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Apelação / Remessa Necessária n. 0051681-66.2011.8.24.

0038, de Joinville
Relator: Desembargador Júlio César Knoll

APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA


COLETIVO. LEGITIMIDADE ATIVA DO SINDICATO DOS
SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DE JOINVILLE –
SINSEJ, EM VIRTUDE DA SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL
DOS REPRESENTADOS. SUPRESSÃO DOS ADICIONAIS
DE INSALUBRIDADE E PERICULOSIDADE SEM O
DEVIDO PROCESSO LEGAL. NECESSIDADE DE PRÉVIA
INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO,
RESPEITANDO OS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E
AMPLA DEFESA. PRECEDENTES DO SUPERIOR
TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO CONHECIDO E
DESPROVIDO.
"Tratando-se de anulação de ato administrativo cuja
formalização tenha repercutido no campo de interesses
individuais, a anulação não prescinde da observância do
contraditório, ou seja, da instauração de processo
administrativo que enseje a audição daqueles que terão
modificada situação já alcançada. Presunção de legitimidade
do ato administrativo praticado, que não pode ser afastada
unilateralmente, porque é comum à Administração e ao
particular.' (RE 158543-9-RJ). [...]" (Apelação Cível em
Mandado de Segurança n. 2010.018574-9, rel. Des. Ricardo
Roesler, j. 6-7-2010).

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa


Necessária n. 0051681-66.2011.8.24.0038, da comarca de Joinville 2ª Vara da
Fazenda Pública em que é Apelante Município de Joinville e Apelado Sindicato
dos Servidores Públicos do Município de Joinville SINSEJ.

A Terceira Câmara de Direito Público decidiu, por meio eletrônico,


por votação unânime, conhecer e desprover o recurso, mantendo-se incólume a
sentença por seus próprios fundamentos. Custas na forma da lei.
O julgamento, realizado no dia 21 de maio de 2019, foi presidido
pelo Exmo. Sr. Des. Jaime Ramos, com voto, e dele participou a Exma. Desa.
Bettina Maria Maresch de Moura.
Funcionou como representante do Ministério Público a Dra. Eliana
Volcato Nunes.
Florianópolis, 21 de maio de 2019.

Desembargador Júlio César Knoll


Relator

Gabinete Desembargador Júlio César Knoll


RELATÓRIO

Perante a 2ª Vara da Fazenda Pública da comarca de Joinville, o


Sindicato dos Servidores Públicos do Município de Joinville – SINSEJ, impetrou,
com fundamento nos permissivos legais, através de procurador habilitado,
mandado de segurança, contra ato da Secretária de Gestão de Pessoas da
Municipalidade.
Relatou, em apertada síntese, que a autoridade coatora suprimiu o
pagamento da gratificação do adicional de insalubridade à determinados grupos
de servidores públicos municipais, sem o prévio processo administrativo,
inviabilizando as garantias constitucionais.
Sustentou, em suma, que a decisão foi tomada com base em
apenas um laudo, produzido unilateralmente pela empresa Quasa Ambiental
Ltda.
Postulou a concessão da liminar para que se mantenha o
pagamento do referido adicional a todos os membros da categoria cuja
suspensão tenha ocorrido, e após o regular processamento, a concessão
da segurança almejada.
A liminar foi indeferida (fls. 370-371).
Contra a decisão, o SINSEJ interpôs agravo de instrumento, o qual
foi negado provimento (fls. 629-636).
Notificada, a impetrada apresentou informações.
Ato contínuo, o MM. Juiz de Direito, Dr. Roberto Lepper, proferiu
sentença, a saber (fls. 639-642):
Diante do exposto, concedo, em parte, a segurança requerida pelo
SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE JOINVILLE -
SINSEJ, anulando o ato administrativo que implicou na supressão do
pagamento do adicional de insalubridade em relação aos servidores públicos
municipais. Arcará o Município de Joinville com o pagamento das custas
processuais devidas à Sra. Distribuidora e ao Sr. Contador desta comarca
(TJSC - Apelação Cível nº 2009.033676-8, de Joinville, Quarta Câmara de

