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I.

INTRODUÇÃO
Capítulo 1. O
Direito
Administrativo E O
Regime Jurídico-
Administrativo
1. As funções do Direito Administrativo: Direito Público sobre função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a
Estado desempenham.
Função pública: dever de alcançar o interesse público. Funções do Estado: Legislativa, Executiva e
Judiciária, que corresponde aos órgãos do Poder.
2. Os critérios de Critério subjetivo: identificar a função através de quem a produz. Problema: Não há uma correspondência
distinção das exata entre um órgão e uma função; além das funções típicas, existem as atípicas.
funções do Critério objetivo material: identificar a função através de elementos intrínsecos a ela (legislativa: expedição
Estado de atos gerais e abstratos; executiva: prática ou concreta; jurisdicional: solução de controvérsias jurídicas).
Problema: “em Direito, uma coisa é o que é por força da qualificação que o próprio Direito lhe atribuiu (...) e
não por uma causa intrínseca”.
Critério objetivo formal: mais correta, identifica a função pelas características impregnadas pelo próprio
Direito.
3. A função política Alguns atos relacionados à gestão da vida estatal ou de enfrentamento de contingências extremas, que
ou de governo pressupõem decisões eminentemente políticas, estão na função política ou de governo. Exemplos:
iniciativa de leis pelo Chefe do Executivo, sanção, veto, impeachment, estado de sítio, estado de defesa,
decretação de calamidade pública, declaração de guerra.
4. O Direito Algumas parcelas do Direito Administrativo (D. Tributário, Financeiro, Previdenciário...) são estudados de
Administrativo forma autônoma.
7. O regime Há disciplina jurídica autônoma quando existe um conjunto sistematizado de princípios ou regras que lhe
jurídico- dão identidade, compondo um regime: o regime jurídico-administrativo. Quais os princípios básicos que o
administrativo conformam, como se relacionam entre si e quais os subprincípios que deles derivam.
Como integrante do Direito Público, tem como principais interesses os pertinentes à sociedade e não aos
particulares considerados em sua singularidade. Essa caracterização do Direito Público, no Direito
Administrativo, consagra dois princípios: supremacia do interesse público sobre o privado e
indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos. Binômio prerrogativas da
Administração – direitos dos administrados.
8. Conceito jurídico Qualquer ato administrativo que do interesse público se desencontre será necessariamente inválido.
de interesse “O interesse público deve ser considerado como o interesse resultante do conjunto de interesses que os
público indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo
simples fato de o serem”. Assim, desvios na conduta estatal oneram pessoalmente alguém que captaria
proveitos se a legalidade fosse obedecida, sendo os desvios, portanto, agressivos a um direito subjetivo
de cada prejudicado, mesmo quando a norma transgredida tutele interesses que necessariamente se
irradiem sobre muitos ou sobre todos.
O princípio da legalidade não visa apenas a mera estruturação formal de um aparelho burocrático. Antes
que isso, é uma técnica de garantia da liberdade dos cidadãos. Quando um cidadão se vê prejudicado por
atuação administrativa ilegal, adquire um direito subjetivo à eliminação dessa atuação ilegal, de modo a
defender e restabelecer a integridade de seus interesses.
Reconhecido o interesse público como a dimensão pública dos interesses individuais, enquanto partícipes
da Sociedade, incluindo o depósito intertemporal destes mesmos interesses, vê-se que não existe
coincidência necessária entre interesse público e interesse do Estado e demais pessoas de Direito Público.
Independentemente de ser, por definição, o Estado encarregado dos interesses públicos, ele pode ter, tanto
quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais. No entanto, “os interesses
secundários do Estado só podem ser por ele buscados quando coincidentes com os interesses primários”.
“A concreta individualização dos diversos interesses qualificáveis como públicos só pode ser encontrada no
próprio Direito Positivo”.
9. Conteúdo do
regime jurídico-
administrativo
a. Supremacia Do princípio derivam: posição privilegiada do órgão encarregado de zelar pelo interesse público e de
do interesse exprimi-lo, nas relações com os particulares; e posição de supremacia do órgão nas mesmas relações.
público sobre Da posição privilegiada decorrem, v.g., presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos
o privado (enquanto não contendidos em juízo); prazos especiais para prescrição etc.
A posição de supremacia expressa verticalidade, situação de autoridade, relativamente aos particulares,
indispensável para gerir os interesses públicos postos em confronto. Implica a possibilidade de constituir os
particulares em obrigações por meio de ato unilateral da Administração e o direito de modificar,
unilateralmente, relações já estabelecidas.
