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OS DESAFIOS PARA A INSTRUMENTALIZAÇÃO DOS OBJETIVOS DO


DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO DA ONU

Fernando César Costa Xavier1

Resumo:

Diz-se que a sociedade internacional tem presenciado uma proliferação de instrumentos


de soft law no âmbito da governança global, entre os quais teriam destaque a Declaração
do Milênio e os Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODM’s). O artigo pretende
questionar se a via do soft law seria a mais adequada para a implementação dos ODM’s,
pois, embora instrumentos de soft law pareçam mais convidativos aos Estados, vez que
não trazem consigo a carga vinculativa (apenas indicam metas desejáveis), por essa
mesma razão criam um sistema de cooperação bastante frágil entre os países, não sendo
possível impelir as ações dos Estados no sentido do cumprimento dos Objetivos.
Todavia, caso se considere mais adequada a via do hard law, ainda permanece em
aberto se os ODM’s compreenderiam, por seu conteúdo, normas imperativas de direito
internacional (jus cogens).

Palavras-chave: ODM’s; soft law; jus cogens.

1. Introdução

Em seu artigo Soft Law-making on Development: The Millennium Development


Goals and Post-2015 Development Agenda, Xuan Li (2013) refere que a sociedade
internacional tem presenciado uma proliferação de instrumentos de soft law (direito
suave) no âmbito da governança global, tais como as resoluções da Assembleia Geral da
ONU, declarações interestatais, códigos de conduta e diretrizes voluntárias. Dentre tais
instrumentos, destaca a Declaração do Milênio (2000) e os subsequentes Objetivos do
Desenvolvimento do Milênio (2005), que seriam, segundo Li, “uma das mais
significativas normatizações suaves (soft law-makings) em termos de cobertura e
participação” (op. cit., p. 364) já criada no plano internacional global.
Os questionamentos apresentados pela autora, que correspondem às
inquietações de outros (v. g., KIRCHMEIER, 2006), são, inter allia, os seguintes: Por
1
Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB); Mestre em Direitos
Fundamentais e Relações Sociais pela Universidade Federal do Pará (UFPA); e Bacharel em Direito pela
mesma instituição. Professor Adjunto do Instituto de Ciências Jurídicas da Universidade Federal de
Roraima (ICJ/UFRR). Advogado. Email: fxavier010@hotmail.com.
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que o soft law tem sido frequentemente escolhido entre uma variedade de instrumentos
disponíveis para se legislar sobre desenvolvimento no âmbito internacional? Quais são
os atributos funcionais e as deficiências do soft law? Qual é a eficácia do soft law em
termos de implementação?
Orbitando em torno dessas indagações, este artigo pretende por em questão se a
via do soft law seria a mais estrategicamente adequada e normativamente aceitável para
a implementação do projeto desenvolvimentista desenhado pela ONU a partir da
Declaração do Milênio e dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODM’s).
A hipótese implícita no texto é a de que o êxito na implementação das metas do
milênio depende, em alguma medida significativa, da instrumentalização jurídica que
elas receberão. Embora o caráter emergencial das metas visadas e a necessidade de
estabelecimento de relações estreitas com as contingências do mundo real exijam, ao
menos em um primeiro momento, a instrumentalização pela via “leve” do soft law (LI,
op. cit.), esta tende a gerar um sistema de cooperação bastante frágil – ou mesmo
artificial – entre os países, que não se sentiriam obrigados a um determinado curso de
ação. Isso, inclusive, poderia explicar a modesta consecução dos ODM’s dentro do
prazo estipulado pelas Nações Unidas (2000-2015).
Apenas o critério emergencial da matéria poderia ser insuficiente para definir a
fonte do direito internacional mais apropriada para instrumentalizar as diretrizes
negociadas em relação àquela. A depender do peso da matéria, poder-se-ia cogitar de
uma instrumentalização específica, ou então concluir que ela envolveria ou remeteria a
obrigações peremptórias tais que prescindiriam de instrumentalização convencional ou
de outro tipo (p. ex., serem determinadas por decisão de tribunal internacional) para
serem válidas e exigíveis. De vez que há quem considere os ODM’s como consectários
dos direitos humanos (DARROW, 2013; ANISTIA INTERNACIONAL, 2004), a sua
exigibilidade poderia decorrer do seu reconhecimento como normas imperativas do
direito internacional (jus cogens).
Antes de tentar responder à indagação sobre a instrumentalização cabível neste
caso, importa tecer observações consideradas relevantes sobre o conteúdo, e o
consequente grau de expectativa a ele relacionado, que podem ser relacionados à
Declaração do Milênio e os Objetivos do Desenvolvimento do Milênio.
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2. A Declaração do Milênio e os ODM’s

