demandas e traçar suas linhas de ações.
Na opinião do representante da agricultura familiar que participa do
Conselho Regional em La Pampa-San Luis, é visto como positivo a “mirada”
participativa do Inta ao incorporar em sua estrutura institucional representan-
tes da sociedade para discutir as propostas a serem executadas nos territórios.
O entrevistado, no entanto, diz que a diretriz participativa nos programas
do Inta é algo novo:
172 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

[...] Yo a esto lo veo muy positivo sobre el hecho que como eh… que
la agricultura familiar se haya instalado dentro de la estructura del
Inta, es una cuestión muy alentadora ,[...] yo creo que esto sea algo
muy nuevo (SC 4).
[...] las puertas están abiertas, que creo que es el paso más importante
que hemos dado… después tenemos una relación muy fluida, tenemos
generado actividades, hemos generado talleres, [...] tenemos una par-
ticipación importante (SC 4).

Além da participação nos conselhos assessores, também são organiza-


das assembleias com os produtores reconhecidos como público participante
dos projetos específicos, coordenados pelas agências de extensão rural do Inta.
Com a realização desses mecanismos de participação, segundo a diretoria de
extensão rural La Pampa-San Luis, há uma modificação na forma de conduzir
a extensão rural, não mais resumida por uma relação entre técnico-produtor,
mas em processos de construção social entre produtor-produtor.
[…] en caso de la asambleas, en termino de más productivo esto de
investigar con el productor a mi dio muy buenos resultado de ser par-
tícipe de la investigación y hasta la extensión del productor, porque
dejó de ser una relación técnico-productor para hacer una relación en
cuanto de productor – productor (I 5).

Com a formação dos conselhos assessores locais pelas agências de exten-


são rural do Inta e a exposiçao das ações de pesquisa e extensão nas localida-
des, segundo um dos diretores entrevistados, constitui um espaço potencial
para o exercicio do controle social pelas representações de produtores rurais:
[...] otra cosa que tiene el Inta es control social, o sea, a nosotros
nos controlan. Es por eso que tenemos un consejo local asesor en las
agencias que nos hace un control social. Sabe lo que estamos hacien-
do, nosotros lo proponemos y le mostramos lo que estamos haciendo
para, para que nos devuelvan sugerencias, y lo tiene -no solamente la
agencia de extensión, lo tienen el Centro Regional. Así, todos tienen
su consejo (I 7).

É importante destacar, todavia, que nem sempre os conselhos assesso-


res locais são instituídos pelas agências de extensão rural conforme normativa
do Inta, tendo em vista o receio por parte dos coordenadores de projetos ter-
ritoriais de sofrerem críticas e avaliações negativas sobre as ações conduzidas.
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
173

Pienso que aquellos que participan en proyectos tienen miedo al


control social. Aquellos que ellos pidieron cierta demanda tienen
miedo a que si no se cumple halla reclamos por parte de los actores,
entonces una vez redactado el proyecto se gestiona luego se presenta
los resultados y si en el medio no hay control mejor (I 5).

Conclusão
Ao comparar os programas de desenvolvimento territorial rural no
Brasil e Argentina sob o enfoque político-institucional da gestão social, mais
diferenças do que similaridades são percebidas tanto na estratégia de desen-
volvimento adotada quanto na dinâmica da participação preconizada nos
marcos normativos do PTC e PNDT.
Enquanto no caso brasileiro a finalidade não deixa dúvida de que está
inserida na agenda política do governo federal à época em reduzir a pobreza
e direcionar ações para áreas do interior do país mais deficitárias, enquanto
no caso argentino o Inta alia o enfoque territorial a sua missão como orga-
nismo público de promover extensão rural, pesquisa e inovação tecnológica
e organizacional.
Por outro lado, ambas as iniciativas são recentes e parecem se apropriar
de uma diretriz internacional que privilegia o território como espacialidade
para a promoção de ações que busquem a transformação e melhorias das
condições de vida no meio rural.
A própria institucionalidade do PTC no extinto MDA apontava a dire-
triz das ações territoriais que guardavam relação com as competências desse
Ministério: (1) reforma agrária; (2) promoção do desenvolvimento sustentável
do segmento rural constituído pelos agricultores familiares; (3) identificação,
reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por
remanescentes de quilombos (Brasil, 2009b, Art. 1o).
A estratégia brasileira concentrava-se em canalizar uma cesta de polí-
ticas sociais como forma de promover o desenvolvimento naqueles territórios
em condições de pobreza, deixando de lado a formação de redes entre Estado-
-sociedade-mercado, a fim de criar um ambiente competitivo e inovador do
ponto de visto econômico-produtivo (Abramovay, 2005 Favareto, 2006). Tal
estratégia encontrava sustentação na discussão tecida por Leite et al. (2005)
e Medeiros e Dias (2011) ao argumentarem que o enfoque territorial adotado
174 Thais Soares Kronemberger – Cezar Augusto Miranda Guedes – Fernando Guilherme Tenório

dependerá das características do meio rural e, no caso dos territórios da cida-


dania, a ação governamental deve priorizar a conquista pela população rural
de direitos sociais básicos até então inalcançados.
No caso da Argentina, o enfoque territorial está incorporado no Inta e,
por isso, a finalidade do PNDT consiste em fortalecer a assistência técnica e a
investigação para o setor agropecuário. A apropriação pelo Inta da abordagem
territorial também ocasiona mudanças na condução de suas ações, que passam
a ter como foco as características da abordagem territorial, como: a integra-
lidade entre rural e urbano; a diversidade de atores; a interdisciplinaridade
entre os técnicos extensionistas. Tais mudanças contribuem para reverter o
paradigma produtivista tradicionalmente presente no Inta em direção a uma
perspectiva sustentada na multidimensionalidade do desenvolvimento.
Em relação à diretriz participativa, o principal ponto de destaque está
na instituição de uma esfera pública decisória. Apesar de ambos os Programas
preconizarem a diretriz participativa em suas ações, o PTC, além de dispor
sobre a gestão social nos marcos normativos da estratégia de desenvolvimento
territorial, reconhece os colegiados territoriais como instâncias decisórias par-
ticipativas que assumem o papel de agregar os atores dos territórios, estabele-
cer práticas dialógicas, promover o processo de discussão, atuar na deliberação
dos assuntos públicos e exercer o controle social.
No caso argentino, a dinâmica participativa é distinta e assume um
caráter consultivo. O Inta possui em sua estrutura institucional conselhos
assessores locais no âmbito das agências de extensão rural que garantem o
envolvimento de produtores rurais ao expressarem suas demandas e serem
consultados quanto às ações que serão estabelecidas no território. A partici-
pação, neste caso, está relacionada mais ao trabalho da extensão rural desen-
volvido por meio da relação entre técnico e produtor, não possuindo influência
decisória sobre os projetos territoriais.
Tal distinção entre o PTC e o PNDT está relacionada a dois fatores:
o primeiro diz respeito à institucionalidade das políticas de desenvolvimento
territorial rural e o segundo guarda relação com a instituição de arranjos
decisórios participativos na gestão pública.
Quanto ao primeiro aspecto, no caso brasileiro, a política de desenvol-
vimento territorial rural foi administrada pela SDT/MDA, o que possibilitou
maior estrutura de gestão política na condução das ações, enquanto no caso
argentino o enfoque territorial esteve incorporado no Inta, um órgão técnico
Capítulo 6 – Desenvolvimento Territorial Rural em Perspectiva Comparada: Brasil e Argentina
175

nacional, que apesar de possuir uma significativa capilaridade no interior do


país, possui limitações institucionais para conduzir uma política de desenvol-
vimento territorial.
O segundo aspecto refere-se à discussão traçada sobre a disposição
de mecanismos institucionais de participação no Brasil e na Argentina. No
caso brasileiro, a CF 1988 garante a participação da população em espaços
decisórios de forma integrada entre as esferas nacional, estadual e municipal.
No caso da política de desenvolvimento territorial rural não foi diferente,
visto contar em sua estrutura institucional com os colegiados territoriais.
A Argentina, ao contrário, com as crises econômicas da década de 90 e em
2001, vivencia um período de fragilidade do Estado na provisão de políticas
públicas. O retorno da democracia não foi marcado por reformas substanciais
na legislação nacional e prevalece a participação da sociedade no regime de
representação política. O Inta, desse modo, ao se destacar pela sua trajetória
consolidada como órgão público desde 1957, assumiu o enfoque territorial e
passa por um processo de adaptação institucional, sobretudo em seu sistema
de extensão rural, para executar ações no meio rural baseadas em algumas
diretrizes preconizadas por esse enfoque, entre elas a participação social.

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YIN, R. K. Estudo de caso: planejamento e métodos. Porto Alegre: Bookman,
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Capítulo 7

Controle Social Local Diante das Transformações


e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos
de Itaguaí (RJ)

Daniel Neto Francisco


Lamounier Erthal Villela

Introdução
A Região Metropolitana do Rio de Janeiro vem recebendo inúmeros
investimentos de grande porte. Investimentos estes que se fixam nos inúmeros
municípios do entorno da capital fluminense e que geram um movimento de
fortalecimento de centralidades locais, como é o caso da cidade de Itaguaí,
que se torna o foco de análise deste trabalho, dada a sua posição estratégica
na atração de investimentos de grande porte, os quais, em sua maioria, estão
orçados na casa de bilhões de reais (Federação..., 2014a).
No atual processo de desenvolvimento local, com enfoque nos Grandes
Projetos de Investimento (GPIs), percebe-se que a relação entre o território e
esses novos megaempreendimentos tem trazido grandes transformações para
a estrutura local. Tais impactos têm se apresentado nas esferas ambiental,
econômica e social do município. Desse modo, tornam-se necessários estudos
que não apenas descrevam esse território, suas especificidades e características
gerais. Também mostra-se importante uma análise dos impactos socioambien-
tais, ou seja, aqueles gerados na paisagem e na comunidade local.
Assim, este capítulo debruça-se sobre a estrutura do controle social do
município de Itaguaí a partir da transformação deflagrada em favor do esta-
belecimento dos novos megaempreendimentos, como o Arco Metropolitano,
o Porto Sudeste e as novas plantas da Usina Siderúrgica Nacional e da Usina
Siderúrgica de Minas Gerais que estão se fixando no entorno da região da
Ilha da Madeira, localizada na parte costeira do município fluminense, onde
os remanescentes ecológicos e as comunidades tradicionais da região estão
dando lugar a tais megaempreendimentos (Villela et al., 2012).
180 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

No Brasil, o processo de redemocratização e de descentralização admi-


nistrativa corroborado pela Carta Magna de 1988 constituem-se como pro-
cessos históricos em direção à expansão das vias participativas no âmbito dos
municípios, como denota Avritzer (2008). E no bojo desta expansão das ins-
tituições participativas cresce a perspectiva do controle social como uma ação
em que não apenas os grupos de empresários se configuram como agentes
importantes do desenvolvimento local, mas também a sociedade civil organi-
zada, como parte ativa e integrante do processo de debate da agenda pública,
sua formulação, execução e avaliação.
Logo, percebe-se a dimensionalidade do controle social sobre diversas
óticas, desde a ação individual e institucionalizada por lei – Em que um
cidadão pode exigir o parecer das contas públicas – até outras esferas, que
perpassam pela ótica colaborativa da racionalidade comunicativa e da gestão
social, presente em órgãos institucionalizados como os Conselhos Gestores
de Políticas Setoriais, e, da mesma forma, em diversas formas associativas da
sociedade civil.
De modo a gerar uma análise mais precisa desses impactos, utiliza-se
inicialmente a metodologia que pressupõe a organização do território do
município de Itaguaí em unidades de paisagem. São apresentados e carac-
terizados, assim, os principais eventos geradores das transformações locais,
tanto no âmbito das mudanças geobiofísicas quanto no plano das mudanças
sociais e econômicas. A utilização da metodologia de unidades de paisagem
explica-se pela necessidade que se tem de conhecer as partes, para que se
possa compreender um todo (Magalhães, 2012).
Para a elaboração dessas análises toma-se como referências bibliográ-
ficas alguns dos trabalhos que exploram as principais transformações vividas
pelo município e dados telematizados. Além da pesquisa de campo, quando
foram realizadas entrevistas com representantes dos 25 Conselhos Comunitá-
rios de Itaguaí: 26 de dezembro e Mangueira, Brisamar, Califórnia, Carioca,
Centro, Chaperó, Coroa Grande, Engenho, Geração Eleita, Ibirapitanga,
Ilha da Madeira, Jardim América, Jardim Mar, Jardim Weda, Lagoa Nova,
Leandro, Mazombinha e Rio Preto, Piranema, Parque Paraíso, Parque Pri-
mavera, Raiz da Serra, Santa Cândida, Santa Rosa, Somel e Vila Margarida.
Para análise das entrevistas foi utilizada a Análise Crítica de Discurso, na
perspectiva de Bardin (1997), com a utilização do método de análise cate-
gorial, buscando-se identificar as perspectivas dos entrevistados por meio do
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
181

desmembramento de suas falas em cinco unidades analíticas: publicidade das


contas públicas; conselhos comunitários; conselhos gestores; participação e
manifestações e mobilizações sociais.

Caracterizando o Território do Município de Itaguaí (RJ)


A cidade de Itaguaí faz parte da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro (RMRJ). Seu território ganha relevância, uma vez que vem amplian-
do seu espaço no cenário da região. Primeiro, com a instalação da Usina de
Itaguaí e com a chegada da Nuclebrás Equipamentos Pesados S. A., também
conhecida como Nuclep, em 1976. Ainda na década de 70 inicia-se a cons-
trução do então Porto de Sepetiba (denominado atualmente como Porto de
Itaguaí) (Paula; Silva; Marino, 2007).
Devido ao processo de reestruturação geoeconômica do Estado do Rio
de Janeiro, ressalta-se a importância de Itaguaí, por ser um dos municípios
que se situam na extremidade oeste da RMRJ. Sua localização estratégica e
junto a Baía de Sepetiba, faz com que venha ganhando destaque e poder de
influência, como um novo polo siderúrgico do Estado (Oliveira, 2009). Nesse
contexto, a cidade ganha notoriedade no âmbito das dinâmicas de atração e
consolidação de novos investimentos que possam dinamizar sua economia.
Ao abordar a execução de megaempreendimentos no município, nosso
estudo tangencia a noção de desenvolvimento que vem sendo construída atu-
almente, polarizando em seu território novos investimentos, que o consolidam
como um polo logístico. Nesse sentido, o novo Arco Metropolitano, analisado
por Alcantara (2013), Rego (2011) e Montezuma e Cintra (2012), torna-se
um agente capaz de gerar um aumento da centralidade de Itaguaí, uma vez
que amplia sua importância dentro da Região Metropolita do Rio de Janeiro.
Alcantara (2013) observa que o município de Itaguaí possui grandes
áreas configuradas por espaços livres. Este é outro fator que favorece a atual
concentração de investimentos em seu território. Além de possuir áreas deso-
cupadas ou não urbanizadas, o município também é favorecido por se articu-
lar com importantes rodovias, canais viários que interligam seu território a
grandes metrópoles do Brasil, como o Rio de Janeiro e São Paulo. Ademais,
a própria expansão das centralidades no entorno da RMRJ carioca faz com
que a cidade ganhe destaque ao servir como articulação a várias localidades
182 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

do Estado, como a Microrregião da Baía da Ilha Grande 1 e até mesmo a


Microrregião do Vale do Paraíba Fluminense,2 além de consolidar sua posição
de centralidade em sua própria microrregião, a Microrregião de Itaguaí.3
Como pode se perceber no mapa apresentado a seguir, o município
ganha destaque na RMRJ com a construção do Arco Metropolitano do Rio
de Janeiro (AMRJ). O Arco estabelece-se na região como uma importante
conexão entre os demais municípios da metrópole carioca e os Grandes Pro-
jetos de Investimentos (GPIs) que estão se fixando no entorno do Porto de
Itaguaí. Além disso, a nova via configura-se também como uma importante
conexão entre o território de Itaguaí e as principais estradas interestaduais
do Estado do Rio de Janeiro.
Figura 1 – Arco Metropolitano e suas principais conexões viárias

Fonte: Rego (2011).

Assim, temos na Figura 1 o município de Itaguaí destacado de laranja,


e no entorno de seu território político-administrativo situam-se algumas rodo-
vias de destaque no cenário nacional, por fazerem a conexão terrestre com o

1
A Microrregião da Baía da Ilha Grande é definida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas
(IBGE), sendo formada pelos municípios de Angra dos Reis e Parati.
2
A Microrregião do Vale do Paraíba Fluminense é definida pelo IBGE sendo formada pelos municípios
de: Barra Mansa, Itatiaia, Pinheiral, Piraí, Porto Real, Quatis, Resende, Rio Claro e Volta Redonda.
3
A Microrregião de Itaguaí, também definida pelo IBGE, é formada pelos municípios de: Seropédica,
Itaguaí e Mangaratiba. Fazendo parte da Mesorregião Metropolitana do Rio de Janeiro.
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
183

Estado de São Paulo: a Rodovia BR-116 (Dutra) e a Rodovia Rio-Santos. De


vermelho temos o traçado do AMRJ e sua inserção no município, tornando-se
uma importante via de conexão entre os municípios da região.
A conexão estabelecida pelo Arco favorece também a futura ocupação
de um grande estoque de terras da cidade de Itaguaí, que até então podem
ser classificadas como áreas de pastagem, pouco adensadas e que circundam o
núcleo urbano na região metropolitana fluminense (Plano..., 2014). A figura
a seguir, exposta no Plano Diretor Estratégico de Desenvolvimento do Arco
Metropolitano do Rio de Janeiro, deixa ver que grande parte de seu traçado
está em áreas vazias ou pouco urbanizadas.
Figura 2 – Traçado do AMRJ sobre áreas não adensadas

Fonte: Pereira (2013).

Já no que tange a sua ocupação sobre a localidade, pode-se notar que


o traçado da nova via metropolitana tende a ampliar a ocupação de solos da
RMRJ. E no caso de Itaguaí em específico, tende a gerar uma expansão da
mancha urbana do município sobre a extensão da rodovia. Área esta que em
sua grande maioria encontra-se disposta em áreas de pastagem, classificadas
como localidades rurais.
A área rural de Itaguaí vem perdendo suas características locais devido
a dois fenômenos gerados pelos megaempreendimentos: 1) aumento da espe-
culação imobiliária e aquisição de grandes terrenos da região para a cons-
trução de armazéns e outras instalações de auxílio às atividades de logística
184 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

portuária e rodoviária; 2) perda da identidade local com a chegada de novos


moradores advindos de diferentes regiões do país e também com a chegada
de novas atividades econômicas no município.
Figura 3 – Município de Itaguaí em Unidades de Paisagem

Fonte: Realizada pelos autores.

Na Figura 3 temos as seguintes Unidades de Paisagem (UP):


UP 1 – congrega as áreas de preservação ambiental do município e as
áreas que ainda possuem os biomas nativos da região.
UP 2 – áreas que possuem cobertura vegetal, mas que estão dispostas
pelo Plano Diretor Municipal como áreas de expansão industrial ou urbana.
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
185

UP 3 – áreas do município que concentram os manguezais, espaços


estes que também serão reduzidos de forma significativa com a instalação dos
megaempreendimentos locais.
UP 4 – congrega as áreas de produção industrial e de extração mineral
(areais) do município.
UP 5 – áreas urbanas já consolidadas.
UP 6 – espaços de uso agropastoril, que devem sofrer as futuras pres-
sões de expansão da mancha urbana do município.
A Figura 3 apresenta um panorama geral do município de Itaguaí
diante de suas transformações territoriais em curso, devido à instalação dos
megaempreendimentos na região da Ilha da Madeira e do Saco do Engenho.
E mostra que a inserção dos megaempreendimentos em Itaguaí configura-se
em pressões sobre as áreas rurais do município, nas quais desenvolvem-se ati-
vidades de produção familiar voltadas a culturas como a da banana e do coco
(Villela, Costa; Cançado, 2014), além de produzirem hortaliças e produtos
orgânicos que abastecem feiras de Itaguaí e do Rio de Janeiro.

O Controle Social como um Termo Teórico


O conceito de controle social ganhou novos horizontes e compreensões.
De acordo com Correia (2000), houve uma evolução em torno do conceito de
controle social que estava atrelado à noção de um controle do Estado sobre
a população. O controle social firma-se em um novo espectro, como um ins-
trumento de repressão social sobre as ações da esfera estatal.
Já no entendimento de Gramsci, além da oposição dicotômica entre
Estado e sociedade, existe um fenômeno de construção do consenso entre as
classes, Em que uma acaba sendo submetida ao projeto de classe da outra.
Segundo tal perspectiva,
[...] o ‘controle social’ acontece na disputa entre essas classes pela
hegemonia na sociedade civil e no Estado. Somente a devida análise
da correlação de forças entre as mesmas, em cada momento histórico,
é que vai avaliar que classe obtém o ‘controle social’ sobre o conjunto
da sociedade. Assim, o ‘controle social’ é contraditório – ora é de uma
classe, ora é de outra – e está balizado pela referida correlação de forças
(Correa, 2000, p. 68).
186 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

Correia (2000) ainda explica que a noção teórica que envolve a expres-
são “controle social” é multifacetada, podendo exprimir o ideal de um Estado
controlador e que intervém diretamente nas configurações sociais. Ou,
podendo também, abranger o referencial mais recente de controle social,
que tem como pilar a capacidade da sociedade civil organizada estar intima-
mente relacionada com as ações do poder público em suas múltiplas esferas
– municipal, estadual e federal.
O governo federal brasileiro incentivou nas últimas três décadas a
criação de um aparato que subsidie um maior nível de accountability e acom-
panhamento das questões que envolvem os recursos e as políticas públicas. A
consolidação de dispositivos participativos na Constituição Federal de 1988
proporcionou a criação de espaços deliberativos, como os conselhos de políti-
cas públicas setoriais. A iniciativa de criação do Portal da Transparência data
de 2004 e é um exemplo mais recente da promoção de canais promovidos
para aumentar a fiscalização dos atos públicos. O Portal da Transparência
tem como objetivo congregar as informações fiscais e orçamentárias de todos
os municípios do país. O governo federal também vê o controle social como
uma forma de gestão local do Programa Bolsa Família (PBF). O Bolsa Família
é executado pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), e este insere
nos municípios ligados ao programa as Instâncias de Controle Social (ICSs),
pelas quais a população pode ter acesso ao orçamento do programa, à gestão
dos benefícios e às oportunidades de capacitação e desenvolvimento oferecidas
pelo programa. Outro avanço significativo é a Lei de Acesso à Informação,
de 2011, que regulamenta o direito do cidadão a ter acesso às informações
produzidas pela administração pública.
O Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) conceitua o controle
social como
[...] a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no
monitoramento e no controle das ações da administração pública no
acompanhamento das políticas, um importante mecanismo de forta-
lecimento da cidadania. [...] que possibilita compartilhar responsabi-
lidades e proporciona transparência às ações do poder público (Brasil,
2015).

Já Siraque (2009) conceitua o controle social como um conjunto de


ações da sociedade civil posteriormente à execução dos atos da administra-
ção pública. De tal forma, o controle social insere-se no ciclo de políticas
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
187

públicas na fase de acompanhamento e avaliação das ações governamentais.


Difere, assim, da ideia de participação social, como a inclusão dos cidadãos
nas tomadas de decisão públicas (planejamento e efetivação das políticas).
O controle social, no entanto, revela-se como um elemento que
também pode estar inserido nas fases do planejamento e da execução das
ações governamentais. Por exemplo, na própria atuação de conselheiros
comunitários que podem atuar localmente pela execução de suas demandas
públicas, opondo-se a diretrizes governamentais – ou ao próprio jogo de
poder entre a prefeitura e determinados parceiros de setores específicos. Os
orçamentos participativos municipais são bons exemplos práticos da atuação
comunitária em políticas públicas, uma vez que concedem a responsabilidade
de pensar as demandas locais aos próprios cidadãos da comunidade.
Também podem surgir experiências de controle social no processo de
instituição das políticas municipais, por exemplo, a partir dos conselhos ges-
tores que possuem caráter propositivo e que detêm a responsabilidade de
aprovar ou reprovar os gastos do Executivo em seus setores.
O controle social ganha uma dimensão ampla e que abrange uma
diversidade institucional no âmbito dos municípios brasileiros, haja vista que
seu conceito agrega dimensões da participação social (Tenório, 2012) e da
cidadania deliberativa baseada na concepção republicana4 (Habermas, 2005).

Os Megaempreendimentos Como Via de Desenvolvimento Local


Nesta seção abre-se caminho para analisarmos os impactos destes novos
empreendimentos de grande porte que estão sendo localizados na cidade
de Itaguaí. São projetos fruto do modelo de planejamento urbano que se
baseia na competição (Vainer; Oliveira; Júnior, 2012) e que, segundo Brandão
(2012), fomentam a gestão do território como algo que não se associa a outras
escalas territoriais.
Nesse cenário, em que se torna importante a atração de investimen-
tos para gerar uma atividade econômica local, o município de Itaguaí acaba
ganhando relevância não só no cenário da RMRJ, mas também sobre todo o
Estado do Rio.

4
A concepção republicana para Jürgen Habermas (2005) está diretamente ligada ao princípio de for-
mação da opinião e social na esfera pública (p. 4).
188 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

Antes, contudo, de nos aprofundarmos na discussão sobre como exe-


cutar ou planejar, torna-se primordial a apresentação do conceito de mega-
empreendimentos trabalhada nesta pesquisa. Obviamente, a literatura traz
inúmeras alternativas teóricas de se apresentar esse conceito, porém ao nos
aprofundarmos sobre o tema, percebe-se que não existe apenas uma forma
de se classificar os grandes projetos. Pelo contrário, existem variadas formas
de se apresentá-los. Uma delas é a explicitada por Vainer, Oliveira e Júnior
(2012), que observam que os megaempreendimentos podem ser classificados
pela maioria dos autores: segundo “o tamanho ou um outro indicador de porte da
intervenção” (Vainer; Oliveira; júnior, 2012 p. 15).
Lungo (2004), no entanto, traz uma outra definição destes investi-
mentos de grande porte e destaca que o papel de atuação do Estado acaba
se modificando quando estamos diante de um megaempreendimento. Isto
porque, segundo Lungo (op. cit.), o Estado passa de ente regulador para
atuar como o agente que apenas facilita a execução do projeto, seja cedendo
isenções fiscais, seja reordenando a estrutura urbana ou até mesmo a legis-
lação.
Nesse sentido, Brandão (2012) observa que não só o local acaba
ganhando grande relevância, mas também acaba sendo levado a disputar
com outras localidades por seu desenvolvimento, como em um leilão. Nessa
conjuntura, os municípios disputam entre si, utilizando-se de armas como a
isenção fiscal e a doação de espaços livres para a instalação de tais empreendi-
mentos. Esta dinâmica por vezes torna-se perversa, pois como bem esclarece
Brandão (op. cit.), a escala local não cede apenas financeiramente, deixando
de arrecadar os impostos que lhe seriam devidos, mas nesse engodo acaba
trazendo grandes impactos sociais, econômicos e ambientais para seus ter-
ritórios.
Isto porque em sua grande maioria, os grandes projetos (industriais
ou não) acabam sendo pensados sem uma articulação com as comunidades e
realidades que os cercam. Podemos questionar assim o tão esperado desen-
volvimento local, haja vista que na esfera local, em grande parte, acabam
de estabelecendo os passivos ambientais e sociais, impactos estes que são
frutos desta falta de articulação entre o desenvolvimento e a própria loca-
lidade.
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
189

Antes, contudo, de trazer o debate à escala territorial torna-se relevante


desenvolver o próprio conceito de espaço. Segundo Milton Santos (2006) o
espaço é um hibrido entre os sistemas de objetos e de ações. Ou seja, o espaço,
segundo a sua concepção, é
[...] uno e múltiplo, por suas diversas parcelas, e através do seu
uso, é um conjunto de mercadorias, cujo valor individual é função
do valor que a sociedade, em um dado momento, atribui a cada
pedaço de matéria, isto é, cada fração da paisagem [...] (Santos,
2006, p. 67).

