1.

O papel do Estado – segundo Cabral Moncada, “no Direito Público da Economia, o

legislador está fortemente condicionado:

- pelas leis de funcionamento do sistema económico,

- pelas expectativas modeladoras da actividade dos agentes económicos

O que torna os diplomas legislativos a expressão ponderada das opções de política

económica”. As normas de Direito Público Económico incorporam, assim, um comando
político-económico que traduz a opção dos poderes públicos. A Constituição Económica é a
parte da Constituição do Estado onde estão as normas necessárias à regulação da actividade
económica, actividade essa que é desenvolvida pelos indivíduos, pelas pessoas colectivas ou
pelo Estado.

Este ordenamento é constituído pelas liberdades, deveres e responsabilidades destas entidades

no exercício da actividade económica e é conformador das normas infra constitucionais da
ordem jurídica da economia.

A conformação é feita através de normas estatutárias ou de garantia e de normas

directivas ou programáticas.

Exemplo de norma estatutária ou de garantia:

- artº 82º / nº 1 da CRM – “O Estado reconhece e garante o direito de propriedade”.

Exemplo de norma directiva ou programática:

- artº 96º / nº 1 da CRM – “A política económica do Estado é dirigida à construção das bases
fundamentais do desenvolvimento, à melhoria das condições de vida do povo, ao reforço da
soberania do Estado e à consolidação da unidade nacional, através da participação dos
cidadãos, bem como da utilização eficiente dos recursos humanos e materiais”.

Assim, as normas estatutárias ou de garantia pretendem garantir ou proteger um sistema

económico, ao passo que as normas directivas ou programáticas determinam as principais
linhas da economia, “conferem o direito ao exercício de actividades económicas e enunciam
restrições gerais a esse mesmo direito, além de colocarem à disposição do Estado um
conjunto de instrumentos que lhe permitem regular o processo económico e definir os
objectivos a que essa regulação deve obedecer” (António Carlos dos Santos).

O legislador constituinte não pretende incluir na Constituição todas as normas e princípios de

cariz económico. Há uma margem variável de liberdade que a Constituição deixa ao
legislador ordinário. Esta margem de liberdade varia de acordo com o tipo de Constituição
económica existente.

Ex:

1 - artº 10º CRM 1975 – “Na República Popular de Moçambique, o sector económico do
Estado é o elemento dirigente e impulsionador da economia nacional. A propriedade do
Estado recebe protecção especial sendo o seu desenvolvimento e expansão, responsabilidade
de todos os órgãos do Estado, organizações sociais e cidadãos”.

2 – artº 101º CRM (revisão 2004)

“1. O Estado promove, coordena e fiscaliza a actividade económica agindo directa ou

indirectamente para a solução dos problemas fundamentais do povo e para a redução das
desigualdades sociais e regionais.

2. O investimento do Estado deve desempenhar um papel impulsionador na promoção do

desenvolvimento equilibrado”.

Constituição Económica Formal e Material

Segundo Teodoro Waty, em sentido formal, a Constituição é a fonte ou conjunto de fontes

que possuem uma característica identificável, como a pertença a um texto legal, com
formalidades e requisitos particulares de aprovação ou de modificação.

Já a Constituição material é, segundo o mesmo autor, o conjunto de normas e princípios que

estruturam e legitimam determinada ordem jurídica. Esta tem um âmbito que se alarga a
outras fontes formalmente inferiores desde que nelas se consagrem normas essenciais para a
caracterização do sistema.
Constituição Estatutária e Programática

Segundo Teodoro Waty, esta divisão entre Constituição Estatutária e Constituição

Programática revela uma concepção estática e dogmática da ordem jurídica não justificável
perante a autonomia deste ramo do saber jurídico que é o Direito Económico, ao qual
corresponde uma projecção dialéctica, pragmática e dinâmica.

A Constituição Económica Programática (ou directiva) é que contem o conjunto de normas

que visam reagir sobre a ordem económica, de modo a provocar certos efeitos,
preestabelecendo-a ou modificando-a através da acção dos órgãos do Estado.

A Constituição Económica Estatutária é, ainda segundo Waty, composta pelo conjunto de

normas que caracterizam uma certa e determinada forma económica, sem as quais não
teríamos a indicação do “estatuto” da matriz das relações de produção dominantes.

Âmbito da Constituição Económica

Segundo Teodoro Waty, o âmbito da Constituição Económica pode ser determinado com
recurso a critérios económicos e a critérios jurídicos. No primeiro caso, seria em função do
próprio sistema económico e das suas mutações. Na segunda opção, a Constituição
Económica emergiria de critérios jurídicos, competindo ao Direito qualificar como
constitucionais as normas que se apresentam como fundamentais.

Para Waty, o âmbito da Constituição Económica deve ser definido através de critérios
jurídicos.

A organização económica e social de Moçambique à luz da Constituição

Olhemos para Moçambique a partir de 25 de Abril de 1974 quando um golpe de estado em

Lisboa põe fim ao Estado Novo. Este golpe de estado assume um lema “Os três D’s” –
Democratizar, Desenvolver e Descolonizar e é levado a cabo pelo MFA – Movimento das
Forças Armadas.

Em 7 de Setembro de 1974 são assinados os Acordos de Lusaka e a 20 do mesmo mês toma

posse o Governo de Transição.
Nesta tomada de posse, Samora Machel faz um discurso onde é possível ler algumas das
ideias socializantes para a orientação económica de Moçambique, ainda não independente:

- descolonizar o Estado significa essencialmente desmantelar o sistema financeiro,

económico…

- herdámos uma estrutura económica colonial em que os factores de produção não estavam
ao serviço do nosso país, do nosso povo, mas sim ao serviço da dominação estrangeira

- devemos combater esta situação criando bases de uma economia independente ao serviço
das massas laboriosas…

- a agricultura será pois a base do nosso desenvolvimento e a indústria o seu factor

dinamizador…

Segundo Teodoro Waty, apesar de não se extrair do discurso uma orientação clara, e apesar
de não se falar em nacionalizações, nesta fase há uma prática social muito marcada
ideologicamente por intuitos socializantes. Para o autor, devem destacar-se os seguintes
aspectos do discurso:

- a menção à defesa dos interesses das classes trabalhadoras e da prevalência dos interesses
das classes mais desfavorecidas,

- a nova ordem de colocar a economia ao serviço do Povo,

- o papel da agricultura e da indústria.

Waty propõem-nos a análise do constitucionalismo económico moçambicano dividido em

quatro grandes fases na história das constituições económicas:

1.    A Constituição Económica de Transição ou Pré-Constituição

2.    A Constituição Económica da Independência – Constituição do Tofo de 1975

3.    (A Constituição Económica pré-PRES – Programa de Reabilitação Económica e

Social)
 4.    A Constituição Económica de 1990

1.     A Constituição Económica de Transição teve um conjunto de princípios, normas e

instituições que se foram definindo e haveriam de se vir a consagrar na Constituição
de 1975:

1.    afirmação de direitos sociais e laborais

2.    disposições limitativas ou restritivas do direito de propriedade

3.    disposições tendentes a desenvolver uma reforma agrária

4.    situações, de facto, toleradas ou incentivadas pelo poder, de

ocupação de empresas

5.    protecção do trabalho

6.    repressão de delitos anti-económicos (ex. o boato ou a

sabotagem através do 20-24)

Para Waty, este conjunto de medidas influenciou fortemente o futuro texto constitucional de
1975.

2. A Constituição de 1975

Esta Constituição tem um modelo teleológico e é elaborada num contexto em que a

transformação e a mudança eram valorizadas. Consagrava um conjunto de princípios e
normas aptos a permitirem a construção de um determinado modelo de futura sociedade.
A Constituição de 1975 não se limita a ser uma Constituição Estatutária. Ela é
predominantemente Programática visando transformar a realidade apesar de não estar
consagrada no seu texto uma referência ao socialismo o que se compreende quando o grupo
ou Partido que a prepara (FRELIMO) só haveria de o adoptar a 3 de Fevereiro de 1977. A
política definida pela FRELIMO ficaria consagrada no artigo 3º:

“- A República Popular de Moçambique é orientada pela política definida pela FRELIMO

que é a força dirigente do Estado e da Sociedade. A FRELIMO traça a orientação política
básica do Estado e dirige e supervisa a acção dos órgãos estatais a fim de assegurar a
conformidade da política do Estado com os interesses do povo.”

Sendo, segundo Waty, uma Constituição com carácter proclamatório, deixa uma certa de
liberdade de meios (não de objectivos) que vai permitir que, a partir de 1977, a prática
política quanto à economia se afirme de índole marxista, apesar de o texto não ter sido
alterado e de conceitos como a nacionalização ou a socialização não estarem previstos na Lei
Fundamental.

Assim, a prática constitucional consagraria os seguintes princípios:

- subordinação do poder económico ao poder político – (artº 9º - “o Estado promove a

planificação da economia…”); (artº 14º - “o capital estrangeiro poderá ser autorizado a operar
no quadro da política económica do Estado.”

- coexistência de diversos sectores de propriedade – privada, cooperativa e pública/estatal –

(artº 10º - “…o sector económico do Estado é o elemento dirigente e impulsionador da
economia nacional”); (artº 11º - “o Estado encoraja os camponeses e trabalhadores
individuais a organizarem-se em formas colectivas de produção…”); (artº 12º - “O Estado
reconhece e garante a propriedade pessoal”); (artº 13º - “À propriedade privada estão ligadas
obrigações. A propriedade privada não pode ser usada em detrimento dos interesses fixados
na Constituição”).
- apropriação estatal dos principais meios de produção, a terra e os recursos naturais – (artº 8º
- A terra e os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas águas territoriais e na
plataforma continental de Moçambique são propriedade do Estado.”

- planificação central da economia – (artº 9º)

- intervenção democrática dos trabalhadores – (artº 2º - “A República Popular de

Moçambique é um Estado de democracia popular…o poder pertence aos operários e
camponeses unidos e dirigidos pela FRELIMO, e é exercido pelos órgãos do poder popular”

A Constituição de 1990

Segundo Waty, a Constituição de 1990 orientou-se no sentido de acompanhar a evolução

geral da sociedade moçambicana e do próprio ambiente político, com o partido dominante a
deslocar-se mais da esquerda.

O texto constitucional foi influenciado pela adesão de Moçambique às instituições de Bretton

Woods e pelo Programa de Reabilitação Económica e pelo Programa de Reabilitação
Económica e Social.

O governo moçambicano implantou em 1987 o Programa de Reabilitação Econômica e

Social (PRES), com o objetivo de introduzir a economia de mercado no país, através de
várias reformas. Para isso, o programa pretende estabilizar a área financeira no âmbito
nacional e internacional, e retirar do Estado a função principal de administrar e investir na
economia. Desta forma, pretende-se concentrar os esforços do governo na área de bens e
serviços sociais, e em programas de desenvolvimento estratégico.
http://pt.wikipedia.org/wiki/
Em 1984, foi publicada a Lei do Investimento Estrangeiro e Moçambique tornou-se membro
do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI).

Face a uma crise de fome e pobreza generalizados, em 1987 o Governo declarou a situação
de emergência e pediu assistência à comunidade internacional e lançou o Programa de
Reabilitação Económica (PRE). http://www.bip.gov.mz/econom.htm

Estes programas, elaborados durante a vigência da Constituição de 1975 consagravam

princípios feridos de inconstitucionalidade que apontavam a admissão de reprivatização da
titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e/ou outros bens antes
nacionalizados (ver Decreto 21/89 de 23 de Maio).

No texto constitucional de 1990, o artº 41º/ nº1 estabelece que “a ordem económica assenta
nas forças de mercado, na iniciativa dos agentes económicos, na participação de todos os
tipos de propriedade e na acção do Estado como reguladora e promotora do crescimento…”.
O mesmo artigo no nº 2 estabelece que a “economia nacional compreende…a propriedade
estatal, a propriedade cooperativa, a propriedade mista e a propriedade privada. O artº 42º
proclama o papel fundamental do sector familiar. O artº 45º estabelece que os
empreendimentos estrangeiros são autorizados em todos os sectores económicos, excepto
aqueles que estejam reservados à propriedade ou exploração exclusiva do Estado.

Segundo Teodoro Waty, a nova Constituição de 1990 configura uma neutralização

ideológica, reduzindo o papel do planeamento central e fazendo desaparecer o objectivo do
desenvolvimento da propriedade estatal ou social.

Tendo sido confirmante de posições assumidas e implementadas ainda antes da nova

Constituição estar aprovada, poderá então assim falar-se de uma Constituição Intercalar.

- A Constituição Económica actual

Em primeiro lugar, olhemos para os grandes princípios constitucionais plasmados nos artºs
1º, 2º e 3º.

Interessa-nos, em particular, e desde logo, do ponto de vista do Direito Económico, a

declaração enunciada no artº 1º “A República de Moçambique é um Estado…de justiça
social”.

No artigo 11º, na identificação dos objectivos fundamentais, realcemos, desde logo, a alínea
c), a alínea d), a alínea h).

Do ponto de vista da sistematização do texto constitucional, é fundamental notar que a parte

da Organização Económica aparece depois dos Direitos Fundamentais, a partir do artº 96º.

Os princípios fundamentais desta Organização contemplados no artº 97º são:

a)    a valorização do trabalho

b)    as forças do mercado

c)    a iniciativa dos agentes económicos

d)    a coexistência do sector público, do sector privado e do sector cooperativo e social

e)    na propriedade pública dos recursos naturais e de meios de produção, de acordo com
o interesse colectivo

f)      na protecção do sector cooperativo e social

g)    na acção do Estado como regulador e promotor do crescimento e do desenvolvimento

económico e social

O artº 98º determina a propriedade económica do Estado relativamente aos recursos naturais
situados no solo e no subsolo, nas águas interiores, no mar territorial, na plataforma
continental e na zona económica exclusiva. Determina ainda o domínio público do Estado
sobre
a) a zona marítima

b) o espaço aéreo

c) o património arqueológico

d) as zonas de protecção da natureza

e) o potencial hidráulico

f) o potencial energético

g) estradas e linhas férreas (revisão de 2004)

h) as jazidas minerais (revisão de 2004)

i) os demais bens como tal classificados por lei

No artº 99º garante-se a coexistência de três sectores de propriedade dos meios de produção:
sector público, sector privado e sector cooperativo e social.