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Direito Público, un., rel. Des. Jaime Ramos, j. em 16.07.2009; no mesmo
sentido: STJ - Agravo Regimental no Recurso Especial nº 1.180.324/PR,
Primeira Turma, un., rel. Min. Luiz Fux, j. em 22.06.2010), bem como ao valor
relativo às despesas postais, impressos, diligência do Oficial de Justiça etc, ou,
melhor dizendo, tudo o que não está compreendido no conceito de custas
judiciais stricto sensu (Circular CGJ/SC nº 23/2011). Honorários incabíveis
(LMS, art. 25). Sentença sujeita ao reexame necessário (LMS, art. 14, § 1°).
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Inconformado, a tempo e modo, o Município de Joinville interpôs


recurso de apelação.
Em suas razões, repisou os fatos narrados na peça contestatória,
ressaltando a ilegitimidade ativa, a legalidade no ato de supressão do adicional
de insalubridade, bem como a ausência de obrigatoriedade de processo
administrativo.
Pediu a reforma da decisão.
Apresentadas as contrarrazões, os autos foram enviados à douta
Procuradoria-Geral de Justiça, sendo que lavrou parecer o Dr. Plínio Cesar
Moreira, que entendeu pela desnecessidade de sua intervenção no feito.
Vieram conclusos.
Este é o relatório.

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VOTO

De início, mister enfatizar que como a decisão vergastada foi


prolatada na vigência do Código de Processo Civil de 1973, as disposições do
novo regramento processualista não se aplicam ao presente recurso.
A insurgência voluntária apresentou-se tempestiva e satisfez os
demais pressupostos de admissibilidade, motivo pelo qual merece ser conhecida.
Inicialmente, nos moldes do dispositivo legal esculpido no inciso
LXIX, do art. 5º da Constituição Federal de 1988: "conceder-se-á mandado de
segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas
corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de
poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público".
Concernente ao cabimento do instrumento de segurança, nas
palavras do doutrinador, Des. Hélio do Valle Pereira:
No mandado de segurança, direito líquido e certo tem significado
exclusivamente processual, mais exatamente probatória.
A técnica do mandado de segurança é peculiar. Aqui os fatos não podem
ser controvertidos. Melhor, deve existir prova documental que afaste a
possibilidade de dúvida quanto às circunstâncias materiais subjacentes ao
litígio. Direito líquido e certo corresponde a fatos que possam ser comprovados
documentalmente. Impertinente, na ação especial, a produção de prova oral,
pericial, inspeções ou qualquer outro meio probante. (O Novo Mandado de
Segurança, Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p. 31).

Colhe-se da ilustre obra de Hely Lopes Meirelles, que:


O mandado de segurança é o meio constitucional posto à disposição de
toda pessoa física ou jurídica, órgão com capacidade processual, ou
universalidade reconhecida por lei, para a proteção de direito individual ou
coletivo, líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade,
não amparado por habeas corpus ou habeas data, seja de que categoria for e
sejam quais forem as funções que exerça. (Mandado de Segurança e Ações
Constitucionais. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 27-29)

