Finanças e

Orçamentos Públicos
 SUMÁRIO

MÓDULO 1 – Finanças e Orçamento Público

1.1 Finanças públicas

1.2 Orçamento
1.3 Receitas e despesas públicas
1.3.1 Receitas públicas
1.3.2 Despesas públicas
1.4 O sistema financeiro nacional
1.5 Transparência, controle e fiscalização
1.5.1 Relatório da execução orçamentária
1.5.2 Relatório de gestão fiscal
1.6 A responsabilidade dos municípios

MÓDULO 2 – Moeda e o Sistema Financeiro

1. A história da moeda
2. O papel moeda
2.1 Constitucionalidade
3. Política monetária
4. A moeda
4.1 Tipos de moeda
4.2 Função da moeda
4.3 Emissão de moeda
5. Inflação e Moeda
6. Financiamento do Tesouro Nacional
 MÓDULO 3 - Dívida Pública

1. História da dívida pública

2. Conceito de dívida pública
3. Dívida Ativa e Dívida Passiva
3.1 Dívida Ativa
3.2 Dívida Passiva
4. Operações de crédito
4.1 Da contratação
5. A dívida pública brasileira – análise do ano de 2015
5.1 Gestão da dívida pública
5.2 Indicadores e Gestão de Riscos

MÓDULO 4 – Gestão Orçamentária

1. Execução Orçamentária
2. Despesas e Créditos Orçamentários
3. Descentralização Orçamentária
3.1 Anulação
4. Detalhamento das Receitas
5. As despesas
6. Os Restos a Pagar
6.1 Pagamento dos Restos a Pagar
6.2 Os números da conta Restos a Pagar
6.2.2 Total da dívida inscrita no ‘Restos a Pagar’
6.2.3 Total de cancelamentos dos ‘Restos a Pagar’
6.2.4 Pagamento dos ‘Restos a Pagar’
Módulo 5 - Transferências da União

1. Transferências constitucionais da União

1.1 Normatização das transferências
2. Transferências Públicas
2.1 Para empresas privadas
2.2 Para organizações sem fins lucrativos
2.2.1 Outras entidades sem fins lucrativos
2.2.1.1 Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público
2.2.1.2 Organizações Sociais
3. Documentos regulatórios
3.1 Termos de Parceria
3.2 Convênios
3.2.1 Plano de Trabalho
3.3 Os contratos de gestão
 Finanças e Orçamento Público

Katia Bissoli
Disciplina: Finanças e orçamento público
Módulo: Finanças e orçamento público
Faculdade Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2016.

Orgs.: Cláudia Regina Esteves

Faculdade Campos Elíseos

 Conversa Inicial

Neste módulo entraremos em contato com o conceito de finanças

públicas e o papel do Governo no setor.
Aprenderemos sobre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e sobre a Lei Orçamentária Anual.
Veremos o que significa orçamento, as premissas levadas em
consideração na sua elaboração.
Estudaremos os conceitos de Receitas e Despesas, classificação por
grupo e categoria econômica.
Conheceremos a Sistema Financeiro Nacional, sua composição e
demandas.
Por fim, estudaremos as formas de fiscalização e as informações
disponibilizadas pelo Governo para que os agentes econômicos possam
acompanhar a execução da lei orçamentária.

Bons estudos!
 1.1 Finanças Públicas

Aprendemos no módulo sobre Economia do Setor Público que um dos

campos de estudo onde se aplica a economia, integrante do grupo temático
“Economia aplicada ao setor público” é a área chamada de ‘Finanças Públicas’.
Finanças Públicas é o ramo da economia que atua na análise das
políticas fiscais, na captação, gestão e administração de fundos, avalia o custo
benefício dos programas do governo e sua eficiência política. São compostas
pelas políticas de gestão do gasto público e dos impostos, tendo o Estado
como responsável.
Os Estados e Governos desempenham suas funções alocativas,
distributivas e estabilizadoras através dos métodos e processos financeiros
determinados pela área de finança pública.
A gestão pública determina os setores sócios econômicos e suas
responsabilidades e as finanças públicas indicam como estes setores deverão
trabalhar para atingir sua finalidade, planejando, executando e prestando
contas dos gastos e receitas do Estado.
Para esta tarefa o Estado conta com instrumentos de planejamento
como o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA).
Plano Plurianual – PPA
Definido pelo Estado a cada 4 anos, discutido e aprovado pela
Assembleia Legislativa, o PPA define os programas governamentais, com
metas para cada área de atuação. Estabelece as diretrizes e objetivos a serem
seguidos pelos Governos Federal, Estadual e Municipal ao longo do período de
validade da PPA em vigência.
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
Tem como função orientar a preparação do orçamento se baseando nas
prioridades definidas pelo PPA, compreendendo metas da administração
pública Federal. Delibera sobre a legislação tributária e estabelece a política de
aplicação das agências financeiras de fomento.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Elaborada pelo Poder Executivo, a LOA estima as receitas e estabelece teto
para as despesas do Governo a serem aplicadas no ano subsequente.
Contém a discriminação das receitas e das despesas públicas, afim de
evidenciar a política econômica financeira e os programas do Governo.

Conforme Constituição Federal de 1988, seção II, art. 165:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.

§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de

cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos

nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
 § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo

regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia.

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados

com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades
inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão

da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

§ 9º Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração

e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da

administração direta e indireta bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos.

III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de

procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e
técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de
caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
 1.2 Orçamento

Orçamento é um instrumento fundamental de planejamento e execução

nas Finanças Públicas. Compreende a previsão de todas as receitas e fixação
de todas as despesas que os Estados estão autorizados a executar.
A elaboração do orçamento pública tem periodicidade anual e é
obrigatória.
Trata-se de uma lei pela qual o Poder Legislativo autoriza o Poder
Executivo e suas unidades administrativas, como o Tribunal de Contas, a
executar determinadas despesas públicas, destinadas a custeio e a
continuidade da política econômica do país. Iniciativa exclusiva do chefe do
Executivo com o objetivo de harmonizar as pretensões orçamentárias numa
única proposta.
Princípios orçamentários são premissas utilizadas na avaliação, confecção
e aprovação do orçamento público.

1. Princípio da Universalidade – a Lei Orçamentária Anual deve reunir em

documento único toda a arrecadação prevista, assim como todas as
despesas da administração direta e indireta, referentes aos três Poderes
da União;
2. Princípio da Unidade – Prevê a inclusão de todas as receitas e despesas
de todos os poderes da União, seus órgãos e entidades públicas da
administração direta ou indireta, com projeções de investimento e
orçamento da seguridade social em um único documento;
3. Princípio da Exclusividade – Não é permitida a inclusão de matéria
estranha ao tema na Lei Orçamentária;
4. Princípio da Periodicidade – Obrigatoriedade de aprovação de lei
orçamentária anualmente;
5. Princípio do Equilíbrio – Os gastos deverão estar condicionados a
receita, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal;
 6. Princípio da Transparência – O orçamento deverá ser apresentado de
forma clara e objetiva de forma que seu conteúdo seja compreensível à
todos;
7. Princípio da Publicidade – Obrigatoriedade de publicação em diário
oficial do Estado;
8. Princípio da quantificação dos créditos – Fica proibido a concessão e
utilização de créditos ilimitados;
9. Princípio da não afetação ou não vinculação – Proibição da vinculação
da receita oriunda da arrecadação de impostos a órgão público, salvo
exceções previstas em lei (artigo 167, IV, da Constituição Federal).
10. Princípio do Orçamento Bruto (decorrente do princípio da
universalidade) – Deve constar no orçamento o valor bruto das parcelas
de receitas e despesas com valores brutos.
11. Princípio da Totalidade – Prevê a coexistência de diversos orçamentos
que deverão ser consolidados para uma visão geral das finanças
públicas pelo Governo;
12. Princípio da Programação – O orçamento deverá publicar as ações e
objetivos de forma programada.

A política orçamentária ou fiscal é um ramo da economia que define o

orçamento e suas variáveis, gastos públicos e arrecadação de impostos como
ferramentas de controle para manter a estabilidade econômica.

O governo atual, eleito por voto direto, e seus administradores

diretos e indiretos, tem conseguido seguir a Lei Orçamentária
prevista na Constituição Federal de 1988?
Em sua opinião, as premissas utilizadas para permear a confecção da Lei
Orçamentária poderão ser utilizadas, também, no planejamento de
organizações de direito privado?

Síntese

Nesta primeira parte, complementamos o estudo sobre

Finanças Públicas, assunto introduzido no módulo
‘Economia do Setor Público’.
Vimos o que diz a Constituição Federal de 1988 na
íntegra sobre esta matéria.
Estudamos os instrumentos de planejamento que o
Governo dispõe nas Finanças Públicas: o PPA – Plano
Plurianual, que define os programas governamentais e as
metas para cada área de atuação; a LDO – Lei de
Diretrizes Orçamentárias, com o objetivo de orientar na
preparação do orçamento, baseando-se nas prioridades
estabelecidas no PPA e a LOA – Lei Orçamentária Anual,
trata da previsão das receitas e estabelece limite de
gastos do Governo para o ano subsequente.
Entendemos que o orçamento público trata-se de um
instrumento fundamental para o planejamento e execução
das Finanças Públicas, bem como, os princípios que
permeiam a execução da Lei Orçamentária.
 1.3 Receitas e Despesas Públicas

1.3.1 Receitas Públicas

Define-se Receita Pública como o montante de recursos financeiros
recolhidos e administrados pelo Tesouro Nacional, oriundos da cobrança de
impostos, taxas, contribuições, tributos e decorrentes da exploração do seu
patrimônio. Em resumo, é o recolhimento de dinheiro aos cofres públicos, com
o objetivo de custear as despesas públicas e as necessidades de investimentos
públicos.
A origem das receitas deve ser evidenciada no orçamento público assim
como a forma de utilização ou aplicação destes recursos. Deverá ser indicado
se a receita provém de atividades de captação ou se o Governo está se
endividando, tomando dinheiro a empréstimo, ou vendendo bens para
capitalizar recursos.
A Receita Pública constitui-se em originárias, quando provenientes do
patrimônio público e derivadas, proveniente da arrecadação de tributos,
impostos, taxas e outros.

A Receita Pública no Brasil é divida em dois grandes grupos:

1. Receita Orçamentária
Ingresso de recursos de forma definitiva aos cofres públicos, não há
devolução dos valores e poderão ser utilizados no financiamento das
políticas públicas e programas do Governo. Podem, ou não, estar
prevista no orçamento público LOA.
Classificamos a receita pública em duas categorias econômicas:

• Receitas correntes – aquelas que normalmente afetam o patrimônio

público, incluindo arrecadação de tributos, as receitas de atividades
produtivas e transferências correntes intergovernamentais.
São receitas correntes:
➢ Receita tributária – proveniente, exclusivamente, de impostos, taxas
e contribuições de melhorias;
➢ Receita patrimonial – obtidas através de aplicação de recursos no
mercado financeiro ou provenientes de aluguéis de bens públicos;
➢ Receita Agropecuária – oriundas da exploração de atividades
agropecuárias;
➢ Receita de contribuição – provenientes das contribuições sociais,
como previdência, saúde e assistência social, tarifas de intervenção
econômica;
➢ Receita de serviços – oriundas de atividades de prestação de
serviços financeiros, transporte, comunicação, portuário,
armazenagem, inspeção e fiscalização, processamento de dados
entre outros;
➢ Receita industrial – provenientes da ação direta do Governo em
atividades comerciais, industriais ou agropecuárias;
➢ Transferências correntes – montantes recebidos de entidades
públicas ou provadas com o objetivo de cobrir despesas.

