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A) UD 1 – Introdução às políticas públicas

1. Qual a relação entre a formação do Estado e da Políticas Públicas? Como surgiram as


políticas públicas?
As políticas públicas surgem com capitalismo e não desde o início do Capitalismo. Precisa de uma
estrutura de Estado e no começo a capacidade do Estado era muito pequena já que sua
capacidade tributária também era muito pequena de fazer política era muito pequena e cresce a
pare passo e conforme sua estrutura cresce, cresce também sua capacidade fazer política.
Apesar das políticas públicas ser uma resposta das demandas sociais que o próprio capitalismo
gera fruto da sua máquina de gerar desigualdade.
As políticas públicas só nascem sobre pressão popular para que o Estado tenha esse papel de
distribuição e atuação de problemas específicos da sociedade, não somente problemas sociais,
mais problemas econômicos e de infraestrutura....
A partir do século XIX e XX
A política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce nos EUA,
rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradição europeia de estudos e pesquisas nessa
área, que se concentravam, então, mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na
produção dos governos. Assim, na Europa, a área de política pública vai surgir como um
desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma
das mais importantes instituições do Estado - o governo -, produtor, por excelência, de políticas
públicas. Nos EUA, ao contrário, a área surge no mundo acadêmico sem estabelecer relações
com as bases teóricas sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos sobre
a ação dos governos. (SOUZA, 2006,

Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo
tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando
necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A
formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos
traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão
resultados ou mudanças no mundo real. (Souza, 2006)

No processo de definição de políticas públicas, sociedades e Estados complexos como os


constituídos no mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica daqueles que
defendem que existe uma “autonomia relativa do Estado”, o que faz com que o mesmo tenha um
espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externas e internas (Evans,
Rueschmeyer e Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as
quais, por sua vez, criam as condições para a implementação de objetivos de políticas públicas. A
margem dessa “autonomia” e o desenvolvimento dessas “capacidades” dependem, obviamente,
de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país. (SOUZA, 2006)

O Estado é peça fundamental do processo e sua política social é fonte importante de sustentação
do desenvolvimento nacional, tendo conexão com todos os fatores do desenvolvimento. (Castro,
2012). E se provocado pela sociedade ele pode fazer políticas públicas para intervir na
desigualdade.
Na ausência de um conceito inequívoco de política social, então, as concepções
adotadas por pesquisadores e formuladores de políticas estão preocupadas tanto
com aspectos teóricos, mas, em muitos casos, também ligadas à prática concreta
das políticas. Grande parte das reflexões sobre a política social varia, por isso,
conjunturalmente e é reflexo das condições e problemas sociais vigentes em cada
país, não significando que a discussão sobre o tema torna-se irrelevante em termos
teóricos.
A bibliografia internacional, por exemplo, em grande medida, vinha concentrando-
se no entendimento e análise da experiência europeia, tendo em vista o elevado
grau de desenvolvimento de suas economias e os avanços, em termos
comparativos, na discussão da consolidação dos direitos sociais e sistemas de
proteção social1.2Ademais, o debate sobre política social mistura-se às diversas
interpretações analíticas da lógica e evolução dos Welfare State2,3porque a política
social é uma ferramenta primordial utilizada pelo Estado para gerar bem-estar
social e as várias formas e possibilidades de implementação dessa ação levam a
diferentes
tipos e/ou padrões de atuação governamental na resolução das questões sociais
( Castro, 2012. 10013)4.

política social como sendo o conjunto de políticas, programas e ações do


Estado, com objetivo de efetuar a proteção e a promoção social em
repostas aos direitos sociais e a outras situações não inclusas nos direitos
referentes às contingências, necessidades e riscos que afetam vários dos
componentes das condições de vida da população. Tais programas e
ações concretizam-se na garantia da oferta de bens e serviços,
transferências de renda e regulação de elementos do mercado. (Castro,
2012, 10018)

a política pública como uma forma contemporânea de exercício do poder


nas sociedades democráticas, resultante de uma complexa interação entre
o Estado e a sociedade, entendida aqui num sentido amplo, que inclui as
relações sociais travadas também no campo da economia. Penso,
também, que é exatamente nessa interação que se definem as situações
sociais consideradas problemáticas, bem como as formas, os conteúdos,
os meios, os sentidos e as modalidades de intervenção estatal.
Essa conceituação depende, por sua vez, da concretização histórica de
alguns requisitos que configuram as modernas democracias: pressupõe-se
uma capacidade mínima de planificação consolidada nos aparelhos de
Estado, seja do ponto de vista técnico de gestão, seja do ponto de vista
político. Pressupõe se, também, certa estruturação republicana da ordem
política vigente: coexistência e independência de poderes e vigência de
direitos de cidadania; e, pressupõe-se, finalmente, alguma capacidade
coletiva de formulação de agendas públicas, em outras palavras, o
exercício pleno da cidadania e uma cultura política compatível. (Giovanni,
2009,2)

2. Qual a relação entre políticas públicas e capitalismo?


O capitalismo é máquina de gerar desigualdade e as políticas públicas ela nasce para fazer frente
as próprias falhas que o próprio capitalismo gera, e fruto também da mobilização social com
sindicatos e movimentos sociais.

3. Quais os desafios das políticas públicas no Brasil?


No Brasil, embora ainda haja carência de referências empíricas e teóricas, também
se verificou um crescimento significativo de estudos e pesquisas conexos nos
últimos anos, demonstrando aumento de interesse no debate sobre o papel do
sistema de proteção social e das políticas sociais brasileiras no atendimento às
carências e demandas sociais. (Castro, 2012. 1014)
A política social no Brasil, apesar da atual amplitude é, ainda, marcada por políticas específicas com baixa
coordenação entre elas e grandes desafios em termos de abrangência (universalidade e integralidade) e
qualidade dos bens e serviços oferecidos.
A política social no Brasil, apesar da atual amplitude é, ainda, marcada por políticas específicas com baixa
coordenação entre elas e grandes desafios em termos de abrangência (universalidade e integralidade) e
qualidade dos bens e serviços oferecidos. Nesse sentido é que se percebe a dificuldade de pensar a política
social brasileira na perspectiva da ideia do Welfare State ou mesmo discutir a validade de tal conceito para
enquadrar os esquemas vigentes atualmente. A própria literatura nacional da área reflete a realidade atual da
política social, uma vez que ela é também
bastante setorial, tratando de políticas específicas e com predominância, em termos metodológicos, da
análise voltada para descrição dos estágios alcançados e/ou
deficiências reveladas. (Castro,2006)