Aprovada pela Assembleia Geral da ONU reunida em Nova York, no início de


setembro de 2000, a Declaração do Milênio (Resolução A/RES/55/2) foi desde logo
apontada como um importante documento histórico que refletiria as preocupações
comuns de 147 Chefes de Estado e de Governos de 191 países para o novo século que
se abria. Reverberando as vozes políticas de muitos Estados-membros das Nações
Unidas, o então Secretário-Geral da ONU, Kofi Annan, registrou no Prefácio à
Declaração que
Os líderes [então reunidos] definiram alvos concretos, como reduzir pela metade a
porcentagem de pessoas que vivem na pobreza extrema, fornecer água potável e
educação a todos, inverter a tendência de propagação do HIV/AIDS e alcançar outros
objetivos no âmbito do desenvolvimento. Pediram o reforço das operações de paz das
Nações Unidas, para que as comunidades vulneráveis possam contar conosco nas horas
difíceis. E pediram-nos também que combatêssemos a injustiça e a desigualdade, o
terror e o crime, e que protegêssemos o nosso patrimônio comum, a Terra, em benefício
das gerações futuras.

Contendo oito eixos2, subdivididos em 32 pontos, a Declaração conclama a


comunidade internacional a implementar medidas e ações que permitam entrever o
compromisso com valores como a liberdade, a igualdade, a solidariedade, a tolerância, o
respeito pela natureza e a responsabilidade comum das nações. São muitas as metas
referidas pela Declaração, dentre as quais, v.g., a transformação do processo de
globalização em uma “força positiva para todos os povos”, principalmente para os
países em desenvolvimento e aqueles com economias em transição (I, 5); a eliminação
dos perigos que as armas de destruição em massa representam (II, 8); a efetivação das
decisões da Corte Internacional de Justiça (II, 9); o apoio ao modelo de
desenvolvimento sustentável enunciado na Agenda 21 (IV, 22); a proteção especial das
populações civis, dos refugiados e das crianças (VI, 26); o apoio ao regime democrático
e aos instrumentos de mecanismos de prevenção de conflitos e de enfretamento de