• Receitas de Capital – recursos resultantes de operações de crédito e

outras receitas de capitais.
São receitas de capital:
➢ Alienação de bens – resultado da venda de bens e imóveis e de
alienação de direitos;
➢ Transferência de capital – recursos recebidos de pessoas do direito
público ou privado destinados a aquisição de bens;
 ➢ Operações de crédito – obtida através de empréstimos e
financiamentos;
➢ Amortização de empréstimos concedidos – recebimento de valores
emprestados;

2. Receita Extraorçamentária

Arrecadação de recursos transitórios que fazem parte do orçamento

público e que serão devolvidos futuramente, como fianças, depósitos de
garantia, consignações em folha de pagamento, retenção de imposto na
fonte, operações de antecipação de receita dentre outros.
Não está vinculada à execução do orçamento público nem depende
de autorização do Poder Executivo.
Não são consideradas como renda para o Estado, pois são valores
transitórios, porém são somadas as disponibilidades financeiras devido a
existência de contrapartida correspondente a despesa extraorçamentária.
Não podem ser utilizadas para pagamento de despesas previstas no
orçamento público.
A receita extraorçamentária poderá ser convertida em receita
orçamentária quando o agente econômico com conta a prestar com o
Governo não consegue cumprir com sua obrigação, como no caso de fiança
ou caução, perdendo o valor depositado como garantia.
A contabilização das receitas públicas é feita através das formas
analítica e sintética.
➢ Forma analítica – escriturados pelo método das partidas simples, no
diário geral de movimento das receitas orçamentárias ou
extraorçamentárias.
➢ Forma sintética – escriturados pelo método das partidas dobradas,
no diário geral pelos totais mensais.
1.3.2 Despesas Públicas

Despesa pública é o conjunto de gastos do Governo com o

compromisso de custear os serviços públicos em geral, atender as
necessidades coletivas previstas na Lei do Orçamento em conformidade com o
PPA, LDO e com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Obrigatoriamente devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo e
constar no orçamento público, exceto as despesas extraorçamentárias.
Dividimos a despesa pública em dois segmentos;
• Despesa Financeira – são os gastos de capital, utilizados para custeio
da máquina pública e investimentos públicos;
• Despesa Econômica – dispêndio de valores com o objetivo de realizar
ações que atendam às finalidades constitucionais do Estado.

Assim como a receita, também dividimos as despesas em dois grandes grupos:

1. Despesa Orçamentária
Aquela que depende de autorização orçamentária e deve constar na lei
orçamentária aprovada pelo Poder Legislativo. Não poderá ser efetivada
se não houver receita orçamentária correspondente. Define-se este tipo
de despesa com a análise do resultado da ação sobre o Patrimônio
financeiro. Se houver redução, tendo o desembolso não resultando em
aumento do ativo financeiro, temos a despesa orçamentária.

Dividem-se em duas categorias econômicas:

• Despesas correntes – Não custeiam a formação ou aquisição de bens

de capital.
São despesas correntes:
➢ Transferências correntes – despesas não correspondentes a
contraprestação direta de bens e serviços. Subdividem-se em:
- Despesas sociais: atribuída ao pagamento de despesas de
instituições públicas ou privadas de fins assistenciais ou cultural, sem
fins lucrativos.
- Despesas econômicas: direcionadas ao pagamento de custeio de
empresas dos setores industrial, comercial e agrícola.
➢ Despesas de custeio – designada ao custeio de gastos com pessoal,
material de consumo, serviços prestados por terceiros, obras de
conservação e adaptação de imóveis dos serviços criados antes da
LOA.

• Despesas de capital – Estas, ao contrário das despesas correntes,

contribuem diretamente para a formação ou aquisição de bem de capital.

São despesas de capital:

➢ Inversões financeiras – despesa com operações de compra de bens,
constituição de aumento de capital de entidades financeiras,
significando a troca de dinheiro por bens.
➢ Despesa de investimento – montante necessário ao planejamento e
execução de obras, aquisição de equipamentos, material
permanente, instalações, incluindo aquisição de imóveis necessários
à execução das obras.
➢ Transferências de capital – realizados entre entidades públicas com
o objetivo de viabilizar inversões financeiras ou investimentos. Nesta
despesa incluem-se as destinadas a amortização da dívida pública.
Podem ser de auxílio, quando derivadas da lei orçamentária ou de
contribuições, quando derivadas de lei anterior ao orçamento vigente.
 2. Despesa extraorçamentária

São as despesas que não dependem de autorização legislativa e não

estão previstas no orçamento. Correspondem a devolução ou restituição
dos valores arrecadados como receitas extraorçamentárias.

Podemos também classificar as despesas quanto a sua natureza:

➢ Pessoal e Encargos Sociais – pessoal ativo e inativo, pensionistas,
cargos civis, militares, membros de Poder, subsídios, aposentadoria,
pensões bem como encargos sociais e contribuições recolhidas.
➢ Despesas correntes – despesas com aquisição de material de consumo,
serviços prestados por pessoa física terceira ou pessoa física por
contrato, vale alimentação, vale transporte entre outras.
➢ Juros e encargos – despesas destinadas ao pagamento de juros,
comissões e outros encargos provenientes de operações de crédito.
➢ Amortização de dívida – despesas orçamentárias com pagamento do
principal da dívida pública e/ou refinanciamento da dívida pública interna
ou externa.

Toda ação do Governo está pautada em programas com objetivos

estratégicos definidos no PPA para o período de 4 anos.

Tais programas estão estruturados como veremos a seguir:

➢ Programas – instrumento de organização que contempla um conjunto de

ações que ocorrem para a concretização de um objetivo pré-
estabelecido.
➢ Ações – Operações que contribuem para atender ao objetivo de um
programa. Conforme suas características podem ser classificadas como
atividades, projetos ou operações especiais.
O princípio do equilíbrio orçamentário prevê que as despesas
devem ficar limitadas a receita prevista. A diferença entre a
receita prevista e a receita realizada resulta da não arrecadação
de impostos e taxas. Analisando a economia atual, em qual setor
ou qual o motivo mais aparente causador da redução no valor
total arrecadado?

Síntese

Receitas públicas como o montante de recursos financeiros recolhidos

e administrados pelo Tesouro Nacional, oriundos da cobrança de
impostos, taxas, contribuições, tributos e decorrentes da exploração do
seu patrimônio.
Classificamos as receitas em dois grandes grupos: Orçamentárias,
quando não há devolução de valores e Extraorçamentárias, quando há
devolução ou restituição de valores.
Estudamos também o conceito de Despesas públicas, que é o conjunto
de gastos do Governo com a finalidade de custear os serviços públicos.
Assim com as receitas, as despesas também são classificadas em
Orçamentárias, prevista na Lei do Orçamento com receita
correspondente e Extraorçamentárias, despesas não previstas no
orçamento correspondentes às devoluções ou restituições de valores
recebidos.
 1.4 O Sistema financeiro nacional

Chamamos de sistema financeiro o conjunto de instituições que

viabilizam as transações financeiras.
Quando os gastos do setor público superam o montante arrecadado, o
Governo pode recorrer tanto a empréstimos chamados de ‘financiamento do
setor público’ como emitir dinheiro para o autofinanciamento.
Como estudamos no módulo Economia do Setor Público, uma das
funções da economia é a de analisar e formar preços de bens e serviços
prestados, viabilizando a integração entre os recursos disponíveis e a
produção.
Quando há falta de mercadoria ou aumento nos custos de produção, os
preços tenderão a subir. Como os mercados são controlados pelo Governo,
este define qual o momento mais adequado para aplicar os reajustes,
minimizando a falha do mercado e aumento sua receita.
O Governo detém de grande influência na definição dos termos do seu
autofinanciamento, pois todo processo político e financeiro é fiscalizado pelo
próprio Governo.
O SFN – Sistema Financeiro Nacional é composto pelas instituições a
saber:
• Conselho Monetário Nacional – CMN
• Banco Central do Brasil – BACEN
• Comissão de Valores Mobiliários – CVM
• Bando do Brasil S.A
• Caixa Econômica Federal – CEF
• Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES
• Instituições financeiras públicas, como bancos de desenvolvimento
regionais e estaduais.
 • Instituições financeiras privadas, incluindo bancos comerciais com
captação de depósitos a vista e instituições de crédito.

O Conselho Monetário Nacional age como regulador da oferta monetária

bem como órgão normativo das instituições financeiras.
O Banco Central e a Comissão de Valores Mobiliários são instituições
supervisoras.
Financiamentos de curto prazo e comerciais são feitos pelo Banco do Brasil
e pela Caixa Econômica Federal, operando com prazos mais longos nos
financiamentos direcionados às pequenas e médias empresas e com o crédito
imobiliário.
Investimentos com demanda de longos prazos são feitos pelo BNDES e de
bancos regionais a partir de recursos orçamentários e empréstimos externos.
Muito se fala em venda de títulos do Tesouro Direto para aos agentes
econômicos da pessoa física, transacionados pelas instituições financeiras.
Esta oferta ocorre devido à necessidade de injeção de dinheiro na
economia causada pela tomada de empréstimo pelo Governo. Neste caso, o
Governo tanto pode vender diretamente no mercado quanto pode vender os
títulos ao Banco Central.
A forma como o Governo administra as suas contas influencia diretamente
na Política de estabilização econômica, que tem como objetivo evitar o
desemprego generalizado e a inflação.

1.5 Transparência, Controle e Fiscalização

Os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, prestações de conta,

relatório da execução orçamentária e de gestão fiscal são instrumentos da
transparência da gestão econômica.
 Os agentes econômicos poderão, com o objetivo de atestar a
transparência dos atos governamentais, participar de audiências públicas que
ocorrem durante a discussão para elaboração do orçamento, da lei de
diretrizes orçamentária e planos, além de acompanhar por meios eletrônicos do
Governo a execução orçamentária financeira com a publicação de informações
atuais em tempo real.
As instituições governamentais disponibilizam a todas as pessoas físicas
ou jurídicas, acesso as informações quanto às despesas, especificando gastos
e beneficiários e quanto à receita, incluindo todas as formas de arrecadação.
Art. 49. As contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação
pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do

Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os
empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos
orçamentos fiscais e da seguridade social e no caso das agências financeiras,
avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.

Legislação Brasileira sobre Finanças Públicas

Todos os cidadãos poderão ter acesso às informações sobre as contas da

União, através de relatórios detalhados disponíveis.

1.5.1 Relatório da Execução Orçamentária

O relatório da execução orçamentária disponibilizado para consulta pública,

deverá ser publicado 30 dias após o final de cada bimestre e será composto
de:
 • Balanço orçamentário separando por categoria econômica as receitas,
por fonte e as despesas por grupo de natureza;
• Demonstrativo da execução das receitas, com análise da receita prevista
x receita realizada no período;
• Demonstrativo da execução das despesas, das liquidadas, empenhadas
e previstas;
• Demonstrativo de apuração da receita corrente líquida;
• Demonstrativo das receitas e despesas previdenciárias;
• Demonstrativos das despesas com juros;
• Demonstrativo de variação patrimonial;

E outras informações pertinentes a lei orçamentária vigente

1.5.2 Relatório de Gestão Fiscal

Emitido quadrimestralmente pelos responsáveis e assinado pelo chefe do

Poder Executivo, pelo presidente e demais membros do órgão decisório,
presidente do tribunal e membros do conselho de administração e pelo chefe
do Ministério Público e dos estados e publicado em até 30 dias após o
encerramento do período correspondente, disponibilizando em amplo acesso
por meio eletrônico.

