Financas Praticas Ines Serrano

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Finanças Práticas Inês Serrano
Finanças Públicas I (Universidade de Coimbra)
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Finanças Públicas Página 1
Aulas Práticas de Finanças Públicas - Drª Inês Serrano
Aula 1
13/10/2017
Material de estudo: Manual do Drº Teixeira Ribeiro - “Lições de Finanças Públicas”

Alterações do programa - despesa pública no início e não no fim do semestre. Alteração na parte
introdutória.
Objeto das finanças públicas —> as finanças públicas focam a atuação do Estado como
agente económico estudando a aquisição e a utilização de meios financeiros pelas coletividades
públicas dotadas de poder de império, máxime o Estado. O Estado é o agente económico e único
interveniente (contrariamente ao agregado familiar) que constitui no mercado uma unidade
estratégica, daí que se lhe chama de macro decisor irredutível. O estado é a única unidade
estratégica, é um conjunto indissolúvel e não um agregado como acontece com as famílias e com
as empresas. O Drº Teixeira Ribeiro separa as finanças públicas das finanças privadas de acordo
com 3 parâmetros:
A fonte de financiamento —> as empresas privadas financiam-se tendencialmente
recorrendo ao crédito ou aos seus sócios, esse financiamento é pago de acordo com os preços
cobrados, mediante a cobrança dos bens que vendem vão cobrando as dúvidas que vão
contraindo. O Estado financia-se pelo financiamento público sendo os impostos a principal fonte
de financiamento do estado e a cobrança de impostos encontra-se apenas ao alcance do estado
(enquanto entidade dotada de pode de império).
A determinação das despesas —> Nas finanças do estado (publicas) não são as
receitas que determinam as despesas. O estado observa as despesas que tem de fazer e depois
cobra os impostos nessa mesma medida. +As receitas tem de cobrir as despesas. Numa empresa
privada, após a venda espera-se que caia dinheiro para que só depois se possa proceder a novas
despesas. As empresas privadas terão de pautar as suas despesas pelas receitas que possam/
consigam obter. é uma lógica diferente da do estado.
O móbil da atividade —> o objetivo da atividade das empresas privadas é a
maximização do lucro. O lucro é a diferença entre as receitas que obtenho e os gastos produtivos.
Em relação ao Estado o móbil da atividade é a satisfação de necessidades, ele propõem-se
satisfazer necessidades e não obter o lucro.
O papel do Estado na economia não foi sempre entendido da mesma forma. Os autores
clássico-liberais - Smith, David Ricardo - entendem o estado como um intruso e a intervenção
do estado na economia era sempre vista como nefasta porque os autores clássicos consideravam
o estado um consumidor improdutivo e esbanjador. Retirava poder de compra ao particular para
que tivesse puder de compra para o que quisesse e por isso acreditavam que o estado deveria
estar arredado da economia e que deveria limitar-se a certas atividades como a justiça e a defesa
que não poderia ser realizadas por particulares. Acreditavam num funcionamento livre de
mercado acreditando na auto-regulação que de acordo com a leia da oferta da procura e dos
preços assegurava a máxima eficiência. Adam Smith - “a mão invisível garante o bem
comum”.
Já para os Marginalistas o estado encontra-se excluído do objeto da economia política porque

estes fazem uma analise micro analítica e segundo essa nunca pode contemplar a existência do
estado. A analise dos marginalizas partia do estudo das necessidades de indevidos abstratos -
Homo Económicus - estudavam o seu comportamento em face de bens escassos, bens esses
susceptíveis de usos alternativos para satisfação de necessidades de desigual importância. Em
suma: perceber como esse agente racional funcionava em relação a esses bens escassos com
varias utilidades. Tratam da analise das escolhas racionais de um homem abstrato isolado,
acreditam no funcionamento automático do mercado e dessa forma atinge-se o equilíbrio. Para os
marginalizas a ação do estado perturbava essas relações e não reconheciam qualquer papel
económico ao estado.
Andreia Filipa Santos 2017/2018

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Foi no Século XX que teve lugar o desenvolvimento do papel e funções do estado na

economia, especialmente a partir de Keynes e da crise de 1929 (a grande depressão) que os
autores começam a afirmar que o estado deve intervir na economia porque acham que essa
intervenção era necessária para corrigir, complementar o mercado. Com elevadas crises de
produção e taxas de desemprego algo teria de ser feito e foi aí que se falou da intervenção do
estado na economia que poderia partir do aumento da despesa ou investimento do estado porque
criar-se-ia assim mais postos de trabalho e gerar-se-ia mais rendimento. Mais emprego, mais
distribuição de rendimentos. Esta foi uma época gloriosa entre os anos 29 e os anos 70 - Época
dourada - despesa publica aumentou e começou a exigir-se mais do estado - bens e serviços
deveriam ser disponibilizados pelo estado de modo mais abrangente, exigiam-se novos bens e
serviços que deveriam também constar de providencia estatal e a função de redistribuição acabou
por se alargar a nível de conteúdo e beneficiários - retirar aos ricos para dar aos pobres.
O Estado intervencionista caracteriza-se por:
1. Estabilização da economia mediante políticas de combate ao desemprego e inflação

2. Políticas de redistribuição de rendimentos (subsídios de desemprego, pensões de
reforma, invalidez…)
3. Desenvolvimento económico enquanto tentativa por parte do estado de aumentar o
rendimento per capita
4. Política de afectação dos recursos que parte da ideia de que o mercado auto
regulado não é capaz sozinho de efetuar a melhor afetação dos recursos - Teixeira Ribeiro -
sempre quer o estado esteja perante funções incompatíveis entre si, o estado opta pelo
desenvolvimento económico por considerá-la a função mais transversal às várias classes sociais.
A realidade risonha do Estado intervencionista altera-se na década de 70 porque se

assistiram a altas taxas de desemprego, inflação, acompanhadas pelo débil crescimento
económico. Este período tem o nome de Estagflação. Começaram então a surgir criticas e
duvidas quando ao papel do estado na economia. Como é que o estado afere qual o interesse
coletivo/da comunidade? Criticas no sentido de desconfiar da intervenção do estado na economia.
Vários economistas e aurores defendem restrições de natureza constitucional que limitem tanto a
divida publica como o défice orçamental no sentido de evitar a tomada arbitrária de decisões por
parte do poder publico —> teoria do constitucionalismo financeiro tem vindo a ser defendida
de modo a colocar um travão à deterioração orçamental que afeta os países da zona euro.
O estudo das finanças publicas convoca conhecimentos de varias outras áreas: direito
público (administrativo - principio da legalidade a subordinar toda a atuação administrativa),
contabilidade pública e ciência política. As finanças surgem como um corpo coeso de
conhecimentos - uma unidade epistemológica com uma ética própria agregando conhecimentos
de varias áreas (economia, contabilidade, direito).
Estado e provisão pública de bens
Existe provisão publica de bens nos casos em que não é o mercado mas sim o Estado a
definir as características dos bens e as respectivas condições de acesso. Estamos perante bens
financiados total ou parcialmente por receitas públicas, receitas essas grandemente provenientes
de impostos (não são as únicas mas as principais). Os impostos vão obrigar os cidadão a
contribuir para o financiamento dos bens que satisfazem necessidades colectivas. Esse montante
é exigido unilateralmente e devemos notar que não se trata de preços mas sim de prestações
impostas ao cidadão e claro, o estado tem de se financiar para que detenha verbas para que
depois possa realizar a despesa que perspectivou e para a satisfação de necessidades coletivas
(necessidades dos indivíduos e não dele próprio enquanto estado.
Quais as necessidade e porque se justifica que o Estado intervenha nesse domínio que
deveria pertencer ao mercado? O que vem complementar este mecanismo privado de
fornecimento de bens? Para responder temos de saber:

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Necessidades de satisfação ativa ou individuais —> exigem que para a sua

satisfação tenha de haver certa atividade por parte do cidadão consumidor. Exemplo: eu
enquanto cidadã tenho fome. Não me basta ir ao mercado e saber que os alimentos exigem. Eu
tenho de tomar um atitude ide ir ao alimento, comprá-lo e comê-lo. Apenas nestas necessidades
há uma busca ativa e individualizada do bem, por isso, nestes casos o produtor desses bens que
busco pode cobrar/exigir um preço pela satisfação dessas necessidades. é impensável eu ir
buscar pai à padaria e não o pagar. Vale aqui o Principio da Exclusão segundo o qual o preço
colocado por quem produz o bem ou presta o serviço exclui os serviços que não quer ou não
pode pagar. Se não quero nem posso pagar o meu pai sou excluída. o preço que cobro enquanto
padeira é o que me vai permitir cobrar as despesas que tenho com o processo produtivo do pão,
daí que a cobrança de um preço pela utilização/consumo de um bem funciona como mecanismo
de exclusão. Não paga não consome, não leva, não utiliza. Funciona também como um
mecanismo revelado rd e preferencias. Ex: eu tenho dinheiro no bolso. Eu posso comprar a roupa
x mas esta é cara. O que faço é preferir ficar com dinheiro em carteira e ficar sem o bem.
Além de um mecanismo de exclusão é então um mecanismo revelador de preferencias, sempre
que alguém, compra um produto essa pessoa revela preferencia por esse produto.
Necessidades de satisfação passiva ou colectiva —> satisfazem-se pela mera

existência do bem, não exigindo para que sejam satisfeitas qualquer atividade por parte do
consumidor. Exemplo: defesa nacional. As pessoas pretendem ver o seu território protegido
perante possíveis ataques, havendo um exercito. A sua simples existência basta para que todos a
utilizem. Eu não preciso ir buscar ativamente o exercito. Chega-me que ele exista para que me
sinta protegida. Não há necessidade de uma busca ativa do bem para que a minha necessidade
seja protegida.
Nestes casos não é possível exigir qualquer preço pela utilização do bem e justamente não é
possível o produtor pedir um preço porque ninguém esta disposto a apagar por algo que não
busca ativamente. Exemplo da defesa nacional - ninguém pensa em dar x parte do ordenado para
ter defesa nacional mas voluntariamente não a pagamos. Neste caso não vale o principio da
exclusão, não é possível excluir ninguém porque basta a existência do serviço para que todos
possamos beneficiar dele. O produtor não consegue pela via da cobrança de um preço, cobrir os
custos que suportaria caso levasse a cabo essa atividade Exemplo 2: indivíduo que se lembra de
por mote próprio organizar um exército. Esse indivíduo custeia tudo mas todos podem usufruir
dele. Os utilizadores, nós, não temos nenhum incentivo a pagar, então colocamo-nos todos numa
situação de free ride, ié, passageiro que vai à boleia - alguém tem os encargos e despesas mas
todos usufruímos dela. Este utilizador não exclui ninguém porque não pode cobrar preço pelo
bem. Ele não vê qualquer incentivo para prosseguir o serviço. Teria de ser um altruísta
endinheirado e uma situação irrealista. Então quem cobre as despesas de bens de satisfação
coletiva? Aqueles que passivamente utilizam esses bens: não pagam voluntariamente mas
coercivamente. Estado cobra-nos esse valor coercivamente, só coagidos pagamos este tipo de
despesas e como tal só uma entidade capaz de nos coagir nos pode exigir este pagamento. A
passividade no consumo (indivíduo não busca ativamente um serviço) gera uma inexcluibilidade
ou não exclusão, ié, não é possível excluir o consumo de alguém e por isso mesmo não é atrativo
para um particular levar a cabo estas despesas/produzir estes bens. Falamos a este propósito de
passividade do consumo de uma indivisibilidade (consumo do bem não é divisível pelos vários
beneficiários / utentes) e irrivalidade (a utilização do bem por um sujeito não impede ou prejudica
a utilização por outro). Será 0 (zero) o custo marginal porque em nada aumentam as despesas ao
serviço do exercito pelo facto de mais um cidadão passar a consumi-lo. O Drº Teixeira Ribeiro
afirma que se é certo que os bens cujo consumo é inexcluível são bens cujo consumo é irrival já o
contrário pode ou não ser verdade porque já os bens cujo consumo é irrigar podem ou não ser
inexcluíveis como por exemplo o caso de bens em que o consumo é irrival mas também
inexcluível - cinema - todos os consumidores consomem a visualização do filme mas é inexcluível
só entra e vê o filme quem paga para ver. Exemplo 3: o facto de eu usar um software não esgota
que os demais o usem, eu tenho é de o pagar.

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As necessidades de satisfação passiva são satisfeitas com bens cujo consumo é

inexcluível e irrival. Já em relação às necessidades de satisfação ativa são satisfeitas com bens
cujo consumo é excluível porque tem de pagar o preço, podem ser rival (pago o preço por
determinado bem. Eu ter comprado impede outra pessoa compre também ex de uma obra de arte
única) ou irrival.
Há casos em que tem de ser o Estado em todo ou em parte a cobrir as despesas. Os bens
produzidos pelo Estado e que satisfazem necessidades coletivas são os chamados bens
públicos.
Bens públicos propriamente ditou ou puros —> bens que satisfazem apenas necessidades
coletivas. A caracterização de um bem como publico depende de se verificarem 2 características
cumulativamente: não rivalidade ou irrivalidade no uso e não exclusão pelo preço. A não
rivalidade pode ser:
Absoluta —> software - se eu pagar pelo software e as demais pessoas também, o
facto de eu o usar não o vai esgotar. O custo marginal de mais 1 o usar é 0, não se esgota.
Parcial —> cinema - se eu pagar o bilhete posso assistir ao filme e isso não contende
com a visualização de outro espectador mas isto só até certo ponto porque uma sala de cinema
tem 80 lugares. Se eu sou a ultima a pagar o bilhete e há mais pessoas a quererem comprar, isto
contende exclui a visualização de quem também o quer ver. A oferta, o espaço, é limitado,
estamos perante uma .
A não exclusão pelo preço pode ser:
1. Impossibilidade absoluta da cobrança de um preço —> sempre que me é

impossível determinar os utilizadores do bem ou do serviço ex: show de pirotecnia à beira da porta
férrea. No entanto eu posso estar na faculdade de medicina, não pagar bilhete e ver na mesma
daqui o espectáculo. É impossível determinar os visualizadores que estão a assistir ao
espectáculo.
2. Impossibilidade técnica da cobrança de um preço —> se estou na varanda de

casa não me podem fechar as persianas para me proibir de ver o show.
3. Impossibilidade prática da cobrança de um preço —> decorre da possibilidade

real de ser cobrado um preço, mas essa cobrança atras mais desvantagens que vantagens.
Exemplo: Cobrar entrada na porta férrea. Seria um grande constrangimento. Nunca
conseguiríamos entrar. Fixaríamos num afila infindável. Seria a cobrança de um preço causadora
de constrangimento.
1) Bens semi-públicos ou privados de provisão pública —> são bens que se

simultaneamente satisfazem necessidades solteiras e individuais - Exemplo: serviço de
vacinação. Individualmente quero ser vacinada para não apanhar o virou x. Mas é também uma
necessidade colectiva porque a comunidade tem interesse em que todos nos vacinemos para não
ajudar o virou a propagar
a) Bens tecnicamente semi-públicos - bens de provisão pública que são

fornecidos gratuitamente. Nestes casos há uma transferencia integral dos custos da produção do
bem para a comunidade. EX: ensino básico
b) Bens técnica e financeiramente semi-púbicos - são bens de provisão

publica mas em que existe uma contra-prestação pecuniária paga pelo utilizador / utente do bem.
Esse valor pode ser:

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• Inferior ao custo do bem - ex: propinas que pagamos principalmente em

faculdades que carecem de materiais laboratoriais.
• Igual ao custo do bem - não há bons exemplos
• Superior ao custo do bem mas inferior ao preço de mercado - não há bons
exemplos
Bens de mérito —> bens produzidos em ordem às preferencias não dos consumidores mas da
elite governante sendo que esta elite governante, o governo, age como intérprete das
necessidades coletivas, dos interesses comuns, numa atitude paternalista em relação à
comunidade. Tratam-se de situações em que os consumidores não são capazes de avaliar
corretamente os seus interesses. Exemplo: uso de cinto de segurança (intervenção do estado no
sentido de impor a conduta do uso de cinto sob pena de coima).
O facto de ser o estado a prover certos bens encontra algumas justificações em

certos exemplos:
1. Falhas de mercado - um mercado competitivo seria suficientemente eficiente para

não necessitar de uma interferência estatal, mas não é assim porque na vida real acontecem
situações conhecidas como sendo as falhas de mercado e nesses casos há intervenção do
governo com vista a complementar as falhas do mercado. A própria regulação por parte do estado
de certas atividades
1.1. Externalidades /Exterioridades / Externidades —> os agentes
económicos fazem as suas escolhas comparando a vantagens e os custos decorrentes de uma
conduta. Para que um agente racional faça uma escolha eficiente é necessário que seja ele que
arque com os custos ou desvantagens da sua escolha, mas também é justo que seja ele que
arque com os benefícios da sua escolha sem que essa escolha que ele faz tenha impacto ou
influencia sobre terceiros, representando vantagens ou desvantagens para esses terceiros mas
nem sempre isto acontece. Muitas vezes as decisões que tomo influencia trazem consequências a
terceiros que eu nem sei
1.2. Externalidades negativas —> ex: empresário que esta entre o processo
a) e b) produtivo de um bem. Depois da analise o produtor chega à conclusão de que pode excluir
o processo b) e usar só o a) para produzir o bem. Esta decisão pode ter custos superiores sobre
terceiros que nada tem a ver com a minha decisão. Pode ficar-me mais barato usar só o processo
a) mas este processo embora me fique mais barato pode prejudicar a fauna e flora que envolve a
minha empresa. Falamos aqui num externalidade negativa - impacto negativa de uma decisão
minha sobre um terceiro. Isto não é levado em consideração quando analiso o meu custo
beneficio de o modo de produção a). Este efeito sobre terceiros chama-se então externalidade
neste caso em particular uma externalidade negativa. Justifica-se a penalização das condutas
nomeadamente através da via fiscal, encarecendo-as de modo a diminuir a procura.
1.3. Externalidades positivas —> do ponto de vista do terceiro - uma

pessoa apropria-se dos custos que tive em formar os meus 20 trabalhadores que
entretanto sairam da empresa e foram trabalhar noutro lugar. - justifica-se a provisão
pública dos bens em causa a um preço inferior ao que seria determinado pelo mercado de
modo a haver uma maior procura. Outro exemplo é o da educação. Estas externalidades
estão relacionadas com os identificados nos bens públicos puros porque o efeito externo
é criador de uma utilidade que é apropriada por um terceiro sem que este terceiro pague o
respetivo preço, ou seja, existe quanto a esse efeito externo uma fruição passiva , o
terceiro que levou os ,meus trabalhadores todos vai à boleia do meu sacrifico em tê-los
formado.