Destaca-se aqui o potencial do espaço em congregar a função atuali-


zada das necessidades sociais. Enquanto a paisagem é teoricamente apresen-
tada por Santos (2006) como um conjunto dos aspectos geobiofísicos que
são característicos de dado território, outras análises observam a paisagem
como uma parte do espaço como um todo. Sendo assim, Montezuma e Cintra
(2012) complementam o entendimento da paisagem como o resultado da
evolução da sociedade e da própria natureza. Dada a sua integração entre o
homem e a sociedade, ressalta-se a importância de se observar e compreender
os elementos apresentados em cada paisagem.
No caso da cidade de Itaguaí não é diferente. Este trabalho toma a con-
cepção de paisagem como algo que insere tanto as características naturais do
espaço quanto as próprias estruturas sociais ligadas ao lugar. Faz-se aqui uma
relação entre o atual modelo de desenvolvimento empreendido no município
e os seus principais impactos socioambientais sobre o território.

Os Impactos dos Megaempreendimentos na cidade de Itaguaí


A inserção do município na grande rede internacional de produção
amplia suas conexões com diversas cadeias do setor produtivo e o aumento
destes fluxos converte-se em inúmeros investimentos para o território local.
Nesse sentido a relação entre o local e o global, apresentada por Peter Dicken
(2010) torna-se notória também no caso de Itaguaí.
A figura a seguir apresenta um aumento das receitas de Itaguaí, prin-
cipalmente depois de 2009, início da fixação destes megaempreendimentos
no município.
190 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

Figura 4 – Evolução das receitas de Itaguaí entre 2007-2013

Fonte: Tribunal... (2014).

Ao se pensar em desenvolvimento local, entretanto, não pode se res-


tringir a uma análise meramente quantitativa, ou econômica, sem serem
considerados os inúmeros âmbitos que perpassam pela concepção de desen-
volvimento local. Nessa abordagem teórica, crescimento e desenvolvimento
tornam-se coisas diferentes. Ampliando essa diferenciação, Romero (2011)
define o desenvolvimento como uma condição de as estruturas institucionais
e produtivas ampliarem suas produções, gerando um aumento no nível de
riqueza da população. Isto porque o desenvolvimento local interage com
outras esferas, como a social, institucional e política.
Logo, pensar o desenvolvimento local5 segundo a conceituação de
Tenório (2007), leva a uma reflexão de construção de políticas desenvolvi-
mentistas plurais. Esta pluralidade constitui-se com a interação do poder
público local, da comunidade envolvida nesse processo e dos próprios agentes
do mercado.

Desenvolvimento local, para Tenório (2007), “é um processo centrado em um território concreto no


5

qual os protagonistas são uma pluralidade de atores que ocupam determinadas posições no espaço
social e que estabelecem relações em função de objetivos e projetos comuns” (2007 p. 105).
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
191

Fundamentalmente esta governança dos atores locais surge como uma


estratégia de desenvolvimento local pautada pelos princípios de uma gestão
compartilhada, e que tenha como objetivo final a construção do bem comum
por meio de consensos. O desafio que se apresenta em Itaguaí, no entanto,
assenta-se na constituição de um modelo de desenvolvimentista pouco conec-
tado com os interesses locais e escassamente estruturado em torno de uma
melhoria social da localidade.
Fisher (2011) destaca que o campo da gestão social estrutura-se em
meio a práticas interdisciplinares e se desenvolve no Brasil com o intuito de
fomentar um desenvolvimento dos territórios, pautando-se nos processos de
debate e participação. A dialogicidade deve ser capaz de produzir a interação
entre a comunidade local e os agentes econômicos e públicos. Esta relação
torna-se a base constitutiva de um modelo de cidadania. Modelo que não se
limita apenas ao voto (como ocorre nos processos da democracia represen-
tativa), mas traz a possibilidade de se produzir um desenvolvimento local/
territorial embasado na cidadania deliberativa.
Dessa forma, pensando em um desenvolvimento que agregue este ele-
mento, Villela (2012) classifica algumas categorias de análises como critérios
da cidadania deliberativa: “processo de discussão, inclusão, pluralismo, igualdade
participativa, autonomia e bem comum” (2012, p. 39-40). Tais perspectivas meto-
dológicas ajudam a compreender em que medida o modelo de desenvolvimen-
to empreendido em Itaguaí pode ser inclusivo, voltado à participação social
e ao bem comum local.
O poder econômico dos megaempreendimentos e do governo (a
reboque do processo) dita a agenda de desenvolvimento e as priorida-
des do município, diminuindo ainda mais as possibilidades da Gestão
Social. [...] a gestão social se contrapõe à gestão estratégica em sua
proposta de substituição da gestão tecnoburocrática, sem diálogo, para
exercer um gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o
processo é um exercício de vários atores sociais (Villela et al., 2012,
p. 211).

Ao observar a configuração dos espaços de cidadania deliberativa no


município de Itaguaí, nota-se que a participação dos agentes locais nos pro-
cessos de formulação e instituição das políticas municipais ainda é pouco
efetivo. Além disto, o próprio acesso dos Conselheiros Comunitários às contas
públicas e ao orçamento municipal é bastante restrito. Segundo as falas dos
próprios conselheiros sobre o acesso de seus órgãos às contas públicas:
192 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

Gráfico 1 – Nível de Acesso dos Conselhos Comunitários as Contas Públicas

Fonte: Elaborado pelos autores.

No Gráfico 1 pode-se constatar que predominantemente os Conselhos


Comunitários de Itaguaí veem o acesso às contas públicas como algo: ruim
8 (oito) (32%), ou péssimo 7 (sete) (28%), enquanto 5 (cinco) conselheiros
(20%) afirmaram que o Conselho Comunitário possui um acesso razoável
às contas públicas e outros 3 (três) (12%) observaram que o acesso é bom.
Apenas 2 (dois) (8%) conselheiros afirmaram ter acesso total às contas da
esfera pública.Além disto, alguns conselheiros comunitários ainda observam
que
[...] hoje há um questionamento do município quanto à prestação
de contas do último trimestre ou quadrimestre do ano passado, onde
me parece que ouve uma audiência pública para a aprovação destas
contas, mas a audiência não ocorreu na forma que a lei prevê, ou
aconteceu entre aspas. E não ocorreu essa prestação de contas e deveria
ter havido. [...] Agora, se você olhar como é prestado contas em uma
audiência pública de prestação de contas daqui do município é melhor
você não ir ou então nem tentar compreender. Porque se você não
tiver um conhecimento contábil ou de gestão de contas públicas, você
realmente não vai entender. Pro leigo, pro cidadão comum, fica muito
difícil compreender (Representante 1).
Ah, não! Outro dia houve a prestação de contas da saúde e eu até
participei, só que eu fiquei lá boiando. Se a gente não tiver um conhe-
cimento prévio sobre aquilo não adianta nada. A única coisa que a
gente consegue compreender é que os serviços não são aquilo que
deveriam ser [...] (Representante 2).
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
193

Outro ponto que esta pesquisa buscou caracterizar foi a “Avaliação


Participativa”. Ou seja, a capacidade de concretizar a participação social nas
políticas de determinado território. Nesse sentido, buscou-se observar a inser-
ção dos agentes locais a partir da seguinte questão: “Existe a participação
dos conselheiros comunitários e de outros movimentos sociais do município
em estudos de impacto territorial gerados pelos megaempreendimentos?”,
estando as respostas sintetizadas no Gráfico 2.
Gráfico 2 – Nível de Participação em Estudos de Impacto Territorial

Fonte: Elaborado pelos autores.

Como exposto no gráfico, o nível de participação dos conselhei-


ros comunitários e agentes locais é um fenômeno inexistente. No geral 18
(dezoito) conselheiros locais (72%) afirmaram que os Conselhos Comunitários
e outros movimentos sociais do município nunca participam de estudos de
impacto territorial. Outros 6 (seis) conselheiros entrevistados (24%) afirma-
ram que os Conselhos e os movimentos locais são muito pouco ativos nos
processos de estudo de impactos territoriais. E somente 1 (um) conselheiro
(4%) afirmou que as vezes existe a participação dos agentes locais nos estudos
de impactos territoriais.
Em grande parte das vezes os entrevistados notaram que a parti-
cipação social em Itaguaí só é concreta quando existe a necessidade de se
aprovar um plano ou uma política municipal por meio dos conselhos gesto-
res, como o orçamento do Conselho Municipal de Saúde, mas a participação
nos processos de estudos territoriais e de reconfiguração espacial ainda é
muito restrita e envolve grande domínio técnico e de interesses políticos.
De acordo com a fala dos representantes de alguns conselheiros comunitários
do município:
194 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

Não somos consultados para estas coisas e a nossa comunidade sofre


muito com isso porque eles de repente fecham uma rua, alteram a
mão. Em outros casos que já ocorreram antes, a prefeitura alterou o
próprio ordenamento do município para se favorecer (Entrevistado 1).
Às vezes eles utilizam a desculpa que as ações técnicas devem ser
orientadas apenas pelos técnicos da prefeitura. E isto nos afeta muito.
Inclusive, quando foi construído o Arco Metropolitano, uma discussão
que houve aqui na comunidade é que ele ia destruir a entrada do nosso
bairro. Não haveria uma passagem de nível, o que forçaria a todos que
vêm pro bairro fazer um retorno de dois quilômetros. Fomos até a
prefeitura, buscamos a Secretaria Estadual de Transportes para alterar
o traçado. [...] não fomos consultados, fomos até eles reivindicar nosso
direito (Entrevistado 2).
Aqui na Ilha da Madeira a nossa escola e nosso novo posto foram
medidas compensatórias que a comunidade recebeu pelas empresas
que chegaram recentemente, principalmente pela Porto Sudeste. Mas
a gente teve pouca participação nesse processo de definir quais ações
deveriam ser melhoradas, ou onde deveriam se reduzir os impactos na
localidade. Por exemplo, a nossa pesca local foi altamente impactada
e nada fizeram; [...] a Vila do Engenho praticamente já não tem mais
nada, e eles também permitiram [...]. (Entrevistado 3).

E ainda sobre os impactos dos megaempreendimentos nas comunida-


des de Itaguaí, alguns bairros foram mais afetados por estarem diretamente
associados ao local de instalação dos projetos do Porto Sudeste, da Base de
Submarinos Atômicos e até da expansão do Porto de Itaguaí, como é o caso
da Vila do Engenho.
Na sequência temos algumas imagens da comunidade que fica dentro
da Ilha da Madeira, na entrada da área do Porto Sudeste. E pode-se notar a
transformação do espaço local, inicialmente de residências e moradias, mas que
recentemente passou a ter finalidades ligadas ao setor logístico, tornando-se
área do Porto Sudeste.
Nas imagens da Figura 5 nota-se algumas casas abandonadas em
áreas que atualmente são do empreendimento do Porto Sudeste, na loca-
lidade da Vila do Engenho, dentro da Ilha da Madeira, onde ainda restam
cerca de 30 famílias que são representadas pelo Movimento de Resistência
da Ilha da Madeira, formado por moradores que não aceitaram a proposta
de indenização oferecida pela empresa e se organizaram para se manterem
em suas casas.
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
195

Figura 5 – Vila do Engenho e entrada do Porto Sudeste

Fonte: Elaborada pelos autores.

As imagens mostram a precariedade dos logradouros e a baixa condição


de vida neste local. Os problemas causados pelos megaempreendimentos são
inúmeros e os moradores organizados no Movimento de Resistência tiveram
de recorrer ao Ministério Público do município para que lhes fosse garantido o
mínimo de serviços de água e luz na região. Segundo a fala de agentes locais,
as empresas atuam juntas para a expulsão dos moradores:
Em 2011 nós chegamos a ficar quase três meses sem água em casa.
Eles cortaram a tubulação de água que passava lá na entrada, perto do
novo viaduto, e jogaram a tubulação de água para o Porto passando
lá por trás. E nisso nós ficamos sem água esse tempo todo. Tivemos
que nos reunir e ir atrás dos nossos direitos porque senão não teríamos
água até hoje (Entrevistado 1).
Aqui nós tínhamos escola e posto de saúde, era um lugar calmo, mas
tudo mudou muito. Não temos mais o nosso bairro de antes. A escola
e o posto daqui foram destruídos e agora ficam lá do outro lado da
Ilha. Aqui no Engenho não tem mais nada, só caminhão e gente pas-
sando (Entrevistado 2).
196 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

Não querem a gente aqui. Isso é um fato! Já cortaram nossa luz, nossa
água, e sempre temos problemas com os caminhões fazendo barulho
de noite, com a poeira de obras, de escórias [...]. Por algum tempo
nem o ônibus estava vindo aqui dentro mais. Ele passava pelo viaduto
e diziam que não tinha que entrar aqui porque aqui era área privada
(Entrevistado 3).

É possível destacar os inúmeros impactos negativos dos megaempre-


endimentos em todas as falas dos moradores da Ilha da Madeira, mesmo
daqueles que não foram diretamente afetados com as mudanças na Vila do
Engenho, o que expõe a pouca efetividade do PDDSMI em efetivar a modelo
de desenvolvimento baseado no bem comum.
Os megaempreendimentos mantêm uma relação pouco coesa territo-
rialmente com os agentes e organizações sociais de Itaguaí. De acordo com
as falas de alguns conselheiros comunitários, em algumas localidades existe
ainda o benefício do recrutamento de trabalhadores para atuar nas obras do
Porto Sudeste, na expansão do Porto de Itaguaí e nas obras da Base de Sub-
marinos da Marinha, porém em outras localidades, como na Ilha da Madeira,
os megaprojetos não estimulam o recrutamento de cidadãos da localidade.
Como destacam alguns representantes do Movimento de Resistência da Ilha
da Madeira:
As empresas aqui não ficham a gente e não possuem interesse que a
gente consiga nada porque assim não ficaremos aqui na Ilha. E é isso
que eles querem [...]. Temos poucas opções de emprego por aqui, até
porque não temos muito estudo. [...] Da pesca também não dá pra
viver por aqui, a gente pesca mas é lá na área da restinga, porque só
lá que dá pra achar peixe (Entrevistado 1).

Eu trabalhei dois anos e três meses na obra do Porto, mas depois que a
obra foi acabando eles foram demitindo quem já não era mais impor-
tante. [...] A ordem na Porto Sudeste é não pegar ninguém daqui da
área. Eles não querem manter a gente aqui e fazem de tudo para que
essa área seja só deles. Sem casas, sem moradores[...] (Entrevistado 2).
O movimento aqui é de trabalhadores de outros bairros, de outras
cidades e nós não temos vez por aqui. A gente só consegue emprego
fora daqui da Ilha porque agora que acabaram a maioria das obras eles
contratam gente de fora (Entrevistado 3).
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
197

Como pode-se observar nas falas de moradores da Ilha da Madeira, os


megaempreendimentos atualmente adotam uma política de pouca interação
com a população local. Até porque em grande parte o interesse das empre-
sas é que a localidade seja uma área apenas industrial. Para tanto algumas
empresas, como a Porto Sudeste, não contratam mão de obra da localidade.
Por fim foi avaliado o nível do controle social do município de Itaguaí
como um todo, de acordo com a percepção dos conselheiros comunitários dos
25 bairros que possuem Conselhos Comunitários. Por meio do questionamen-
to: “Você acredita que o Controle Social em Itaguaí é efetivo?”, traçou-se o
seguinte panorama do controle social local: a grande maioria dos conselhei-
ros comunitários, 16 (dezesseis) ou 64%, consideram que o controle social
no município de uma forma geral é pouco efetivo. E outros 6 (seis) ou 24%
dos conselheiros comunitários observaram que o controle social é algo nada
efetivo no município. Outros 2 (dois) ou 8% dos conselheiros afirmaram que
o controle social em Itaguaí é bastante efetivo. E 1 (um) conselheiro (4%)
preferiu não responder à questão (Gráfico 3).
Gráfico 3 – Efetividade do Controle Social em Itaguaí

Fonte: Elaboração própria.

De maneira geral a pouca efetividade do controle social local na visão


dos conselheiros comunitários de Itaguaí ocorre pela pouca capacidade que
os Conselhos possuem na execução efetiva de políticas públicas para as suas
comunidades. No geral alguns conselheiros afirmam que as vias não institu-
cionais – dos Conselhos – por vezes é a saída para serem atendidos em suas
demandas de forma mais efetiva. Dessa foram, outros meios de ação por vezes
são utilizados para que se consiga ter acesso ao poder público local e para
propor ações para as localidades.
198 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

Considerações Finais
Pode-se perceber que apesar da atual concepção de desenvolvimento
na cidade de Itaguaí se basear em megaempreendimentos locais, o que se
observa é a falta de articulação entre os grandes empreendimentos e o terri-
tório local. Neste aspecto, a falta de um planejamento urbano que estruture
uma redução dos impactos ambientais acaba gerando inúmeras consequências
para a cidade.
Entre tais consequências, algumas apresentam-se imediatas. O muni-
cípio acaba sofrendo visivelmente com a redução de suas áreas verdes e de
preservação. Não só pelo aumento desordenado de sua mancha urbana, mas
também pela retirada das populações pesqueiras que habitavam historica-
mente na região onde estão sendo estabelecidos estes projetos. Existem ainda
como prospecções futuras para a localidade a expansão de condomínios logís-
ticos e de suporte operacional de cargas (ferroviária, rodoviária e portuária)
e que tendem a gerar um aumento da população residente na cidade. Nesse
cenário, o próprio Arco Metropolitano trará um maior fluxo de pessoas e pro-
dutos para o município, além de incentivar o espraiamento da mancha urbana
local ao longo do seu traçado, tendo assim efeitos negativos aos ecossistemas
ainda existentes nessas localidades que possuem um cunho rural e voltado
para a agricultura familiar.
Estes megaempreendimentos exercem impactos diretos sobre as loca-
lidades rurais de Mazombinha, Rio Preto e Santa Cândida. A instituição do
AMRJ, vem exercendo um crescimento da mancha urbana do município em
direção às áreas que até então são de uso agropastoril e voltadas ao cultivo
de produtos orgânicos. Este imenso estoque de terras deve receber maiores
pressões especulativas nos próximos anos, com o aumento da população resi-
dente do município e com a expansão das atividades de serviços para estas
localidades.
Ademais, é importante ressaltar que a própria instalação dos megaem-
preendimentos em Itaguaí já afeta diretamente importantes biomas da região,
uma vez que áreas alagadiças, de manguezais, e, principalmente grandes
planícies com cobertura vegetal têm sido profundamente transformadas e
em certos casos extintas, dada a expansão industrial local. Expansão esta que
está definida também no próprio Plano Diretor de Itaguaí.
Progressivamente os impactos dos megaempreendimentos não se
limitaram aos biomas e ecossistemas locais, sistemas estes que já têm sido
impactados sobremaneira pelas atuais políticas de desenvolvimento baseado
Capítulo 7 – Controle Social Local Diante das Transformações e os Impactos Territoriais dos Megaempreendimentos de Itaguaí (RJ)
199

em megaempreendimentos. Culturas tradicionais, como a pesca na Ilha da


Madeira, também sofreram diretamente com a redefinição da retroárea dos
portos Sudeste, Itaguaí e da Companhia Siderúrgica Nacional.
Tendo em vista a inserção do AMRJ na região e a instalação dos mega-
empreendimentos, percebe-se que a estrutura fundiária tende a ser transfor-
mada gradativamente, começando pelas porções de terra que margeiam a
Arco Metropolitano. A expansão urbana e a elaboração de um Plano Diretor
sem a inserção da população local no planejamento territorial vêm produzindo
um pacto entre o poder público local e os megaempreendimentos e configu-
rando um cenário de pouca coesão territorial, em que as políticas públicas têm
se voltado apenas para a atração de investimentos para o município, e que não
se baliza nos princípios dialógicos de uma gestão social inclusiva, transparente
e baseada em princípios como o bem comum e a abertura participativa aos
diversos agentes locais.
Nota-se pela fala dos conselheiros comunitários de Itaguaí que o con-
trole social local ainda possui pouca efetividade na construção das políticas
públicas que orientam a formulação do planejamento territorial do município.
E sobremaneira o poder Executivo municipal favorece a continuidade deste
padrão ao não estabelecer um diálogo com as comunidades de Itaguaí.
Apesar de a localidade apresentar uma expansão das instituições atuan-
tes no controle social nos últimos anos (principalmente de Conselhos Comu-
nitários), a efetividade destas instâncias deliberativas é o desafio que emerge,
pois apesar de se institucionalizar, os Conselhos Comunitários locais possuem
pouca força para fomentar transformações efetivas na composição territorial
local diante do poderio do capital dos megaempreendimentos e os interesses
dos agentes públicos.
A expansão dos debates locais, entretanto, e a emergência das deman-
das das diversas comunidades, vêm favorecendo um processo de expansão das
instâncias de deliberação participativa e dos espaços orientados pela raciona-
lidade deliberativa. Isso vem incentivando a criação de novas institucionali-
dades orientadas pela ótica da gestão social, como as Ouvidorias Municipais
do Legislativo e do Executivo, criadas por pressão popular, e que têm como
objetivo ampliar a participação e o controle social em Itaguaí no sentido de
fomentar políticas locais participativas, além da inserção de forma real dos
agentes locais no processo de formulação, execução e avaliação das políticas
municipais.
200 Daniel Neto Francisco – Lamounier Erthal Villela

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Capítulo 8

Potencialidades Socioeconômicas
de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso
e do Piloto – Rio de Janeiro

Carlos Alberto Sarmento Nascimento


Lamounier Erthal Villela
Márcio Albuquerque Vianna
Riyuzo Ikeda Jr.
Larissa Vidal Loyola

Introdução
Entender a realidade de localidades no território brasileiro perpassa
pelo entendimento mais amplo, da associação escalar entre o global e o local,
na medida em que particularidades específicas das localidades sofrem contínua
pressão (econômica, social, cultural, política, tecnológica, etc.). Economica-
mente falando, o local só tem importância para algumas esferas de poder se
trouxer consigo, de alguma forma, retorno de capital (Brandão, 2012), seja
pela exploração do espaço, do capital e trabalho humano ou dos recursos
naturais e ambientais do território.
Este cenário ocorre tanto em âmbito brasileiro quanto em outras rea-
lidades globais, principalmente em escalas territoriais marginais, e tem como
uma de suas principais bases o “Acúmulo do capital, o consumo compulsivo
de bens e serviços, como parte do sentido de existência” (Lisboa, 2009, p. 11).
Este cenário de pressões multiescalares acaba por fim resumindo e associando
crescimento com desenvolvimento no sentido de validar a exploração do local,
pela justificativa do acúmulo de dívidas.
O desenvolvimento é um processo de transformação econômica,
política e social, através do qual o crescimento do padrão de vida da
população tende a tornar-se automático e autônomo. Trata-se de um
processo global. [...] Não tem sentido falar-se em desenvolvimento
apenas econômico, ou apenas político, ou apenas social. Não existe
desenvolvimento dessa natureza, parcelado, setorializado, a não ser
para fins de exposição didática. Se o desenvolvimento econômico não
204 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

trouxer consigo modificações de caráter social e político, se o desen-


volvimento social e político não for a um tempo o resultado e a causa
de transformações econômicas, será porque de fato não tivemos desen-
volvimento (Bresser-Pereira, 2003).

O aspecto único e exclusivo do viés econômico, como promotor do


local, acaba de forma irremediável conduzindo à “redução do potencial do ser
vivo ao estatuto do artefato e praticamente transformação dos seres vivos em
maquinas artificias” (Morin, 1999, p. 395), alterando a percepção humana e
o seu sentido de existência nos processos meramente acumulativos do capital,
diminuindo a importância dos valores sociais, políticos, culturais, tão funda-
mentais no traço de particularidade e formação dos territórios e do próprio
sentimento de pertencimento1 destes personagens sinalagmáticos (Raffestin,
1993).
O século XX veio acrescentar o acúmulo de capital, o consumo com-
pulsivo de bens e serviços, como parte do sentimento de existência.
Ainda que todos os que acumulam capital sejam consumidores, e
todos os consumidores contribuam de uma forma ou de outra para o
acúmulo de capital [...] Cidadãos atraídos pela posse de dois fetiches:
O Capital – o dinheiro que se acumula ou a mercadoria, o bem que
se submete a nossa vontade. Ambos os fetiches que se esvaem num
piscar de olhos, exigindo que continuemos a buscá-los, a perdê-los e a
recuperá-los interminavelmente (Lisboa, 2009, p. 11).

Dentro desta perspectiva os atores em escala local tornam-se um glo-


balismo localizante em que vivenciam o “impacto específico nas condições
locais produzidas pelas práticas e imperativos transnacionais que decorrem
de localismos globalizados” (Santos, 2005, p. 66), replicando as necessidades
globais que exercem poder sobre o local (Brandão, 2012), resultando muitas
vezes em desterritorializados (Haesbaert, 2012) em sua própria terra.
Neste sentido a utilização da proposta do desenvolvimento endógenos
do território apresenta-se como uma medida da promoção do coletivo a partir
de suas nuances ímpares (do local), e torna-se uma alternativa e uma perspec-
tiva de desenvolvimento local, rearranjos socioeconômicos destes espaços e
seus atores, não necessariamente tendo o aspecto econômico como único fim.

A “sensação de pertencimento” refere-se à transformação do comportamento, de atitudes e valores


1

fundamentais no processo de relação entre os atores no território (Jara, 1998).


Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
205

O desenvolvimento endógeno propõe-se a atender às necessidades e


demandas da população local através da participação ativa da comunidade
envolvida. Mais do que obter ganhos em termos da posição ocupada pelo
sistema produtivo local na divisão internacional ou nacional do trabalho, o
objetivo é buscar o bem-estar econômico, social e cultural da comunidade
local em seu conjunto (Barquero, 2001, p. 39).
A partir desta última análise este artigo propõe-se a apresentar uma
alternativa de desenvolvimento endógeno (ainda em processo de constru-
ção, junto aos atores do território), como uma opção de promoção do local,
subsistência e valorização do território, como frente aos processos de des-
territorialização, que não necessariamente necessite de permissões macros e
multiescalares de poder.

Metodologia e Objetivo
A metodologia utilizada para este artigo baseia-se em um modelo qua-
litativo de característica exploratória (Vergara, 2007), utilizando como alicerce
análises histórico-críticas pautadas em uma base bibliográfica, documental
e telemática (Gil, 2002). A pesquisa utiliza-se do acompanhamento de reu-
niões do colegiado do território da Baía da Ilha Grande (BIG-RJ), além das
reuniões do Laboratório de Pesquisa e Desenvolvimento Territorial (LPDT)
da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), assim como a
construção e atividades dos Grupos de Trabalho (GTs) do desenvolvimento das
atividades relacionadas à construção do Plano de Desenvolvimento Territorial
Rural Sustentável e Solidário (PDTRSS) da BIG.
O objetivo deste trabalho é apresentar o potencial do turismo rural da
Serra do Matoso/Serra do Piloto (Itaguaí – Mangaratiba), a partir da pers-
pectiva da valorização dos aspectos endógenos e propostas dos atores locais
como uma alternativa para a promoção e desenvolvimento socioeconômico
das localidades diante dos processos de desterritorialização. Propõe-se ações
que sejam promotoras e que visem a alternativas para o desenvolvimento
coletivo. Entre os principais referenciais bibliográficos e documentais deste
artigo destacam-se aqueles que têm um aprofundamento teórico sobre os
termos desterritorialização, território e território rural, local, desenvolvimento
territorial local e desenvolvimento endógeno. Estes termos são apresentados
no mapa conceitual (Figura 1), como artificio norteador das ações e perspec-
tivas utilizadas nesse trabalho. Este mapa conceitual tem como finalidade
proporcionar bases bibliográficas acadêmicas que norteiam a discussão refe-
206 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

rencial deste estudo, no objetivo de delimitar a perspectiva de alguns termos


fundamentais para este capítulo e promover o aprofundamento de algumas
terminologias mais específicas e de uso recorrente nestas obras.
Figura 1 – Mapa Conceitual

Fonte: Elaboração dos autores.

Delimitação de Pesquisa
O recorte temporal deste trabalho ocorre no primeiro semestre de 2017
e encontra-se em processo de construção, tendo como seu recorte espacial os
municípios de Itaguaí, que conta atualmente com uma população estimada
de 120 mil habitantes (274, 401Km²), e o município de Mangaratiba, que
tem uma população estimada de 41.557 mil habitantes (358,982Km²) (Ins-
tituto..., 2017). Mais especificamente este artigo tem suas delimitações de
pesquisa na Serra do Matoso – Itaguaí – RJ (22º 51`75, 43º 46`30W) e Serra
do Piloto – Mangaratiba – RJ (22º 57` 36S,44º 2 `27 W), locais de caracte-
rísticas rurais2 e serranas, situadas nas regiões metropolitanas e Costa Verde

As cidades não são definidas pela indústria nem o campo pela agricultura. [...] Portanto, a unidade
2

de análise [...] mais especificamente aquelas onde as pessoas vivem em áreas de povoamento menos
denso que o restante do país. Em outras palavras, desenvolvimento rural é um conceito espacial e
multissetorial e a agricultura é parte dele (Abramovay, 2000, p. 6).
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
207

no Estado do Rio de Janeiro.3 As Serras do Matoso/do Piloto (S.M/P), tem


seus limites geográficos em região de serra com municípios de Seropédica,
Piraí e Rio Claro, entretanto estes não serão contemplados neste trabalho,
por não estarem situados dentro da perspectiva de turismo rural alcançada
pelos atores envolvidos.
Mapa 1 – Serra do Matoso/Serra do Piloto

Fonte: Elaboração dos autores com base na pesquisa de campo e Google Maps.

Discussão Referencial
Como apresentado no mapa conceitual deste artigo a discussão refe-
rencial propõe um aprofundamento de termos e tem como finalidade a
contextualização teórica como forma de analisar e buscar a compreensão
sobre as propostas indicadas neste trabalho, cabendo o destaque explicati-
vo e discussão teórica, principalmente dos seguintes termos: a) Território;
b) Desterritorialização; c) Local; d) Desenvolvimento territorial local; e)
desenvolvimento.

3
Os municípios de Itaguaí e Mangaratiba pertencem concomitantemente as duas regiões (Metropolitana
e Costa Verde).
208 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

Território e Território Rural


A definição de território a ser utilizado nesse trabalho tem suas pers-
pectivas baseadas em aspectos que vão além dos limites geográficos, valori-
zando elementos intrínsecos de cada região, como sua historicidade, cultura,
meio ambiente, economia, política, atores locais, ciência e tecnologia, etc.
Neste aspecto o território torna-se um “exercício da identidade” (Cançado;
Pereira; Tenório, 2013, p. 91), carregado de uma sensação de pertencimento
ímpar de simbolismos (Tilly, 1996), que trazem uma perspectiva de coesão
social entre seus atores (Tenório, 2013, p. 27), que visem como fim comum
a valorização destes totens singmáticos, para além da questão geográfica.
Um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo,
compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios mul-
tidimensionais – tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos
sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externa-
mente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um
ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e
territorial (Ministério..., 2005a).

A valorização dos atores dentro do processo de construção do território


propõe o entendimento a partir de uma relação comunicativa, tendo nestas
unidades a dialética (Lefebvre, 1995) como abertura para o desenvolvimen-
to. Assim sendo, o território é fundamentado no espaço com seus aspectos
epistemológico de poder e simbolismos. É o que Haesbaert (2008) denomina
como território cultural ou simbólico-cultural, sendo o território ambiente
de subjetividades e imaterialidades histórico-sociais e culturais. Estas pers-
pectivas de entendimento do território compreendem ações de multiplicida-
des socioculturais, desenvolvidas pelo próprio ator local que molda o espaço
(Haesbaert; Limonad, 2007).
A representação [...] é, portanto, um conjunto definido em relação
aos objetivos de um ator. Não se trata, pois, do “espaço”, mas de
um ambiente construído pelo autor, que comunica suas intenções e a
realidade material por intermédio de um sistema sêmico. Portanto, o
lugar representado não é mais o espaço, mas a imagem do mesmo, ou
melhor, do território visto e/ou vivido. É, em suma, o espaço que se
tornou o território de um ator, desde que tomado numa relação social
de comunicação (Raffestin, 1993, p. 147)
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
209

Assim sendo, é a territorialização que dá sentido ao território como


um espaço de contínua mudança e construção da “identidade territorial”
(Haesbaert; Limonad, 2007), apresentando uma “orientação fundamental
para a compreensão e explicação de fenômenos e processos sociais e espa-
ciais” (Saquet; Alves, 2014, p. 577). Nesta perspectiva podemos entender
a territorialidade dentro do contexto territorial humano mais amplo como
características que “podem ser temporárias ou mais permanentes e se efetivam
em diferentes escalas, envolvendo, sempre, a síntese dialética do natural e do
social que reside no homem” (Saquet et al., 2010, p. 128).
A visão de território neste artigo vislumbra o papel principal das
“potencialidades ativas dos territórios na constituição de processos e relações
sociais e de poder” (Koga; Nakano, 2005, p. 68), focado principalmente na
relação dos atores que vivenciam o cotidiano do espaço e o que lhes proporcio-
na (e como é transformado) o meio que os cerca. Associando essa perspectiva
ao contexto local podemos apresentar os termos território e local como ques-
tões dicotômicas em um contexto estrutural geográfico, entretanto comple-
mentares na medida em que tange o desenvolvimento territorial local como
o somatório e valorização qualitativa de vários atores e várias localidades que
vivenciam os mesmos perfis indentitários.

Desterritorialização
Apesar de desterritorialização ser tratado, em muitos casos, como um
processo de multiterritorialidade (Haesbaert, 2012), e/ou mundialização
(Brandão, 2012), a perspectiva deste artigo é entender o conceito de dester-
ritorialização como um processo que envolve processos de pressão externos
multiescalares globalizantes, que influenciam e exploram espaços marginais
e sobreposição de alguns ambientes sobre outros, levando inclusive à oblite-
ração do seu espaço-tempo (Castells, 1996).
Logo, a desterritorialização no sentido abordado seria um processo
exploratório sistêmico do global perante o local, absorvendo dos territórios
suas riquezas ambientais, humanas e sociais, de forma que a produção do
sistema capitalista não se limita aos processos financeiros, extrapolando aos
conceitos de limitação de sociedades, características exploratórias e de bana-
lização (Débord, 1997), promovendo uma “desterritorialização das relações
sociais [...] um conjunto desterritorializado de relações sociais articuladas
entre si” (Ortiz, 1994, p. 49-50).
210 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

A premissa de compreender a amplitude do conceito desterritorializar


em questão propõe um entendimento de forma multi/transdisciplinar, de
uma maneira que respeite as visões setorizadas de enfoque de vários conceitos
(geográfico, científico político, econômico, antropológico, sociológico, eco-
nômico e psicológico), mas que tenha um entendimento amplo e completo
que absorva todas essas análises em uma definição central de um constructo
sobre o que é desterritorializar.
Enquanto o geógrafo tende a enfatizar a materialidade do território,
em suas múltiplas dimensões (que deve[ria] incluir a interação social-
-natureza), a ciência política enfatiza sua construção a partir de rela-
ções de poder (na maioria das vezes, ligada à concepção de Estado);
a econômica, que prefere a noção de espaço à de território, percebe-o
muitas vezes como um fator locacional ou como uma das bases de
produção (enquanto “força produtiva”); a antropológica destaca sua
dimensão simbólica, principalmente no estudo das sociedades ditas
tradicionais (mas também no tratamento do “neoliberalismo” con-
temporâneo); a sociológica o enfoca a partir de suas intervenção nas
relações sociais, em sentido amplo, e a psicológica, finalmente, incor-
pora-o no debate sobre a construção de subjetividade ou da identidade
pessoal, ampliando-o até a escala indivíduo (Haesbaert, 2012, p. 37).

Assim sendo, a desterritorialização no sentido amplo é apresentada


como um processo de entendimento no somatório de várias perspectivas,
sendo na grande maioria das vezes uma ação forçada e não voluntaria (Haes-
baert, 2012) e por vezes dotada de ações violentas (Fernandes, 2008), de
sobreposição de fatores externos ou de uma minoria, diante dos anseios de
uma maioria local, como um falso crescimento travestido de desenvolvimen-
to. Incitado pela concepção geral de globalização que “tende a desenraizar as
coisas, as gentes e as idéias [...] o novo e surpreendente processo de dester-
ritorialização, uma característica essencial da sociedade globalizada” (Ianni,
1992, p. 92-93) é o que reitera Smith (1988), no sentido que trata a questão
em que o “capital não somente produz o espaço em geral, mas também
produz as reais escalas espaciais que dão ao desenvolvimento desigual a sua
coerência” (1988, p. 19).
O contexto desterritorialização, por fim, tem seus atuais traços pau-
tados em uma estrutura pós-moderna que refaz a ideia do espaço-tempo
(Deleuze; Guattari, 1997), conforme as necessidades e interesses de grupos
específicos que têm como resultado único e exclusivo obedecer aos interesses
finais do capital.
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
211

Local
O entendimento de local baseia-se na perspectiva do entendimento de
espaços, de aplicação prática das múltiplas formas que constituem o território,
ou seja, existem múltiplos “locais” dentro de um mesmo ambiente e o soma-
tório destes ambientes constitui-se na personificação do território.
Proposta defendida por Becattini (1994) apresenta os locais como
espaços de autonomia, que promovem a transmissão do conhecimento e de
particularidades desse conhecimento tácito, transmitido a partir do saber-fazer
local, simbolismos, particularidades linguísticas e sentimentais, promovidas
na prática pela interação de seus atores. Neste contexto os “locais” de diver-
sas formas com “inúmeras outras instâncias públicas e privadas, econômicas,
políticas, culturais, religiosas e de solidariedade” (Becattini, 1994, p. 20),
instâncias estas que promovem o valor do território a partir do local por meio
de suas “diferentes centralidades, temporalidades e territorialidades, os pro-
cessos sociais e naturais, e mesmo nosso pensamento” (Saquet, 2007, p. 57).
Sendo este local um reflexo das propostas hegemônicas dominantes
(Brandão, 2012), sofrendo “impacto específico nas condições locais produzido
pelas práticas e imperativos transnacionais que decorrem de localismos globa-
lizados” (Santos, 2005, p. 66), ou espaços de luta pelo desenvolvimento ante
a proposta hegemônica capitalista (Martins; Caldas, 2009), podendo existir
concomitantemente nos mesmos territórios locais distintos que não se conver-
gem, podendo romper internamente entre si, tornando-se “processo irrever-
sível, como toda a criação humana feita por grupos de poder, onde apresenta
regras, tanto que impelem ao processo de todos” (Beni, 2003, p. 14).
Assim sendo, podemos identificar o local dentro do território como
espaços públicos e privados de construção da paisagem a partir dos soma-
tórios de espaços como: praças, igrejas, escolas, estádios, arenas, teatros,
empresas, praças de alimentação, cinemas, bares, rodas culturais, cemitérios,
ruas, pontos turísticos, bebedouros, casas, etc., locais nesse contexto também
podem apresentar formas mais amplas como: comunidades, bairros, asso-
ciações, vilas, portos, regiões rurais ou urbanas, serranas ou costeiras, etc., e
demais espaços que validem “tudo o que nos cerca [...] formada não apenas de
volumes, mas também de cores, movimentos, odores e sons” (Santos, 2008,
p. 67-68), locais esses de aplicação das territorialidades que diferenciam este
local (e o território) dos demais espaços. Ou seja, o território em sua essência
e feito pelo somatório de múltiplos locais, e justamente por isso, mesmo sendo
terminologias distintas, são concomitantemente complementares.
212 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

Desenvolvimentos Territorial Local


Analisando os contextos local e territorial já citados neste capítulo, a
questão do desenvolvimento territorial é pensar no somatório do desenvolvi-
mento de espaços locais dentro do mesmo contexto territorial, entendendo
como um processo de avanço coletivo muito além do crescimento de deter-
minado grupo ou determinada localidade, desfazendo a ideia de crescimento
econômico, como medida única e principal de se avaliar a melhoria desses
espaços (Tenório, 2013).
As ações de desenvolvimento territorial local têm como seu cerne o
crescimento exponencial em vários segmentos e em diversas localidades e
searas de uma forma escalar localizada de luta e experiências exitosas para um
coletivo diante de realidades contra-hegemônicas (Martins; Caldas, 2009).
O desenvolvimento local denota as melhorias da qualidade de vida
substantiva e instrumental de determinada localidade [...], portanto,
a lógica do desenvolvimento local necessita do surgimento e do for-
talecimento de atores inscritos em seus territórios e com capacidade
de iniciativa e propostas socioeconômicas que promovam as potencia-
lidades locais, apostando em uma melhoria integral da qualidade de
vida da população (Tenório, 2013, p. 25-26)

Cabe neste conceito tratar o desenvolvimento territorial local como


um espaço de luta e conflito, de diferenciação de comportamentos, entre-
tanto é justamente nestas múltiplas perspectivas do local, que valorizam e
podem (se bem conduzidas) promover o territorial, ou seja, a “perspectiva do
desenvolvimento local [...] compreende a heterogeneidade e a complexidade
do mundo real, suas características ambientais específicas, os atores sociais e
sua mobilização em torno das diversas estratégias e projetos”(Llorens, 2001,
p. 111). Nesta perspectiva buscar a aproximação entre os atores de locali-
dades distintas com perspectivas particulares na formação que resultem no
desenvolvimento territorial e não somente no crescimento de algumas partes.
Realidades estas impositivas que se apoderam do termo de forma a
desmistificar sua real definição, posicionando o “desenvolvimento local [...]
em nome de novos empregos e do aumento de renda, privatiza-se o público
e retira-se do lugar a memória, a cultura do local” (Oliveira, 2001, p. 24),
portanto o desenvolvimento territorial local neste sentido trata das melhorias
coletivas para além da analogia espaço-tempo, tendo nas relações humanas a
centralidade de sua promoção (Saquet; Alves, 2014), desenvolvendo de forma
coletiva e ampliada um sentido de territorialidades e promoção multiescalar.
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
213

Desenvolvimento Endógeno
Assim como o desenvolvimento territorial local, o desenvolvimento endó-
geno perpassa obrigatoriamente pelo crescimento de vários setores e localidades
no mesmo território, não somente em alguma área específica ou em detrimento
de outra, entretanto o que diferencia o desenvolvimento endógeno dos demais
tipos são a promoção e o incremento socioeconômico de um território a partir da
participação direta de seus atores e da população local, objetivando o bem-estar
coletivo, a conservação do ambiente e a valorização dos aspectos produtivos locais.
O desenvolvimento endógeno propõe-se a atender às necessidades e
demandas da população local através da participação ativa da comu-
nidade envolvida. Mais do que obter ganhos em termos da posição
ocupada pelo sistema produtivo local na divisão internacional ou nacio-
nal do trabalho, o objetivo é buscar o bem-estar econômico, social e
cultural da comunidade local em seu conjunto. Além de influenciar os
aspectos produtivos (agrícolas, industriais e de serviços), a estratégia de
desenvolvimento procura também atuar sobre as dimensões sociais e
culturais que afetam o bem-estar da sociedade (Barquero, 2001, p. 39).

Ou seja, na perspectiva deste artigo o desenvolvimento endógeno “consis-


te em endogeneizar uma série de variáveis anteriormente exógenas (tais como o
capital humano, o meio ambiente, etc.) de modo a gerar rendimentos crescentes
(Araujo, 2014, p. 107),” com entendimento de que endogeneizar tem um maior
potencial de acerto na medida em que se faz a partir da valorização do coletivo e
do conjunto na sociedade, enquanto o exógeno tem um caráter impositivo (Top
Down) para a sociedade. Esta perspectiva é tratada por Caldas e Marthins (2005)
como uma medida contra-hegemônica, em que as potencialidades locais visam
ao desenvolvimento territorial de forma mais ampla, em um ideal de “baixo para
cima” (Buttom up), contrariando as lógicas mercadológicas excludentes
Brandão (2012) sinaliza o risco da ampliação do termo endógeno,
podendo ser utilizado de forma errônea e levar à compreensão de que “o local
tudo pode”, promovendo a falsa ideia de que o desenvolvimento endógeno
possa ocorrer em qualquer ambiente, somente a partir do fruto de interesse de
seus atores, tornando-se uma ideia “endógena exagerada”, quando na verdade
a proposta de desenvolvimento endógeno deve priorizar não somente os atores
envolvidos, mas também outros fatores como: meio ambiente, política, loca-
lidades, espaço, economia local, etc.
O ideal de desenvolvimento endógeno, para este artigo, visa a relacio-
nar o crescimento multissetorial de um território e de seus atores para além
somente do viés econômico, na medida em que busca a valorização e utiliza
214 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

os recursos (humanos e ambientais) locais de forma que valorize a conservação


do espaço, controlando seus processos de produção e promovendo o bem-estar
coletivo.

O Território da Serra do Matoso e Serra do Piloto


O levantamento territorial a seguir foi realizado a partir de quatro
visitas de campo nas localidades de Serra do Matosos (Itaguaí-RJ) e Serra
do Piloto (Mangaratiba-RJ) – (S.M/P), durante os meses de abril e junho de
2017. Ambas as localidades são interligadas e possuem caraterísticas similares.
A Serra do Matoso inicia-se no entroncamento entre a estrada do
Cacau, subindo à direita por toda a estrada do Caçador, separando com a
estrada do Nono, pelo distrito de Ibituporanga, perfazendo um total de 8,2
km². Já a Serra do Piloto, situada no município de Mangaratiba, inicia nas
ruínas da praia do Saco, seguindo no sentido à estrada de São João Marcos
(RJ-149), região conhecida como “do Saco”, onde se encontra o “centro da
Serra do Piloto”, com uma média de 12,3 km2. Ao todo o curso entre ambas
as localidades somados perfaz um total de 20,5 km². Se for incluído o percur-
so que interliga ambas as serras o percurso total aumenta para 50 km², com
boa parte de “chão de terra batida” e sem atrativos de paradas.
Mapa 2 – Distância localidades Serra do Matoso e Serra do Piloto

Fonte: Elaborado pelos autores com base na pesquisa de campo e Google Maps.
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
215

Ambas as localidades, Serra do Matoso e Serra do Piloto (S. M/P),


interligam-se por uma saída vicinal de estrada após o centro da Serra do Piloto
(Mangaratiba – RJ), localizado entre o Parque Estadual do Cunhambebe e
a Represa de Ribeirão das Lajes, encontrando-se com a estrada do Nono nas
proximidades do Rancho Claudio Cordeiro. É válido citar que entre a saída
do centro da Serra do Piloto (Mangaratiba – RJ) até a localidade do Voo Livre
(Itaguaí – RJ), a estrada perpassa geograficamente no limite dos municípios
de Rio Claro (sentido Mangaratiba) e Piraí (sentido Itaguaí), entretanto sem
maiores importâncias no que se refere às questões de turismo rural, proposta
central desta pesquisa. As Serras do Matoso e Piloto (S. M/P) encontram-se
em um território de perfil serrano, tendo em seu ponto mais alto 1.182m e
572m de altitude média.
Tanto a Serra do Matoso como a Serra do Piloto apresentam caracterís-
ticas espaciais similares, com uma predominância de floresta ombrófila densa,
vegetações predominantes do bioma da Mata Atlântica (Instituto Brasileiro...,
2012), com características de elementos territoriais rurais, como coesão social
e cultural de seus atores, espaços com pequenas e médias vilas e povoados
(Ministério..., 2003). Nessas localidades foram identificados grandes espa-
çamentos de terra sem a presença permanente do homem, com domicílios
recenseados em toda a extensão de sua área, situado nos limites dos espaços
urbanos (Instituto Brasileiro..., 1996), o que segundo o Ministério do Desen-
volvimento Agrário4 (2005a) define estas localidades como espaços rurais.
Ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido às
atividades agro-silvo-pastoris; baixa densidade demográfica, população
pequena; base na economia primária e seus encadeamentos secundá-
rios e terciários; hábitos culturais e tradições típicas no universo rural
(Ministério..., 2005a, p. 28).

A partir da pesquisa de campo foram observadas similaridades que


aproximam ambas as localidades (S. M/P), onde pode-se destacar: uma eco-
nomia baseada na atividade rural, dependentes diretas da natureza, com baixa
densidade populacional, complexidade e mobilidade social, tendo diferenças
na homogenia e heterogenia da população.

4
No ano de 2016 o Ministério do Desenvolvimento Agrário foi unificado com o Ministério de Desen-
volvimento Social, surgindo o Ministério de Desenvolvimento Social e Agrário.
216 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

Ambas as localidades (Serra do Matoso/Serra do Piloto) apresentam


ao longo de suas extensões potencialidades turísticas, que remetem a
caminhos indígenas dos séculos 17 e 18, e atividades de seres humanos
escravizados, principalmente no trabalho de construção de engenharia
e em atividades relacionadas ao caminho de escoamento do ouro que
vinha de Minas Gerais e posteriormente nas rotas do ciclo cafeeiro do
Médio Paraíba – RJ durante o século 19. A partir das pesquisas biblio-
gráficas, documentais, telemáticas e pesquisa de campo desenvolvida
nessas localidades (S. M/P), foram levantadas ao todo 16 potencialidades
esportivas, turísticas, históricas e socioculturais, que revelam as mudan-
ças pelas quais a região passou principalmente nos últimos 200 anos.
Nas subseções seguintes serão descritas (com imagens)5 estas 16 poten-
cialidades que se constituem nos principais monumentos e marcos.6

Serra do Matoso – Itaguaí7


a) Igreja Nossa Senhora Aparecida: fundada entre 1790-1820 e localizada
na subida de um pequeno morro no final da estrada do Cacau e divisa da
estrada da Calçada com a estrada do Matoso, a Igreja Nossa Senhora Apa-
recida foi reformada na década de 50 do século 20, no entanto mantém
um perfil rústico, com características barrocas, e conservando o seu sino
original., A igreja continua em funcionamento, ocorrendo semanalmente
celebrações religiosas no local para a comunidade da região.

5
Todas as imagens foram feitas durante as pesquisas de campo.
6
Foram utilizados como parâmetro subida pela Serra do Matoso e Descida pela Serra do Piloto.
7
Informações relacionadas à pesquisa histórica de Itaguaí – Serra do Piloto foram extraídas de Itaguaí
(2010).
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
217

b) Entreposto comercial: na divisa entre a subida da estrada do Caçador e


a estrada do Matoso, pelo caminho de quem vem pela estrada do Cacau,
localizado em um ponto estratégico, encontra-se o entreposto comercial da
Serra do Matoso, com características de fundação no século 18. Atualmente
abandonado, o entreposto demonstra que a região foi bem movimentada
comercialmente entre os séculos 18 e 19, como caminho recorrente de
tropeiros que vinham da Região do Médio Paraíba e da Costa. A existência
de um entreposto na divisa de três estradas revela a importância comercial
do local e a movimentação de pessoas e mercadorias.

c) Estrada da Calçada: com 4,3 quilômetros a Estrada da Calçada é datada


de 1822 e se inicia no lado contrário à subida da Serra do Matoso, após o
entreposto comercial, recortando em subida a Mata Atlântica originária.
Feita toda em “pé-de-moleque”, com pedras que pesam em média mais
de cem quilos, a estrada foi construída por homens escravizados durante
o século 19, e servia como caminho que descia o Médio Paraíba – RJ e era
passagem para a vila de Itaguaí e rota para a costa e capital do Império.
218 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

d) Vista do alto da estrada da Calçada: na primeira parada da estrada do


Caçador encontra-se em frente à “casa amarela” a primeira vista na estrada,
de onde é possível observar o município de Itaguaí, Seropédica e o Bairro
de Santa Cruz – RJ, além de uma visão panorâmica de toda a Baía de
Sepetiba.

e) Pedra da “Prezidencia” do Rio de Janeiro: escondida na trilha da calçada


encontra-se a pedra marco da “Prezidencia”. Datada do século 19, a pedra
servia como marco localizador de tropeiros advindos de outras regiões e
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
219

também quem “controlava” toda a Comarca. Atualmente o marco encon-


tra-se depredado por forasteiros, que tentam furtar as letras visando ao seu
possível valor comercial.

f) Mirante do Imperador: considerado o principal ponto de visitação para


quem passeia pela Estrada da Calçada, o Mirante do Imperador é uma
homenagem a D. Pedro I. Localiza-se a aproximadamente 613 metros de
altitude e proporciona uma vista completa de toda região da antiga fazenda
Santa Cruz (séculos 17 – 18), de onde é possível contemplar os municípios
de Itaguaí, Mangaratiba, Seropédica, Bairro de Santa Cruz – RJ e Baía de
Sepetiba.
220 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

g) Rampa de Voo Livre (S 22º 96´48” W 043º 48´ 40”): ao lado contrário
da Estrada da Calçada, subindo a Serra do Matoso em sua parte mais alta,
no limite do município de Itaguaí encontra-se a Rampa de Voo Livre, com
uma altitude de 420 metros e uma ampla possibilidade de pouso em toda
a região da baixada da Serra.