Este relatório será composto dentre outros itens, de:

• Comparativos das despesas com pessoal;

• Demonstrativo da concessão de garantias;
• Demonstrativo de operação de crédito, incluindo por antecipação de
receita;
• Informação sobre medidas corretivas se ultrapassado os limites
definidos;
• Demonstrativo do montante da disponibilidade de caixa em 31/12;
• Demonstrativos dos saldos a pagar das despesas liquidadas,
empenhadas e não liquidadas;
Da fiscalização.

A fiscalização do cumprimento das normas da lei complementar que rege a

matéria em estudo, será de responsabilidade do Poder Legislativos, auxiliados
pelos tribunais de conta e pelo sistema de controle interno de cada pode e do
Ministério Público.

A fiscalização deverá enfatizar o que se refere a:

o Atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

o Limites e condições para operação de crédito e restos a pagar;
o Medidas adotadas pata retorno da despesa com pessoal, obedecendo o
limite estabelecido;
o Cumprimento do limite de gastos;

Os tribunais de contas terão a função de alertar os poderes quando

constatarem possíveis irregularidades no cumprimento da lei orçamentária,
quando o montante da despesa total com pessoal ultrapassar 90% do limite
pré-estabelecido, atos que comprometam os resultados dos programas
públicos e outras possíveis ocorrências.

1.6 A responsabilidade dos municípios

Caberá aos municípios a contribuição para custeio das despesas de

responsabilidade de outros, através de transferências intergovernamentais,
quando houver previsão e autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na
lei orçamentária anual e convênio ou acordo conforme legislação.

É de responsabilidade da União a assistência técnica e cooperação

financeira para modernização das administrações financeira, patrimonial,
previdenciária e tributária dos municípios, para que possam cumprir as normas
previstas em lei.
 A assistência técnica prevista em lei, contempla treinamento e
desenvolvimento de pessoas, transferência de tecnologia e apoio na
divulgação dos instrumentos utilizados.

A doação de bens e valores, financiamento por intermédio de

instituições financeiras federais e repasse de recursos provenientes de
operações externa compõem a cooperação financeira da União para com os
municípios.

Tendo conhecimento de que qualquer cidadão pode

participar ativamente na fiscalização das ações do Governo,
que as informações estão disponíveis e que podem participar
e acompanhar as discussões para a elaboração do orçamento
público ou da lei orçamentária cabe responsabilizar o agente
econômico comum que, pelo voto direto num estado
democrático, elege os responsáveis, sem acompanhar as suas
ações depois da posse?
Parte dos problemas econômicos e financeiros poderiam ser
evitados se a população como um todo se tornasse mais presente
na política?
 Síntese

Aprendemos que Sistema Financeiro Nacional é o

conjunto de instituições que viabilizam as transações
financeiras e é composto pelo: Conselho monetário
nacional, Banco Central, Comissão de valores
mobiliários, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal,
BNDES, instituições financeiras públicas e privadas.
Vimos também que a CMN atua como regulador da
oferta monetária e normatiza as instituições financeiras.
A forma de administração do Governo influencia
diretamente na política de estabilização econômica.
Conhecemos as formas de atestar a transparência das
ações do Governo, como controlar e fiscalizar.
Descobrimos que os cidadãos podem acompanhar a
discussão e elaboração do orçamento público e que
estão disponíveis, por meio eletrônico, relatórios
atualizados com informações reais sobre a execução da
lei orçamentária.
Terminando este módulo de estudo, entendemos quais
as responsabilidades dos municípios com relação as
finanças públicas e qual a responsabilidade da União
perante os municípios.
 Considerações Finais

Descobrimos neste módulo que os agentes econômicos podem

acompanhar as ações do Governo, através da participação nas audiências
públicas de discussões abertas para elaboração do orçamento público.
A publicação das informações por meio de relatórios detalhados e
disponibilizados por meio eletrônico à consulta e análise pública.
Conhecendo os conceitos de receita e despesa pública e suas
implicações, a análise dos relatórios e informações se torna mais atraente e
facilitada.
O Governo disponibiliza informações de forma transparente com a
finalidade de atestarmos a sua capacidade de administração pública, mediante
fiscalização.
Importante conhecermos todos os termos utilizados na Economia e
Finanças públicas para que possamos entender o que está sendo anunciado
pelos governantes, para que tenhamos discernimento para analisar a eficácia
das medidas de correção e prevenção de piores cenários.
 Dívida Pública

Katia Bissoli
Disciplina: Finanças e orçamento público
Módulo: Dívida Pública
Faculdade Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2017.
Guia de Estudos – Módulo 3 – Dívida Pública

Orgs.: Cláudia Regina Esteves

Faculdade Campos Elíseos

 Conversa Inicial

Estudaremos neste capítulo, os primórdios da dívida pública a fim de

entendermos os dias atuais. Analisaremos os conceitos elementares que
cercam o assunto, conheceremos os tipos de dívidas existentes na economia
brasileira, abordaremos sobre a mecânica das operações de crédito, conceito,
regulamentação e forma de contratação.
Por fim, teremos uma breve explanação sobre o cenário da dívida pública
brasileira, considerando o ano base de 2015.

Bons estudos!
 1. História da Dívida Pública

Como estudamos no capítulo anterior, a dívida pública teve início ainda

na antiguidade, com os Governos emitindo moedas metálicas com proporção
de metal abaixo do convencional, dando início ao processo inflacionário e a
dívida pública, pois ficavam devendo a quantia de metal não utilizada no cunho
da moeda, causando prejuízo financeiro aos receptores do montante.
No período colonial brasileiro, com a ampliação e surgimento das
instituições financeiras organizadas, os governantes deram início às
solicitações de empréstimos internacionais, sendo considerados, muitas vezes,
como empréstimos pessoais devido à escassez de processos regulatórios.
A ausência de regulamentação originavam descontroles contábeis, pois
não conseguiam legitimar a origem dos financiamentos.
Neste período, os empréstimos tomados não eram pagos conforme
vencimento acordado no ato da transação mercantil. Aumentando ainda mais a
dívida ativa dos governantes. Registra-se que, em 1799, D. João VI, ordena o
pagamento das dívidas verificadas, com a intenção de evitar uma crise
econômica grave.
Historiadores relatam que através de documentos publicados entre os
anos de 1800 a 1811, buscando a regulamentação e normatização das
transações financeiras, normas foram criadas e publicadas através de alvarás e
decretos, definindo inclusive processos de amortização da dívida.
Os aumentos constantes dos gastos direcionados a manter a
subsistência da corte de D. João VI, fizeram com que os déficits públicos
expandissem consideravelmente e, em contrapartida, tinham receitas limitadas.
Em condições normais, D. João VI solicitava auxílio para Portugal,
porém, nesta época Portugal estava sendo invadida por Napoleão Bonaparte,
inviabilizando o pedido e a ajuda do país mãe.
 Tal período foi de grande conturbação política financeira, mas foi
importante para o desenvolvimento político, financeiro e econômico brasileiro.
Em 1808 os portos foram abertos, o primeiro banco público, Banco do Brasil,
foi criado e a moeda impressa em papel foi instituída, tornando assim o Brasil
uma nação economicamente independente.
O Governo de 1964 iniciou seu mandato focado em criar um modelo de
crescimento sustentável, implantando ações políticas para renovação da
economia, simbolizando uma referência no cenário histórico político brasileiro.
No ano seguinte, foi lançado o PAEG – Plano de Ação Econômica do
Governo, primeiro plano econômico do governo, implantado após o Golpe
Militar de 1964, com o objetivo de diminuir as taxas de juros altíssimas em 64,
expandir o investimento nas estatais, reduzir a desigualdade social, atrair
investimento internacional e reformular o sistema financeiro nacional.
As classes menos favorecidas não foram contempladas neste plano,
pois não poderiam reclamar de qualquer intervenção governamental. Eram
obrigadas a aceitar o que lhes era imposto.
A reforma do sistema financeiro englobava principalmente ações
diretamente relacionadas à dívida pública através das reformas financeira e
fiscal.
As medidas tomadas pela política financeira sugerida pelo Governo,
vislumbravam a expansão do mercado financeiro brasileiro, especialmente com
a formação do Banco Central, que, além de realizar transações financeiras,
tinha como objetivo administrar a dívida pública.
O mercado de títulos do Tesouro Nacional foi instituído para financiar os
gastos públicos do Governo, quando ultrapassavam as receitas legais e as
operações financeiras.
O desequilíbrio acentuado da dívida externa, em meados de 1980, foi
causado não somente por fatores externos, mas também pelo excessivo
aumento do volume da dívida interna e estão internamente associadas.
Dentre as ações propostas pela reforma política financeira, estavam:
➢ Incentivo à poupança unitária dos agentes econômicos;
➢ Captação de recursos extras para provisionar os gastos da União;
➢ Estabelecer um mercado organizado de títulos públicos.
 2. Conceito de dívida pública

“Dívida governamental ou dívida pública é o termo usado para descrever o

endividamento de qualquer divisão administrativa, desde uma vila até um país.”
Wikipedia

Em resumo, a dívida pública é o total devido pelos governantes, de

qualquer esfera, União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, as instituições
financeiras e instituições privadas, nacionais ou internacionais, organizações e
demais instituições de direito público ou privado, jurídico ou pessoal.
O montante final da dívida pública é calculado representa o saldo da
conta do governo. Deduz-se da receita prevista a receber, o total de
pagamentos a serem realizados, incluindo juros, gerando assim a posição
financeira do setor analisado. Se o total de receitas for maior do que as
despesas, o governo não constitui dívida pública, se o resultado for o volume
de despesas maior que de receitas, gera-se então a dívida pública.
Como vimos acima, a dívida é dividida em dois grupos:

➢ Dívida Interna – gerada dentro do próprio país, com instituições

nacionais públicas ou privadas que somente poderá ser quitada em
moeda nacional;
➢ Dívida Externa – resulta dos financiamentos e empréstimos tomados de
instituições estrangeiras que somente pode ser quitada na moeda
estrangeira do país credor ou em dólar, moeda utilizada oficialmente
como lastro para as transações financeiras.
 Vimos que, historicamente, a origem da dívida pública remonta a época de
1800, período em que os governantes viram a necessidade de implantação
de políticas com o objetivo de regulamentar as transações financeiras.
Analisando os dias atuais, as políticas de controle e regulamentação vigente
são suficientes para normatizar as operações de crédito com o objetivo de
reduzir o montante da dívida?

Síntese

A dívida pública brasileira teve origem nas necessidades de solicitação de

empréstimos internos e externos, causada pela ampliação e implantação das
instituições financeiras.
Não havendo política ou leis que regulamentassem as operações financeiras,
os empréstimos ficavam sem controle e os devedores pagavam quando lhe
conviam, aumentando ainda mais a dívida ativa.
Normas e decretos começaram a ser criados a partir de 1800 buscando a
regulamentação e normatização deste setor.
Somente em 1964, após o Golpe Militar, o Governo lançou o Plano de Ação
Econômica do Governo, o PAEG, com o objetivo de diminuir as altas taxas de
juros da época e movimentar o mercado financeiro e a economia do país.
A reforma do sistema financeiro englobava principalmente ações diretamente
relacionadas à dívida pública através das reformas financeira e fiscal.
Dívida pública, conceitualmente, representa o endividamento de qualquer ente
da federação, o total devido pelos governantes as instituições financeiras e
outros credores.
A dívida poderá ser interna, gerada dentro do país ou externa, quando
solicitada a instituições internacionais.
 3. Dívida Ativa e Dívida Passiva

3.1 Dívida Ativa

Apesar de ser caracterizada como dívida pública, a dívida ativa refere-se aos
valores devidos aos entes da federação, originados pelos contribuintes que não
efetuaram o pagamento dentro do prazo estipulado, de taxas, tributos, juros,
impostos, originando a dívida ativa de origem tributária ou de multas diversas,
laudêmios, aluguéis e outros débitos, compondo a dívida ativa de origem não
tributária. Refere-se então a um crédito do governo.