Ademais, o literato ainda descreve que "direito líquido e certo é o


que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto
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a ser exercitado no momento da impetração" (MEIRELLES, 2010, p. 37).
In casu, o Município de Joinville apelou da decisão singular que, em
linhas gerais, concedeu a ordem para anular o ato administrativo que implicou na
supressão do pagamento do adicional de insalubridade em relação aos
servidores públicos municipais.
Em suas razões recursais, a parte impetrada suscitou a
ilegitimidade ativa do Sindicato dos Servidores Públicos do Município de Joinville
– SINSEJ, visto que não identificou os integrantes da categoria que estão sendo
substituídos nesse mandamus.
Como bem destacou o Magistrado a quo, "tratando-se [...] de
mandado de segurança coletivo impetrado por entidade de cunho sindical em
defesa de seus representados, há clara substituição processual de todos os
integrantes da categoria profissional" (fl. 640).
Nessa senda, "o Supremo Tribunal Federal ao julgar o Tema n. 823,
em sede de repercussão geral, decidiu no 'sentido da ampla legitimidade
extraordinária dos sindicatos para defender em juízo os direitos e interesses
coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam, inclusive
nas liquidações e execuções de sentença, independentemente de autorização
dos substituídos' (STF, Min. Ricardo Lewandowski)" (TJSC, Apelação Cível n.
0014073-97.2012.8.24.0038, de Joinville, rel. Des. Pedro Manoel Abreu, Primeira
Câmara de Direito Público, j. 20-03-2018).
No mesmo sentido, os doutrinadores Nelson Nery Júnior e Rosa
Maria de Andrade Nery ressaltam:
[...] os direitos individuais cujo titular é perfeitamente identificável e cujo
objeto é divisível e cindível. O que caracteriza um direito individual comum
como homogêneo é a sua origem comum. [...]. Não se trata de pluralidade
subjetiva de demanda (litisconsórcio), mas de uma única demanda, coletiva,
objetivando a tutela dos titulares dos direitos individuais homogêneos." (in,
Código de Processo Civil comentado e legislação extravagante. 7ª ed. rev. e
ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 813).

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Ademais, a Súmula 630 do STF aduz que "a entidade de classe tem
legitimação para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veiculada
interesse apenas a uma parte da respectiva categoria".
Extrai-se da jurisprudência da Suprema Corte:
Realmente, a legitimidade das entidades associativas para promover
demandas em favor de seus associados tem assento no art. 5º, XXI
da Constituição Federal e a das entidades sindicais está disciplinada no art. 8º,
III, da Constituição Federal. Todavia, em se tratando de entidades associativas,
a Constituição subordina a propositura da ação a um requisito específico, que
não existe em relação aos sindicatos, qual seja, a de estarem essas
associações "expressamente autorizadas" a demandar. É diferente, também, da
legitimação para impetrar mandado de segurança coletivo, prevista no art. 5º,
LXX da Constituição, que prescinde da autorização especial (individual ou
coletiva) dos substituídos (Súmula 629 do STF), ainda que veicule pretensão
que interesse a apenas parte de seus membros e associados (Súmula 630 do
STF e art. 21 da Lei 12.016/2009). 4. Pois bem, se é indispensável, para propor
ação coletiva, autorização expressa, a questão que se põe é a que diz com o
modo de autorizar "expressamente": se por ato individual, ou por decisão da
assembleia de associados, ou por disposição genérica do próprio estatuto.
Quanto a essa questão, a resposta que tem sido dada pela jurisprudência deste
Supremo Tribunal Federal é no sentido de que não basta a autorização
estatutária genérica da entidade associativa, sendo indispensável que a
declaração expressa exigida pela Constituição (art. 5º, XXI) seja manifestada ou
por ato individual do associado ou por deliberação tomada em assembleia da
entidade. (RE 573.232, rel. min. Ricardo Lewandowski, red. p/ o ac. min. Marco
Aurélio, voto do min. Teori Zavaski, j. 14-5-2014, DJE 182 de 19-9-2014, Tema
82.)

Logo, nega-se provimento no ponto.


A Municipalidade destacou ser desnecessário prévio processo
administrativo para supressão dos adicionais de insalubridade e periculosidade.
A fim de evitar tautologia, peço vênia ao Magistrado singular, para
utilizar parte de sua decisão, que elucidou a questão (fl. 641):
No julgamento do Recurso Extraordinário com Repercussão Geral n°
594.296/MG, o Plenário do Supremo Tribunal Federal interpretou que “ao
Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados;
porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve
ser precedido de regular processo administrativo” (rel. Min. DIAS TOFFOLI, j.
em 21.09.2011), e, sendo assim, “consoante a jurisprudência desta Corte, a