Serra do Piloto – Mangaratiba8


a) Igreja de São João Marcos: chegando pela estrada de São João Marcos (RJ-
149), dobrando à esquerda, vindo pela Serra do Matoso, localiza-se a Vila
da Serra do Piloto, onde encontra-se a Igreja de São João Marcos, datada
da década de 60 do século passado. Nela encontra-se a imagem de São
Marcos, que veio para localidade após a cidade de São João Marcos ter sido
inundada e destruída na década de 40 do século 20.9 Na igreja encontra-se
também o sino que veio junto com a imagem do padroeiro.

8
Todas as informações com relação às bases históricas da Serra do Piloto – Mangaratiba, são referências
aos textos de Bondim, Heffner e Souza (2011) e Bondim (2014).
9
São João Marcos foi a primeira cidade do país a ser tombada pelo Sphan (Serviço do Patrimônio His-
tórico e Artístico Nacional) em 1939 [...] E também a primeira e única a ser destombada: desta vez
por decreto-lei do então ditador Getúlio Vargas, que revogou o tombamento e entregou a cidade para
ser destruída, casa por casa, pela Light. [...] em 1907, a The Rio de Janeiro Tramway, Light and Power,
co. Ltd (hoje apenas Light) começou as obras da represa de Piraí. [...] Desde a primeira inundação e
a epidemia de malária, os 4.600 moradores que restaram vivos [...] Em 1939 a Light comprou 78
fazendas e algumas casas da turma rica e influente, que poderia ter algum poder de oposição. [...] A
população de São João Marcos, que era de 18.000 habitantes em 1898, caiu para 7.400 em 1922,
chegando a 4.600 em 1941 – ano em que o governo e a Light completariam o plano de sua completa
destruição. Disponível em: (<http://diariodovale.com.br/bastidores-e-notas-por-aurelio-paiva/sao-
-joao-marcos-vida-paixao-e-morte-de-uma-cidade/> Acesso em: 18 ago. 2017)
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
221

b) Assentamento Rubião: a comunidade do Assentamento Rubião localiza-se


na Serra do Piloto, na saída da RJ-149, na paragem conhecida como Ben-
guela. Suas características principais são o trabalho e agricultura familiar de
aproximadamente 50 famílias, com fabricação de produtos característicos,
como: compotas, café, queijo, derivados de banana, etc., além de atrativos
naturais como as cachoeiras do Benguela e do Rubião. Além de espaços para
acontecimentos festivos relacionados às atividades das comunidades rurais da
região, foi indicada pelos próprios atores locais a potencialidade de abertura
de suas propriedades para atividades de camping ao longo do ano, com refei-
ções elaboradas a partir de produtos característicos da própria localidade.
222 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

c) Casa de Refino: localizado dentro do Assentamento Rubião, encontra-se


uma casa de estilo clássico onde, segundo moradores, na década de 80 do
século 20 foi local de refino de cocaína, de sicários do traficante colombia-
no Pablo Escobar. A difícil localização da casa, em meio à mata fechada,
torna-se propício para esse tipo de atos ilícitos. A casa encontra-se como
foi deixada por seus últimos moradores, aproximadamente há 30 anos,
desde que a Polícia Federal brasileira (PF) fechou as atividades no local.

d) “Cachoeira dos Escravos”: como caminho para “modernização do Brasil”,


foi construída por pessoas escravizadas, no século 19, a primeira estrada
de rodagem no Brasil (atual RJ-149), que servia como o primeiro posto
de barreira alfandegária do Brasil. Ao longo da estrada destaca-se a pas-
sagem denominada “cachoeira dos escravos”, datada de 1856, em arco e
toda feita à mão, a obra se sobressai pela “modernidade à época”, com
passagens de aqueduto e corredor lateral para o escoamento de águas
vindas das partes mais altas da montanha. Todo o trecho é preservado e
seu entorno não pode sofrer alterações estruturais e arquitetônicas. Como
característica peculiar desta obra destaca-se uma passagem por dentro da
edificação onde é possível se movimentar pelo duto (que fica debaixo da
estrada), entre a queda d´agua que vem da parte alta da serra e o abismo
no qual a água é desaguada.
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
223

e) Bebedouro da Barreira: ainda ao longo da Estrada de São João Marcos


(RJ – 149), seguindo sentido no Mangaratiba, encontra-se o Bebedouro
da Barreira (ainda em funcionamento), inaugurado em 1857. Era o ponto
obrigatório de parada de tropeiros e posto de fiscalização do Império e de
barreira alfandegária.
224 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

f) Sítio da Barreira: em frente ao Bebedouro da Barreira está o Sítio da Bar-


reira, localidade privada onde existe um sítio arqueológico, que apresenta
trechos de calçamento de pedras, galpão de depósito de mercadorias, área
de calceteria, ponte de pedras sobrepostas, mãos francesas de sustentação,
muros de contenção, bueiros, bicas d’água, vestígios de posto de cobrança
e túmulos, além da descida de quedas e cachoeiras que vêm das partes
mais altas da Serra do Piloto.

g) Mirante Imperial: o Mirante Imperial localiza-se em um platô ao lado


direito de descida da Estrada de São João Marcos (RJ – 149), de onde é
possível observar o município de Mangaratiba, o Oceano Atlântico e a Ilha
Grande ao fundo. Esta parte da estrada encontra-se preservada ainda com
seu calçamento original em pedra de “cabeça negro”, com beirais originais
do século 19 e marcos em mármore.
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
225

h) Ruínas do Entreposto: localizado na parte baixa da Serra do Piloto, conhe-


cido como Saco de Mangaratiba, encontra-se o entreposto (trapiches e
armazéns comerciais), datado do século 19. Este estabelecimento tinha
o papel de escoamento de produtos como café, que vinham do Médio
Paraíba – Rio de Janeiro, São Paulo – ouro de Minas Gerais e demais pro-
dutos. O entreposto era ponto comercial da rota do ouro e posteriormente
rota do café, além do comércio de pessoas escravizadas.

i) Ruínas do Teatro: próximo às ruínas do entreposto no Saco de Mangaratiba


localizam-se as Ruínas do Teatro, construído com a finalidade de satisfazer
a elite local da época. Foi ponto cultural de toda região no século 19, com
destaque para os anos de 1833 e 1834, quando ocorreram apresentações
artísticas de João Caetano, tendo ao seu lado as Ruínas dos Correios,
datadas do ano de 1840.
226 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

Na seção seguinte são apresentadas propostas de desenvolvimento


destas potencialidades da Serra do Matoso e Serra do Piloto (S. M/P), na
medida em que tenham como ação final a promoção e participação de forma
igualitária de todos os atores locais envolvidos no processo.

Indicações de Desenvolvimento do Turismo Rural


A partir das visitas de campo entre os meses de abril e junho de 2017,
foi notória a demonstração de potencialidades histórico-culturais e sociais
nas localidades (Serra do Piloto/Serra do Matoso – S.M/P). Somado a isto foi
acompanhada a participação governamental e não governamental durante as
duas últimas reuniões do colegiado da Baía da Ilha Grande – BIG10 realizadas
em 30 de março de 2017 nas dependências da Universidade Federal do Rio de
Janeiro e 21 de junho na Câmara Municipal de Itaguaí/RJ, quando tiveram
como um de seus temas centrais de pauta as propostas de desenvolvimento
destas duas regiões, a partir da promoção do turismo rural.
O debate durante as duas reuniões foram reiteradas durante a 1ª
reunião do Grupo de Trabalho do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural
Sustentável e Solidário da Baía da Ilha Grande11 (PTDRSS – BIG), ocorrida
em 12 de julho de 2017, contando com a participação de atores governa-
mentais e não governamentais dos municípios de Itaguaí (Serra do Matoso)
e Mangaratiba (Serra do Piloto), ocasião em que foram levantadas propostas
com intuito de promover “ações que contribuam para mudanças estruturais
na condição de vida da população local e que sejam inovadores no sentido
de promover a diversificação das atividades econômicas e a valorização de
distintos modos de vida” (Zimmermann et al., 2014, p. 568), a partir do
turismo rural, pautado na conservação destes espaços. A principal sugestão
seria o desenvolvimento de ações produtivas que fossem convergentes com
uma coerência interna destes espaços, e com a perspectiva ampla de uma
aderência dos atores envolvidos.

Colegiado em que o território das S. M/P estão inseridas.


10

PTDRSS Deverá ser a expressão do conhecimento e visão de futuro dos atores locais e sua coesão social
11

no território. Deverá apontar e alavancar iniciativas locais para o desenvolvimento sustentável, e criar
condições para o acesso às oportunidades (externas) tanto privadas quantos públicas. [...] busque ser,
de fato, uma manifestação da realidade do território, com um diagnóstico, uma visão de futuro, eixos
de desenvolvimento, programas e projetos (Ministério..., 2009, p. 14, 20).
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
227

A partir da interação com o colegiado da BIG e participação contínua


nas atividades com seus participantes e composição das ações do Grupo de
Trabalho do PTDRSS – BIG, foram levantadas pelos atores locais em parceria
com o Laboratório de Pesquisa em Desenvolvimento Territorial/Núcleo de
Extensão em Desenvolvimento Territorial (LPDT/Nedet), da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), as seguintes propostas:
a) Criação de Associação ou Cooperativa: entre os debates realizados entre
integrantes da BIG durante a 8ª e 9ª reuniões do Colegiado da BIG e o
1º GT do PDTRSS, foi levantada a possibilidade de integração dos atores
locais na medida de promoção socioeconômicas local das Serras do Matoso
e do Piloto (Ata 9ª Reunião do Colegiado da BIG). Com essa perspectiva
foram levantadas as possibilidades da criação de uma associação ou coope-
rativa (não ficou definida a opção entre os atores locais), como uma ação
que integraria atores locais de diferentes atividades (turísticas, esportivas,
agricultura familiar, hospedagem, produtos artesanais, etc.).
Apesar das diferenças entre as possibilidades associativas (com uma
perspectiva filantrópica e sem titulares) e as possibilidades cooperativas (com
bases econômicas próprias e mais bem estruturadas), ambas as alternativas
mostraram-se viáveis do ponto de vista do viés legal, uma vez que pelo levan-
tamento realizado nas reuniões foram percebidos mais de 20 membros relacio-
nados ao tema, o que legalmente proporcionaria a criação de uma cooperativa
(Lei nº 5.764/71).
As cooperativas da agricultura familiar têm o potencial de fornecer,
principalmente, aos pequenos municípios, uma alternativa de desen-
volvimento, pois se propõem a organizar processos produtivos pro-
piciando a agregação de valor aos produtos locais. Além disso, elas
têm se comportado como difusoras de conhecimento técnico, ideias
inovadoras de organização social, desenvolvimento sustentável, cons-
trução e articulação de redes, enfim, têm o potencial de reposicionar
os recursos disponíveis (econômicos, humanos e ambientais) em um
novo patamar (Saquet; Alves, 2014, p. 582).

Outros atores envolvidos, no entanto, abordaram a importância do


processo de reciprocidade e valorização dos aspectos culturais, sociais, histó-
ricos e políticos da região, ideário que aproxima uma ideia mais associativista
e que não impediria a possibilidade de desenvolvimento entre os atores e
produtores e prestadores de serviço das localidades, de acordo com a legislação
referente (Lei 10.406 de 2002).
228 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

Entendendo esta dicotomia entre associação e cooperativa fica explícita


que “a complexidade produtiva do rural e do urbano periférico brasileiro exige
que o cooperativismo englobe vários ramos, tais como crédito, produção,
trabalho, comercialização, assistência técnica e infraestrutura da agricultura
e economia solidária” (Saquet; Alves, 2014. p. 584).
Fica como indicação, todavia, já debatida entre os atores (expressa
durante os próprios eventos – Reuniões BIG e GT/PDTRSS), que uma pro-
posta inicial de base associativa poderia ser um caminho que ofereceria uma
sustentação legalmente, tão válida quanto uma cooperativa, porém menos
complexa em sua concepção, de uma forma que reuniria os atores envolvidos
com a mesma organização e que não inviabilizaria após sua consolidação (que
levaria tempo hábil particular) o surgimento de uma cooperativa oriunda
originalmente dessa associação.
b) Criação de Marca Coletiva: a proposta da criação de uma marca coletiva
para as atividades de turismo rural na S. M/P baseia-se na sugestão de
fortalecimento que a coletividade promove aos envolvidos, diante dos de
megacorporações (Regalado et al., 2012), e se dá no ideal do desenvolvi-
mento de uma concepção que promova uma identidade visual única para
os integrantes deste empreendimento coletivo (associação e cooperativa),
indiferentemente do serviço ou produto específico oferecido, desde que
tenham em comum ações de promoção do turismo rural e seus respectivos
desdobramentos ocorram obrigatoriamente nas localidades da Serra do
Matoso e/ou Serra do Piloto.

Marca coletiva é aquela destinada a identificar e distinguir produtos


ou serviços provenientes de membros de uma pessoa jurídica repre-
sentativa de coletividade (associação, cooperativa, sindicato, consór-
cio, federação, confederação, entre outros), de produtos ou serviços
iguais, semelhantes ou afins, de procedência diversa (art. 123, inciso
III, da LPI). A marca coletiva possui finalidade distinta das marcas
de produto e de serviço. O objetivo da marca coletiva é indicar ao
consumidor que aquele produto ou serviço provém de membros de
uma determinada entidade
Podem utilizar a marca coletiva os membros da entidade detentora
do registro, sem necessidade de licença de uso, desde que estejam
previstos no regulamento de utilização da marca. Por sua vez, o titular
da marca pode estabelecer condições e proibições de uso para seus
associados por meio de um regulamento (Instituto Nacional..., 2017a).
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
229

Entender a proposta de marcas coletivas nesse sentido é incentivar o


controle participante de forma solidária em que “observam em seus pares,
parceiros socioeconômicos e incentivo de uma territorialização e desenvolvi-
mento coletivo e não setorizado” (Zimmermann et al., 2014, p. 546). Assim
sendo, a marca coletiva no território da S. M/P caminha na indicação de
se tornar uma “ferramenta capaz de auxiliar uma coletividade a promover
seu posicionamento no mercado, criar sua reputação e protegê-la frente à
concorrência desleal, além de melhor organizar a atividade econômica cole-
tiva” (Regalado et al., 2012, p. 6), que desenvolva e identifique todos seus
envolvidos (produtos e serviços), sobre o mesmo signo distintivo de forma
exponencial e participativa.
c) Promoção de arranjos/rearranjos turísticos – esportivos e indicação de
procedência: devido às singularidades entre S. M/P, e as particularidades
histórico-sociais comuns destes locais, associadas às indicações realizadas
pelos atores locais, ficou evidente uma busca de interesse com relação a
uma integração socioprodutiva nas Serras, de maneira que promovesse
a “ativação de outras produções locais com forte identificação cultural e
identitária” (Velarde, 2003). Foram levantadas propostas e sugestões pelos
próprios atores durante a reunião do Grupo de Trabalho (GT) da Baía
da Ilha grande, com ações relacionadas ao turismo rural pelos próprios
interessados (Quadro 1).
Quadro 1 – Ações em andamento/Ações de fortalecimento econômico
local/Ações para coesão do território da BIG

Projeto de Desenvolvimento turismo rural Serra do


Matoso – Raiz da Serra e Estrada da Calçada Itaguaí Itaguaí
Projeto de Turismo Rural – Rubião UFRRJ Mangaratiba
Projeto de Desenvolvimento Turismo Rural Serra
do Matoso – Raiz da Serra e Estrada da Calçada Itaguaí Itaguaí
Prefeitura, UFRRJ, GP
Estudos Sociais em Hos-
pitalidade e Lazer, Socie-
Turismo Rural na Serra do Piloto dade Civil Mangaratiba
Consórcio de Promoção de Desenvolvimento Con-
junto dos Territórios Prefeituras municipais Territórios
Consórcio de Promoção de Desenvolvimento Con-
junto dos Territórios Prefeituras municipais Territórios
Fonte: Laboratório; Núcleo (2017).
230 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

Estas sugestões propostas pelos atores locais alçam a possibilidade do


desenvolvimento de uma indicação de Arranjo Produtivo Local (APL) 12 e
promoção de atividades relacionados ao turismo rural, como passeios (cavalo,
charrete, motos, carros, bicicletas...), caminhadas, trilhas, etc., com paradas
específicas nos pontos históricos do território, restaurantes, pontos de venda
de produtos de fabricação local e estadia em hospedagens da região, podendo
inclusive ter a culminância em eventos que promovam um calendário de
atividades anualmente ao longo da Serra.
O que movimentaria não somente os atores locais relacionados à pro-
moção turística, mas também os agricultores locais, na medida em que os
produtos utilizados nestas pousadas e restaurantes seriam oriundos da produ-
ção familiar da própria localidade,13 o que proporcionaria um número maior
de indivíduos envolvidos sob a mesma entidade (Associação/Cooperativa) e
com o mesmo signo distintivo (marca coletiva).
Estas práticas sugerem (em longo prazo) um grau de organização ímpar
de seus atores, o que promoveria incremento de uma Indicação Geográfica
(IG), na medida em que “identifica a origem de produtos ou serviços quando
o local tenha se tornado conhecido ou quando determinada característica ou
qualidade do produto ou serviço se deve a sua origem” (Instituto Nacional...,
2017b), mais especificamente a uma Indicação de Procedência (IP), como um
“nome geográfico” que identifica atividade socioeconômica ao local.
Indicação de procedência – é o nome geográfico de um país, cidade,
região ou uma localidade de seu território que se tornou conheci-
do como centro de produção, fabricação ou extração de determinado
produto ou prestação de determinado serviço. É importante lembrar
que, no caso da indicação de procedência, é necessário apresentação
de documentos que comprovem que o nome geográfico seja conhe-
cido como centro de extração, produção ou fabricação do produto ou
prestação do serviço (Instituto Nacional..., 2017b).

Proporcionando uma percepção como parte englobante maior de um


mesmo território amplo e que a partir de uma IG única torna-se referência
na prática de produtos e serviços turísticos, hoteleiros, esportivos e culinários

12
Arranjo Produtivo Local (APL) caracteriza-se por um acumulado expressivo de empreendimentos num
determinado território e indivíduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante,
que compartilham formas percebidas de cooperação e algum mecanismo de governança, e pode incluir
pequenas, médias e grandes empresas (Fernandes; Nascimento; Almeida, 2015).
13
“Como exemplo prático indicativo, fica proposto o APL de Turismo de Paraty” (Villela, 2013, p. 166-
190.
Capítulo 8 – Potencialidades Socioeconômicas de Desenvolvimento Endógeno das Serras do Matoso e do Piloto – Rio de Janeiro
231

da S. M/P, trazendo a esse espaço notoriedade e reconhecimento por suas


práticas e atividades que englobam o turismo rural de forma mais ampla e
valorizadora de suas potencialidades locais sem a perda de suas identidades
e aspectos endógenos.
A proposta de desenvolvimentos indicada tem como finalidade prin-
cipal a atuação e autonomia dos atores locais na medida em que “são esti-
mulados a construir, selecionar, desenvolver e realizar o controle social de
projetos coletivos que venham a atender às demandas produtivas, econômicas,
culturais, ambientais e sociais dos territórios” (Zimmermann et al., 2014, p.
546). É valida a ressalva de que a participação comunitária é o principal pilar
de sustentação das atividades propostas.
A revelação definitiva de cada território somente ocorrerá quando
sua população, através dos atores sociais, reconheça os seus elementos
caracterizadores da coesão social e territorial, durante, ou logo após,
o processo de construção da identidade e proposição de sua visão do
futuro (Ministério..., 2005b, p. 29).

Assim sendo, qualquer construção que não seja conexa e coletiva, des-
colada das indicações e anseios das comunidades e atores envolvidos, seria
somente um reflexo vertical impositivo, distinto desta proposta central que é
fomentar uma teia de sustentação dos atores e comunidades referidas (Serra
do Matoso/Serra do Piloto), de uma maneira que vise à conservação dos
espaços, com uma proposta desenvolvedora coletiva e conjunta destes atores
e destas localidades.

Considerações Finais
Pode-se concluir que existem potencialidades de desenvolvimento
socioeconômico de forma associada entre as Serras do Matoso e Serra do
Piloto, a predisposição espacial entre as duas localidades produz intrinseca-
mente uma relação que proporciona alternativas conjuntas propiciadoras do
desenvolvimento endógeno em ambos os espaços.
O desenvolvimento de alternativas com intuito final de territorialização
(ou reterritorialização), de forma que tenha no próprio espaço o principal con-
dutor e fornecedor de suas atividades torna-se um mecanismo de sugestão que
equilibre os processos forçosos externos (na maioria das vezes globalizantes
econômicos e/ou políticos) e forneçam para os atores locais mecanismos de
desenvolvimento local conjunto de forma coesa.
232 Carlos Alberto Sarmento Nascimento – Lamounier Erthal Villela – Márcio Albuquerque Vianna – Riyuzo Ikeda Jr. – Larissa Vidal Loyola

Vale a ressalva e a importância de uma indicação da criação de uma


entidade agregadora entre os atores interessados nas atividades-fim da pro-
moção socioeconômica do território baseado no turismo rural, sejam eles
comerciantes (donos de restaurantes, pousadas, sítios, comércios, localidades
turísticas) ou agricultores familiares, agregados sob o signo do mesmo ente
(associação ou cooperativa), de forma a criar uma proposta de desenvolvimen-
to coletivo e agregador, que pode ser reafirmado por uma marca coletiva, que
promova identidade única e marca visual a todos seus integrantes.
Fica como indicação a elaboração de um calendário de atividades que
proporcione a visitação no território de forma contínua durante o ano, sem
que essas ações interfiram de forma depreciativa na essência histórico-cultural
destas localidades, de seus valores e na autonomia de seus atores. O desen-
volvimento desta indicação pode em médio/longo prazo, se bem conduzida,
proporcionar uma Indicação de Procedência (IP) que apresente o território
como um Arranjo Produtivo Local (APL) em polo turístico rural, com carac-
terísticas particulares.
A promoção dessas atividades deve, na medida do possível, ser de auto-
nomia dos atores locais, podendo ter apoio de políticas públicas e colaboração
governamental, mas que tenha em seu cerne, e na construção do estatuto de
sua entidade, a premissa de uma decisão final coletiva (e inclusive o encerra-
mento das atividades) única e exclusiva dos atores locais envolvidos.

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Capítulo 9

Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social


no Processo de Planejamento Municipal
A Elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017

Caroline Maria Toebe Alves


Sérgio Luís Allebrandt
David Basso

Introdução
Nas últimas décadas, diante da expansão da economia globalizada,
expressa pela crescente intensidade e complexidade de seus distintos fluxos,
e da consequente reestruturação do território, tem-se observado o desafio de
reafirmação das dinâmicas regionais.
No Brasil, debates e práticas associados ao planejamento, especialmen-
te no que se refere à escala regional, têm adquirido importância crescente,
com forte envolvimento do Estado em suas diferentes esferas administrativas
e sob contextos regionais com diferentes níveis e processos de participação
popular.
Neste contexto, destaca-se a recente experiência do Rio Grande do Sul
na elaboração de planos estratégicos de desenvolvimento regional pelos Con-
selhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes), instituições de planejamento
e de desenvolvimento regional, que reúnem representantes da sociedade civil,
dos agentes econômicos e das diferentes instâncias governamentais do Estado.
Por meio da análise dos planos de desenvolvimento regional do Corede
Noroeste Colonial (Corede-Norc), pretende-se identificar as características
comuns e particulares dos processos recentes de construção, execução e gestão
do planejamento e desenvolvimento regional, bem como compreender como
este articula-se com as políticas públicas de planejamento e desenvolvimento
regional no Estado.
Dessa maneira, o presente trabalho tem por objetivo analisar como
ocorre o processo de planejamento governamental de médio prazo na região
Noroeste Colonial do Rio Grande do Sul. Pretende-se constatar nos Planos
238 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

Plurianuais dos municípios, na percepção dos agentes públicos dos municípios


envolvidos, por meio de entrevistas semiestruturadas, os reflexos do plano de
desenvolvimento regional elaborado pelo Corede-Norc.
Os fundamentos ontológicos, epistemológicos e metodológicos que dão
sustentação ao estudo baseiam-se nos conceitos da teoria da complexidade e
do realismo crítico.
Além desta introdução e das considerações finais, o trabalho expõe,
em sequência, a apresentação de bases conceituais das abordagens da teoria
da complexidade e do realismo crítico que subsidiam a análise dos planos
plurianuais dos municípios, bem como fundamentam os procedimentos meto-
dológicos utilizados para a compreensão da realidade investigada. Em seguida
apresenta-se a metodologia utilizada para a busca dos dados e, por fim, a
apresentação e discussão dos resultados.