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Aula 2
20/10/2017
Situações das falhas de mercado (continuação).
A hipótese de eficiência dos mercados pressupõe a existência de mercados perfeitamente

competitivos em que as empresas não tem qualquer controlo sobre o preço. Verificam-se na
realidade várias situações de grande poder de mercado por parte dos produtores que em muitas
das vezes estão em condições de exigir preços e de fixar preços superiores aos que resultariam
de uma afectação eficiente de recursos e que por assim ser levam a que o consumo seja
ineficientemente baixo. O objetivo de garantir as condições concorrenciais no mercado são
levadas a cabo (regras e princípios) pela disciplina do direito da concorrência mas também ha
mecanismos financeiros de atuação, mais concretamente, a provisão pública de bens. Há também
um mecanismo financeiro de atuação que é a provisão pública de bens destinada a assegurar a
disponibilidade do bem a um preço inferior ao de mercado (no sentido de repor a eficiência). Um
dos domínios da intervenção do estado é justamente o dos monopólios naturais - tratam-se de
situações que por razões técnicas designadamente elevados custos fixos e enormes economias
de escada, tende existir apenas uma empresa. Os monopólios naturais existem por exemplo nos
caminhos de ferro ou por exemplo também na rede elétrica. A infra-estrutura necessária por
exemplo os cabos de alta tensão, uma vez instalada serve todos os consumidores não se
justificando uma infra-estrutura separada de uma outra empresa. Os monopólios naturais foram
historicamente domínios em que o estado chamou a si a provisão do bem. Nestes serviços, a
provisão pública tem ainda a vantagem de assegurar um serviço tendencialmente universal sem
discriminação de preços. Tratam-se de serviços essenciais e dos quais dependem outras
atividades, ora um privado, como vimos na aula passada, pode não ter interesse em facultar
esses serviço universal, a menos que praticasse um preço bastante elevado, por exemplo, uma
casa isolada representa maiores custos ao fornecedor de eletricidade. Em Portugal estas
atividades quando ainda são públicas são desenvolvidas por entidades que pertencem ao sector
empresarial do estado, exemplo dos caminhos de ferro. Mas como sabemos nos últimos anos
deu-se um movimento geral de privatização destas atividades, mas, como permanece o incentivo
para a formação de monopólios e para a descriminação de preços, às empresas que operam
nesses setores são impostas um conjunto de obrigações (são privadas mas tem obrigações fixas
e obrigações restritivas) nomeadamente um acesso tendencialmente universal ao serviço ou por
outro lado regulação no sentido de se limitarem os preços praticados. A sujeição de um sector de
atividade a este tipo de regras especiais é o que se designa por regulação.
Ultimo tipo de falhas de mercado:
Assimetria de informação: caso particular da Selecção adversa.
Este é um caso particularmente fértil da intervenção do Estado. Fácil será perceber que
quando falamos de assimetria de informação falamos em duas partes que possuem informação ou
níveis de informação diferente sobre o bem ou serviço objeto da transacção como facilmente
percebemos que tem mais informação o bem do objeto que propriamente o comprador do mesmo.
Esta intervenção justificada pela assimetria de informação justifica muitas vezes uma intervenção
pública por meios não financeiros por exemplo as obrigações de rotularem dos produtos,
justamente porque esta rotularem dos produtos diminui a assimetria entre quem adquire o produto
e quem o produz. No campo do ambiente contratual também há diversos regimes que tem como
objetivo proteger a parte mais débil do negocio designadamente a possibilidade de denunciar o
contrato após a sua celebração. Em termos de intervenção do estado por mecanismos financeiros
podemos falar especificamente aqui da selecção adversa e este fenómeno existe quando não é
possível distinguir por exemplo os bons produtos, os clientes cuidadosos, dos maus produtos ou
dos clientes mesmo cuidadosos. Nestes casos como é difícil distinguir o bom do mau há maior
tendência em comprar “o gato por lebre”. Exemplo: mercado dos carros usados. Só o dono do
carro usado (vendedor) é que consegue precisar onde é que estão os problemas desse carro.

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Mesmo que quem compre o carro contrate um mecânico para verificar se esta tudo bem com o
carro, por vezes são precisos dias ou meses para que os problemas se manifestem daí que não
raras vezes quando os consumidores querem adquirir um carro olham com desconfiança para
este mercado dos carros usados dando preferência por isso a adquirir carros novos ou ir a
concessionárias que embora pratiquem preços mais elevados, elevam também a expectativa de
qualidade por parte de quem compra esse carros. Outro exemplo de selecção adversa: seguros
de saúde. Quando alguém, contrata um seguro de saúde, a seguradora não sabe com exatidão o
grau de risco que o cliente comporta em si. Em rigor só ele próprio sabe o seu grau de risco, e
justamente porque só ele próprio sabe precisar os seus problemas de saúde e hábitos que tenha
e possa esconder da seguradora. Ao esconder estes riscos que cada pessoa comporta em si tem
naturalmente o objetivo de baixar o seguro. O meu objectivo é ter um seguro baixo à qual se
associa um risco baixo, mas por outro lado acontece que as seguradoras estão cientes de que
não conseguem avaliar estes riscos e há pessoas que não se vai denunciar por si, ficando a
mensalidade do cidadão de baixo risco acima daquilo que seria o ideal porque este vai pagar pelo
risco daqueles cidadãos que omitem o seu grau de risco. É um pouco a ideia de que “pela mentira
de uns pagam todos”. Por este facto é fácil perceber que os cidadãos que oferecem maior risco à
seguradora tem um incentivo muito maior para contratar um seguro que aquele cidadão que em
tese consegue até poupar sozinho o suficiente para consultar esporadicamente em sinistros que
para ele são verdadeiramente inesperados. Então, muitas das vezes, os seguros (de saúde) tem
capacidade de atrair os indivíduos que a seguradora menos quereria ou gostaria de atrair - os tais
grupos de risco não assumido. a seguradora não pretende isso porque passa a ter maiores riscos
de retorno financeiro na sua atividade e o indivíduo que está fora deste grupo de risco não
assumido passa a pagar mais pelo seguro ou simplesmente deixa de contratá-lo, deixando de
usufruir desta segurança adicional conferida pelo seguro.
Vale então dizer que a assimetria de informação, neste caso da selecção adversa, existe
desde o principio no sentido em que vem antes da contratação. Daí que se diga que esta
assimetria é um assimetria ex ante, no fundo, esta diferença de informações entre quem contrata
e a seguradora, existe antes sequer que seja contratado o seguro. Se forem os particulares a
prestar o serviço do seguro podem vedar o acesso àqueles que são os tais grupos de risco ou
elevar excessivamente o prémio ou ainda, designadamente, diminuir a cobertura dos riscos. Assim
o estado tem de intervir para garantir a qualidade dos serviços e a sua universalidade porque
como facilmente se percebe o mercado por si só não garante isso. Há outros exemplos de falhas
de mercado mas não falaremos deles.
Despesa pública
A despesa pública classifica-se de acordo com dois tipos de efeitos:
1- Efeitos económicos—> dentro destas temos as despesas meramente produtivas. Estas

satisfazem necessidades públicas ou privadas criando utilidades por exemplo os serviços de
polícia. As despesas reprodutivas além de criarem utilidades também criam capacidade de
produção. No fundo são as despesas em investimento, em bens de capital duradouro por exemplo
a construção de edifícios públicos (pontes, estradas…).
2- Efeitos provocados pelo PIB —> temos:
Despesas Compra —> são despesas feitas na aquisição de bens e serviços e

que criam rendimento. Geram um aumento do PIB do período em que se inserem por exemplo
despesas com o vencimento de funcionários ou com material de consumo.
Despesas Transferência —> limitam-se a transferir poderes de compra e por

isso não criam rendimento. Os beneficiários é que criarão rendimento ao despender o montante
da transferência. Tratam-se aqui de todas as prestações do estado se que haja uma contrapartida
atual dos beneficiários. São então transferencias não só subvenções publicas (subsídios de

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desemprego, reformas de velhice mas também os reembolsos e as concessões de empréstimos).

Aqui há uma mudança de mãos dos rendimentos já criados. Dos contribuintes vão para as mãos
dos beneficiários que estes sim, ao comprarem os bens, estão a criar rendimentos.
Várias teorias explicativas da evolução da despesa pública:

Dentro destas teorias vamos falar de 3 autores:
1. Adolph Wagner - enuncia a tão conhecida lei de Wagner em 1980, também

designada como lei do aumento das despesas públicas, lei segundo a qual, como dizia
Wagner: “entre os povos progressivos (que atualmente sabemos serem as nações industrializadas
dos países industrializados) se verifica o desenvolvimento regular da atividade do estado e das
administrações locais, aumentando a importância da atividade do estado”. Trata-se de uma lei
empírica, ié, de uma mera generalização a partir de um conjunto de factos (factos esses que
foram a análise das despesas num dado período) observados por Wagner. Em termos imediatos
pode dizer-se que esse aumento das despesas publicas ,em maior medida que das despesas
privadas, decorre da expansão das atividades do estado, não podendo aliás ser de outra maneira
uma vez que as despesas do estado se justificam para financiar atividades do próprio estado.
Wagner notou que essa expansão tem sido intensiva, o que significa que se verificou um
aumento registado nas actividades mais desenvolvidas por exemplo aumento dos gastos com a
defesa da polícia, e extensiva (aumento de despesa devido ao aumento de novas atividades,
investe-se mais nas existentes e criam-se novas atividades). Critica-se tendencialmente esta lei
(impropriamente designada como Lei de Wagner) dizendo parte dos autores que não estamos
perante uma lei porque não estamos perante um enunciado cientifico, Wagner baseou a sua lei
numa mera constatação empírica, não há qualquer ciência por de trás, e alguns autores dizem
que nem é de Wagner porque estava ao alcance de qualquer um formulá-la.
Em suma Wagner procura explicar o aumento da despesa pública considerando que a
industrialização dos vários países seria um fator preponderante para explicar então o
aumento da despesa justamente porque exigiria uma intervenção crescente do estado,
designadamente para organizar as atividades coletivas, para fazer face aos serviços sociais e
culturais e às necessidades de financiamento das empresas. Porém, Wagner não demonstrou que
daí tivesse que resultar um aumento mais do que proporcional da despesa.
2. Peacok e Wiseman - estes autores associam o aumento da despesa devido aos

efeitos das grandes perturbações sociais por exemplo das guerras. Trabalham sobre dados
inerentes à Grã-Bertanha relativos aos danos de 1890 a 1955. Estes autores produziram uma
explicação que associa o aumento da despesa às perturbações sociais, a ideia é que com as
perturbações sociais (guerras) surge a necessidade de aumentar muito as despesas
públicas designadamente com a compra de material bélico com a manutenção do exército,
verificando-se então a deslocação dessas despesas para um nível mais alto. Este é o efeito
deslocação das despesas ou como veremos nos sumários displacement effect. Claro está que
para financiar estas despesas é necessário estas despesas serem financiadas sendo que a
principal fonte de financiamento do estado é a cobrança de impostos. Aumentando as despesas
têm de se aumentar os imposto. O contexto de perturbação social quebra no entanto a resistência
dos contribuintes a esse aumento, como quebra essa resistência esse aumento acaba por se dar
e por consequência aumentam as despesas aumentando os impostos. De acordo com Peacok e
Wiseman, findas essas perturbações sociais, as despesas embora registem alguma inibição/
decréscimo não vão regressar ao nível primitivo, ficando ainda assim a um nível bastante
superior. Vamos imaginar, se a despesa antes era 10 com a convulsão social passa para 100.
Finda a convulsão social baixa para 80 (baixou mas continua enorme). Esta resistência das
despesas publicas no regresso ao seu nível anterior justifica-se especialmente por 2 pontos: a)
pelo facto da resistência dos contribuintes já ter sido quebrada com o aumento dos impostos
durante a perturbação social e b) sobretudo pelo facto destas perturbações sociais tornarem os
governos e os povos conscientes ou mais conscientes das novas necessidades a satisfazer e já
não concorda com a diminuição da despesa destinada a corrigir certos aspetos dessas

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perturbações - exemplo dos subsídios que são concedidos a feridos de guerra. Os contribuintes
estão conscientes de que há muitos beneficiários desses subsídios e sabem que essa é uma
consequência do período que passou - Efeito de apreciação ou inspection effect - representa
um aspeto sucessivo às perturbações sociais do efeito deslocação. Mas esta teoria não foi inda
demonstrada porque nem sempre, como veremos, as perturbações sociais se manifestaram num
aumento da despesa pública mais do que proporcional à despesa privada.
3. Vito Tanzi e Ludger Schuknecht - Drª Matilde colocou 2 artigos no inforestudante

em inglês acerca destes - estes autores são autores da obra “Public spending in 20’s century”.
Estes defendem que a evolução da despesa pública traduz as mudanças da percepção/
concepção sobre o papel do estado na economia. O que eles fazem (puramente teórico e
massador) é proceder à análise de vários períodos. Nesses períodos analisam a evolução das
despesas públicas de vários países industrializados estudam economias da Europa, Australia,
Canadá, Japão e EUA desde 1870 e acompanham-na com o papel do estado nessas várias faces.
No fundo este primeiro texto (estudo divide-se em várias partes, mas tendencialmente em
2) os autores analisam o comportamento das despesas de 1870 até à década de 90 do Século
XX. Na segunda parte eles procedem a uma análise qualitativa dessa despesa, no fundo
identificam ou procuram identificar os programas do governo em que se traduziu o aumento da
despesa. Como veremos eles vão também por em relevo, que por volta de 1960 o crescimento
com os gastos do estado é e grande parte absorvido pela expansão dos programas sociais
(educação, saúde e segurança social). O problema é que a partir da década de 60 o crescimento
das receitas públicas (seguida através do aumento da carga fiscal) não acompanhou a expansão
das despesas gerando dificuldades financeiras patentes no aumento dos défices orçamentais e da
dívida pública. Estes autores, no final da sua obra, concluem que o aumento da despesa pública
não foi gerado por forças inevitáveis mas sim por uma mudança nas percepções sobre o papel do
estado na economia. Passemos à tal analise teórica desta dupla de autores:
a) Século XIX até 1870 - neste período vigora uma concepção liberal do estado mínimo.
Até aos meados anos 70 do Século XIX mantinha-se a defesa por parte do pensamento
económico e politico de um estado mínimo reduzido à defesa nacional, polícia e administração da
polícia. Em 1870 a despesa pública média (destes países analisados) ronda cerca dos 10% do
PIB, a maior parte das despesas neste período são despesas-compra, sendo as despesas em
defesa as mais representativas seguidas pela educação e construção de infra-estruturas. Este é
digamos o período 0 da análise destes autores.
b) Período entre 1870 e a 1ª Guerra Mundial - este período é liderado pelas ideias
dos autores clássicos e pela defesa acérrima da política de Laiz cest faire. neste período a
despesa pública tem um crescimento lento tal como podemos ver num dos quadros do artigo
correspondendo em 1913 a mais ou menos 13% do PIB. Destaca-se nesta fase a influência do
pensamento Marxista e a inserção por alguns financistas Alemães da redistribuição (a tal função
RobinWood do estado) entre as funções estaduais normais. Na Alemanha, no fim do século XIX,
observa-se a introdução do pagamento de pensões tendo sido este o primeiro sistema de
segurança social instituído. A corrida ao armamento prévia à 1ª guerra mundial leva ao
aumento considerava das despesas militares em alguns países como Alemanha, Áustria, França e
Reino Unido, ainda assim, a subida média da despesa pública é bastante ligeira se
considerarmos que se tratou de uma época marcada por obras publicas de fundo ligadas à
industrialização como por exemplo os caminhos de ferro. De acordo pelo observado pelos autores
neste período esta pouca expressão no aumento da despesa parece desmentir a lei de Wagner.
c) Período entre guerras - o crescimento da despesa pública acentua-se neste

período isto à medida que emergem novas concepções sobre o papel do estado que muito devem
também à influência de Keynes que surgem no contexto depressão e que vêm revelar o fracasso
da economia de mercado. Estas ideias de Keynes acabam por se difundir. Aumento acentuado
das despesas públicas em especial a partir dos anos 30 do Século XX com o Keynesianismo e
surge também nesta altura a função de estabilização económica.