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anulação dos atos administrativos que repercutam no campo de interesses
individuais do cidadão deverá ser precedida de prévio procedimento em que se
assegure ao interessado o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla
defesa” (AgRg no RE n° 776.662/PE, Primeira Turma, rel. Min. DIAS TOFFOLI,
j. em 04.02.2014). Em outras palavras, “‘a Administração, à luz do princípio da
autotutela, tem o poder de rever e anular seus próprios atos, quando detectada
a sua ilegalidade. Todavia, quando os referidos atos implicarem invasão da
esfera jurídica dos interesses individuais de seus administrados, é obrigatória a
instauração de prévio processo administrativo, no qual seja observado o devido
processo legal e os corolários da ampla defesa e do contraditório' (REsp n.
1.288.331/DF, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 14-2-2012)” (TJSC – Ap.
Cível n° 2012.071328-3, de Itajaí, Primeira Câmara de Direito Público, unânime,
rel. Des. Substº. PAULO HENRIQUE MORITZ MARTINS DA SILVA, j. em
14.10.2014)
Também é certo que, “uma vez existente situação jurídica constituída,
cumpre ouvir o respectivo beneficiário” (STF – Mandado de Segurança n°
25.399/DF, Pleno, unânime, rel. Min. MARCO AURÉLIO, j. em 15.10.2014),
sendo que, no caso, a autoridade impetrada sumariamente cessou o
pagamento do adicional de insalubridade apenas com amparo num laudo
produzido pela empresa Quasa Ambiental Ltda (fls. 53, 71, 92, 104, 114, 134,
144, 161, 180, 211, 216, 217, 236, 257, 274, 295, 316, 332, 344 e 358), ou seja,
sem o prévio processo administrativo, sendo que o fez apesar desse ato
repercutir na esfera jurídica dos interessados. Registro, ainda, que, nos termos
da Súmula n° 271 do Supremo Tribunal Federal, a “concessão de mandado de
segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os
quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria”.

No mesmo sentido:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL. SERVIDOR PÚBLICO.
GRATIFICAÇÃO. SUSPENSÃO DE PAGAMENTO. AUSÊNCIA DE
PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. ILEGALIDADE.
1. Trata-se, originariamente, de Mandado de Segurança contra a
suspensão do pagamento da GAE aos servidores públicos federais de
Rondônia designados na exordial. O acórdão recorrido que denegou a
Segurança afirmou que "a gratificação pode, a qualquer tempo, ser retirada do
servidor, dada sua natureza de vantagem transitória que não se incorpora
automaticamente ao vencimento".
2. A administração tem o poder de rever e anular seus próprios atos
quando eivados de ilegalidade, nos termos da Súmula 473/STF. Contudo,
quando tais atos invadem a esfera jurídica dos administrados, é
obrigatória a instauração de processo administrativo prévio, com a
observância do devido processo legal. Precedentes do STJ.
3. Recurso Ordinário provido para conceder a Segurança (RMS n.
37.508/RO, rel. Min. Herman Benjamin, DJe 8-5-2013) (Grifei).

Outrossim, "tratando-se de anulação de ato administrativo cuja


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formalização tenha repercutido no campo de interesses individuais, a anulação
não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da instauração de
processo administrativo que enseje a audição daqueles que terão modificada
situação já alcançada. Presunção de legitimidade do ato administrativo praticado,
que não pode ser afastada unilateralmente, porque é comum à Administração e
ao particular.' (RE 158543-9-RJ). [...]" (Apelação Cível em Mandado de
Segurança n. 2010.018574-9, rel. Des. Ricardo Roesler, j. 6-7-2010).
Dessa forma, tendo em vista que, a supressão do pagamento do
adicional de insalubridade e periculosidade ocorreu sem a observância do devido
processo legal, implicando invasão na esfera jurídica dos interesses individuais
dos servidores municipais, representados pelo sindicato impetrante, entendo que
a segurança deve ser concedida, em parte, nos moldes do decisum singular.
Diante dos fatos expostos, voto no sentido de conhecer e desprover
o recurso, mantendo-se incólume a sentença por seus próprios fundamentos.

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