Teoria da Complexidade e Realismo Crítico


A Teoria da Complexidade ou a Nova Ciência não se resume em apenas
uma teoria, ela é um complexo de teorias. Surge de uma realidade complexa,
interativa, em que uma pequena causa pode gerar um grande efeito, ou uma
grande causa um pequeno efeito. Hoje com mais rapidez a ideia da comple-
xidade está sendo percebida em todas as áreas, tudo está ligado com tudo,
refletindo no que se denominou de Teoria do Caos (Wheatley, 2006).
A noção de complexidade tem sido considerada uma nova forma de
se “fazer ciência”. Assim, sob a designação de Teoria da Complexidade vem
se construindo um corpo coerente de ideias, teorias e métodos abrangendo
disciplinas de praticamente todos os campos do saber. Um dos seus aspectos
essenciais é a insistência na dificuldade de se prever o comportamento de
determinados sistemas (sistemas complexos) na medida em que os métodos
quantitativos comumente adotados não permitem sua compreensão adequada
(Silva Neto, 2007).
O mundo, no entanto, se transforma constantemente, muda a todo
instante, sem aquela regularidade que era vista anteriormente. O que carac-
teriza essencialmente a Teoria do Caos é a grande sensibilidade a pequenas
variações nas condições iniciais ou pequena sensibilidade a grandes variações
nas condições iniciais, o que se verifica facilmente na natureza, nas organiza-
ções, nos sistemas, nos mercados, ou na política, por exemplo. As organiza-
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
239

ções podem ser as mesmas, mas as estruturas mudam o tempo todo, porque
estão em interação com outras entidades, e precisam estar em constante adap-
tação para que não sejam eliminadas do mercado (Wheatley, 2006).
Santos (1988) propõe um modelo que denomina “paradigma de um
conhecimento prudente para uma vida decente”. Para justificá-lo o autor traça
quatro condições que norteiam e alimentam a ciência que deverá florescer:
todo o conhecimento científico-natural é científico-social; todo conhecimento
local é total; todo conhecimento é autoconhecimento e, por fim, todo conheci-
mento científico visa a se constituir em senso comum. Dessa maneira, Santos
busca fortalecer a ideia de que o conhecimento científico deva fundamentar-se
na conciliação de diversas áreas das ciências existentes da atualidade, enfa-
tizando a interdisciplinaridade e a transdisciplinaridade para alcançar uma
dimensão mais aproximada do real.
A Teoria da Complexidade apresenta uma grande convergência com
abordagens históricas e sociológicas que enfatizam os aspectos circunstan-
ciais e imprevisíveis do comportamento da sociedade. O conjunto da obra
de Prigogine, consagrada pela caracterização de certos sistemas complexos
como “estruturas dissipativas”, um conceito essencialmente termodinâmico,
destaca-se pela sua reflexão, constante e metodologicamente realizada, sobre
as consequências epistemológicas do que tem sido denominada de Teoria da
Complexidade (Silva Neto, 2007).
Por meio do conceito de estrutura dissipativa destaca-se o fato de que
os sistemas mais complexos da biosfera são sistemas dissipativos, pois sua
organização depende de um constante aporte de energia, o que confere uma
importância fundamental à análise das suas condições materiais de existência
para que se possa compreender a evolução dos sistemas complexos, incluindo-
-se entre eles as sociedades humanas (Prigogine, 2002).
No entendimento de Silva Neto (2007), as diferentes estruturas dissi-
pativas presentes na biosfera podem ser caracterizadas por intermédio do tipo
de relações não lineares nelas presentes. As sociedades humanas destacam-se
por apresentarem certos tipos específicos de relações não lineares longitu-
dinais, pois os agentes sociais tomam suas decisões também a partir da sua
percepção sobre o estado global do sistema, o qual depende do comporta-
mento desses mesmos agentes. Dessa maneira, as relações recursivas entre
os indivíduos e a sociedade atribuem às sociedades humanas um alto grau de
complexidade. Complexidade esta que outorga uma importância central às
propriedades emergentes dos sistemas sociais, o que levanta sérias limitações
ao uso de métodos reducionistas para o seu estudo.
240 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

O Realismo Crítico (RC), por sua vez, tem sido desenvolvido por vários
autores, mas o filósofo Roy Bhaskar é a figura de maior relevância desse movi-
mento. Bhaskar sugere uma interpretação da atividade científica que, contra-
pondo-se tanto ao empirismo científico- positivista quanto à hermenêutica
pós-moderna, sustenta que a ciência é um produto cultural da humanidade,
estando historicamente aberta e sujeita à contínua evolução. Nesse sentido,
a ciência possui uma dimensão ideológica que reflete a dinâmica das relações
presentes na sociedade, o que revela sua dimensão transitiva.
Conforme Silva Neto (2007), a ciência diferencia-se de outros produtos
culturais e ideológicos da humanidade devido à natureza intransitiva do seu
objeto, a realidade. Esta realidade não corresponde apenas ao “empírico”, mas
também ao “factual” e ao “real”.1 O empírico corresponde ao que é direta-
mente observável por meio dos sentidos (única “realidade” admitida pelos
empiristas); já o factual corresponde aos fenômenos que não são diretamente
observáveis por meio dos sentidos, mas que se constituem em objetos comu-
mente analisados pela ciência. O Realismo Crítico defende que os processos
e mecanismos causais, subjacentes ao empírico e ao factual, constituem-se
em componentes da própria realidade, com a apreensão desses processos e
mecanismos constituindo o objeto por excelência da atividade científica.
Bhaskar propõe a distinção entre as dimensões intransitiva e transitiva
da ciência: os objetos da ciência (aquilo que estudamos no mundo social) estão
em sua dimensão intransitiva; as teorias e discursos sobre o mundo social
formam sua dimensão transitiva. Então, a realidade dos acontecimentos –
dimensão intransitiva e ontológica – é independente da relatividade de nossos
conhecimentos – na dimensão transitiva e epistemológica (Resende, 2009).
A construção do conhecimento é uma atividade transitiva, dependente
de saberes anteriores e da atividade do ser humano, mas tem objetos intran-
sitivos, que existem anteriormente à pesquisa e cuja realidade não depende
de nossos conhecimentos. A dimensão intransitiva do conhecimento é sua
dimensão ontológica – das coisas que já existem no mundo – e a dimensão
transitiva é epistemológica no sentido de que se refere às teorias que cons-
truímos sobre o mundo e por meio das quais podemos gerar conhecimento
sobre sua dimensão intransitiva. Na concepção de Resende (2009), um dos

Os termos “empirical”, “actual” e “real” empregados por Bhaskar para identificar os três níveis da
1

realidade têm diferentes traduções por autores brasileiros. Silva Neto (2007) os traduz para “empírico”,
“factual” e “real”; Cavalcante (2007) usa os termos “empírico”, “efetivo” e “real”; Resende (2009),
por sua vez, traduz por “empírico”, “realizado” e “potencial”. O termo “actual” é o que tem diferentes
interpretações ao ser traduzido.
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
241

aspectos básicos do Realismo Crítico é a distinção entre ontologia e episte-


mologia. Partindo dessa distinção o Realismo Crítico oferece uma crítica ao
que denomina “falácia epistêmica”: a redução da questão do que existe à
questão do que somos capazes de conhecer. A falácia epistêmica é associada ao
Realismo Empírico, que assume a possibilidade de apreender por observação
tudo o que existe.
Essa crítica da redução da realidade ao estrato empírico tem por base
a estratificação da realidade social no RC, segundo a qual se distinguem os
domínios do potencial, do realizado e do empírico. Enquanto o potencial e o
realizado são categorias ontológicas, referentes respectivamente às estruturas
e poderes causais dos objetos sociais, o empírico é uma categoria epistemoló-
gica que diz respeito ao que podemos observar a partir do que já nos é dado
conhecer (Resende, 2009).
O Realismo Crítico afirma a existência de propriedades emergentes
para distinguir os objetos específicos de cada ramo científico, estabelecendo
uma escala de complexidade ontológica que vai desde a Física até as Ciências
Sociais, em que cada ramo científico possui uma identidade própria e irredutí-
vel, embora pertencendo a uma mesma realidade. O Realismo Crítico sustenta
que os fenômenos emergentes relacionados especificamente às relações sociais
constituem-se no objeto de estudo por excelência das Ciências Sociais, levan-
do-o assim a se contrapor à adoção do individualismo metodológico como
procedimento para compreender e explicar qualquer fenômeno do mundo
social (Silva Neto, 2007). Contrapondo-se ao positivismo, o Realismo Crítico
considera que o objeto da ciência é a apreensão da realidade, ou seja, buscar
uma explicação a partir do contato com a realidade para reforçar uma teoria
ou para refutá-la. Segundo o Realismo Crítico, não basta desenvolver pesquisa
com o objetivo de gerar conhecimento acerca dos obstáculos para mudança
social e possíveis modos de superá-los, é necessário também formular meios
de fazer com que esse conhecimento seja útil no contexto pesquisado.
As abordagens da Complexidade e do Realismo Crítico forneceram
elementos para a definição de um alinhamento coerente entre as dimensões
ontológica (realidade), epistemológica (conhecimento) e metodológica para
o desenvolvimento da pesquisa que deu origem ao presente estudo. Com
base em tais abordagens entendeu-se o desenvolvimento como um processo
aberto e evolutivo, que ocorre em sociedades interpretadas como estruturas
dissipativas, o que implica reconhecer que as estruturas sociais emergem fun-
damentalmente a partir das interações locais entre seus constituintes, cujos
caminhos não podem ser previstos (Silva Neto, 2007).
242 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

Na visão de Basso (2012), para analisar fenômenos sociais que envol-


vem ações humanas em condições não controladas (sistemas abertos), o Rea-
lismo Crítico propõe um procedimento no qual o raciocínio parte de um
fenômeno superficial, que se situa nos estratos empírico e efetivo da realidade,
e se movimenta para a busca de elementos causais mais profundos, situados
na camada real ou subjacente da realidade.
Um dos aspectos essenciais envolvendo sistemas complexos é a dificul-
dade para prever o seu comportamento, pois os métodos quantitativos usual-
mente adotados não são suficientes para permitir sua adequada compreensão.
Na análise dos planos plurianuais dos municípios do Corede Noroeste
Colonial certamente as abordagens da complexidade e do realismo crítico são
de grande valia, uma vez que o desafio no processo de análise regional é o
de especificar e compreender as ligações entre os atores, as relações que eles
tecem, seus interesses, os embates que eles promovem e os seus resultados no
e através do espaço regional.
Surgem muitas situações nas quais a complexidade se apresenta, seja
pelo fato de que muitos acontecimentos são imprevisíveis; mudanças aconte-
cendo o tempo todo na política e economia do país; ou pela não linearidade
dos processos, isto porque os Coredes reúnem representantes da sociedade
civil, dos agentes econômicos e das diferentes instâncias governamentais do
Estado, cujos interesses e preocupações nem sempre são idênticos. Em síntese,
as abordagens da complexidade e do realismo crítico nos propõem que expli-
cações coerentes sobre objetos reais devem se basear mais no conteúdo do
que na forma, por aproximações sucessivas, dos níveis mais gerais aos mais
profundos da realidade sob investigação.

Metodologia
Este estudo resulta de uma pesquisa qualitativa. A abordagem qualita-
tiva, no entendimento de Cooper (2011, p. 164, 166), permite ao pesquisador
reunir dados que fornecem descrição detalhada de fatos, situações e interações
entre pessoas e coisas, ou seja, profundidade de detalhes. Os procedimentos
metodológicos utilizados no estudo foram pesquisa bibliográfica, documental
e de campo.
O instrumento para coleta de dados foi a entrevista semiestruturada
com base num roteiro de questões abertas, elaboradas a partir da matriz
de categorias de análise desenvolvida pelo Programa de Estudos em Gestão
Social (PEGS), orientadas teoricamente pelo conceito de cidadania delibera-
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
243

tiva desenvolvido por Habermas (2003), e suas relações com os critérios de


avaliação da participação cidadã elaborados pelo Instituto de Governo e de
Políticas Públicas do Departamento de Ciência Política e Direito Público da
Universidade Autônoma de Barcelona (Tenório, 2012).
Conforme referido por Tenório (2007, p. 54), “cidadania deliberativa
significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decisões políticas deve ter
origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão,
do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum”.
Partindo da análise e consideração dessa matriz de categorias elaborou-
-se um conjunto de questões orientadas para as entrevistas, observação e
análise documental, para dar conta de cada um dos critérios considerados na
análise (Quadro 1). No presente estudo optou-se por utilizar as categorias:
processo de discussão, inclusão, pluralismo, igualdade participativa e auto-
nomia.
Quadro 1 – Categorias, critérios e questões utilizadas como ponto de partida da análise

CATEGORIAS CRITÉRIOS PERGUNTAS

Processo de Canais de difusão 1 – Os participantes das audiências públicas tiveram


discussão acesso às informações do PPA previamente?
2 – Que instrumentos foram utilizados para disponibili-
zação destas informações?
Relação com 3 – A Comissão que elaborou o PPA participou e/ou in-
outros processos tegrou outros fóruns de discussão no município ou na re-
participativos gião antes de iniciar os trabalhos de elaboração do PPA?
Inclusão Abertura dos es- 4 – As decisões das audiências públicas foram tomadas
paços de decisão com a participação equitativa de todos os participantes?
Aceitação social, 5 – Você reconhece a necessidade da utilização de alguma
política e técnica estratégia para mobilização social, política e técnica para
impulsionar e qualificar a participação nesse tipo de au-
diência pública?
Pluralismo Participação de 6 – Que entidades participaram do processo de elabora-
diferentes atores ção do PPA, com exceção do governo?
Igualdade Parti- Discursos dos 7 – Na elaboração dos programas temáticos do PPA, qual
cipativa representantes é a relação entre os objetivos planejados e os já alcançados
por PPAs anteriores?
Avaliação partici- 8 – Do seu ponto de vista, os resultados alcançados pe-
pativa los PPAs anteriores vêm ao encontro das necessidades da
população?
244 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

Autonomia Origem de pro- 9 – Quem elaborou os programas temáticos ou projetos


posições do PPA para proposição nas audiências públicas? Foram
levados em consideração os 14 projetos entendidos como
prioritários pelo Plano Estratégico de Desenvolvimento
do Corede-Norc?
Alçada dos atores 10 – A administração municipal influenciou os partici-
pantes para deliberar sobre determinado programa temá-
tico?
Possibilidade de 11 – Os participantes das audiências públicas tinham li-
exercer a própria vre exercício da vontade política individual ou coletiva?
vontade
Fonte: Elaboração dos autores com base nos critérios do PEGS/FGV, a partir de Tenório (2012).

Segundo Tenório (2012), a categoria “processos de discussão” é funda-


mental nos procedimentos decisórios desenvolvidos nas esferas públicas ou na
condução de políticas públicas, pois a discussão constitui o diálogo que ver-
baliza a compreensão que cada um tem no objeto em análise, ressaltando-se
que cada critério associado a esta categoria tem como finalidade contribuir na
avaliação dos espaços de decisão. Já a categoria “inclusão”, segundo o autor,
avalia como a situação em questão dá voz e inclui os atores locais na abertura
de espaços, na aceitação e na valorização da cidadania.
Quanto à terceira categoria, o “pluralismo”, Tenório (2012) enfati-
za a descentralização dos poderes e é justificada por identificar quais atores
locais participam das decisões. A quarta categoria, “igualdade participativa”,
justifica-se pela avaliação da isonomia das oportunidades e de atuação efetiva
dos atores locais nos processos de tomada de decisão. A quinta categoria,
“autonomia”, é justificada pela identificação da capacidade de avaliação e
resolução de problemas locais pela sociedade.
Optou-se por entrevistas semiestruturadas porque estas dão mais liber-
dade e espontaneidade ao informante. De acordo com Gil (2007), pode-se
considerar a entrevista semiestruturada como uma entrevista por pautas, por
ser flexível e apresentar certo grau de estruturação, guiada por uma relação de
pontos de interesse que o entrevistador vai explorando ao longo de seu curso.
Além disso, essa técnica apresenta um grande poder de retroalimentação,
pois possibilita que seja estimulado o seu desenvolvimento e a abordagem de
assuntos e nuances não previstos inicialmente, permitindo uma participação
efetiva do entrevistado sobre o conteúdo da pesquisa. Para a interpretação
dos dados utiliza-se o método de análise de conteúdo de Bardin (2011), com
base nas categorias constantes no Quadro 1.
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
245

A Percepção dos Agentes com Base nas Categorias


e Critérios de Análise de Espaços Públicos
Esta unidade destina-se a analisar os resultados obtidos nas entrevistas
realizadas em 7 dos 11 municípios pertencentes ao Corede-Norc, ou seja, Ijuí,
Catuípe, Joia, Augusto Pestana, Coronel Barros, Ajuricaba e Pejuçara. Quanto
aos entrevistados, foi uma pessoa em cada município, sendo eles secretários
de Administração, Planejamento e Finanças; contadores e uma vice-prefeita.
Para todos foi utilizado o mesmo roteiro semiestruturado, com 16 questões,
para orientar as entrevistas.

Os Processos de Discussão dos PPAs nos Municípios


No entendimento do PEGS, os processos de discussão ocorrem em espaços
públicos de argumentação em busca do entendimento em um contexto
cidadão. Nesta categoria verifica-se um comportamento de estímulo a ações
participativas e dialógicas. Esta análise tem como objetivo o estudo da cida-
dania deliberativa no processo de elaboração do Plano Plurianual 2014-2017
desses municípios. Nos municípios estudados observou-se que a maioria reali-
zou pelo menos uma audiência pública para a construção do PPA 2014-2017,
e apenas em um deles não houve nenhum esforço para que a comunidade
participasse desse momento de construção, apenas os agentes públicos, con-
forme afirma um entrevistado (PMC):
[...] na realidade aqui é reunido o secretariado junto com a prefeita,
e feito um estudo das necessidades, até convida os vereadores, princi-
palmente os vereadores da situação, que participam mais e é feito pelo
que vai ser investido, o que vai ser feito, mas essas audiências públicas
e tudo que está aí... aqui nós não realizamos (PMC).

O contrário disso acontece em todos os outros municípios, nos quais


ocorre pelo menos uma audiência em que a população é convidada a partici-
par, por diversos meios de comunicação, seja rádio, site da prefeitura, jornal,
convite, cartazes, etc., como se observa nestes trechos:
[...] nós fizemos o calendário e publicamos no jornal. Nós temos um
programa de rádio todos os sábados, que aquelas audiências públi-
cas que tinham durante a semana, nós botávamos no programa de
sábado e no jornal que circula na cidade. Então era bem divulgado.
Mas infelizmente a população geral, o único que participou que a
246 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

gente pode dizer que a participação foi geral, foi quando nós fizemos
a reunião com a Secretaria da Agricultura, ali os agricultores partici-
param (PMJ).

Aqui nós fizemos uma audiência pública. A gente reúne num primeiro
momento os secretários e o prefeito, define aquilo que mais ou menos a admi-
nistração quer, e daí é aberta uma audiência pública, é divulgada em jornais,
é divulgada no site do município, e depois é aberta uma audiência pública.
Que inclusive é feita junto com a Câmara de Vereadores. A gente oficia a
Câmara, pergunta da concordância deles de fazer a audiência pública e faz
uma só. Daí é aberto ao público para participar. Geralmente não participa
quase ninguém (PMAP).
[...] tem duas audiências públicas: uma para mostrar à sociedade o
que será o PPA; além de todas essas reuniões, nós temos que mostrar
para todos os cidadãos, público em geral, uma reunião mostrando o
que é o que seria esse PPA para quatro anos, antes então fazia uma
apresentação geral de todas as normas, definições, como seria... Reu-
niões em bairros, isso que eu coloquei anteriormente [...] então tem
uma audiência pública inicial e uma final (PMI).

A realização das audiências ou reuniões, entretanto, não significa neces-


sariamente que a população teve abertura para participar de fato do processo
de escolha das prioridades, apenas algumas prefeituras mencionaram que
houve votações, ou que as opiniões levantadas foram consideradas, como
podemos observar:
Olha... A gente fez junto, a gente foi explanando os programas que a
gente tinha elaborado com todos os secretários, junto com as Secreta-
rias, mas dando também o espaço para eles opinarem e alterar (PMA).

Como se pode perceber, os programas constantes no PPA são elabora-


dos antes da audiência e levados para o público somente para a aprovação, e
isto acontece na maioria das prefeituras entrevistadas:
[...] porque na verdade nós já fomos para a audiência pública com
uma listagem de programas que a gente sabia que nós precisávamos
fazer, utilizamos o programa de governo do atual prefeito, então o
que era da agricultura botou para cá, da saúde botamos para lá, da
educação botamos para lá, e no dia da audiência a gente apresentou
aqueles programas temáticos conforme as propostas do governo do
prefeito. [...] olhe, foi votado, por votação, por maioria, por maioria
foram aprovadas as demandas (PMJ).
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
247

Aqui também se observa o mesmo acontecimento, revelando-se explí-


cita a imposição:
[...] mas na verdade não é aberto para votação, é exposto, se surge
alguma opinião ali daí é anotado, mas de qualquer forma vamos dizer
que uma pessoa coloque a opinião dela, ainda vai ter que ser analisado
se é viável fazer isso, mas é aberto para o público, de uma maneira
geral é aberto, embora não tenha participação quase nunca, não tem,
mesmo que seja divulgado (PMAP).

Quando questionados sobre a disponibilização das informações à popu-


lação do que foi realizado anteriormente pode-se perceber claramente que
tudo foi realmente apresentado pela primeira vez na audiência, e nesses dois
municípios constata-se que foram mais abertos a sugestões:
[...] Só no momento da audiência nós fizemos (a exposição), fizemos
também reuniões com os conselhos municipais, educação, Fundeb,
até tanto no PPA, como na LDO e Orçamento. Apresentamos e daí
abriu para questionamentos, sugestões, alterações, inclusão, se alguma
ação nova (PMCB).
[...] foi apresentado na hora, mas podia dar opinião, podia dizer... não
é que foi na hora, foi uma semana antes de entregar, vamos supor,
então que podia alterar entendeu? Teve essa aí... então se tivesse que
alterar alguma coisa a gente alterava, na verdade para ver porque a
gente não tinha conversado, não tinha se reunido todo mundo junto...
E teve alterações, nesse dia teve alterações, teve sugestões, teve adap-
tações e mudanças (PMP).

Apenas um município mostrou que realmente construiu o PPA de


forma participativa com a população, por meio de várias reuniões, escolha de
delegados, planárias e duas audiências:
[...] em abril de 2013 nós começamos a fazer nossas reuniões com os
bairros e distritos, onde nós realizamos nove reuniões nos bairros em
função do tempo curto que nós tínhamos para elaborar o PPA, nos
unimos em regiões nos bairros, em torno de cinco a seis bairros por
núcleo. E nessas reuniões nós apresentávamos todas as obras realizadas
nos últimos quatro anos, do PPA anterior e apresentava o que seria o
próximo PPA. E nessas reuniões também nós levantamos as demandas
de cada bairro, nós distribuímos o material ao cidadão se reunir em
pequenos grupos, aonde eles colocavam as demandas que eles achavam
248 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

que era necessário para os próximos quatro anos. Isso também aconte-
ceu nos distritos [...]. E também, antes disso das reuniões, nós fizemos
a primeira audiência pública (PMI).

Este fato também pode ser observado na pesquisa realizada por Alle-
brandt et al. (2011, p. 29-30):
Já no início de 2009, depois do novo governo ter assumido, o Codemi
e a Secretaria Municipal de Planejamento organizam o Seminário de
Participação Popular na Gestão Pública, com o objetivo de aprofundar
e avançar na discussão das questões sobre o desenvolvimento do muni-
cípio [...], nas relações da Administração Pública com os conselhos
municipais e outros aspectos relativos à dinâmica de relacionamento
do novo governo com a sociedade civil, no sentido de instituírem ou
qualificarem as formas de participação da sociedade civil na interação
com a gestão pública; principalmente no processo de planejamento
e na discussão e aprovação das leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA).
Nesse seminário, realizado em 18 de fevereiro de 2009, o governo
apresentou a proposta inicial para o “Processo de Participação Popular
na Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2010 – 2013”. Nos
encaminhamentos foi instituída uma comissão integrada por represen-
tantes do Codemi, das Associações de Bairros, dos Conselhos Distri-
tais, dos Conselhos Temáticos e Setoriais e do governo, para discutir e
elaborar o regulamento do PPA-Participativo.

Esta comissão elaborou o regimento do Plano Plurianual Comunitá-


rio Participativo (PPA-CP), que foi submetido à deliberação em Audiência
Pública em 13 de março de 2009. A partir daí, desencadeou-se o processo
do PPA-CP, que realizou 27 reuniões preparatórias nos bairros e distritos do
município, além das 10 assembleias temáticas, nas quais foram definidos os
programas a integrarem o PPA 2010-2013, além de escolher os delegados
para compor a Plenária Municipal de Delegados do PPA-CP.
Sobre a participação da comissão que elaborou o PPA em outros fóruns
de discussão no município ou na região antes de iniciar os trabalhos do PPA,
este município declarou que também está promovendo assembleias do Orça-
mento Participativo:
Na verdade, nós estamos com outro fórum de consulta da população,
especialmente através das assembleias do Orçamento Participativo;
desde 2013 temos feito assembleias do Orçamento Participativo em
todo o município, e ali é que a gente coleta sugestões de todas as
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
249

formas. A gente constrói o nosso orçamento, na verdade, em cima das


assembleias do Orçamento Participativo. A audiência do PPA confirma
aquilo que as assembleias do orçamento já estavam sugerindo (PMA).

Nesse contexto, verificou-se que os espaços para discussão e busca de


entendimento entre as partes acontece na maioria dos municípios, o que não
significa que tenha bons resultados. Conforme vários dos entrevistados, a par-
ticipação do povo é pequena, existe muita falta de interesse, ou quem participa
realmente só pensa em defender o seu interesse individual. De acordo com Silva
Neto (2007), as sociedades humanas destacam-se por apresentar certos tipos
específicos de relações não lineares longitudinais, pois os agentes sociais tomam
suas decisões também a partir da sua percepção sobre o estado global do sistema.

A Inclusão no Processo de Elaboração dos PPAs


A categoria inclusão refere-se à incorporação de atores individuais e
coletivos anteriormente excluídos dos espaços decisórios de políticas públicas,
verificando se a situação em questão inclui os atores locais na abertura de
espaços, na aceitação e na valorização da cidadania. Nos municípios analisados
não se verificou a abertura de espaços para a decisão de forma equitativa; o
único caso verificado deflagrou uma votação: “Olhe, foi votado, por votação,
por maioria, por maioria foram aprovadas as demandas” (PMJ).
Sobre a necessidade da utilização de alguma estratégia para a mobili-
zação social, política e técnica para impulsionar e qualificar a participação nas
audiências públicas, apenas constatou-se que a audiência foi publicizada nos
meios de comunicação locais, como rádios, jornais, site do município, cartazes
e outros, como é feito todos os anos, não existindo assim nenhuma estratégia
nova para estimular a participação.
Com base nas abordagens da Teoria da Complexidade e do Realismo
Crítico, entendeu-se que as estruturas sociais emergem fundamentalmente
a partir das interações locais entre seus constituintes, cujos caminhos não
podem ser previstos (Silva Neto, 2007).