4. Apresente os modelos de implementação e análise de políticas públicas.


Modelos de formulação e análise de políticas públicas Dentro do campo específico da política
pública, alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e por
que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos
cidadãos. Muitos foram os modelos desenvolvidos e aqui serão mapeados apenas os principais.
O tipo da política pública
Theodor Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre política pública,
elaborada através de uma máxima: a política pública faz a política. Com essa máxima Lowi quis
dizer que cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que
disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas.
Para Lowi, a política pública pode assumir quatro formatos. O primeiro é o das políticas
distributivas, decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos recursos
limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais
ou regiões, em detrimento do todo. O segundo é o das políticas regulatórias, que são mais visíveis
ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. O terceiro é o das políticas
redistributivas, que atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo
para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros; são, em geral, as políticas
sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil
encaminhamento. O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada
uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes,
processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma também diferente.
Incrementalismo
A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom (1979),
Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992).
Baseados em pesquisas empíricas, os autores argumentaram que os recursos governamentais
para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões
marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos
programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais e pouco
substantivas. A visão incrementalista da política pública perdeu parte do seu poder explicativo
com as profundas reformas ocorridas em vários países, provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto
os que trabalham nos governos e os que pesquisam os orçamentos públicos conhecem bem a
força do incrementalismo, que mantém intactos estruturas governamentais e recursos para
políticas públicas que deixaram de estar na agenda dos governos. Mas é do incrementalismo que
vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a
capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas
atuais.
O ciclo da política pública
Esta tipologia vê a política pública como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e
constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos
seguintes estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções,
seleção das opções, implementação e avaliação. Esta abordagem enfatiza sobremodo a definição
de agenda (agenda setting) e pergunta por que algumas questões entram na agenda política,
enquanto outras são ignoradas. Algumas vertentes do ciclo da política pública focalizam mais os
participantes do processo decisório, e outras, o processo de formulação da política pública. Cada
participante e cada processo podem atuar como um incentivo ou como um ponto de veto. À
pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados três tipos de respostas.
A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando assumimos que
devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afeta os
resultados da agenda. A segunda resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se
constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema.
Essa construção se daria via processo eleitoral, via mudanças nos partidos que governam ou via
mudanças nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos
de interesse. Segundo esta visão, a construção de uma consciência coletiva sobre determinado
problema é fator poderoso e determinante na definição da agenda. Quando o ponto de partida da
política pública é dado pela política, o consenso é construído mais por barganha do que por
persuasão, ao passo que, quando o ponto de partida da política pública encontra-se no problema
a ser enfrentado, dá-se o processo contrário, ou seja, a persuasão é a forma para a construção do
consenso. A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados como visíveis, ou
seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc. e invisíveis, tais como acadêmicos e
burocracia. Segundo esta perspectiva, os participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis,
as alternativas.
O modelo “garbage can”
O modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972),
argumentando que escolhas de políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem
em uma “lata de lixo”. Ou seja, existem vários problemas e poucas soluções. As soluções não
seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de soluções que os decisores (policy
makers) têm no momento. Segundo este modelo, as organizações são formas anárquicas que
compõem um conjunto de ideias com pouca consistência. As organizações constroem as
preferências para a solução dos problemas - ação - e não, as preferências constroem a ação. A
compreensão do problema e das soluções é limitada, e as organizações operam em um sistema
de tentativa e erro. Em síntese, o modelo advoga que soluções procuram por problemas. As
escolhas compõem um garbagecan no qual vários tipos de problemas e soluções são colocados
pelos participantes à medida que eles aparecem. Esta abordagem foi aplicada por Kingdon
(1984), combinando também elementos do ciclo da política pública, em especial a fase de
definição de agenda (agenda setting), constituindo o que se classifica como um outro modelo, o
de multiple streams, ou “múltiplas correntes”.
Coalizão de defesa
O modelo da coalizão de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993),
discorda da visão da política pública trazida pelo ciclo da política e pelo garbage can por sua
escassa capacidade explicativa sobre por que mudanças ocorrem nas políticas públicas. Segundo
estes autores, a política pública deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas
relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais dão os
parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública. Contrariando o
modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins- Smith defendem que crenças, valores e idéias são
importantes dimensões do processo de formulação de políticas públicas, em geral ignorados pelos
modelos anteriores. Assim, cada subsistema que integra uma política pública é composto por um
número de coalizões de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenças e idéias e pelos
recursos de que dispõem.
Arenas sociais
O modelo de arenas sociais vê a política pública como uma iniciativa dos chamados
empreendedores políticos ou de políticas públicas. Isto porque, para que uma determinada
circunstância ou evento se transforme em um problema, é preciso que as pessoas se convençam
de que algo precisa ser feito. É quando os policy makers do governo passam a prestar atenção
em algumas questões e a ignorar outras. Existiriam três principais mecanismos para chamar a
atenção dos decisores e formuladores de políticas públicas: (a) divulgação de indicadores que
desnudam a dimensão do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetição continuada do
mesmo problema; e (c) feedback, ou informações que mostram as falhas da política atual ou seus
resultados medíocres. Esses empreendedores constituem a policy community, comunidade de
especialistas, pessoas que estão dispostas a investir recursos variados esperando um retorno
futuro, dado por uma política pública que favoreça suas demandas. Eles são cruciais para a
sobrevivência e o sucesso de uma idéia e para colocar o problema na agenda pública.
Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes sociais. Redes envolvem
contatos, vínculos e conexões que relacionam os agentes entre si e não se reduzem às
propriedades dos agentes individuais. As instituições, a estrutura social e as características de
indivíduos e grupos são cristalizações dos movimentos, trocas e “encontros” entre as entidades
nas múltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou que se superpõem. O foco está no conjunto
de relações, vínculos e trocas entre entidades e indivíduos e não, nas suas características. Este
método e referencial teórico partem do estudo de situações concretas para investigar a integração
entre as estruturas presentes e as ações, estratégias, constrangimentos, identidades e valores. As
redes constrangem as ações e as estratégias, mas também as constroem e reconstroem
continuamente. A força deste modelo está na possibilidade de investigação dos padrões das
relações entre indivíduos e grupos.
Modelo do “equilíbrio interrompido”
O modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium) foi elaborado por Baumgartner e
Jones (1993), baseado em noções de biologia e computação. Da biologia veio a noção de
“equilíbrio interrompido”, isto é, a política pública se caracteriza por longos períodos de
estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade que geram mudanças nas políticas
anteriores. Da computação e dos trabalhos de Simon, vem a noção de que os seres humanos têm
capacidade limitada de processar informação, daí por que as questões se processam
paralelamente e não, de forma serial, ou seja, uma de cada vez. Os subsistemas de uma política
pública permitem ao sistema político-decisório processar as questões de forma paralela, ou seja,
fazendo mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação, e somente em
períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial mais profunda. Este modelo, segundo os
autores, permite entender por que um sistema político pode agir tanto de forma incremental, isto é,
mantendo o status quo, como passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas públicas.
Fundamental ao modelo é a construção de uma imagem sobre determinada decisão ou política
pública (policy image), e a mídia teria papel preponderante nessa construção.
Modelos influenciados pelo “novo gerencialismo público” e pelo ajuste fiscal
A partir da influência do que se convencionou chamar de “novo gerencialismo público” e da
política fiscal restritiva de gasto, adotada por vários governos, novos formatos foram introduzidos
nas políticas públicas, todos voltados para a busca de eficiência. Assim, a eficiência passou a ser
vista como o principal objetivo de qualquer política pública, aliada à importância do fator
credibilidade e à delegação das políticas públicas para instituições com “independência” política.
Estes novos formatos, que guiam hoje o desenho das políticas públicas mais recentes, ainda são
pouco incorporados nas pesquisas empíricas.
A ênfase na eficiência nasceu da premissa de que as políticas públicas e suas instituições
estavam fortemente influenciadas por visões redistributivas ou distributivas, na linguagem de Lowi,
desprezando-se a questão da sua eficiência. As razões para tal reconhecimento estão na crise
fiscal e ideológica do Estado, aliadas ao declínio do sonho pluralista que caracterizou a visão
norte-americana sobre políticas públicas em décadas passadas. O primeiro grande ataque às
possibilidades das ações coletivas e no qual decisões sobre políticas públicas podem ser
situadas, veio de Olson (1965), ao afirmar que interesses comuns, os quais, em princípio,
guiariam o processo decisório que afetam os indivíduos, não resultam necessariamente em ação
coletiva e sim em free riding, pois os interesses de poucos têm mais chances de se organizarem
do que os interesses difusos de muitos. Existe, segundo Olson, um interesse público que não é a
soma dos interesses dos grupos. Assim, a “boa” política pública não poderia resultar da disputa
entre grupos, mas de uma análise racional. Como conseqüência, embora indireta, do influente
trabalho de Olson, passou-se a enfatizar a questão da eficiência/racionalidade das políticas
públicas, que seria alcançada por novas políticas voltadas, por exemplo, para a
desregulamentação, privatização e para reformas no sistema social, as quais, afirma-se, poderiam
diminuiriam os riscos da ação coletiva.
O elemento credibilidade das políticas públicas também ganhou importância, ou seja, a
prevalência de regras pré-anunciadas seria mais eficiente do que o poder discricionário de
políticos e burocratas, contido nas políticas públicas. O fator credibilidade passou a ser
fundamental para políticas como a monetária, mas também influenciou o novo desenho das
políticas públicas em várias outras áreas. A credibilidade baseia-se na existência de regras claras
em contraposição à discricionariedade dos decisores públicos e burocratas, a qual levaria à
inconsistência. Além do mais, a discricionariedade gera altos custos de transação. Assim, a
discricionariedade, de acordo com esta visão, seria minimizada ou eliminada, delegando poder a
instituições bem desenhadas e “independentes” do jogo político e fora da influência dos ciclos
eleitorais.
A delegação para órgãos “independentes” nacionais, mas também internacionais, passou a ser
outro elemento importante no desenho das políticas públicas. Mas por que os políticos
(governantes e parlamentares) abririam mão do seu poder? A resposta estaria na credibilidade
desses órgãos “independentes” devido à experiência técnica de seus membros e para que as
regras não fossem, aqui também, submetidas às incertezas dos ciclos eleitorais, mantendo sua
continuidade e coerência. Concorrendo com a influência do “novo gerencialismo público” nas
políticas públicas, existe uma tentativa, em vários países do mundo em desenvolvimento, de
implementar políticas públicas de caráter participativo.
Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por
mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos políticos,
várias experiências foram implementadas visando à inserção de grupos sociais e/ou de interesses
na formulação e acompanhamento de políticas públicas, principalmente nas políticas sociais.
No Brasil, são exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitários voltados para as
políticas sociais, assim como o Orçamento Participativo. Fóruns decisórios como conselhos
comunitários e Orçamento Participativo seriam os equivalentes políticos da eficiência.
Apesar da aceitação de várias teses do “novo gerencialismo público” e da experimentação de
delegação de poder para grupos sociais comunitários e/ou que representam grupos de interesse,
os governos continuam tomando decisões sobre situações-problema e desenhando políticas para
enfrentá-las, mesmo que delegando parte de sua responsabilidade, principalmente a de
implementação, para outras instâncias, inclusive não-governamentais.
Das diversas definições e modelos sobre políticas públicas, podemos extrair e sintetizar seus
elementos principais:
 A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato,
faz.
 A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada
através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que
os informais são também importantes.
 A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras.
 A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados.
 A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo.

5. Políticas públicas para redução da desigualdade ou políticas públicas para o


crescimento econômico? Explique essa dicotomia sobre o objetivo das políticas públicas.
Esta oposição entre políticas públicas e a economia. Ou a gente gasta com políticas
públicas ou a gente é responsável economicamente. Na verdade essa dicotomia não
existe é falsa a gente pode pensar num modelo de sociedade que garantam as políticas
públicas que sejam boas, que atinjam seus que a sociedade decidiu que são positivos e
pode ser responsável economicamente. O Estado pode ajustar os recursos tributados
fazendo uma política fiscal que garantam investimentos em saúde, educação,
infraestrutura... para combater as desigualdades sociais e garantir o crescimento
econômico.

Sugestão de leitura:
Ler o texto complementar: SOUZA, Celina. "Políticas Públicas: uma revisão da literatura".
Presente na bibliografia complementar da UD1 da Disciplina 3.
B) UD 2 – Política Social
1. O que são políticas sociais? Qual sua importância no Brasil?
As políticas sociais são um conjunto de programas e ações do Estado que se concretizam na garantia da
oferta de bens e serviços, nas transferências de renda e regulação de elementos do mercado. Para tanto, a
política social busca realizar dois objetivos conjuntos que são a proteção social e a promoção social para dar
respostas aos direitos sociais67e a outras situações não inclusas nos direitos as quais dizem respeito às
contingências, necessidades e riscos que afetam vários dos componentes das condições de vida da população,
inclusive os relacionados à pobreza e à desigualdade.

Para efeito da análise da política social e suas conexões com o processo de desenvolvimento, será adotado
um conceito organizador da política social como sendo o conjunto de políticas, programas e ações do Estado,
com objetivo de efetuar a proteção e a promoção social em repostas aos direitos sociais e a outras situações
não inclusas nos direitos referentes às contingências, necessidades e riscos que afetam vários dos
componentes das condições de vida da população. Tais programas e ações concretizam-se na garantia da
oferta de bens e serviços, transferências de renda e regulação de elementos do mercado. (Castro, 2006)
A importância das políticas sociais no Brasil é um papel estratégico da política social para o
desenvolvimento do país, mediante a ampliação da justiça social, do favorecimento do
crescimento e da distribuição de renda, reafirmando-se como variável indispensável e estratégica
não apenas para enfrentar situações conjunturais adversas como também criar alicerces da
construção de uma nação econômica e socialmente mais forte e democrática. (Castro, 2006)
A concepção sobre a política social sustenta-se no fato de que ela, em seu estágio mais avançado, se faz
presente mediante complexos esquemas de distribuição renda, produção e provisão de bens e serviços,
distribuição de ativos patrimoniais, aplicando significativas parcelas do Produto Interno Bruto (PIB) além de
regular alguns setores do mercado e empregar expressiva parcela da força de trabalho do país. Em seu
desenrolar, essas políticas afetam a situação social dos indivíduos, famílias e grupos sociais, induzindo
melhorias na qualidade de vida da população e, ao mesmo tempo, dadas suas dimensões, alteram a economia
e a autonomia de um país, o meio ambiente e o próprio patamar de democracia alcançado, tornando-se,
assim, elemento fundamental para o processo de desenvolvimento nacional.

2. Qual é o papel do Estado na implementação das políticas sociais?


O Estado é peça fundamental do processo e sua política social é fonte importante de sustentação
do desenvolvimento nacional, tendo conexão com todos os fatores do desenvolvimento. (Castro,
2006)

3. Explique o que seria focalização e universalização.


As políticas de focalização são direcionadas para públicos em situação de vulnerabilidade social
específicos. EX: Bolsa Família. Estão mais ligada a uma visão mercadológica, são mais baratas e
tem um impacto muito grande na pobreza. As políticas universais são decorrentes da afirmação e
do reconhecimento do cidadão de reconhecimento do direito do cidadão do acesso ao cidadão de
bens e serviços. Ex: SUS – Saúde pública não está vinculado a você contribuir com a previdência,
ter um trabalho formal (como na época da Ditadura) abrange todo mundo tem direito é mais
dispendiosa do ponto de vista orçamentário, é muito ampla. Já as políticas de universalização não
são especificas, abrangem todo mundo.