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Com a grande depressão de 29 as suas ideias sobre despesa publica expansionista foram postas
em prática - A época do New Deal Americano e do aparecimento em alguns países de sistemas
rudimentares de segurança social como veremos nos quadros do artigo, em 1937 o nível médio
das despesas duplica em relação a 1913.
Aula 3
27/10/2017
d) Período que vai desde o final da 2ª guerra mundial e os anos 60 do século

XX- é fundamentalmente a partir do fim da 2ª guerra, entre 60 e 80 que se observa o período de
maior crescimento e os gastos dos estado disparam. Isto tudo especialmente por causa da
influencia crescente da teoria geral de Keynes, do desenvolvimento da teoria dos bens
públicos e do conceito de externalidade e também em 1950 aparece uma famosa obra de
Musgrave onde se defende o papel do estado da afectação de recursos, redistributivo… nesta
altura passamos uma fase de entusiasmo e confiança em relação à intervenção crescente do
estado na economia. Também é de notar que nesta época muitos dos direitos a prestações
sociais passam a ter consagração constitucional (direito à habitação,) o aumento da despesa
surge fortemente incentivado pelo pensamento económico por um lado surgem estudos sobre a
avaliação e análise da despesa pública, por outro lado, não se apontam consequências
económicas e negativas ao aumento da carga fiscal. Contudo, com a abertura ao aumento das
despesas públicas, surgem os lóbis económicos e políticos. A atuação do estado nesta altura era
entendida de forma ingénua e optimista. Entendia-se que a atuação dos governantes visava
promover o estado social e não o próprio, que as decisões políticas seriam reversíveis, que os
incentivos podiam ser criados ou removidos e que os governantes teriam uma visão correta,
completa do funcionamento da economia. O crescimento da despesa pública foi nesta altura
justificado pela defesa da necessidade de maior intervenção do estado nas economias
capitalistas, na estabilização da economia através das políticas anti-cíclicas. Aumentaram o
investimento público em altura de recessão ou por outro lado controlaram a inflação em alturas de
expansão: 1- Na redistribuição e redução de riscos através de políticas sociais. 2- na promoção
do crescimento económico através do investimento público e planificação estadual da economia e
mais recentemente 3- com as políticas de proteção do ambiente. Este foi um período de paz
relativa. A despesa pública aumentou de um modo sem precedentes especialmente entre 60 e 80.
E isto descontrai a análise feita pela dupla acima: Peacok e Wiseman. Esta subida reflete numa
mudança de percepção acerca da atuação do estado, a defesa de políticas Keynesianas e a
percepção difundida de que o Estado é o agente mais eficiente na afectação de recursos e sua
redistribuição. O aumento da despesa pública foi feita sobretudo à custa do aumento das
despesas transferência e esse aumento tem por base a decisão política da criação de novos
programas de auxílio social ou o alargamento dos programas já existentes a novos beneficiários.
Este período corresponde ao de implantação do modelo de Estado Social.
e) Período das décadas de 60 a 80 do Século XX - Especialmente na década de 70

começam a surgir sinais visíveis de nova atitude face ao Estado e este cepticismo foi crescendo
ao longo da década de 80 começando a surgir algumas criticas:
1- Os economistas monetaristas começaram uma critica aos mecanismos

Keynesianos de estabilização defendendo que a estabilidade económica se atinge com o
controlo da quantidade de moeda em circulação e não com políticas de redistribuição;
2- Critica ao desvio de recursos do sector privado para o sector público - a

cobrança de impostos implica que cada “euro público” se traduz numa redução de consumo ou de
investimento do sector privado, o que se torna um problema se se considerar que o estado é
novamente um esbanjador que não cuida bem dos seus recursos. Esta critica quer dizer que se o
estado retirar aos particulares dinheiro esse dinheiro é dinheiro que os particulares não podem

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gastar. O estado retira o dinheiro a quem o saberia gastar para gastar ele - retira poder de
consumo e investimento.
3- Preocupação com os efeitos de desincentivo da pressão fiscal sobre o

trabalho, a poupança e a iniciativa - os autores que aventam esta preocupação argumentam
que a carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho ou sobre a poupança desincentivam o
trabalho sobre a poupança e também a iniciativa privada. Ex: se 90% do meu ordenado fosse para
o estado eu sentia-me tentada a não trabalhar.
4- A análise do processo político - permite perceber que grande parte da

despesa não tem como destino a satisfação de necessidades colectivas mas antes é orientada
para a satisfação de grupos de interesses. Nos EUA estes autores defendem a redução da
presença do Estado na economia, no entanto esta redução é difícil de fazer por 2 motivos:
I) Já há compromissos assumidos pelo estado no passado que não pode deixar
de honrar de um momento para o outro
II) Há resistência por parte dos grupos beneficiários das despesas do estado
f) Período entre 80 e 96 - estes autores começaram iniciar uma serie de reformas que muitos
países da OCDE também seguiram. Neste período a despesa pública embora continue a crescer
o ritmo do aumento abranda.
g) Período de 96 até à atualidade - estes autores agrupam os países que servem de análise
à sua pesquisa e concluem que a despesa tende a diminuir de um modo geral, embora com
períodos de oscilação. O que os autores fazem é dividir por categorias os vários países que
analisam. Dividem de acordo com o timing em que conseguem atingir o propósito da diminuição
da despesa e os esforços que desenvolvem para alcançar tal propósito (ver as páginas 15 e
seguintes do artigo do info). Portugal faz parte de uma pequena categoria de países nos quais as
despesas primarias atingiram o seu limite em 2002. Desta categoria fazem também parte o Japão
e a Grécia e os autores chamam a esta categoria como não reformadores.
Período de 2005 a 2016 (não está contido no estudo dos autores mas também há um quadro no
infor) - verifica-se um decréscimo da despesa pública. O nível mais baixo de despesa pública foi
em Portugal atingido em 2007 e que ascendeu a 44,5%. Por sua vez, o nível mais elevado
ocorreu nos anos de 2010 e 2014 com valores idênticos de 51,8%.
Orçamento de estado
O orçamento de estado é um documento onde se faz a previsão das receitas e das

despesas anuais competentemente autorizadas pela Assembleia da República. O orçamento é
sempre um mapa de previsão porque as receitas e despesas que dele constam são futuras.
Regra da anualidade orçamental - o orçamento é feito numa base anual - 106º/1 CRP - esta
regra envolve uma dupla exigência: necessidade da votação por parte do parlamento ser anual e
que a execução seja igualmente anual pelo governo e administração pública. O período financeiro
referência coincide com o nosso ano civil. Quais as despesas e quais as receitas? Depende do
orçamento em causa porque existem 2 tipos de orçamentos:
1. Orçamento de gerência - o atual que já o é desde 1930 - é aquele em que se

prevêem as receitas que o estado irá cobrar e as despesas que irá pagar durante o período
financeiro. é uma previsão de receitas e despesas na sua fase terminal (cobranças e
pagamentos). Exemplo: o governo prevê fazer uma ponte, incorrer numa despesa. Esta ponte
demora 3 anos a ser construída e custa 30 milhões de euros e foi acordado com a construtora o
pagamento faseado da obra em 3 anos. Com base na definição de orçamento de exercício, para
2018 qual o valor que la estará registado a título de despesa. Serão os 30 milhões porque é o

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montante resultante da divida que nasce para o estado nesse ano. Já no orçamento de ingerência
serão registados 10 milhões que é o valor que efetivamente se paga nesse ano.
2. Orçamento do exercício - Aquele em que se prevêem as receitas que o Estado irá

cobrar e as despesas que irá pagar em virtude dos créditos e dividas que irão surgir a seu favor e
contra si durante o período financeiro. é uma previsão de receitas e despesas na sua fase inicial
de créditos e dividas. Exemplo: governo prevê fazer uma ponte, incorrer numa despesa. Esta
ponte demora 3 anos a ser construída e custa 30 milhões de euros e foi acordado com a
construtora o pagamento faseado da obra em 3 anos. Com base na definição de orçamento de
exercício, para 2018 qual o valor que la estará registado a título de despesa. Serão os 30 milhões
porque é o montante resultante da divida que nasce para o estado nesse ano. Já no orçamento de
ingerência serão registados 10 milhões que é o valor que efetivamente se paga nesse ano. A
diferença está entre o valor da despesa que nasce nesse ano e a despesa ou receita que é
efetivamente suportada ou cobrada nesse ano. Estes valores nunca coincidem e esta diferença
entre orçamentos de ingerência e exercício é especialmente relevante para as despesas e dentro
das despesas para as plurianuais (aquelas em que efetivação se prolonga por período superior a
1 ano). O orçamento de exercício permite-nos o confronto entre o montante das dívidas e
créditos que surgirão contra e a favor do estado durante o período financeiro, ié, permite-
nos verificar o equilíbrio entre o que se irá gastar e o que se irá receber. Assim terá a vantagem de
elucidar sobre a situação financeira do estado. O problema do orçamento de exercício é que
não nos diz qual será a situação dos cofres do estado que como diz Drº Teixeira Ribeiro
depende de 3 pontos:
1- depende da entrada e saída de dinheiro
2- das entradas e saídas em virtude da cobrança de créditos e pagamento de
dividas que nascem durante o ano
3- da cobrança de créditos e pagamento de dividas que nasceram durante os anos
anteriores e só naquele serão satisfeitos.
Estes 3 pontos constituem as vantagens do orçamento de gerência porque sendo
uma previsão das cobranças e pagamentos a fazer no período, permite ao governo regular a
tesouraria do estado ajuizando acerca da adequação entre entradas e saídas de caixa de modo a
que não falte dinheiro nos cofres nem sobre em demasia,
Sendo então preferível o orçamento de gerência inscrevem-se apenas no orçamento os
encargos a satisfazer no próprio ano pelo que tratando-se de despesas plurianuais inscreve-se em
cada orçamento apenas encargos a satisfazer no próprio ano. Em cada ano prevêem-se as
receitas que vai efetivamente obter e as despesas que pagará efetivamente. O inconveniente mais
imediato que se associa a este orçamento é que este não permite a perfeita noção sobre quem foi
o responsável da despesa.
O balanço não se trata de uma previsão espelha sim uma realidade em dado momento, espelha-
se o ativo e o passivo, a saúde financeira naquele determinado momento. As receitas e despesas
não equivalem ao ativo e ao passivo.
Funções do orçamento de estado:
1- Relacionação das receitas com as despesas - o Estado tem de orçar as suas despesas
e receitas a fim de se assegurar que as receitas bastam para cobrir as despesas.
2- Fixação das despesas - consiste na seguinte ideia: se as receitas tem de cobrir as

despesas então tem que se fixar o montante das despesas e o total das despesas corresponde ao
somatório de todas as despesas dos serviços do estado. A cada um dos serviços do estado
(proteção civil, SNS) são atribuídos valores, valores esses que podem ser gastos como despesas
pelo que cada serviço tem autorizações para gastar até um x e por isso se chamam créditos,
assim, o orçamento das despesas é uma serie de aberturas a créditos aos serviços. A ideia no
fundo é como se a cada um dos serviços fosse atribuído um cartão de credito com dado plafond

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sabendo que não o poderão superar. O sumário de todas as despesas consiste no somatório do
que cada um dos serviços pode gastar. Os serviços tem e confinar as suas despesas aos créditos
que lhes fora atributos não os podendo ultrapassar e isto mostra que a previsão das receitas não
tem o mesmo significado da previsão das despesas. O orçamento das receitas é e deve ser uma
mera previsão o mais próxima da realidade possível, as cobranças são sempre incertas. O
orçamento da despesa prevê verbas cujo montante os serviços não podem ultrapassar. Daí se
dizer que se fixam as despesas e se prevêem as receitas. Quando estamos perante um
orçamento de exercício os créditos orçamentais são autorizações de contrair divida
durante um período financeiro e fazer pagamentos durante esse período financeiro e
períodos seguintes.
Quando estamos perante o orçamento de gerência os créditos orçamentais são
autorizações para fazer pagamentos durante o período e também, autorizações de contrair
dividas a pagar no próprio período.
3- Exposição do plano financeiro - com a fixação das despesas fica a saber-se

quanto se propõe despender com a organização e funcionamento de cada um dos serviços e com
a previsão das receitas fica a saber-se qual o contributo de cada um dos meios de financiamento.
O orçamento é então o próprio programa/plano financeiro anual do estado.
Regras da organização do orçamento:
Breves notas:
A lei do enquadramento orçamental de 2001 foi parcialmente revogada em agosto de 2015 - lei
91/2001 de 20 de Agosto.
12 de setembro de 2015 entrou em vigor a nova LEO que é a lei nº 151/2015 de 12 de Setembro.
Legislador confuso, no fundo vigoram atualmente partes de ambas as leis porque uma está
parcialmente atualizada. Artigo 8º da nova LEO diz-nos que artigos não estão em vigor na nova
LEO e que por isso temos de os ir ver à velha LEO. Artigo 7º/2 diz quais estão em vigor na antiga
LEO.
Em exame importa relacionar as regras clássicas de elaboração do orçamento com as funções do

orçamento de estado.
As 3 funções do orçamento que acabamos de ver são os fins do orçamento e para os

atingir há que organizar o orçamento de acordo com certas regras a que deve subordinar-se a
forma e o conteúdo. Vamos falar de 4 regras clássicas:
1- Regra da unidade - o orçamento serve para relacionar as receitas com as despesas pelo
que é conveniente que receitas e despesas estejas previstas no mesmo documento e se o
montante das receitas é suficiente para cobri-las. Alem disso, o orçamento expõe o plano
financeiro. Apreende-se melhor um plano quando ele consta de um só documento. Segundo esta
regras receitas e despesas do estado devem ser inscritas num único documento. A unidade do
orçamento é a unidade do documento de que ele consta. A razão de ser desta regra é que esta
permite uma maior transparência do orçamento e o cumprimento cabal da função de relacionação
das receitas com as despesas e da função de exposição do plano financeiro. Há também quem
considere que a possibilidade de haver uma visão do conjunto é fator de disciplina e rigor. O artigo
105º/3 CRP começa por dizer que o orçamento é unitário e por sua vez também no 9º/1 da nova
LEO encontramos o mesmo. Mas quais os segmentos de Estado que tem o seu orçamento
contido num orçamento de Estado? Quais os segmentos que não dispõem de um orçamento
separado? A resposta é dada no artigo 9º/1 nova LEO -“das entidades que compõe o sector da
administração central e o sub-setor da segurança social - estas duas entidades tem o seu
orçamento dentro do orçamento e estado. Quais as que ficam de fora? Resposta no 9º/2 - “Os
orçamentos das Regiões Autónomas e os Orçamentos das Autarquias Locais…” - e
compreendem todas as receitas e despesas das administres regional e local.

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Notas:
1- Apuramos que entre nós existe uma pluralidade orçamental: o orçamento do estado é
restrito ao nível nacional da administração havendo orçamentos separados para as regiões
autónomas e para as autarquias locais.
2- Apesar desta pluralidade e para que não haja perda de transparência no sistema há a
obrigação de inscrever em cada um dos orçamentos existentes a totalidade das receitas e a
totalidade das despesas conforme resulta do artigo 9º/2 da nova LEO.
Aula 4
03/11/2017
2- Regra da especificação - segundo esta regra, as receitas e as despesas devem ser

previstas descriminadamente, ou seja, não devem, ser previstas em globo enquanto montante
total de receita ou despesa relativa a determinado serviço mas prevendo-se cada uma das várias
espécies de receitas ou de despesas. Em suma, as receitas e as despesas devem ser previstas
especificadamente. Razão de ser desta regra - o cumprimento desta permite verdadeiramente
expor o plano financeiro, perceber que despesas em concreto o estado se propõe realizar e com
que tipo de receitas contará para esse conjunto de despesas. Visa-se impedir a existência de
dotações e fundos secretos, e também, limitar a discricionaridade do governo. O fundamento
subjacente a este princípio é o da clara transparência, veracidade e fiscalização. A Assembleia da
República não dá um cheque em branco ao governo, autoriza sim em concreto. O governo recebe
instruções porque caso contrario não seria susceptível de um controlo politico e seria posta em
causa a relação de supra-infra ordenação em mataria orçamental.
Limites da especificação: uma das dificuldades que se coloca é saber qual o grau de
pormenorização necessário. Esta regra da especificação não deve ser levada às ultimas
consequências, impondo uma discriminação minuciosa sob pena de tolher demasiados serviços
impedindo-os de se adaptarem às circunstâncias. Exemplo: eis que de descriminam os gastos
em papel de carta, envelopes, tintas, lápis, se assim fosse, este grau de minuciosidade, o serviço
ficaria amarrado a cada uma destas verbas sem liberdade de movimentos. Se assim acontecesse
o que iria ocorrer acabando verba de lápis não havendo lápis mas ainda havendo verba em tinta?
Não se podia ir buscar para lápis o dinheiro da tinta. Apenas se se procedesse a uma revisão
orçamental poderia fazer-se isso. Ou seja, inscreve-se no orçamento qualquer serviço (despesas
para serviço de secretaria…). Não pode ser levado a extremo o grau de detalhe que impeça o
regular funcionamento de um serviço.
(Incompleto porque cheguei atrasada à aula)
Classificação funcional: Opera apenas para as despesas e é regulada pelo DL 171/94

de 24 de Junho opera segundo a natureza das funções exercidas pelo Estado, há uma repartição
geral em funções de soberania, sociais…
Classificação Orgânica - opera apenas para as despesas, atende aos diferentes

orgãos (departamentos da administração financeira do estado entre outros, ou seja, cada
despesas aparece associada aos respetivos serviços ou orgãos (ministérios, organismos,
serviços) Artigo 5º do DL 26/2002
A despesa pode também estruturar-se por programas - DL 131/2010 e o artigo 105º/3 da

CRP + artigo 45º da Nova LEO (que ainda não está em vigor). A estruturação da despesa por
programas relaciona-se com a definição de determinados objetivos: Orçarmentação é orientada

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para uma finalidade pré definida para certos objetivos económicos como por exemplo o POPH.
Assim, um programa de despesas é um conjunto de verbas que se destinam à realização de
medidas articuladas e complementares que servem determinados objetivos de carácter plurianual.
Pode incluir vários orgãos, vários tipos de despesa e satisfazer várias funções do estado.
Estruturação da receita e da despesa quanto à fonte de financiamento:

Receitas e despesas também pode sem estruturadas por fonte de financiamento ficando a
conhecer-se a origem dos montantes previstos para a realização de certa despesa ou para
angariação e certa receita. No fundo o que se faz é dizer que certa despesa terá como fonte de
financiamento, por exemplo, 25% de impostos, 25% de financiamento europeu, 25% de emissão
da divida pública etc… (Qual a percentagem que vem de onde) esta estruturação permite
perceber de onde vem o financiamento do estado e o peso de cada componente. Há contido uma
excepção à regra da especificação 8º/5 da velha LEO + 45º/11 da nova LEO
Dotação Provisional corresponde à dotação orçamental que é inscrita num capitulo

especifico do orçamento da despesa do Ministério Finanças e que constitui uma provisão para
fazer face a despesas não previsíveis e inadiáveis - 45º/11 Nova LEO. Este instrumento permite
que haja uma almofada financeira, um montante que não se prevê que seja utilizado e que só o
será se houver a necessidade de realizar as tais despesas não previsíveis e inadiáveis. Não se
prevê antecipadamente onde é que aquele montante possa ser gasto, no fundo espera-se mesmo
que não se gaste. Serve para prevenir eventuais derrapagens das despesas que pela sua
dimensão não exigem que se rectifique todo o orçamento.
3 - Regra da universalidade do orçamento bruto ou Regra da não compensação

Esta regra implica que as receitas e as despesas sejam previstas no orçamento pelo seu
montante bruto, ou seja, sem qualquer compensação ou descontos e por isso também se lhes
chama regra da não compensação. Exemplo: para o ano 2018 prevê-se uma receita fiscal total no
montante de 1000 e simultaneamente que os encargos com a respectiva cobrança ascendam a
50. Para o ano de 2018 prevê-se que o estado despenda um montante de 1000 para adquirir
terrenos para a construção de um aeroporto, mas , nesse terreno há arvores cuja madeira se pode
vender funcionando como receita para o estado. Se previrmos a despesa em termos líquidos
inscreveríamos 950. A despesa em termos brutos temos 1000 em despesas e 50 em receitas.
Qual a razão de ser desta regra da não compensação? Uma ornamentação de montantes em
termos líquidos inviabilizaria desde logo uma função importante do orçamento que já estudamos:
fixação da despesa que o orçamento deve cumprir porque se apresentássemos os valores em
termos líquidos os valores do orçamento seriam essencialmente diferenciais entre receitas e
despesas, no fundo há vários números cuja diferença pode dar 950. Aqui pretende-se montantes
máximos de despesa autorizada. Se o orçamento do estado fosse liquido poderíamos ter
despesas ocultas o que poria em causa a transparência, fiscalização e rigor. Esta regra obriga a
que todas as receitas e todas as despesas estejas orçadas sem qualquer excepção e por isso se
diz também que esta regra se chama regra da universalidade - artigo 15º Nova LEO - “todas as
receitas devem ser previstas… sem dedução alguma…”
1 - Os montantes correspondentes aos benefícios fiscais não chegam a ser cobrados.