2
Na esteira do que é prefaciado por Kofi Annan, o corpo da Declaração inicia estabelecendo “Valores e
Princípios” (I), para em seguida abordar os seguintes temas: “Paz, Segurança e Desarmamento” (II), “O
Desenvolvimento e a Erradicação da Pobreza” (III), a “Proteção do nosso Ambiente Comum” (IV),
“Direitos Humanos, Democracia e Boa Governança" (V), “Proteção dos Grupos Vulneráveis” (VI),
“Responder às Necessidades Especiais da África” (VII) e “Reforçar as Nações Unidas” (VIII).
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doenças infectocontagiosas (VII, 28) etc. Há ainda uma parte específica para
“conclamar esforços para libertar os nossos semelhantes, homens, mulheres e crianças,
das condições abjetas e desumanas da pobreza extrema, à qual estão submetidos
atualmente mais de 1000 milhões de seres humanos” (III, 11) e outra para conclamar
“esforços para promover a democracia e fortalecer o estado de direito, assim como o
respeito por todos os direitos humanos e liberdades fundamentais internacionalmente
reconhecidos, nomeadamente o direito ao desenvolvimento” (V, 24).
Vale notar, em primeiro lugar, essa Resolução, pela sua especificidade, parece
ser bem mais pragmática e [ipso facto] ousada que a Declaração sobre o Direito ao
Desenvolvimento, da Assembleia Geral da ONU, aprovada em 04 de dezembro de 1986
(Resolução A/RES/41/128), a qual, em suas poucas e genéricas cláusulas, apresenta-se
como uma guia de ação deficitário.
Em segundo, dado o seu caráter pragmático, a Declaração conseguiu ser
traduzida em 8 objetivos (DE BECO, 2014) – os Objetivos do Desenvolvimento do
Milênio (ODM’s) propriamente ditos – precisos e tangíveis, a serem alcançados até
2015, a saber, (1) Erradicar a pobreza extrema e a fome; (2) Atingir o ensino básico
universal; (3) Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; (4)
Reduzir a mortalidade infantil; (5) Melhorar a saúde materna; (6) Combater o
HIV/AIDS, a malária e outras doenças; (7) Garantir a sustentabilidade ambiental; e (8)
Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
Em terceiro, a despeito do seu caráter pragmático, a Declaração do Milênio
conseguiu fazer uma associação mais direta e consistente entre desenvolvimento e
direitos humanos do que aquela feita pela Declaração sobre o Direito ao
Desenvolvimento. Enquanto nesta a Declaração Universal de Direitos Humanos, de
1948, aparece citada no Preâmbulo como um conjunto de disposições inspiradoras para
o direito ao desenvolvimento, no corpo daquela [Declaração do Milênio] há um item
(25, primeira parte) de redação incisiva: “Decidimos, portanto: Respeitar e fazer aplicar
integralmente a Declaração Universal dos Direitos Humanos” 3.

3
Há quem entenda que, embora a Declaração do Milênio tenha se comprometido formalmente com
temáticas de direitos humanos, disso não tem decorrido a associação entre estes e os ODM's: “Os grupos
de direitos humanos têm feito algumas das críticas mais firmes. Os direitos humanos [para eles] são
gravemente ausentes dos ODM’s, apesar do fato de que a Declaração do Milênio, a partir da qual as
metas foram traçadas, reafirma compromissos com uma pletora de direitos humanos, com um foco
especial sobre os direitos das minorias, mulheres e imigrantes”. Cf. LANGFORD et alli, 2013, p. 3.
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Isso representa uma mudança de paradigmas, que descola da noção de


desenvolvimento o pressuposto do crescimento econômico. Em verdade, é difícil
documentar se a integração do direitos humanos em metas de desenvolvimento favorece
o crescimento econômico, embora se possa supor que abordagens centradas nos direitos
humanos tenham um impacto positivo em projetos sobre a igualdade e a redução da
pobreza (SANO, 2014).
Dados os propósitos do presente artigo, importa refletir brevemente sobre a
associação entre direitos humanos e desenvolvimento no âmbito internacional, a fim de
verificar se é ela apenas textual ou se é – como diria Gauthier de Beco (op. cit.) –
conceitualmente complementar4.

3. As metas do milênio, o direito ao desenvolvimento e os direitos humanos

A partir de 2001, os debates sobre a possível relação permeada de tensão e


sinergia entre os ODM’s e os direitos humanos tornaram-se cada vez mais intensos
(LANGFORD, SUMNER & YAMIN, 2013). Em 2005, essa relação já parecia tão
evidente que o Secretário Geral da Anistia Internacional, Salil Shetty, enfatizou que:
“agora é mais importante do que nunca que os direitos humanos sejam colocados no
centro desse plano de ação, de maneira a tornar o marco dos ODMs mais efetivo para
bilhões de pessoas que lutam para se libertar da pobreza e reivindicar seus direitos”5.
Alguma dificuldade para que essa relação seja tomada como apodítica reside
no fato de que, antes de tudo, os ODM’s são um projeto desenvolvimentista, e a relação
entre desenvolvimento (ou desenvolvimentismo) e direitos humanos durante longo
período não foi considerada necessária, menos ainda evidente (UVIN, 2004). No início
dos anos 70, o desenvolvimentismo era visto como um “mito” invocado para legitimar a
transformação de cima para baixo das economias não-ocidentais, ao passo que os
4
Diz o autor que “A idéia de que ambos os campos (direitos humanos e desenvolvimento) estão
interligados e devem reforçar-se mutuamente é hoje amplamente aceita, pelo menos em teoria. Um dos
precursores nesta área é Amartya Sen, para quem a liberdade é tanto um fim em si mesmo quanto um
meio para o desenvolvimento (Sen, 1999). Para Sen, os direitos humanos aumentam a capacidade dos
indivíduos de se tornarem agentes de seu próprio desenvolvimento”, cf. DE BECO, 2014, p. 52.
5
Cf. Apresentação ao vol. 1, nº 1, da SUR - Revista Internacional de Direitos Humanos, de janeiro de
2004.
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direitos humanos eram um discurso frequentemente mobilizado para legitimar as