4. Explique a relação entre a Constituição de 1988 e as políticas sociais no Brasil.


A partir da Constituição Federal de 1988 (CF 88), a responsabilidade pública no financiamento da política
social foi significativamente expandida, o que trouxe como consequência aumento dos gastos. Para fazer
frente às despesas geradas pelos serviços e benefícios ofertados, era preciso proceder à alteração dos
sistemas de financiamento e gestão das políticas sociais. Para tanto, a CF 88 previu a criação do “Orçamento
da Seguridade Social” e do “Ministério da Seguridade Social”, destinados a promover a integração dos
recursos e ações das antigas pastas da Saúde,
Previdência e Assistência Social. Ademais, manteve as vinculações para a Educação.
O processo de regulamentação da Seguridade Social seguiu, todavia, caminho distinto do previsto, isto é, os
ministérios não foram unificados e o desempenho pujante do Orçamento da Seguridade em termos da
arrecadação gerada por suas contribuições sociais não se refletiu em um crescimento de mesmo ritmo na
destinação de recursos às áreas sociais.
O novo arranjo das relações federativas promovido pela Constituição
de 88 que redistribuiu entre os entes federados a oferta e gestão de importantes serviços sociais públicos,
seria acompanhado pelo aumento de receitas vinculadas, assim como de transferências de recursos da União,
para estados e municípios, aumentando a capacidade destes para financiar o gasto social e reduzindo sua
dependência em relação à União. Na primeira metade dos anos 90, contudo, para dotar de maior flexibilidade
o processo de alocação de receitas públicas, foi criado
um sistema de desvinculação de recursos denominado Desvinculação de Receitas da União (DRU). O
mesmo passou a destinar 20% das receitas arrecadadas em nome das políticas sociais para o atendimento de
outras prioridades fiscais, como a geração de superávits primários. Isso acabou por desorganizar a estrutura
de financiamento social, uma vez que subtraiu recursos de seu Orçamento e permitiu uma reconcentração na
distribuição da receita tributária disponível a cada nível de governo – sem, no entanto, sequer se aproximar
dos níveis de concentração vigentes antes da Constituição – prejudicando principalmente os estados.
Assim, ainda é considerável a dependência político-financeira dos entes subnacionais junto ao governo
federal, visível por exemplo em sua necessidade de recorrer a transferências negociadas. Essa configuração
mantém em mãos do governo central um forte instrumental para influenciar a montagem dos serviços locais,
não só pela regulação mas também por meio de incentivos e contrapartidas financeiras. Destarte, o avanço da
descentralização das políticas sociais, bem como a redução das desigualdades entre municípios, estados e
regiões brasileiras estão ainda dependendo de um novo arranjo fiscal na federação, que avance na direção de
um federalismo mais cooperativo.
5. Qual o impacto do Consenso do Washington e dos preceitos do ideário neoliberal nas
políticas sociais?
O Consenso de Washington foi a forma como ficou popularmente reconhecido
um encontro ocorrido em 1989, na capital dos Estados Unidos. Nesse encontro,
realizou-se uma série de recomendações visando ao desenvolvimento e à
ampliação do neoliberalismo nos países da América Latina. Essa reunião foi
convocada pelo Institute for International Economics, sob o nome de “Latin
Americ Adjustment: Howe Much has Happened?”, e envolveu instituições e
economistas de perfil neoliberal, além de alguns pensadores e administradores
de países latino-americanos.
Em linhas gerais, não foi preconizada nenhuma medida “inédita” durante o
Consenso de Washington, que recebeu esse nome do economista John
Willianson em função de sua ampla aceitação pelos países da América Latina,
exceto, até então, Brasil e Peru. As ideias desse encontro – tidas como um
“receituário”, e não como uma imposição – já eram proclamadas pelos
governos dos países desenvolvidos, principalmente EUA e Reino Unido, desde
as décadas de 1970 e 1980, quando o Neoliberalismo começou a avançar pelo
mundo. Além disso, instituições como o FMI e o Banco Mundial já colocavam
a cartilha neoliberal como pré-requisito necessário para a concessão de novos
empréstimos e cooperação econômica.
O objetivo dos pontos dessa reunião, segundo o próprio John Willianson, era o
de “acelerar o desenvolvimento sem piorar a distribuição de renda”. Dessa
forma, as recomendações apresentadas giraram em torno de três ideias
principais: abertura econômica e comercial, aplicação da economia de mercado
e controle fiscal macroeconômico.
Dentre as premissas básicas colocadas no Consenso de Washington, podemos
destacar:
a) Disciplina fiscal, em que o Estado deveria cortar gastos e eliminar ou
diminuir as suas dívidas, reduzindo custos e funcionários.
b) Reforma fiscal e tributária, em que o governo deveria reformular seus
sistemas de arrecadação de impostos a fim de que as empresas pagassem menos
tributos.
c) Privatização de empresas estatais, tanto em áreas comerciais quanto nas áreas
de infraestrutura, para garantir o predomínio da iniciativa privada em todos os
setores.
d) Abertura comercial e econômica dos países, diminuindo o protecionismo e
proporcionando uma maior abertura das economias para o investimento
estrangeiro.
e) Desregulamentação progressiva do controle econômico e das leis
trabalhistas.
Apesar de o Brasil ter sido um dos poucos países que não aceitaram de imediato
essas medidas, foi um dos que mais rapidamente as aplicou, em um processo
que conheceu o seu ápice ao longo da década de 1990. A principal ação do
governo brasileiro nesse sentido foi a implantação da política de privatizações,
em que empresas estatais dos ramos de energia, telecomunicações, da
mineração e outros foram transferidas para a iniciativa privada.
O Consenso de Washington tornou-se, dessa forma, uma verdadeira “receita de
bolo” para a execução das premissas neoliberais em toda a região latino-
americana, que acatou as suas ideias principalmente pela pressão e influência
exercidas pelo governo dos Estados Unidos e por instituições como o FMI, o
Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BIRD).
Grupos e movimentos de esquerda e estatistas direcionam frequentes críticas ao
consenso, sobretudo por considerarem que as suas ideias teriam sido
direcionadas para atender aos interesses norte-americanos em toda América
Latina, além de beneficiar as elites locais, favorecendo a concentração de renda
nos países da região. Em oposição, esses grupos apontam que a solução para os
países do sul seria adotar uma política inversa à preconizada em Washington,
com uma maior intervenção do Estado na economia, além da ampliação e
fortalecimento das leis trabalhistas.

Da Crise da Dívida ao Consenso de Washington


C) UD 3 – Planejamento Público
1. Explique as correntes de pensamento das metodologias do planejamento
John Friedmann classifica os teóricos de planejamento em uma escala contínua de
valores sociais
Identifica 3 categorias ou correntes de pensamento:
 análise de políticas
 aprendizagem social
 reforma social
 Na corrente Análise de políticas, os planejadores consideram que, usando as
teorias científicas e as técnicas matemáticas apropriadas, podem identificar e
calcular, com precisão, as melhores soluções.
 O planejamento caracteriza-se como uma forma de tomada de decisão antecipada,
um processo cognitivo que utiliza a razão técnica para explorar e avaliar
possíveis linhas de ação
 Aprendizagem Social
 Atribui especial relevância à ação
 O conhecimento que deriva da experiência valida-se na prática e, portanto, é
integralmente uma parte da ação
 Centra sua atenção nos processos sociais - põe em relevo o papel de mediador
do Estado
Reforma Social - Entendem o planejamento como:
 aplicação do conhecimento científico aos assuntos públicos, e
 preconizam uma forte presença do Estado nesse processo, desempenhando
papel condutor e/ou mediador
Busca a elaboração de instrumentos necessários ao Estado para dirigir a economia,
em razão do interesse público
Base da concepção tradicional moderna de planejamento governamental
Reforma Social
Friedrich List, da Escola Alemã - metade do século XIX, grande defensor da
intervenção do Estado no desenvolvimento das forças produtivas nacionais e crítico
do liberalismo comercial inglês
List propunha a proteção da indústria nascente e via na industrialização o meio
para superar o atraso econômico
Reforma Social
Seus argumentos teóricos fundamentaram a partir do fim do século XIX, as
políticas econômicas de alguns países, hoje industrializados, e
 Japão - após a reforma Meiji, em 1868, o paradigma adotado pelos japoneses foi a
Alemanha bismarckiana, visando romper o atraso mediante a construção de um
Estado nacional moderno e a criação de uma sociedade industrializada
Influenciaram a orientação da CEPAL para a industrialização da América Latina no
pós-guerra

2. Explicite as críticas ao planejamento tradicional que possibilitaram o desenvolvimento


do planejamento estratégico situacional.
Até meados da década de 60, a concepção do planejamento era de uma técnica neutra.
Por exemplo, a Cepal falava em:
"apresentar com objetiva imparcialidade, as distintas soluções, o que cada uma
delas requer e seus prováveis efeitos”
A partir de então, inicia-se o questionamento sobre o formalismo, a neutralidade e a
efetividade do planejamento tradicional
Os questionamentos se centravam, especialmente , em 3 questões:
 a separação entre técnica e política
 o distanciamento existente entre formulação do plano e sua implementação
 a necessidade de os planos se tornarem operativos e instrumentos de
coordenação de ações
5 recomendações a um novo modelo de planejamento
• não é um processo apenas técnico
• Integrar o plano e a ação
• Perspectiva estratégica – considerando a existência de atores, cenários,
alternativas
• Dinâmico - lidar com a conjuntura
• Participação
Carlos Matus desenvolveu o Planejamento Estratégico Situacional – PES, a partir da
reflexão sobre os limites do planejamento tradicional
 Ministro da Economia e Presidente do Banco Central no governo Allende
 Assessor da ONU no Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento -
PNUD
 Professor no Instituto Latino-Americano de Planejamento Econômico e Social –
ILPES/Cepal, durante a segunda metade da década de 60
Matus constrói sua proposta de planejamento em oposição ao planejamento tradicional ou
normativo
Segundo Matus, o planejamento tradicional combina cinco elementos fundamentais:
 modelo só reconhece um ator que planeja - o governo
 poder não é considerado como um recurso escasso, pois não existe outros
atores que se oponham ativamente
 diagnóstico e plano são concebidos, basicamente, a partir da análise
econômica - sem análise do comportamento social
 predominância da visão técnica sobre a visão estratégica – com claro
distanciamento entre o técnico e o político na elaboração do Plano - planeja a área
de planejamento
 Se baseia na possibilidade de predizer o futuro com certa exatidão ou com um
risco previamente calculado
 Assim, planejamento tradicional se configura de maneira determinística
criando incapacidade de lidar com a incerteza e as surpresas que
caracterizam a realidade
 O método desenvolvido por Matus é destinado ao setor público ou a qualquer
órgão cujo centro do jogo não seja exclusivamente o mercado, mas o jogo político,
econômico e social. Portanto vale também, para organizações da sociedade civil
 Para Matus, planejamento é um processo técnico-político resultante do jogo
de atores em interação, conflito, cooperação e alianças, os quais têm suas
próprias estratégias e sua particular visão da realidade.
 O planejamento é, deste modo, uma atividade de cunho nitidamente político.
Matus constrói seu modelo como um jogo semi-controlado, onde outros atores
também participam com objetivos cooperativos e conflitivos
Tenta dar conta das insuficiências do modelo normativo:
 Reconhece a existência de outros atores, portanto que não há uma única
apreciação da realidade
 Se há outros atores, o recurso ‘poder’ passa a ser escasso
 Considera a complexidade do sistema social – portanto a análise econômica
não é a única a ser considerada na explicação da realidade e na elaboração do
Plano
 Analisa a viabilidade política do Plano, portanto integra o técnico e o político -
planeja quem governa
 Planeja-se com grande margem de incerteza
 Planejamento é uma aposta contra as incertezas
Essa contraposição entre o planejamento tradicional e planejamento estratégico
situacional, se rebate em quatro âmbitos diferentes
 como explicar a realidade
 Planejamento tradicional faz Diagnóstico, enquanto PES faz análise situacional

Planejamento Tradicional Planejamento Estratégico Situacional

Há um governante e um sistema governado, Jogo entre vários atores e a explicação é uma


logo uma explicação única e verdadeira leitura da realidade, a partir dos quais cada ator
para todos os envolvidos formula a sua própria interpretação, baseada em
seus interesses e objetivos
O planejador deve ser objetivo e científico
para descobrir a verdade - o diagnóstico, a O diagnóstico é matéria prima, que determinado
partir do qual se constrói um plano para ator social produz para formular sua própria análise
mudá-lo. situacional
Análise situacional exige explicitar qual ator é o sujeito da explicação, enquanto no modelo
normativo isso não é necessário. Outra implicação é a de que não há explicações falsas ou
verdadeiras.