(Exemplo: valor de imposto que não tem de ser entregue ao estado)
2- Os montantes dos reembolsos e restituições são arrecadados pelo estado mas como
tem de ser devolvidos aos contribuintes nem se pode dizer propriamente que tenham sido
cobrados e por isso ate podemos dizer que não são verdadeiras receitas porque nem chegam a
pertencer ao Estado.
4 - Regra da não consignação - Art. 16º nova LEO - Quando o estado cobra as receitas
que são incertas, fá-lo sem nenhuma finalidade especifica porque as receitas servem para cobrir a

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globalidade das despesas, não havendo uma afectação caso a caso. Regra geral não se cria um
imposto sobre, por exemplo, produtos açucarados para pegar no produto desse imposto e
construir uma ponte. Isso à partida não acontece.
Segundo esta regra as receitas devem destinar-se à cobertura de todas as despesas não
devendo afectar-se certas receitas à cobertura de despesas em geral.
Qual a razão de ser desta regra? Caso houvesse consignação de receitas, a receita
consignada poderia não ser suficiente para cobrir a despesa correspondente e deste modo
poderia acontecer que a despesa prevista deixasse de puder realizar-se em todo ou parte por não
ser possível arrecadar receita suficiente para essa despesa. Exemplo: para a realização de
despesa relativa ao pagamento dos vencimentos dos funcionários de uma conservatória inscreve-
se no Orçamento de Estado para 2018 a dotação de 1000 e consigna-se a essa despesa a receita
advinda das taxas pagas pelos registos das hipotecas. No ano de 2018 quase não há hipotecas e
só se arrecadam 200 a título dessas taxas. Caso houvesse essa consignação parte dos
vencimentos dos funcionários das conservatórias não seriam pagos.
Quando é que há consignação de receitas? Só existe consignação de receitas quando o
estado afeta determinadas receitas à cobertura de determinadas despesas em termos tais que:
1- Essas receitas não poderão destinar-se à cobertura de quaisquer outras despesas
2- Essas despesas apenas se poderão efectuar na medida em que sejam arrecadadas
receitas suficientes para cobrir essas tais despesas
Exemplo: No orçamento de 2018 o Estado inscreve uma despesa relativa ao pagamento de
bolsas a atletas olímpicos no valor de 1000. Para financiamento da despesa prevista cria um novo
imposto: o imposto CR7 que é cobrado sempre que se compram bilhetes de futebol. Em 2018 a
cobrança do imposto CR7 acaba por render ao estado o montante total de 800:
Hipótese 1 - o Estado paga a totalidade dos 1000 em bolsas a atletas olímpicos;
Hipótese 2 - o Estado apenas paga o montante de 800 em bolsas aos atletas olímpicos
mas paga essas bolsas com outras receitas que não as do imposto CR7;
Hipótese 3 - o Estado apenas paga o montante de 800 e paga esse montante usando
exclusivamente as receitas provenientes do imposto CR7, imposto esse que não afeta à cobertura
de quaisquer outras despesas.
Hipótese 4 - no ano de 2018 o imposto CR7 rende ao Estado um montante de 1200. O
Estado usa 1000 para pagar a despesa das bolsas e só depois de assegurar a cobertura desses
1000 afeta os outros 200 e afeta à cobertura das outras despesas.
Apenas nas hipóteses 3 e 4 estamos perante hipóteses de consignação de receitas e
também apenas estas hipóteses ilustram a regra do duplo cabimento e segundo esta regra,
havendo consignação de receitas para pagamento de determinadas despesas, essas despesas
deverão caber em duas coisas:
1- Nos respectivos créditos orçamentais - primeiro cabimento ou cabimento geral -

para todas as despesas, isto porque, não se pode realizar despesa superior à prevista no
orçamento. Mesmo que existam receitas consignadas (1200) superiores à receita prevista (1000)
nem por isso se poderá gastar mais do que a autorização inicial previa. 42º/5 e 6/b da LEO de
2001 que equivale atualmente ao artigo 52º.
2- No produto das receitas que lhe foram afectadas - segundo cabimento - previsto no
artigo 42º/9. Este segundo cabimento é o que está ilustrado na hipótese 3 porque embora no caso
houvesse autorização para gastar até ao montante de 1000 apenas se pode efectuar despesa até
ao montante da receita arrecadada que no nosso caso foram os 800.
O primeiro cabimento ou cabimento geral é um cabimento para todas as despesas e

funciona para que o orçamento cumpra a sua função de fixação de despesa - estas não poderão
ultrapassar os montantes das dotações respetivas, dotações essas com natureza vinculativa. Qual
será a razão de ser para se consignarem receitas? A consignação tanto pode resultar em
situações de favor para essas despesas como de desfavor e isso pode estar na base das
diferentes razões para se consignar receitas:

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1ª hipótese: quando o produto das receitas consignadas iguala ou excede o montante

previsto nas despesas, neste caso, estas despesas tem a cobertura assegurada seja qual for a
situação financeira do estado. Se as receitas arrecadadas forem suficientes a cobertura está
assegurada. Mesmo que o Estado disponha de menos receitas em geral para afetar à realização
de despesas, mesmo assim fica obrigado a afetar as receitas consignadas àquelas despesas, ou
seja, garante-se que haverá sempre receita para realizar aquela despesa e deste modo a
consignação de receitas pode servir para colocar permanentemente certas despesas em situação
de favor.
2ª hipótese: quando o produto das receitas consignadas é inferior ao montante previsto
das despesas. Neste caso o serviço não poderá realizar todas as despesas previstas mas apenas
as cabidas no montante das receitas. É uma limitação adicional à realização de despesas porque
tem de respeitar o limite do 2º cabimento e este limite é ditado pelo montante que for arrecadado
a titulo de receita - receita consignada. Então, nestes casos, a consignação faz-se para que as
despesas só possam realizar-se até onde permitirem as receitas consignadas.
O artigo 16º/2 da nova Leo funciona como excepções ao disposto no nº 1 do mesmo artigo.
O artigo 42º/9 da velha LEO diz-nos que a realização de qualquer despesa à qual esteja
consignada determinada receita fica também consignada à receita em igual montante o artigo
55º/4 da atual LEO dispõe a mesma coisa mas acrescenta algo mais. Importa distinguir entre
liquidação e cobrança. Liquidação é o imposto a cobrar pelo contribuinte. Cobrança é o
pagamento por parte do contribuinte.
Violações /Transgressões das regras da não consignação e da unidade:
Em relação à regra da não consignação - 1 - o estado cria um serviço e criando um

serviço está ciente de que a despesa vai aumentar e por consequência aumentam também as
despesas e cria-se um imposto. Aqui não temos consignação porque as receitas do imposto
podem destinar-se indiferentemente à cobertura de quaisquer despesas estejam ou não cobertas
as despesas do novo serviço; e porque 2 - as despesas deste serviço poderão realizar-se na
medida em que foram previstas e não apenas até ao montante das receitas que vier a produzir o
imposto, ou seja, não é limitado pelas receitas obtidas.
Mas, se o estado cria um imposto e estabelece que as suas receitas ficam destinadas à
cobertura das despesas desse novo serviço, aqui já temos consignação porque: 1 - as receitas do
imposto não podem destinar-se a outras despesas antes de assegurada a cobertura dos créditos
orçamentais a que foram afetadas e 2 - esses créditos só poderão utilizar-se na medida do
produto maior ou menor desse imposto. Havendo esta consignação de receitas as despesas terão
de caber não só nos créditos ou dotações orçamentais - 1º cabimento, mas também no produto
das receitas que lhe foram afetadas - segundo cabimento, duplo cabimento.
Em Portugal, só a titulo excepcional é que os serviços tem receitas consignadas.
Estes serviços podem ou não ter autonomia financeira, ou seja, ter receitas próprias e orçamento
próprio. As receitas são suas e as despesas também são suas. Os serviços com receitas
consignadas podem ou não ter autonomia financeira e podem distinguir-se 2 situações:
1- Serviços com autonomia administrativa - podem praticar atos de gestão definitivos e

executórios mas com créditos inscritos no orçamento de estado porque não tem receitas próprias
or exemplo os institutos públicos;
2- Serviços com autonomia financeira que além de gozarem de autonomia administrativa

também dispõe de receitas próprias permitindo-lhes autorizar com elas os pagamentos das
despesas previstas no seu orçamento, por exemplo as universidades.

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Relativamente à regra da unidade - haverá pluralidade orçamental sempre que as

receitas e despesas do estado não apareçam num só documento mas em vários, como diz o Drº
Teixeira Ribeiro a unidade pode ser quebrada com base em 3 aspetos:
1- Autonomia financeira
2- Distinção entre despesas ordinárias e extraordinárias - há quem considere que deveria

haver a organização de dois documentos em paralelo: um em que se prevejam despesas e
receitas permanentes do estado - orçamento ordinário, e noutro, as despesas e receitas não
permanentes do estado, ou seja, um orçamento extraordinário.
3- Distinção entre despesas correntes e de capital - Há quem entenda que devem existir dois
documentos orçamentais: um de orçamento corrente e outro de orçamento capital, veremos na
próxima semana. Em que se prevejam despesas em bens consumíveis e as receitas que provem
do rendimento - orçamento corrente e outro em que se prevejam as despesas em bens
duradouros e as receitas que provem do aforro - orçamento de capital.
Drº Teixeira Ribeiro diz que em relação a 2 e 3 teríamos 3 orçamentos mas que isto não
quer dizer que o estado quebraria a regra da unidade. O orçamento ordinário e extraordinário
podem fazer parte do mesmo documento tal como os orçamentos correntes e de capital. Em
suma, tem autonomia financeira tanto o orçamento ordinário e extraordinário , corrente e de
capital, são inteiramente compatíveis com a regra da unidade. Já quanto à consignação considera
o Drº Teixeira Ribeiro que há razões para que se possa consignar receitas mas não para a
multiplicidade orçamental. ler em casa regras e princípios do artigo 9º ao 19º da nova LEO.
Aula 5
10/11/2017
Equilibrio orçamental
Acepção formal de equilíbrio orçamental
A ideia é que não faz sentido que se prevejam despesas sem que se prevejam as receitas
bastantes para realizar essas mesmas despesas, então, a totalidade das receitas terá que ser
sempre suficiente para cobrir a totalidade das despesas. O orçamento apresenta-se sempre com
receitas iguais ou superiores às despesas, ié, equilibrar que é o ideal, o super habitário. Este
equilíbrio entre todas as despesas e todas as receitas é o que se designa por equilíbrio formal
do orçamento de estado, equilíbrio este que está sempre presente e que é constitucionalmente
imposto, basta que vejamos o artigo 105º/4 CRP mas também no artigo 9º da Velha LEO,
apesar de não estar em vigor dá-nos muita informação. Entende-se porem que não basta a
equivalência entre a totalidade das despesas e a totalidade das receitas (vistas de um modo
indiscriminado). É que a saúde das Finanças públicas implicará que determinadas despesas
devam ou não ser cobertas com determinadas receitas. Exemplo: orçamento de 2018 preveria
que todas as despesas do estado fossem cobertas com recurso a empréstimos. Formalmente
estaríamos perante uma situação de equilíbrio (a todas as despesas que o Estado incorre
arranjaríamos receitas para fazer face a essas despesas) no ponto de vista da sustentabilidade
isto seria desastroso. Estaríamos a fazer face a despesas com recurso a empréstimos, o estado
estaria a endividar-se para pagar a luz dos município os salários dos funcionários públicos… Mas
apesar do que acabámos de dizer se se fala de défice é porque este pode haver mesmo quando
as receitas são iguais ou superiores às despesas, é que o equilíbrio orçamental não se define pelo
equilíbrio entre todas as despesas e todas as receitas, mas sim pelo equilíbrio entre certo tipo ou
categoria de despesas e certo tipo ou categoria de receitas, então, o equilíbrio do orçamento
afere-se em termos materiais, enquanto equilíbrio entre determinadas categorias de despesas e

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determinadas categorias de receitas. Mas que despesas e que receitas são essas? Depende
do critério de equilíbrio que estivermos a levar em consideração:
1º - CRITÉRIO DO EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO EFECTIVO:
Foi a primeira concepção de equilíbrio historicamente vigente. Esta concepção surgiu

como corolário do liberalismo económico dos clássicos. Os clássicos acreditavam nos
mecanismos de reequilibro automático. A economia tem uma capacidade de auto-regeneração
pelas leis de mercado, tendendo para uma situação de equilíbrio, daí que para os clássicos as
crises tanto de sub como de sobre-produção são meramente transitórias/passageiras. Concebiam
o estado como mero consumidor improdutivo que era incapaz de produzir rendimento. Por outro
lado, naquela época, o imposto também era visto como um triplo mal: menos investimento
privado, menos consumo e menos aforro de uma forma geral e daí que se compreenda que a
intervenção do estado nesta altura era considerada como um mal e a sua intervenção deveria
limitar-se ao mínimo possível para assegurar ordem pública e a segurança dos cidadãos. Esta
concepção foi adoptada no quadro do pensamento liberal e foi retomada entretanto com a
instauração da república em 1910. Esta concepção contrapõe receitas e despesas efectivas a
receitas e despesas não efectivas. O que é cada uma destas receitas e despesas?
Receitas efectivas —> são receitas que aumentam o património financeiro do estado (ex:
receitas patrimoniais, taxas e impostos, especialmente os impostos)
Despesas efectivas —> são despesas que diminuem o património financeiro do estado (ex:
despesas com a aquisição de quaisquer bens inclusive os duradouros, ou aquisições de serviços -
ordenados dos funcionários públicos).
Receitas não efectivas —> são aquelas que não aumentam o património financeiro do Estado
(ex: empréstimos contraídos pelo estado. Quando entra esse milhão nos cofres do estado, se isto
fosse um balanço no ativo tínhamos esse milhão mas no passivo também, então em rigor este
valor está anulado logo não aumenta o seu património financeiro, já o contrário acontece com os
impostos).
Despesas não efectivas —> são despesas que não diminuem o património financeiro do Estado
(ex: reembolso do empréstimo) o milhão entrou mas o estado já sabia que ele teria de sair.
De acordo com esta concepção de equilíbrio as despesas efectivas do Estado deveriam

ser cobertas com receitas efectivas e à data a principal fonte das receitas efectivas eram os
impostos situação que se mantém atualmente.
Racionalidade/razão de ser deste tipo de equilíbrio: se um montante de despesas
efectivas for igual ao montante das receitas efectivas (aquelas que aumentam o património
financeiro do estado) o estado chegará ao final do período financeiro com o mesmo património
que tinha no inicio e mais do que isso, de acordo com o pensamento clássico, esta concepção era
exigida para que se conseguisse a neutralidade das finanças. Entendia-se que os contribuintes
diminuíam as suas despesas na exata medida dos impostos que pagavam. Pelo que se os
impostos igualassem as despesas públicas, o valor das despesas públicas era idêntico à redução
das despesas privadas (os mil que pago de impostos são para as despesas do estado que vai
esbanjar o que lhe dei no entanto são menos mil que irei reduzir ao meu consumo). E como vimos
anteriormente o estado era visto como mero consumidor inapto à produção e também é certo que
os impostos não se limitavam a subtrair rendimentos que os contribuintes destinariam a consumo
mas também ao aforro, (o rendimento tem dois destinos: consumo e aforro. Dentro do aforro
temos o investimento e entesouramento), o que iria prejudicar desde logo o investimento e por
consequência a formação de capital já que de acordo com os clássicos o Estado iria utilizar esse
valor de forma improdutiva. Assim então, precunizava-se a par do equilíbrio do orçamento, a

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redução das despesas ao mínimo, o melhor orçamento seria o mais pequeno porque as
respectivas despesas do estado encontravam-se limitadas ao total dos tributos que se pudesse
arrecadar (essencialmente os impostos) e esta arrecadação de impostos, por sua vez,
encontrava-se limitada pela resistência dos próprios contribuintes, não só destes mas também
pela certeza de que a carga tributária tem sempre efeitos nefastos. A ideia é que o orçamento de
estado seja pequeno e equilibrado para que não sejam construídos empréstimos, e que o
pagamento desses empréstimos acabaria também por se repercutir nas gerações futuras,
passando-lhes o ónus do seu pagamento. Além disso, os capitais não são elásticos, não são
infinitos. O estado dirigindo-se ao mercado e contraindo um empréstimo vai fazer com que
diminua o capital disponível e vai pagar em principio altos juros, ora, o valor do credito à
disposição das famílias e das empresas (outros agentes económicos) será menor e tal como
sabemos que se a procura aumenta os juros sobem e por isso tanto empresas como famílias se
sentirão com o recurso de capitais ao mercado por parte do Estado. Por isso também se pode
dizer que quanto menos despesa publica fizer o estado (daí ter de ser um orçamento pequeno e
barato) menos impostos serão necessários cobrar e, consequentemente, menor é o valor que é
“retirado” ao particular e com menos dinheiro retirado sobra mais para consumir e aforrar (de
preferencia investindo-o). Falamos num orçamento pequeno e barato porque uma despesa
publica pequena implicava que o estado interviesse pouco e os clássicos queriam um estado
pouco intervertido que se limitasse às suas tarefas principais “policy, defense and arms”. Apesar
desta limitação referida (orçamento pequeno e barato) pior ainda seria um cenário de
desequilíbrio. Se houvesse défice, ou seja, se o valor arrecadado pelas taxas e impostos fosse
inferior ao valor das despesas públicas, o estado teria 2 alternativas:
1- Alternativa do aumento da quantidade de moeda em circulação, atualmente

puramente teórica , conseguido através da emissão de notas junto do banco emissor. Havia
assim uma monitorização do défice. Atualmente não é possível a emissão de notas por parte do
Banco de Portugal. No tempo do escudo o estado português abusava deste sistema. Atualmente
só podemos emitir notas se autorizados pelo BCE. Além disso, mesmo que fosse possível este
aumento da quantidade de moeda em circulação teríamos outro problema à jusante que é um
processo inflacionista porque aumentaria a quantidade de moeda nas nossas mãos,
procuraríamos gastar, do lado de oferta esta tenderia a diminuir. Aumentando a procura e
diminuindo a oferta o preço sobe. Esta situação de inflação será tão mais preocupante quanto
estivermos em situação de pleno emprego. Não há resposta da oferta perante a procura.
2- Recurso a empréstimos. Os empréstimos são as receitas não efectivas. A ideia seria:

com as receitas não efectivas pagar despesas não efectivas. Vamos contrair empréstimos para
pagar a água do município. Este recurso a empréstimos contraídos junto do público, determinaria
que o aforro dos particulares, em vez de ser gasto em investimento seria consumido
improdutivamente pelo estado, havendo então um decréscimo do aforro dos particulares,
impedindo a formação de capital. Assim, o equilíbrio do orçamento adquiriu um sentido normativo.
Para que as finanças publicas não prejudicassem o progresso da economia nacional, era
necessário que o orçamento estivesse equilibrado. Entretanto com o tempo foi-se reconhecendo o
carácter reprodutivo de algumas receitas públicas e foi-se perdendo a ideia de que o melhor
orçamento era necessariamente o mais pequeno. Mas o equilibro despesas totais - impostos,
sempre limitaria o montante da despesa a efectuar pelo estado ao montante total de impostos que
o estado pudesse cobrar (que estaria sempre limitado pela resistência dos contribuintes ao seu
aumento), então, muitas vezes o que acontecia, e isso era um grande problema, é que o estado
não realizava importantes despesas para assegurar a manutenção do equilíbrio. No fundo o
estado sabia que tinha de ter um orçamento pequeno e barato porque sabia que estas despesas
deveriam ser pagas por impostos e se os contribuintes viam com maus olhos os impostos
ofereciam resistência a estes. Procurou-se então um entendimento mais flexível de equilíbrio
orçamental que permitisse cobrir com empréstimos parte das despesas públicas.