O artº 103º mantém a agricultura como base do desenvolvimento.

O artº 104º mantém a indústria como factor impulsionador da economia nacional.

O artº 105º realça o carácter fundamental do sector familiar.

O artº 106º reconhece a importância da produção de pequena escala.

O artº 107º - o Estado promove e apoia a participação activa do empresariado nacional.

O artº 108º - o Estado garante o investimento estrangeiro que opera no quadro da sua política
económica e estabelece as suas restrições no que respeita aos sectores económicos reservados
à propriedade ou exploração exclusiva do Estado.

O artº 109º - mantém a terra como propriedade do Estado acrescentando que a mesma não
pode ser vendida, ou por qualquer outra forma alienada, nem hipotecada nem penhorada.

Remetendo-nos agora aos direitos e deveres económicos e sociais:

- artº 82º - O Estado reconhece e garante o direito de propriedade e a expropriação só pode ter
lugar por causa de necessidade, utilidade ou interesse públicos, definidos nos termos da lei, e
dá lugar a justa indemnização.

- artº 84º - O trabalho constitui direito e dever de cada cidadão.

- artº 87º - é garantido o direito à greve e é proibido o lock-out.

- artº 90º - declara-se o direito dos cidadãos a viver num ambiente equilibrado

- artº 92º - reconhecem-se direitos ao consumidor à qualidade dos bens e serviços

consumidos, à formação e à informação, à protecção da saúde, da segurança dos seus
interesses económicos, bem como à reparação de danos. A publicidade é regulada por lei e
são proibidas as formas de publicidade indirecta ou enganosa. Reconhece-se o direito de
audição às associações de consumidores e cooperativas (de consumo) sendo-lhes reconhecida
legitimidade processual para a defesa dos seus associados.

Assim, e depois de termos olhado para a evolução constitucional moçambicana desde a Pré-
Constituição até à actual Constituição, verificamos que o papel do Estado se modificou,
passando de Estador produtor e altamente interventor para um Estado regulador e garantístico
na actual lei fundamental.

Hoje, o modelo económico, anteriormente de economia planificada, assume-se agora como

de economia de mercado.

Os pressupostos básicos da economia da mercado

Numa economia de mercado, a actividade económica depende essencialmente da capacidade

dos indivíduos organizarem a produção, a distribuição e comercialização de bens ou serviços
com o objectivo de obterem rendimentos.

Os três princípios básicos da economia são:

- a propriedade privada
- a iniciativa privada

- a livre concorrência

A propriedade privada

Noção e conteúdo

Como já vimos, a actual Constituição, no seu artº 82º / nº 1 reconhece e garante o direito de
propriedade.

Ora, o direito de propriedade não é um direito absoluto podendo ser objecto de limitações ou
restrições, as quais se relacionam, desde logo, com princípios de Direito (ex: a função social
da propriedade), com razões de utilidade pública ou com a necessidade de conferir eficácia a
outros princípios ou normas constitucionais, incluindo os direitos económicos ou sociais e as
disposições da organização económica.

O direito de propriedade privada inclui quatro componentes:

- o direito de a adquirir

- o direito de usar e fruir dos bens de que se é proprietário

- a liberdade na sua transmissão

- o direito de não ser privado dela

Restrições

a)    na aquisição ou acesso – há bens insusceptíveis de apropriação privada – é o caso dos

bens de domínio público (artº 98º). No entanto, note-se que alguns desses bens
poderão, por vezes, ser explorados por entidades privadas ou cooperativas em regime
de concessão. Trata-se, portanto, de uma reserva de propriedade pública mas não de
uma reserva de actividade económica pública.
 b)    no uso e fruição – para além do dever geral de uso relativo aos meios de produção (a
propriedade de meios de produção implica o seu uso), devem considerar-se outras
condicionantes por razões ambientais ou de ordenamento do território (ex.
delimitação de áreas de reserva agrícola, reserva ecológica, planeamento urbano, etc.)

c)    na transmissão inter vivos ou mortis causa – é por vezes limitada por direitos a favor
de terceiros, como o direito de preferência atribuído, por vezes, aos proprietários
confinantes ou aos herdeiros legitimários.

d)    Limites constitucionais ao direito de o titular não ser privado da sua propriedade – ao
admitir-se a possibilidade de requisição e expropriação por utilidade pública, sujeita
ao pagamento de justa indemnização. A actual Constituição prevê a expropriação no
seu artº 82º / nº 2.

A requisição de bens abrange móveis ou imóveis, é temporária e justifica-se por um interesse

público urgente e excepcional (situações de guerra, calamidades naturais, etc.)

A expropriação refere-se a bens imóveis, tem carácter definitivo e é de uso frequente, dada a
sua necessidade para a construção de estradas e outras edificações públicas. O facto de se
exigir a existência de interesse público não significa que não possa haver expropriação a
favor de entidades privadas como as associações desportivas, etc.

Tanto a requisição como a expropriação implicam o pagamento de indemnização que deverá

ser fixado pelo valor real do bem expropriado o qual tem a sua expressão mais próxima no
seu valor de mercado.

Além da requisição e da expropriação, a propriedade privada pode também ser limitada pela
figura da nacionalização, também mediante indemnização.

Bibliografia:
António Carlos Santos

Manuel Afonso Vaz, Direito Económico – A ordem económica portuguesa, 4ª ed., Coimbra
Editora, Coimbra, 1998

Luís Cabral Moncada, Direito Económico, 4ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2003

CRM

Lei 9/79 – Lei das Cooperativas

A Iniciativa privada

Apesar de a Constituição da República de Moçambique não possuir nenhuma norma

específica que, à semelhança do que faz para a propriedade privada, garanta o direito de
iniciativa privada, podemos deduzir a sua interpretação a partir de vários artigos:

- artº 97º alíneas b), c) e d);

- artº 99º / nº 1 e nº 3

- artº 107º

Segundo António Carlos Santos, o direito de iniciativa privada traduz a possibilidade de

exercer uma actividade económica privada, nomeadamente através da liberdade de criação de
empresas e da sua gestão.

O direito de iniciativa privada compreende os seguintes componentes:

- a liberdade de investimento ou de acesso – consiste no direito de escolha da actividade

económica a desenvolver. O investimento pode levar à criação de uma empresa, à aquisição
de empresas já existentes ou ao aumento de capital dessas empresas. Em sentido negativo,
esta liberdade significa o direito de retirar o capital investido quando proprietário o julgue
conveniente.

- a liberdade de organização – consiste na liberdade em determinar o modo como a actividade

vai ser desenvolvida (incluindo a forma, a qualidade e o preço dos produtos ou serviços
transaccionados), definir objectivos, combinar os factores de produção e dirigir a actuação
das pessoas empregues na actividade empresarial. Esta liberdade consiste basicamente na
combinação capital/trabalho para a obtenção de um produto ou serviço. Ao empresário
compete-lhe maximizar a produção, minimizando os custos, de modo a assegurar
rentabilidade ao capital investido.

- a liberdade de contratação ou liberdade negocial – consiste na liberdade em estabelecer

relações jurídicas e de fixar, por acordo, o seu conteúdo. Significa o direito do empresário de
escolher os seus fornecedores e clientes, assim como fixar o preço das mercadorias. Significa
ainda a liberdade de contratação de mão de obra e a fixação de salários e de outras condições
de trabalho.

A liberdade de iniciativa privada ou liberdade de empresa constitui uma condição básica da

concorrência, entendida como modelo de sociedade ou como critério de qualificação das
estruturas de mercado e do comportamento dos agentes económicos.

Restrições à iniciativa privada

A liberdade de iniciativa privada não é, à semelhança do direito de propriedade privada, um

direito absoluto. Admitem-se restrições e condicionamentos, os quais podem resultar da lei
constitucional ou de lei ordinária.

As restrições constitucionais resultam, desde logo, da possibilidade de se estabelecerem

reservas a favor do sector público (artº 99º / nº 2), as quais afectam em especial a liberdade de
investimento ou de acesso.

Por sua vez, a liberdade de organização não impede que a lei configure os tipos de empresas
sob a forma de sociedades comerciais (ex. sociedades por quotas, sociedades anónimas,
sociedades em comandita1, etc.). Existem também regras obrigatórias sobre o modo de
organização interna das empresas, relativas aos órgãos sociais, aos direitos das comissões de
trabalhadores, bem como às condições técnicas de funcionamento do estabelecimento (ex.
medidas de segurança, de protecção da saúde pública, de condições de higiene, etc.) bem
como na relação da empresa com o exterior (ex: actividades perigosas em zonas residenciais,
protecção do ambiente, etc.).

Quanto à liberdade negocial, existem também restrições quer nas relações contratuais com
trabalhadores (ex: contratos de trabalho), consumidores (nulidade de certas cláusulas
contratuais) ou outras empresas (proibição de comportamentos restritivos da concorrência).

Outras formas de iniciativa

A iniciativa privada é a forma mais comum de iniciativa económica nas economias de

mercado mas existem outras.

Pode haver situações em que o Estado intervenha na produção de bens ou serviços, em

exclusivo ou em concorrência com as entidades privadas.

São também possíveis outras formas de iniciativa em que a solidariedade entre os seus
membros ou entre estes e a sociedade prevaleça sobre o interesse lucrativo da organização.
Trata-se de formas de “economia social” entre as quais se destaca o sector cooperativo e o
sector social.

A iniciativa cooperativa está contemplada no artº 99º / nº 4 CRM e Lei 9/79 (Lei das
Cooperativas)

Tal como na iniciativa privada, o direito de iniciativa cooperativa inclui:

- a possibilidade de criar cooperativas,

- a liberdade de as gerir

1
- a liberdade de contratação ou negocial inerente a essa mesma gestão

Genericamente, as restrições que se aplicam à iniciativa privada são extensíveis à iniciativa

cooperativa nos seus vários componentes.

Desde a constituição da primeira cooperativa (Sociedade dos Equitativos Pioneiros de

Rochdale, em 1844) o movimento cooperativista internacional elaborou os princípios
cooperativos que vieram a ser formulados pelos Congressos de Paris (1937) e de Viena
(1966) da Aliança Cooperativa Internacional. Os mais importantes destes princípios são:

a)    liberdade de adesão (princípio da porta aberta)

b)    princípio da gestão democrática (um homem = um voto)

c)    não discriminação social, política, racial ou religiosa

d)    limitação da taxa de juro, no caso de pagamentos de juros ao capital social

e)    repartição cooperativa de excedentes ou economias eventuais

f)      promoção do ensino dos princípios e métodos de cooperação

g)    cooperação com outras cooperativas à escala local, nacional e internacional

De notar que o artº 99º, apesar de falar, desde logo, em sector cooperativo, irá especificar 3
formas de propriedade de meios de produção que, na realidade, pertencem ao sector social:

Os meios de produção comunitários possuídos e geridos por comunidades locais – alínea a)

do nº 4 do artº 99º

A expressão “meios de produção comunitários” parece indiciar que se trata de bens de

propriedade comunitária, ou seja, de uma comunidade concreta, eventualmente sem
personalidade jurídica pública ou privada. Os casos mais conhecidos são os “baldios” que
estarão na base da previsão constitucional. Neste caso, os titulares da propriedade são os
“povos”, as “aldeias”, os “agregados populacionais”.
De notar que estes meios de produção só integram o sector social quando são possuídos e
geridos pelas respectivas comunidades locais. Quer isto dizer que, se estes meios de produção
são possuídos e/ou geridos por entidades públicas (autarquias, por exemplo), ou por entidades
privadas, já não são considerados como “meios de produção comunitários”.

Os meios de produção objecto da exploração colectiva por trabalhadores – alínea b) do nº 4

do artº 99º

Esta figura refere-se à autogestão das empresas pelos respectivos trabalhadores e é um direito
que parece pressupor a gestão aos trabalhadores e a propriedade a outrem. Considera-se que
os bens podem ser de titularidade de entidades de entidades privadas ou públicas,
pressupondo-se o assentimento dos titulares da propriedade ou um motivo legal que confira o
direito à autogestão.

Os meios de produção possuídos e geridos por pessoas colectivas, sem carácter lucrativo, que
tenham como principal objectivo a solidariedade social, designadamente, entidades de
natureza mutualista – alínea c) do nº 4 do artº 99º.

Trata-se de estender o sector social às entidades que desenvolvem uma actividade económica
tendo em vista a solidariedade social e, por isso, sem o intuito de apropriação lucrativa
pública ou privada, antes dirigida à ajuda mútua.

Os direitos económicos como parte integrante de uma Constutuição Económica –

direitos a prestações

Os direitos dos trabalhadores

A iniciativa económica, quer seja privada, pública ou cooperativa, pressupõe a

disponibilidade, por parte do empregador, de recursos materiais e financeiros. Para além
disso, geralmente, exige a necessidade de contratação de mão de obra mediante o pagamento
de um salário. Trata-se dos trabalhadores por conta de outrem.
Os direitos dos trabalhadores são reconhecidos em sede de direitos e liberdades fundamentais
e de direitos e deveres económicos. Alguns desses direitos são atribuídos directamente ao
trabalhador individual, enquanto outros o são às suas organizações.

a)    direito à remuneração e segurança no emprego

Pela redacção actual da revisão de 2004 da CRM, o artº 85º declara:

1 – “Todo o trabalhador tem direito a justa remuneração, descanso, férias e à reforma nos
termos da lei.

2 – O trabalhador tem direito a protecção, segurança e higiene no trabalho.