intervenções dos Estados Unidos em países do então Terceiro Mundo. A ligação inicial
feita pela ONU se limitava a considerar, genericamente, o desenvolvimento como um
direito (FREZZO, 2008). Porém, conforme Langford et alli (op. cit.), tal “situação foi
transformada no momento em que os ODM’s foram adotados” (p. 3).
De um lado, a desconfiança em relação à feição imperialista dos direitos
humanos diminuiu com o fortalecimento dos sistemas regionais de proteção (em
especial o sistema interamericano e o sistema africano), nos quais os direitos humanos
são debatidos e constantemente revisados de uma perspectiva interna e pós-colonialista.
De outro, o desenvolvimentismo deixou de ser [apenas] uma diretriz colocada
unilateralmente pelo Banco Mundial e passou a ser um assunto debatido de forma mais
democrática, inclusiva e regular em fóruns internacionais.
Ainda há muitas críticas que sugerem que os ODM’s não resistiriam a um teste
de universalidade (LANGFORD et alli, op. cit.)6, ou que ainda não contariam com
mecanismos eficientes que assegurem a transparência e a prestação de contas por parte
dos governos (FUKUDA-PARR, 2012). Contudo, houve avanços – senão para incluir
os atores plurais da sociedade civil global, pelo menos para integrar ao debate mais
países. No encontro de cúpula ocorrido em setembro de 2010, em Nova York, mais de
140 Estados-membros das Nações Unidas participaram das negociações do Plano de
Ação que deveria ser adotado para contornar a crise financeira de 2008 e garantir a
realização dos ODM’s até 2015.
Como possível resultado da ampliação da participação dos concernidos, desde
agosto de 2012, a ONU tem promovido uma série de consultas com pessoas ao redor do
mundo, a fim de alinhavar uma agenda desenvolvimentista inclusiva paralela às agendas
nacionais. As razões para essas consultas, reunidas no relatório “A Conversação Global
se Inicia: Pontos de vista para uma nova agenda de desenvolvimento”7, apontam para a
preocupação que os atores apresentaram nos últimos anos de que os direitos humanos

6
Langford et alli são enfáticos ao afirmar que “Os ODM não têm a universalidade dos direitos humanos”
(op. cit., p. 37). No livro International Development Policy: religion and development, editado por Gilles
Carbonnier em 2013, há um vigoroso debate entre Philip Fountain e Katherine Marshal, que é resumido
por Moncef Kartas & Kalinga Tudor Silva no mesmo livro (cap. 14) do seguinte modo: “O argumento de
Marshall se baseia na suposição de que a aplicabilidade universal dos ODM’s é inquestionável e – pode-
se afirmar – livre de valores (free-value). Fountain, em contrapartida, fundamentalmente desafia o valor e
neutralidade do que parece ser uma típica instância política progressista” (2013, p. 213).
7
Cf. na página eletrônica: http://www.worldwewant2015.org/the-global-conversation-begins.
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sejam compreendidos como um elemento não-negociável e uma parte central na agenda


de desenvolvimento a ser traçada para o futuro.