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CRÍTICAS AO EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO EFETIVO:

a) O equilíbrio entre despesas totais e impostos não é neutro. Os impostos reduzem em
menos do seu montante as despesas privadas, isto porque, a cobrança de impostos pode não
advir de rendimento destinado a consumo mas também a aforro.
b) A cobertura de despesas públicas com empréstimos nem sempre gera efeitos nocivos.
Em relação à emissão de notas este comportamento apenas será inflacionista se houver pleno
emprego, por outro lado, a contração de empréstimos por parte do estado apenas prejudicará o
investimento se for aplicado em consumo.
O que é um a situação de défice efetivo?

Se estamos perante um défice orçamental efetivo sabemos que as despesas efectivas são
superiores às receitas efectivas e quando assim acontece temos as tais duas hipótese: ou a teoria
possibilidade de emissão de moeda ou o recurso aos empréstimos que são receitas não efectivas.
Se por sua vez houver um superavit orçamental efectivo significa que as despesas efectivas
são inferiores à receita efectiva e então não interessa categorias, todas as receitas tem de cobrir
todas as despesas mas neste as efectivas cobrem-se umas às outras e as não efectivas sobrem-
se umas às outras, no entanto podemos recorrer a receitas efectivas para pagar despesas não
efectivas. Artigo 9º da velha LEO. Saldo global ou saldo efetivo significam o mesmo (9º/4 da
velha LEO).
2º- CRITÉRIO DO EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO ORDINÁRIO:
Surgiu como entendimento mais flexível de equilíbrio orçamental, surgiu da necessidade

de um conceito que permitisse cobrir com empréstimos parte das despesas públicas. Esta
concepção de equilíbrio contrapõe receitas e despesas ordinárias a receitas e despesas
extraordinárias.
Despesas ordinárias —> despesas que presumivelmente se repetirão em todos os períodos

financeiros que constituem como que encargos permanentes do estado (ex: despesas com os
vencimentos dos funcionários públicos);
Receitas ordinárias—> receitas cobradas em determinado período financeiro e que com toda a
probabilidade voltarão a ser cobradas nos períodos seguintes (ex: taxas e impostos permanentes);
Despesas extraordinárias —> são despesas que presumivelmente não se repetirão todos os
períodos, não sendo previsível quando voltarão a surgir (ex: construção de uma certa estrada);
Receitas extraordinárias —> são receitas obtidas num determinado período financeiro e que não
se sabe quando voltarão a ser obtidas (ex: empréstimos).
Ao abrigo desta concepção de equilíbrio as despesas ordinárias devem ser cobradas com
receitas ordinárias e as despesas extraordinárias cobertas com receitas extraordinárias. Esta
concepção foi adoptada por razões de ordem pragmática porque era necessário realizar despesas
de importância inquestionável a que não se conseguiria fazer face apenas com os impostos. Esta
concepção encontra-se associada ao financiamento das redes rodoviárias e ferroviárias a meio do
século XIX. Nesta época de realização de grandes obras públicas impunha-se o respectivo
financiamento que não se conseguia com o recurso aos impostos. Foi então necessário que o
respectivo financiamento com o recurso ao crédito fosse acolhido nos quadros do equilíbrio
orçamental. Com o estado novo regressou-se a este critério que seria mantido ate 1977.

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Quais as razões evocadas para a defesa deste critério?
1- Esta regra assegura o equilíbrio entre as receitas e as despesas que presumivelmente

se realizam todos os anos. Com a recuperação desta concepção no estado novo passou a
associar-se este argumento a uma ideia de finanças sãs que se associa a uma tesouraria em
equilíbrio dado um critério de previsibilidade. Na tesouraria do estado ingressavam anualmente
recursos para satisfazer os encargos anuais e nessa medida provendo permanentemente a
tesouraria de meios para fazer face aos encargos permanentes.
2- Esta regra permite o equilíbrio entre a utilidade usufruída por cada geração e a utilidade
custeada por si mesma. Entende-se que as despesas ordinárias (todos os anos se repetem)
esgotam a sua utilidade no período em que são realizadas (ex: os vencimentos pagos anualmente
aos funcionários públicos, apenas remuneram o trabalho que eles prestam nesse ano). Por outro
lado as despesas que não se repetem em todos os períodos financeiros (despesas
extraordinárias) oferecem uma utilidade duradoura, assim sendo, a construção da estrada também
aproveitará aos que viverem em anos posteriores. Deste modo, as despesas com utilidade
passageira deveriam ser custeadas com receita ordinária, ié, com taxas e impostos permanentes
e receitas patrimoniais, cobradas num ano e presumivelmente gerados com rendimento desses
ano. As despesas com utilidade duradoura poderiam ser pagas com empréstimos ou receitas
extraordinárias que gerariam encargos, designadamente juros, não só nesse período mas também
em períodos futuros e a este propósito é relevante falar no principio da equidade
intergeracional - artigo 10º da velha LEO (não está em vigor) e 13º da Nova LEO - Este
princípio é uma questão de justiça entre várias gerações. O ónus para as gerações futuras implica
que uma decisão financeira tenha impacto no futuro. A geração paga as despesas cuja utilidade
se limita a 1 ano e as gerações futuras pagarão as duradouras.
CRÍTICAS AO CRITÉRIO DO EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO ORDINÁRIO
a) O critério não se sustenta à luz da sua própria lógica - Drº Teixeira Ribeiro diz que “ o que
determina o caracter permanente ou esporádico das despesas não é o facto destas
retomarem em espécie (ex: ponte, hospital, estrada) mas em género ou montante, ou seja,
mesmo que a despesa orçada num ano para realizar determinada obra ou parte dessa obra
não volte a surgir em anos subsequentes será muitas vezes presumível que o estado tenha de
prever de novo igual montante nos períodos subsequentes, para custear outras obras
públicas, aí descortinamos uma despesa permanente. Na verdade o estado, anualmente
prevê, a realização e determinado montante de despesas de um determinado género.
Estamos então em face de um montante ordinário de despesas extraordinárias, ou seja, de
uma despesa extraordinária recorrente, ié, de uma despesa extraordinária que no seu
montante se repete, trata-se aqui de uma despesa que não retorna em espécie mas em
género (ex: obra pública) que deveria ser coberta com receita ordinária. Elas também
constituem despesas permanentes.
b) Arbitrariedade da classificação da despesa como ordinária ou extraordinária. é altamente

discutível concluir se uma despesa retornará ou não em períodos ulteriores. Trata-se de um
critério vago que gera arbitrariedade. no fundo é entregar à conveniência do governo a
classificação das despesas sabendo que a classificação como extraordinária permitirá o seu
financiamento com empréstimos. O que se coloca ao governo é para que o orçamento esteja
equilibrado ou se considerava despesa x como ordinária e nesse caso teria de ser paga com
receita ordinária (subida dos impostos) ou considerava-se essa despesa como extraordinária e
então teriam de se pedir empréstimos. Do ponto de vista palito é mais fácil e vantajoso
recorrer a empréstimos que subir impostos. A classificação de uma despesa como
extraordinária fica assim na dependência política o que permite a manipulação da
classificação por motivos de interesse político. Permite-se haver equilíbrio mesmo contraindo
empréstimos. (Ex. construção de uma obra pública. À luz do equilíbrio efetivo é uma despesa
efetiva devendo ser custeada com receita efetiva (impostos). À luz da concepção do

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orçamento ordinário, considerando-se uma despesa extraordinária, pode ser coberta com
recurso a receitas extraordinárias (empréstimos). Não é indiferente a concepção adoptada
para efeitos de averiguação de existência ou não de equilíbrio.
c) Não se demonstra que as despesas extraordinárias tenham todas uma utilidade duradoura. é
no mínimo discutível que as despesas com a guerra do ultramar (financiadas com
empréstimos) tenham gerado uma utilidade duradoura - Drº Teixeira Ribeiro - e não se
demonstra que as despesas que todos os anos se repetem tenham uma utilidade apenas
passageira Ex salário pago anualmente a uma prof primaria e o que advém dela ter ensinado
a ler e a escrever uma turma com durabilidade eterna. Esta é uma concepção facilitado da
concepção de empréstimos.
3º- CRITÉRIO DO EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO CORRENTE
Adotado em 1977. Este critério pressupõe o equilíbrio em relação às seguintes categorias de

receitas e despesas: Receitas e despesas correntes a Receitas e despesas de capital.
Despesas correntes—> aquelas que o Estado faz em bens consumireis durante o

período financeiro (exemplo: pagamento da agua de um ministério) ou que se vai traduzir na
compra de bens consumíveis (exemplo: pagamento de subsidio a uma família carênciada que à
partida utilizará o subsidio em bens consumíveis.) O orçamento das despesas correntes contem
as seguintes rubricas: gastos com a aquisição de bens consumíveis, transferências correntes e
quotas de amortização dos bens duradouros .
Receitas correntes —> provem do rendimento do próprio período (exemplo: taxas e

impostos que geralmente são pagos com o rendimento auferido no período financeiro. O
orçamento das receitas correntes contem as seguintes rubricas: receitas patrimoniais, taxas e
impostos, transferencias correntes.
Despesas de capital —> aquelas que o estado faz em bens duradouros ou que
contribuem para a formação de aforro (exemplo: construção de uma estrada e reembolso de um
empréstimo). O orçamento das despesas de capital contem as seguintes rubricas: despesas com
bens duradouros, empréstimos a conceder pelo estado, reembolso dos empréstimos que o estado
contraiu e transferencias de capital a favor de entidades públicas ou privadas.
Receitas de capital —> aquelas que provem do aforro (exemplo: contração de

empréstimos) O orçamento das receitas de capital contem as seguintes rubricas: quotas de
amortização dos bens duradouros, reembolso dos empréstimos concedidos pelo Estado,
empréstimos a contrair pelo estado e transferencias de capital.
Há uma obrigatoriedade de haver um equilíbrio formal do orçamento. Se o orçamento

corrente estiver equilibrado o que acontece ao de capital? Estará equilibrado também, não
será necessário corrigir desequilíbrios. Quando as despesas correntes, que são de grosso modo o
consumo público, são cobertas com receitas correntes, receitas que se destinariam em principio
ao consumo privado, há uma igualdade entre o aumento do consumo público e a diminuição do
consumo privado, o que significa uma neutralidade em relação ao consumo global (publico e
privado). Se o orçamento corrente estiver deficitário o que é que tem de acontecer ao de capital
para que haja equilíbrio formal? Tem de estar superavitário. Tem de recorrer-se a um superavit de
capital de igual montante. Se não há receitas correntes suficientes para cobrir as despesas
correntes, vai ter-se que ir às receitas de capital para cobrir despesas correntes daí ter de haver o
superavit de receitas de capital. Se o orçamento corrente for deficitário o e esta situação
representa desaforro do estado, ié, desvia-se do aforro para fazer face ao consumo ja que as
despesas correntes são consumo do estado ou vão-se traduzir em consumo. Por sua vez se
houver défice do orçamento de capital este terá de corresponder de mesmo modo ao superavit do

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orçamento corrente, portanto o excesso das receitas será dirigido para pagamento das despesas
de capital. Esta situação é benéfica porque significa que o estado pode efetuar mais despesas de
capital do que aquelas que as receitas de capital permitiriam. Isto porque o superavit do
orçamento corrente foi canalizado para investimento já que as despesas de capital são aforro
destinado a investimento
Aula 6
17/11/2017
1- Razão de ser desta acepção: se as despesas correntes igualarem as receitas correntes

haverá um equilíbrio entre a redução do consumo privado e o aumento do consumo publico
resultantes da atividade financeira. Uma vez que as receitas correntes são pagas com rendimento
gerado no período financeiro e admitindo-se que este rendimento seria destinado pelos seus
titulares a consumo, veremos que a cobrança da receita corrente diminui o consumo privado no
mesmo montante mas essa receita corrente será destinada a cobrir despesa corrente que se
destina a consumo no mesmo montante, assim, o consumo publico irá aumentar na medida da
diminuição consumo privado, mantendo-se inalterado o consumo total - ideia de neutralidade
sobre o consumo;
2- Esta concepção permite avaliar com clareza a acepção do estado sobre as duas grandes
variáveis macroeconomia: do consumo e do aforro. Se houver défice do orçamento corrente
significa então que as receitas correntes não são suficientes para cobrir as despesas correntes e
por isso as despesas correntes serão financiadas com um superavit do orçamento capital, ou seja,
ha receitas de capital que em principio se destinariam a despesas de capital a financiar o
consumo publico. ha portanto desaforro publico e aumento do consumo total e isto é uma situação
desvantajosa porque pagar-se-á com empréstimos despesas correntes o que implica o
pagamento de juros, juros esses a pagar no futuro sem que se formem no entanto novos bens
capitais que permitem a reprodução do capital. Pelo contrário se houver superavit do orçamento
corrente significa que as receitas correntes excedem as despesas correntes e isso significa que
ha receita que de outro modo seria destinada ao consumo privado que esta a ser afecta à
poupança publica, isto significa que há receita que esta a ser afecta à poupança publica de onde
se percebe que aumenta o aforro publico e por isso aumenta o aforro total, o que pode ser
aconselhável para arrefecer a economia nomeadamente numa situação de inflação;
3- A classificação de uma despesa ou receita como corrente ou de capital presta-se menos

a arbítrio do que a classificação que distingue receitas e despesas ordinárias e
extraordinárias;
4- Esta concepção fornece uma justificação economicamente válida para a contração de

empréstimos pelo estado. Assim como uma empresa financia com empréstimos os seus gastos
em capital fixo por este ser apto a gerar rendimento, também o estado deve ser autorizado a
financiar com empréstimos os seus investimentos.
CRÍTICAS:
1- O pressuposto de que o montante com que se pagam os impostos seria destinado pelos
contribuintes a consumo nem sempre se revela correcto. Pode tratar-se de um montante
aforrado ou que se destinaria ao aforro. É no entanto correcto afirmar-se que a maioria do
montante com que se pagam os impostos seria destinado a consumo - Critério sufragado pelo Drº
Teixeira Ribeiro - considera este critério o falho de racionalidade económica.
Considerando apenas o critério do orçamento efetivo e do orçamento corrente o Drº Teixeira
Ribeiro chama a atenção para:

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a) A concepção do orçamento corrente favorece as despesas de investimento facilitando a

respetiva cobertura com empréstimos, assim, o critério clássico prejudica grandemente a
realização de despesas de investimento pelo estado. por outro lado, o critério do equilíbrio
do orçamento corrente desincentiva as despesas em bens de consumo porque tem de ser
financiadas com impostos (impostos esses limitados pela resistência dos contribuintes).
b) O assegurar do equilíbrio do orçamento corrente evita que haja absorção do aforro privado
para ser gasto em consumo público. por sua vez o equilíbrio do orçamento efetivo (mais
exigente) é adequado para controlar processos inflacionistas uma vez que limita muito o
recurso ao crédito. Drº Teixeira ribeiro considera preferível a concepção do equilíbrio do
orçamento corrente porque a do orçamento efetivo limita demasiado o investimento publico
e assim o alcance da prossecução da agenda estadual cuja importância é mais duradoura:
a do desenvolvimento económico.
O equilíbrio efetivo do orçamento é seguido relativamente ao orçamento dos serviços e

fundos autónomos artigo 25º/1 velha LEO bem como relativamente ao orçamento da segurança
social artigo 28º/1 velha LEO. Saldo global = Saldo efetivo
Já relativamente aos serviços integrados vale um critério diferente: equilíbrio primário do
orçamento ou equilíbrio do saldo primário art 23º/1 Nova LEO. O Saldo primário está definido do
artigo 9º/5 da velha LEO, ou seja, receitas efectivas menos despesas efectivas e dentro das
despesas efectivas há que desconsiderar os juros da divida. O equilíbrio primário parte do
equilíbrio efetivo, no entanto o critério do equilíbrio do orçamento primário é menos exigente
porque não exige que todas as despesas efectivas sejam cobertas com receita efetiva pois deduz
do confronto os encargos com os juros dívida que são uma despesa efectiva.
O que são os encargos correntes da dívida pública?
Quando se contrai um empréstimo recebe-se uma determinada soma contra a obrigação

de a restituir no futuro. Quando esse empréstimo é remunerado o estado tem ainda a obrigação
de pagar periodicamente os juros ao prestamista. Os encargos correntes da dívida são
exatamente os juros devidos anualmente pelo capital emprestado. A natureza da despesa com os
encargos decorrentes da divida publica, como vimos é uma despesa efectiva, a exclusão destes
encargos significa que eles são contabilizados no orçamento, o pagamento de juros que não
constassem no orçamento implicaria desde logo a violação da regra da universalidade. Por outro
lado, os juros não podem deixar de constar do orçamento de estado porque resultam de uma
obrigação contratual e por isso são despesa obrigatória art 16º da velha LEO e especificamente
quanto aos juros artigo 16º/1/a Velha LEO e o artigo 44º/2 da Nova LEO. A despesa com o
pagamento de juros é apenas desconsiderada para efeitos de confronto com as receitas efectivas.
O orçamento primário está equilibrado desde que as receitas efectivas cubram todas as despesas
efectivas desconsiderando para este efeito os juros da divida publica. No fundo, para efeitos de
aferição do critério de equilíbrio do orçamento primário tudo se passa como se os juros da divida
publica tivessem natureza de despesa não efetiva. Este orçamento está em equilíbrio quando os
juros da divida publica são cobertos com recurso a empréstimos. Os Drs. Teixeira Ribeiro e Aníbal
Almeida criticavam duramente esta concepção que consideravam desprovida de lógica económica
por ser uma concepção que não é neutral face à divida pública porque implica necessariamente o
seu aumento e aumenta porque sucessivamente se contrai nova divida para pagar antiga divida
que tem que cobrir não só a anterior como também os juros devidos por essa antiga divida (paga
uma divida que está a pagar a divida e os juros da outra divida) e estes autores consideravam que
esta concepção servia puras razões políticas porque permitia a um estado endividado como o
português a apresentação ao público de orçamentos equilibrados quando na verdade esse
equilíbrio era aparente e artificial. Falava-se ironicamente a esse respeito da promoção para fins
políticos dos juros da divida publica a despesas não efectivas honorárias.
Será este critério desprovido de racionalidade? Não! O critério do saldo primário
segundo os autores Aníbal Cavaco Silva e João César das Neves tem uma função útil:
apurar a responsabilidade de cada um dos governos pela situação financeira do estado, ié,

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permite apurar a situação financeira do estado sem olhar para o passado, é que os juros da divida
são relativos a empréstimos de anos anteriores. Estes autores também concordam que este
critério para alem de uma finalidade política tem um importante efeito económico, o de confiança
dos agentes económicos ja que facilita a apresentação de orçamentos de estado equilibrados.
Para apurar este contributo ha que compreender que existe uma fatia grande de despesas cuja
realização não está na disponibilidade ou discricionaridade de cada executivo (despesas
obrigatórias constantes dos artigos 16º Velha LEO e 44º da nova LEO) e tratam-se de
compromissos resultantes de anos anteriores e muitas vezes alheios ao atual governo. É o caso
das despesas plurianuais, por exemplo, e o caso do pagamento de obrigações emitidas a 5 anos
(findos estes 5 anos é o governo que lá estiver que terá que pagar). Estas despesas tem um
grande peso no nosso orçamento, e sendo obrigatórias. O novo governo não tem liberdade para
optar por orçamentar ou não orçamentar essas responsabilidades inerentes a divida contraída por
governos passados. No fundo a ideia é a de que o governo herda a responsabilidade de
pagar. O equilíbrio do orçamento primário permite ao executivo demonstrar que relativamente à
despesas efectivas pelas quais é directamente responsável, conseguiu um equilíbrio orçamental.
Há então uma forte lógica política em que se permite perceber que se os juros da divida são
resultado de défices anteriores poder-se-à averiguar se cada governo gerou um novo défice.
Facilita-se a apresentação de orçamentos equilibrados, o que tem um efeito económico benéfico
de confiança dos agentes económicos.
Artigos importantes onde a noção de equilíbrio se encontra patente:
Velha LEO Nova LEO

Art. 9º (revogado) Art. 10º (em vigor)
Art. 10º-A (revogado) Art. 11º (em vigor)

Art. 12º-C (em vigor) Art. 20º (em vigor só a partir de Set. 2018)
Art. 23º (em vigor) Art. 27º (em vigor só a partir de Set. 2018)
Art. 25º (em vigor) Art. 28º (só em vigor a partir de Set. 2018)
Art. 28º (em vigor)

Art. 87º (em vigor)
O equilíbrio orçamental perante o Direito da União Europeia
Além das regras de direito interno, os estados membros terão de respeitar regras e
tratados comunitários e a UE está cada vez mais atenta ao nosso orçamento tanto na sua
elaboração como execução. Assim acontece porque até 1999 (data de inicio da 3ª fase da união
económica e monetária) os défices dos orçamentos de estado não eram grande preocupação para
os outros países, contudo a preocupação com o sucesso económico dos países da UE prende-se
com os efeitos de contágio entre as várias economias. Esta 3ª e ultima fase está em curso ainda
para alguns países e diz especificamente respeito à introdução do euro nos países da UE que
ainda não o tenham adoptado.
Os países da UE devem cumprir um conjunto de requisitos económicos e jurídicos antes
de poderem aderir à 3ª fase económica e monetária. Estes requisitos económicos são os
denominados critérios de convergência com vista a assegurar uma economia e situação
financeira estáveis na UE a fim de preservar a estabilidade da área do euro. No que respeita aos
requisitos jurídicos a ideia de que o direito nacional tem de se compatibilizar com normas e
tratados da UE. Assim que preenche todos os requisitos um país esta autorizado a participar desta
3ª fase e a adotar o euro como moeda única.

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Como Portugal já adoptou o euro temos de ficar com a ideia de que existem 4 critérios
prévios que um país tem de preencher para que possa entra na zona euro e estão eles
previstos no artigo 140º TFUE que deve ser compatibilizado com o Protocolo nº 13 dos tratados
que se refere aos critérios de convergência:
1- Critério da taxa de inflação

2- Critério das finanças públicas sustentáveis
3- Critério das taxas de câmbio
4- Critério das taxas de juro a longo prazo
Estes são critérios de adesão um deles é também de manutenção: o das finanças

públicas sustentáveis. Falamos dele porque todos os países que tem como moeda o euro tem
de o cumprir. A necessidade de manter uma situação orçamental sem défice excessivo é uma
exigência para os vários países que adoptaram o euro e decorre do relevantíssimo artigo 126º do
TFUE que deve ser complementado com o protocolo 12 acerca do procedimento por défice
excessivo. Diz-nos o 126º/1 TFUE - “os EM devem evitar défices orçamentais excessivos” -
protocolo 12, artigo 2º, 2º travessão - define vários conceitos referidos no 126º sendo um deles a
definição de défice - “empréstimos líquidos contraídos…” Artigo 126º deve ser harmonizado com
um pacto de estabilidade e crescimento (PEC) criado em 1997.
Inicialmente o PEC foi composto por 3 documentos:
1º—> Resolução do conselho europeu sobre o pacto de estabilidade e crescimento de Amsterdão

de 17/06/1997 onde se fixaram as linhas essenciais do pacto de estabilidade e crescimento.
2º—> Regulamento CE 1466/47 do Conselho, 7 de julho de 1007 - prevê um conjunto de regras

preventivas no sentido de evitar numa fase precoce a ocorrência de défices excessivos e
promover a coordenação das políticas económicas dos vários estados
3º—> Regulamento CE 1467/97 do Conselho, 7 de julho de 1997 - prevê um conjunto de regras

correctivas. Em 2005 estes dois regulamentos foram alterados. O regulamento 1466 foi alterado
pelo regulamento 1055/2005 do Conselho de 27 de junho de 2005 e o regulamento 1467 foi
alterado pelo regulamento 1056/2005 do conselho de 27 de junho de 2005.
Mais tarde em 2011 mediante um pacote composto por 5 regulamentos e 1 directiva -

SIX PACK -procedeu-se a um reforço (de acordo com estes diplomas) das regras da governação
económica da UE, especialmente no sentido de reforçar a vertente correctiva e preventiva do
PEC. Destes 6 elementos/diplomas, 2 deles vieram alterar os dois regulamentos iniciais, ou seja,
o regulamento 1466 alterado pelo 1055 foi entretanto alterado pelo regulamento da UE nº
1175/2011 do Parlamento europeu e do conselho de 16 de novembro de 2011 e o regulamento
1467 foi alterado pelo regulamento da UE nº 1177/2011 do conselho de 08 de novembro de 2011.
Em 2013 criado o chamado TWO PACK - Pacote legislativo duplo (ou seja, com dois
regulamentos, que se destinam a reforçar a integração económica e a convergência entre os
estados membros da área do euro e estes dois regulamentos tem por base complementar a
reforma do six pack e são eles o regulamento UE nº 473/2013 e 472/2013.
Em 2012 foi aprovado o que commumente se designa por tratado orçamental - 126º/2
do TFUE - estes valores de referência a que se nos refere o artigo encontram-se especificados no
Protocolo nº 12 que no seu artigo 1º nos diz que os valores de referencia a que se refere o 2 do
126 são:
1- Défice orçamental- limite de 3% do PIB
2- Divida pública- não pode ultrapassar os 60% do PIB

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Daqui retiramos a existência de dois critérios: défice orçamental ( limite 3% do PIB) e divida
pública (não pode ultrapassar os 60% do PIB)
O sentido destes dois critérios é essencialmente inibir os governos dos estados membros de levar
a cabo políticas orçamentais particularmente desregradas que produziriam efeitos nefastos sobre
os demais estados membros. O nº3 do artigo 126º TFUE fala-nos do incumprimento dos estados
membros quanto a estes critérios acima enunciados. Vai analisar se o estado ultrapassou os
limites porque contraiu empréstimos para pagar despesas publicas de investimento e desta
análise pode o conselho sob proposta da comissão concluir que se não fosse para pagar aquelas
despesas o estado tinha ficado dentro daqueles limites e assim decidir que não existe défice
excessivo nos termos do nº 6 do 126º. “Investimento” no tratado remissão para o Protocolo 12
artigo 2º que define o que são as despesas de investimento. O nº3 do 126º não se fica por aqui.
Leitura dos números 4 e 5, 6, 8, 11, 12, 13 e 14 do 126º. Fazem-se recomendações ao EM. Muitas
vezes é questionado: um estado membro ultrapassa um dos critérios, tendencialmente o do
défice. A multa não é automática. O 126º elenco todo o procedimento logo a começar com as
recomendações e que vai por aí adiante. Um EM que não cumpra com os referido critérios não lhe
é automaticamente aplicada uma medida. Só depois de recomendação ignorada e continuação
em situação de incumprimento é que passa a haver a aplicação de uma medida já em situações
muito gravosas. Protocolo nº12 deve sempre ser articulado com o Artigo 126º TFUE. O artigo
2º vem definir certos conceitos do 126º e a primeira definição que dá é “orçamental” - é o que diz
respeito ao governo em geral. A definição de orçamental importa porque pesar de termos
percebido que em Portugal há uma pluralidade orçamental (artigo 9º nova LEO) para este efeito
há a consideração como que de um orçamento único, é que na contabilização comunitária são
incluídas as contas consolidadas de todos os níveis da administração, ou seja, há um
endividamento liquido estadual, soma-se o endividamento dos níveis de administração regional e
autárquico. Ora, o perímetro das entidades que interessam a UE avaliar vai para alem daquelas
que integram o orçamento de estado. A segunda definição é a de “défice” - empréstimos líquidos
contraídos tal como definidos no sistema europeu das contas económicas integradas” e o défice
corresponde então ao endividamento liquido. O endividamento liquido deve atender-se à diferença
entre receitas efectivas e despesas efectivas, o que nos permite perceber que nos textos de
direito comunitário se encontra consagrado expressamente o critério do défice efectivo do
orçamento. A manutenção do défice dentro de certos limites é um índice da estabilidade do país
patenteando uma gestão orçamental controlada e rigorosa. Por outro lado esta limitação
corresponde às concepções teóricas e politicamente dominantes de feição neo-liberal e assim
entende-se que a intervenção do estado deve ser reduzida ao mínimo. A terceira definição é
“investimento” - formação brutal de capital fixo. Define também “divida” - divida global bruta
consolidada pelos diferentes sectores do governo em geral. Nota acerca da divida: uma vez que
mais cedo ou mais tarde a divida teria que ser paga com receitas orçamentais, entende-se que o
facto desta ter um montante elevado condicionaria demasiado o comportamento orçamental futuro
do estado, ou seja, mais cedo ou mais tarde implica que o estado aumente os impostos ou
adquira mais divida para pagar os juros ou para extinguir a anterior uma vez que o aumento dos
impostos encontra um limite na resistência dos contribuintes, a existência de muita divida
acumulada implicará certamente, a prazo, um aumento do défice.
Criticas a este critério:
1 - Os estados membros já abdicaram da sua soberania monetária e cambial (valorizar ou

desvalorizar moeda e emitir moeda e lateral a taxa de cambio) e estão muito limitados em matéria
de instrumentos pata levar a cabo políticas de estabilização dos ciclos económicos. Co m os
critérios fiados (divida e défice) deixam também de ter autonomia orçamental pra levar a cabo
essas políticas expansionistas de aquecimento da economia, é que mesmo que seja necessário
fazer despesas para estimular a economia, os estados membros estão espartilhados ou limitados
pelos limites de 60% do PIB em titulo de divida e 3% de defeca. poderão os estados membros ser
substituídos no seu papel de aquecedores da economia pelo BCE? Não! desde logo porque o

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BCE deve atender ao todo da zona euro não podendo por exemplo intervir sobre as taxas de juro
no sentido mais favorável apenas para uma parte dos países e ainda amais porque o BCE tem
como objetivo principal da sua atuação a manutenção da estabilidade dos preços (127ºTFUE).
2 - Por outro lado, o critério adotado para aferir a existência de défice é o do equilíbrio
efectivo que é o mais restritivo em termos de investimento público, é que ainda hoje esse critério
assenta nos seus pressupostos iniciais: qualifica as despesas de investimento como despesa
efectiva ano permitindo o seu financiamento com empréstimos.
Aula 7
24/11/2017
Saldo estrutural
Atualmente encontra-se em vigor ainda o artigo 12º-C da velha LEO. Na nova LEO
encontra-se previsto no artigo 20º a noção de estado estrutural e tampem no artigo 3º do Tratado
orçamental.
O que é o saldo estrutural? Há quem o saiba calcular mas todos chegam a valores
diferentes, há quem chega a dizer que se trata de “magia negra” uma vez que é um mecanismo
muito relevante cujos resultados a que se chega são diferentes. O artigo 12º- C nº3 da velha
LEO define saldo estrutural “ corresponde ao saldo orçamental das administrações publicas
corrigidos os efeitos cíclicos…” os efeitos cíclicos significam a influencia da conjuntura
económica que como sabemos automaticamente influencia o saldo estrutural apurado. Por
exemplo num período de recessão os impostos recebidos tendem a diminuir e os subsídios de
desemprego pagos tendem a aumentar. já estas medidas extraordinárias e temporárias são
aquelas medidas, tal como on nome indica, que não podem ser utilizadas de forma recorrente. É o
caso, por exemplo em 2014 da resolução do BES mais tarde o BANIF. É o mesmo que dizer se
ao saldo global retirarmos ambas essas componentes vamos ter o valor do saldo estrutural. Se
esse valor for negativo temos um défice do saldo estrutural. Exemplo: se o saldo global for
igual a -7,2‰ PIB as medidas temporárias ou não recorrentes forem iguais a -3,6‰ do PIB e
a componente cíclica de -1,5‰ do PIB, de quanto será o saldo estrutural?
Artigo 12º-C velha LEO
3 - O saldo estrutural não pode ser inferior ao objetivo de médio prazo constante no PEC, tendo
por objetivo traçar o limite de défice estrutural de o,5‰ do PIB a preço de mercado - 0,5‰ é o
objetivo, contudo vários países apresentam programas à comissão e ao conselho, programas de
estabilidade, os estados membros propõem-se aproximar desse objetivo de 0,5 de saldo negativo
até se aproximarem dos valores objetivos propostos.
12º- C /5—> se determinado pais tiver uma divida muito inferior a 60‰ não está no limbo, a sua
percentagem de défice pode ser um pouco maior, 1‰
É muito importante ler o artigo 3º do Tratado orçamental e também o artigo 8º que nos
faz perceber que o incumprimento desta exigência, a tal exigência do objetivo dos 0.5, pode levar
à aplicação de sanções no TJUE - Art.8º do Tratado Orçamental.
O facto de se calcularem e de ser relevante o cálculo destes indicadores orçamentais

reflecte, dentro da realidade portuguesa, imagens diferentes, se calculo determinados tipos de
casado procuro determinada resposta ou seja , no caso do saldo estrutural a sua natureza
estrutural significa que é computado este saldo descontando-se efeitos conjunturais como os
atinentes às variações dos ciclos económicos e às variações dos ciclos económicos e às medidas
excepcionais, ou seja, permite-nos saber como teria sido o panorama daquele país se esses
efeitos ou medidas não tivessem ocorrido.

lOMoARcPSD|4069914
Já o saldo primário permite apurar a responsabilidade de cada um dos governos pela

situação financeira do Estado, permite apurar esta situação sem olhar ao passado, já que os juros
da divida que são descontados para o efeito do cálculo são relativos a empréstimos dos anos
anteriores. O cálculo do SP permite-nos perceber como se comportou o governo nesse ano.
No caso do saldo global ou efetivo, é com base nele que se avalia especialmente a
situação do país, pois dele não são retirados os juros como no primário nem os efeitos cíclicos e
medidas extraordinárias como acontece no saldo estrutural. o seu resultado permite-nos um
espelho do que realmente aconteceu no país naquele ano e com base nisso analisar a saúde
financeira do país
O procedimento orçamental, que esta todo na legislação, apenas será lecionado pela Drª
Matilde Lavouras nas aulas teóricas.
Execução Orçamental - princípios e regras subjacentes a esta
Após a aprovação na generalidade do orçamento em plenário da AR, seguem-se os

procedimentos necessários à entrada em vigor da lei do orçamento e que culmina com a sua
publicação em Diário da República. Em regra, o orçamento entra em vigor a 1 de Janeiro do ano
para o qual foi aprovado podendo iniciar-se na data de entrada em vigor, a cobrança de receitas e
a autorização para a realização de despesas e seu pagamento. Nos termos do artigo 199º CRP
“compete ao governo no exercício de funções administrativas fazer executar o orçamento”. Em
cada país, a forma como o orçamento é executado obedece ao quadro normativo traçado na
legislação. Em Portugal não é diferente. Em Portugal falamos na LEO, na LOE, na lei de execução
orçamental, mas também no conjunto de diplomas que regulam de forma especifica as diversas
matérias que devem ser tratadas a quando da execução.
A vida do orçamento e a sua execução pautam-se pelo respeito de regras e princípios tanto na
sua elaboração como na sua execução.
Princípios que devem nortear a execução do orçamento das receitas