3.2 Dívida Passiva

Referem-se aos valores devidos pelos entes da federação às instituições
financeiras nacionais ou internacionais, incluindo as pessoas de direito jurídico
ou privado, brasileiras ou estrangeiras. Qualquer montante tomado com a
finalidade de atender as disparidades orçamentárias ou aporte para aquisição
de bens ou obras públicas.

Divida em duas categorias, a dívida passiva poderá ser:

➢ Dívida consolidada – representa o valor total das dívidas oriundas de

contratos e convênios de operação de crédito com prazo de amortização
superior a 12 meses a contar da data da assinatura do contrato.
➢ Dívida flutuante – obrigações financeiras públicas, de qualquer natureza,
com prazos inferiores a 12 meses.

As obrigações financeiras assumidas entre os municípios e seus entes, como

as fundações e as empresas estatais, isto é, dúvidas contraídas entre entes da
mesma unidade da federação, não são consideradas na dívida consolidada.
Dentro da dívida passiva, encontraremos outros conceitos a saber:

• Dívida mobiliária – formada pelo montante de tributos gerados pelos

Estados, Municípios, Distrito Federal e União;
• Estoque de dívida – indicado pelo fluxo de caixa do débito, atualizada
em período futuro estabelecido previamente para valores atuais;
• Dívida por contrato – corresponde a todos os compromissos financeiros
assumidos mediante contrato ou convênios de operação de crédito com
prazo superior a 12 meses.
• Operações de crédito – englobam as operações de crédito realizadas
por credores sediados na nação ou fora dela, em razão de tomada de
dinheiro, financiamentos, renda gerada por venda de bens e serviços.

A concessão de garantia é tratada, pela Lei de Responsabilidade Fiscal,

como engajamento de contrato, afiançando o ônus financeiro gerado pela
transação financeira e comercial.
O montante garantido poderá, ou não, se transformar em dívida pública,
dependendo do cumprimento das condições contratuais averbadas.

4. Operações de crédito

Para atender a demanda da Lei de Responsabilidade Fiscal, as operações de

crédito passaram a expressar um conceito mais amplo no mercado financeiro,
como por definição, serviriam para:

➢ Emitir títulos financeiros;

➢ Abrir crédito a todos os agentes econômicos;
➢ Viabilizar a compra de bens;
➢ Antecipar receitas oriundas de vendas a prazo de bens e serviços;
➢ Arrendamento Mercatil.
 A Lei de Responsabilidade Fiscal define que todas as operações
financeiras, mesmo que sem definição específica, objetivando o financiamento
dos governos e suas unidades, são consideradas Operações de Crédito.

Parágrafo 1º. Do artigo 29 da LRF, anuncia:

“Equipara-se à operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a

confissão de dívidas pelo ente da federação”.

Toda e qualquer operação comercial, financeira ou de crédito deverá constar o

orçamento anual, conforme lei 4320, e aprovados por comissão indicada.

Por força de lei, o Senado Federal, proibi a cessão de crédito sob a forma de
adjutório ou dispensa de impostos, vantagens, descontos, contração de
alíquotas ou qualquer outra vantagem no que tange a tributação.

Também fica proibido, pelo Senado Federal, aos estados, municípios e Distrito
Federal:

➢ Operações de crédito que descumpra as convenções firmadas com a

União;
➢ A respeito de transações envolvendo royalties e operações financeiras
relacionadas a exploração de petróleo e gás, ficam impedidos de
repassar direitos de crédito e oferecer como garantia de operações de
captação de recursos através de antecipação de recebíveis.

Caso seja identificada a violação das regras impostas pelo Senado Federal,
enquanto ativos os contratos, o montante negociado será passado para a
carteira de vencidos, identificados como dívida pública e ficarão impedidos de
requerer novos créditos.
Não são vistas como operação de crédito as compras realizadas a prazo,
com pagamento parcelado, cuja receita orçamentária seja capaz de cobrir, não
ultrapasse o prazo do exercício ativo e não envolva a cobrança de juros ou
atualizações monetárias.
Objetivamente as operações de crédito são definidas como transações
financeiras que:

➢ É reconhecida pelo setor público como um acréscimo monetário do

endividamento público;
➢ Assumem a possibilidade de inadimplência dos pagamentos, gerando
cobrança de multas e juros acrescidos ao valor inicial da operação;
➢ Consideram a prorrogação de prazos com a ciência da dívida a ser
liquidada em prazo futuro.

4.1 Da contratação

O Ministério da Fazenda tem como obrigação avaliar toda e qualquer

operação de crédito solicitada por entes da federação, atentando aos limites de
endividamento de cada nação solicitante.
Qualquer ato contrário às normas regulatórias tratadas em lei tornará a
operação de crédito nula, sendo necessário o cancelamento e o pagamento do
valor principal tomado como empréstimo.
Durante o processo de pagamento ou devolução do valor tomado, no
caso de cancelamento da operação de crédito por ato ilícito, o tomador não
poderá se beneficiar de crédito de valores oferecidos pela União e ficará
impedido de solicitar qualquer outro empréstimo ou se beneficiar por qualquer
operação de crédito. Fica responsável pela análise do solicitante do crédito,
confirmando a legalidade do seu cadastro, as próprias instituições financeiras.
Como vimos no módulo ‘Finanças e Orçamento Público’, todas as
despesas do governo, incluindo as operações de crédito tomadas, deverão ser
publicadas para acesso aberto a sociedade. Qualquer cidadão pode
acompanhar e questionar itens constantes no orçamento público.
Ressaltando que ficam proibidas as operações de crédito com parcelas
que ultrapassem a capacidade de pagamento pelo ente da federação
solicitante. O destino do valor solicitado na operação de crédito deverá ser
especificado e autorizado pelo poder legislativo, conforme disposto no artigo
167, inciso III da Constituição Federal de 1988.

Se os governos devedores não conseguem cumprir com as

obrigações geradas pelas dívidas adquiridas, podem, de modo geral,
renegociar, estender o prazo e até mesmo solicitar aos entes da
federação financiamento para cobertura das dívidas. Os
contribuintes, cadastrados na dívida ativa da união, pela falta de
cumprimento das obrigações financeiras junto ao governo, nem
sempre tem esta opção. Na sua opinião, o governo poderia ser mais
amigável quanto a renegociação das dívidas ativas?

Síntese

Dividimos a dívida em dois grupos: a dívida ativa e a dívida passiva.

A primeira, apesar de considerada dívida pública, trata de valor a receber pelo
governo, devido pelos contribuintes, sejam pessoas físicas ou jurídicas.
A dívida passiva refere-se de fato aos valores devidos pelos entes da federação as
instituições financeiras, públicas ou privadas, nacionais ou internacionais.
O prazo para liquidação destas dívidas poderá ser maior que 12 meses, onde a dívida
é considerada consolidada, ou menor que 12 meses, passando a dívida a se chamar
de flutuante.
Conceitos relevantes ao tema foram tratados neste módulo, como: dívida mobiliária,
estoque da dívida, dívida por contrato e operações de crédito.
A Lei de Responsabilidade Fiscal rege os termos para a tomada de empréstimos e
define o que se tornará dívida pública.
As operações de crédito surgiram para atender as necessidades de financiamento de
déficits orçamentários do governo, tendo a análise da sua contratação de
responsabilidade do Ministério da Fazenda.
 5. A Dívida pública brasileira – análise do ano de 2015

O ano de 2015 foi marcado pelo rebaixamento da nota de avaliação do

Brasil, pela Standard and Poor’s, agência de classificação de risco mundial,
que determina o grau de confiança do país, o quanto bom pagador ele é.
A Lei Orçamentária encaminhada ao Tesouro Nacional, no final de
Agosto de 2015, com projeções para 2016, apresentou déficit orçamentário na
casa dos R$ 30 bilhões.
O déficit orçamentário e o rebaixamento da nota de classificação
causaram inconstâncias nas taxas de juros brasileiras, indicando a
necessidade imediata de intervenção governamental no mercado financeiro,
através de comercialização excepcional de títulos públicos, tanto na compra
quanto na venda.
Além destes acontecimentos, a valorização do dólar em face da moeda
nacional ganhou força, tendo a maior cotação da história da política cambial,
passando de R$ 4,00 (quatro reais).
A perspectiva de inflação foi diretamente influenciada pela
desvalorização da moeda nacional, causando uma alteração positiva nos
índices de juros daquele ano.

5.1 Gestão da dívida pública

A administração da dívida pública tem como propósito compor de

maneira eficaz as necessidades monetárias do governo federal, garantindo o
menor custo e o melhor prazo, calculando e mantendo os níveis de risco em
nível prudente, garantindo o bom andamento do mercado de títulos públicos,
estabelecendo a melhor estratégia para emissão de títulos públicos federais.
Para se ter uma ideia do tamanho do déficit orçamentário brasileiro, em
2015, o montante bruto das parcelas a vencer referentes a operações de
crédito envolvendo títulos registrados no Banco Central, que representam e a
dívida interna e a dívida externa nacional, foi de R$ 778,1 bilhões. Neste
período, o total de receitas provisionados em orçamento para quitação da
dívida pública federal foi de R$ 162,2 bilhões. Assim, o orçamento fechou
precisando de financiamento de R$ 615,6 bilhões para completar o total devido
para quitação da DPF daquele ano.

Dívida Interna Dívida Externa Encargos BC Dívida Total

R$ 691,8 bilhões R$ 21,4 bilhões R$ 64,8 bilhões R$ 778,1 bilhões

Dívida Total Receitas previstas

R$ 778,1 bilhões R$ 162,2 bilhões

Déficit Orçamentário

R$ 615,8 bilhões

Fonte das informações: Tesouro Nacional

5.2 Indicadores e Gestão de Riscos

A gestão pública tem como responsabilidade manter os níveis de risco

dentro das marcas estipuladas pelo Plano Anual de Financiamento. No ano de
2015, alguns fatores que compões a dívida pública federal extrapolaram este
limite.
 A principal causa foi a necessidade de intervenção governamental no
mercado financeiro devido as turbulências políticas vividas no período. A
instabilidade financeira fez com que o Tesouro Nacional tivesse a necessidade
de disponibilizar mais títulos públicos no mercado.
A gestão do endividamento e do risco formula anualmente uma
estratégia para garantir o cumprimento de todas as obrigações financeiras
relacionadas a dívida pública federal, através da análise de cenários, levando a
fixação de margens, superiores e inferiores, para os indicadores da DPF.
A inconstância do mercado estimulou o Tesouro Nacional a emitir
montantes de títulos públicos acima do total da necessidade de aporte de
capital, com o objetivo de diminuir a quantidade de moeda circulante no
sistema financeiro.
Mesmo que os indicadores e as margens sejam revistos, as normas
gerais permanecem direcionando as atividades do Tesouro Nacional.
A dívida pública federal tem seus riscos examinado juntamente com o
custo da operação de crédito. Operações com custo mais baixo, tendem a
promover aumento das perdas, pois se tratam de operações financeiras de
risco.
Já as operações com alto custo, tendem a ser mais seguras, oferecendo
um risco bem menor. São operações de crédito garantidas.
Além do risco, outros fatores determinam o custo do financiamento. As
operações de crédito com vencimento em curto prazo costumam ter custo
menor, pois o período de utilização do dinheiro será menor, reduzindo a risco.
Por outro lado, quanto maior o prazo, maior o tempo de utilização, maior o risco
de inadimplência ou renegociação, maior será o seu custo.
Optando pelo refinanciamento do débito, o custo da dívida é
aumentando pois será calculado com taxas correntes.
A gestão da dívida pública, incluindo a dívida externa está concentrada
na Secretaria do Tesouro Nacional, desde o ano de 2007, com isso, a STN
conseguiu absorver quase que 100% dos contratos de operação de crédito
vigentes, inclusive os contratos originados pelo Ministério da Fazenda.
 A administração dos contratos de operação centralizada no STN
representou um grande progresso na economia de uma nação. O melhor
acompanhamento e gestão das dívidas por contrato, gerando benefícios, tais
como:

➢ Centralização da escrituração;
➢ Redução dos custos financeiros;
➢ Controle do volume de pagamentos;
➢ Melhor administração de verba orçamentária;
➢ Comunicação efetiva com informações claras;

Da totalidade dos contratos de operação de crédito, em 2015, somente

04 (quatro) contratos estavam sob administração de órgãos não ligados ao
Ministério da Fazenda, por se tratarem de contratos de compra de bens e
prestação de serviços, não sendo obrigatória a transferência para gestão
centralizada.