 Como conceber o plano

Planejamento Tradicional Planejamento Estratégico Situacional

É determinista - assume que é possível predizer O planejamento se dá sob incerteza dura, com
ou tratar como constante o comportamento de variáveis que estão fora do controle do ator que
muitas variáveis que o governo não controla planeja.
Os fracassos dos planos são explicados por O Plano deve considerar essas variáveis como
mudança de variáveis utilizadas durante a não predizíveis, trabalhando com cenários
elaboração. móveis.
Num novo Plano elas voltam a ser tratadas Logo, um plano relativo a cada cenário, para
como constantes. enfrentar as surpresas desse sistema complexo
 Para tornar o plano viável

Planejamento Tradicional Planejamento Estratégico Situacional

Ignora a necessidade da análise de Considera que os diferentes recursos são


viabilidade política. escassos, inclusive o político.
Reduz a uma consulta política entre a Dessa forma, faz analise de viabilidade,
equipe técnica de planejamento e a considerando todos os recursos, inclusive o
direção política do governo. político

 Como agir de forma planejada

Planejamento Tradicional Planejamento Estratégico Situacional


Planejamento se dissocia da ação, pois os Plano é resultado da mediação entre o
dirigentes não utilizam o planejamento como conhecimento e a ação
instrumento de trabalho. Planejamento só se completa na ação.
No processo de gestão pública predominam as É nesse momento em que o Plano é testado, e é
emergências e não as importâncias. necessário ter mecanismos que permitam adaptá-
Logo, planeja-se o que não se faz e realiza-se o lo com agilidade para fazer frente às surpresas
que não se planejou. que surgem durante a sua implantação
3. Quais são os momentos que compõe o Planejamento Estratégico Situacional?

Momento Explicativo
 Momento de compreender a realidade identificando os problemas que o ator quer
atuar – corresponde ao foi, é, tende a ser
 Por exemplo, o Presidente Lula definiu que uma de suas prioridades era o
combate à fome
 Ou seja, ele resolveu enfrentar esse problema. Outros presidentes não
escolheram esse tema para atuar.
 Não cessa nunca - a realidade muda e é necessário atualizar permanentemente a
explicação do problema

Momento Normativo
 desenhar o Plano num contexto de forte incerteza - corresponde ao deve ser
 Feito o Plano, é necessário analisar sua consistência através do exame de 2
aspectos:
 eficácia das operações para atingir a situação-objetivo, e
 balanço entre os recursos necessários e os disponíveis
 Para isso, é necessário analisar as variáveis que afetam o Plano e, para aquelas
que não se controla, construir cenários possíveis de comportamento, construindo
planos de contingência

Momento Estratégico
 fazer a análise estratégica do Plano e construir o processo de viabilidade política
para as operações não viáveis, articulando o deve ser com o pode ser
 Além de bom desenho normativo do Plano, é necessária uma boa estratégia para
lidar com os outros jogadores e tornar o Plano viável

Momento Tático Operacional


 atuar com o suporte do Plano
 aprimorando o Plano de acordo com as circunstâncias do momento da ação
 Esse momento talvez seja o mais complexo de todos e, por essa razão, requer
mecanismos específicos de direção estratégica

4. Quais as fases do Planejamento Governamental do Brasil? Explique cada uma delas.

Pode ser dividida em cinco fases:


 Pré-Planejamento Governamental - antes 1930
 Contexto do país
 Modelo primário exportador - setor dinâmico da economia eram produtos
primários de exportação - açúcar, café, borracha, ouro etc.
 País ficava à mercê do mercado internacional – tanto pela instabilidade da
demanda como dos preços internacionais desses produtos
 Economia caracterizava-se ainda por grande setor de subsistência, que
apresentava total dependência do comportamento do núcleo dinâmico da
economia, que eram os produtos de exportação.
 Ações ao final do século XIX
Planos focalizados no setor de transporte
 Plano Moraes - 1869 - navegação no interior do Brasil
 Plano Queiroz - 1874 - esboço de um plano rodoviário;
 Plano Rebouças- 1874 - construção de ferrovias que ligassem os portos ao
interior do País
 Plano Bicalho - 1881 - construção de rede integrada entre ferrovias e a
navegação fluvial
1ª. Tentativa de industrialização - primeiros anos da República
 política de crédito abundante para financiar as indústrias (os bancos podiam emitir
moeda) - encilhamento
 Grande fracasso com grande aceleração inflacionária
 Obrigou, nos anos seguintes, a adoção de medidas de ajuste nas contas públicas e
de combate à inflação.
Essa etapa se constituiu basicamente de planos de infraestrutura e de uma
tentativa fracassada de industrialização do país

 Pré-desenvolvimentista - elaboração de diagnósticos e de estruturação das


bases do chamado Estado nacional-desenvolvimentista

Processo de planejamento no Brasil surge nos anos 30, quando começa a


moldar-se um processo de industrialização, resultado da crise externa e da
crescente ação do Estado no sentido de:
 ampliar a infraestrutura econômica
 criar uma estrutura industrial voltada para atender à demanda interna, antes
abastecida por produtos importados - estratégia conhecida como de
industrialização por substituição de importações
 Estado passa a ter o papel de promotor do desenvolvimento, intervindo
crescentemente na vida econômica e social do País
 Período em que a intervenção do Estado passa a ser hegemônica no mundo, como
vimos no modulo 1
Ações - Primeiro governo Vargas
 Ampliação da macroestrutura institucional - criação de novos órgãos
permanentes da administração direta, formuladores de políticas públicas –
poderoso DASP- Departamento Administrativo do Serviço Público
 Expansão empresarial do Estado - criação de empresas públicas e de
sociedades de economia mista – por exemplo CSN
Primeiras tentativas de formulação de um planejamento governamental
Foram formuladas pelo Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP
 Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional –
1939-1943 - lista simples de despesas de capital e nenhum arranjo institucional
para a sua execução
 Plano de Obras e Equipamentos – POE - 1944-1948 - revisão e atualização do
Plano Especial e da lista de obras de infraestrutura
 Plano SALTE - Saúde, Alimentação, Transporte e Energia - 1950-1954. Acabou
sendo abandonado. Não se tratava de um plano de desenvolvimento, mas foi
basicamente um esforço de racionalização do processo orçamentário
Diagnósticos da economia brasileira
 Missão Taub – 1941 - elaborou esboço de um plano de investimentos. Relatório
secreto
 Missão Cooke - 1942-1943 – realizou diagnóstico global da economia e dos
principais pontos de estrangulamento ao crescimento industrial, em especial,
transportes e de energia
 Missão Abbink - 1949
 Identificou os principais problemas da economia
 recomendou medidas de ajuste fiscal e financeiro, com viés ortodoxo
 sugeriu ações desenvolvimentistas, com a participação do Estado e do capital
estrangeiro.
 Mas não chegou a detalhar projetos para investimento, nem a calcular os
montantes necessários.
 Comissão Mista Brasil–Estados Unidos – CMBEU - 1951
 objetivo de elaborar projetos que seriam financiados com recursos externos, com
contrapartida de recursos internos
 Um dos resultados do trabalho foi a criação do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico - BNDE, encarregado de financiar e gerir os recursos
para esses projetos
Em síntese, a fase 2 fez:
Diagnósticos da economia brasileira
Estruturação de órgãos da administração direta e indireta, que seriam
importantes na fase seguinte

 Desenvolvimentista - implementação de planos nacionais voltados à


industrialização e consolidação da infraestrutura nacional
Planos nacional-desenvolvimentistas 1956- 1984 - 7 planos
Plano Período
Plano de Metas - JK 1956-1960
Plano Trienal Desenvolvimento Econômico e Social 1963-1965
PAEG - Programa de Ação Econômica de Governo 1964-1967
PED - Programa Estratégico de Desenvolvimento 1968- 1970
I PND - Plano Nacional de Desenvolvimento 1972-1974
II PND - Plano Nacional de Desenvolvimento 1975-1979
III PND - Plano Nacional de Desenvolvimento 1980-1984

Fase 3 – Estado nacional-desenvolvimentista Plano de Metas – 1956-1960


 Primeiro plano nacional de sentido estratégico - Governo de Juscelino
Kubitschek -
 Empregava, de maneira integrada, os conceitos de:
 pontos de estrangulamento interno e externo,
 interdependência dos diversos setores e
 tendência da demanda e oferta de cada setor
 O Plano tinha um viés economicista, mas revelava, também, a preocupação com
o desenvolvimento das regiões mais pobres e do interior do País
 A construção de Brasília e os novos corredores de transportes foram os
instrumentos para a interiorização do desenvolvimento.
 Criação da Sudene -1959 – foi o principal marco da estratégia de
desenvolvimento regional – que surgiu do Grupo de Trabalho para o
Desenvolvimento do Nordeste, dirigido por Celso Furtado

 Período de auge do processo de substituição de importações no Brasil


 Base do Plano - os estudos do grupo misto BNDE–Cepal - que apontavam para
uma considerável demanda reprimida de bens de consumo durável
 Para a formulação das políticas, foram criados grupos executivos para os
diversos setores econômicos, que contavam com representantes do setor
privado
 Estado foi o grande promotor do desenvolvimento e o patrocinador da aliança
estruturada num tripé formado por:
 empresas estatais
 capital privado multinacional e
 capital privado nacional - sócio menor
Plano de Metas foi um caso muito bem sucedido na formulação e
implementação do planejamento
 PIB cresceu à taxa média anual de 8,1%, entre 1956 e 1960
 Construção de rodovias superou a meta em 15% (14.970 km) e a
pavimentação, em 7% (6.202 km)
 Capacidade instalada na produção de energia elétrica aumentou em 4,8
milhões de KW - 95,4% da meta
 Produção de veículos atingiu 321,2 mil unidades - 92,3%
 Elevada expansão da produção de cimento - 87,3% da meta, aço – 99% e
petróleo – 76%
 Poucos resultados ficaram bem abaixo da meta estabelecida: trigo - 20% da
meta e construção de ferrovias - 55%

1ª. Crítica - Piora de alguns indicadores macroeconômicos


Um deles é que o Financiamento foi além da capacidade fiscal e gerou
consequências sobre os preços.
A inflação que, no quinquênio anterior, ficara em média em 16,7%, no período JK
foi de 25,2% e, em 1960, foi de 30,5%.
O outro é a contradição entre uma industrialização voltada para o mercado
interno, mas financiada e controlada pelo capital estrangeiro e com
insuficiência de geração de divisas
 Investimentos das multinacionais, no início, compensaram, parcialmente, a
pauta de exportações, basicamente de café
 Redução desses investimentos e o aumento da pressão para importação de
bens intermediários e de capital, para a indústria instalada, provocou o
desequilíbrio do balanço de pagamentos.
2ª. crítica
Perfil da indústria que se instalou no Brasil
 liderado pelo setor produtor de bens de consumo durável - geladeiras,
tvs e automóveis, ainda que o setor de bens de capital e intermediários
também apresentasse razoável performance
 Essa indústria de bens de luxo é pouco geradora de emprego e estava
voltada para atender classe de renda alta – que era e ainda é pequena
parcela da população
 Gerou-se então uma capacidade ociosa em muitos setores, processo que foi
aprofundado pela inexistência de mecanismos para o financiamento do
consumo, com prazo mais longo, que poderia atender famílias de renda
menor
Plano Trienal Desenvolvimento Econômico e Social 1963-1965
Elaborado pelo Ministro Celso Furtado , governo João Goulart
Contexto do país
 Redução do crescimento econômico, aceleração inflacionária, desequilíbrio
externo e redução dos investimentos das multinacionais etc.
 Instabilidade Política
 Surge a preocupação com a estabilização econômica

Ação prevista foi


 Enfrentar a aceleração inflacionária, a deterioração das contas externas e
retomar o desenvolvimento
Resultados
 Muita instabilidade – Plano não funcionou: a taxa de crescimento recuou de 6,6%,
em 1962, para 0,6%, em 1963, e a inflação atingiu 82%.