(Art. 42º da velha LEO (está em vigor):
1- Princípio da típicidade qualitativa: estamos aqui perante um principio geral da

legalidade da atuação da administração que se traduz mas não se esgota no principio da
típicidade orçamental. Artigo 42º da velha LEO que está em vigor + 52º da nova LEO que
ainda não está em vigor. Só se podem liquidar ou cobrar as receitas com inscrição orçamental em
que estejam adequadamente classificadas. A ideia de que só se podem liquidar ou cobrar receitas
que estejam inscritas no OE - Principio da típicidade qualitativa (tem a receita de estar inscrita no
orçamento de estado e preencher os requisitos). O orçamento da receita contém o elenco taxativo
das receitas que nesse ano poderão ser cobradas e os próprios montantes das inscrições
orçamentais revelam o valor que previsivelmente será obtido a partir das diversas fontes da
receita. A norma do orçamento de estado que prevê e consagra a possibilidade de uma
determinada receita ser cobrada, é condição necessária para a operatividade da fase de
liquidação do imposto e de cobrança. Contudo o valor arrecadado da receita pode ser superior ao
previsto. não vale em relação à receita o principio da típicidade quantitativa podendo ser
arrecadada mais receita do que aquela que se encontrava prevista na lei do orçamento - 42º/4 da
velha LEO.
2- Princípio da unidade de tesouraria: este princípio encontra-se previsto no artigo

54º da nova LEO (ainda não está em vigor) não tem um artigo paralelo na velha LEO. No entanto
decorria do artigo 2º do DL 191/99 de 5 de Junho. Este principio diz-nos simplesmente que a
gestão dos dinheiros públicos deve ser feita de forma centralizada, devendo estes dinheiros

lOMoARcPSD|4069914
públicos ser mantidos numa única entidade que é o tesouro, entidade que a nova LEO agora
chama de tesouraria central do estado.
3- Princípio da segregação das funções de liquidação e de cobrança: este

princípio encontra-se previsto no artigo 42º/1, 1ª parte e nº2 da velha LEO. A entidade que
liquida o imposto e a entidade que cobra o imposto são entidades diferentes. As fases de
liquidação da receita e de cobrança da receita encontram-se distribuídas por diferentes serviços
ou dentro do mesmo serviço por diferentes agentes. A racionalidade deste princípio é a
transparência, fiscalização e rigor.
Princípios que devem nortear a execução do orçamento das despesas
1- Principio da típicidade qualitativa e quantitativa: artigo 42º/5 da velha LEO-

temos aqui um teto de que não pode ser ultrapassado determinado teto orçamental, coisa que não
existe em relação às receitas. Estamos perante uma típicidade quantitativa quanto à despesa na
medida em que o montante inscrito é um limite à despesa. Não se pode gastar mais do que o x
previsto no orçamento e isto é aliás o 1º cabimento ou cabimento geral. Diz-nos o 42º/6 que
“nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que…” - a alínea b é muito rica porque fala
de muitos princípios e afins.
2- Princípio da segregação das funções de autorização da despesa, de

autorização de pagamento e de pagamento: estas três fases em regra não são
coincidentes no tempo e encontram-se distribuídas entre diferentes serviços ou agentes do
mesmo serviço. Encontra-se previsto no artigo 42º/1, 2ª parte e no 42º/2 Velha LEO. Uma vez
mais a razão de ser deste principio é o rigor, a transparência e a fiscalização.
3- Princípio da unidade de tesouraria: este principio também deveria ser observado

em relação às receitas. Artigo 54º da nova LEO .
4- Princípio de execução do orçamento por duodécimos: este principio encontra

referencia nos artigos 42º/6/b e no 43º/5/a velha LEO. Este principio significa que
tendencialmente não se permite que seja utilizado de uma só vez a totalidade do valor inscrito na
dotação orçamental para a despesa, tendencialmente não se permite que seja utilizado de uma só
vez o valor que na totalidade foi inscrito na dotação orçamental para a despesa. os encargos
assumidos e pagamentos autorizados devem fazer-se de forma faseada, ao longo do ano com
uma distribuição tendencialmente uniforme pelos 12 meses do ano. Não obriga a que cada mês
sejam gastos 1/12 avos da dotação orçamental. Apenas impede que em cada mês se autorize
despesa superior ao valor correspondente ao dos duodécimos vencidos e cujo valor ainda ano foi
gasto. Em cada mês vende-se a duodécima parte (1 sobre 12) do crédito orçamental, e, quando
não for totalmente utilizado, acumula-se para o mês ou meses seguintes. Assim, em cada mês, o
serviço pode utilizar o valor correspondente aos duodécimos vencidos e ainda não utilizados ou
utilizados e ainda não totalmente utilizados na realização de despesa. Para um determinado
serviço é autorizada determinada despesa de por exemplo 12mil euros. No mês de janeiro vence-
se 1000. Se em Janeiro só utilizar 200€, em Maio posso vencer 5800€. Este princípio faz como
que não se gaste tudo especialmente logo no inicio. A razão de ser desta limitação é uma razão
de tesouraria. Decorre especialmente da necessidade de evitar a concentração da realização de
despesa logo nos meses iniciais do ano, onde em principio ainda se cobrou pouca receita, mas
nada parece impedir que esta concentração ocorra no final do período financeiro.
(NOTA à parte: naqueles casos, daqueles serviços, que disponham de receitas consignadas,
além deste princípios todos de que estamos a falar estes têm também de responder à regra do
duplo cabimento. Quais são esses dois cabimentos? O 1º cabimento ou cabimento geral- tem de
caber no crédito/dotação orçamental, em relação a todas as despesas. O 2º cabimento- em

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relação aos serviços com receias consignadas. No artigo 42º/9 Velha LEO. No cabimento é a
despesa que tem de caber.)
5- Princípio da boa gestão financeira: encontra-se plasmado no artigo 18º da nova

LEO. Este principio é não só relevante para a preparação do orçamento como também para a
execução do orçamento. Necessidade do artigo 42º/6/c velha LEO remeter para o 18º LEO .
Decreto lei de execução orçamental - Artigo 43º Velha LEO
Notas:
Anualmente o governo estabelece por meio de decreto lei de execução orçamental as

disposições necessárias à execução da lei do orçamento definindo as dotações orçamentais
relativamente às quais não será aplicável o regime de duodécimos, indicação das cativações e
das condições para a sua mobilização total ou parcial, indicação das despesas cuja autorização
depende da intervenção dos serviços centrais, os prazos para a autorização de despesa e as
demais normas necessárias à execução do orçamento.
As cativações são percentagem de despesa atribuída a um serviço, que pode ser gasta
opor um serviço, percentagem de dotação orçamental para um serviço, em que um ministro das
finanças pega num das percentagens e como que a põe numa gaveta, ideia de que para este
serviço se concedeu um credito de 1000. Figurativamente o ministro pega em 10‰ de 1000, ou
seja, 100 e mete-os na gaveta dizendo para tentarem gastar só 900 de modo a diminuir a despesa
“n\ao andando com tanto dinheiro no bolso, gasto menos.
DL 25/2017 de 03 de Março. Este DL estabelece as disposições necessárias à execução

do orçamento de estado para 2017 que foi aprovado pela lei nº 42/2016 de 28 de Dezembro, e
esta última lei é a tal LOE - Lei do orçamento de estado - então este decreto de execução
orçamental contem as regras necessárias e imprescindíveis a um rigoroso e adequado
acompanhamento da execução orçamental como instrumento decisivo ao integral cumprimento
dos princípios e linhas orientadoras fixadas pelo orçamento de estado para 2017.
Alterações orçamentais - previstas nos artigos 49º e seguintes da velha LEO. Estas
alterações podem decorrer de alguns motivos como por exemplo:
1- necessidade de realizar despesa não inscrita no orçamento;
2- necessidade de aumentar o montante de uma despesa já prevista;
3- necessidade de suprir a falta de receitas.
A alteração do orçamento pode ser levada a cabo pela AR e pelo governo, tal como definido nos
artigos 49º e ss. sendo certo que qualquer alteração orçamental que venha a ser introduzida não
deve implicar a alteração da igualdade entre receitas e despesas, ou seja, terá de existir sempre
igualdade entre receitas totais e despesas totais- acepção formal do OE.
Ler artigos 49, 50, 50-A, 51 e 52 - alterações orçamentais velha LEO.
NOTA: Artigo 167º/2 CRP que respeita a chamada LEI TRAVÃO—> estamos perante
uma limitação dos poderes parlamentares em matéria de aumento da despesa ou de diminuição
da receita fora do debate do orçamento. Lei travão por funcionar justamente como um travão, ao
aumento das despesas e diminuição da receita, porque o orçamento não pode ser desautorizado
por via legislativa porque pretende-se garantir a estabilidade da execução do orçamento e impedir
o desequilíbrio orçamental.

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Aula 8 - Prof. Pedro Matias

15/12/2017
Ordem constitucional e financeira. Nos tribunais administrativos fiscais temos muitos

tribunais. Na jurisdição civil também temos vários tribunais. Artigo 202º/1CRP - ao contrário do
que acontece dentro de cada categoria, os tribunais administrativos ficais de 1ª instância são
hierarquicamente inferiores ao supremo tribunal administrativo. em principio ninguém recorre de
um tribunal civil para um tribunal administrativo. Não há relações entre as diferentes ordens
constitucionais. O tribunal de contas é o único na sua categoria e por isso não há nenhum tribunal
acima do tribunal de contas. Artigo 113ºCRP o tribunal de contas é o órgão supremo de
fiscalização da legalidade das despesas publicas, não entra na organização administrativa, é um
órgão propino da organização judiciaria portuguesa, tem um jurisdição própria, tem um conjunto
de litígios/questões que lhe cabem só a ele responder. Em Portugal temos um modelo
jurisdicionalizado de controlo financeiro.
O Tribunal de contas tem na sua jurisdição - 1º/2 LOPTC - “no âmbito da ordem jurídica
portuguesa…” garantimos a sua autonomia e não subordinação a outras jurisdições. As suas
decisões são como as decisões de todos os outros tribunais: as decisões do tribunal de contas
são obrigatórias quer para entidades publicas quer para entidades privadas. Além de proferir
acórdãos e sentenças tem também uma função consultiva: dá pareceres sobre a conta geral do
estado ou pareceres sobre as contas gerais das regiões autónomas 214º/1/a/b.
Visto Prévio do Tribunal de Contas
Estamos a falar de exercer a função jurisdicional, fazer uma fiscalização da legalidade -

saber se foram ou não cumpridas as regras para que uma obra como por exemplo o TAGV pode
ou não realizar-se. No visto prévio os parâmetros de controlo, aquilo em que o juiz verifica se há
compatibilidade, é um parâmetro jurídico de legalidade, é olhar para normal contabilistas, normas
constitucionais, normas de contratação…sempre normas. O caminho até chegar à decisão , se
houver a falta de um parecer obrigatório, se faltar um relatório técnico, se faltar qualquer uma
destas coisas o tribunal vai dizer que há aqui violação de norma, o ato viola x norma. não há
duvidas de que quando falamos de visto prévio falamos em função jurisdicional.
Qual a natureza jurídica do visto prévio? o que é que ele é? é tampem uma decisão jurisdicional?
É igual a uma sentença de um tribunal? Um dos autores que mais escreve sobre a natureza
jurídica do visto prévio é o Prof. Drº José Tavares que foi juiz conselheiro do tribunal de contas e
nos diz que “ o visto prévio é um ato de controlo externo, prévio e preventivo de atos e contratos
da administração e é uma decisão materialmente jurisdicional.” Nem sempre foi assim, nem
sempre se diz que a decisão de concessão ou negação de visto prévio é igual à de um tribunal.
Autores mais antigos como o Prof. Marcelo Caetano e Freitas do Amaral diziam que o visto prévio
era “ um ato materialmente administrativo e não um ato materialmente jurisdicional”. - estas
ultimas posições são hoje minoria.
Mais recentemente surgiram umas posições funcionalizadas acerca do que é o visto prévio
do tribunal de contas e tem um objetivo: caso do prof João Caupars e Tiago Duarte e diz-nos que
o problema do tribunal de contas é ser um orgão que está sozinho na sua jurisdição e se esta
sozinho na sua jurisdição para onde se recorre, quem controla o tribunal de contas, quem guarda
o guarda? No TC há duas secções. O único recurso que há no TC é o da secção para o pleno, ié,
dos juizes que decidiram do caso para todos os juizes que fazem parte do TC. TC tomas muitas
vezes decisões complexas para a política daí os mais recentes autores defenderem que deveria
ser o TC um tribunal que pratica ações materialmente administrativas para que possamos interpor
recurso para o tribunal administrativo.
Drº Pedro Matias defende de que temos um problema na lei do processo do TC que
decorre inteiramente entre a entidade pública que celebrou o contrato e o Tribunal de Contas. Não
estamos perante um processo de partes. Só temos uma parte. o único momento em que o privado
aparece ao tribunal de contas, é no momento de pagar as contas. O não haver um verdadeiro
processo de partes é um problema até do ponto de vista constitucional visto que em todos os
tribunais os processos são equitativos e ha outro problema visto que não há um controlo, uma 2ª

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instancia efetiva, um problema também constitucional. Mas não podemos dizer que devido a este
provem o visto prévio não é o que é, ou que temos uma decisão administrativa. Não podemos por
causa dos problemas da lei descaracterizar aquela decisão. Não se pode dizer que uma decisão
unicamente jurisdicional feita por um tribunal que é estatutário e funciona normalmente é uma
decisão administrativa porque as decisões são verdadeiramente jurisdicionais. Há ainda o
problema da normatividade financeira. Há certos casos em que as normas que cabe ao TC
controlar são normas de boa administração. São coisas parecidas com recomendações. Com
base na lei como se controla se uma decisão é ou não eficiente? esse é um juízo que é
discricionário porque o que eu acho eficiente pode não ser o que outra pessoa acha. Quando o TC
se movo em áreas nas quais falta normatividade ao direito financeiro é mais difícil dizermos que
estamos puras decisões jurisdicionais, sentenças puras e simples e isto leva a outro problema que
é a falta de clareza normativa que leva à tal discricionaridade que apenas releva do ponto de vista
administrativo, não para o TC. Quando ha uma margem de apreciação há então o problema da
normatividade do direito financeiro. Tendo esta posição - posição jurisdicional do TC- que
consegue ser maioritária.
Surgem novos problemas: sobreposição de jurisdições - Exemplo prático: há um
concurso público que tem lá dentro um critério que diz que vou avaliar a experiência do
concorrente. Isto é proibido porque não se pode avaliar a experiência dos empreiteiros, só que
está ilegalidade pode ser controlada. Se este contrato de empreitada estiver sujeito a visto essa
apreciação será feita pelo TC e pode acontecer que o Tribunal Administrativo Fiscal dê uma
solução e o TC outra (um recusa o visto e o outro diz que houve ilegalidade). A legalidade
estritamente financeira está reservada pela CRP no artigo 214º e no artigo 1º do LOFTC. Entre a
jurisdição administrativa financeira e a administrativa fiscal há uma relação muito particular. são
entidades sujeitas a duas jurisdições por serem quem são.
O direito financeiro é direito administrativo financeiro - o que se aplica às entidades
públicas. Isto coloca problemas mas não descaracteriza o nosso sistema. o TC não pode ficar
subordinado aos tribunais administrativos fiscais. Do Tribunal de Contas não há recurso para os
tribunais administrativos fiscais. Acórdão de 18 de Junho de 2003 - supremo tribunal
administrativo disse que “as decisões do Tribunal de Contas no tocante à legalidade e
regularidade das despesas públicas são obrigatórias para todas as entidades públicas e
privadas prevalecendo sobre quaisquer outras entidades”, ié, são decisões jurisdicionais. A
recusa de visto pelo TC, ainda que possa sofrer de eventuais ilegalidades, por ser de competência
jurisdicional exclusiva desse tribunal, não pode ser questionada fora dos mecanismos legalmente
previstos nem que essas ilegalidades possam ser sanadas por outros tribunais. Não é legalmente
possível questionar em sede de administração, os casos de recusa de visto prévio - o supremo
tribunal administrativo não pode fazer nada. Irrepetibilidade do juízo do TC em relação ao visto
prévio. Os Doutores Gomes Canotilho e Vital Moreira dizem na CRP anotada que “a última
palavra no que consta a dizer o que é o direito segundo a medida jurídico-material do direito
financeiro é do Tribunal de Contas”.
Regime do visto prévio:
O visto prévio tem como finalidade “verificar se os contratos respeitam as leis em vigor e
se os encargos tem cabimento orçamental” cabimento orçamental da despesa associada aquele
contrato/ato e ver se este se encontra de acordo com as leis em vigor em matéria financeira -
LOFTC.
Há duas formas de atos/contratos que estariam sujeitos a visto prévio e acabam por nao
ficar sujeitos:
Dispensa de visto prévio- Podem ficar dispensados de visto prévio- atos estariam
sujeitos mas em razão da despesa que lhe está associada não ficam nomeadamente porque a
despesa é a baixo de determinado montante - artigo 48º LOFTC remetendo para a Leio do
Orçamento de Estado. no caso da lei para op orçamento de estado de 2018 o valor é de
350.000€ e assim é há 4 ou 5 anos.