A conjugação dessas posições resulta na exigibilidade dos atos administrativos, isto é, execução de ofício.
Também decorre a autotutela, que é a revogação dos próprios atos através de manifestação unilateral de
vontade, bem como decretação de nulidade quando viciados.
No exercício da função administrativa, o Estado pode desenvolver atividades sob um regime parcialmente
sujeito ao direito privado. Ocorre, v.g., com atuação no campo econômico, mediante empresas públicas e
sociedades de economia mista. Nestas hipóteses, tais sujeitos perdem a posição privilegiada e a posição de
supremacia. Todavia, não significa que foi afastado o princípio da supremacia do interesse público, nem
exclusão das outras características do regime jurídico administrativo.
b. Indisponibilida Como próprio da coletividade, os interesses públicos não estão à livre disposição de quem quer que seja,
de, pela por inapropriáveis. O órgão administrativo pode apenas curá-los, não tem disponibilidade sobre eles.
Administração Para cumprir este disposto, as pessoas administrativas estão submetidas aos seguintes princípios:
, dos a) Legalidade, e suas decorrências: princípios da finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, motivação
interesses e responsabilidade do Estado;
públicos b) Obrigatoriedade do desempenho de atividade pública e o princípio de continuidade do serviço público;
c) Do controle administrativo ou tutela;
d) Da isonomia, ou igualdade dos administrados em face da Administração;
e) Da publicidade;
f) Da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses públicos;
g) Do controle jurisdicional dos atos administrativos.
Discricionariedade e apreciação subjetiva caminham pari passu. A vinculação surge quando ocorre objetiva
subsunção entre a hipótese prevista em lei e o caso concreto.
Atividade administrativa desencontrada com o fim legal, caso de abuso ou desvio de poder, é inválida e por
isso judicialmente censurável.
O princípio da hierarquia não está presente nas funções legislativa e jurisdicional, mas tão-só na
administrativa.
10. Valor Uma atividade será identificada como pública ou privada segundo houver decidido a lei e a Constituição, ou
metodológico seja, unicamente em função do regime que a disciplina. Um serviço prestado pelo Estado torna-se público
da noção de pela circunstância de se reger conformemente ao regime de Direito Administrativo. Todo o estudo no Direito
regime Administrativo levará em conta o sistema jurídico em que está inserido, de acordo seu regime jurídico, isto
administrativo é, os princípios genéricos da disciplina e suas regras.
Capítulo 2.
Princípios
Constitucionais do
Direito
Administrativo
Brasileiro
1. Princípios 1º. Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado: possibilidade de constituir terceiros
expressos e em obrigações mediante atos unilaterais. Atos imperativos e exigíveis. Auto-executoriedade dos atos
implícitos administrativos, quando a lei expressamente preveja tal comportamento, ou quando a providência for
urgente, com sério risco ao interesse público se não for adotada. Possibilidade de revogar os próprios atos
inconvenientes ou inoportunos, e dever de anular os inválidos – princípio da autotutela. Todo “poder” da
Administração é um “dever-poder”, que ela deve proceder na busca do interesse público. Existência de
interesse público primário e secundário: aquele é pertinente à sociedade como um todo, consagrado pela
lei; este é atinente ao Estado enquanto entidade personalizada, e só pode ser perseguido se coincidente
com o interesse público primário ou em sentido estrito.
2º. Princípio da legalidade: basilar do Estado de Direito. A Administração só pode fazer aquilo que a lei
antecipadamente autoriza (secundum legem). Decorre que a expedição de decretos e regulamentos
pressupõe sempre uma dada lei da qual sejam os fieis executores (CF, art. 84, IV). O princípio da legalidade
pode sofrer constrição transitória em circunstâncias excepcionais, que são, apenas, medidas provisórias,
estado de defesa e estado de sítio.
3º. Princípio da finalidade: inerente ao princípio da legalidade, corresponde à aplicação da lei tal qual é.
Atos desconformes com sua finalidade incorrem no vício de “desvio de poder” ou “desvio de finalidade”,
sendo nulos. Este vício ocorre quando nenhuma finalidade pública é atingida e quando, sendo o fim atingido
de interesse público, não é o designado na lei para aquele ato. O remédio constitucional para o abuso de
poder, entre eles o desvio de finalidade, é o mandado de segurança.
4º. Princípio da razoabilidade: critérios aceitáveis do ponto de vista racional. Providências administrativas
desarrazoadas são jurisdicionalmente invalidáveis, pois desborda dos limites da lei.