3 – O trabalhador só pode ser despedido nos casos e nos termos estabelecidos na lei”.

A segurança no emprego e a proibição de despedimento sem justa causa visam limitar a plena
disponibilidade da entidade patronal sobre as relações de trabalho. Por esse motivo, a garantia
destes direitos dos trabalhadores implica restrições ao direito de livre iniciativa privada,
pública ou cooperativa.

A CRM acolhe, assim, o modelo da estabilidade do emprego, (em lugar do modelo da

mobilidade que hoje existe em diversas ordens jurídicas, como é o caso, por ex. da Grã-
Bretanha e dos EUA).

b)    Os direitos das organizações dos trabalhadores

Ainda entre os direitos, liberdades e garantias, encontram-se os direitos atribuídos às
organizações representativas dos trabalhadores:

- liberdade sindical

Segundo o artº 86º:

1 – “Os trabalhadores têm a liberdade de se organizarem em associações profissionais ou em

sindicatos.

2 – As associações sindicais e profissionais devem reger-se pelos princípios de organização e

gestão democráticas, basear-se na activa participação dos seus membros em todas as suas
actividades e de eleição periódica e por escrutínio secreto dos seus órgãos.

3 – As associações sindicais e profissionais são independentes do patronato, do Estado, dos

partidos políticos e das igrejas ou confissões religiosas.

4 – A lei regula a criação, união, federação e extinção das associações sindicais e

profissionais, bem como as respectivas garantias de independência e autonomia,
relativamente ao patronato, ao Estado, aos partidos políticos e às igrejas e confissões
religiosas”.

No caso do direito à greve e proibição de lock-out, segundo o artº 87º:

1 – “Os trabalhadores têm direito à greve, sendo o seu exercício regulado por lei.

2 – A lei limita o exercício do direito à greve nos serviços e actividades essenciais, no

interesse das necessidades inadiáveis da sociedade e da segurança nacional.

3 – É proibido o lock-out”.
Subjacente a esta configuração constitucional parece estar a ideia de que é indispensável à
efectividade dos direitos básicos dos trabalhadores a garantia dos direitos e liberdades das
suas organizações e, desde logo, a possibilidades de se organizarem livremente.

- o direito ao trabalho

Ainda no âmbito dos Direitos Económicos e Sociais, a CRM garante o direito ao trabalho.

O artº 84º da CRM estabelece:

1 – “ O trabalho constitui direito e dever de cada cidadão.

2 – Cada cidadão tem direito à livre escolha da profissão.

3 – O trabalho compulsivo é proibido, exceptuando-se o trabalho realizado no quadro da

legislação penal”.

Este direito deve ser entendido como um direito a uma prestação positiva por parte do Estado,
consistindo no desenvolvimento de políticas que assegurem o máximo de emprego possível e
a igualdade de oportunidades e de formação específica e genérica, e não como um direito
subjectivo a um concreto posto de trabalho.

Os direitos dos consumidores

Os bens ou serviços produzidos pelas empresas públicas, privadas ou cooperativas têm um
destinatário final que é o cliente, ou consumidor. Não nos interessa tanto aqui falar das
empresas enquanto consumidoras de produtos ou serviços de outras empresas, mas sim do
consumidor final, principal destinatário das normas constitucionais de protecção do
consumidor.

O artº 92º da CRM vem proteger os direitos dos consumidores.

1-      “Os consumidores têm direito à qualidade dos bens e serviços consumidos, à
formação e à informação, à protecção da saúde, da segurança dos seus interesses
económicos, bem como à reparação de danos.

2-      A publicidade é disciplinada por lei, sendo proibidas as formas de publicidade,

indirecta ou enganosa.

3-      As associações de consumidores e as cooperativas têm direito, nos termos da lei, ao

apoio do Estado e a serem ouvidas sobre as questões que digam respeito à defesa dos
consumidores, sendo-lhes reconhecida legitimidade processual para a defesa dos seus
associados”.

Tem-se verificado uma necessidade crescente de protecção jurídica do consumidor. Por um

lado, constata-se a cada vez maior sofisticação nos modos de captação de clientela, com
recurso à publicidade e a outras formas de promoção de vendas, por vezes agressivas ou
enganosas, o que justifica a sua regulação pública.

Para além de direitos positivos a prestações ou acções do Estado (direito à formação e à

protecção da saúde, segurança dos interesses económicos dos consumidores), os direitos dos
consumidores são também direitos a prestações ou acções dos próprios agentes económicos,
produtores ou distribuidores (direito à informação, protecção da saúde, segurança dos
interesses económicos dos consumidores e garantia de reparação de danos).
A CRM reconhece ainda o direito de participação às associações e cooperativas de consumo e
o dever do Estado de as apoiar.

A CRM define a forma de disciplinar a publicidade, proibindo a publicidade indirecta e

enganosa.

O direito ao ambiente

Está expresso no artº 90º.

1-    “Todo o cidadão tem o direito de viver num ambiente equilibrado e o dever de o
defender.

2-    O Estado e as autarquias locais com a colaboração das associações na defesa do

ambiente, adoptam políticas de defesa do ambiente e velam pela utilização racional de
todos os recursos naturais”.

A protecção do ambiente abrange tanto o elemento natural como o elemento construído, ou

seja, o ecossistema mas também a integração dos elementos económicos e sociais. Prevê,
eminentemente, o combate à poluição nas suas diversas formas.

Como já vimos, o acesso e a organização de uma actividade económica, a sua instalação, as

suas condições de funcionamento, as suas relações com terceiros ou mesmo a sua extinção
podem ser condicionadas ou determinadas por razões ambientais. Os custos de poluição,
assim como os custos da sua prevenção podem ser integrados nos custos de produção pelo
reconhecimento legal do princípio do poluidor-pagador.
O direito ao ambiente compreende uma acção positiva do Estado no sentido de adoptar
políticas de defesa do ambiente e velar pela utilização racional dos recursos naturais.
Compreende ainda, igualmente, um dever de defesa do cidadão, o qual compreende um dever
de abstenção (não atentar contra o ambiente) e de acção (impedir os atentados de outrem).

O direito de defesa do ambiente, assim como o direito de indemnização em caso de lesão

directa, é reconhecido a todos, devendo a lei determinar o modo como pode ser exercido.

A intervenção do Estado na Economia

Bibliografia: Manuel Afonso Vaz

O Estado liberal. A utopia do Estado neutral e abstencionista.

A burguesia ascendente da fisiocracia e do liberalismo segue-se, historicamente, ao

despotismo iluminado e fundamenta-se na necessidade dos novos e ricos empresários
burgueses em libertar a produção e os lucros do centralismo autoritário do rei.

A liberdade e a propriedade assumem, agora, um papel determinante nas reivindicações da

burguesia. E será interessante notar que a organização económica do fim do séc. XIX e do
princípio do séc. XX aparece no seguimento dos grandes tratados de filosofia política que
colocavam o homem numa posição diferente perante o Estado:
1 - “O Segundo Tratado de Governo” de Locke (1690)

A fisiocracia era uma teoria relativamente recente. A burguesia crescente saída da Revolução
Industrial começa a reclamar contra o Mercantilismo dominado pelo Estado, contra as
políticas proteccionistas alfandegárias. Estes protestos começam em França (laissez-faire,
laissez-passer).

John Locke vai estabelecer princípios doutrinários contra o Mercantilismo Estatal.

Na segunda componente da sua obra vai debruçar-se sobre o contratualismo com os

princípios liberais (nomeadamente o princípio da subsidariedade. Ex. quem gere melhor a
propriedade privada? Os particulares). O Governo só devia ser polícia e árbitro (funções de
defesa e justiça).

Põe em causa as teses de alguns autores da moda (Hobbes, Descartes, etc.). Dá um corpo
doutrinário à burguesia ascendente, endinheirada, nova-rica, industrial, comercial, da banca,
dos seguros. Locke é o pai da ‘revolução’ burguesa britânica.

É também um filósofo eminente que é o que lhe traz reconhecimento publico. A sua obra
ecoa, sobretudo na América do Norte e, após a independência dos EUA, os americanos
assumem a teoria liberal. Locke é o antepassado cultural de Adam Smith, pai do capitalismo.

Influencia também os teóricos da Revolução Francesa. Locke o primeiro a defender a tri-

partição de poderes como forma de limitar o absolutismo. A tri-partição que defende ainda de
forma conceptual, vai ser repensada a clarificada por Montesquieu.
Locke vai classificar o estado-natureza como um Estado em que os homens já têm direitos
(naturais) como o direito à vida, à propriedade privada, à segurança. Segundo Locke, são
direitos inalienáveis. O que falta ao estado-natureza é a tutela desses direitos, algo ou alguém
que garanta o efectivo reconhecimento e respeito pelos mesmos. É assim que os homens têm
necessidade de fazer um contrato, através do qual transferem alguns dos seus direitos para
uma entidade superior que será o Estado.

Defendia que o Estado e os Governos poderão mudar se os homens assim o entenderem ou

seja se aquele não respeitar o pacto. Admite, portanto, a mudança no poder. Representa o
Estado Liberal Democrático que chegou aos nossos dias. O Estado-sociedade é o garante dos
direitos.

Foi um fisiocrata (pôs em causa o Mercantilismo acreditando na livre iniciativa) e um

empirista.

- “O Espírito das Leis” de Montesquieu (1748)

Montesquieu - a sua obra mais célebre é ‘O espírito das Leis’ que foi terminada em 1748.
Foi o precursor da Sociologia Política (relações entre a Sociedade e a Política).

Vai aperfeiçoar o conceito de tri-partição de poderes de Locke. Vai separar o poder judicial
do poder executivo a vai juntar a este o poder confederativo.
Inspirou-se na Constituição Britânica mas é a Constituição Americana que ele vai influenciar
directamente. É nesta constituiçao que ficou consagrado este princípio tal como Montesquieu
o tinha idealizado. Representa-se no sistema de ‘checks and balances’ - separação com
interdependência de poderes.

A tri-partição de poderes evitava o Despotismo. O autor dizia que todo o homem tem
apetência crescente pelo poder, logo havia que o limitar.

Estes tratados bem como o espírito liberal nascido na Revolução Francesa colocam agora a
perfeição do sistema no indivíduo livre, isolado e igual e o espaço da sua realização ética
passa pela afirmação da sua auto-suficiência. É o império do individualismo que
fundamentará o liberalismo económico, considerado segundo uma ordem natural e intrínseca
da economia.

Os teóricos do capitalismo liberal foram, essencialmente, Stuart Mill, Adam Smith, David
Ricardo e Jean Baptiste Say.

O modelo económico será preferentemente atomístico, individual, de concorrência perfeita e

prefigurar-se-á na “existência de uma infinidade de pequenas empresas individuais, gozando
os empresários de absoluta liberdade de iniciativa; livre e perfeita concorrência entre as
empresas, que determina a impossibilidade de estas controlarem os preços e os mercados; o
consumidor é considerado o detentor do poder económico e o mercado é tido como
instrumento de controlo e direcção da economia”.
Com a Fisiocracia termina o proteccionismo interno (e externo), impera a liberdade
individual, de iniciativa económica, política. No plano externo, o domínio da metrópole
acaba. Ex. o Brasil e as colónias espanholas da América do Sul tornam-se independentes. O
comércio tornou-se livre. Acabou a escravatura em Inglaterra.

Os Direitos, Liberdades e Garantias deviam ser dados para proteger a livre iniciativa e a
concorrência.

O ‘laissez-faire, laissez-passer’ vai durar até à Revolução de 1917 e ao crash de 1929. O free
trade nasce com Adam Smits. Hoje tenta-se a lógica do fair trade para evitar o ‘dumping
social’ (abuso dos direitos humanos na produção).

Desde logo, verificamos que uma das condições lógicas será, portanto, a abstenção de
intervenção do Estado na vida económica. A economia funcionaria como uma “mão
invisível” na procura e obtenção da racionalidade. A ordem jurídica comum, abstracta e geral
– sobretudo a propriedade e o contrato – era o suporte legal e único da economia. O
liberalismo entende o contrato de trabalho numa expressão inter individual já que o
empresário e o operário assalariado aparecem, perante a lei, individual e abstractamente
considerados, despidos de qualificação económica, como contratantes equiparáveis.

A sociedade liberal era entendida como uma soma de indivíduos. Era, em primeiro lugar, a
liberdade individual que se pretendia salvaguardar da interferência do poder sendo que a
liberdade era entendida como libertação do Estado, dispensa da tutela estatal.

Deveria restringir-se a função do Estado à garantia e permanência da ordem jurídica, segundo

o ideal do Estado jurídico kantiano: garantir a cada indivíduo a liberdade como homem, a
igualdade como súbdito e a independência como cidadão.
Como é que o liberalismo económico se desmoronou? No confronto com os factos reais da
vida económica.

Em primeiro lugar, não era pelo facto de a teoria apontar para a igualdade de posição e de
iniciativa dos indivíduos que todos, na prática, tinham a mesma capacidade ou as mesmas
condições para a iniciativa económica.

Por outro lado, a concorrência livre e perfeita desejada, aliada ao progresso técnico, acabou
por permitir fenómenos de concentração que o liberalismo não aceitava, em teoria.

Aparecem novos fenómenos contrários à doutrina liberal, tais como:

- o aparecimento das sociedades por acções (em contraposição à empresa individual) fruto
dos mecanismos de acumulação de capital

- o aparecimento de trusts e cartéis (em contraposição à livre concorrência2)

- a criação de sindicatos e a celebração de contratos colectivos de trabalho

Mas, apesar de a economia ir dando sinais de rompimento com os ideais liberais, os

princípios, nomeadamente, os constitucionais, como a liberdade e a propriedade, continuaram
a afirmar-se, mesmo já no início do séc. XX.