Considerações Finais

A emissão de títulos públicos tem como objetivo principal a captação de

recursos junto à sociedade para cobrir o déficit orçamentário, o pagamento de
dívidas contratuais já escrituradas e, se autorizado pelo Legislativo, à renda
poderá ser utilizada para financiar investimentos públicos.
A dívida pública representa o total devido pelo governo, estados,
municípios, Distrito Federal e União às instituições financeiras nacionais ou
internacionais ou às pessoas físicas.
As operações de crédito funcionam como instrumentos de captação de
montantes com o objetivo, assim como a emissão dos títulos públicos, de
financiar as despesas extras do governo. O déficit orçamentário depende das
operações de crédito e venda de títulos públicos para diminuir seu nível.
 Qualquer operação financeira deverá passar por crivo da Secretaria do
Tesouro Nacional e deverá ter a autorização final do Ministério da Fazenda,
antes de ser contratada oficialmente.
Os governos devem utilizar a receita estimada no Orçamento Público
para saldar o montante de dívidas contraídas com vencimento para o mesmo
período.
Os entes devedores que não cumprem com suas obrigações financeiras,
podem sofrer sanções como impedimento de contratar novas operações de
crédito, interrupção de transferências intergovernamentais e poderão ainda
sofrer intervenções públicas.
 Gestão Orçamentária

Katia Bissoli
Disciplina: Finanças e orçamento público
Módulo: Gestão Orçamentária
Faculdade Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2017.
Guia de Estudos – Módulo 4 – Gestão Orçamentária

Orgs.: Cláudia Regina Esteves

Faculdade Campos Elíseos

 Conversa Inicial

Entenderemos neste módulo como a gestão administrativa, financeira e

orçamentária trata da administração financeira, da operacionalização dos
orçamentos públicos, contabilização de valores referentes a créditos e débitos
orçamentários relacionados às despesas públicas.

Bons estudos!
 1. Execução Orçamentária

A Lei Orçamentária Anual, apesar de ser denominada ‘lei’, trata do

planejamento financeiro de uma nação, apresentada até o final do ano para
implantação e execução no ano seguinte. É uma lei refeita anualmente.
É de responsabilidade do Poder Executivo a elaboração da LOA,
fazendo as projeções de receitas e despesas suficientes para suprir as
necessidades governamentais. Somente após anuência do Presidente da
República, o orçamento poderá ser executado, respeitando o prazo legal.
Se ao longo do ano vigente o montante das despesas ultrapassarem o
total previsto na Lei Orçamentária Anual, o Poder Executivo solicita alteração
do valor previsto, por meio de medida provisória, encaminhando para outorga
do Congresso Nacional.
O governo prevê as receitas para o ano exercício em planejamento e,
baseado neste montante, determina as prevalência das despesas a serem
incluída no orçamento além daquelas obrigatórias, como parcelas da dívida
pública.
O fluxo de caixa do orçamento, ou seja, a movimentação dos débitos e
créditos, é chamado de Decreto da Programação Financeira, a ação mais
significativa dentre as ações necessárias para a execução orçamentária.
A Secretaria do Tesouro Nacional utiliza como instrumento de gestão
administrativa financeira da União, o Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI, onde é registrado o Orçamento Geral
da União.
Toda a administração pública, as autarquias, empresas públicas ou
mistas e todas as unidades dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério
Público estão integrados e interagem diretamente com o SIAFI.
 Como execução orçamentária propriamente dita, entendemos como
sendo a aplicação dos recursos previstos e aprovados no orçamento nos
projetos definidos por cada governo.
Três termos técnicos são amplamente utilizados no ambiente da gestão
orçamentária e precisamos entendê-los para compreendermos o contexto:

➢ Recurso – refere-se ao dinheiro e sua disponibilidade;

➢ Crédito – corresponde a concessão aprovada pelo Poder Legislativo em
benefício do Poder Executivo;
➢ Dotação – representa o total autorizado na lei orçamentária.

O SIAFI conta com uma organização eletrônica que permite a eficiência

da administração, facilitando a distribuição das informações para as áreas
responsáveis.
Uma unidade gestora (UG) do SIAFI, tem o compromisso da execução
orçamentária direta, vinculada a unidade da federação propriamente ou a
outras, descentralizando a realização dos gastos.
Dentre as responsabilidades das Unidades Gestoras, estão a execução
das licitações públicas, o decurso das despesas - da contratação a liquidação,
dos suprimentos necessários para o funcionamento das repartições,
pagamento das despesas administrativas – incluindo pagamento de pessoal e
a escrituração de todo o movimento da administração pública.

2. Despesas e Créditos orçamentários

Faz parte da estrutura organizacional do SIAFI, o Quadro de Detalhamento da

Despesa – QDD, onde o orçamento é lançado operacionalmente de forma
detalhada, detalhando as despesas e consequências. Esta é uma condição
obrigatória para a execução do orçamento.
 As Unidades Orçamentárias (UO) representam o conjunto de serviços
submetidos a mesma unidade da federação com dotação privativa, a quem se
refere o orçamento cadastrado, podendo ser administradora dos seus recursos
ou não.
Estas unidades não poderão transferir recursos para atender a
deficiência de outra. Deverão se ater aos compromissos gerados e necessários
na sua gestão.
Unidades Administrativas (UA) atua na execução orçamentária de
uma unidade orçamentária por intermédio de autorização. Age no operacional
da execução e não na redistribuição dos valores orçados. Auxilia no
cumprimento do que foi planejado.
Entram aqui as unidades gestoras cuja definição vimos no capítulo 1.
As Unidades Orçamentárias podem ser ao mesmo tempo Unidades
Gestoras, pois executam seu próprio orçamento.
No processo de execução do orçamento, o montante das despesas
pode ser grande do que o previsto inicialmente, sendo necessária então a
solicitação de créditos adicionais para suprir o déficit gerado.
A alteração da Lei Orçamentária Fiscal poderá ser realizada desde que
autorizada pelos órgãos competentes, no transcorrer do exercício.
Os créditos extras podem ser classificados em:

➢ Créditos especiais – valores designados a cobertura de despesas não

apontadas no orçamento. A solicitação deste crédito deve ser feito à
Assembleia que poderá autorizar, ou não.
➢ Créditos Suplementares – valores utilizados para complementar as
dotações orçamentárias previstas inicialmente. Deverá ser solicitada
dentro da vigência do orçamento e liquidada no mesmo prazo.
➢ Créditos Extraordinários – direcionados as despesas emergenciais
causadas por motivo de guerra ou calamidades.
 A Lei 4.320 de 1964 determina que os créditos extraordinários sejam
provenientes de superávit financeiro – quando a receita total é maior que a
despesa total, gerando um saldo positivo na conta; de arrecadação superior a
prevista em orçamento; de valor gerado pelo cancelamento de dotação
orçamentária e por fim, na ausência dos demais, de operações financeiras.
Sendo esta última à fonte do financiamento, a despesa extra será
coberta, porém, em contrapartida, será gerada uma dívida pública a ser paga.
Recursos programados e incluídos na Lei Orçamentária Anual, mas que,
por motivo de impedimento jurídico e cancelamento, não forem utilizadas,
poderão ser utilizadas como crédito extras mediante autorização do Poder
Legislativo.

Sabendo que os governos têm como obrigação a confecção da Lei

Orçamentária Anual, planejando e prevendo todas as suas receitas e
despesas para o ano seguinte, tendo a disposição instrumentos de gestão
para auxiliar no controle do fluxo financeiro, na sua opinião, qual o motivo
de termos um montante de dívida tão superior ao previsto ou a
capacidade de liquidação?
 Síntese

A Lei Orçamentária Anual corresponde ao planejamento financeiro de uma

nação, ferramenta de apresentação do orçamento público. Os governos
preveem na LOA todas as receitas e despesas com detalhes para posterior
aprovação pelo Poder Executivo.
Todas as transações da LOA são geridas pela Secretaria do Tesouro Nacional
através da ferramenta tecnológica chamada de ‘Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI’.
A execução orçamentária é realizada pela Unidade Gestora indicada dentro do
sistema SIAFI. Cada ente da federação tem a sua Unidade Gestora.
A estrutura organizacional do SIAFI ainda apresenta as Unidades
Orçamentárias – a quem se refere o orçamento e Administrativas –
responsáveis pela operacionalização do orçamento aprovado.
No processo de execução do orçamento, se o valor total das despesas for
maior do que a receita prevista no orçamento, os governos recorrem a receitas
extras, classificadas como: Créditos especiais, Créditos suplementares e
Créditos extraordinários.

3. Descentralização orçamentária

A descentralização tem como objetivo a troca ou repasse de créditos ou

dotações orçamentárias, entre as unidades orçamentárias e administrativas da
federação, obedecendo à capacidade e limites de atuação, não interferindo no
conteúdo geral do orçamento originário.
 Somente as unidades que tiverem plena capacidade de gestão
administrativa e financeira para o acompanhamento da execução orçamentária,
das despesas inseridas no QDD, incluindo a preparação de relatórios
gerenciais de prestação de contas, estão aptas a receber o crédito oriundo da
descentralização.
Conforme a Lei Orçamentária Anual, as dotações direcionadas para as
Unidades Orçamentárias são garantidas, seguindo os números apresentados
na LOA. No entanto, as Unidades Administrativas poderão ser contempladas
com o repasse dos créditos. As unidades gestoras englobam as unidades
administrativas e orçamentárias que produzam renda.
Após o fechamento do Quadro Detalhado das Despesas, as UOs
deverão deliberar sobre a aplicação dos recursos orçamentários, definindo se
haverá descentralização de recursos, ou não, e como serão realizados.
O processamento da descentralização poderá ocorrer de duas formas,
através do SIAFI:

• Por destaque – repasse de créditos orçamentários entre UO de

diferentes entes da federação, como por exemplo, de um órgão público
para outro.
• Por provisão – acontece internamente, dentro da estrutura de um
mesmo ente da federação. Corresponde a transferências internas,
dentro do mesmo ministério público, onde a Unidade Orçamentária
possuidora do recurso viabiliza a promoção das necessidades das
unidades administrativas.

3.1. Anulação

A descentralização orçamentária poderá ser cancelada ou anulada, em

decorrência de:

• Informação errônea de montante de crédito;

• Indicação de alteração no orçamento inicial que englobe os valores
descentralizados;
 • Não conformidade com o regulamento que autoriza as
descentralizações;
• Suspensão do fato gerador da descentralização.

Tanto os processos de descentralização quanto a anulação da mesma

serão efetivados pelo SIAFI, mantendo-se as operações administrativamente
controladas e lícitas.