Pluralismo no Processo de Elaboração dos PPAs


Esta categoria evidencia a multiplicidade de atores que, a partir de
seus diferentes pontos de vista, estão envolvidos no processo de tomada de
decisão nas políticas públicas. As características dessa categoria tornam-se
mais evidentes quando relacionadas a cidadãos que estejam em atuação em
associações, grupos e organizações (Tenório, 2012).
250 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

Nas entrevistas realizadas, quando o assunto foi a participação de


outras entidades na elaboração do PPA, diversas foram as respostas. Neste
depoimento podemos observar que a participação de outras entidades além da
prefeitura, na construção do PPA, é bem restrita, talvez por falta de interesse
no assunto em questão:
[...] praticamente todos os conselhos que existem no município par-
ticiparam dentro da Secretaria que eles são vinculados, tipo assim, lá
na Secretaria de Assistência Social participou o Conselho Municipal
de Assistência Social, participou o Condica (Conselho dos Direitos da
Criança e do Adolescente), o pessoal do Conselho Tutelar, Conselho
do Idoso, todos que são ligados à Secretaria estavam presentes naquela
reunião. Nem todos. Mas claro que pelo menos alguns de todos os
conselhos estavam presentes, mas nem todos os conselheiros estavam
presentes, porque está ficando difícil, cada vez mais difícil, da gente
reunir as pessoas em audiências públicas, bem complicado (PMJ).

Nesta outra prefeitura houve a participação de uma associação de


idosos reivindicando um centro para os idosos:
Houve a associação de idosos, por exemplo, teve participação, mas eles
são muito específicos, na verdade quando há uma participação eles vão
lá, isso é normal, eles vão lá para defender o interesse só do idoso, se
tem um centro de convivência do idoso eles vão lá para defender uma
coisa específica (PMAP).

Essa, entretanto, é uma demanda coletiva, tendo em vista que existe


uma quantidade significativa de idosos no Brasil, no Rio Grande do Sul e,
consequentemente, nos municípios analisados. Nestes outros municípios só
o poder público participou do processo:
Não, na verdade eram só todas as Secretarias, Câmara de Vereadores,
Conselho Tutelar, até com o Conselho Tutelar também nós fizemos
audiência só com eles para aprovar o PPA deles... Câmara de Verea-
dores e o Sindicato dos Servidores Municipais que participaram desse
processo (PMCB).
Teve, teve nas reuniões dos conselhos, os conselhos têm que apresentar
até uma.... É bom os conselhos fazerem um documento dos conselhos
também, tem sim, tem ata. Mas dentro de cada Secretaria, vamos
dizer, da Saúde, da Educação, cada secretário conversou e depois eles
nos passaram; conversaram entre eles, e depois quem nos passou foram
os secretários (PMP).
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
251

Nesses casos ficou claro que as entidades são sempre chamadas para
participar:
Na verdade, sempre existe assim uma abrangência da população,
porque as entidades também estão sendo convidadas. Tipo o sindi-
cato, cooperativas, aí fica à vontade, o pessoal participa se tiver inte-
resse, mas que são convidados, são. Foi mandado convite, sim a gente
sempre envolve (PMA).
O Codemi, como eu falei anteriormente, o município tem mais de 27
conselhos, e a participação do Codemi foi fundamental em todas as
etapas, além dos demais que também contribuíram bastante, mas o
Codemi é o que mais contribui e ajuda na elaboração dos nossos orça-
mentos. Sim, todos eles participam, inclusive se você vê até para nós
aprovarmos nosso Regimento Interno, quem aprovou foram todos os
presidentes de bairro, a UAB e tudo mais, são 27 presidentes (PMI).

Como é possível observar, a maioria dos municípios conta com parti-


cipação restrita de atores sociais no processo de elaboração do PPA, seja por
falta de interesse ou por falta de convite. Apenas em dois casos contam com
uma participação mais ampla da comunidade externa, e isso parece já ser uma
realidade devido ao Orçamento Participativo desenvolvido pelos governantes
há algum tempo. Acontecimento referenciado na abordagem do Realismo
Crítico, em que o raciocínio parte de um fenômeno superficial, se movimenta
para a busca de elementos causais mais profundos, situados no estrato real ou
subjacente da realidade.

Igualdade Participativa no Processo de Elaboração dos PPAs


A categoria igualdade participativa é explicada pela avaliação da iso-
nomia das oportunidades e de atuação efetiva dos atores locais nos proces-
sos de tomada de decisão nas políticas públicas. As questões elaboradas aos
entrevistados versaram sobre a relação entres os objetivos planejados e os já
alcançados por PPAs anteriores, e se os resultados obtidos vêm ao encontro
das necessidades da população. Constatou-se em uma das entrevistas que o
entrevistado não observou o PPA anterior, porque se tratava de outra admi-
nistração:
[...] bom, nós temos um problema aqui, nós fizemos o PPA o ano
passado, que foi o primeiro ano de governo e nós não participamos
dos PPAs anteriores porque eram outras administrações. Então eu
não cheguei a fazer uma análise dos PPAs anteriores e do nosso PPA,
252 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

eu não fiz essa análise de constatar se as coisas que eles colocaram


tinham sido atendidas... Até eu acho que o município tinha que criar
uma comissão de avaliação desses PPAs, para que todos os anos essa
comissão avalie aquilo que foi proposto para esse ano e o que foi feito,
infelizmente nunca foi criada nenhuma comissão para avaliar esses
PPAs (PMJ).

Nessas outras entrevistas fica claro que as administrações procuraram


seguir o que já havia sido incluído em PPAs anteriores, observando o que não
foi atendido ainda e precisa ser posto em pauta novamente:
É baseado no que já vem ocorrendo, com algumas necessidades novas.
Mas é aquilo que já vem sendo executado. Na verdade, muito do que
é projetado, muito não, mas uma parte do que é projetado no PPA,
acaba não se realizando. Porque o PPA identifica novos investimentos
que vai fazer. Mas esses investimentos só vão ocorrer se sobrar recurso.
Às vezes tu projeta lá um novo investimento, por exemplo, a aquisi-
ção de uma área industrial, mas no momento que elabora a LDO e
o orçamento, os recursos acabam sendo comportados tudo na manu-
tenção da máquina pública. Se tiver uma projeção, de receita maior,
que sobra receita, aí vai colocar alguma ação, contempla alguma ação
do PPA. Mas se não, acaba indo tudo para manutenção da máquina
pública (PMAP).
Ah sim, a gente faz uma avaliação na verdade, porque tem coisas que
estão lá no PPA e que ainda têm que ser continuadas, têm outras que
são novas [...] conforme os programas, mas a nossa principal inova-
ção foi política para as mulheres, o Orçamento Participativo, política
para juventude, a gente abriu várias sugestões novas, mas dependendo
também dos recursos que a gente tinha. Grande parte na verdade é
mantido. Por exemplo, nós temos uma demanda muito grande no
município, a área industrial, por exemplo. Ela vem constando nos
PPAs, mas a gente ainda não conseguiu atingir esse objetivo, então ela
precisa ser levada de um para o outro porque é uma demanda, uma
necessidade que tem no município (PMA).

Quanto aos resultados alcançados, se eles são planejados para ir ao


encontro das necessidades da população:
Sim, a gente faz o PPA em função das necessidades dos munícipes,
porque a gente conhece a realidade de todo o município, então a gente
sabe quais são as necessidades que existe lá em tal localidade.... Então
a gente já fez esses programas temáticos pensando em tentar resolver
esses problemas (PMJ).
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
253

Eu acho que sim, eu acho que todos os PPAs são construídos em cima
das necessidades. Pode ter abrangência maior ou não, depende muito
da maneira com que cada gestor faz acontecer, agora acho que todos
vêm ao encontro das necessidades da população, porque se constrói o
PPA segundo os programas que a gente tem e visualizando as neces-
sidades também que têm no município. Parece que contempla, em
minha opinião, sim (PMA).

Verifica-se que, apesar de não ser uma constante em todas as prefeitu-


ras, grande parte tenta fazer um acompanhamento do que vinha ocorrendo
nos anos anteriores e projeta os PPAs seguindo a mesma linha. Do mesmo
modo verifica-se que na maioria dos casos os administradores pensam nas
necessidades da população, mesmo que não façam isso consultando-a, mas
já visualizando as dificuldades do município, tentando resolver os problemas
latentes e assim por diante.

Autonomia no Processo de Elaboração dos PPAs


A autonomia avalia a apropriação indistinta do poder decisório pelos
diferentes atores nas políticas públicas. Justifica-se pela identificação da capa-
cidade de avaliação e resolução de problemas locais pelas próprias comunida-
des. Nas entrevistas, as indagações foram sobre quem elaborou os programas
temáticos do PPA, se a administração municipal influenciou os participantes
para deliberar sobre determinado programa temático ou se os participantes
tiveram livre exercício da vontade individual ou coletiva e, por fim, se foram
levados em consideração os 14 projetos prioritários do PDR do Corede-Norc.
Verificou-se que na maioria das prefeituras quem elabora os programas
do PPA são somente agentes públicos, contadores ou secretários administra-
tivos.
Eu que elaborei, de acordo, claro, com a vontade do Executivo. Eles
definiram: os secretários, o governo em si define quais são os progra-
mas principais que ele quer... Daí eu verifico se tem enquadramento,
se já existe o programa ou não, ou crio novos programas (PMAP).
[...] os programas temáticos, foram os secretários que, mais ou menos,
a gente deu uma noção e eles foram montando, só foi readaptando.
Eles montaram junto com nós também, então foi um conjunto, eles
montavam depois nós elaboramos assim, para ficar mais com cara de
projeto-atividade para fica no orçamento, na verdade (PMP).
254 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

Quando questionamos sobre a influência da administração na escolha


dos programas, as respostas variaram, algumas confirmaram e outras não:
Sim, com certeza influencia, sim. Esta vontade é meio relativa, mas,
enfim, na verdade é conduzido conforme a vontade do governo.
Dependendo do número de membros que tem participando é o que
conduz, é o que leva a força, mas tudo bem (PMAP).
Não, nós apresentamos para eles, explicamos o que significava aquele
programa, e eles concordavam ou não, teve muitos casos de alguns
programas que eles achavam interessante mudar (PMJ).

Neste outro caso verifica-se que a administração se empenha em resol-


ver os problemas atinentes à população, ouvindo e providenciando melhorias:
Eu e a contadora elaboramos. A administração apresentou, daí teve
aprovação dos participantes, houve poucas alterações, só inclusão de
paradas de ônibus, de asfalto lá na Linha 8, até eles queriam que fosse
distrito, então já foi implementado, o prefeito mandou para a Câmara
autorizar a criação do distrito, já está implementado, que foi uma
sugestão do PPA, e asfalto, calçamento, essas melhorias aí (PMCB).

Já nesta prefeitura eles trabalham com o Orçamento Participativo e


usaram-no como base para elaborar o PPA:
A gente tinha uma equipe.... Uma equipe de três membros, que
coordenou o processo, mas os programas foram montados com essa
equipe, juntamente com os setores. Essa equipe centralizou, acabou
montando ele, coordenou o processo, mas os programas foram mon-
tados com todos. [...] A gente apresentou, e aí ficou livre para que
as pessoas opinassem. Tinha aqueles programas novos que o governo
trouxe que eram os programas novos que foram incluídos, que foram
modificados, que foram criados, esses foram programas na verdade
que a administração propôs na discussão, se era interessante ou se não
era. Foram discutidos aqueles programas da habitação, foram discuti-
das as políticas para as mulheres, dos jovens, tudo isso que era novo,
programas novos. O Orçamento Participativo. O próprio Orçamento
Participativo, que a gente inclui já no PPA, para depois poder traba-
lhar as assembleias. A gente levou, mostrou a importância que tinha
e aí deixou a comunidade opinar, se isso é influenciar... Apresentamos
aquilo que a gente tinha no nosso programa, no nosso planejamento,
aí a oportunidade para que a comunidade também pudesse dar a sua
opinião (PMA).
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
255

Quando questionados se foram levados em consideração os 14 projetos


entendidos como prioritários pelo Plano Estratégico de Desenvolvimento do
Corede-Norc, a respostas foram as mais variadas:
O que eu procurei observar foi os ODM (Objetivos do Milênio). Esses
eu procurei, eu peguei, tive acesso à Internet dos Objetivos do Milênio
e casualmente estavam incluídas as nossas demandas nos nossos pro-
gramas temáticos, então praticamente os ODM foram atendidos na
sua íntegra. Agora do Corede especificamente não (PMJ).
No PPA? Não. O Plano Diretor do governo sim foi uma vontade
específica do governo, não houve interferência assim, da questão do
Corede, isso não, até o Corede teria um representante aqui no muni-
cípio? Ou não? (PMAP).
Para esse PPA, acho que não olhamos... Nós do Corede aqui é...
A única coisa aqui assim, as participações nas votações e consulta
popular, isso nós sempre nos mobilizamos como comunidade para
atingir o maior número de participantes, os eleitores. Para conseguir
esses objetivos e propostas do Corede com quem que a gente poderia...
(PMCB).
Tem, tem ações que a gente coloca já, quando a gente sabe que o
município está enquadrado, a gente já coloca a parte da contrapartida
para as ações do Corede (PMP).
Todos esses documentos, a gente leva em consideração, até depois
você pode ler no nosso Regimento Interno, até constam algumas
partes. Para poder fazer um bom PPA, um bom LDO, uma boa LOA,
nós temos que sempre considerar tudo que já tem, para nós poder-
mos fazer uso adequado daquilo que já está previsto dentro da....
Porque, na realidade, a prefeitura participa também, do Corede, o
Codemi ajuda a fazer, então tudo que está ali dentro, já o próprio
plano de governo é baseado em cima desse planejamento que já foi
feito (PMI).

Dessa maneira, pode-se constatar que em todos os municípios quem


elabora o documento de planejamento plurianual são representantes dos pró-
prios municípios, posto que se trata realmente de algo bem burocrático. O
que diferencia um processo de outro é que em alguns casos a população tem
voz para participar e sugerir mudanças, e em outros é influenciada a acatar
orientações superiores.
256 Caroline Maria Toebe Alves – Sérgio Luís Allebrandt – David Basso

Considerações Finais
De acordo com a abordagem do Realismo Crítico, a principal função
daqueles que estudam os diversos campos da ciência é a de mostrar e compre-
ender a realidade não visível por trás de cada fenômeno empírico, procuran-
do preencher a lacuna existente entre a realidade observada e as estruturas,
forças, mecanismos e tendências geradoras dessa realidade (Resende, 2009).
O presente estudo teve por objetivo analisar como ocorre o processo
de planejamento governamental de médio prazo em municípios da Região
Noroeste Colonial do Rio Grande do Sul, na percepção de agentes públicos
dos municípios envolvidos, por meio de entrevistas semiestruturadas, e verifi-
car os reflexos do Plano de Desenvolvimento Regional elaborado pelo Corede
Noroeste Colonial.
A análise deu-se pela interpretação das entrevistas realizadas à luz das
categorias e critérios de análise propostos por Tenório (2012) e adaptados para
este estudo. Trabalhou-se com as categorias processos de discussão, inclu-
são, pluralismo, igualdade participativa e autonomia. Verificou-se que das
cinco categorias em análise apenas duas obtiveram bons resultados: processos
de discussão, embora não totalmente a contento, pela pouca participação do
povo nas reuniões e audiências, e pluralismo, apesar da participação restrita
dos atores sociais no processo de elaboração do PPA. As demais categorias
analisadas revelaram que a maioria dos municípios ainda é muito incipiente
na abertura de espaços para decisão, na aceitação social, política e técnica, e
na avaliação participativa.
As análises e o processo de interpretação/reinterpretação evidencia-
ram que falta comunicação entre as administrações municipais e o Corede; a
maioria dos governos e órgãos municipais não conhece ou não busca conhecer
o Plano de Desenvolvimento Regional (PDR), não incorporando, assim, as
contribuições do Corede na elaboração dos PPAs, o que permitiria maior
sinergia e efetividade nas políticas públicas locais e uma maior repercussão
positiva no processo de desenvolvimento local e regional. A integração deveria
se dar pela participação mais efetiva dos Conselhos Municipais de Desenvol-
vimento (Comudes), que participaram da elaboração do PDR, viabilizando
ao mesmo tempo uma maior visibilidade para as atividades de promoção do
desenvolvimento por parte dos Comudes e do Corede. Ijuí e Ajuricaba, por
praticarem de forma mais efetiva a dinâmica de Orçamento Participativo
ou orçamento comunitário participativo há mais tempo, têm uma intera-
ção maior. Os outros municípios, no entanto, também poderiam programar
Capítulo 9 – Complexidade, Realismo Crítico e Participação Social no Processo de Planejamento Municipal: a elaboração dos Planos Plurianuais 2014-2017
257

dinâmicas de discussão do PPA e dos orçamentos anuais com o envolvimento


dos conselhos municipais, considerando que toda a região já se envolve nas
Consultas Populares anuais com vistas à inclusão de projetos de interesse
regional no orçamento estadual e na discussão do PPA do Estado a cada
quatro anos. Os prefeitos reclamam do Estado porque este não executa o que
é votado pela população na Consulta Popular, entretanto a grande maioria
dos prefeitos não abre o orçamento municipal para discussão com a popula-
ção, para além das tradicionais audiências públicas realizadas por obrigação
legal, mas nas quais há pouca ou nenhuma participação. É fundamental que
as administrações municipais avancem em práticas participativas no processo
orçamentário local, o que certamente qualificará a participação nos processos
orçamentários de âmbito estadual ou mesmo federal.
É recomendável, portanto, que o Corede-Norc viabilize um progra-
ma educativo junto as administrações municipais, apresentando o seu plano
estratégico de desenvolvimento regional divulgando o papel do Corede-Norc.
A relação prefeitura-cidadão também precisa ser alavancada com um maior
incentivo, dado que a participação da população na elaboração dos PPAs, na
maioria dos municípios, é pequena ou inexistente.
Por fim, considerando que os 28 Coredes no Rio Grande do Sul
possuem seus Planos Estratégicos de Desenvolvimento, é importante via-
bilizar novos estudos em outras regiões do Estado para detectar, à luz das
categorias e critérios de análise propostos, as diferenças e similaridades nas
dinâmicas das respectivas regiões.

Referências
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WHEATLEY, M. J. Liderança e a nova ciência: descobrindo ordem num mundo
caótico. São Paulo: Cultrix, 2006.
C a p í t u l o 10

Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG


Uma Análise de sua Elaboração
sob a Ótica da Cidadania Deliberativa

Waner Gonçalvez Lima


Airton Cardoso Cançado

Introdução
A partir de meados da década de 70 do século 20 experimenta-se
como que um ressurgimento da sociedade civil brasileira, na busca para a
construção de espaços públicos tanto para debater temas/interesses até então
excluídos da agenda pública, quanto para ampliação e democratização da
gestão estatal, argumenta Dagnino (2002a). Como exemplo destes espaços
tem-se, entre outros, os Orçamentos Participativos (OPs) e os Planos Dire-
tores Participativos (PDPs). Os OPs e PDPs são instrumentos importantes
e saber como são elaborados, como é o processo de decisão, o uso que é feito
destes instrumentos é extremamente significativo, especialmente para se cons-
truir um conhecimento que vai se acumulando e subsidiando os avanços que
a sociedade precisa. Este movimento, de parte da sociedade, na busca pela
participação, coaduna-se com o pensamento de Bobbio (2001), que sustenta
a democracia direta como a única verdadeira democracia.
É necessário estudar sob os diversos aspectos as políticas públicas esta-
tais, denominação proposta por Lima (2012), políticas que têm como ator
protagonista o Estado, para entender como se dá o processo. Saber como a
agenda governamental se constituiu, porque e quando. O estudo das políticas
públicas estatais e de seus processos é de grande importância para que se possa
entender esta dinâmica. Este conhecimento facilitaria a ação dos interessa-
dos em intervir na defesa de seus interesses. Os mais preparados, portanto,
conhecedores da sistemática das políticas públicas assim como a sistemática de
planejamento, seus termos técnicos, seus tecnicismos, aqueles que detenham
mais informações sobre o município, o Estado e sobre a União, terão maiores
facilidades para intervir na busca para que os seus desejos e aspirações obte-
260 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

nham sucesso. Neste artigo este aspecto será abordado apenas de passagem,
constituindo o seu objetivo principal a análise do atendimento dos critérios
da Cidadania Deliberativa.
Ham e Hill (1993 apud Dagnino, 2002b) classificam os estudos de
Análise de Política em duas grandes categorias: analysis of policy e analysis
for policy. A primeira, descritiva, tem como objetivo produzir conhecimen-
tos sobre o processo de elaboração política; refere-se à atividade acadêmi-
ca visando, basicamente, ao melhor entendimento do processo político. A
segunda, prescritiva ou propositiva, destina-se a auxiliar os formuladores de
política agregando conhecimentos, ou seja, uma atividade voltada à solução
de problemas sociais. O estudo ora apresentado tem abordagem analysis of
policy.
Muitos acreditam que a democracia representativa não é mais suficien-
te para atender aos anseios da sociedade brasileira, com o Estado e os governos
de turno tendo de ouvir a sociedade, diretamente, e dar consequência a essa
audição (Cançado; Tenório; Pereira, 2015).
A Constituição Federal (1988), em seu Título VII – Da Ordem Eco-
nômica e Financeira, Capítulo II – Da Política Urbana, artigo n. 182, § 1º,
trouxe a exigência de elaboração compulsória, para as cidades com mais de 20
mil habitantes, de um Plano Diretor Municipal, como uma política pública
estatal de planejamento e que fosse participativo, inclusive com a incorpo-
ração deste termo na sua denominação, para destacar este caráter. Posterior-
mente, a Resolução n. 25, de 18/3/2005, do Ministério das Cidades, definiu
que seria considerado para efeito da contagem da população não o número
de habitantes da cidade, mas do município.
Com esta determinação constitucional de elaboração, centenas de
Planos Diretores Participativos foram realizados, e segundo o Instituto Bra-
sileiro de Geografia e Estatística (IBGE)1 em 2009 o número totalizava 2.785,
especialmente após a aprovação do Estatuto da Cidade, Lei Federal n. 10.257,
em 10 de julho de 2001, que passou a vigorar 90 dias após a sua publicação
no Diário Oficial da União (DOU), ocorrida em 11 de julho de 2001, que
estabelecia o prazo de 5 anos para aprovação do PDP, portanto findando o
prazo em outubro de 2006. Posteriormente a Lei n. 11.673/2008 altera o

Perfil dos Municípios Brasileiros 2013. Disponível em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Perfil_Municipios/2013/


1

pdf/tab13.pdf>. Acesso em: 22 maio 2016.


Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
261

Estatuto da Cidade e estabelece a data limite de 30 junho de 2008 para que os


municípios que se enquadrem na obrigatoriedade de elaborar o PDP o façam,
concedendo mais tempo, regularizando a situação de muitos municípios.
Ao se considerar que inúmeros Planos Diretores foram elaborados em
todo o país, e especialmente denominados participativos na busca pela gestão
democrática legalmente proposta e considerando que é necessário avaliar a
execução desta proposta, levantam-se as questões específicas com relação ao
PDP de Bambuí-MG, como forma de contribuição: Como foi a elaboração
em termos participativos?; e O que foi realizado de maneira satisfatória e o
que precisa ser melhorado? Pretende-se avaliar a qualidade da participação
sob a perspectiva da Cidadania Deliberativa, procurando verificar o quanto
o processo de elaboração do PDP de Bambuí – MG avançou dentro de uma
proposta de um Estado mais democrático e permeável.
O momento é extremamente oportuno, pois se aproxima a revisão legal
do PDP de Bambuí-MG, Lei n. 1.992, de 7 de novembro de 2007, como
deverá acontecer com centenas de outros, para atender ao artigo n. 40, § 3º,
do Estatuto da Cidade, que diz que a lei que instituir o Plano Diretor deverá
ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
Neste estudo esta participação será considerada a partir da perspectiva
da Cidadania Deliberativa abordando os conceitos de cidadania e partici-
pação deliberativa em uma análise sob a elaboração da política pública. O
procedimento de pesquisa escolhido foi o estudo de caso, com a utilização de
entrevistas semiestruturadas, analisadas com base nos métodos da análise de
conteúdo proposta por Bardin (2011).

Referencial Teórico

Política Pública
O termo política, na língua portuguesa, assim como em outras línguas
latinas, pode assumir duas conotações principais que a língua inglesa conse-
gue diferenciar usando os termos politics e policy (Rua, 2009; Secchi, 2010;
Regonini, 2001). Assim o termo política, quando com o sentido de politics,
tem na concepção de Bobbio (20022 como citado em Secchi (2010), o sentido
de atividade humana ligada à obtenção e manutenção dos recursos necessá-

2
Bobbio, N. Política. In: Bobbio, N.; Mateucci, N.; Pasquino, G. Dicionário de política. 12. ed. Brasília:
Ed. da UNB, 2002. V. 2.
262 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

rios para o exercício do poder sobre o homem. Para Rua (1998), a política
consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam
relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto
aos bens públicos.
Quando a palavra política assume o sentido expresso pelo termo policy,
segundo Secchi (2010), é mais concreto e tem relação com orientações para
a decisão e ação, ressaltando-se que a expressão política pública (public policy)
a ela está vinculada.
Inicialmente é necessário ter claro o que significa política pública
para adequadamente situar os estudos. Saravia (2006) assinala que políti-
ca pública trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter
o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar
essa realidade. James Anderson introduziu em 1984 novos problemas, ao
afirmar que a política pública é o curso de uma ação proposta por um
ator ou grupo de atores para solução de um problema ou uma questão de
interesse (dos atores), indicando que não somente problemas públicos ou
sociais tornam-se objeto de decisões governamentais, apontam Mattos e
Baptista (2011).
Theodoulou (1995) relembra a questão colocada há mais de 50 anos
por Harold Lasswell: “Who gets what, when, and how”.3 Segundo Secchi
(2010, p. 2), qualquer definição de política pública é arbitrária, pois não há
consenso na literatura especializada sobre alguns questionamentos básicos,
os quais denomina de nós conceituais:
1. Políticas públicas são elaboradas exclusivamente por atores estatais?
Ou também por atores não estatais?
2. Políticas públicas também se referem à omissão, ou à negligência?
3. Apenas diretrizes estruturantes (de nível estratégico) são política
públicas? Ou diretrizes mais operacionais também podem ser consi-
deradas políticas públicas? (Secchi, 2010, p. 2).

Diante das questões levantadas por Secchi, discutimos em seguida cada


uma delas.

“Quem ganha o quê, quando, e como?” (Tradução do autor).