2
Ou seja, o sistema jurídico manteve os princípios de neutralidade do Estado liberal frente à
sociedade.

Será correcto afirmar-se não existir no modelo liberal uma ordem jurídica da economia?
Como nos diz Manuel Afonso Vaz, o que acontece é que a pretensão do liberalismo de ver os
poderes públicos fora da órbita do económico vai significar uma opção por uma determinada
ordem jurídica de economia. É neste sentido que já se chamou à ausência de intervenção
positiva do Estado dirigismo negativo. Segundo Mota Pinto, “mesmo nos países onde o
Estado opta por um modelo de liberalismo económico, o Estado faz uma opção – a sua forma
de intervir é ter decidido não intervir na vida económica, retirando-se para uma posição de
observador. Trata-se de uma intervenção por omissão deliberada”.

Sumário: O Estado Contemporâneo. A superação do modelo liberal e a incidência do

princípio da socialidade.

Fundamentos actuais da intervenção do Estado. A escala de valores próprios

da intervenção do Estado.

Intervenções globais, sectoriais e pontuais ou avulsas.

Intervenções imediatas e mediatas.

Intervenções unilaterais e bilaterais.

Intervenções directas e indirectas.

Bibliografia: Manuel Afonso Vaz

Cabral Moncada

O sistema liberal começa a dar sinais de enfraquecimento, quer na incapacidade de manter

uma matriz de concorrência perfeita e de sociedade atomista, quer no aparecimento de
conflitos sociais motivados pela divisão do trabalho no processo de industrialização. A
conflitualidade daí decorrente vai alimentar as correntes ideológicas anti-liberais,
nomeadamente as correntes socialistas.

A I Guerra Mundial é o marco convencionado para o início da desagregação do liberalismo

económico.

Como já vimos, os Estados começam por ter a necessidade de reorientar a economia para
aguentar os custos da guerra e confronta-se com fenómenos económicos como a inflação e o
desemprego. Estas realidades obrigam os Estados a intervir procurando minimizar os efeitos
da guerra.

Na altura, poderia pensar-se que estaríamos perante medidas conjunturais, temporárias. No

entanto, elas levaram a uma mudança do comportamento do Estado perante a economia.
Os ideais da revolução de 1917, da qual também já falámos, repercute-se por toda a Europa
no pós-Guerra. Trata-se de um projecto sedutor que tende a agregar muitos teóricos
preocupados com os efeitos sociais nefastos do modelo liberal e da economia de guerra.

Em 1919, a Constituição de Weimar vai estabelecer uma organização económica com

princípios democráticos.

Por fim, segundo Afonso Vaz, a crise de 1929 que parte dos EUA e irá afectar toda a Europa,
contribuiu igualmente, para a modificação da relação entre poderes públicos e poderes
privados. É com ela que se atesta a falência do modelo liberal económico.

A II Guerra renova e amplia as preocupações estatais relativamente às suas economias

internas. No final da Guerra, a Europa, mais uma vez está de rastos e os Estados, preocupados
em manter a economia a funcionar, optam por um processo de nacionalizações com vista à
promoção do interesse público que lhes parece impossível deixar nas mãos dos privados.

Do ponto de vista filosófico, os Estados retomam uma valoração ético-axiológica das suas
próprias tarefas, obrigando-se à criação de condições materiais da realização do indivíduo /
cidadão. Adopta-se uma progressiva preocupação com a dimensão social da economia, com a
consciência de que se está a lidar com bens escassos, com a consciência da necessidade da
intervenção do Estado com vista à realização da justiça social e do bem estar das populações.

Esta preocupação com o bem estar dos cidadãos manifestou-se, essencialmente, no

fornecimento de serviços a nível estatal (correios e caminhos de ferro) e a nível municipal
(abastecimentos de água, electricidade, gás, transportes públicos). O Estado tinha a
consciência que os privados não seriam a melhor opção para o fornecimento destes serviços
se eles pretendiam ser um serviço público e não uma mera actividade geradora de lucro.
A partir destas iniciativas primárias, o Estado vai alargar consideravelmente o seu âmbito de
fornecimento de serviços: segurança social, protecção no trabalho, política de emprego,
seguros contra o desemprego, políticas sanitárias, protecção à família, política educacional,
escolar e de investigação, política habitacional e de povoamento, planificação urbana e
planificação do espaço territorial, política ambiental, etc.

Até aos anos 80 do séc. XX, verifica-se, assim, uma progressiva intervenção do Estado na
economia, com três fases distintas:

a)    Intervencionismo Restrito –correspondendo ao período durante e após a I Guerra –

restrito porque se trataram de medidas avulsas e conjunturais

b)    Dirigismo – no espaço entre as duas guerras verificou-se um aumento acentuado das
restrições aos agentes privados e, por outro lado, ao aumento da intervenção dirigista
do Estado, ou seja, à escolha de opções por determinadas políticas económico-sociais.
Aceita-se que o Estado pode intervir na economia em favor da defesa do interesse
público

c)    Planificação – a seguir à II Guerra a intervenção do Estado torna-se um processo

coerente e sistemático, tendente a racionalizar e ordenar a economia do país. A acção
do Estado é entendida como um “poder-dever” que, além de legitimar a intervenção
do Estado, lhe cria mesmo obrigações face à defesa da comunidade.

A partir da década de 80, o modelo de Estado-Providência entra em crise e, com ela, também
o modelo de Estado-planificador. Hoje em dia, discutem-se eventuais novos modelos de
relação entre poderes públicos e privados.
Os Fundamentos da intervenção do Estado

A intervenção do Estado é um fenómeno que se manifesta, hoje em dia, em sistemas diversos,

independentemente da sua classificação:

- a partir do modo de coordenação – nas economias totalmente planificadas e nas economias

de mercado

- a partir do modo de produção – sistema económico de apropriação colectiva dos meios de

produção ou sistema económico de apropriação privada dos meios de produção.

Mas, a intervenção do Estado tem intensidades diferentes.

Numa economia planificada, ou de direcção central, a sociedade integra-se, totalmente, no

Estado e considera-se que, só o Estado (socialista) tem legitimidade para traçar o espaço de
realização do indivíduo. Neste sistema económico, o Plano é o instituto normal, constituindo
o retrato da vontade política da total direcção do todo social (economia incluída,
obviamente).
Nas economias de mercado, não se recuperou a dispersão máxima dos indivíduos,
característica do liberalismo, nem tão pouco se assume a integração máxima do Estado
totalitário. O Estado de Direito Social coloca-se entre os dois pólos, e a intervenção do
Estado na sociedade é limitada pelos princípios do Estado de Direito Democrático.

E, segundo Afonso Vaz, apesar das recentes orientações de política económica que aliviam o
papel do Estado na economia, a intervenção do Estado continua a ser uma realidade. Hoje, a
questão coloca-se em termos de maior ou menor intervenção.

O princípio da socialidade – origem e justificação para a tarefa conformadora do Estado na

sociedade – reflecte-se no estabelecimento, mesmo já a nível internacional, de Direitos
Económicos, Sociais e Culturais (ex. Pactos da ONU de 1976), demonstrando que o Estado
não se pode remeter à abstenção liberal pura.

Segundo Afonso Vaz, é da “cultura pública democrática” que deve decorrer o equilíbrio
consentido entre poderes públicos e privados.

A escala de valores próprios da intervenção dos poderes públicos

A legitimidade do Estado de Direito provém das preferências colectivas manifestadas no

texto constitucional e na legislação ordinária. Os valores prosseguidos pelo Estado também
só são legítimos dentro deste âmbito. No entanto, sabemos que a colectividade não exprime,
de forma estável e racional uma escala de valores, remetendo-se a escolhas por vezes
passageiras e mutáveis, condicionadas, em termos económicos por fenómenos como: maior
ou menor crescimento económico, maior ou menor desenvolvimento, maior ou menor
desemprego, maior ou menor inflação, etc. assim sendo, corre-se o risco de uma flutuação
permanente das opções económicas. E, não existe, de facto, uma hierarquia rígida de valores
na intervenção do Estado na economia, evitando o legislador constituinte a fixação de tal
hierarquia no texto constitucional.

Tipologia de intervenção

Como já tivemos oportunidade de ver, ao analisar a intervenção do Estado entre a I Guerra e

os anos 80, esta reveste-se de características diferentes, quer em termos qualitativos, quer em
termos quantitativos.

A intervenção do Estado caracteriza-se, portanto, segundo 3 formas diferentes:

a)    Intervencionismo

b)    Dirigismo

c)    Planificação

A diferença entre intervencionismo e dirigismo é essencialmente qualitativa. Enquanto o

intervencionismo se reduzia às intervenções pontuais sem outro objectivo que não o da
resolução de problemas conjunturais, o dirigismo característico do pós-guerra já pressupõe
uma actividade coordenada com vista à obtenção de certos fins, nomeadamente de ordem
sócio-económica, e já não, somente, arrecadar receitas.
A diferença entre dirigismo e planificação é de ordem quantitativa. A planificação é um
dirigismo por planos. A diferença reside no carácter mais racional do documento
planificatório, ou seja, o Plano é mais detalhado, mais organizado, mais sistemático e mais
racional.

Intervenções globais, sectoriais e pontuais ou avulsas

Olhemos para o Estado e para a Economia e pensemos num fenómeno global económico, por
exemplo, uma baixa generalizada do investimento. Se o Estado intervém para corrigir este
fenómeno global, através de medidas de encorajamento do investimento, estamos perante
uma intervenção global.

Se, a baixa no investimento se verifica num só sector de actividade, considerado fundamental

para o desenvolvimento do país, ex. o turismo, e se o Estado adopta medidas de
encorajamento ao investimento neste sector, estamos perante uma intervenção sectorial.

Por outro lado, imaginemos que uma empresa importante para a exportação entra em
dificuldades económicas e o Estado decide encetar uma intervenção que vise a recuperação
da mesma empresa, estaremos neste caso perante uma intervenção pontual ou avulsa.

Intervenções imediatas e mediatas

As medidas imediatas são aquelas que se caracterizam por terem efeito directo dirigido e
intencional na economia, por ex. as nacionalizações ou o apoio a determinadas actividades
económicas.
Mas, o Estado pode tomar outro tipo de medidas que, não sendo especificamente dirigidas a
um sector económico ou à economia na sua globalidade, acabem por afectar a actividade
económica do país, por ex.

- aumento ou diminuição de impostos sobre o rendimento das empresas ou sobre o trabalho

- abertura de linhas de crédito a favor da construção social

- diminuição das taxas de juro

estamos a falar de intervenções mediatas.

Segundo Cabral Moncada, o Estado, no primeiro caso intervém na Economia, no segundo

caso, intervém sobre a Economia.

Intervenções unilaterais e bilaterais

Quando o Estado nacionaliza ou privatiza, aumenta os impostos ou as taxas de juro, apoia um

sector, etc. estamos perante intervenções unilaterais. Estas intervenções são as tradicionais e
ainda maioritárias.

No entanto, cada vez mais se acentua a tendência para o Estado intervir ao abrigo de formas
convencionais e contratuais do exercício da autoridade.

Estas formas pressupõem um acordo entre Estado e privados para a determinação de formas
de intervenção.
Se o Estado está dotado de iuus imperii, qual o sentido que tem recorrer à negociação com
privados para determinar formas de intervenção?

Em primeiro lugar, deve-se ao facto de a via contratual assegurar o comprometimento da

outra parte o que confere maior eficácia às medidas adoptadas.

Em segundo lugar, assegura um clima de paz social que seria mais difícil se as medidas
fossem de carácter unilateral.

Estamos a falar de medidas de concertação.

Consideremos como exemplo a oferta, por parte do Estado, de reduções fiscais às empresas
em troca de um aumento de investimento, o que é completamente diferente, em termos de
efeitos esperados, da medida unilateral de reduções fiscais tout court.

A intervenção unilateral é considerada como tributária de uma concepção policial da

intervenção económica do Estado. Pelo contrário, a concepção contratual traz consigo uma
evolução da fase de polícia económica para a fase da política económica (Cabral Moncada).

As medidas convencionais ou contratuais não se destinam a prevenir ou a reprimir

comportamentos dos actores económicos mas sim a concertar políticas económicas
consideradas desejáveis pelo Estado em função de interesses sociais gerais.
Tal como já tínhamos visto quando falámos da heterogeneidade das fontes de Direito
Económico, a contratação, apesar de ter presentes alguns elementos de Direito Público, o seu
contencioso faz-se em moldes de Direito Privado, sendo competentes, de uma maneira geral,
os tribunais comuns.

Intervenções directas e indirectas

Se o Estado constitui empresas públicas ou controla empresas privadas, e através delas

controla a produção, a comercialização ou a importação de determinados bens, estamos
perante intervenções directas.

Se o Estado fiscaliza uma empresa ou um sector, ou se estimula a economia o seu todo ou

sectorialmente, estamos perante intervenções indirectas.

A intervenção indirecta do Estado limita-se a condicionar, a partir de fora, a actividade

económica privada, sem assumir o papel de sujeito económico activo. Trata-se da
“regulação”.

Por outro lado, a intervenção directa do Estado tem, crescentemente, fins lucrativos,
tradicionalmente exclusivos da actividade privada. Sendo que a estrutura da empresa privada
é a que melhor se adequa à obtenção do lucro, o Estado procura cada vez mais imitar a
empresa privada.

O Estado produtor de bens e serviços

No liberalismo, como já vimos, a actividade económica do Estado, enquanto produtor, era
considerada como distorcendo os princípios “sagrados” da doutrina liberal. Considerava-se
que o Estado, ao socorrer-se dos dinheiros públicos, estaria em condições vantajosas para
concorrer de forma desleal com os privados.

Assim, só se aceitava legítima a sua actividade como produtor para colmatar eventuais falhas
de mercado, ou seja, suprir incapacidades privadas na produção de bens ou serviços de
interesse geral em quantidade ou condições adequadas (é o caso das infraestruturas), nos
chamados monopólios naturais (os caminhos de ferro ou as telecomunicações), nas
actividades que se constituíssem como extensão natural de um serviço público administrativo
(é o caso das imprensas nacionais e do fabrico de equipamentos para as forças armadas).