Instabilidade período Jango


 21 agosto 1961 - renuncia de Janio Quadros
 Militares tentam impedir posse de Jango, que estava na China
 Congresso e resistência de Brizola (campanha da legalidade) defendem a
posse de Jango
 Jango aguarda em Montevidéu a solução do impasse
 Acordo entre Congresso e militares - posse de Jango, mas adoção do
parlamentarismo
 02 de setembro de 1961 - aprovado o parlamentarismo pelo Congresso.
Tancredo Neves assume como 1o. ministro
 Tancredo fica até julho de 1962. Sai para disputar eleição. 2 outros primeiros
ministros em 6 meses
 Janeiro de 1963 - plebiscito sobre parlamentarismo, que foi amplamente
rejeitado
 Março de 1964 - Golpe militar

PAEG - Programa de Ação Econômica de Governo 1964-1967

1º. Plano da ditadura militar


Objetivo principal de combater a inflação
Adotadas medidas ortodoxas como, controle da moeda, do crédito e redução
de gastos públicos
Resultados positivos:
 Promoveu importantes reformas na organização econômica e administrativa,
que foram as bases para o crescimento posterior
 Inflação, que atingiu 92% em 1964, recuou para 25% em 1967
Crítica
 plano recessivo provocou baixo crescimento econômico
 Plano teria prolongado desnecessariamente a crise iniciada em 1962-1963 ao
manter o diagnóstico da inflação como sendo de demanda, mesmo com a
economia completamente estagnada
Reformas do PAEG
 reforma bancária, com a criação do Banco Central, para execução da política
monetária, bancária e creditícia e organização do Sistema Financeiro
Nacional
 reforma creditícia - criação do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), do
Sistema Nacional de Crédito Rural, a organização do sistema de crédito ao
consumidor etc.
 reforma tributária e fiscal - simplificação e racionalização tributária, implicou
no aumento da arrecadação da União
 reforma administrativa - criou empresas estatais e sociedades economia
mista para dar agilidade e flexibilidade à ação econômica
 reforma monetária, com a introdução de nova moeda (Cruzeiro Novo) e a
instituição da correção monetária
 política cambial de equilíbrio – para estimular as exportações e a atração de
investimentos estrangeiros.

PED - Programa Estratégico de Desenvolvimento 1968-1970


Significou a retomada da estratégia desenvolvimentista
Milagre Econômico
Um plano de longo prazo e um plano de médio prazo
 Plano Decenal de Desenvolvimento - 1967-1976 - série de estudos setoriais e
um modelo macroeconômico global
 PED - Programa Estratégico de Desenvolvimento –política de crescimento
acelerado e autosustentado, por meio da substituição de produtos
importados.
As metas estabelecidas abrangiam agricultura, indústria, energia, transportes,
telecomunicações, habitação, saúde e saneamento.
 Reformula o diagnóstico sobre a inflação
 Promove uma política creditícia e monetária expansionista
 Reduz os juros
 Amplia os investimentos públicos
 Expande o crédito, com os financiamentos do SFH, crédito ao consumidor,
crédito rural etc.
 Garante Incentivos às exportações com crédito subsidiado, isenção de
tributos fiscais e outros incentivos
 Adota política de minidesvalorizações cambiais para favorecer as
exportações
 PED previu a elaboração do primeiro Orçamento Plurianual de Investimentos-
OPI
O PED alcançou bons resultados, pois contou com as medidas adotadas nos
planos anteriores
 Capacidade ociosa herdada do Plano de Metas, e
 Reformas institucionais implementadas pelo PAEG

I PND - Plano Nacional de Desenvolvimento1972-1974


Milagre Econômico
Colocar o Brasil, no “espaço de uma geração”, na categoria
das nações desenvolvidas
 Plano estabelecia 60 metas detalhadas para 15 setores com taxas de
expansão elevadas - boa parte acima de 100%
 Principal estratégia - ampliação do mercado interno, com financiamentos ao
consumidor, à habitação, ao setor rural etc.
Metas
 duplicar, até 1980, a renda per capita, em comparação com 1969
 Promover crescimento anual do PIB entre 8% e 10%, com expansão do
emprego e redução da inflação.
 Junto com o I PND foi elaborado o segundo OPI, primeiro passo para a
integração dos planos e orçamentos.
Bem-sucedido no objetivo de desenvolvimento e na gestão da política
macroeconômica
 Crescimento médio do PIB, 1968-1974 - 10,7% ao ano, ou seja, o Brasil mais
do que dobrou o PIB nesses sete anos
 Sem grandes pressões inflacionárias
 Exportações mais do que dobraram com a diversificação da pauta,
garantindo o equilíbrio da balança comercial, mas foram insuficientes
para atender às necessidades de divisas, resultando em crescimento
da dívida externa
 Financiamento facilitado pelo elevado grau de liquidez internacional
Indústria Crescimento Anual - % Bens Crescimento
Transformação 12,5 Consumo Duráveis 23,6
Extrativa 11,9 Consumo Não 9,4
construção Civil 14,2 Capital 18,1

Críticas
 Aumento da concentração da renda – o elevado crescimento e a elevação
substantiva da margem de lucro não foram repassados aos salários, apesar do
crescimento da demanda por mão de obra
 Salário mínimo real continuou sua trajetória de queda, caindo mais 15%
 Prevaleceu a ideia de que o “bolo” deveria crescer para depois distribuir

II PND - Plano Nacional de Desenvolvimento 1975-1979


Ilha de prosperidade em um mundo de crise
Contexto do país
 crise internacional, com o primeiro choque do petróleo
 Havia um dilema entre promover o ajustamento ou manter o crescimento com
endividamento
 Prevaleceu a opção desenvolvimentista, apesar do desequilíbrio nas contas
externas, provocado:
 pela crise do petróleo e
 políticas de estabilização adotadas nas economias desenvolvidas , que reduziu a
liquidez internacional
Resultados
 Elevadas taxas de crescimento econômico, mas um pouco abaixo do período
anterior
 Manteve a inflação sob relativo controle, apesar da crise econômica mundial
 Elevou os déficits do balanço de pagamentos - ampliou a dívida externa
 Foram realizados grandes investimentos com a participação do Estado e
com financiamento externo
Grandes investimentos com a participação do Estado e com financiamento
externo
 Consolidaram-se segmentos importantes da indústria, especialmente a
indústria de bens de capital e insumos
 Projetos fundamentais na área de energia, infraestrutura:
 Polos petroquímicos
 Indústrias produtoras de máquinas e equipamentos
 Siderurgia
 Hidrelétricas
 Estradas
 Programa nacional do álcool (Proálcool), Programa Nuclear Brasileiro
 Programas de desenvolvimento regional: programa de
desenvolvimento de áreas integradas do Nordeste (Polonordeste),
programa de polos agropecuários e agrominerais da Amazônia
(Poloamazônia), Programa de Desenvolvimento dos Cerrados, etc.

III PND - Plano Nacional de Desenvolvimento 1980-1984


Contexto do país
 Crise cambial em 1979, com o segundo choque do petróleo e a drástica elevação
das taxas internacionais de juros.
 Aceleração inflacionária - taxa de inflação chega a 77,2%
Ação
 Equilibrar as contas externas,
 Manter o crescimento acelerado,
 Conter a inflação,
 Melhorar a distribuição de renda, reduzindo as disparidades regionais, e
 desenvolver o setor energético
Novamente optou-se pelo desenvolvimento
Resultados
 Nova tentativa de enfrentar a crise externa com crescimento não se
sustentou
 Dívida externa se agravou
 Aceleração inflacionária - em 1980 a inflação atinge 110%
 Fim da era desenvolvimentista

 Estabilização econômica, nos anos 80 e início dos anos 90, e


 Crise da dívida externa, determina a mudança de objetivo: desenvolvimentismo
cede lugar para a estabilização
 Planos de desenvolvimento são relegados a segundo plano - preparados
apenas para cumprir determinação legal
 Gancho com modulo 1 – corresponde ao período da onda neoliberal que dominou
o mundo
Objetivos
 Primeira fase - 1980-1984 - enfrentamento do desequilíbrio do balanço de
pagamentos - divida externa
 Segunda fase - a partir de 1985 - enfrentamento do processo inflacionário
agudo
Tentativas de estabilização se sucederam.
Entre 1979 e 1994 foram 13 planos econômicos:
 ortodoxos - políticas monetária e fiscal restritivas
 heterodoxos - incluíam controle de preços
 13 planos econômicos – 1979 a 1994

Ano Plano
Dez 1979 Delfim I
1981 Delfim II
Fev 1983 Delfim III/FMI
1985 Dornelles
fev 1986 Cruzado I
nov 1986 Cruzado II
jun 1987 Bresser
Jan 1988 “Feijão com Arroz”
Jan1989 Plano Verão
Mar 1990 Collor I
Jan 1991 Collor II
1991-1992 Marcílio
Jun 1994 Plano Real

Com o Plano Real a inflação é controlada, mas com elevado custo para as
contas públicas, além do baixo crescimento, em razão da política de juros
altos
Alterações de 1999 corrigem parte dos problemas :
 Deterioração das contas públicas foi contida, com a política de
superávits primários e a elevação da carga tributária
 Desequilíbrio das contas externas decorrente da política de âncora
cambial e de câmbio fixo, altera-se positivamente com a desvalorização
cambial e a política de câmbio flutuante
 Permanece a política de juros altos e, em consequência, as baixas
taxas de crescimento econômico
 Nesse período, prevaleceu a falência do planejamento e um profundo
descrédito quanto ao seu potencial
 Ministério do Planejamento foi extinto durante o governo Collor, pois a visão era
de que planejamento do desenvolvimento era ultrapassado; o mercado se
encarregaria de viabilizar o desenvolvimento, com a menor intervenção do
Estado
 Com a estabilização, em 1994, ressurge a controvérsia sobre a necessidade
do planejamento do desenvolvimento, agora com um novo modelo, aprovado na
Constituição de 1988, baseado nos planos plurianuais