4. A instrumentalização dos ODM’s

Pode-se alegar, sem embargo, que a integração entre os ODM’s e os direitos


humanos precisa ser institucionalmente aperfeiçoada (ALSTON, 2005), o que, por seu
turno, conduz a um debate sobre a instrumentalização desejável ou necessária para as
metas do milênio. Esse debate, inclusive, remete a outro mais amplo sobre a
juridicidade do direito internacional, ou sobre quais elementos tomados em conjunto
formam o direito internacional8.
A criação de normas de direito internacional é um processo complexo e
dinâmico, que se caracteriza pelo recurso a diferentes instrumentos (LI, op. cit.),
incluindo-se normas vinculantes (hard law) e normas não vinculantes, programáticas
ou meramente declaratórias (soft law). Acerca do soft law, refere Li:
O que é soft law? Soft law normalmente se refere a normas, diretrizes, declarações e
afirmações que não são diretamente vinculativas e aplicáveis, de acordo com as técnicas
formais de direito internacional, no entanto, são capaz de exercer uma poderosa
influência sobre o comportamento dos países e entidades públicas e privadas. Soft law
inclui resoluções da AGNU [Assembleia Geral das Nações Unidas], declarações inter-
estatais, códigos de conduta, orientações e recomendações de organizações
internacionais (op. cit., p. 363).

A partir da segunda metade do século XX, os instrumentos de soft law


passaram a se proliferar à medida que se reveleram meios viáveis – porque “leves” –
para inserir determinados temas “pesados” na agenda internacional, inclusive o tema do
desenvolvimento. Segundo Felix Kirchmeier constatava: “Até agora, o direito ao
desenvolvimento [no âmbito internacional] não conseguiu transcender o estatuto de soft
law” (2006, p. 4).
Há dois fortes argumentos para explicar por que a ONU teria optado pela via
do soft law – isto é, a Declaração do Milênio – para implementar os novos postulados
do direito ao desenvolvimento. O primeiro é que os instrumentos de soft law podem ser
8
Um seminal texto que recapitula abordagens contemporâneas céticas em relação à juridicidade do
direito internacional pode ser encontrado em SHAPIRO, Scott; HATHAWAY, Oona. Outcasting:
Enforcement in domestic and international law. The Yale Law Journal. New Haven, v. 121, n. 2, p. 252-
349, 2011.
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uma alternativa valiosa em relação aos tratados, pois podem “oferecer um ponto focal
para a convergência” (SLAUGHTER apud LI, op. cit., p. 363). De sua parte, os tratados
(hard law) geralmente exigem um período mais longo para que os seus objetivos sejam
concluídos e, portanto, não poderiam fornecer uma reação imediata a um problema
contemporâneo mais urgente. Ante o princípio geral de que os tratados ratificados são
obrigatórios e devem ser cumpridos (pacta sunt servanda), alguns Estados parecem não
conceber como vantajosa a assunção de compromissos que não trazem vantagens
estratégicas e econômicas imediatas, mas apenas o ônus sob a forma de obrigações
vindicáveis. O segundo seria que, à luz da experiência, instrumentos de soft law
poderiam ter um efeito poderoso em certos casos. Anne-Marie Slaughter (2004) cita o
caso do Banco Mundial, em relação ao qual haveria sido documentado um impacto
extraordinário em áreas acessórias como política dos contratos, proteção ambiental,
investimentos estrangeiros e gestão de águas internacionais, em que “o motor da
mudança não foi hard law de qualquer espécie, mas sim soft law na forma de princípios,
diretrizes, códigos, padrões e boas práticas” (p. 298). Porém, a despeito desses
argumentos estratégicos e de apelo empírico, a tese sustentada neste artigo é que há
razões para que a força de tais argumentos seja mitigada ou que cedam ante outros
argumentos em sentido inverso.
Primeiramente, o soft law se mostra um instrumento viável para incutir e
disseminar certos temas considerados acessórios. Há fortes razões para que as metas do
milênio não sejam consideradas áreas acessórias ou com grau de relevância comparável
à regulação de contratos internacionais e de investimentos estrangeiros. Se os ODM’s
remetem a metas diretamente relacionadas com a realização de direitos humanos,
presume-se que a instrumentalização mais adequada para eles, ao menos a princípio,
parece exigir a via “rígida” dos tratados. A instrumentalização por hard law para
questões de direitos humanos parece implícita na tendência das organizações
internacionais de usualmente adotarem tratados, em detrimento de declarações, para a
regulação da matéria, bem como na criação de tribunais internacionais de direitos
humanos com jurisdição compulsória. À vista desses indicativos, conforme David P.
Forsythe (2012), o direito internacional dos direitos humanos teria alcançado pelo
menos parcialmente a “meta admirável” de se tornar hard law (p. 15).
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Por certo, pode-se argumentar que os ODM’s estão vinculados à Declaração do