Para isso, o Estado do período liberal organizava-se, enquanto produtor, através de duas
figuras:

a)      a administração directa por departamentos da Administração Pública sem

personalidade jurídica própria;

b)     a concessão dessas actividades a sociedades privadas

A partir da I Guerra, a figura do Serviço Público Económico não personalizado, evoluiu para
a figura de serviços dotados de personalidade jurídica.

A partir da II Guerra surge uma nova figura, a da empresa pública, através do movimento de
nacionalização das empresas. Esta nova figura fica a coexistir com os serviços públicos
personalizados e com as concessões a privados de actividades de interesse geral. É ainda a
época em que os Estados criam novos mecanismos de intervenção com o Plano e os auxílios
às empresas privadas.
História das nacionalizações

Como já tivemos oportunidade de ver, as nacionalizações são, sobretudo características do

período após a II Guerra Mundial.

No entanto, o ano de 1917 traz já elementos a considerar:

- a Constituição mexicana

- a Revolução soviética

Na Constituição mexicana aparece um novo conceito de propriedade:

- a propriedade da terra e das águas interiores é da Nação, a qual tem o direito de a transferir
para pessoas privadas, para seu uso, limitada pelo interesse público.

Daqui decorre que a terra é propriedade da Nação (e não do Estado) e que a sua aquisição
privada é sempre limitada pelo interesse colectivo. Esta disposição constitucional esteve na
base da reforma agrária do México nos anos seguintes.

Na Rússia, a revolução implicou a colectivização (estatização) total da economia.

Nacionalizaram-se: a terra, a banca, os seguros, os transportes, a indústria, as empresas que
ocupavam mais de 10 operários (ou mais de 5 se utilizassem equipamentos a motor) e todo o
comércio que não correspondesse à venda de produção própria.
Na Alemanha, no seguimento da Constituição de Weimar de 1919, nacionalizam-se os bens
colectivos essenciais (electricidade, água, gás, caminhos de ferro, indústria de guerra, etc.)

Em França, em 1936-37, nacionalizam-se fábricas de material de guerra, caminhos de ferro,

aviação civil, fósforos, moedas e medalhas.

Mas é, sobretudo após a II Guerra que se verifica, na Europa, um surto de nacionalizações

mais alargado, em termos qualitativos e quantitativos.

Interessa agora ao Estado controlar sectores-chave da economia. Nacionalizam-se bancos,

companhias de seguros, explorações e indústria de carvão, transportes aéreos, transportes
ferroviários e siderurgia.

Também nas democracias populares de Leste que, depois da II Guerra, se inseriram na órbita
soviética, se generalizaram as nacionalizações, abrangendo a quase totalidade dos meios de
produção.

Na República Popular da China, após 1949, colectiviza-se a terra e, posteriormente,

nacionalizam-se as indústrias.

A emancipação e independência política das nações do Terceiro Mundo implicaram também

nacionalizações (ex. Canal do Suez no Egipto em 1956, indústria petrolífera no Irão em 1951,
e nas ex-colónias portuguesas).
Numa perspectiva marxista defensora de uma economia socialista, as nacionalizações são o
instrumento privilegiado para alterar radicalmente o sistema anteriormente vigente, dado que
se defende, por princípio, a apropriação colectiva de todos os meios de produção.

As nacionalizações são, em regra, consequência de um acto político-ideológico, ao contrário

do clássico instituto da expropriação por utilidade pública, medida pragmática de atenuação
do individualismo e do puro liberalismo económico.

Não foi só o pensamento marxista que defendeu as nacionalizações. Também o pensamento

social democrata, no final da II Guerra, defendeu a figura da nacionalização com as seguintes
justificações:

a)    existência de sectores de actividade económica que desempenham um papel social

relevante e decisivo;

b)    a necessidade de subtrair ao controlo dos monopólios privados sectores-chave da

economia;

c)    a necessidade de fazer face a situações de subdesenvolvimento e desigualdades

regionais;

d)    necessidade de colmatar lacunas da iniciativa privada económica;

e)    tentar um melhor aproveitamento dos meios disponíveis e dos recursos naturais
mediante a utilização de técnicas de planeamento.

O pensamento social-democrata manifesta-se, no entanto, contra uma alteração radical do

sistema económico de mercado, já que não aceitava uma nacionalização maciça e integral da
economia.
A social-democracia não considera que o colectivismo integral seja condição necessária de
justiça social. Para esta corrente político-ideológica, o sector público da economia seria um
instrumento (não o único) de realização da justiça social.

A social-democracia aponta para uma economia onde coexistem os três sectores de produção,
já que considera que o colectivismo de Estado é incompatível com a eficiência económica,
com a liberdade e com a democracia.

O sector do pensamento liberal, e mesmo alguns sociais-democratas, são muito mais críticos
em relação à figura da nacionalização, já que acreditam que o colectivismo conduzirá a uma
gestão burocrática e insuficiente, além de, segundo eles, ser incompatível com a liberdade dos
cidadãos. Consideram que, a um aumento do poder do Estado corresponde sempre uma
progressiva diminuição da autonomia do cidadão e, no caso da colectivização integral da
economia, julgam estes elementos liberais e alguns sociais-democratas que, sendo o Estado o
único patrão, lhe será fácil e tentador eliminar a sobrevivência dos adversários do regime.

O conceito de nacionalização

Por nacionalização entende-se o acto político-legislativo que transfere a propriedade dos bens
económicos para a Nação.

Pressupõe a existência simultânea dos seguintes componentes e características:

a)         uma componente ideológico-política, implicando, fortemente, a subordinação do

poder económico ao poder político o que, juridicamente, se vem a formalizar em um
 acto legislativo, tornando-o normalmente, inaccionável (dada a ausência de garantias
por vazio legal).

b)        o objecto da nacionalização é um bem económico em sentido estrito. O que

provoca a nacionalização é o facto de ser uma “unidade produtiva” (o não o valor
real do património). Os bens continuarão como unidades produtivas na posse da
Nação.

c)         A titularidade e posse útil dos bens transferem-se para a Nação.

O termo de referência da nacionalização é a Nação e não o Estado. Ou seja, o interesse da

colectividade (Nação) pode exigir formas de detenção e gestão dos bens nacionalizados não
necessariamente estatais, reconhecendo-se que a prossecução do interesse colectivo pode
aconselhar formas mais amplas e diversificadas de gestão dos bens nacionalizados.

No entanto, note-se que o acto de nacionalizar é sempre um acto estatal. A gestão e detenção
útil dos bens é que poderá levar a formas de estatização ou de propriedade social, ou o seu
retorno à propriedade e gestão privadas.

Vamos então olhar para alguns dos modos de constituição de propriedade e/ou gestão
colectivas que, embora com estruturas semelhantes, têm naturezas diversas e até divergem
quanto aos fins:

a)    nacionalização – consiste em subtrair, por acto de autoridade pública, bens

económicos à propriedade e gestão privadas. Apesar de ser um conceito jurídico
 neutro, pode converter-se num instrumento de subversão do sistema económico, ou
numa possibilidade de uso a título excepcional.

O destino e enquadramento jurídico dos bens nacionalizados vão depender da

intencionalidade da nacionalização.

Se consideramos a consagração da iniciativa económica privada como direito subjectivo

fundamental e garantia institucional da ordem económica, a nacionalização e outras formas
de intervenção e de apropriação colectiva dos meios de produção e solos, têm de entender-se
como uma excepção de restrição qualificada de propriedade e iniciativa económica privadas.
Devem apontar-se: o requisito de necessidade e indispensabilidade da nacionalização para
salvaguardar outros valores constitucionais. Assim, por exemplo, se o valor que se pretende
preservar, puder ser salvaguardado através da intervenção estatal na gestão da empresa, será
inconstitucional o recurso imediato à nacionalização, pois esta é mais onerosa para o Direito
do que aquela.

Uma outra questão é a do destino dos bens nacionalizados no que respeita à sua propriedade e
gestão. Hoje permite-se a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios
de produção e outros bens nacionalizados.

b) a expropriação por utilidade pública

A expropriação por utilidade pública não tem por objectivo a transferência de bens de
produção da propriedade privada para a propriedade pública. A nacionalização limita o
direito de empresa (direito de iniciativa) enquanto a expropriação limita o direito de
propriedade.
Os fundamentos ideológicos são bastante diferentes num caso e no outro. A nacionalização é
determinada por razões de ordem política (necessidade de subtrair às entidades privadas
sectores-chave da economia a favor da Nação); a expropriação por utilidade pública é
determinada pela indispensabilidade dos bens à realização de tarefas próprias da
Administração.

A nacionalização é um acto materialmente político-legislativo enquanto que a expropriação

por utilidade por utilidade pública é um acto administrativo sujeito ao princípio da legalidade
e susceptível de impugnação.

A nacionalização incide sobre empresas, quotas de empresas, sectores de actividade, etc.,

enquanto que a expropriação incide sobre bens imobiliários.

Tanto a nacionalização como a expropriação obrigam ao pagamento de indemnização.

c) expropriação de meios de produção em abandono (confisco)

O decreto-lei 16/75 de 13 de Fevereiro previa a conduta dolosa dos particulares na actividade

económica de Moçambique, quer por acção quer por abandono (artº 1º) a que corresponderia,
em última instância, o confisco sobre os meios de produção (artº 10º / nº 3 sobre presunção de
abandono).
O confisco configura uma “expropriação-sanção”, ou seja, a perda dos bens a favor do
Estado, fundada numa conduta tipificada como criminosa. Sendo uma sanção, não lhe
corresponderá nenhuma indemnização.

Actualmente, na Constituição portuguesa (artº 88º) prevê a possibilidade de abandono de

meios de produção, optando, no entanto, pela expropriação ou ainda por dois outros
instrumentos sancionatórios: arrendamento ou concessão de exploração compulsivos.

A Constituição moçambicana em vigor não contempla a figura do confisco.

d) A intervenção do Estado na gestão da empresa privada

No caso da intervenção do Estado na gestão da empresa privada é unicamente a gestão que se

torna pública e não a propriedade. A titularidade dos bens continua a ser pertença dos
particulares. É uma característica doutrinal desta figura.

Em Moçambique, a figura encontra-se no Decreto-Lei 16/75.

A intervenção do Estado é uma intervenção a termo (artº 9º). Competirá à lei definir os
espaços temporais limitativos da intervenção bem como os casos em que a mesma se
justifica.
A cessação da intervenção poderá implicar o retorno da gestão da empresa aos seus titulares
ou a sua nacionalização. O normal é que o titular da propriedade detenha igualmente a gestão,
sendo a figura da intervenção do Estado na gestão da empresa privada de carácter
excepcional e transitório.

e) Requisição

A requisição relaciona-se com a possibilidade de a Administração ou as autoridades militares

poderem impor a um particular a obrigação de prestar serviços ou dispor um bem para
utilização temporária.

Tem como pressuposto a necessidade por interesse público, a submissão ao princípio da

legalidade e a justa indemnização.

Tema: Noção de empresa pública e empresa estatal

Bibliografia: Manuel Afonso Vaz

Cabral Moncada
Noção de empresa estatal

Segundo a lei 2/81 de 10 de Setembro, pelo artº 1º (definição) “são empresas estatais as
unidades sócio-económicas, propriedade do Estado que as cria, dirige e afecta os recursos
materiais, financeiros e humanos adequados à aplicação do seu processo de reprodução no
cumprimento do plano, no sentido de consolidar e aumentar um sector estatal que domine e
determine a economia nacional” (…) “As empresas estatais realizam a sua actividade no
quadro do cumprimento do plano”.

As empresas estatais, de acordo com este diploma, estavam particularmente associadas ao

processo revolucionário em curso, obrigando-se, não só ao desempenho de funções na área da
produção, mas a um conjunto de tarefas de defesa do modelo socialista (artº 3º), bem como de
formação política, técnica, científica e cultural dos seus trabalhadores (artº 2º).

As empresas estatais gozam de personalidade jurídica (artº 5º) mas não detêm autonomia
administrativa, financeira ou patrimonial.

No campo financeiro, é-lhes concedida, pelo artº 25º / nº1, a possibilidade de contrair
empréstimos a curto prazo.

Esperava-se que as empresas estatais fossem, essencialmente, responsáveis pelo fornecimento

de receitas ao Estado, as quais seriam transferidas em cada ano para o Orçamento Geral do
Estado (artº 26º / nº 2)
Também as subvenções recebidas do Orçamento de Estado poderiam ocorrer quando tal se
justificasse, necessitando de aprovação do Ministério da Finanças nos termos da lei
orçamental aprovada (artº 26º / nº3).

A alienação de património só podia ocorrer com autorização do órgão central do aparelho do

Estado que superintendia aquele sector de actividade (artº 27º / nº2).

Transição de empresa estatal para empresa pública

Como se vê no preâmbulo da lei 17/91 de 3 de Agosto, por força da aplicação do Programa

de Reabilitação Económica, era necessário alterar o regime jurídico das empresas estatais
dado estar ultrapassado. Defendia-se a introdução de novos mecanismos jurídicos no sentido
de garantir uma maior eficiência e rentabilidade do sector empresarial público, para além de
uma profunda alteração na gestão das empresas dotadas de capital do Estado.

Bibliografia: Manuel Afonso Vaz

Cabral Moncada

Lei 17/91

Noção de empresa pública

Segundo a lei 17/91 de 3 de Agosto, pelo artº 1º (Objectivos), entendem-se as empresas
públicas como “criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras entidades
públicas”. Pelo artº 2º, verifica-se que “as empresas públicas gozam de personalidade jurídica
e são dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial”.