3
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
263

Conceito de Política Pública a Partir dos Atores do Processo


Segundo Secchi (2010, p. 2) “alguns atores e pesquisadores defendem
a abordagem estatista, enquanto outros defendem abordagens multicêntricas
no que se refere ao protagonismo no estabelecimento de políticas públicas”.
Resumidamente tem-se que a abordagem estatista adjetiva o termo política em
função do decisor e a abordagem multicêntrica adjetiva em função do objetivo da
política.
Entende-se que ambas as propostas têm razoáveis argumentos. Poder-se-ia
dizer em defesa da abordagem estatista que ela facilita os estudos, na medida
em que reduz o universo autoral, focando no Estado, que tem como principal
meio de ação as políticas públicas, para atender às demandas da sociedade.
Assim, os estudos sobre tais demandas serviriam tanto para o Estado melhorar
a sua atuação quanto para que a sociedade pudesse cobrar adequadamente
melhorias. Poder-se-ia, em contrapartida, destacar que este enfoque reduz,
por demais, a expressão política pública, que poderia ser estudada de uma
forma muito mais ampla e que isto serviria mais à sociedade, que quer e
precisa ter as suas necessidades atendidas, independentemente se pelo Estado
ou pela própria sociedade.
Secchi (2010) argumenta em defesa da abordagem multicêntrica que
ela evita uma pré-análise da personalidade jurídica de uma organização antes
de definir suas políticas como públicas ou não e afirma que algumas vezes é
difícil identificar se uma instituição é estatal ou não. Poder-se-ia aqui, também
como contraponto, observar que se verifica que muitas vezes é difícil iden-
tificar o objetivo de muitas políticas (se procuram resolver um problema
público ou um problema privado) e que a abordagem multicêntrica amplia
extremamente a quantidade de políticas que podem ser classificadas como
públicas, além de incorporar uma diversidade de decisores, arenas e processos,
o que, conforme Theodoulou (1995), frequentemente confunde e atrapalha
a compreensão.
Verifica-se que existe uma enorme pluralidade de pensamentos em
torno do tema das políticas públicas. A única coisa com que todos os autores
que abordam política pública concordam é que ela afeta profundamente a
vida cotidiana de cada indivíduo na sociedade, conforme argumenta Theo-
doulou (1995).
264 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

Abordagem Estatista
A abordagem estatista (state-centered policy-making) segundo Secchi
(2010, p. 2), considera
as políticas públicas, analiticamente, monopólio de atores estatais.
Segundo esta concepção, o que determina se uma política é ou não
“pública” é a personalidade jurídica do formulador. Em outras pala-
vras, é política pública somente quando emanada de ator estatal
(Heclo, 1972; Dye, 1972; Meny; Thoenig, 1991; Howlett; Ramesh,
2003) (Secchi, 2010, p. 2).

Nesta mesma linha de pensamento Salisbury (1995) argumenta que a


política pública consiste em decisões autorizadas ou sancionadas pelos atores
governamentais. Política pública aqui significa os resultados ou saídas de
processos governamentais.
Para Rua (2009), que enfatiza mais a questão, a dimensão pública de
uma política é dada pelo seu caráter jurídico imperativo, assim políticas públi-
cas (policy) compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação
imperativa de valores envolvendo bens públicos. Complementa afirmando
que ações e decisões privadas, ainda que sejam de interesse público, não se
confundem com atividade política e com política pública.
Rua (2009) destaca que no caso de uma ação por parte da sociedade
para tratar de um problema público, por exemplo, com o Movimento pela
Cidadania Contra a Fome e a Miséria, o famoso “movimento do Betinho”,
tem-se uma ação privada de interesse público. Diferentemente, para ela o
Programa Bolsa Família é parte de uma política pública de combate à fome
e à miséria.
A abordagem estatista, segundo Secchi (2010), admite que atores não
estatais têm influência no processo de elaboração de políticas públicas, mas
não lhes confere o privilégio de estabelecer e liderar o processo.
Buscando maior identificação do autor da política a partir do nome,
Lima (2012) sugere duas denominações quando a abordagem for estatista:
política pública estatal para as políticas cujo ator protagonista seja o Estado
(mesmo que para os que adotam a abordagem estatista neste nome exista
um pleonasmo); e política privada de interesse público para as políticas cujo ator
protagonista não seja o estado, mas tenham o objetivo de enfrentar um pro-
blema da sociedade (ver Figura 1).
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
265

Figura 1 – Abordagem estatista – denominação atual e proposta

Fonte: Lima (2012).

Abordagem Multicêntrica
Para a abordagem multicêntrica o importante não é quem formula a
política, que pode ser qualquer um, mas a origem do problema a ser enfren-
tado, esta é a sua caracterização fundamental. Assim, uma política recebe o
adjetivo de “pública” se o problema que tenta enfrentar é público.
A abordagem multicêntrica, segundo Secchi (2010, p. 2), considera
“organizações privadas, Organizações Não Governamentais, organismos mul-
tilaterais, redes de políticas públicas (policy networks), juntamente com atores
estatais, protagonistas no estabelecimento das políticas públicas” (Regonini,
2001).
Para Heidemann (2010, p. 31), política pública deve ter a abordagem
multicêntrica, “a perspectiva de política pública vai além da perspectiva de
políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura
administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto
é, a promover ‘políticas públicas’” (p. 31).
Segundo Secchi (2010), a essência conceitual de políticas públicas é
o problema público. Assim, uma política pública recebe este adjetivo se tem a
intenção de responder a um problema público. Para a abordagem multicên-
trica, Lima (2012) sugere-se duas denominações: política pública estatal para as
políticas que, tendo o objetivo de enfrentar um problema da sociedade, tenha
266 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

como ator protagonista o Estado; e política pública não estatal para aquelas
que, com o mesmo objetivo, não tenham como ator protagonista o Estado
(ver Figura 2).
Figura 2 – Abordagem multicêntrica – denominação atual e proposta

Fonte: Lima (2012).

Questão Urbana no Brasil

Estatuto da Cidade
O Movimento pela Reforma Urbana,4 da década de 60, rearticulado
no processo de elaboração da Constituição, com a instalação da Assembleia
Nacional Constituinte5 de 1987, em conjunto com os setores populares em
torno dos nascentes movimentos sociais de luta por moradia, apresentou uma
emenda popular, com 131 mil assinaturas, segundo Pinheiro (2010, p. 58).
O Capítulo da Política Urbana da CF de 1988 necessitava para a sua
devida aplicação de uma Lei Complementar. Houve a apresentação de vários
Projetos de Lei (PL) na Câmara Federal, como exemplos: PL 2.587/1989;
PL 2.937/1989; PL 4.004/1989; PL 4.019/1989; PL 4.310/1989; que

Formado por profissionais (advogados, arquitetos, urbanistas, engenheiros, assistentes sociais, etc.).
4

A quinta Assembleia Nacional Constituinte do Brasil foi instalada em 1º de fevereiro de 1987 e foi
5

presidida pelo ministro José Carlos Moreira Alves, na qualidade de presidente do Supremo Tribunal
Federal. A 2 de fevereiro de 1987 toma posse o deputado Ulysses Guimarães, eleito como presidente da
Assembleia Nacional Constituinte. Foi composta por 559 constituintes, 487 deputados e 72 senadores,
que era o número de parlamentares na época.
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
267

foram apensados ao PL nº 2.191/89, que posteriormente foi apensado ao


PL 5.788/90; que era originalmente o PL nº 181/89 do Senado Federal,
que finalmente, após muita negociação, foi transformado na Lei Ordiná-
ria nº 10.257 (2001), que ficou conhecida como o Estatuto da Cidade, que
somente foi aprovada em julho de 2001, entrando em vigência a partir de 9
de outubro do mesmo ano. É bom ressaltar que decorreram 13 anos desde a
promulgação da CF de 1988 até a criação do Estatuto da Cidade, o qual veio
com a proposta de organizar a política urbana do país, traçando diretrizes
gerais e regulando o uso da propriedade urbana em prol da coletividade.
No Estatuto são relacionados diversos instrumentos que o município
pode utilizar a partir da elaboração do seu Plano Diretor. O Estatuto da
Cidade, em seu artigo 40, define que o principal instrumento da política de
desenvolvimento e expansão urbana é o Plano Diretor, que é parte integrante
do planejamento municipal, repassando orientações básicas para a elaboração
dos planos diretores municipais.
É interessante observar que existe uma confusão no Estatuto da
Cidade, que conforme o seu artigo 40, § 2º, diz que “o plano diretor deverá
englobar o território do município como um todo”. A mistura dos termos
cidade com município acontece em todo o Estatuto, no entanto ficou pacifi-
cado que o entendimento da abrangência do Estatuto da Cidade realmente
seria o município.

Plano Diretor
A CF de 1988 afirmou o papel protagonista dos municípios, tornando-os
os principais atores da política de desenvolvimento e gestão municipal e
elegeu o Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvol-
vimento e de expansão urbana, ressaltam Santos, Silva e Sant’ana (2011).
Em seu artigo 30, a CF de 1988 estabelece que os municípios legislam sobre
assuntos de interesse local e de forma a suplementar a legislação federal e a
estadual no que couber, e neste mesmo artigo, no inciso VIII, está também
claramente determinado que o município deve “promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
Segundo Santos, Silva e Sant’ana (2011), o Plano Diretor, nos termos
dados pela Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade, é chave para a
minimização do quadro de desigualdade urbana instalado, quando elaborado
e efetivado de forma eficaz.
268 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

Além desta visão do Plano Diretor como solução, tem-se críticas


negativas fortes a este planejamento. Villaça (2012, p. 188) ressalta que não
entende a razão de o Plano Diretor ser algo discutido há várias décadas, por
inúmeras instituições, indo parar até na Constituição, sendo “que não se sabe
direito o que é e cujos efeitos, supostamente benéficos, a maioria da população
urbana jamais experimentou”.
Ermínia Maricato, no prefácio do livro de Villaça (2012, p. 14), argu-
menta que o problema não é a ausência de leis ou de planos, destacando que
“a conclusão parece simples, mas não é: a desigualdade de poder político, a
injustiça e a miséria é que são responsáveis pelos problemas urbanos, e não a
ausência de leis ou de planos.”
A ideia do Plano Diretor existe no Brasil pelo menos desde 1930 [...]
Desde então a ideia do Plano Diretor alastrou-se entre nós com grande inten-
sidade, aponta Villaça (2005). A grande novidade que o planejamento urbano
passa a apresentar a partir da década de 70 é a “Participação Popular” acentua
este autor (2012, p. 173), no entanto esta participação não passa de um ingre-
diente a mais no roteiro técnico de elaboração. Tratava-se de simples “auscul-
tação da população”, que constituía mera formalidade que não democratizava
nem politizava a participação popular, segundo Villaça (1999).
Na mesma linha, Bazolli (2012, 2013) afirma: não há muito a se
comemorar nos dez primeiros anos da promulgação do Estatuto da Cidade,
uma vez que importantes instrumentos previstos não são aplicados na prática
administrativa em razão de interesses políticos e econômicos orquestrados
pelo mercado imobiliário e em razão do conservadorismo do Judiciário, ainda
reticente em relação ao relativismo do direito à propriedade.

Cidadania Deliberativa
O conceito de cidadania adotado, que será objeto do presente estudo,
conceitualmente baseia-se na descrição de Theodor Marshall, que aborda três
aspectos do direito do cidadão: civil (liberdade individual), político (partici-
pação na decisão) e social (bem comum); já Tenório (2012, p. 20, 22) deno-
mina cidadania deliberativa, em uma perspectiva habermasiana. Na mesma
linha, Carvalho (2013) desdobra a cidadania em três dimensões: direitos civis
(direito à liberdade, à propriedade e à igualdade perante a lei); direitos polí-
ticos (direito à participação do cidadão no governo da sociedade, direito ao
voto) e direitos sociais (direito à educação, ao trabalho, ao salário justo, à
saúde e à aposentadoria).
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
269

Cançado (2012, p. 260) afirma que a proposição de critérios de análise


para cidadania é um passo adiante e apresenta uma metodologia que pode
embasar a proposição e avaliação de políticas públicas, bem como ampliar o
próprio entendimento dos conceitos de cidadania.
A cidadania deliberativa em oposição ao modelo tradicional de demo-
cracia representativa não reforça as instâncias formais de decisão e prevalece
uma participação política cidadã, exercida pela sociedade civil, pelo poder
público e pela iniciativa privada, buscando o bem da coletividade e não de
indivíduos ou grupos (Roedel, 2009).
O conceito de cidadania deliberativa quer dizer, em linhas gerais, que
a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão,
orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa,
da autonomia e do bem comum (Tenório, 2004, grifo do autor). Tenório (2012)
informa que cada componente estrutural deste conceito foi decomposto em
categorias de análise e estudado separadamente com a ordenação de categorias
e seus critérios.

Categorias e Critérios
Para a compreensão do fenômeno da participação baseada no conceito
de Cidadania Deliberativa, foi desenvolvida uma metodologia, no Brasil, pelo
Programa de Estudos em Gestão Social (PEGS), da Fundação Getúlio Vargas
(FGV), que faz a análise da participação a partir de 6 (seis) Categorias e 21
(vinte e um) Critérios de Análise (Villela, 2012, p. 39-41). Segundo Subirats
(2012, p. 12), esta linha, organizada por Fernando Guilherme Tenório, é
um exemplo a ser seguido para analisar e estudar pautas de participação dos
cidadãos.

Metodologia

Tipo de Pesquisa
Iniciou-se o trabalho com uma pesquisa documental sobre políticas
públicas e Plano Diretor participativo, cidadania. Tem-se neste trabalho o
entendimento de informação documental como sendo toda a informação na
forma oral, escrita ou visualizada, ou seja, é qualquer informação sob a forma
de texto, imagem, som, sinais, gravações, obras de arte ou históricas, docu-
mentos oficiais, jurídicos, etc. (Marconi; Lakatos, 2001, p. 43-44 apud Souza,
2009, p. 16).
270 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

A partir das análises teóricas das etapas das políticas públicas estatais,
fez-se uma classificação da política pública estatal e plano diretor participati-
vo. Por meio de entrevistas semiestruturadas com participantes do processo
participativo de construção do Plano Diretor Participativo de Bambuí – MG,
faz-se uma avaliação da participação da sociedade com base nas propostas
teóricas da Cidadania Deliberativa. Será utilizado o método de interpretação
de dados Análise de Conteúdo proposto por Bardin (2011).

Classificações da Pesquisa
Com relação à forma de abordagem do tema, trata-se de uma pesquisa
qualitativa, considerando que para a natureza do tema este tipo de estudo
atende às necessidades. Segundo Godoy (1995b, p. 21), a abordagem qua-
litativa permite que a imaginação e a criatividade levem os investigadores a
propor trabalhos que explorem novos enfoques.

A Pesquisa Qualitativa
Os estudos de pesquisa qualitativa diferem entre si quanto ao método,
à forma e aos objetivos, de acordo com Neves (1996, p. 1), e os métodos
qualitativos assemelham-se a procedimentos de interpretação dos fenômenos
que empregamos no dia a dia. Segundo Godoy (1995a), os pesquisadores
qualitativos estão preocupados com o processo e constroem o quadro teórico
aos poucos.

Análise de Conteúdo
A Análise de Conteúdo é um conjunto de técnicas de análise das comu-
nicações, de estudo de textos, mensagens, que visa a compreender o pensa-
mento do sujeito, por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do
conteúdo e do que estes poderão ensinar após serem tratados. Para que isto
ocorra é feita a inferência (dedução de maneira lógica) de conhecimentos,
inferência esta que recorre a indicadores (quantitativos ou não). Temas são
agrupados para compor uma categoria que pode ser definida a priori ou a
posteriori, para que assim permita a interpretação de conhecimento relativos
ao objeto da pesquisa (Bardin, 2011; Ghizoni, 2016).
A análise de conteúdo organiza-se em três fases: 1) a pré-análise; 2) a
exploração do material e 3) o tratamento dos resultados, a inferência e a interpreta-
ção (Bardin, 2011; Ghizoni, 2016). Várias são as técnicas da análise de conte-
údo e a análise categórica temática é uma delas segundo Bardin (2011, p. 52).
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
271

A análise categorial é uma das técnicas da análise de conteúdo, sendo a


mais antiga e mais utilizada, onde se procede à análise por categorias.
Funciona por operações de desmembramento do texto em unidades,
em categorias segundo reagrupamentos analógicos. Entre as diferentes
possibilidades de categorização, a investigação dos temas, ou análise
temática, é rápida e eficaz na condição de se aplicar a discursos diretos
(significações manifestas) e simples (p. 201).

Pesquisa de Campo
No presente trabalho foi seguido o método da análise de conteúdo e
a técnica da análise categorial, com definição a priori das categorias e crité-
rios. Como pré-análise, foi definido que os documentos a estudar seriam as
entrevistas com pessoas que foram participantes representativos no processo
de elaboração do Plano Diretor. Na regra da representatividade proposta por
Bardin (2011, p. 127), a amostragem diz-se rigorosa se a amostra for uma
parte representativa do universo inicial e assim os resultados obtidos serão
generalizados ao todo.
Inicialmente foram feitas pesquisas nos documentos de elaboração do
Plano Diretor e identificados os que participaram diretamente da organiza-
ção como representantes de segmentos tais como: gestores, administradores
públicos e legislativos; movimentos sociais e populares; entidades profissio-
nais, acadêmicas e de pesquisa-educação; Organizações Não Governamentais
e membros da equipe técnica.
Posteriormente foram analisadas fotografias procurando identificar
aquelas pessoas que mais compareceram aos vários eventos, mais de 30 reuni-
ões, incluindo duas audiências públicas e uma Conferência Municipal. Foram
pré-selecionadas 14 pessoas, após análise de documentos, entre os participan-
tes mais ativos no processo, representantes dos segmentos mercado, sociedade
e Estado. Duas pessoas procuradas alegaram que havia transcorrido muito
tempo (dez anos) desde a realização das reuniões e que não se lembravam
dos fatos ocorridos. Uma outra não foi encontrada, estava viajando por duas
semanas. A quantidade final de entrevistados foi definida pelo método de
saturação, quando as respostas começaram a se repetir, sendo então desne-
cessário a ampliação da amostra.
Foi definido que seriam utilizados como base da organização da pes-
quisa os critérios da Cidadania Deliberativa e a partir disto foi organizado o
questionário semiestruturado que seria aplicado aos entrevistados para avalia-
ção da elaboração do Plano Diretor Participativo. Foram definidos a gradação
272 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

a ser analisada a partir do texto das entrevistas em relação ao atendimento


do critério/categoria: 0 – critério não atendido; 1 – critério pouco atendido;
2 – critério muito atendido e 3 – critério totalmente atendido.
As 11 entrevistas foram do tipo semiestruturadas, realizadas nos meses
de dezembro de 2015 e janeiro de 2016. As entrevistas foram realizadas ou
na residência da pessoa, ou em seu estabelecimento comercial, a critério da
mesma. Encerrando a fase da pré-análise foi feita a leitura “flutuante” para ir
se conhecendo o texto.
Em seguida passou-se à exploração do material com a codificação que
corresponde a uma transformação sobre o texto onde, por recorte e agregação,
se foi-se fazendo uma nova organização do texto em relação aos critérios da
Cidadania Deliberativa. Fez-se a avaliação utilizando-se a gradação proposta
com relação a atendimento do critério. Quando o entrevistado, que estava
respondendo ao questionário, não sabia responder, o resultado não era proces-
sado, ou seja, não era considerado para os cálculos de média. Para cada critério
foi feita a média das gradações avaliadas e elaborados os gráficos. Foi feito um
quadro no qual se relaciona as categorias e critérios com partes do conteúdo
das entrevistas, como evidências, exemplos de falas dos entrevistados, como
forma ilustrativa da análise.
Após esta fase passou-se ao tratamento dos resultados obtidos. Na seção
seguinte será apresentado o município de Bambuí/MG.

O Município de Bambuí – MG
De acordo com o artigo n. 18 da Constituição de 1988, “A organiza-
ção político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição”. Deve-se observar que a autonomia é relativa, nos
termos desta Constituição. Existe também uma hierarquia claramente demons-
trada pela determinação contida no artigo n. 29 que diz que o município
reger-se-á por lei orgânica, que atenderá os princípios estabelecidos na Cons-
tituição Federal e na Constituição do respectivo Estado.
Bambuí é um município do interior de Minas Gerais, mais especifi-
camente localizado no centro-oeste do Estado, inserido na bacia do Rio São
Francisco, região que tem vocação econômica voltada para a agropecuária,
de acordo com o IBGE na mesorregião Oeste de Minas. As coordenadas da
sede da prefeitura de Bambuí-MG, no centro da cidade, são: Latitude: 20º
00” 43.39” S e Longitude: 45º 58” 48.44” O.
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
273

O município tem uma população de 22.734 habitantes,6 e com esti-


mativa para 2015 de 23.850 habitantes segundo o IBGE, sendo considerado
por este órgão um município de porte médio,7 tendo um baixo crescimento
populacional, 4,78% entre os anos de 2000 e 2010. Apresentou IDHM de
0,645 no ano de 2000 e de 0,741 em 2010.8 Bambuí caracteriza-se por um
quadro de vulnerabilidade social expressivo.
A atividade predominante em termos de Produto Interno Bruto (PIB9)
municipal é a prestação de serviços, a atividade tradicional e exercida pela
maioria da população é a agropastoril. Com a instalação de uma grande usina
de produção de álcool e energia elétrica no município o setor industrial está
a partir do final da década passada em franco crescimento.
Figura 3 – Localização de Bambuí no Estado de Minas Gerais

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do site do IBGE: <http://mapasinterativos.ibge.gov.br/


sigibge/#idmap=DivisaoPoliticoAdministrativa2013>. Acesso em: 15 maio 2016.

Em termos de processos participativos o município tinha e tem muito


poucos: alguns conselhos obrigatórios, como o da Saúde, o da Assistência
Social, etc. Não havia e nem há processos participativos como o Orçamento
Participativo, e como foi relatado nas entrevistas, o número de cidadãos com
algum tipo de experiência era e ainda é muito pequeno: “Havia quase zero
(experiência dos participantes).” (E 4); “Acho que faltou experiência. O povo
não tinha experiência” (E 5).

6
Censo Demográfico de 2010 (Instituto..., 2010).
7
Segundo Pinheiro (2010) município que tem esta população é IBGE como médio.
8
Disponível em: <http://cidades.ibge.gov.br/xtras/temas.php?lang=&codmun=310510 &idte-
ma=118&search=minas-gerais|bambui|%C3%8Dndice-de-desenvolvimento-humano-municipal-
-idhm->. Acesso em: 5 abr. 2016).
9
Produto Interno Bruto é a soma, em valores monetários, de todos os bens e serviços finais produzidos
numa determinada região durante um certo período.
274 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

O Plano Diretor Participativo de Bambuí – MG


O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, deter-
mina em seu artigo n. 41 a obrigatoriedade de ser fazer Plano Diretor, de
acordo com alguns critérios. Bambuí – MG enquadrava-se no critério disposto
no inciso I deste artigo por ser um município, não uma cidade,10 com mais
de 20 mil habitantes.
O artigo n. 50 do Estatuto da Cidade determina que os municípios
que estavam obrigados a fazer o Plano Diretor e que ainda não o tinham
elaborado deveriam aprová-lo no prazo de cinco anos. Como o artigo n. 58
determinava que a lei entraria em vigor dentro de 90 dias de sua publicação,
a lei datada de 10 de julho de 2006, publicada no dia 11 de julho de 2006 no
DOU, somente entrou em vigor no dia 9 de outubro de 2001. Assim, o prazo
para elaboração terminaria em 9 de outubro de 2006.11 No artigo n. 52 o
Estatuto da Cidade determinava que para os casos de não se fazer o Plano
Diretor dentro do prazo estabelecido deveriam ser aplicadas punições para
agentes públicos envolvidos e a punição especial para o(a) prefeito(a) seria o
processo por improbidade administrativa.
Foram realizadas algumas ações por parte da administração do municí-
pio de Bambuí durante o processo de elaboração do Plano Diretor participati-
vo, conforme se depreende em consulta à documentação relativa ao processo
de elaboração do PDP de Bambuí – MG. De forma resumida pode-se destacar
que foram realizadas mais de 30 reuniões com os mais diversos segmentos
da sociedade; duas audiências públicas, uma no início do processo e uma na
parte final, para discussão dos termos do Projeto de Lei a ser enviado para a
Câmara Municipal, observando-se que esta última audiência pública durou
três dias; e ao final do processo de elaboração do Projeto de Lei houve uma
Conferência Municipal para que este fosse aprovado.
Todo o processo foi amplamente divulgado utilizando-se os mais diver-
sos meios, tais como palestras em escolas, outdoors (cinco permanentes), cha-
madas nas rádios locais (uma de frequência modulada e outra de amplitude
média), carros de som, etc.

10
No ano de 2000, segundo o IBGE, o município de Bambuí possuía na Zona Urbana 17.656 habitantes
e na Zona Rural 4.026 habitantes, totalizando 21.697 habitantes.
11
Posteriormente, em 8/5/2008, a Lei nº 11.673 alterou o prazo para o município elaborar o Plano
Diretor para 30 de junho de 2008.
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
275

O Projeto de Lei foi enviado à Câmara Municipal no dia 18/9/2007,


sendo aprovado de forma integral pelos vereadores e finalmente, em 7 de
novembro de 2007, foi sancionada e publicada a Lei n. 1.992, Plano Diretor
de Bambuí, mais de um ano após o primeiro prazo dado pelo Estatuto da
Cidade e mais de sete meses antes do prazo final concedido pela Lei n.
11.673.
O processo de elaboração do Plano Diretor de Bambuí deveria ser
realizado de forma participativa, mas a população do município e da região
não tinha experiência neste tipo de participação, conforme ficou demonstrado
nos questionários e entrevistas realizados. Procura-se entender o processo,
inicialmente, tendo como parâmetro os critérios de análise para a Cidadania
Deliberativa, as categorias da Cidadania Deliberativa.

O Plano Diretor Participativo de Bambuí – MG:


uma análise na perspectiva da Cidadania Deliberativa
Esta etapa da pesquisa busca a análise da elaboração do Plano Diretor
Participativo de Bambuí, a partir dos critérios de análise estabelecidos para
o conceito de Cidadania Deliberativa. Estes critérios foram avaliados por
questionário aplicado com perguntas relacionada a cada uma das normas
da Cidadania Deliberativa. As respostas foram organizadas, analisadas e
classificadas pelo pesquisador, por entrevistado, na seguinte gradação: 0
– critério não atendido; 1 – critério pouco atendido; 2 – critério muito
atendido e 3 – critério totalmente atendido. Quando o entrevistado que
estava respondendo ao questionário não sabia responder, o resultado não era
processado, ou seja, não era considerado. Posteriormente a esta classificação,
feita por questão, por entrevistado, foi calculada a média com as respostas
válidas, por questão, e elaboradas as tabelas com os resultados (Figura 4 e
Tabelas 1 a 6).
276 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

Figura 4 – Critérios para análise da Cidadania Deliberativa

Fonte: Elaboração dos autores, a partir dos resultados da pesquisa.