5º. Princípio da proporcionalidade: adequação – a medida adotada para a realização do interesse público
deve ser apropriada à consecução dos fins a ele subjacentes –, necessidade ou menor ingerência – o
cidadão tem direito à menor desvantagem possível – e proporcionalidade em sentido estrito – meios e fins
são colocados em equação, mediante juízo de ponderação, com o objetivo de se avaliar se o meio utilizado
é ou não desproporcionado em relação ao fim pretendido.
6º. Princípio da motivação: dever de apontar os fundamentos de direito e de fato dos atos administrativos.
Em atos mais complexos, indispensável motivação detalhada, como no processo administrativo disciplinar e
na licitação.
7º. Princípio da impessoalidade: a Administração tem que tratar todos os administrados sem
discriminações – sem favoritismo ou perseguições. Decorrente do princípio da isonomia, está presente nos
concursos públicos e licitações.
8º. Princípio da publicidade: dever de a Administração manter plena transparência em seus atos e
comportamentos. O sigilo só se admite quando imprescindível à segurança do Estado e da Sociedade.
9º. Princípios do devido processo legal e da ampla defesa: a Administração, antes de tomar decisões
gravosas a um sujeito, deve oferecer-lhe a oportunidade de contraditório, ampla defesa e direito de recorrer.
Nos casos em que urgência seja necessária para o interesse público, pode ocorrer a postergação provisória
do contraditório e ampla defesa, mas a Administração, de regra, não poderá tomar as providências
constritivas, devendo recorrer ao Poder Judiciário, demandando que as determine liminarmente. O princípio
é requisito de constitucionalidade de qualquer procedimento pelo qual possa ocorrer perda de direitos
individuais constitucionalmente garantidos. Em seu aspecto material, o Estado se atrela a determinados fins
propostos como validamente perseguíveis. Em seu aspecto formal, há o preestabelecimento das vias
idôneas a serem percorridas para que, somente através delas, possa o Poder Público exprimir suas
decisões.
10º. Princípio da moralidade administrativa: procedência com atos sem malícia ou intenção de confundir,
dificultar ou minimizar o exercício de direitos pelos cidadãos. Está violado este princípio quando houver
violação a uma norma de moral social que traga consigo menosprezo a um bem juridicamente valorado.
11º. Princípio do controle judicial dos atos administrativos: nenhuma contenda sobre direitos pode ser
excluída da apreciação do Poder Judiciário. Universalidade da jurisdição. Resolução definitiva.
12º. Princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos: responsabilidade objetiva do
Estado (mesmo sem dolo ou culpa), aplicável a quaisquer das funções públicas (não restrita a danos
provenientes de atos administrativos) pelos atos comissivos de seus agentes, nesta qualidade, ressalvado o
direito de regresso, ao menos por culpa. Cabível às pessoas de Direito Privado, prestadoras de serviço
público. Por comportamentos omissivos, responsabilidade subjetiva, por culpa do serviço.
13º. Princípio da boa administração ou princípio da eficiência.
14º. Princípio da segurança jurídica: inerente ao Estado Democrático de Direito, em que os grandes
valores jurídicos materiais constituem o substrato do ordenamento e da experiência reiterada da vida
jurídica. Orientações firmadas pela Administração em dada matéria não podem, sem prévia e pública
notícia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situação dos administrados
ou denegar-lhe pretensões.
II. OS SUJEITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Capítulo 3. A
Organização
Administrativa
1. Os órgãos e as As atividades administrativas podem ser desempenhadas pelo próprio Estado ou por outros sujeitos. Nesta
competências segunda hipótese, ou transfere a particulares o exercício de certas atividades, ou cria outras pessoas para
públicas desempenhá-las. Estas pessoas podem ter personalidade de Direito Público ou de Direito Privado; em
ambos os casos, descentralizará as sobreditas atividades. Quando as desempenha ele próprio, Estado, tais
atividades estão centralizadas.
No interior das pessoas jurídicas de Direito Público criam-se repartições de seus encargos, nas unidades
denominadas órgãos e constituídas por um conjunto de competências – desconcentração. Como entidades
reais, porém abstratas, para que as atribuições dos órgãos se concretizem é necessária atuação de seres
físicos, prepostos à condição de agentes. O querer e o agir desses sujeitos são direta e juridicamente
imputados ao Estado.
Como simples partições internas da pessoa que integram, os órgãos não têm personalidade jurídica.
O poder concedido por lei aos agentes públicos não dispõem-se para a autossatisfação, mas são
vicissitudes de deveres-poderes, para cumprimento de fins e do interesse público. A competência de um
órgão é o conjunto de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício de correlatos e
demarcados poderes instrumentais, legalmente conferidos para a aferição de interesses públicos.