A empresa pública institui-se por acto de autoridade e caracteriza-se, estruturalmente por:

a)    exercício directo de uma actividade económica e social;

b)    existência de capital estatutário, garantia dos credores e suporte do seu equilíbrio
financeiro;

c)    aplicabilidade de regras de economicidade e gestão empresarial, quer as empresas

actuem em monopólio, quer em concorrência;

d)    aplicabilidade genérica das normas comuns em matéria fiscal, processual e de

trabalho;

e)    o direito privado é o direito, genericamente, aplicável aos actos próprios da

actividade da empresa;

f)      reconhecimento de uma ampla autonomia “administrativa, patrimonial e financeira”.

a)    Personalidade jurídica

A empresa pública é autónoma face ao Estado. Dispõe de personalidade própria. A

personalidade jurídica autónoma, face ao Estado, é a condição indispensável para que a
actividade empresarial se constitua como a actividade principal da empresa e assim se
constitua o seu regime jurídico.

A concessão de personalidade jurídica estabelece:

a)    todos os direitos e obrigações necessários à prossecução do seu objecto – lei 17/91,
artº 2º / nº 2

b)    representação através do seus órgãos – (Conselho de Administração na lei 17/91, artº
11º / alínea i)

c)    autonomia patrimonial – lei 17/91, artº 16º / nº 2

d)    autonomia financeira – lei 17/91, artº 19º

A sua capacidade jurídica não diverge da capacidade das pessoas colectivas previstas no
Código Civil. Também para as empresas públicas vigora o princípio da especialidade, nos
termos do qual, não podem praticar actos contrários as seus fins.

O objecto da empresa pública é sempre definido pela lei e constitui um limite à sua
competência, sendo nulos todos os actos e contratos praticados e celebrados pela empresa, os
quais contrariem ou transcendam o seu objecto.

Para a prática de actos só indirectamente relacionados com o objecto da empresa, é necessária

a autorização do Governo ou o parecer dos órgãos da empresa, consoante os casos, e de
acordo com os estatutos.
A capacidade jurídica de direito público é aquela que a lei lhes concede ao determinar a sua
competência.

b)    Autonomia administrativa

A autonomia administrativa determina que as empresas públicas podem praticar actos

administrativos e executórios e que, dos seus actos (praticados pelos seus órgãos no âmbito
das suas competências) não cabe recurso hierárquico mas só contencioso, para os tribunais
administrativos.

c)    Autonomia financeira

A autonomia financeira assenta na existência de um orçamento próprio, elaborado pela

própria empresa e aprovado pelo governo. No caso de Moçambique, a Lei 17/91, no seu artº
24º / nº 1 estabelece que as empresas públicas devem elaborar, em cada ano económico,
orçamentos de exploração e investimento, por grandes rubricas, a serem submetidos à
aprovação do Ministro das Finanças, sob proposta do ministro da respectiva área de
subordinação.

O orçamento não faz parte integrante do Orçamento de Estado nem incide sobre ele qualquer
acto de aprovação parlamentar.
A fiscalização da execução do orçamento compete ao Conselho Fiscal (lei 17/91, artº 14º/
alínea c).

Para poderem ter um orçamento próprio, as empresas públicas têm competência para cobrar
receitas provenientes das suas actividades ou que lhes sejam facultadas nos termos dos
estatutos ou da lei, bem como realizar as despesas inerentes à prossecução do seu objecto (lei
17/91, artº 19º).

d)    autonomia patrimonial

A existência de autonomia patrimonial significa que é apenas o património da empresa que

responde pelas suas dívidas (lei 17/91, artº 16º/ nº 2), excluindo-se os bens de domínio
público sob administração da empresa pública.

O património da empresa pública é o limite da garantia dos credores. Esta não pode exercer-
se sobre os bens do domínio público administrados pelas empresas, bens esses cuja
titularidade é do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas. É o caso dos portos,
aeroportos, linhas férreas, minas, etc.

Os bens que integram o património da empresa podem ser penhorados e executados

judicialmente bem como podem ser constituídas, sobre eles, garantias reais de modo a
privilegiar determinados credores numa eventual execução.
No entanto, o regime de autonomia patrimonial das empresas públicas não permite a sua
falência ou insolvência não sendo possível liquidação concursal plena do seu património por
iniciativa dos credores.

A liquidação das empresas públicas ocorre por iniciativa do governo (“A fusão, cisão e
liquidação das empresas públicas é da competência do órgão que as criou” – lei 17/91, artº
31).

Os credores só podem ver satisfeitos os seus créditos uma vez declarada a liquidação da
empresa por iniciativa governamental e até ao limite do património desta:

Lei 17/91 – artº 38º

1.    “Finda a verificação do passivo e realizado o activo da empresa, serão os

credores pagos de acordo com a graduação de créditos estabelecida.

2.    Mostrando-se insuficiente o produto da realização do activo para pagamento

aos credores comuns, serão estes pagos rateadamente”.

A proibição da execução universal não impede a licitude da execução singular das dívidas
com a ressalva de isenção de penhora dos bens “afectados ou aplicados a fins de utilidade
pública”. O critério para se saber se os bens integrantes do património de uma empresa
pública estão ou não afectos a um fim de utilidade pública, sendo ou não penhoráveis, passa
pela questão de saber se eles têm por função:

- a produção de um rendimento de utilidade económica

ou, pelo contrário,

 - possibilitar a normal prossecução do serviço público.

Só no primeiro caso são penhoráveis.

O regime da penhorabilidade dos bens da empresa pública e da sua oneração por negócio
jurídico é, pois, um regime restrito, pois só são penhoráveis os bens que podem ser alienados.
Como vimos, só podem ser alienados os bens que não estejam afectos a fins de utilidade
pública. A afectação a fim de utilidade pública é um limite à alienabilidade e
consequentemente à penhorabilidade do património das empresas públicas.

- Criação e extinção da empresa pública

Nos termos da lei 17/91, artº 3º

1.“As empresas públicas são criadas por decreto do Conselho de Ministros

2. O diploma de criação das empresas públicas definirá o órgão do aparelho do Estado a que
se subordinam”.

Quanto à extinção das empresas públicas, nos termos do artº 30º da mesma lei 17/91, ela
opera-se segundo três possibilidades:

a)    fusão

b)    cisão

c)    liquidação
Qualquer destas três formas de extinção é da competência do órgão que criou a empresa em
questão, mediante o competente diploma legal (artº 31º).

Não é aplicável a extinção de uma empresa pública pelas regras aplicáveis à dissolução e
liquidação das sociedades nem pelos estatutos de falência e insolvência (artº 30º / nº 2).

- Órgãos das empresas públicas

Os órgãos obrigatórios das empresas públicas são:

1. Conselho de Administração – 5 a 7 elementos, incluindo um representante do Ministério

das Finanças ou da Comissão Nacional do Plano e um representante eleito pelos
trabalhadores. O seu Presidente é nomeado e exonerado pelo Conselho de Ministros; os
restantes membros são nomeados e exonerados pelo ministro da respectiva área de
subordinação. Os mandatos são de três anos, renováveis.

O Conselho de Administração é o órgão executivo com “todos os poderes necessários para

assegurar a gestão e o desenvolvimento da empresa” (artº 11º), destacando-se, para isso

b) aprovar as políticas de gestão da empresa

g) aprovar a aquisição e a alienação de bens e de participações financeiras quando as mesmas

se encontrem previstas nos orçamentos anuais aprovados e dentro dos limites estabelecidos
pela lei ou pelos estatutos

i) representar a empresa em juízo ou fora dele, activa e passivamente

j) coordenar toda a actividade da empresa, dirigir superiormente os seus serviços e gerir tudo
quanto se relaciona com o objectivo da empresa.
Sempre que se revele necessário, (artº 12º / nº 1) o Conselho de Administração poderá
nomear directores executivos fixando-lhes o âmbito da sua actuação.

2. Conselho Fiscal – com 3 a 5 elementos, nomeados por despacho do Ministro das Finanças,
ouvido o ministro da área de subordinação, por períodos de cinco anos, renováveis (artº 14º /
nº 2)

Destacam-se, das suas competências:

c) examinar periodicamente a contabilidade da empresa e a execução dos orçamentos

d)    pronunciar-se sobre os critérios de avaliação de bens, de amortização e de

reintegração de provisões e reservas e de determinação de resultados

f) pronunciar-se sobre o desempenho financeiro da empresa, a comodidade e eficiência da

gestão e a realização dos resultados e benefícios programados.

- A intervenção do governo

O estatuto de autonomia das empresas públicas impede um controlo de ordem hierárquica. O

controlo governamental exerce-se através da tutela e superintendência, figuras compatíveis
com a autonomia da entidade controlada. Os poderes são os da intervenção e da fiscalização
(mas não em poderes de orientação da entidade controlada).
Os poderes de tutela e superintendência são só os que estão previstos na lei, não se
presumindo. Na relação hierárquica, pelo contrário, o Estado pode intervir com todos os
poderes que decorrem de uma relação especial de sujeição (era o caso das empresas estatais –
Lei 2/81, artº 1º / 1 “Estado que as cria, dirige e afecta os seus recursos materiais…”).

Regime de tutela e superintendência

- artº 1º - “As empresas públicas criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos
por outras entidades públicas, realizam a sua actividade no quadro dos objectivos sócio-
económicos do mesmo”.

- artº 21º

1. “A gestão das empresas públicas deve ser conduzida de acordo com a política económica e
social do Estado…”

Este regime consolida-se, em particular, através da presença, no Conselho de Administração,

do representante do Ministério das Finanças ou da Comissão Nacional do Plano, garantindo-
se, assim a prossecução das finalidades gerais da política económica constantes do
planeamento.

A superintendência demonstra-se, igualmente através da necessidade de aprovação

governamental de orçamentos, relatório anual, balanço e demonstração de resultados,
participações noutras empresas e financiamentos, origem e aplicação de fundos.

A superintendência governamental exerce-se, pois:

- a priori – ex: subscrição de participações financeiras (artº 6º); ex: emissão de obrigações
(artº 20º / nº 1)

- a posteriori – ex: aprovação pelo Ministro das Finanças, sob proposta do ministro da
respectiva área de subordinação, dos orçamentos anuais de exploração e investimento (artº
24º / nº 1, nº 2 e nº 4); apresentação ao Ministro da área de subordinação (que depois remete
para o Ministro das Finanças) de determinados documentos (artº 28º / nº 1), bem como
parecer do Conselho Fiscal sobre os mesmos

- através de poderes de orientação – ex: “As empresas públicas criadas pelo Estado, com
capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas, realizam a sua actividade no
quadro dos objectivos sócio-económicos do mesmo” (artº 1º); “A gestão das empresas
públicas deve ser conduzida de acordo com a política económica e social do Estado…” (artº
21º / nº 1).

Se olharmos para a lei 17/91, identificaremos os meios e os momentos em que se estabelece

uma relação prática e obrigatória, na sequência do regime de tutela e superintendência entre a
empresa pública e o Estado:

- no momento da sua criação – artº 1º e artº 3º / nº 1

- na subscrição de participações financeiras para constituição de empresas mistas, mediante

autorização do órgão de subordinação e do Ministro das Finanças – artº 6º

- na aprovação do regulamento interno da empresa pelo órgão que superintende no respectivo

ramo de actividade – artº 8º / nº 1

- na nomeação e exoneração do presidente do Conselho de Administração pelo Conselho de

Ministros e na nomeação e exoneração dos restantes membros pelo ministro da respectiva
área de subordinação – artº 10º / nº 2

- na integração um representante do Ministério das Finanças ou da Comissão Nacional do

Plano no Conselho de Administração – artº 10º / nº 3
- na aprovação ou autorização do Ministro da respectiva área de subordinação dos actos e
documentos que, nos termos da lei ou dos estatutos, o devam ser – artº 11º / alínea h)

- na nomeação dos membros do Conselho Fiscal por despacho do Ministro das Finanças – artº
14º / nº 3

- nas dotações e outras entradas patrimoniais do Estado e das demais entidades públicas
destinadas a reforçar os capitais próprios – artº 17º / nº 2

- na emissão de obrigações que carecem de autorização do Ministério das Finanças – artº 20º /
nº 1

- subsídios do Estado sempre que as actividades da empresa, por razões de ordem política do
Estado, não sejam rentáveis – artº 21º/ nº 2, alínea b)/ nº 3

- aprovação pelo Ministro das Finanças, sob proposta do ministro da respectiva área de
subordinação, dos orçamentos anuais de exploração e investimento – artº 24º / nº 1, nº 2 e nº
4

- apresentação ao Ministro da área de subordinação (que depois remete para o Ministro das
Finanças) dos documentos constantes no artº 28º / nº 1, bem como parecer do Conselho Fiscal
sobre os mesmos

- no momento da fusão, cisão ou liquidação da empresa pública – artº 31º

- na autorização da entidade competente para a criação, para a transformação da empresa

pública em sociedade anónima de responsabilidade limitada ou em sociedade por quotas –
artº 44º

A gestão económica da empresa pública

Os princípios da gestão das empresas são os da economicidade, eficiência e planeamento.

 a)    economicidade

O princípio da economicidade exige o lucro empresarial, ou seja, o excedente. Os preços

praticados pela empresa devem, portanto, ser superiores aos preços de custo. Ficam, no
entanto, salvaguardadas as situações em que seja necessário o apoio financeiro do Estado
(preços políticos) sempre que a empresa desempenhe uma função económica eminentemente
social (ex. transportes públicos) ou pretenda, através dela, aumentar o volume de exportações
(Lei 17/91 - artº 21º / nº 2, alínea b). Isto significa que, quando o Estado impõe às empresas
públicas missões que se afastam da sua gestão normal deve atribuir-lhes as necessárias
compensações financeiras de modo a não comprometer o seu equilíbrio. Mas, as subvenções
para cobertura de défice de exploração devem ser, sempre, consideradas, excepcionais.

O lucro tem um destino legal, o de contribuir para a auto-suficiência da empresa (artº 21º / nº
2, alínea b). O auto-financiamento é composto pelo valor das amortizações e dos excedentes
líquidos de exploração e o lucro da empresa é o saldo líquido, diferença entre proveitos e
custos da produção.