4. Detalhamento das receitas

Assim como as despesas, as receitas, ou créditos orçamentários

deverão ser detalhados demonstrando o lançamento da contrapartida. Toda
receita deverá ter uma despesa correspondente explícita.
As unidades gestoras são responsáveis pelo lançamento e controle do
detalhamento, que é composto por três categorias: fonte de recursos, UG
responsável e plano interno, a saber:

➢ Fonte de recurso – determina e classifica a origem dos créditos. Este

lançamento é obrigatório para que o SIAFI autorize da utilização do
crédito.
➢ Unidade Gestora Responsável – lançamento, opcional, da receita em
centro de custo apropriado, quem utilizará o montante a receber.
➢ Plano Interno – detalhamento minucioso do projeto a ser beneficiado
pelo recurso descentralizado. Este lançamento também é opcional no
SIAFI.

Os detalhamentos obrigatórios solicitados pelo SIAFI demonstram que

os dados coletados são armazenados de forma ordenada, gerando documento
completo, contendo órgão responsável, unidade orçamentária, projeto
detalhado, origem dos recursos, princípio das despesas, unidade gestora e
plano interno.

Em sua opinião, a descentralização orçamentária, quando um ente da

federação se mostra mais rico que outro e está disposto a ajudar
financeiramente nas questões orçamentárias, é uma boa ferramenta de
gestão para os estados ou municípios?

Síntese

A descentralização orçamentária tem como objetivo a troca ou repasse de

créditos ou dotações entre as unidades administrativas da Federação. Estarão
aptas a receber o crédito aquelas que apresentarem capacidade de gestão
administrativa e financeira para o acompanhamento da execução orçamentária.
Os créditos poderão ser repassados de um órgão público para outro, de um
município ou qualquer ente da Federação, para outro, processo chamado de
‘Descentralização por Destaque’.
Quando o repasse do crédito acontece internamente, dentro da estrutura da
mesma unidade geradora do orçamento, o processo denomina-se
‘Descentralização por provisão’.
Sendo a descentralização efetivada desobedecendo às leis vigentes ou
apresentando erros de lançamento de valores, a mesma poderá ser anulada.
Todo o processo é realizado exclusivamente através do SIAFI.
Assim como as despesas, as receitas também deverão ser lançadas no
orçamento de forma bastante detalhada no SIAFI.
 5. As despesas

As Unidades Gestoras realizam as despesas públicas depois de ter sua

composição detalhada no orçamento público e após o vínculo da respectiva
receita, desde que não esteja incorrido de nenhum ato ilícito que possa causar
o cancelamento ou anulação da despesa pública.
Inicialmente, a despesa pública passa pela etapa do empenho, onde a
parcela da dívida é vinculada ao fornecedor credor, ficando o pagamento
sujeito a análise para checagem do contrato firmado entre as partes,
obedecendo aos limites impostos e autorizados pela LOA.
O empenho da despesa é imprescindível na execução da despesa
pública. As despesas são processadas após a emissão da ‘Nota de Empenho’.
Algumas exceções previstas em lei específica desobrigam a emissão da nota,
como no caso de pagamento de pessoal administrativo dos órgãos públicos,
mas não desobrigam o empenhamento da despesa.
O empenho da despesa corresponde, então, a indicação do credor e a
vinculação da despesa com sua respectiva fonte geradora. Utiliza-se o regime
de competência para estabelecer a qual exercício a despesa pertence.
O empenho da despesa pública está dividido em três categorias:
• Ordinário – quando o valor total da despesa pública já está determinado
e a liquidação acontecerá em uma única parcela;
• Global – difere do ordinário somente na liquidação. Na global o
pagamento será feito em parcelas.
• Estimativa – quando o valor total e o parcelamento são desconhecidos.
No caso da despesa empenhada por estimativa, o valor lançado será o
mínimo estipulado em contrato.
O empenho da despesa poderá ser invalidado quando:
• O montante empenhado for superior ao da despesa – anulação parcial;
• A dívida não for quitada, exceto se contemplada na condição de restos a
pagar – anulação total;
 • Há a necessidade por partes dos entes da federação de adaptação dos
empenhos às condições atualizadas do cenário econômico, conforme
política fiscal vigente.
Depois de empenhadas as despesas, passa-se para a etapa da
liquidação. Nesta fase, os contratos são verificados, assim como se os serviços
ou produtos foram entregues a contento, comprovados por documentos
emitidos pelos responsáveis.
A checagem tem como objetivo conferir a origem da despesa pública, a
justificativa, valor correto a liquidar e o credor da dívida.
Liquidada, a despesa pública passa a ser classificada como despesa
realizada e contabilizada para que se registre a movimentação de patrimônio
público, pois se trata de aquisição de bens ou serviços de obras públicas.
Ressaltando que toda movimentação referente e originada pelo
orçamento público, registrada na LOA, deverá, obrigatoriamente, ser feito pelo
SIAFI.
A liquidação da despesa não corresponde ao pagamento efetivo da
dívida pública aferida. A despesa classificada como liquidada indica que a
mesma está autorizada a ser paga.

6. Os Restos a Pagar

As despesas públicas empenhadas e não liquidadas, integralmente ou

parcialmente, dentro do prazo contratado, são lançadas como ‘Restos a Pagar’
dentro do SIAFI, desde que atendam as exigências para a contemplação.
De acordo com a origem, as despesas são classificadas e agrupadas
como Restos a Pagar:

➢ Processados – quando o credor atendeu as obrigações contratuais,

estando apto a receber o pagamento;
 ➢ Não processados – despesas ainda não liquidadas. Ocorre quando o
credor não atendeu as obrigações contratuais até o final da vigência do
exercício.

Serão registrados involuntariamente como ‘Restos a Pagar’, todos os

empenhos válidos e as despesas liquidadas com pagamento pendente no final
da vigência do exercício correspondente a LOA, com valor real ou estimado.
A despesa empenhada, classificada como estimada, inscrita no ‘Restos a
Pagar’, poderá decorrer das seguintes condições:
• Quando o valor empenhado for inferior ao valor efetivamente
pago, a diferença será lançada na conta referente as despesas de
exercício anterior.
• Quando o montante inscrito for superior ao pago, a diferença será
anulada.

6.1 Pagamento dos ‘Restos a Pagar’

Assim como as despesas públicas, os ‘restos a pagar’ também deverão

passar pelos estágios de empenho e liquidação antes da efetivação do
pagamento.
As despesas públicas incluídas na conta ‘restos a pagar’ serão legítimas
até o último dia do exercício subsequente. Depois deste prazo, a dívida não
paga será cancelada. O credor da dívida cancelada terá o prazo de 5 anos, a
contar da inserção da dívida no ‘restos a pagar’, para reivindicar os valores
devidos.
O Poder Executivo, responsável pela regulamentação dos ‘restos a
pagar’ tem autonomia para fazer alterações no que foi previamente
estabelecido, podendo inclusive ratificar ‘restos a pagar’ pendentes,
especialmente quando for pertinente a transações entre estados e municípios.
As despesas cujo fato gerador tenha ocorrido em ano anterior ao
pagamento, não são lançadas como ‘restos a pagar’ no orçamento público. O
lançamento é feito na conta denominada de ‘Despesas de Exercícios
Anteriores’.
As despesas públicas são contabilizadas obedecendo às regras do
regime de competência, que determina o lançamento das despesas de acordo
com o ano do fato gerador.
As despesas de exercícios anteriores’ serão quitadas conforme
acordado entre as partes envolvidas, devedor e credor, obedecendo às classes
econômicas, categorizadas da seguinte forma:

➢ Despesas públicas de exercícios finalizados, contabilizados com saldo

para cumprir com a obrigação, com empenho cancelado no final do
exercício original e com o fato gerador da despesa totalmente cumprido
(entrega de produtos ou prestação de serviços) pelo credor.
➢ Despesas públicas lançadas, e canceladas, na conta ‘restos a pagar’,
com prazo de pagamento descontinuado porém com o credor ainda em
prazo para reivindicar o valor devido.
➢ Dívidas públicas resultantes de fatos geradores criados por lei e
identificados depois de encerrado e exercício vigente.

As dívidas públicas caracterizadas como ‘dívida de exercícios anteriores’,

como vimos acima, expiram num prazo de cinco anos após a data do registro
do fato gerador, independente da conta em que foi lançada. Caso o credor não
efetue a cobrança do valor dentro deste prazo, perderá o direito de fazê-lo.

6.2 Os números da conta ‘restos a pagar’

6.2.2 Total da dívida pública inscrita na conta ‘restos a pagar’:

Restos a Pagar em bilhões de Reais
Ano Exercício Reincritos Inscritos no exercício Total
2014/2015 R$ 86,40 R$ 141,60 R$ 228,00
2015/2016 R$ 71,90 R$ 114,40 R$ 186,30
Fonte: Tesouro Nacional
Nota-se uma diminuição no montante inscrito na casa dos 18%.

6.2.3 Total de cancelamentos dos ‘restos a pagar’:

Cancelamento dos Restos a Pagar em bilhões de Reais
Ano Exercício Não processados Processados Total
2014 R$ 20,50 R$ 0,70 R$ 21,20
2015 R$ 32,90 R$ 1,70 R$ 34,60
Fonte: Tesouro Nacional
Um aumento de 62% nos cancelamentos dos restos a pagar de um ano para o
outro.

6.2.4 Pagamento dos ‘restos a pagar’:

Pagamento dos Restos a Pagar em bilhões de Reais
Ano Exercício Não processados Processados Total
2014 R$ 83,90 R$ 27,90 R$ 111,80
2015 R$ 89,30 R$ 32,20 R$ 121,50

No ano de 2015 registra-se um aumento de 8,7% no volume total de

pagamentos de dívidas públicas inscritas na conta ‘restos a pagar’. Parte deste
aumento no pagamento por parte dos Governos deve-se à abertura de crédito
excepcional para finalidade específica.
Como já estudamos, as operações de crédito geram parcelas a pagar
lançadas em dívida pública. Assim, o valor de crédito tomado para o
cumprimento de obrigações cadastradas na conta de ‘restos a pagar’, diminui o
montante desta conta, aumenta o índice de pagamento público, porém, em
contrapartida, gera nova dívida a ser lançada na LOA do ano em que a
operação de crédito foi efetivada.
 Considerações Finais

Toda a gestão administrativa financeira do orçamento público é feita

através do sistema de informação denominado de SIAFI. Todos os
lançamentos são obrigatórios, com maior ou menor detalhamento, sendo
condição para liberação da execução orçamentária.
Com toda a movimentação registrada, cabe as Unidades Gestoras a
responsabilidade da execução, auxiliada pelas Unidades Orçamentárias e
Administrativas.
Os governos podem, em caso das despesas ultrapassarem o montante
das receitas efetivas, recorrer a créditos extras autorizados e previstos em lei,
para suprir e cumprir com as obrigações orçamentárias. Ainda assim, caso a
despesa não seja paga dentro do exercício do orçamento, seja por falta de
caixa, seja por data de vencimento ou por não cumprimento do contrato por
parte do fornecedor, a despesa pública poderá ser inscrita na conta ‘restos a
pagar’ e entrar no orçamento do próximo exercício.
O efetivo pagamento da despesa, ou dívida pública, somente ocorrerá
mediante comprovação de cumprimento das condições firmadas em contratos
entre os envolvidos, tanto para a aquisição de bens quanto para a prestação de
serviços.
 Transferências da União

Katia Bissoli
Disciplina: Finanças e orçamento público
Módulo: Transferências da União
Faculdade Campos Elíseos (FCE) – São Paulo – 2017.
Guia de Estudos – Módulo 5 – Transferências da União

Orgs.: Cláudia Regina Esteves

Faculdade Campos Elíseos

 Conversa Inicial

Neste módulo estudaremos o funcionamento das transferências de

valores monetários entre a União e as empresas privadas. Conheceremos os
tipos de empresas aptas a receber este benefício, bem como as formalidades
necessárias para a participação no processo.
Aprenderemos sobre as possibilidades de transferências públicas para
as instituições sem fins lucrativos privadas ou mistas e os meios para que
sejam efetivadas.