Milênio, e que esta é, a rigor, soft law. Contudo, a Declaração Universal dos Direitos
Humanos, de 1948, também é tecnicamente soft law (Resolução 217-A da Assembleia
Geral da ONU) e, no entanto, por seu conteúdo, alguns autores (DONNELY, 1989;
HEINZE, 1994; PEREIRA & QUADROS, 1997; COMPARATO, 2005) defendem há
algum tempo que ela deveria ser tomada como sendo uma norma mais poderosa que
qualquer tratado: uma norma imperativa de direito internacional (jus cogens)9.
Recorde-se que uma norma de jus cogens – conforme definida nos arts. 53 e 64
da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969 – é inderrogável e só pode
ser modificada por outra de mesma natureza (peremptória) que lhe seja ulterior, sendo
nulo qualquer tratado com ela incompatível (BROWNLIE, 1997). Uma norma
imperativa, desse modo, não surge a partir do uso do poder de convenção dos Estados (e
demais entes capazes de celebrar acordos), e sim da sua autoridade racional e moral
reconhecida por parte expressiva da sociedade internacional10.
Conforme Camilla E. H. Kjeldsen (2001), a Declaração Universal dos Direitos
Humanos teria força cogente reconhecida:
Muitas das normas internacionais de direitos humanos são, indiscutivelmente, parte do
ius cogens. Em primeiro lugar, as normas contidas na Declaração Universal dos Direitos
Humanos (DUDH) parecem ser parte desta categoria especial. [...] Embora a DUDH
seja, em termos formais, juridicamente não vinculativa, a autoridade de suas normas
tem sido invocada várias vezes em situações muito amplas e culturalmente diversas.
Portanto, a maioria das normas da Declaração são agora amplamente consideradas
internacionalmente vinculativas como normas imperativas [...] (p. 41).

Com base nisso, ganharia envergadura o argumento que, relacionando o


conteúdo nuclear dos ODM’s aos direitos humanos internacionalmente reconhecidos,
reivindique em favor daqueles o estatuto de norma imperativas, sendo irrelevante o fato

9
Ana Maria Guerra Martins e Miguel Prata Roque (2013) referem que alguns autores distinguem entre
direitos humanos integrados a normas de jus cogens e direitos humanos derivados do costume
internacional, e apenas os primeiros prevaleceriam sobre o direito nacional, inclusive o direito
constitucional.
10
Essa concepção jusnaturalista do fundamento de validade da norma imperativa de direito internacional
não encontra amparo apenas em autores renomados como Louis Henkin e Louis B. Sohn, mas também na
jurisprudência da Corte Internacional de Justiça e nos precedentes dos Órgãos Interamericanos de Direitos
Humanos. Cf., v.g., os casos Domingues v. United States (CIDH, Caso 12.285, Relatório n. 62/02,
OEA/Ser.L/V/II.117, 2003) e Condição Jurídica e os Direitos dos Migrantes Indocumentados
(CorteIDH, Opinião Consultiva 18, 2003). Sobre a bibliografia de Louis Henkin, cf. The International
Bill Of Rights: The Covenant on Civil and Political Rights. New York: Columbia University Press, 1981;
e sobre a de Louis B. Sohn, cf. The New International Law: Protection of the Rights of Individuals rather
than States, 32: American University Law Review, 9, 19, 1982.
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de as metas do milênio advirem de uma “mera” Resolução da Assembleia Geral da