 Retomada do planejamento, a partir do final dos anos 90


Primeiro PPA - 1991-1995 – Governo Collor
 Elaborado apenas para cumprir o preceito constitucional
 Sequer estabelecia os vínculos entre o planejamento plurianual e os
orçamentos anuais
 O processo inflacionário e a turbulência política do período –impeachment -
contribuíram para o fracasso do plano
 Governo Itamar devolve ao planejamento o status de ministério, com a
Secretaria do Planejamento e Coordenação da Presidência da República -
Seplan/PR, mas sem dotá-la dos recursos e instrumentos necessários
Leva alguns anos a reorganização do sistema de planejamento e a recomposição
dos quadros técnicos.
Segundo PPA - 1996-1999 – Governo FHC 1
 Prevalece a ideia de que o desenvolvimento econômico estaria
garantido pela simples ação dos mecanismos de mercado
 Planejamento foi reduzido à função de adequar a execução
orçamentária aos compromissos de metas fiscais, para não
comprometer a luta contra a inflação
Muito preso ainda ao mote de estabilização
Segundo PPA - 1996-1999 - Governo FHC 1
Brasil em Ação
 Introduz inovação importante
Modelo de gerenciamento da execução dos programas, visando melhor alcance de
objetivos.
Passo importante para fortalecer o planejamento federal
Terceiro PPA - 2000-2003 - Governo FHC 2
Avança Brasil
Rompe com a tradição burocrática dos PPAs anteriores e traz inovações
significativas na elaboração e gestão:
 Organização das ações governamentais em programas
 Harmonização do plano com o orçamento - Plano termina no programa e
o orçamento começa no programa
 Indicadores de resultados para cada programa e metas estabelecidas
para cada ação
 Nomeação de um gerente para cada programa
 Avaliação anual do PPA
PPA 2004-2007 - Governo Lula 1
“Um Brasil de Todos”
Mantém, em linhas gerais, a metodologia introduzida na versão anterior
3 Inovações relacionadas à elaboração e gestão do PPA:
 Estabeleceu orientação estratégica ao planejamento visando o
desenvolvimento de longo prazo, ou seja, ancorou as ações para 4
anos numa visão estratégica
 planejamento participativo, que veremos mais adiante
 Fortaleceu o conceito de revisão periódica do Plano com a
introdução do PPA “deslizante”
 PPA 2008-2011 – Governo Lula 2
 “Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade” – manteve
lógica do PPA anterior
PPA 2012-2016 – Governo Dilma 1
“Plano Mais Brasil – Mais Desenvolvimento, Mais Igualdade, Mais Participação”
Mudança metodológica importante – enfatiza a dimensão estratégica do Plano com a
introdução dos programas temáticos
Com os programas temáticos, o detalhamento operacional das ações fica a cargo do
Orçamento
Sentido das alterações propostas:
 Rompeu com a lógica orçamentária à qual o PPA estava submetido
 Permitiu que o PPA orientasse as alocações orçamentárias e não
o contrário, como ocorria na prática
 Ampliou a participação social na elaboração e no monitoramento do PPA
– Fórum Interconselhos
PPA 2017-2020 - Governo Dilma 2
“Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social”
Novo ajuste metodológico:
Aproximar a Dimensão Estratégica e os Programas Temáticos
Debate iniciado pela definição dos eixos e Diretrizes Estratégicas
Aperfeiçoar o aspecto estratégico
 Aprimoramento do conjunto de Programas Temáticos
 Inclusão apenas de metas que fossem estruturantes nos Programas
Temáticos
Integração entre o Plano e o Orçamento
Limites do PPA – experiência de 7 PPAs
PPA se aproxima mais de um orçamento plurianual do que de um Plano estratégico,
com o agravante de tentar abarcar todo o espectro das ações governamentais e não
apenas o programa de investimentos
Prazo do PPA é uma amarra – desvincula de uma visão estratégica de longo prazo a
respeito dos desafios do desenvolvimento brasileiro
Uma visão estratégica requer olhar mais adiante - mais de uma década - com
revisões periódicas para incorporar mudanças provocadas por transformações no cenário
sob o qual ela foi construída

5. Apresente os instrumentos de planejamento do Sistema de Planejamento do Setor


Público Brasileiro.
 Instrumentos de Planejamento:
 PPA – Plano Plurianual
 LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
 LOA – Lei Orçamentária Anual
Estabelecido pela Constituição de 1988 se compõe dos seguintes instrumentos:
• Plano Plurianual – PPA
• Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e
• Unifica os orçamentos anuais - Fiscal, Seguridade Social e de Investimento das
Estatais - no Orçamento Geral da União - OGU

Todos os 3 instrumentos do Sistema de Planejamento do setor Público, dependem de


autorização legislativa, mas sua iniciativa é de exclusividade do Poder Executivo
Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, aperfeiçoa o Sistema de
Planejamento do Setor Público ao fortalecer o PPA e a LDO.
Plano Plurianual - PPA
Plano de Médio Prazo - 4 anos - 2° ano de um mandato ao 1° ano do mandato
subsequente
Define diretrizes metas e objetivos, a partir de uma visão estratégica de longo
prazo
 Deve explicitar as intenções do governo, dando coerência às ações ao longo do
mandato
 Estabelece de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas dos :
 investimentos e outras despesas deles decorrentes e
 programas de natureza continuada
Relatório anual de avaliação das metas previstas no PPA
Plano Plurianual – PPA
 Nenhum programa pode ser executado se não estiver no PPA – orientador do
Orçamento – Ex FIES
 Estrutura do PPA procurou superar as limitações do Orçamento Plurianual de
Investimentos (OPI), que tinha caráter mais simbólico em termos de delimitação
dos investimentos governamentais
 O PPA foi concebido para desempenhar papel estruturador, organizador e
compatibilizador de toda a ação governamental
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
 Anual
 Define diretrizes e metas de curto prazo
 Orienta a elaboração do orçamento
Lei de Orçamentária Anual- LOA
Autorização para os gastos que o Executivo fará durante um exercício
 Estabelece a previsão de receitas

Instrument
Envio ao Legislativo Aprovação pelo Legislativo
o
30 de agosto do primeiro ano do Final dos trabalhos do Legislativo no
PPA
mandato mesmo ano

Final dos trabalhos do 1º semestre do


LDO 30 de abril de cada ano
Legislativo no mesmo ano

30 de agosto ou de setembro, Final dos trabalhos do Legislativo no


LOA
dependendo do ente federado mesmo ano

 Apresenta a proposta de despesa, programas e ações, condizentes


com o PPA e a LDO
 Prazos de encaminhamento e aprovação

D) UD 4 – Orçamento Público
1. Explique como o processo orçamentário pode ser um instrumento de planejamento
governamental
2. Explique as mudanças no Orçamento Público instituídas pela Constituição de 1988.
3. Apresente e explique o que é cada um dos instrumentos da estrutura orçamentária
instituídos pela legislação brasileira (PPA, LDO e LOA).
4. Qual a diferença entre projeto e atividade na peça orçamentária? Explicite cada uma
das categorias e sua articulação nos programas orçamentários.
5. Explique a relação entre política econômica e política orçamentária.