Bons estudos!
 1. Transferências constitucionais da União

Transferências são repasses feitos pela União, destinados aos

municípios, estados e Distrito Federal, de parte da arrecadação federal de
impostos. As transferências representam uma importante ferramenta para
atenuar as discrepâncias regionais, incentivando a igualdade socioeconômica
entre os entes da federação.
O Tesouro Nacional é o responsável pela efetivação das transferências,
obedecendo às regras constitucionais, incluindo os prazos determinados em
lei. A divisão da receita oriunda de tributos e impostos está prevista na
Constituição Federal.
As transferências entre Estados, Municípios e Distrito Federal são
chamadas de “Fundo de Participação dos Municípios – FPM” e “Fundo de
Participação dos Estados – FPE”, sendo compartilhadas as receitas
amealhadas principalmente do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados, dentre outros.
A Lei Kandir, batizada com o nome do seu criador, o ex-deputado
federal Antonio Kandir, considerada Lei Complementar de número 87,
regulamentou as transferências de recursos com o objetivo de suprir a
diminuição da arrecadação de ICMS, pois tal lei desonera o ICMS que incide
sobre as exportações, fazendo com os Estados perdessem milhões.
Cabe ao Tesouro Nacional informar os totais de receita e transferências
liberadas aos Estados e Municípios, no que diz respeito aos fundos FPE e
FPM.
Implementação de leis singulares regularizam a transferência de receitas
extraordinárias com a intenção de auxiliar financeiramente, como apoio
financeiro aos entes da federação que assim necessitarem.
1.1 Normatização das transferências

Toda operacionalização das transferências públicas deve seguir normas

e procedimentos exigidos e determinados pelo Tesouro Nacional. As
transferências são classificadas como despesas de incentivo econômico,
denominadas de ‘Subvenção Econômica’.
Os Governos utilizam as subvenções econômicas como ferramenta de
política econômica, através do ‘Programa de Subvenção Econômica’, que tem
como objetivo de aumentar a capacidade competitiva das empresas e
consequentemente, da economia da nação.
O FINEP – Financiadora de estudos e projetos é o órgão público
responsável pela liberação das concessões de crédito.
As subvenções constituem as transferências de dinheiro público às
empresas privadas, de forma não reembolsável, garantindo o direito de
associação, dividindo os riscos relacionados à operação.
Trata-se de despesa gerada com propósito de satisfazer necessidades das
empresas, contanto que estejam previamente autorizadas por lei específica,
como por exemplo:
• Provisionar parcelas de financiamentos destinados a cobrir despesas de
produção, aquisição de bens, distribuição dos produtos fabricados,
manutenção de bens e prestação de serviços em geral;
• Contribuição financeira para pagamento de gratificações a produtores e
vendedores de bens e serviços, dentre outros.

Mesmo estando às transferências públicas regulamentadas em lei, os entes da

Federação podem, por meio de leis complementares, solicitar repasse de valor
extraordinário para suprir determinadas demandas. Você acredita serem válidas as
leis formuladas e impostas à sociedade, uma vez que se tem a possibilidade de
implantação de leis que autorizam a execução de determinadas ações que não são
contempladas na lei original?
 Síntese

Neste primeiro momento, vimos que as transferências públicas referem-

se aos repasses monetários feitos pela União aos entes da federação, de parte
da arrecadação federal de impostos. A divisão desta receita está prevista na
Constituição Federal.
Fica sob a responsabilidade do Tesouro Nacional a efetivação dos
repasses, obedecendo às regras constitucionais vigentes no exercício. As
transferências destinadas aos estados e municípios levam o nome de “Fundo
de Participação dos Estados – FPE” e de “Fundo de Participação dos
Municípios – FPM”, respectivamente.
O FINEP – Financiadora de estudos e projetos é o órgão público
responsável pelo repasse dos créditos concedidos. O Governo utiliza como
instrumento de política econômica as transferências destinadas as despesas
de incentivo econômico. Tais transferências são chamadas de “Programa de
Subvenção Econômica”.
As transferências por subvenções não são reembolsáveis entrando o
Governo como associado no projeto junto com a empresa privada beneficiada.

2. Transferências Públicas

2.1 Para empresas privadas

Os repasses de receitas públicas para a rede privada, tanto para

empresas mercantis ou sem fins lucrativos quanto para pessoas físicas são
regulamentadas rigorosamente pela Lei da Responsabilidade Fiscal e pela Lei
de Diretrizes Orçamentárias.
 A alocação de receitas com a finalidade de suprir as necessidades das
pessoas jurídicas e físicas, no âmbito privado, somente poderá ocorrer
mediante autorização por lei complementar criada especificamente para esta
finalidade, atendendo todas as condições previstas em lei e deverá constar no
Orçamento Fiscal do ente financiador da transferência.
As especificações determinadas em lei destinam-se a todas as
empresas públicas e estatais no exercício de seus deveres, incluindo as
instituições financeiras.
Também dependem de homologação de lei específica, todas as dívidas
públicas geradas por operação de crédito, assim como o diferimento dos
vencimentos das parcelas.
A LRF não permite a aplicação de recurso público para a finalidade de
cobrir déficits de instituições financeiras como bancos, corretoras e financeiras,
a não ser por mandato judicial.
Esta regra não impede que o Banco Central empreste dinheiro às
instituições públicas a título de financiamento, considerada a ação como
atividade operacional da instituição.

2.2 Para organizações sem fins lucrativos

A regulamentação das transferências públicas abrange, não somente as

empresas privadas com fins lucrativos, mas também as empresas sem fins
lucrativos, como as ONGs.
O órgão público que disponibilizará o montante a ser transferido para as
empresas sem fins lucrativos, deverá justificar a necessidade da cessão para
que a transferência pública seja efetivada.
A ONG solicitante do crédito deverá comprovar a qualidade do serviço
prestado, especificando qual e de que forma age para complementar
adequadamente um serviço público.
As ONGs somente poderão utilizar os recursos públicos para fins
exclusivos de:
 • Adequação de instalações físicas - obras;
• Compra de equipamentos, instalação e obras de adaptação necessárias
para a instalação;
• Compra de bens perduráveis;

Para ter direito ao crédito de parte da receita pública, as empresas sem fins
lucrativos devem cumprir uma série de exigências, tratando-se de
documentação, como:
• Possibilitar ao cidadão vista do extrato detalhado contendo o valor total
do crédito recebido e a utilização do montante;
• Demonstração das contas da empresa, conforme legislação vigente,
bem como apresentação de contrato social e inscrição ativa do CNPJ;
• Contabilização da movimentação financeira da empresa sem fins
lucrativos;
• Apresentação de certidões negativas de débitos estaduais, municipais,
federais e trabalhistas.
As transferências privadas para as empresas sem fins lucrativos podem ser
efetivadas de três formas, conforme Lei de Diretrizes Orçamentárias, a saber:

➢ Contribuição de Capital – envio de recursos a empresas sem fins

lucrativos que tenha a transferência autorizada por lei, que esteja
inserida na Lei Orçamentária e que tenham sido escolhidas para atuar
juntamente com o Governo na conquista dos objetivos previstos no
planejamento anual;
➢ Subvenções Sociais – destinados às empresas sem fins lucrativos
atuantes na área assistencial, educação ou saúde, prestando serviço
diretamente a população.
➢ Auxílios Públicos – transferências monetárias para as empresas sem
fins lucrativos que atenda gratuitamente a população na área da
educação – especial ou básica -, empresas atuantes na preservação
ambiental e reciclagem de material, empresas que prestem auxílio direto
 à população na área da saúde, ONGs destinadas a capacitação de
atletas, empresas de assistência social.

2.2.1 Outras entidades sem fins lucrativos

2.2.1.1 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs

Além das ONGs – Organizações não Governamentais, outras entidades

sem fins lucrativos atuam no Brasil.
As OSCIPs – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público,
instituições criadas para exercer parceria com os governos em suas políticas
econômicas, homologadas pelo Poder Público Federal, que atesta a
veracidade e a observância das exigências normativas.
As transferências públicas para as OSCIPs deverão ser realizadas
obedecendo às regras dos meios de pagamento:
• Convênios – documento legal que normatiza as transferências para as
empresas sem fins lucrativos registradas como as ONGs, as OSCIPs e
Organizações Sociais.
• Termo de Parceria – documento destinado exclusivamente para
normatizar as transferências para as OSCIPs, não podendo ser
utilizados para as demais empresas sem fins lucrativos, registradas.
Estando o estatuto social de acordo com as imposições da lei 9790, fica
consentido as pessoas jurídicas de direito privado a designação, pelo Poder
Público, como OSCIPs, mediante solicitação, avaliação e aprovação.
O objeto social da empresa sem fins lucrativos deverá apresentar, ao
menos, uma das finalidades relacionadas abaixo, conforme normatização
específica:

• Incentivo à cultura e preservação de patrimônio histórico;

• Serviços de assistência social e combate a miséria;
• Atuação na área da saúde e da educação, complementando as ações
governamentais;
 • Fomento da sustentabilidade e preservação ambiental;
• Prestação de serviços diversos voluntários, incluindo serviços jurídicos;
• Implantação de ações que promovam a paz da sociedade, garantia dos
direitos humanos e a democracia.
• Incentivo as pesquisas de tecnologias opcionais relacionadas às
atividades previamente combinadas com o poder público.

As empresas jurídicas ainda devem apresentar estatuto normativo que

conduzirá as atividades da instituição, observando-se as seguintes disposições:

• Gestão administrativa eficaz com controle das ações a fim de coibir

vantagens pessoais dos gestores e envolvidos na administração;
• Estabelecimento de conselho fiscal para auditar e emitir parecer os
relatórios financeiros apresentados pelos administradores;
• A estimativa de repasse dos bens a outra pessoa jurídica sem fins
lucrativos, com a mesma qualificação, na hipótese de dissolução da
instituição;
• Acatamento dos fundamentos contábeis brasileiros;
• Apresentar certidões negativas de débito emitidas por órgãos
competentes da União, Estados e Municípios ao final de cada exercício
e disponibilizar as informações financeiras para consulta pública;
• Contratação de auditoria externa, se necessário, para verificação de
conteúdo no caso de aplicação dos recursos recebidos;
• Apresentação da prestação de contas de toda a movimentação
financeira da instituição, especialmente referente às transferências
públicas recebidas.

2.2.1.2 Organizações Sociais

Representam as pessoas jurídicas sem fins lucrativos, com a finalidade

direcionada exclusivamente para as áreas de saúde, educação, pesquisa
científica, pesquisas tecnológicas, preservação do meio ambiente e
sustentabilidade e cultura.
Para que as instituições sejam classificadas e registradas como
‘Organizações Sociais’, algumas exigências devem ser cumpridas, como:
• Apresentação de contrato social com objeto de cunho social, sem fins
lucrativos, relacionados ao setor definido para atuação;
• Estatuto com eleição de diretoria, conselho e demais cargos pertinentes
a administração da instituição, e discriminação das atribuições dadas à
eles;
• Apresentação e divulgação obrigatória de relatórios financeiros;
• Outorga do Ministro ou órgão responsável pelo setor definido para
atuação e do Ministro do Planejamento, conforme disposição da lei.
O documento utilizado para a formalização das Organizações Sociais é o
Contrato de Gestão.