No caso de empresas públicas com actividades não lucrativas, isto não significa que a gestão
não respeite o princípio da economicidade. A noção de economicidade é mais ampla do que a
de lucro. Por economicidade deve entender-se a manutenção do equilíbrio financeiro, ou seja,
a cobertura dos custos pelas receitas.

Temos, portanto, empresas públicas comerciais e industriais lucrativas e empresas públicas

de serviço público não lucrativas embora funcionando em termos moderadamente
empresariais.
 b)    A eficiência

Este princípio obriga a um aproveitamento racional dos meios humanos e materiais,

minimizando os custos de produção (artº 21º / nº 2, alínea f). É o corolário do princípio da
economicidade que possibilita criar as condições de rentabilidade das empresas.

c)    O planeamento

Este princípio visa a perspectivação racional da gestão da empresa anual e a médio prazo.
Pretende-se que os seus órgãos se habituem a calcular racionalmente as suas decisões de
acordo com a conjuntura económica nacional e internacional. Requere-se, assim, uma
capacidade de estabelecer estratégias de gestão (artº 22º, alínea b).

O direito aplicável às empresas públicas

As empresas públicas em Moçambique regem-se pela Lei 17/91, pelos estatutos respectivos
e, no que em ambos não estiver regulado, regem-se pelas normas de direito privado (artº 39º /
nº1).

As empresas públicas que explorem serviços públicos, assegurem actividades de interesse

fundamental (ex. defesa nacional) ou que exerçam a sua actividade em regime de
exclusividade (monopólio) podem ser objecto de um regime especial de direito público (artº
39º / nº 2). Este regime pode comportar a atribuição àquelas empresas de prerrogativas de
autoridade, características de um regime de direito administrativo. É o caso de as empresas
públicas que, ao abrigo deste regime, têm competência legal para declarar a expropriação por
utilidade pública de certos terrenos, para cobrar taxas, etc.

Assim sendo, os actos e contratos das empresas públicas investidas de especiais prerrogativas
de autoridade ao abrigo de um regime de direito público, são actos e contratos
administrativos e são da competência do Tribunal Administrativo para julgamento de litígios
com eles relacionados (artº 40º / nº 2).

No caso das empresas públicas que se regem pelo direito privado, há que notar a excepção
feita quanto ao regime de superintendência, aos órgãos e à inaplicabilidade de falência.
Segundo Cabral Moncada, estas restrições conduzem à atribuição de um estatuto de liberdade
legal em vez de autonomia privada, pelo menos quanto à parte nuclear da respectiva
actividade.

Bibliografia: Cabral Moncada

António Carlos Santos

Muitas vezes o Estado acede à titularidade de títulos de participação no capital de empresas

privadas. Isto ocorre pelas mais diversas razões: compra e venda, sucessão legitimaria,
doação, etc., ou por meios de direito público. O Estado transforma-se, assim, em accionista e
a personalidade jurídica da empresa de direito privado mantém-se já que a empresa continua
a ser o titular dos restantes bens e direitos integrados no património.

a)    o accionariato do Estado

O Estado assume, assim, o papel de sócio, maioritário ou não, numa empresa que se mantém
de direito privado.

Mas, a intervenção do Estado também se manifesta neste particular com o objectivo de

utilizar estas empresas como instrumento dos fins públicos.

Se o Estado é maioritário, passa a controlar a empresa. Mesmo sendo minoritário, opta,

muitas vezes, por nomear gestores e administradores por parte do Estado, dotados de poderes
especiais como os de suspender a executoriedade ou vetar as deliberações sociais. Não nos
esqueçamos que a titularidade de parte do capital da empresa privada não priva o Estado dos
seus poderes de ius imperium.

Por outro lado, a posse de acções especiais da empresa podem dar-lhe ainda especiais direitos
enquanto accionista.

Quais as possíveis intenções do Estado ao pretender controlar estas empresas privadas?

Segundo Cabral Moncada, o Estado pode fazê-lo com duas intenções:

a)    para controlar preços e assim garantir uma receita fiscal

ou

b)    aplicar à empresa as directivas da política económica do Estado com vista à

prossecução do interesse público
Ao controlar, de um modo ou do outro, as empresas privadas, a Administração utiliza a
respectiva capacidade de direito privado através do princípio da fungibilidade das formas
jurídicas, o qual permite a prossecução de fins públicos por meios jurídicos de direito
privado, desde que estes sejam capazes de responder às exigências das tarefas
administrativas.

As sociedades de capitais públicos e as de economia mista

Deve estabelecer-se uma diferença na análise entre:

- as empresas em que todas as acções pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas

- as empresas em que só uma parte das acções, maioritária ou não, pertence ao Estado.

As primeiras denominam-se sociedades sociedades de capitais públicos e as segundas são

sociedades de economia mista. Destaca-se como diferença fundamental a existência de uma
assembleia geral de sócios / accionistas com os poderes inerentes nas sociedades de economia
mista, o que não existe nas sociedades de capitais públicos. Nestas, o órgão correspondente é,
normalmente de nomeação governamental destinado a assegurar o seu controlo. As
sociedades de economia mista estão muito mais próximas do direito privado e mais
impermeáveis ao controlo governamental.

O Decreto 46/2001 de 21 de Dezembro cria o Instituto de Gestão de Participações do Estado

o qual tem por finalidade a gestão, coordenação e controlo de participações do Estado nos
diferentes tipos de sociedade.
Poderemos, assim concluir, segundo Manuel Afonso Vaz, o sector público empresarial
integra as empresas públicas, as sociedades de capitais públicos e as sociedades de economia
mista.

Bibliografia: António Carlos Santos

Tema: A privatização

1.      O conceito

O conceito de privatização, numa acepção ampla, consiste na decisão de Administração

abandonar uma actividade económica em proveito do sector privado.

Estreitando o conceito, pode entender-se privatização como:

a)    Transferência total ou parcial da propriedade de empresas e/ou bens públicos para
entidades privadas. A natureza pública desses bens ou empresas tanto pode ser
originária como resultar de nacionalizações anteriores (neste caso fala-se de
reprivatização);

b)    Concessão a entidades privadas, mediante contrato, da gestão de empresas públicas

ou serviços públicos (ex. a exploração de petróleo ou a gestão de estabelecimentos de
saúde);
 c)    Contratação de serviços por entidades públicas a entidades privadas (contracting out
ou out sourcing ou subcontratação de serviços públicos a privados);

d)    Abertura à iniciativa privada de sectores anteriormente explorados pelo sector

público em regime de monopólio (ex. as telecomunicações, a televisão ou a
distribuição de energia) – trata-se da remoção de restrições à iniciativa. Apesar de não
se verificar verdadeiramente privatização na medida em que não há alienação da
titularidade das empresas públicas, há uma privatização no sentido da abertura aos
privados de um sector de actividade antes restrito ao sector público;

e)    Desregulação sempre que o Estado alivia a carga normativa reguladora de um sector
de actividade na produção ou distribuição de de um bem ou serviço (ex. o regime de
preços) permitindo o livre funcionamento das regras de mercado;

f)      Processo de submissão dos serviços ou das empresas públicas a regras de gestão de
natureza privada – entende-se como privatização formal.

Entende-se, assim, que nem todas as formas de privatização implicam que o Estado abandone
o financiamento e mesmo o planeamento dos respectivos serviços e que, nalguns casos, não
se trata de transferência de propriedade ou de gestão públicas mas de ampliação do papel da
actividade privada ao lado da actividade pública, em concorrência ou conjugação.
 2.      Fundamentos

O grande movimento de privatizações começa nos anos 70 e 80 do séc. XX, respondendo a

uma lógica crescente de redução do papel do Estado na economia e na vida social. Este
movimento é impulsionado pelo reaparecimento de doutrinas neoliberais e neoindividualistas.

Foram apontadas várias razões para a necessidade das privatizações:

1.    A ineficiência das empresas públicas, provocada, em parte pelo facto de a

gestão pública sacrificar objectivos económico-financeiros e comerciais aos
objectivos políticos e sociais – ex: contracção de empréstimos, redução de
tarifas e preços e manutenção do emprego;

2.    A necessidade de diminuir o desequilíbrio dos orçamentos públicos,

aliviando-os dos défices de algumas empresas públicas e acrescendo-os das
receitas provenientes da venda do respectivo capital e património;

3.    A redução do peso político dos sindicatos (Grã-Bretanha) ou das clientelas

político-partidárias (Itália);

4.    A intenção de promover o capitalismo popular, ou seja, a distribuição popular

de capital através da participação neste dos trabalhadores das empresas a
privatizar.
Como se vê, argumentavam-se razões de ordem financeira, económica, política e ideológica
para justificar o movimento de privatizações.

3.      Privatizações em Moçambique

Ainda em 1989, antes, portanto da Constituição de 90 que haveria de consagrar a abertura à

economia de mercado, o Decreto 21/89 já pretendia regular o novo fenómeno de alienação de
partes do sector público a favor de privados.

a.    Regime jurídico

Mas, será a Lei 15/91 de 3 de Agosto que irá definir, de forma clara, identificando as
modalidades de alienação a título oneroso de empresas, estabelecimentos, instalações, quotas
e outras formas de participação financeira do Estado. De facto, e mais profundamente, esta lei
veio regular o processo de reestruturação empresarial do Estado (artº 3º). Definiram-se os
sectores de carácter estratégico que obrigavam à permanência nas empresas públicas (artº 4º)
independentemente de posterior alargamento a ser determinado por Decreto do Conselho de
Ministros.

b.    Objectivos
Os objectivos para as privatizações são de naturezas diversas: económicos, financeiros,
sociais e políticos.

a)    económicos – modernização e aumento da competitividade económica, reforço da

capacidade empresarial nacional e desenvolvimento do mercado de capitais;

b)    financeiros – diminuição dos encargos com o sector público, utilização das receitas
das privatizações para amortização da dívida pública, da dívida do sector empresarial
do Estado;

c)    sociais – intenção de promover uma ampla participação dos trabalhadores das
próprias empresas e dos pequenos subscritores na titularidade do capital das empresas

d)    políticos – redução do Estado na economia

Os objectivos desta reestruturação empresarial do Estado estão contemplados no artº 6º.

c.    Processo requerido para a alienação

A alienação total ou parcial das empresas obedece a processos definidos no artº 8º e será
precedida de um diagnóstico do potencial de reestruturação (artº 9º, artº 11º e artº 13º).
 d.    Participação dos trabalhadores no capital

A alienação total ou parcial de uma empresa pública ou estatal privilegia a aquisição de

participações no capital da empresa pelos seus gestores, técnicos e trabalhadores
moçambicanos até a um total máximo de 20 por cento (artº 16º) sendo que, não poderão
adquirir individualmente mais de 10 por cento do capital.

Exceptua-se a obrigatoriedade de limite máximo de 20 por cento nas condições do artº 16º, nº
3.

e.    O investimento estrangeiro nos processos de alienação

A alienação é aberta ao investimento estrangeiro podendo mesmo ser o capital maioritário

(artº 18º, nº 1) sem prejuízo do acesso ao capital pelos gestores, técnicos e trabalhadores da
empresa. O capital decorrente do investimento estrangeiro não poderá, no entanto,
corresponder a 100% (artº 18º / nº 3).

f.       A necessidade de adaptação constante à mudança

O artº 23º chama a atenção para a necessidade de, progressivamente, o Estado ir tomando
medidas tendentes à introdução e desenvolvimento de um clima de real competição bem
como com vista a evitar o aparecimento de monopólios privados em consequência das
privatizações.
 g.    O fundo de privatizações

O produto gerado pela alienação constituirá receita de um fundo próprio a ser criado pelo
Conselho de Ministros (artº 25º) e essas receitas terão como destino prioritário:

a) estimular o investimento em actividades produtivas e de prestação de serviços;

b) criação de emprego e introdução de novas tecnologias

c) promoção e dinamização de actividade do empresariado nacional de pequena e média

dimensão;

d) reinvestimento no sector empresarial do Estado.

Verificamos assim que, na privatização, são aplicados regimes preferenciais e restrições na

aquisição e subscrição de capital

a)    o “capitalismo popular” – a participação dos trabalhadores no capital das respectivas

empresas (regime preferencial)

b)    os limites à concentração de capital – (restrição)

c)    os limites à participação de capital estrangeiro – (restrição)

d)    as acções privilegiadas do Estado (golden share) – (regime preferencial para o

Estado)
Outras leis sobre a matéria:

No seguimento desta Lei 15/91, são de particular importância:

- o decreto 28/91 de 21 de Novembro – regulamenta, mais detalhadamente, o quadro legal,

critérios e modalidades de privatização das empresas, estabelecimentos, instalações e
participações financeiras do Estado;

- a Lei 17/92 de 14 de Outubro – clarifica a aquisição de capital por parte de gestores,

técnicos e trabalhadores

- o Decreto 19/93 de 14 de Setembro – visa criar condições para regular a situação jurídica de
empresas, prática necessária ao processo de reestruturação do sector empresarial do Estado

- o Decreto 20/93 de 14 de Setembro - estabelece um regime especial quanto a modalidades

e prazos de realização de participações do capital por parte dos gestores, técnicos e
trabalhadores nacionais.

- a Resolução 15/2001 de 10 de Abril – define as linhas gerais da política de Reestruturação

do Sector Empresarial com Participações do Estado.

A concessão de bens e serviços públicos

Consiste na atribuição, por contrato, pela Administração Pública a uma entidade externa
(concessionária), da gestão e/ou da exploração de uma actividade ou serviço públicos.

O facto de os contratos de concessão preverem com frequência um longo período de

validade, torna os concessionários, numa espécie de colaboradores permanentes da
Administração, tendo levado, inclusive à sua qualificação como “órgãos indirectos” da
Administração.

A entidade concessionária pode ser uma empresa de capital privado, misto ou público.