Políticas públicas e política social


O objetivo do presente texto é de natureza didática e conceitual. Levou-me a escrevê-lo uma série
de indagações (e por vezes, confusões) que verifiquei na área acadêmica, seja durante cursos
que ministrei sobre esses temas, seja nas discussões, seminários e outras atividades coletivas
das quais participei nos últimos anos. Pretendo, pois, fazer uma distinção entre os dois conceitos
e, na medida do possível, estabelecer algumas relações entre eles. No que diz respeito ao
entendimento do conceito de política social, tratarei também de comentar um certo reducionismo
que vem acometendo o uso do conceito, que, a meu ver, tem importantes consequências
políticas.
O QUE SÃO POLÍTICAS PÚBLICAS? Para efeitos didáticos, vamos adotar, de modo preliminar e
provisório, uma definição minimalista das políticas públicas: são intervenções planejadas do poder
público com a finalidade de resolver situações problemáticas, que sejam socialmente relevantes.
Há, portanto, nessa definição, três expressões carregadas de significados. São elas: intervenções
planejadas, poder público e situações problemáticas socialmente relevantes. No que diz respeito à
primeira expressão, a existência de uma política pública pressupõe a existência legitimada de uma
capacidade mínima de planificação no aparelho de Estado, seja do ponto de vista técnico,
(capacidade de gestão, em sentido amplo), seja do ponto de vista político (legitimidade). No que
diz respeito à segunda expressão (poder público), sua existência dependeria, também, de uma
estruturação republicana da ordem política vigente, ou seja, coexistência e independência de
poderes e vigência de direitos de cidadania. Esse elemento “componente” da definição tem
extrema importância para a consideração da terceira expressão, uma vez que a identificação e a
delimitação daquilo que é socialmente relevante, dependem de uma certa capacidade coletiva de
formulação de agendas públicas. Depende, também, da existência de um estado com capacidade
de resposta a demandas sociais (responsiveness), da formalização e da institucionalização dos
direitos de cidadania; e da existência de uma cultura política compatível com tais princípios. Mas é
necessário passar além da definição minimalista. Certamente, ela serve de base para a
elaboração um conceito, se enquadraria no que Max Weber chamou de tipo conceitual, ou seja,
uma ferramenta necessária, mas não suficiente, para compreensão da realidade.Na construção
da teoria, o tipo conceitual tem a finalidade de agregar o maior conjunto possível de aspectos que
conformam o objeto.Nesse sentido, a própria metodologia weberiana indica a necessidade de
construção – em paralelo - de um tipo histórico. Isso implica, no caso das políticas públicas,
entendê-las como resultantes de um processo histórico, no interior do qual constituiu-se uma
forma específica de exercício do poder político nas sociedades democráticas contemporâneas.
Em outras palavras, a forma “política pública”, constitui-se numa modalidade particular de
intervenção estatal, fundada, de um lado, num acervo de conhecimentos técnicos sobre a
realidade social e, de outro, num conjunto de formas variadas de interação com a sociedade. É
necessário, portanto, tentar reconstruir esse processo. Essa modalidade de exercício de poder
nas democracias contemporâneas resulta de múltiplas determinações, de um amplo conjunto de
fatos históricos, de natureza e temporalidades distintas, que foram modelando e
institucionalizando um padrão de ação do Estado. Tal modalidade, plenamente difundida em
nossos dias, combina um grande aumento do número de intervenções do estado, no bojo das
quais se desenvolve um conjunto de sistemas de informações sobre a vida econômica e social,
que se combina com a constituição de um considerável acervo de técnicas de planejamento, e
instrumentos legais de intervenção. A isso, se agrega também, no âmbito da sociedade, um novo
padrão de participação política e social, bem como uma nova institucionalidade que dá suporte
aos direitos de cidadania, aqui entendida na acepção de Th. Marshall2, com seus componentes
civil, político e social. Uma visão histórica A expressão políticas públicas parece ter entrado
definitivamente no vocabulário contemporâneo. Sua presença constante na imprensa, nas
agendas públicas, nos documentos públicos e não-governamentais, nos pronunciamentos
políticos, nas pautas de movimentos sociais, revela uma avassaladora presença do tema na vida
cotidiana dos países democráticos. Em minha opinião tal importância se deve, pelo menos, a
quatro fatores marcantes: 1. um fator de natureza macro econômica Após a segunda guerra
mundial, a constatação de que o livre jogo das forças de mercado não tinha levado à paz, à
prosperidade e ao bem estar, generalizou-se por quase todo o mundo capitalista. Esta foi uma das
razões pelas quais houve uma grande mudança nas políticas econômicas adotadas pelos estados
capitalistas que, até então, estavam, com maior ou menor força, fundadas em preceitos do
liberalismo econômico. A adoção de políticas keynesianas, centradas na idéia de pleno emprego,
faria com que esses estados nacionais passassem a ampliar o volume de suas intervenções e seu
caráter regulador, tanto nos aspectos econômicos, como por exemplo, na produção de bens e
serviços, quanto nos aspectos sociais da vida coletiva, como por exemplo, a institucionalização de
sistemas de proteção social. Tais políticas manteriam um fôlego de várias décadas, chegando o
período a ser conhecido como “os trinta anos dourados”.Somente nos anos 80 do século passado
é que tais políticas seriam colocadas em questão, quando passam a serem difundidos e aceitos
os cânones do credo neoliberal. 2. um fator de natureza geopolítica A partir desse momento, a
presença das idéias neoliberais nas políticas econômicas e sociais, torna-se praticamente
dominante, e esse fato tem uma estreita relação com o fim da bipolarização entre os blocos
capitalista e socialista. No segundo pós-guerra, ocorreu uma forte tensão geopolítica entre os
mundos socialista e capitalista. As sociedades capitalistas européias foram as que vivenciaram tal
polarização de modo particularmente dramático. Em quase todas elas o período revelou uma
presença muito marcante de partidos políticos de inspiração comunista, socialista ou trabalhista, o
que representava do ponto de vista dominante uma perigosa clivagem política interna, agravada
pela virtualidade de um modo de organização social alternativo, vivido no bloco socialista.
Vislumbrou-se, assim, a necessidade de que fossem estabelecidos novos princípios e novos
pactos nas relações entre capital e trabalho. A oferta de serviços de natureza social que, mesmo
assumindo feições diversas no seu conjunto, foi ampliada e a presença do estado nesse campo
de atividade, estabeleceu a base para a constituição dos modernos sistemas de proteção social,
dos quais os casos mais conspícuos foram os Welfare States europeus. 3. um fator de natureza
política O período compreendido entre o segundo pós-guerra e os dias atuais, embora
apresentando alguns momentos de retrocesso, foi um momento de consolidação das democracias
ocidentais. Objetivamente foram ampliados os campos de representação política, configurado na
participação sindical e partidária, no direito de voto, na participação em movimentos sociais e em
novas formas se associação voluntária.Tais mudanças produziram uma nova concepção das
sociedades sobre o estado. Para muitos segmentos da sociedade, o estado verdadeiramente
democrático passa a ser visto, não apenas como aquele que inclui mecanismos clássicos de
representação (direito de votar e ser votado; participação igualitária de classes, categorias e
interesses), mas também aquele que revela uma certa capacidade de resposta (responsiveness)
às demandas da sociedade . Este argumento, se tomado conjuntamente com as observações
anteriores, mostra que o crescimento da presença das políticas públicas na vida cotidiana, não se
dá simplesmente pela ampliação da ação do Estado, mas também pelas exigências que lhe são
colocadas pela sociedade. O ponto seguinte completa o raciocínio. 4. um fator natureza cultural e
sociológica Maurizio Ferrera, em seu livro Modelli di Solidarietà, relata duas situações
emblemáticas para a compreensão dos fenômenos que tentaremos descrever. Em 1908, o
Governo Ingles atribuiu uma pensão de cinco xelins para pessoas idosas. Era um programa que
hoje chamaríamos de transferência de renda. Semanalmente, os idosos dirigiam-se às agências
de correios para retirar seu benefício. Muitos deles não conseguiam entender aquilo como uma
ação do estado. Pensavam ser resultado da generosidade pessoal do agente postal, a quem
retribuíam com cestos de maçã, ovos, patos ou gansos. Na Itália, em 1993, o governo tentou
retirar uma parte dos benefícios para medicamentos aos quais os idosos tinham direito. Houve
uma verdadeira comoção nacional, com a união das centrais sindicais, passeatas, protestos e, por
fim, o apedrejamento, pelos idosos enfurecidos, de alguns líderes sindicais, que foram
considerados “frouxos” na negociação com o governo. O que se passou nos 85 anos que separam
um episódio do outro? Se concordarmos com Eric Hobsbawn, devemos aceitar que o século
passado foi o século dos direitos sociais. Nesse período consolidaram-se os direitos de cidadania
em sua plenitude, ao mesmo tempo em que passam a ser percebidos e entendidos, no conjunto
da sociedade , como jus, como algo que legitimamente pertence a alguém. Não podemos
esquecer que, particularmente após a Segunda Guerra Mundial, processos extremamente
impactantes ocorreram nas sociedades ocidentais: uma significativa transformação demográfica,
um expressivo processo de urbanização, uma forte expansão e grandes transformações
tecnológicas no campo das comunicações, redefinições e expansão dos sistemas educacionais,
secularização crescente da vida coletiva e, sobretudo, e uma verdadeira revolução no modo de
vida, que muitos autores já descreveram como a constituição da “sociedade de consumo de
massas”. Provavelmente instaurou-se uma situação, no plano sócio-cultural, que foi descrita por
Daniel Bell, como a “revolução das expectativas”, na qual os diversos grupos sociais, instituições
ou mesmo indivíduos, investidos no papel de atores sociais, progressivamente mais conscientes
de suas necessidades e carências, passam a agir politicamente, de formas às vezes mais, às
vezes menos organizadas, a partir da idéia de um binômio direito/demanda, que pressupõe,
sempre, a ação do Estado. Dentre outros, os fatores acima descritos concorreram para que as
intervenções do Estado fossem sendo modeladas por essa pluralidade de atores, de origens e
natureza diversa e portadores de interesses específicos (congruentes ou contraditórios). Ao longo
do tempo, nesse contexto de interações, desenvolveram-se padrões e exigências de
conhecimentos técnicos específicos de intervenção, ao mesmo tempo em que as relações entre o
Estado e esse cast foram se institucionalizando, criando pautas de conduta política, regras e
padrões que modificaram os processos decisórios tradicionais, dando origem a essa forma nova,
contemporânea, mais partilhada, de exercício do poder. Tais considerações de natureza histórica
iluminam e ampliam visão minimalista sobre as políticas publicas, adotada no início do texto. A
introdução de uma perspectiva que considere essa historicidade, também é importante para
compreender não apenas a natureza do fenômeno estudado e seu conceito, mas também a
evolução dos estudos das políticas públicas nos últimos 50 anos. Desse ponto de vista, parecer
ser interessante fazer algumas considerações sobre dois pontos importantes: os estudos em si e,
em seguida, considerar tais estudos no contexto das culturas nacionais no interior das quais são
realizados. A autonomização dos estudos de políticas públicas Embora os estudos das
intervenções do Estado tenham se difundido pelos países mais importantes do capitalismo central
é necessário frisar que os pioneiros foram os cientistas políticos norte-americanos. E naquele
país, os estudos anteriores aos anos sessenta, tiveram duas marcas muito claras: em primeiro
lugar, estão muito influenciados pelo ethos pragmático da cultura norte-americana em geral e de
sua cultura política, em particular. Durante a segunda guerra, nesse espírito pragmático, os
cientistas sociais tinham colaborado intensamente no esforço de guerra, por intermédio de
pesquisas relativas aos países envolvidos no conflito e mesmo sobre o perfil dos soldados
americanos, estabelecendo um estreito vínculo entre governo e cientistas com objetivos de
fornecer bases para solução de problemas práticos. No imediato pós-guerra, os estudos de
políticas públicas iniciam´se nos Estados Unidos, norteados por esses mesmos princípios,
fornecer subsídios para ação dos governos. Em segundo lugar, é preciso apontar que no caso
norte-americano existe uma importante peculiaridade lingüística e cultural, quando se trata do
tema. Diferentemente do que ocorre com as línguas latinas, e mesmo com a língua alemã, a
língua inglesa faz uma distinção entre politics, quando se referem à política, no sentido relativo
aos fenômenos do poder (representação política, partidos, eleições, conflitos relativos ao poder,
entre outros), e policy (ou policies), para referirem-se adoção de formas de ação, linhas de
atuação, que dizem muito mais a condutas eletivas para solução de problemas, que beiram muito
mais o campo da administração do que do campo que nós – latinos – entendemos por “político”.
Trata-se, na língua e na cultura, de duas realidades distintas, que oferecem mesmo uma certa
dificuldade de entendimento para usuários de outras línguas, Quanto a isso, particularmente nos
Estados Unidos, existe um certo preconceito quanto às atividades entendidas como politics.
Harold Lasswell, considerado um dos grandes nomes da Ciência Política norte-americana
escreveu que os policy studies poderiam ajudar a livrar os estudos da “conotação de militância e
corrupção” contida no termo politics. É claro que ambos os pontos citados têm importantes
conseqüências teóricas para o campo de estudos, sobretudo refletindo-se numa espécie de
minimização dos efeitos da política sobre o universo das policies. Num movimento, senão oposto,
pelo menos diferente, nos países europeus o estudo das políticas públicas sempre esteve
subordinado ao estudo da política, quando não ignorado, sem que ganhasse alguma autonomia
entre as várias disciplinas da ciência política, o que viria a acontecer apenas algumas décadas
mais tarde (anos 80). Para que se tenha uma idéia das diferenças basta citar alguns fatos
sintomáticos.As edições italianas de dois livros clássicos da Ciência Política norte-americana
(Poder e Sociedade, de H. Lasswelll e O Sistema Político, de David Eaton), traduzem a expressão
public policy, como linha de ação, linha de conduta, ou ainda, linha política. Outra situação
curiosa, mas significativa, é que o célebre Dicionário de Política, de Norberto Bobbio, publicada
em 1983, não possui o verbete politiche pubbliche. Também o grande cientista político italiano
Alessandro Pizzorno usava os termos “Política Absoluta” e “Política Relativa” para referir-se à
política e às políticas públicas respectivamente. Talvez esses fatos revelem algum tipo de reserva