As competências públicas são: de exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos; irrenunciáveis;
intransferíveis; imodificáveis pela vontade do próprio titular (exceções de avocação); e imprescritíveis.
2. Insurgência na Se alguém considera que uma decisão administrativa é ilegal, ou seja, que uma competência foi utilizada
via administrativa injuridicamente, e quer questioná-la na mesma esfera administrativa, há diferentes meios.
contra o Se a parte é diretamente interessada, pode questioná-la mediante:
exercício das a) pedido de reconsideração: petição dirigida à mesma autoridade prolatora da decisão, postulando que a
competências modifique ou suprima. Não interrompe nem suspende a prescrição do administrado para postular
judicialmente seu direito;
b) recurso hierárquico: petição dirigida à autoridade imediatamente superior à que proferiu a decisão
questionada, postulando sua reforma ou supressão. Na prática, é interposta perante a autoridade prolatora,
que terá cinco dias para reconsiderar o pedido (no âmbito federal) ou subir a matéria. De fato, é um “recurso
de ofício” do pedido de reconsideração, quando não reconsiderada a decisão. O prazo para recorrer é de 10
dias, contados da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida. A autoridade deverá decidi-lo em 30
dias, prorrogáveis por igual período ante justificativa explícita. O direito de recurso não pode ser recusado.
Quando autoridade de outra pessoa jurídica decidir o caso, chama-se recurso hierárquico impróprio. Em
regra, têm apenas efeito devolutivo.
Quando o insurgente não é parte da relação jurídica, pode questionar a decisão administrativa mediante:
c) representação: manifestação insurgente contra decisão de que não caiba recurso hierárquico;
d) denúncia: hipótese similar, na qual prepondera intuito de alertar autoridade competente conduta
administrativa censurável;
e) reclamação administrativa: não qualificável como pedido de reconsideração ou recurso hierárquico, é
manifestação de inconformismo do administrado em face de decisão administrativa que lhe afeta direitos.
Fixada no Decreto 20.910/32, que trata da prescrição quinquenal das dívidas passivas da Administração
Direta. O prazo desta reclamação é de até um ano a partir da data do ato ou fato que a originar; suspende a
prescrição.
3. Centralização e Quando o Estado desempenha atividades administrativas por via de outros sujeitos, está-se diante da
descentralização descentralização. Nesta hipótese, ou o Estado transfere o exercício de atividades que lhe são pertinentes a
administrativa particulares, ou cria pessoas auxiliares suas, para desempenhar os cometimentos descentralizados.
Ao revés, a atividade administrativa é centralizada quando é exercida pelo próprio Estado, ou seja, pelo
conjunto orgânico que lhe compõe. Atua diretamente mediante seus órgãos, isto é, suas repartições
internas e que, por isto, dele não se distinguem. Distribuições internas de competências, ou seja,
desconcentrações administrativas.
Descentralização e desconcentração: no primeiro caso, há pessoas diferentes que, por isto, não se
subordinam: o que ocorre no caso é controle, poder da Administração Central influir na pessoa
descentralizada, e deve ser previsto em lei. No segundo caso, há uma só pessoa, mantendo-se a
hierarquia.
4. Organização Apesar de ter conceituado de forma imperfeita, o Decreto-lei n. 200/67 diz que Administração Direta se
administrativa da compõe da Presidência da República e dos Ministérios, e Administração Indireta compreende entidades
União: dotadas de personalidade jurídica própria: autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista,
Administração fundação pública.
Direta e Indireta Autarquias: pessoas jurídicas de direito público/criadas por lei/para exercer atividades típicas da
Administração Pública;
Sociedades de economia mista, empresas públicas: pessoas jurídicas de direito privado/autorizadas por
lei/para explorar atividade econômica conveniente;
Fundações públicas: pessoas jurídicas de direito público/autorizadas por lei/para desenvolver atividades que
não exijam execução por entidades de Direito Público.
Entes paraestatais: sujeitos de direito privado que desempenham atividades que o Estado poderia exercer,
por estarem no âmbito de interesses seus, mas não exclusivamente seus. O Estado usa seu poder de
império em seu favor, entre eles, instituindo tributo em seu favor. Ocorre com os serviços sociais autônomos
(SESI, SESC, SENAI, SENAC), que concorrem para objetivos sociais de interesse público. Também as
escolas particulares reconhecidas, os sindicatos e os partidos políticos.
Capítulo 4. Figuras A Administração Indireta é integrada por autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e
da Administração fundações públicas.