Tabela 1 – Categoria Processo de Discussão e seus critérios – resultados da pesquisa


Categoria Processo de Discussão: discussão de problemas através da autoridade negociada na
esfera pública. Pressupõe igualdade de direitos e é entendido como um espaço intersubjetivo e
comunicativo que possibilita o entendimento dos atores sociais envolvidos.
Média: 1,6
Relação com
Critérios Média a média

Canais de difusão: existência e utilização de canais adequados ao acesso


à informação para a mobilização dos potenciais participantes.
2,4 ↑
Qualidade da informação: diversidade, clareza e utilidade da infor-
mação proporcionada aos atores envolvidos.
2,2 ↑
Espaços de transversalidade: espaços que atravessam setores no
intuito de integrar diferentes pontos de vista.
2,4 ↑
Pluralidade do grupo promotor: compartilhamento da liderança a
2,2 ↑
fim de reunir diferentes potenciais atores.
Órgãos existentes: uso de órgãos e estruturas já existentes evitando a
duplicação das estruturas.
0,9 ↓
Órgãos de acompanhamento: existência de um órgão que faça o
acompanhamento de todo o processo, desde sua elaboração até a imple-
mentação, garantindo a coerência e fidelidade ao que foi deliberado de
0,9 ↓
forma participativa.
Relação com outros processos participativos: interação com outros
sistemas participativos já existentes na região.
0,4 ↓
Fonte: Elaboração dos autores, a partir dos resultados da pesquisa.
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
277

Tabela 2 – Categoria Inclusão e seus critérios – resultados da pesquisa


Categoria Inclusão: incorporação de atores individuais e coletivos anteriormente excluídos dos
espaços decisórios de políticas públicas.
Média: 1,9
Relação com
Critérios Média
a média
Abertura dos espaços de decisão: processos, mecanismos, instituições
que favorecem a articulação dos interesses dos cidadãos ou dos grupos, 2,6 ↑
dando uma chance igual a todos de participação na tomada de decisão.
Aceitação social, política e técnica: reconhecimento pelos atores da neces-
sidade de uma metodologia participativa, tanto no âmbito social quanto 2,0 ↑
no político e no técnico.
Valorização cidadã: valorização por parte da cidadania sobre a relevância
1,1 ↓
da sua participação.
Fonte: Elaboração dos autores, a partir dos resultados da pesquisa.
Tabela 3 – Categoria Pluralismo e seus critérios – resultados da pesquisa
Categoria Pluralismo: multiplicidade de atores (poder público, mercado e sociedade civil) que,
a partir de seus diferentes pontos de vista, estão envolvidos no processo de tomada de decisão
nas políticas públicas.
Média: 1,4
Relação com
Critérios Média
a média
Participação de diferentes atores: atuação de associações, movimentos e 1,8 ↑
organizações, bem como cidadãos não organizados, envolvidos no pro-
cesso deliberativo.
Perfil dos atores: características dos atores em relação as suas experiências 1 ↓
em processos democráticos de participação.
Fonte: Elaboração dos autores, a partir dos resultados da pesquisa.
Tabela 4 – Categoria Igualdade Participativa e seus critérios – resultados da pesquisa
Categoria Igualdade Participativa: isonomia efetiva de atuação nos processos de tomada de
decisão nas políticas públicas.
Média: 1,9
Relação com
Critérios Média a média
Forma de escolha de representantes: métodos utilizados para a escolha
1,9 ↑
de representantes.
Discursos dos representantes: valorização de processos participativos
1,9 ↑
nos discursos exercidos por representantes.
Avaliação participativa: intervenção dos participantes no acompanha-
2,0 ↑
mento e na avaliação das políticas públicas.
Fonte: Elaboração dos autores, a partir dos resultados da pesquisa.
278 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

Tabela 5 – Categoria Autonomia e seus critérios – resultados da pesquisa


Categoria Autonomia: apropriação indistinta do poder decisório pelos diferentes atores nas polí-
ticas públicas.
Média: 1,8
Relação com
Critérios Média
a média
Origem das proposições: identificação da iniciativa das proposições e
sua congruência com o interesse dos beneficiários das políticas públicas 1,8 ↑
adotadas.
Alçada dos atores: intensidade com que as administrações locais, dentro
1,4 ↓
de determinado território, podem intervir na problemática planejada.
Perfil da liderança: características da liderança em relação à condução
2,0 ↑
descentralizadora do processo de deliberação e de execução.
Possibilidade de exercer a própria vontade: instituições, normas e pro-
cedimentos que permitam o exercício da vontade política individual ou 2,0 ↑
coletiva.
Fonte: Elaboração dos autores, a partir dos resultados da pesquisa.

Tabela 6 – Categoria Bem Comum e seus critérios – resultados da pesquisa.


Categoria Bem Comum: bem-estar social alcançado através da prática republicana.
Média: 1,8
Relação com
Critérios Média
a média
Objetivos alcançados: relação entre os objetivos planejados e os realizados. 1,5 ↓
Aprovação cidadã dos resultados: avaliação positiva dos atores sobre os
2,0 ↑
resultados alcançados.
Fonte: elaboração dos autores, a partir dos resultados da pesquisa.

Considerações Sobre os Critérios


de Análise da Cidadania Deliberativa
Ao se analisar os resultados dos critérios de análise da Cidadania Deli-
berativa, verifica-se que o critério Relação com outros processos participativos foi o
que obteve o menor valor, obviamente pelos poucos processos participativos
existentes no município e na própria região e é o que aponta (E 4): “Não
havia nenhum sistema”. Este critério, embora, no presente caso, não seja dire-
tamente de responsabilidade dos participantes na elaboração, mostra que em
uma região em que não existem processos participativos a participação fica
prejudicada, o que terminou por influenciar negativamente a elaboração do
Plano Diretor Participativo de Bambuí, especialmente pela baixa participação
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
279

da população. Isto também vai refletir no critério Perfil dos atores. O critério
Perfil dos atores também obteve um valor abaixo da média, devido à pouca
experiência dos participantes em processos democráticos de participação:
“Pouca, quase nenhuma”, relata (S 1), e “Eu mesmo era um que não tinha
(experiência democrática). Fui aprendendo com a prática, a gente tinha boa
vontade” (S 4).
Pode se inferir, reforçando a análise, que existe uma relação signifi-
cativa entre o Perfil dos atores (com baixa experiência em processos partici-
pativos) e Relação com outros processos participativos (poucos processos partici-
pativos existentes): poucos processos participativos implica poucos atores
com experiência. Assim verifica-se que criar uma cultura participativa e o
aumento do número de processos participativos estão intimamente ligados,
um influenciando diretamente no outro. Isto demanda um trabalho longo,
que tem base na formação da cultura participativa na sociedade e vai for-
çando a ampliação do número de processos participativos, que retroalimenta
esta cultura.
Também foi indicado como pouco atendidos os critérios Órgãos
existentes e Órgão de acompanhamento. Entende-se que houve pouca visibi-
lidade dos órgãos de apoio e de acompanhamento que atuaram na elabo-
ração do Plano Diretor e muitas vezes o participante/entrevistado não foi
devidamente informado. Isto demonstra que os participantes não tinham
conhecimento da organização para a elaboração do Projeto de Lei do Plano
Diretor, e portanto não tinham uma visão de todo o processo de discussão
e de elaboração.
Apesar disto, o critério Qualidade da informação recebeu uma avaliação
alta. Isto demonstra que faltou informação aos participantes em algumas áreas,
e esta falta de informação não foi adequadamente percebida, e em outras ela foi
suficiente. O desconhecimento dos órgãos que organizavam a elaboração é um
indicativo de que a informação não era totalmente adequada e precisa melhorar
em processos futuros. Será necessário criar mecanismos de comunicação mais
eficientes, eficazes para uma efetiva distribuição de informações a todos os par-
ticipantes e informações diversificadas e sobre os diversos aspectos envolvidos.
É evidente que isto implicará variados meios a serem utilizados, especialmente
considerando a multiplicidade de diferentes tipos de participantes.
Sugere-se que, previamente, em processos de elaboração de políticas
públicas com a participação da sociedade, sejam oferecidos cursos à socie-
dade, em especial à sociedade organizada, como as Associações de Bairros,
cooperativas, etc. Também sugere-se proporcionar minicursos e projetos nas
280 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

escolas do Ensino Fundamental para que os jovens se inteirem dos processos


e possam contribuir para a participação da família nas discussões. Deverão ser
abordados tanto os temas ligados diretamente ao planejamento em si quanto
aos temas relacionados com a participação da sociedade, a sua importância e
formas de organização.
O critério Valorização cidadã teve um grau baixo de atendimento,
o que indica a escassa relevância dada à participação: “[...][...] Ninguém
quer perder o seu tempo com isto não. É muito político, não é?” (S 2).
Isto também está relacionado à formação da cultura e da prática de parti-
cipação. Também teve baixo atendimento o critério Alçada dos atores (que
procura demonstrar o entendimento sobre a intensidade da intervenção que
as administrações locais podem fazer), ao se indagar se a Administração
poderia intervir, vários disseram que sim, com alguns se exaltando: “Pode!
Pode tudo. Tanto que engavetaram, que não funciona nada” (S 3). Estes
dois critérios, Alçadas dos atores e Valorização cidadã, também estão direta-
mente relacionados, com o cidadão se afastando por não se sentir com poder
suficiente para “fazer a diferença” diante do poder alto de intervenção da
Administração.
O critério Objetivos alcançados também foi pouco atendido, especial-
mente quando o entrevistado considerava que o número de participantes
foi insuficiente, ou que algum tema deveria ter sido tratado e não foi. “Não
havia uma possibilidade de saber o que realmente 90% (noventa por cento)
da população sentia” (M 1); “Muita coisa ficou para trás” (S 4); “Houve ampla
divulgação, inclusive pelo rádio, mas a participação é diminuta. [...][...] O
espaço houve, agora a participação foi pouca. [...][...] Oportunidade houve.
Muita oportunidade. Agora participação pouca” (M 1); “A participação foi
pouca” (E 2) e “A participação popular é sempre menor. Nós não estamos
acostumados com isto” (S 3). Verifica-se aqui a constatação por parte dos
entrevistados de que a falta da cultura de participação influenciou muito a
participação na elaboração do Plano Diretor Participativos de Bambuí.
O critério Canais de difusão ficou acima da média, evidenciando que
houve o entendimento, por parte dos entrevistados, que ocorreu uma adequa-
da tentativa de mobilização da sociedade. Pode-se verificar pelos resultados
dos outros critérios de análise que embora não tenha havido uma participação
em grande quantidade ela foi diversificada, embora tenha sido apontada a
falta de importantes setores.
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
281

Com relação aos Espaços de transversalidade, Abertura dos espaços de decisão,


Participação de diferentes atores e Pluralidade do grupo promotor verificou-se que
foram pontos positivos no processo participativo e elevaram a média geral.
Isto revela que os participantes perceberam que os vários segmentos da socie-
dade estavam participando e que havia liberdade de participação, oportuni-
dade para que a discussão ocorressee na busca pela interação, pelo consenso,
para uma tomada de decisão participativa durante o processo de elaboração.
Também foram bem avaliados os critérios Aceitação social, política e
técnica e Origem das proposições, nos quais se percebeu que os diferentes segmen-
tos, social, político e técnico, puderam fazer as suas proposições e defendê-las
nas discussões.
Os critérios Forma de escolha de representantes, Discursos dos representantes,
Avaliação participativa, Perfil da liderança e Possibilidade de exercer a própria
vontade, que estão relacionados à liberdade de atuação dentro do processo,
foram bem avaliados.
Finalmente a Aprovação cidadã dos resultados foi positiva, indicando que
em geral todos gostaram de participar (processo participativo) e gostaram do
resultado final (o projeto de lei), não considerando neste trabalho a questão
da aprovação da lei na Câmara e nem a sua instituição.

Considerações Sobre as Categorias de Análise da Cidadania


Deliberativa
A Figura 5 apresenta o gráfico das categorias, que foi elaborado a partir
da média dos critérios de análise da Cidadania Deliberativa, assim: Processo
de discussão é a média dos seguintes critérios: Canais de difusão, Qualidade da
informação, Espaços de transversalidade, Órgão de acompanhamento, Pluralidade do
grupo promotor, Órgãos existentes e Relação com outros processos participativos; Inclu-
são: Abertura dos espaços de decisão, Aceitação social, Política e técnica e Valorização
cidadã; Pluralismo: Participação de diferentes atores e Perfil dos atores; Igualdade
participativa: Forma de escolha de representantes, Avaliação participativa e Discursos
dos representantes; Autonomia: Origem das proposições, Alçada dos atores, Perfil da
liderança e Possibilidade de exercer a própria vontade; Bem comum: Objetivos alcan-
çados e Aprovação cidadã dos resultados.
282 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

Figura 5 – Categorias da Cidadania Deliberativa

Fonte: Elaboração dos autores, a partir dos resultados da pesquisa.

Ao se analisar o gráfico das Categorias da Cidadania Deliberativa, vê-se


que houve um certo equilíbrio entre elas, observando-se que o Pluralismo é
que ficou com menor atendimento aos critérios de análise. O Pluralismo
possui apenas dois critérios, Participação de diferentes atores e Perfil dos atores.
Com relação à Participação de diferentes atores, foi relatada a falta de atores
importantes da sociedade civil organizada, pois “houve (participação de dife-
rentes atores), mas pouco. Mais foi o poder público mesmo” (S 1). “Em parte
(teve participação de diferentes atores). Teve muita carência. Muita, muita
carência.” (S 2). Apesar dos relatos das ausências, também foi ressaltado que
vários atores importantes participaram: “Pude perceber que teve. Teve comer-
ciantes. Pessoal dos conselhos” (E 5); “Houve participação. Bastante” (E 1),
e “Participou. Se lembra que tinha vez que ia um presidente da associação,
na outra vez ia o vice, então assim...” (S 4). A razão do resultado baixo para
o Pluralismo pode ser mesmo imputada à falta de experiência dos atores em
processos participativos.
Processo de discussão, em que se avalia os diversos fatores que possibilitam
o entendimento dos atores foi calculado como a média dos valores de atendi-
mento dos seguintes critérios: Canais de difusão, Qualidade da informação,
Espaços de transversalidade, Pluralidade do grupo promotor, Órgãos existen-
tes e Relação com outros processos participativos. Verifica-se pelos relatos e
pelos resultados do questionário que os canais para a difusão da informação
foram considerados bons, assim como a Qualidade da informação, como se
pode constatar nestas falas: “[...] Sim. Bastante.” (E 1) e “[...] Houve. Muita.”
(M 1). Neste critério de qualidade da informação, contudo, houve aponta-
Capítulo 10 – Plano Diretor Participativo de Bambuí-MG: uma análise de sua elaboração sob a ótica da cidadania deliberativa
283

mento de que haviam falhas: “[...] O pessoal não entendeu direito” (E 4).
Ao se analisar as categorias pelos critérios que as compõem, verifica-se que
o maior desvio padrão se dá nesta categoria, em que os critérios de Relação
com outros processo participativos, Órgãos de acompanhamento e Órgãos existentes
destoam dos demais e levam o resultado final para baixo.
A Inclusão, que trata da incorporação de atores nos espaços de discussão
e tomadas de decisão foi bem avaliada, e considera os critérios: Abertura dos
espaços de decisão, Aceitação social, política e técnica e Valorização cidadã.
Algumas falas: “Foi, foi muito. Foi democrático, foi livre.” (M 1); “[...] hora
nenhuma teve obstrução não, da condução da coisa” (S 2); e “Uns discorda-
vam outros concordavam” (E 2).
Igualdade participativa, que procura avaliar a isonomia efetiva de
atuação dos atores, que tem como critérios básicos a Forma de escolha de
representantes e Discursos dos representantes, e a Avaliação Participativa
teve uma avaliação positiva, acima da média. Quanto à Forma de escolha
a maioria disse que foi adequada: “Foi, foi adequada (a forma de escolha
dos representantes).” (S 4), mas alguns contestaram: “Não escolheu, né. Foi
indicação da própria associação, indicação do próprio ente, ele é que indicou
que o fulano iria participar. Inadequado, inadequado. É lógico que tem que
ter o representante da classe, mas a classe tem que comparecer. É difícil:
como é que você vai obrigar o povo a comparecer” (S 2). Os Discursos dos
representantes valorizavam a participação e os processos participativos: “Eu
acho que valorizava (o processo participativo), pois empenhavam pelo que
eles queriam” (S 4) e “Valorizavam (o processo participativo). Até achei que
ia ser cumprido o Plano Diretor [...]” (S 2).
Autonomia, que avalia a apropriação do poder de tomar decisão, ficou
acima da média e é estruturada pelos critérios: Origem das proposições,
Alçada dos atores, Perfil da liderança e Possibilidade de exercer a própria
vontade. Esta categoria teve o seu resultado prejudicado pelo critério da
Alçada dos atores, que identifica que a força da Administração perante os
participantes é desproporcional. Percebe-se que os entrevistados sentem que
estão sendo autônomos na elaboração, mas que nas etapas seguintes, dentro
do ciclo das políticas públicas, este poder fica diminuído.
Bem comum, aqui nesta pesquisa analisado o bem-estar social alcançado
por meio da prática republicana no âmbito da elaboração da política pública.
Nesta categoria são considerados: Objetivos alcançados e Aprovação cidadã
dos resultados. Alguns entenderam que os objetivos foram alcançados, outros
acharam que ficou faltando muita coisa: “Muita coisa ficou para trás. [...]”
284 Waner Gonçalvez Lima – Airton Cardoso Cançado

(S 4) e “Não. Os objetivos foram precariamente alcançados. [...] Não havia


uma possibilidade de saber o que realmente 90% da população sentia” (M 1).
Quanto à aprovação o resultado foi melhor, em geral houve aprovação: “Um
Plano Diretor muito bem feito [...].” (S 4).

Considerações Finais
Procurou-se entender como foi a elaboração do Plano Diretor Partici-
pativo de Bambuí em termos da participação da sociedade civil na perspectiva
da Cidadania. Os gráficos resultantes facilitam a identificação das falhas,
dos pontos fracos. Isto possibilita informações aos interessados que desejam
atuar conscientemente, como um ator, que compreende as fases do processo
de construção de uma política pública, os detalhes próprios daquela políti-
ca pública que desejam ajudar a construir, e os passos necessários para que
se possa colocar em prática essa política pública de forma participativa, na
perspectiva da Cidadania Deliberativa, conhecendo os pontos fortes e fracos
de uma elaboração anterior.
Sob um outro aspecto, as entrevistas foram momentos que serviram
para despertar o interesse pela lei, com os entrevistados solicitando uma cópia
e em alguns casos falando em se mobilizar para iniciar o processo de revisão
do Plano Diretor. Espera-se que isto possa contribuir para que ocorra mais
participação, participação consciente e qualificada, uma revisão seguindo os
preceitos da Cidadania Deliberativa.
Verifica-se que muitas dos critérios e características da Cidadania Deli-
berativa podem sofrer influência direta dos organizadores durante o processo
de elaboração de uma política pública, no entanto vários precisam de tempo
para amadurecer, para serem incorporados à sociedade. Desta forma, ao se
fazer uma análise de um processo de elaboração não se pode imputar direta-
mente o resultado, seja positivo ou seja negativo, aos organizadores. Estudos
nesse sentido, de se definir o que se pode claramente cobrar dos organizado-
res, são importantes para que a sociedade possa atuar neste sentido.
Este momento que antecede inúmeras revisões de Planos Diretores
pode ser ideal para pesquisas do tipo analysis for policy, que possam avaliar a
efetivação dos planos, subsidiando todo o processo de revisão.

Referências
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Sobre os Autores

Airton Cardoso Cançado


Professor-adjunto do PPGDR/UFT e coordenador do Mestrado Profissional em
Gestão de Políticas Públicas (Gespol/UFT). Doutor em Administração pelo PPGA/Ufla
(2011). Estágio Pós-Doutoral na HEC/Montreal (2017) e Ebape/FGV (2012). airtoncar-
doso@uft.edu.br

Alejandro Santibáñez Handschuh


Administrador Público de la Universidad de Chile. Magíster en Administración
Pública. Académico de la Universidad de Los Lagos. Investigador y consultor en el
área de políticas públicas, gobierno y gestión pública. Responsable por el Observatorio
Regional de Transparencia de la misma universidad. asantiba@ulagos.cl

Ana Paula G. Jelihovschi


Mestre em Administração pela Ebape/FGV-RJ. anapgj@gmail.com

Antônio Alexander Franco Crespo


Profesor agregado 3 na Escuela Politécnica Nacional de Ecuador. Doutor em
Administração pela Universidad Andina Simón Bolívar (2017). antonio.franco@epn.
edu.ec

Carlos Alberto Sarmento Nascimento


Doutorando no PPGCTIA/UFRRJ, bolsista Capes pelo Edital nº 55/2013 Pró-Inte-
gração. Mestre em Desenvolvimento Territorial e Políticas Públicas pelo PPGDT/UFRRJ
(2016). Pesquisador PEPEDT/UFRRJ e do Pegs/Ebape/FGV). ca.samento@ig.com.br

Caroline Maria Toebe Alves


Contadora do Instituto Federal Farroupilha – Campus Santo Augusto, RS. Mestre
em Desenvolvimento Regional pelo PPGDR/Unijuí (2015). caroline_toebe@hotmail.com
290

Cezar Augusto Miranda Guedes


Professor titular no PPGDT-PPGCTIA/UFFRJ. Doutor pela EAESP/FGV (1993).
Estágio Pós-Doutoral no Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade
Técnica de Lisboa (Iseg/UTL, 2001). cezar.eco@gmail.com

Daniel Neto Francisco


Doutorando em Ciência, Tecnologia e Inovação em Agropecuária no PPGCTIA/
UFRRJ; Mestre em Desenvolvimento Territorial e Políticas Públicas pelo PPGDT/UFRRJ
(2016). dnetofrancisco@gmail.com

David Basso
Professor titular no PPGDR/Unijuí. Editor da Revista Desenvolvimento em
Questão. Doutor em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo CPDA/UFRRJ
(2004). davidbasso@unijui.edu.br

Dayana Salabarria Cruz


Profesora del Departamento de Estudios Socioculturales de la Facultad de Huma-
nidades de la Universidad de Sancti Spíritus “José Martí Pérez”, Cuba. Máster en Desar-
rollo Comunitario. dayanasc@uniss.edu.cu

Edgardo Luis Carniglia


Docente-investigador de Ciencias de la Comunicación de la Universidad Nacio-
nal de Río Cuarto (UNRC/Argentina). Doctorado y Posdoctorado en Ciencias Sociales.
Especializado en problemáticas de comunicación y desarrollo social. Miembro de Alaic
e IAMCR. ecarniglia@hum.unrc.edu.ar

Eduardo Leiva Zumelzu


Administrador público, licenciado en Ciencias Políticas de la Universidad de Los
Lagos. Colaborador del Observatorio Regional de Transparencia. eduardofrancisco.
leiva@ulagos.cl

Edwin Ricardo Corrales Melgarejo


Juez Superior Titular de la Corte Superior de Justicia de Junín del Poder Judicial
del Perú. Bachiller en Derecho y Ciencias Políticas y Abogado por la Universidad Nacional
Federico Villarreal. ecorrales2012@hotmail.com
Sobre os Autores
291

Elaine Martínez Betancourt


Profesora del Departamento de Estudios Socioculturales de la Facultad de Huma-
nidades de la Universidad de Sancti Spíritus “José Martí Pérez”. Estudiante del Doctorado
Internacional en Desarrollo Humano Sostenible, Universidad Milano Bicocca. Investiga-
dora principal del Proyecto Características de la Apropiación de los Lineamientos en
Sancti Spíritus. elaine@uniss.edu.cu

Fernando Guilherme Tenório


Professor Titular da Ebape/FGV-RJ e coordenador do Pegs/Ebape/FGV. Doutor
em Engenharia da Produção pela COPPE/UFRJ (1996), e Estágio Pós-Doutoral em Admi-
nistração Pública pelo Igop/UAB (Universitat Autónoma de Barcelona-2004). fernando.
tenorio@fgv.br

Lamounier Erthal Villela


Professor do PPGCTIA/PPGDT/UFRRJ e coordenador do Programa de Educação,
Pesquisa e Extensão em Desenvolvimento Territorial (PEPEDT/UFRRJ). Doutor em Eco-
nomia Aplicada pela Université Paris III – Sorbonne Nouvelle (1999) e Pós-Doutorado
em Administração Pública pela Ebape/FGV (2011). lamounier.erthal@gmail.com

Larissa Vidal Loyola


Graduanda em Licenciatura em História na Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro. Bolsista do Projeto de Formação Agroecológica para Jovens Cidadãos do Rio
de Janeiro (UFRRJ). larissavidal99@yahoo.com

Márcio Albuquerque Vianna


Professor-adjunto da UFRRJ. Atua no PPGEduCIMAT/UFRRJ e no PPGDT/
UFRRJ. Doutor em Políticas Públicas Comparadas pelo PPGCTIA/UFRRJ. Pesquisador
do PEPEDT/UFRRJ. marcioviannamat@ufrrj.br

Riyuzo Ikeda Júnior


Doutorando em Ciência, Tecnologia e Inovação em Agropecuária no PPGCTIA/
UFRRJ. Mestre em Desenvolvimento Territorial e Políticas Públicas pelo PPGDT/UFRRJ.
Pesquisador do PEPEDT/UFRRJ e do Pegs/Ebape/FGV. Bolsista Capes pelo Edital nº
55/2013 Pró-Integração. rikedajunior@gmail.com/riyuzo.ikeda@fgv.br.
292

Rosabell Pérez Gutiérrez


Profesora del Departamento de Estudios Socioculturales de la Facultad de Huma-
nidades de la Universidad de Sancti Spíritus “José Martí Pérez” – Cuba. Máster en
Desarrollo Comunitario. Estudiante del Doctorado Internacional en Desarrollo Humano
Sostenible, Universidad Milano Bicocca, Itália. rosabell@uniss.edu.cu

Sérgio Luís Allebrandt


Professor Titular do PPGDR/Unijuí e coordenador da LP Políticas Públicas e
Gestão Social. Doutor em Desenvolvimento Regional pelo PPGDR/Unisc (2010). Mestre
em Administração pela Ebape/FGV. allebr@unijui.edu.br

Thais Soares Kronemberger


Professora-adjunta da UFF – Volta Redonda. Doutora em Ciência, Tecnologia e
Inovação em Agropecuária pelo PPGCTIA/UFRRJ (2017). Mestre em Ciência Política
pelo PPGCP/UFF (2010). thaissk@id.uff.br

Waner Gonçalvez Lima


Analista ambiental do Ibama. Mestre em Desenvolvimento Regional pelo PPGDR/
UFT (2016). waner.lima@ibama.gov.br