A concessão faz-se através de um contrato de natureza administrativa celebrado entre o

Estado e a entidade concessionária. No âmbito deste contrato, o concessionário compromete-
se a prospectar e / ou explorar bens do domínio público, a projectar, construir e manter uma
obra e/ou a fazer funcionar um serviço.

Nos actuais esquemas de concessão de obras públicas, o concessionário é encarregado de

tudo: projectar, financiar, construir as infraetruturas e explorar o serviço, cobrando as tarifas
ou taxas aos utentes e transferindo, no final, o serviço para o Estado.

O concessionário assume o exercício da actividade por sua conta e risco. Determina (sujeita a
um limite máximo contratual) e cobra, como já vimos, os valores de taxas ou preços, naquilo
que constitui, em princípio, um direito seu, mas à autoridade pública reserva-se um poder de
controlo.
No caso da construção de uma obra, o contrato pode prever a atribuição de poderes
necessários à sua execução, nomeadamente o de proceder a expropriações de utilidade
pública.

As recentes alterações ao sector empresarial do Estado, transformando muitas empresas

públicas em sociedades comerciais e em empresas privadas deram uma maior relevância e
esta figura da concessão de bens e serviços públicos.

Tema: O Estado como regulador da economia

1.    noção de regulação pública da economia

A regulação pública da economia consiste no conjunto de medidas legislativas,

administrativas e convencionadas, através das quais o Estado, por si ou por delegação,
determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes económicos, tendo em vista
evitar efeitos desses comportamentos que sejam lesivos de interesses socialmente legítimos, e
orientá-los em direcções socialmente desejáveis.

O conceito de regulação exclui, como é óbvio, a actividade directa do Estado como produtor
de bens ou serviços.
Enquanto regulador, interessa ao Estado alterar o comportamento dos agentes económicos em
relação ao que seriam se esses comportamentos obedecessem apenas às leis do mercado ou a
formas de auto-regulação.

A regulação pública é, desde logo, diferente da regulação do mercado por regras de entidades
privadas dotadas de poder económico suficiente para a tornarem efectiva (ex. regulamentos
internos ou códigos de conduta de associações privadas).

No entanto, cabem no âmbito da regulação pública as medidas convencionadas ou

contratualizadas entre entidades públicas e privadas, por iniciativa e num quadro legal das
primeiras (ex. contratos-programa, preços convencionados e acordos de concertação).

Cabe, igualmente, no âmbito da regulação pública a regulação produzida por entidades

privadas por delegação e com base no enquadramento produzido por entidades públicas,
como acontece com as normas técnicas.

Apesar de a regulação pública se dirigir, maioritariamente ao sector privado, isso não

significa que o Estado não seja, igualmente, abrangido. A matéria de concorrência é um
exemplo claro já que as a suas regras se aplicam a todos os agentes económicos,
independentemente da sua natureza pública, privada ou outra.

2.    âmbito da regulação

A regulação pode ter diferentes amplitudes de um ponto de vista territorial ou material:

a)    de um ponto de vista territorial ou geográfico, o seu âmbito pode ser mundial,
regional, nacional ou local. Por exemplo, a actividade de uma empresa moçambicana
do sector têxtil pode ser simultaneamente regulada por normas de vocação mundial
(OMC), regional (SADC) e nacional (direito económico que lhe seja aplicável) ou
local (no caso de haver um programa especial para a desenvolvimento da área do país
onde a empresa se situe). Uma das principais e mais importantes características da
regulação pública é a interpenetração, a hierarquização e a dependência entre os
níveis de regulação. Por exemplo, a actividade da empresa moçambicana de têxteis
será afectada por regulação pública

a.     a nível local – ex. através de um programa de criação de emprego e de apoio

através de incentivos fiscais locais

b.    a nível nacional – ex. através de planos de apoio ao sector têxtil

c.     a nível regional da África Austral – ex. através do estabelecimento de

acordos preferenciais no âmbito da SADC

d.    a nível mundial – por vias das grandes linhas orientadoras negociadas no
âmbito da OMC.

A distribuição de competências pode suscitar problemas de ordem diversa, entre os quais

se coloca o da eficiência. Invoca-se, nestes casos, o princípio da subsidiariedade segundo
qual os patamares superiores de regulação só devem ser accionados quando os patamares
mais baixos não tenham capacidade para atingir uma solução satisfatória.

b) de um ponto de vista material, a regulação pública dirige-se ao conjunto da economia

(por exemplo, através do plano, das normas de concorrência, das normas de defesa do
consumidor ou do ambiente); a um sector (ex. os transportes, as telecomunicações, os
têxteis, etc); a um tipo de empresas (ex. pequenas e médias empresas) ou a uma
actividade específica (ex. a exportação, a agricultura).
 3.    tipos de regulação

Em função dos seus objectivos, as medidas de regulação pública podem ser agrupadas em
duas categorias básicas:

a)    Com vista à restrição da liberdade de iniciativa económica em qualquer das suas
componentes: acesso, organização ou exercício da actividade económica. Este tipo de
regulação é tradicionalmente designado por polícia económica e opera através de
medidas de carácter preventivo e repressivo. Pode proibir-se ou condicionar-se
(prevenção) o exercício de certas actividades (ex. através da proibição de instalação
de bombas de gasolina ou de vendas de bebidas alcoólicas junto a escolas) ou
reprimir-se (repressão) práticas ilícitas tipificadas na lei. Esta regulação significa
sempre que os destinatários das normas assumem deveres. Como grandes exemplos
deste tipo de regulação, temos o regime de acesso, licenciamento e exercício de uma
actividade, particularmente no que respeita à matéria de concorrência e preços.

b)    Com vista ao apoio aos agentes económicos, através de normas de indicações,
incentivos, apoios ou auxílios aos mesmos para que assumam determinados
comportamentos favoráveis ao desenvolvimento de políticas públicas, nomeadamente
económicas e sociais. Os planos de desenvolvimento e os diversos tipos de auxílios
concedidos às empresas enquadram-se nesta categoria. Destas normas advêm
faculdades.

4.    procedimentos de regulação

a.    procedimentos unilaterais

Trata-se de medidas imperativas, de natureza legislativa e/ou administrativa, de âmbito geral
ou individual, limitadoras da liberdade dos agentes económicos ou dando-lhes algumas
vantagens condicionadas a determinados comportamentos.

Ex. actos administrativos de carácter preventivo (licenças), actos repressivos (aplicação de

sanções de natureza civil, administrativa ou penal), actos de controlo (inspecções) e
incentivos condicionados a determinados comportamentos dos agentes económicos (ex. dar
emprego a deficientes ou dar primeiros empregos) quando a lei confere à Administração o
poder discricionário para proceder a esse julgamento.

O plano económico e social, embora negociado na sua elaboração e execução, é

originariamente, um procedimento unilateral de orientação e enquadramento.

b.    procedimentos negociados

Trata-se da crescente privatização dos instrumentos de regulação económica da

Administração complementando ou substituindo os actos administrativos unilaterais por
acordos de incitação ou de colaboração com os destinatários da regulação.

                                                             i.      os contratos económicos

Natureza jurídica: contêm características especiais que podem levantar dúvidas sobre a sua
natureza de verdadeiros contratos, já que as empresas interessadas em subscrevê-los têm que
possuir determinados requisitos impostos, previamente, por lei. Fica assim limitado o
princípio da autonomia da vontade. Também a decisão final de celebrar ou não o contrato
depende das autoridades administrativas competentes. Por estas razões, são por vezes
designados por actos-condição.

A favor da natureza contratual está o facto de implicarem a aceitação (pelas empresas) de

certas condições, obtendo contrapartidas a que o Estado se obriga. Essas obrigações constam
de um acordo assinado livremente. As obrigações nele constante resultam do contrato e não
de lei. Para além disso, o Estado não pode alterá-lo ou rescindi-lo, a não ser por
incumprimento da outra parte.

Trata-se de contratos que integram, assim, elementos de direito público e de direito privado,
comprovando-se aqui, claramente, a natureza mista do direito económico.

Tipos de contrato:

a)    contratos-programa – visam, essencialmente, a execução do plano

b)    contratos de desenvolvimento geral – é o caso, por exemplo, de contratos para o

desenvolvimento do sector da exportação
 c)    contratos fiscais – vantagens fiscais a troco de um projecto de investimento

d)    os “quase contratos” – constituem promessas de comportamento por parte das

empresas para obterem contratos de auxílio financeiro como os de viabilização da
empresa.

                                                           ii.      a concertação da economia

social

Designa um processo, institucionalizado ou não, de definição de medidas de política

económica e social mediante a negociação entre o Estado e os representantes dos interesses
afectados por essas medidas. As organizações patronais e sindicais são os parceiros típicos
dos acordos de concertação, mas pode haver outros, como os dos consumidores com os
fabricantes e/ou distribuidores.

A sua autonomia e natureza jurídica não são muito claras. Estão próximos dos contratos
económicos, dos acordos políticos ou de processos de consulta.

Podem ter, por âmbito, políticas globais (controlo da inflação), sectoriais (reestruturação de
um sector em crise) ou aplicar-se mesmo a uma só empresa.

Principais modalidades de concertação social:

- pactos tripartidos – governo, patronato, sindicatos para a elaboração de contratos colectivos

de trabalho
 5.    principais áreas da regulação pública económica

- Planeamento e formas de orientação e auxílio aos agentes económicos

- Restrições e condicionamentos à actividade económica

- Concorrência e preços

- Actividade monetária e financeira

- Ambiente

- Qualidade

- Protecção dos consumidores

- Informação

O Plano (segundo apontamentos de aulas do regente Dr. Teodoro Waty – anos 2006 e 2007)

O Plano visa alterar o comportamento dos agentes económicos através de um grande quadro
normativo definido pelo Estado. Trata-se de uma orientação global, sistemática e propositada
dos fenómenos económicos por parte do Estado.

O movimento planificador inicia-se com a Constituição de Weimar através de uma

planificação a ser desenvolvida por lei especial. É uma via intermédia entre o Estatismo e o
“laissez faire”.

A evolução para o Estado Social pressupõe a aplicação de técnicas planísticas.

O orçamento é o Plano mais antigo.

O Plano tem uma formalização a partir de um diagnóstico. Ou seja, faz-se uma diagnose e são
fixados os objectivos, ou seja, é definida a prognose (desde que as circunstâncias
supervenientes não sejam contrárias à diagnose). Está sujeito à clausula rebus sic stantibus.

O Plano tem objectivos económicos mas também sociais.

A Planificação pressupõe sempre uma programação. A primeira é de natureza macro-

económica e de referência político-económica e a segunda limita-se aos aspectos técnicos e
meios necessários à realização dos objectivos planificados.

A Planificação deve ser dinâmica, racional, científica, podendo ser de mudança evolutiva ou
radical.

Quantos aos tipos de Planificação, podemos encontrar:

a)    económica e social

b)    com opções políticas, técnicas e administrativas

c)    regular (ou normal)

d)    eventual (ou de emergência)

e)    sectorial

f)      regional
 g)    global, etc.

Há Planos mistos, como é o caso de Moçambique. Para o averiguarmos, temos que comparar
os Planos desde 1975.

Os Planos podem ser de longo, médio e curto prazos.

O Plano terá relevância jurídica? Tem, desde logo, legitimidade constitucional. Define
direitos, obrigações e expectativas e é um instrumento privilegiado para a realização imediata
de certos direitos fundamentais com repercussão sócio-económica.

A norma que contém o Plano é de especial dignidade podendo ser materialmente

constitucional, colocando o Plano a nível de Princípio Constitucional mesmo que não escrito.
Está ao nível do catálogo geral de Direitos Fundamentais.

Funda-se na responsabilidade e na necessidade de dominar o acaso assumindo-se como uma

obrigação de fazer.

Em termos axiológicos, o Plano não é neutro e gera uma dicotomia que se resolve entre a
protecção dos valores reconhecidos constitucionalmente e o carácter necessário e
imprescindível da execução do Plano por propósitos constitucionais do Estado de Direito.
A Planificação pode exigir uma relativa contracção de certos Direitos Fundamentais. É uma
área de intervenção dos poderes públicos onde se evidencia a vontade e a ideologia dos
agentes administrativos.

Recordemos os Planos em Moçambique:

a)    PAP – Plano de Acções Prioritárias

b)    PEN – Plano Económico Nacional

c)    PEC – Plano Estatal Central

d)    PES – Plano Económico e Social

e)    Agenda 20 – 25

Natureza jurídica do Plano

a)      super-norma, nos regimes económicos socialistas, com força jurídica especial, com
implicações no Direito Público e Privado. As regras de responsabilidade civil são
amovíveis. As obrigações no âmbito do Direito Privado são subalternizadas perante o
Plano. São consideradas nulas (mesmo que pré-existentes) se contrariam o Plano.

b)     Lei, na economia de mercado

Jurisdicidade do Plano – compete ao Governo propor o Plano Quinquenal. É a partir daí que
se constrói o PES anual.

É imperativo quanto à sua apresentação na Assembleia da República mas é maleável quanto

ao seu cumprimento.
O Plano pode aparecer como uma Lei-Medida e o primeiro interessado em cumpri-lo é o
Governo. É também uma Lei orientação, com carácter dirigista e orientador.

Alguns defendem que se trata de um Acto-Incentivo – pode dar compensações a quem

cumprir os incentivos lá contemplados (volumes de investimento, quantidades produzidas,
etc.)

O Plano, nas economias de mercado, apesar de ter disposições obrigatórias para certos
agentes públicos, é mais político e técnico de política governativa. Apesar de não conter
sanções, não pode deixar de ser qualificado como um instrumento jurídico. Está dotado de
generalidade e de normatividade própria dos actos jurídicos e a sua elaboração corresponde
às exigência democráticas pelos mais qualificados representantes dos administrados.

É correntemente referido como

- acto jurídico

- acto colectivo

- comprometimento unilateral do Estado

- ilustração de contradições internas da Democracia.