Em via de regra, as transferências públicas para as empresas privadas

somente poderão ocorrer se a empresa destinatária for ‘sem fins lucrativos’
e deve atender a premissa de que obrigatoriamente o objeto contratual deve
abranger a prestação de serviço complementar ao serviço público prestado
à população, sem custo para o consumidor final. Alguns hospitais
particulares, por exemplo, utilizam parte da sua estrutura para o
atendimento gratuito à população. Na prática, você consegue enxergar este
benefício? A população tem consciência de que se trata de parceria entre o
público e o privado?
 Síntese

As transferências públicas para as empresas privadas são

rigorosamente regidas pelas leis de Responsabilidade Fiscal e de Diretrizes
Orçamentárias, e poderão ser destinadas as instituições com ou sem fins
lucrativos, como as ONGs, as OSCIPs e as OSs.
As instituições sem fins lucrativos deverão administrar de forma eficaz e
demonstrar claramente todas as receitas e despesas contabilizadas à
população interessada.
As transferências podem ser efetivadas pelas formas de contribuição de
capital, subvenções sociais e auxílios públicos mediante formalização do
contrato por meio de classificação como ‘convênios’ ou ‘termo de parceria’.
As Organizações Sociais são instituições sem fins lucrativos atuantes
exclusivamente nas áreas da saúde, educação, pesquisas e meio ambiente e
devem, para serem aceitas no programa de convênio público, apresentar
contrato detalhado respeitando as exigências requeridas.

3. Documentos regulatórios

3.1 Termos de Parceria

Documento utilizado como ferramenta para constituição de associação

entre as empresas sem fins lucrativos qualificadas com a Poder Público,
regulamentando as atividades a serem desenvolvidas em parceria.
 Os responsáveis pelos setores beneficiados com a classificação e
registro das instituições sem fins lucrativos, em especial das OSCIPs, deverão
ser consultados para a aprovação da formalização do Termo de Parceria.
O termo, essencialmente, deve englobar os requisitos apresentados
abaixo:
• Detalhamento do planejamento proposto pela instituição requerente;
• Estabelecimento de metas a serem alcançadas com os prazos
pertinentes;
• Indicação dos critérios de avaliação de desempenho;
• Orçamento detalhando os valores previstos de receitas e despesas do
ano vigente, demonstrando abertamente todos os componentes das
despesas, incluindo folha de pagamento.
• Apresentação de relatório gerencial a respeito da efetivação do projeto
apresentado, comparando-o com a previsão retratada no início do
exercício.
O decreto 6170 de 2007, regulamenta a operacionalização das
despesas relativas a transferência pública para as instituições sem fins
lucrativos como as ONGs e OSCIPs.

3.2 Convênios

Os convênios são caracterizados pelo objeto contratual. A finalidade da

instituição deve abranger e ter como objetivo principal atender as necessidades
de todas as partes envolvidas no contrato, mutualmente.
Na ocasião da necessidade de se instituir um convênio para atender
uma demanda, é feito um ‘chamamento público’, convocando as instituições
interessadas por edital para inscrição no programa e participação no processo
seletivo. Poderão participar do chamamento os estados, municípios e
organizações sem fins lucrativos.
Cada programa de governo, destinado a áreas específicas, terá suas
especificações definidas previamente e publicada no edital de convocação.
 Anunciado o programa, as propostas devem ser encaminhadas ao órgão
competente indicado no edital no prazo previamente informado. Todo o
processo é feito pelo “Portal de Convênios” vinculado ao Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Pelo portal as empresas candidatas ao convênio registrarão o ‘protocolo
de intenções’, documento oficial contendo a descrição detalhada das ações a
serem executadas utilizando recursos oriundos das transferências públicas.
No mesmo site governamental, os candidatos terão acesso e
treinamento do SINCONV – Sistema de Gestão de Convênio e Contratos de
Repasse, ferramenta de administração dos convênios, onde, após o
credenciamento efetivo do proponente será cadastrado no sistema criando-se
sua própria identificação para acesso ao portal.
O credenciamento é condição obrigatória para as empresas serem
classificadas como proponentes e poderem participar do programa de
convênios.

3.2.1 Plano de Trabalho

Os proponentes deverão apresentar documento com exposição das

condutas a serem utilizadas para realização do projeto, chamado de ‘Plano de
Trabalho’, devendo ser demonstradas:

➢ A causa da intenção de convênio;

➢ Apresentação dos propósitos, metas e prazos;
➢ Detalhamento do objetivo a ser implantado;
➢ Calendário de implantação com respectivo calendário de pagamentos;
➢ Registro de fluxo de caixa, tendo as despesas representadas por suas
respectivas receitas;
➢ Etapas da execução.

A viabilidade do projeto deve estar explícita no plano de trabalho e será

avaliada levando em consideração a pertinência com os objetivos do governo.
Se o plano for apresentado por instituições de direito privado sem fins
lucrativos, a análise será estendida a qualificação técnica e competência para a
administração e condução do projeto apresentado.

3.3 Os contratos de gestão

São documentos que confirmam a parceria firmada entre o Poder

Público e uma instituição privada, classificada como Organização Social com o
objetivo de atuar nas áreas contratadas no convênio.
Preparado em consonância das partes envolvidas, contendo a relação
das competências, incumbências, direitos e deveres das partes. O contrato
deve contemplar os princípios legais.
Os itens apresentados no Plano de Trabalho deverão ser incluídos no
contrato de gestão para formalizar a intenção de implantação das ações.
Deverá ser determinada no contrato a remuneração prevista aos
administradores das organizações sociais que exercerão as funções no projeto.
Para que os contratos atendam as especificidades de cada área, fica
autorizada por lei, a adequação e inclusão de cláusulas extras no ‘Contrato de
Gestão’, pelos Ministros ou Autoridades responsáveis pelo projeto.
Ficam garantidos as organizações sociais os valores provisionados no
orçamento apresentado e o efetivo recebimento conforme cronograma de
despesas mencionado com contrato para cada ação planejada.
Os bens e direitos angariados no exercício do Contrato serão
designados as instituições sociais, não sendo obrigatória a licitação desde que
haja consentimento para utilização, conforme cláusula contratual.
Serão incluídos no Contrato de Gestão tópicos importantes e
fundamentais para a implantação e desenvolvimento do projeto em referência
como:

➢ Penalidades - no caso de não cumprimento das regras pré-

estabelecidas, como rescisão ou suspensão,
➢ Publicidade - regulamentando as informações a ser passada à
sociedade, de que forma e qual o objetivo da propaganda;
 ➢ Vigência do contrato e previsão de possibilidade de reinício de prazo;
➢ Valores respeitando o dispêndio justificado inseridos nas metas
estabelecidas destinado ao acolhimento das necessidades sociais.

Fica proibido o pagamento pelos serviços por parte do usuário, pois se trata
de prestação de serviço público terceirizado, totalmente custeado pelo
Governo.
As transferências de recursos públicos são efetivadas mediante análise da
demanda pelo serviço prestado, calculando o valor por habitante e repassado o
valor correspondente.
As organizações sociais conveniadas têm, como obrigação, toda a
administração dos recursos públicos recebidos, fazendo a gestão financeira,
direcionando os pagamentos às despesas previstas, sendo responsável
exclusivo pela conservação da instituição. O governo será responsável pelo
repasse dos valores, somente.
As transferências públicas destinadas às Organizações Sociais podem ser
classificadas como:

➢ Auxílios – Despesa orçamentária direcionada a cobertura dos custos

financeiros oriundos de investimentos;

➢ Contribuições – Repasse de valor sem a apresentação obrigatória de

contrapartida previstas, ou não, no orçamento.

➢ Subvenções sociais – Montantes destinados a quitação das despesas

orçamentárias originadas por empresas privadas sem fins lucrativos da
área cultural e assistencial.

A Lei de Diretriz Orçamentária incentiva a promoção de programas de

governo para atrair instituições sem fins lucrativos com o objetivo de participar
e aderir aos convênios públicos, propiciando melhor atendimento nos setores
deficientes, respeitando sempre as regras impostas por lei.
 Considerações Finais

As transferências constitucionais da União representam a redistribuição

da renda obtida com o recolhimento de impostos federais, atuando como
importante ferramenta para reduzir o nível de desigualdades econômicas da
nação.
Como ferramenta de política econômica, atua como incentivo econômico
no mercado de determinados setores da economia, promovendo um aumento
da competitividade empresarial.
Dentre as empresas aptas a participar dos programas de transferência
de recursos públicos lançados pelos Governos, estão as empresas mercantis
com fins lucrativos e instituições sem fins lucrativos, com objetivos sociais
diferentes, como as Organizações Não Governamentais – ONGs, as
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs e as
Organizações Sociais – OSs.
Independente do tipo de empresa, todas devem apresentar os
documentos exigidos em lei formalizando a sua participação no programa.
Termos de parceria são documentos pertinentes as OSCIPs e as ONGs que
atuam conjuntamente com o poder público. Os convênios regulamentam a
prestação de serviço total por terceiros sem custo para o consumidor final, sem
participação operacional do governo.
O objetivo dos programas de governo relacionados às transferências
públicas é melhorar os serviços ofertados à sociedade e prestar suporte aos
setores deficientes no mercado econômico da nação.
 Referências Bibliográficas

Módulo 1
MUSGRAVE, RICHARD; MUSGRAVE PEGGY. Finanças Públicas – Teoria e
Prática. Campus, 1980.
AVARTE, PAULO; BIDERMAN, CIRO Economia do Setor Público no Brasil.
Organizadores. Campus, 2004.
GIACOMONI, JAMES. Orçamento Público. 16ª. Ed. Atlas, 2012.
GIAMBIAGI, FABIO; ALÉM, ANA CLAUDIA. Finanças Públicas – teoria e
prática no Brasil. 4ª. Ed. Elsevier, 2011.

Módulo 2
MARQUES, EUVALDO. Finanças Públicas – Administração Financeira e
Orçamentária. Editora Saraiva. 2015.
TESOURO NACIONAL, MINISTÉRIO DA FAZENDA. Relatório Anual – Dívida
Pública Federal, 2016.
SILVA, AMÉRICO LUÍS MARTINS DA. A execução da dívida ativa da Fazenda
pública. Editora RT. 3ª. Ed. 2011.

Módulo 2
MENDES, GILMAR FERREIRA e CARNEIRO, RAFAEL ARARIPE Gestão
Pública e Direito Municipal, Editora Saraiva, 2016.
AVARTE, PAULO; BIDERMAN, CIRO Economia do Setor Público no Brasil.
Organizadores. Campus, 2004.
OREIRO, JOSÉ LUIS; DE PAULA, LUIZ FERNANDO; SOBREIRA, ROGÉRIO.
Política Monetária, bancos centrais e metas de inflação. FGV Editora.
Módulo 4
TESOURO NACIONAL, MINISTÉRIO DA FAZENDA. Gestão da Dívida Pública
Federal, 2016.
MARQUES, EUVALDO. Finanças Públicas – Administração Financeira e
Orçamentária. Editora Saraiva. 2015.
MENDES, SÉRGIO. Administração Financeira e Orçamentária: Teoria e
questões. 6ª. Edição. Editora Método, 2016.
GIACOMONI, JAMES. Orçamento Público. 17ª. Edição. Editora Atlas, 2017.

Módulo 5
MARQUES, EUVALDO. Finanças Públicas – Administração Financeira e
Orçamentária. Editora Saraiva. 2015.
TESOURO NACIONAL, MINISTÉRIO DA FAZENDA. Transferências
Constitucionais e Legais, 2016.
SANTOS, CLAUDIO; GOUVÊA, RAPHAEL. Finanças Públicas e
Macroeconomia no Brasil. IPEA, Brasília, 2014.