ONU. E, ao se aproximar do jus cogens, seria despropositado que os ODM’s fossem
identificados como simples soft law, que, por sua vez, pressupõe um compromisso
brando acerca de fins meramente desejáveis. A impossibilidade de devolução de
refugiados ao seu país de origem onde sofre perseguição (non-refoulement), a título de
exemplo, não é apenas uma recomendação contida na Declaração do Milênio (VI, 26,
‘ii’), mas também, e sobretudo, uma norma de jus cogens posta aos Estados (ALLAIN,
2001). Somente nesse sentido, em que o soft law visa lembrar e reforçar normas
imperativas de direito internacional, é que se poderia conceber como oportuno o seu uso
instrumental. No entanto, talvez não seja este o caso dos ODM’s.
Li (op. cit) refere que há certo consenso de que a Declaração do Milênio, a par
de outras11, é considerada soft law. E isso traz consigo problemas que seriam inerentes a
esse instrumento – ou, como dizem os manuais, essa “nova fonte do direito
internacional”. A autora se refere especificamente a três importantes conclusões a serem
tiradas a partir da experiência havida, que estariam todas ligadas a deficiências típicas
do soft law (idem, ibidem).
1) As metas contidas no instrumento [Declaração do Milênio] foram/são postas
“fracamente” para os Estados, criando bases igualmente frágeis para a
governança global em torno dos ODM’s;
2) Tais metas não exigiram/exigem metas específicas e complementares, a serem
assumidas nacionalmente pelos Estados; e
3) Nenhum quadro de responsabilização clara foi/é definido em caso de não
cumprimento ou implementação das metas.

A proposta de peremptoriedade e cogência dos ODM’s provavelmente levaria a


um interminável debate teórico e político, que talvez afastasse a disposição e o interesse
programático de muitos Estados. Entre esta proposta algo extrema de se propor os
ODM’s como normas de jus cogens (judicializáveis na jurisdição internacional), e a
proposta tida por insuficiente de mantê-los como instrumentos de soft law, talvez o
meio-termo seja pensá-los como conteúdo para um tratado específico da ONU, a ser

11
Ela cita a “Declaração de Viena sobre Crime e Justiça: Enfrentando os Desafios do Século XXI”, de 04
de dezembro de 2000 (A/RES/55/59), e a “Declaração Política [avanço das mulheres]”, de 10 de junho de
2000 (A / RES / S-23/2).
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proposto a partir de 2015, o qual possa integrar-se ao corpo dos tratados de direitos
humanos das Nações Unidas.

5. Considerações finais

Às vésperas de 2015, ainda há muito a se caminhar para a consecução dos


ODM’s propugnados pelas Nações Unidas, embora tenha havido avanços em muitos
países. Tanto o diagnóstico dos obstáculos enfrentados quanto as estratégias a serem
adotadas após 2015 devem levar em conta a questão da instrumentalização mais
adequada das metas do milênio.
Considerar os ODM’s como mero soft law, embora estratégico para disseminá-
los de uma forma “macia”, com o mínimo de constrangimento aos eventuais
colaboradores, implica invariavelmente colocá-los na condição de temas globais
acessórios. Parece equivocado o ponto de vista segundo o qual os temais globais
urgentes requerem instrumentalização suave, pois os resultados a serem buscados
dependerão, cedo ou tarde, em larga medida, da possibilidade de constrangimento e
responsabilização dos sujeitos (entes estatais).
Por outro lado, é possível que ainda seja prematuro defendê-los como sendo
normas de natureza cogente, de vez que a própria Declaração Universal dos Direitos
Humanos não é consensualmente aceita hoje como jus cogens.
À vista dessas alternativas antípodas, de que os ODM’s devem seguir sendo
instrumentalizados como soft law, ou devem passar a ser defendidos como jus cogens,
talvez o mais razoável seja optar-se pela via dos tratados. Tomando emprestada a
metáfora dos “navios passando na noite”, que Philip Alston (op. cit.) utiliza para falar
do estágio atual do debate sobre direitos humanos e desenvolvimento à luz dos ODM’s,
este artigo defende que, entre Cila (soft law) e Caríbdis (jus cogens), deveria ser eleita a
instrumentalização das metas do milênio pela via convencional (tratados como hard
law) como o curso em que melhor se poderia navegar rumo ao aperfeiçoamento dos
mecanismos de cobrança – e consequente possibilidade de implementação –, bem como
de governança, dos ODM’s no contexto pós-2015.
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