(ou mesmo, preconceito) contra o tipo de estudos desenvolvidos nos Estados Unidos,
particularmente no que diz aos fundamentos teóricos e metodológicos utilizados. De fato, é
preciso reconhecer que esses estudos deixaram a desejar em seus resultados, no sentido de
trazer à luz as relações complexas entre as formas de intervenção do Estado e as complexas
relações que envolvem desde conjuntos diferenciados de interesses, estruturas políticas,
ideologias e, por fim, a própria natureza do Estado interventor. Mas é indubitável que, mesmo
descontadas as diferenças de enfoques, a forte interferência de culturas políticas nacionais e,
mesmo, as diferenças de estilos intelectuais dominantes, o campo de estudo das políticas
públicas apresentou uma formidável expansão, ganhando progressivamente, desde os anos 60
até os dias de hoje, sua autonomia como disciplina no interior da Ciência Política .Hoje, dispõe-se
de um razoável acervo de conhecimentos que vão desde a construção de tipologias, inovações
conceituais, identificação de estruturas, estabelecimento de ciclos e identificação de aspectos
normativos. A existência de tal acervo faz com que os estudos de políticas públicas sejam uma
sólida base de informações históricas, técnicas e científicas que podem fornecer forte apoio para
as intervenções governamentais, gerando uma dialética sui generis, em virtude da qual o
conhecimento, ao informar a pluralidade dos atores envolvidos, passa a fazer parte da realidade
que se busca conhecer. O que procuramos demonstrar, nessa primeira parte, é que o conceito de
políticas públicas é um conceito evolutivo, na medida em que a realidade a que se refere existe
num processo constante de transformações históricas nas relações entre estado e sociedade, e
que essa mesma relação é permeada pro mediações de natureza variada, mas que, cada vez
mais estão referidas aos processos de democratização das sociedades contemporâneas.
O QUE É POLITICA SOCIAL? Na visão do senso comum, existe uma tendência a chamar de
política social, tudo aquilo que, considerando as necessidades dos cidadãos, não se configura
como “política econômica”. Essa oposição entre o “social” e o “econômico”, fruto de uma espécie
de “sociologia espontânea”, para usar uma expressão de P. Bordieux tem produzido um grave
desentendimento dos dois conceitos. Em primeiro lugar, porque a distinção é errônea, uma vez
que ambos os termos da oposição são abstrações de uma mesma realidade social, na qual não
há limites delineados de a priori. Em segundo lugar, porque decorre de uma espécie de
preconceito que apóia certas correntes de pensamento sobre a sociedade, para as quais, a
consideração dos aspectos econômicos dos processos de policy making, não passam de
artimanhas de poderosos - em conluio - pela reprodução do capital. Assim sendo, a política social
nas sociedades capitalistas seria algo relegado a um plano secundário, mesmo onde impere o
regime democrático. Em terceiro lugar, por oposição à postura anterior, uma visão economicista e
tecnocrática tende a desconsiderar que, nas sociedades contemporâneas, as “políticas sociais”
(vistas como um epifenômeno da política econômica), desempenham um papel econômico, jamais
imaginado nas décadas precedentes.Basta fazer uma breve referência ao potencial gerador de
empregos das áreas de saúde, educação, previdência, assistência social, para termos uma
primeira dimensão dessa importância: provavelmente seja a chamada área de proteção social,
seja feita pelo poder público ou pelo setor privado, a atividade econômica que mais gera emprego
no mundo contemporâneo. Mas, o que podemos entender por política social? Como o conceito de
política social tem um caráter evolutivo, que se define em razão de seus componentes históricos
devemos deixar claro que ele se refere às formas de proteção social desenvolvidas a partir da
segunda metade do século XIX, embora sua aplicação possa ser referida a períodos anteriores.
Sua compreensão está referida a um conceito mais amplo, de sistema de proteção social, que
considero um fato social universal, na acepção de Èmile Durkheim, presente em todas as
sociedades humanas, organizado em sistemas, entendidos como conjuntos de relações e
instituições perfeitamente delimitáveis, conforme os define Niklas Luhman. “Assim, chamo de
sistema de proteção social as formas – às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas – que
as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas
decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o
infortúnio ou as privações. Incluo nesse conceito também tanto as formas seletivas de distribuição
e redistribuição de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto de bens culturais (como
os saberes), que permitirão a sobre vivência e a integração, sob várias formas, na vida social.
Incluo ainda, os princípios reguladores e as normas que, com o intuito de proteção, fazem parte
da vida das coletividades” . De alguma maneira, seja, através de instituições não especializadas
ou com alto grau de institucionalização, as sociedades humanas, mesmo as que apresentam
estruturas sociais muito simples, desenvolvem sistemas de proteção social. Por exemplo, em
muitas sociedades tribais, a proteção social tem suas bases na família ou no clã, que entre muitas
outras funções tem aquela de proteger seus membros em caso de doença, velhice ou infortúnios.
Parece existir uma tendência que faz com que, quanto mais a complexa a sociedade, mais
especializadas sejam suas instituições, entre elas as de proteção social. Aqueles que podem ser
chamados de modernos sistemas de proteção são os que surgiram depois da unificação e da
revolução industrial capitalista vivenciada na Alemanha de Bismarck, nos anos 70 e 80 do século
XX, e num período de 30 anos entre - 1885 e 1915 - se espalharam pela Europa. Entretanto, suas
origens são mais remotas estão ligadas a formas antigas de proteção, distantes da ação dos
estados e tinham seu foco voltado para a questão da pobreza. Formas baseadas na tradição,
segundo princípios cristãos de caridade e fraternidade, norteavam esse tipo de ação. Quase como
exceções estavam as formas de proteção engendradas nas corporações de ofício, que proviam,
de alguma forma, apoio seus pares, que porventura, se vissem desvalidos. Apenas na Inglaterra
havia algo nitidamente excepcional, já que desde 1573 foi introduzida uma taxa sobre a
propriedade fundiária, utilizada para um sistema de assistência aos pobres, sob o controle do
estado. Depois, em 1793, foram regulamentadas as atividades das associações de assistência
mútua, que no século seguinte se disseminariam por toda a Europa. Mas, de um modo geral,
podemos dizer, com M. Ferrera, que “a assistência aos pobres se baseava em intervenções
ocasionais, residuais e discrecionais, que eram consideradas como ‘benemerência’ que se
concedia às pessoas quase sempre consideradas sem mérito e, assim sendo, comportavam
marginalização política e civil dos beneficiários; enfim, a assistência era feita segundo
modalidades institucionais indiferenciadas e sobre base prevalentemente local” . Os modernos
sistemas foram além da pobreza. Extremamente vinculados os conflitos sociais e à realidade
econômica ocorrido do final do século XIX, não poderiam também deixar de estar ligados, em seu
desenvolvimento ulterior das formas de cidadania e de sua institucionalização . Diferentemente
das formas de proteção precedentes, os modernos sistemas se diferenciavam por algumas
características: 1. passaram a ser sistemas regulados por normas nacionais, emanadas pelo
estado; 2. as prestações e os benefícios por eles distribuídos cobriram riscos padronizados, tais
como acidentes, doenças, mortes ou desocupação dos usuários; 3. seu campo de aplicação
(coberturas) não foi limitado a categorias profissionais isoladas, mas dependiam de critérios mais
gerais, que progressivamente foram cobrindo faixas mais amplas de pessoas; 4. seu
financiamento foi perenizado a partir de contribuições dos usuários (segurados), do Estado e do
patronato; 5. sua natureza foi obrigatória, o que implicou imposição de seguros para certos grupos
sociais, ou ainda, a obrigação dos poderes públicos de financiarem programas voluntários; 6.
reconheceram o direito individual subjetivo aos benefícios e prestações e sua fruição não
comportou nenhum tipo de discriminação política. Os sistemas assim constituídos forneceram os
alicerces para aquelas formas de proteção social que ficaram conhecidas, no período posterior à
Segunda Guerra Mundial, como Welfare States, que floresceram na Europa, em quase todos os
grandes países. Como vimos anteriormente, esse florescimento coincidiu com o aumento de
volume de intervenções do estado na vida das sociedades, mas, particularmente, pelos fatores
também já apontados, o grande fluxo destas intervenções, dessas políticas públicas, dirigiu-se à
proteção social dos cidadãos, dando origem ao significado atual da expressão “política social”. Em
outras palavras, nessa acepção entende-se por política social o conjunto das políticas públicas,
voltadas para o campo da proteção social. “Essas políticas sociais cobrem, de fato, uma vasta
gama de diretivas nas quais é possível encontrar ações em matéria de previdência social, em
sentido estrito, ou aquelas adotadas em favor de categorias especiais (velhos, órfãos, incapazes,
etc), ou ainda as políticas que dizem respeito à habitação, educação, lazer, e assim por diante.”
Creio que esta definição, esboçada de modo objetivo ajuda a dirimir uma série de mal entendidos.
Política social versus política econômica O primeiro deles refere-se à oposição entre política
econômica e política social. A política social não se define por seu campo de decisões, mas por
seus objetivos. As decisões tomadas naquela comumente chamada de área econômica, podem
estar dando base a uma política social. Do mesmo modo, as decisões típicas do campo da política
social podem ter efeitos econômicos consideráveis, como por exemplo, a expansão do emprego
no setor saúde, a criação de programas de transferência de renda, as mudanças na política
previdenciária, e assim por diante. O segundo refere-se ao uso e à construção de tipologias. Não
se podem utilizar as tipologias criadas para o entendimento da natureza das políticas públicas
para classificação das políticas sociais. Tomemos por exemplo a célebre e exaustivamente usada
tipologia de T. J. Lowi, que divida as políticas públicas em quatro tipos, a saber: “a) políticas
distributivas, que fornecem benefícios precisos a grupos sociais ou territoriais bem delimitados.
Sem nenhuma ligação direta e explícita com os custos, que recaem sobre a coletividade inteira
através da arrecadação fiscal (...) b) políticas redistributivas, que oferecem benefícios a largas
camadas sociais e que, portanto, comportam custos sensíveis, que são, por sua vez, divididos
com outros amplos grupos sociais(...) c) políticas regulatórias, que condicionam os
comportamentos de certas categorias, impondo o respeito a códigos, standarts de prestações,
vínculos com a livre iniciativa (...)) d) políticas constitutivas, que estabelecem procedimentos para
a adoção de decisões públicas e relações entre os vários aparatos do estado”. Ao desenvolver tal
tipologia a intenção de Lowi foi estabelecer uma espécie de análise topológica das arenas de
decisões (a cada tipo corresponderia uma arena), das redes de atores e de estruturas de
processos de decisão. Assim sendo, nada nesta tipologia leva a estabelecer que certos tipos se
referem às políticas sociais e outros às políticas econômicas. Como já dissemos tudo depende
dos objetivos visualizados nos projetos de políticas públicas, embora os efeitos possam, muitas
vezes, extravasar ou ir além dos resultados esperados, produzindo efeitos econômicos, políticos,
culturais, etc. Outro desentendimento importante refere-se a uma espécie de reducionismo que
vem ocorrendo recentemente, em virtude do qual confundem-se as idéias de política social e de
política de assistência social. Se formos fiéis ao conceito de proteção social esboçado
anteriormente, devemos reconhecer que a política social, no mundo contemporâneo tem um
“núcleo duro”, historicamente constituído, que engloba, pelo menos as políticas de emprego e
renda, de previdência, de saúde, de educação e de assistência social. Tal núcleo, dependendo
dos países em que ocorre, pode ser alargado para incluir as políticas habitacionais ou outras que
local e tradicionalmente ganham relevância e recorrência histórica. Em muitas sociedades, o
conjunto de políticas públicas relativas ao núcleo duro implicou um processo de mercantilização
(ou mercadorização) de benefícios e serviços. Isso ocorreu, de um lado, pelo modelo de proteção
social adotado, particularmente, naqueles conhecidos como liberal ou residual; e, de outro, nos
regimes mistos, no quais os benefícios e prestações dependem de compra pura e simples, ou
ainda de um sistema com base em contribuições ou seguros. Estas formas produziram um efeito
ideológico, pelo qual, somente são consideradas como política social, aquelas intervenções de
políticas públicas totalmente realizadas pelo estado, ou por organizações do terceiro setor
dedicadas, de forma explícita ou implícita, ao atendimento de segmentos mais pobres da
população. Ao contrário, pelo mesmo efeito, as demais formas, realizadas através do mercado,
não são consideradas como política social. O reducionismo promove uma identificação da política
social com política para pobres . Como não poderia deixar de ser, isso tem sérias conseqüências
políticas, uma vez que representa a fragmentação institucional no campo da política social e a
desagregação de seus princípios integradores. Assim sendo, a proteção social passa a ser
implementada obedecendo prioritariamente outras lógicas (acumulação de capital ou acumulação
de poder político) que se sobrepõem àquela da reprodução social sob a égide do bem estar, como
direito de cidadania. Considerações finais Dentro de um raciocínio sistêmico, podemos dizer que a
demanda por serviços de assistência social é inversamente proporcional à oferta de bens e
serviços das demais áreas componentes do “núcleo duro” da proteção social, principalmente das
áreas de emprego e renda. O predomínio, no campo da política social, de políticas públicas
orientadas para o mercado, conforme procuramos descrever anteriormente, inevitavelmente
conduz ou reforça o dualismo social. No caso brasileiro, e em muitos outros países, a demanda
por políticas de assistência social – e por um certo tipo de serviços de assistência social, que é
aquela de assistência à pobreza - assumiu um caráter estrutural devido a um conjunto de fatores,
tais como, o padrão de distribuição de renda, as desigualdades regionais e os mecanismos
sempre atualizados de discriminação e exclusão. Ao mesmo tempo, a lógica de mercado torna a
proteção social inacessível para grandes faixas da população, gerando e cristalizando, no interior
da sociedade, um conjunto de interesses que cada vez mais enrijecem a estratificação social
vigente, impedindo o surgimento de políticas públicas que, se não levam em direção ao
universalismo, levem, pelo menos, a uma política social mais solidária.
PUBLICADA POR GERALDO DI GIOVANNI  À(S) 19:23

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