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Isenção de visto prévio - Podem ficar isentos de visto prévio- o contrato não está sujeito
a visto prévio por ficar isento. A isenção de fiscalização prévia encontramos 3 tipos de contratos:
1. Estão isentados os contratos até 5 milhões de euros das entidades que não
se incluam no sector publico administrativo clássico (não são municípios, não são o próprio
Estado, não são freguesias, não são institutos públicos…) - 2º/1 LOFTC - Ficam isentos: As
raríssimas. A Ordem dos Advogados. A empresa municipal de aguas do municio de Barcelos.
2. Contratos de arrendamento, fornecimento de agua, gás e electricidade,
limpeza, segurança e instalações técnicas.
3. Contratos adicionais a contratos de empreitada de obra pública - quando se
esta a executar uma empreitada de obra publica podem surgir dois tipos de trabalhos que se
podem fazer mas não estavam previstos:
3.1. Contratos de trabalhos de suprimento de erros e omissões -
projectou-se fazer um prédio na alta de Coimbra para instalar a faculdade de psicologia.
Começou-se a furar e apareceram artefactos arqueológicos não previstos no projeto, ou então
encontra-se uma rocha - é preciso fazer um trabalho que não estava previsto no contrato inicial.
Esses trabalhos são adicionais e visam suprir uma omissão que não estava prevista no projeto
inicial. Este contrato adicional fica fora do visto prévio.
3.2. Trabalhos a mais, ié, coisas que não se previram. Projectou-se o
prédio para fazer 2 auditórios. No entanto durante a execução percebe-se que é necessário um 3º
auditório porque a faculdade de Psicologia tem muitos alunos - contrato adicional ao contrato de
empreitada não está sujeito ai visto prévio do tribunal de contas.
Regras do 45º/1:
 
1. Os contratos, enquanto aguardam visto, produzem efeitos jurídicos e podem ser
executados. Em principio a regra é esta.
2. Produzem efeitos jurídicos mas não podem produzir efeitos financeiros, ié, ao abrigo
deles não se podem fazer pagamentos enquanto não houver visto. Enquanto não houver visto não
há erário público para pagar. pode ser o contrato executado não podem é haver pagamentos.
3. Se o visto prévio for entretanto recusado mas já tiver sido começado a ser executado o
contrato perde os seus efeitos jurídicos.
4. Os trabalhos que já foram executados podem ser liquidados desde que estejam
em linha, desde que tenha sido executada a programação contratual prevista. Se o contrato
tiver sido executado de forma normal - no tempo de execução foi respeitado o cronograma do
trabalho - então esses trabalhos poderão ser pagos. Se as coisas não tiverem corrido
normalmente não serão pagos. Terá de ser pago porque de outro modo haveria enriquecimento
sem causa.
5. Contratos de valor superior a 950.000€ não tem sequer eficácia jurídica - 45º/4 LOFTC.
Visto funciona como uma condição. Contrato fica sujeito a uma condição - condição suspensiva do
contrato - enquanto não houver visto prévio o contrato não produz nenhum efeito.
6. Esta regra prevalece sobre a 5ª. Se estiver em causa um contrato urgente “se tiver sido
um contrato em que houve motivos de urgência imperiosa resultante de acontecimentos
imprevisíveis pela entidade adjudicante”, por exemplo: o fogo que consome imensas casas.
Verifica-se a urgência imperiosa e por isso os contratos não ficam na sua eficácia sujeitos a visto
prévio. Ou o contrato é de valor inferior a 950mil euros e pode ser executado mas não pode ser
pago ou então o contrato foi um contrato urgente e pode ser tanto executado como pago. Se for
de valor superior a 950 mil euros tem de se esperar pelo visto prévio do tribunal de contas para se
começar a fazer alguma coisa, não pode ser pago nem pode ser executado. Quando é que o TC
recusa o visto prévio a contrato? 44º/3 da LOFTC “O TC recusará o visto prévio a contrato quando
olhando para o parâmetro legal encontra lá uma nulidade, encargos sem cabimento orçamental,
violação directa de normas financeiras ou uma ilegalidade que altere ou possa alterar o
resultado financeiro daquele ato ou aquele contrato (colocam-se problemas).

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CASO PRÁTICO EXEMPLIFICATIVO:

A tal empreitada da faculdade de psicologia custa 5 milhões. A faculdade chama 3 empreiteiros
para realizar a obra. Uma empreitada de 5milhões não pode ser de ajuste directo, teria de se fazer
concurso. - ilegalidade administrativa que caberia à jurisdição administrativa e fiscal - houve
violação na contratação pública. O tribunal de contas diz que esta irregularidade é capaz de
influenciar o preço porque havendo menos concorrência (só 3 empreiteiros) a empreitada ficou
mais cara do que se houvesse 20. Nestes casos o TC exerce uma fiscalização por entender existir
uma violação que põe em causa a execução do contrato.
O TC também costuma controlar de forma muito restritiva os casos em que as entidades

públicas dizem que vão usar o ajuste direto (contrato rápido sem recurso a concurso público). Por
exemplo a aquisição de meios aéreos para a autoridade nacional de proteção civil que disse ter de
alugar 2 aviões anfíbios médios para o verão porque vai começar a época de incêndios e para
isso faz um contrato de 1,8 milhões de euros e logo seguir faz um para aviões anfíbios médicos
no valor de 4 milhões e convidou uma empresa para ela vir tratar disso. Defendeu-se dizendo que
fez isto com base na urgência imperiosa porque já era Abril e o verão já estava a chegar e porque
estavam inoperáveis dois helicópteros da frota dos Kamov. O TC perguntou à quanto tempo estão
avariados os Kamov. O Tc disse que se a entidade não tentou compor os helicópteros a urgência
é-lhe imputada a si e por isso não poderia ter havido um ajuste directo, não se poderia usar este
procedimento. A recusa de visto é também um problema porque a não execução de um negocio é,
em 99,9‰ das vezes, da culpa da entidade publica que não fez as coisas como deveria ter feito.
No nosso caso o causador do fundamento da recusa de visto é a entidade pública e por isso a
entidade privada tem direito a ser indemnizada porque criou expectativas, deixou de participar
noutros concursos… O que é que há que pagar nestes casos? A nossa jurisprudência tem dito
que se tem de pagar os gastos que entidade privada teve com a preparação da sua proposta e
tem de ser indemnizada pelo dano da confiança, ou seja, o dano da confiança ou interesse
contratual negativo - ter confiado que o contrato fosse para a frente não indo como por exemplo o
dano de não ter ido a outro concurso com os helicópteros. imaginemos que já não consegue a
entidade celebrar contrato com mais nenhum estado. Perderá os 6 milhões que deixou de receber
por ter entrado naquele contrato. Em regra os tribunais negam a indemnização pelo dano
contratual positivo, ou seja, aquilo que ganharíamos se tivéssemos executado o contrato.

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Aula 9
15/12/2017
Estrutura do exame:
Será composto por 4 grupos:
1. Ou definição de conceitos ou distinção de conceitos - valoriza-se que o aluno não se limite
a justapor conceitos mas sim a distinguir e definir ambos. Respostas sucintas mas completas sem
divagações. Exemplo: principio da especificação;
2. e 3. Serão questões de desenvolvimento ou de um tema, ou o comentário a alguma afirmação/
expressão, transcrição ou elaboração de um caso prático simples em que a matéria esteja
desenvolvida;
4. Quadros - análise interpretativa.
Resolução dos exercícios entregues pela Drª Inês Serrano- exames de época
normal e recurso de 2017 (Anexo I)
1.
1.1 - Estamos perante o saldo global ou saldo efectivo em que está em causa a
diferença entre receitas efectivas e receitas efectivas- 9º/4 velha LEO. Agora teríamos de definir
receitas e despesas efectivas. Se o valor é negativo estamos perante uma situação de défice
(-7,2‰), ié, as despesas efectivas são superiores às receitas efectivas. Juridicamente qual é o
impacto de estarmos perante um défice de -7,2‰? O défice é um dos critérios de convergência de
Maastricht- artigo 126ªTFUE - de acordo com este artigo complementado com o Protocolo nº12 , o
défice tem o limite de -3%. Foi ultrapassado o limite do défice. Vamos ao artigo 126º e ao
Protocolo nº12. (Análise do artigo, limites, excepções e sanções). A nível económico qual é o
problema? Do ponto de vista da concepção formal, o orçamento tem de estar em equilíbrio, daí
que o problema seja o estado ser obrigado a contrair empréstimos para conseguir pagar as
despesas efectivas. Um empréstimo é uma receita não efectiva porque não aumenta o património
financeiro do estado. As despesas efectivas terão de ser cobertas com as receitas não efectivas
que são os empréstimos, então, do ponto de vista económico esse montante, os empréstimos,
corresponderá à necessidade liquida de financiamento e há que perceber qual o problema de se
recorrer aos empréstimos nesta concepção de orçamento efectivo: menor poupança
privada e quebra do investimento privado, isto sim tem impacto económico (há que
desenvolver mais).
1.2 - Saldo primário = Às receitas efectivas subtrai-se (despesas efectivas - juro) -

artigo 9º/5 da Velha LEO. A diferença entre saldo global e saldo primário será os juros. A grande
diferença entre o indicador orçamental saldo global e o indicador saldo primário é que no primeiro
encontram-se englobados os juros e no segundo os juros são deduzidos das despesas efectivas e
então com uma simples observação do quadro percebemos que o valor dos juros para 2015 é de
4,6‰. Pedindo-nos o significado económico temos de pensar no seguinte: se o défice global
(4,4‰) for menor que a despesa em juros, como é. então o saldo primário vai ser positivo (0,2‰).
Supondo agora que o juro era de 4,0‰ teríamos um défice de 0,4‰. Qual o significado de o saldo
primário ser positivo? O saldo primário ser positivo tem como significado o facto de o governo ter
reduzido a carga da divida no ano corrente mesmo que ao incluir os juros o saldo global seja
negativo em termos contabilisticos.
1.3 - Saldo estrutural = saldo global — (Medidas extraordinárias ou não recorrentes +

efeitos cíclicos). O facto de os dois valores serem diferentes é porque o cálculo do saldo global
contempla os efeitos cíclicos e as medidas extraordinárias e para o calculo estrutural são retirados
estas duas variáveis. Não era preciso fazer qualquer cálculo porque o quadro já nos dava esses
valores. Se ao saldo global retirarmos o somatório dos 2 valores acima referidos (medidas
extraordinárias e efeitos cíclicos) teríamos o resultado do saldo estrutural de -2,3‰. Qual o relevo
jurídico-económico deste indicador? Estamos perante um défice estrutural de 2,3‰. Teríamos de
colocar as hipóteses. O relevo de o objectivo do 12º-C/3 estar ultrapassado, havendo esse desvio

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somos remetidos para os artigos 72º- B, C e D da velha LEO, da nova 22º, 23º E 24º que ainda
nas estão em vigor. Do ponto de vista económico há que frisar a importância da desconsideração
para efeitos de cálculo do saldo estrutural destas medidas temporárias ou não recorrentes (0,2‰)
e desta componente cíclica (-0,3‰) para apurar o saldo estrutural que neste ano era de -2,3‰‰
do PIB. isto permite-nos perceber qual o panorama daquele país se esses efeitos ou medidas não
tivessem ocorrido.
2.
2.1 - Os dois critérios de convergência de Maastricht apresentados no quadro são o
critério da dívida e o critério do défice. Iríamos identificá-los no quadro portanto tanto um como
outro são valores relativos, são percentagens, logo, esses dois critérios estão nas ultimas duas
linhas do quadro: Rácio de capacidade ou necessidade liquida de financiamento no PIB -
correspondente ao défice. Estes 5,7‰ sendo uma ratio (uma divisão) no nomeado estariam o
-9.529,1 a dividir põe 168.398 vezes 100 = -5,7‰.
Já a rácio dívida bruta das administrações públicas (consolidada) no PIB corresponde ao critério
da divida. É o valor da divida. Chega-se ao 126,2‰ porque em 2012 a divida foi de 212,556,0.
Estes valores são só para nor percebermos como se chega aos valores, não temos de os explicar
no exame. Enquadramento legal: quando se fala em défice e divida surgem os critérios de
convergência então iríamos para o 140º referir que um deles ainda se mantém, um deles é de
manutenção e deste passamos logo para o 126º TFUE. Temos de perceber que o 126º funciona
não só para o défice como também para a divida relativo ao procedimento de défice e de divida
excessivo. Teríamos de explorar o artigo 126º: as regras, as excepções, as sanções.
Défice limite de 3‰, divida limite de 60‰ e défice da dívida do saldo estrutural igual 0,5‰.
O critério do défice apenas foi cumprido em 2016 e o da dívida nunca foi cumprindo tendo
excedido o dobro dos 60‰ permitidos. Para alem disso para a divida devemos falar do 10º-G da
velha LEO (corresponde ao 25º na nova LEO) e o 4º do Tratado Orçamental.
2.2 - Quando se fala em défice excessivo vamos logo para o artigo 126º. Exceção prevista
no 126º/3 “se um em não cumprir os requisitos dos critérios a comissão preparará um relatório e
este analisara se o défice orçamental excede as despesas publicas de investimento e tomará em
atenção também outras”. Remeter a palavra investimento para o Protocolo 12. Esta questão
queria dizer qual o relevo da despesa da administração publica em investimento para decidir se
estamos ou não perante défice excessivo. Tínhamos de manusear o tratado de forma a do 126º/3
chegarmos ao protocolo 12 que explica a parte do investimento. Se um EM não cumprir os
requisitos, a comissão prepara um relatório e neste relatório analisará se o défice orçamental
excede as despesas públicas de investimento e vai tomar em consideração isso e outros fatores
relevantes sendo que nos termos do nº6 do 126 é atribuído ao conselho o poder de decidir se
existe ou não défice excessivo depois de avaliada globalmente. Para analisar a situação de
incumprimento de um ou dos dois critério é relevante o conselho ate tar no facto de essa
ultrapassagem se puder ficar a dever a despesas públicas de investimento porque estas
contribuem sobremaneira para o desenvolvimento económico do pais o que é um factor muito
relevante até mesmo como mecanismo facilitador da coesão entre os EM’s. Para finalizar, a
conjugação destes preceitos, enseja a reflexão sobre a abertura do TFUE à concepção de
equilíbrio do orçamento corrente, concepção de acordo com a qual se permite financiar despesas
de investimento com recurso a empréstimos, ié, permite que as despesas de capital sejam
cobertas com receitas de capital, ié, com os empréstimos.
2.3 - Se falamos do saldo primário teremos de olhar para a capacidade ou necessidade de

financiamento (saldo global), olharíamos também para os juros. O saldo global é igual às receitas
efectivas menos as despesas efectivas menos os juros. Tínhamos de por as opções a favor e
contra o saldo primário.
2.4 - Qual o relevo desta informação para o cálculo do saldo estrutural em 2015? Está aqui
em causa, muito provavelmente, uma medida extraordinária ou temporária, juntamente com um
efeito cíclico que pudesse ser observado deveriam ser retiradas ao saldo global. Começaríamos
por fazer uma definição de saldo estrutural, fundamentação legal etc. Se virmos os critérios dos

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anos anteriores diz-nos que: Se a resolução do BANIF for considerada medida extraordinária e
temporária então não releva para o saldo estrutural. Podemos dizer não releva enquanto
desconsideração do saldo estrutural, dependente do português que usarmos.
Anexo I

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Financas Praticas Ines Serrano

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Finanças Práticas Inês Serrano

Finanças Públicas I (Universidade de Coimbra)

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Finanças Públicas Página 1

Aulas Práticas de Finanças Públicas - Drª Inês Serrano

Material de estudo: Manual do Drº Teixeira Ribeiro - “Lições de Finanças Públicas”

Já para os Marginalistas o estado encontra-se excluído do objeto da economia política porque

Baixado por Afonso Pedro (afonsopedro2010@live.com.pt)

Finanças Públicas Página 2

Foi no Século XX que teve lugar o desenvolvimento do papel e funções do estado na

1. Estabilização da economia mediante políticas de combate ao desemprego e inﬂação

A realidade risonha do Estado intervencionista altera-se na década de 70 porque se

Estado e provisão pública de bens

Andreia Filipa Santos 2017/2018

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Necessidades de satisfação ativa ou individuais —> exigem que para a sua

Necessidades de satisfação passiva ou colectiva —> satisfazem-se pela mera

Andreia Filipa Santos 2017/2018

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Finanças Públicas Página 4

As necessidades de satisfação passiva são satisfeitas com bens cujo consumo é

A não exclusão pelo preço pode ser:

1. Impossibilidade absoluta da cobrança de um preço —> sempre que me é

2. Impossibilidade técnica da cobrança de um preço —> se estou na varanda de

3. Impossibilidade prática da cobrança de um preço —> decorre da possibilidade

1) Bens semi-públicos ou privados de provisão pública —> são bens que se

a) Bens tecnicamente semi-públicos - bens de provisão pública que são

b) Bens técnica e ﬁnanceiramente semi-púbicos - são bens de provisão

Andreia Filipa Santos 2017/2018

Baixado por Afonso Pedro (afonsopedro2010@live.com.pt)

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• Inferior ao custo do bem - ex: propinas que pagamos principalmente em

O facto de ser o estado a prover certos bens encontra algumas justiﬁcações em

1. Falhas de mercado - um mercado competitivo seria suﬁcientemente eﬁciente para

1.3. Externalidades positivas —> do ponto de vista do terceiro - uma

Andreia Filipa Santos 2017/2018

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Finanças Públicas Página 6

Situações das falhas de mercado (continuação).

A hipótese de eﬁciência dos mercados pressupõe a existência de mercados perfeitamente

Ultimo tipo de falhas de mercado:

Assimetria de informação: caso particular da Selecção adversa.

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A despesa pública classiﬁca-se de acordo com dois tipos de efeitos:

1- Efeitos económicos—> dentro destas temos as despesas meramente produtivas. Estas

2- Efeitos provocados pelo PIB —> temos:

Despesas Compra —> são despesas feitas na aquisição de bens e serviços e

Despesas Transferência —> limitam-se a transferir poderes de compra e por

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Finanças Públicas Página 8

desemprego, reformas de velhice mas também os reembolsos e as concessões de empréstimos).

Várias teorias explicativas da evolução da despesa pública:

1. Adolph Wagner - enuncia a tão conhecida lei de Wagner em 1980, também

2. Peacok e Wiseman - estes autores associam o aumento da despesa devido aos

Andreia Filipa Santos 2017/2018

Baixado por Afonso Pedro (afonsopedro2010@live.com.pt)

Finanças Públicas Página 9

3. Vito Tanzi e Ludger Schuknecht - Drª Matilde colocou 2 artigos no inforestudante

c) Período entre guerras - o crescimento da despesa pública acentua-se neste