Indireta e
Entidades
Paralelas
1. Autarquias Pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com patrimônio e receita próprios. Justamente por serem
de direito público, podem ser titulares de interesses públicos, ao contrário de empresas públicas e
sociedades de economia mista que, sendo pessoas de direito privado, não titularizam atividades públicas.
Sendo pessoas jurídicas, não são subordinadas por órgão algum do Estado, mas apenas controladas nos
termos da lei. Este controle, ou tutela, é o poder de a Administração Central conformar a autarquia ao
objetivo público, harmonizando com a atuação administrativa do Estado. No âmbito federal, denomina-se
supervisão ministerial, pois as entidades encontram-se sujeitas à supervisão do Ministério que se vinculam,
ou da Presidência da República, se autarquia diretamente vinculada a ela.
Ao estarem no regime de direito público, desfrutam das mesmas prerrogativas genéricas que vinculam o
Estado. Seus atos são atos administrativos, portanto revestidos de presunção de legitimidade, exigibilidade
e executoriedade. Seus contratos são administrativos, regulando-se por legislação específica, inclusive com
a obrigação de serem precedidos de licitação.
São diretamente responsáveis por seus atos. A responsabilidade do Estado é subsidiária. O prazo
prescricional também é quinquenal. Seus bens são considerados bens públicos, portanto inalienáveis, se
não dominicais, insuscetíveis de usucapião e impenhoráveis. Além disso, são protegidas pelo benefício da
imunidade recíproca.
Seus funcionários são servidores estatutários.
2. Fundações Apesar do Decreto-lei n. 200, as fundações públicas, por serem titulares de poderes públicos, fazem parte
públicas do regime jurídico-administrativo de Direito Público.
São criadas por autorização de lei e adquirem personalidade jurídica após inscrição da escritura pública de
sua constituição no Registro Civil das Pessoas Jurídicas, embora não sigam as demais disposições do
Código Civil sobre fundações.
Em rigor, são pura e simplesmente autarquias, às quais foi dada a designação correspondente à base
estrutural que têm (STJ). Assim, seguem integralmente as disposições acerca das autarquias.
3. Empresas Empresa pública é pessoa jurídica criada por autorização legal, dotada de personalidade de Direito Privado,
públicas e mas submetida a certas regras especiais por ser coadjuvante da ação governamental, com capital formado
sociedades de unicamente por pessoas jurídicas de direito público ou de pessoas de suas Administrações indiretas.
economia mista Competência da Justiça Federal para julgar as ações em que são parte empresas públicas federais.
Competência da Justiça Estadual para julgar as ações em que são parte sociedades de economia mista.
Sociedade de economia mista federal é pessoa jurídica criada por autorização legal, dotada de
personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais por ser coadjuvante da ação
governamental, constituída sob a forma de sociedade anônima, cujas ações preferenciais pertençam em
sua maioria à União ou entidade da Administração indireta.
As empresas públicas e sociedades de economia mista nem sempre destinam-se à execução de atividades
econômicas, por vezes simplesmente prestando serviço público, como os Correios (empresa pública) e a
antiga Telebrás.
Diferenças entre empresas públicas e sociedades de economia mista: a) o capital das primeiras é
integralmente proveniente de pessoas de direito público, enquanto o das segundas conjuga capital de
particulares; b) as primeiras podem adotar qualquer forma societária admitida em Direito, enquanto as
segundas só podem ser sociedades anônimas; c) a competência em ações que envolvem as primeiras é da
Justiça Federal, enquanto as que envolvem as segundas é da Justiça Estadual.
Ambos os tipos de pessoas jurídicas fazem parte de duas espécies: exploradoras de atividade econômica; e
prestadoras de serviços públicos ou coordenadoras de obras e atividades públicas.
Quanto a licitações, as empresas estatais precisam sempre seguir a Lei de Licitações, exceto as
exploradoras de atividade econômica no caso da rotineira aquisição de insumos e rotineira comercialização
dos bens e serviços que colocam no mercado.
4. Figuras Contratos de gestão (Lei n. 9.637/98), organizações sociais (Lei n. 9.637/98) e organizações da sociedade
jurídicas civil de interesse público (Lei n. 9.790/99).
introduzidas As organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público são organizações
pela Reforma particulares, alheias ao governo e à Administração, mas com as quais o Poder Público mantém parcerias
Administrativa visando o interesse público.
Os contratos de gestão são instrumentos sem valor jurídico, mas pelos quais a Administração concede à
autarquia ou fundação maior liberdade de ação, com compromisso de repasse regular de recursos e
dispensa de determinados controles, com metas definidas e critérios objetivos de avaliá-las, sob pena de
sanções a serem aplicadas em caso de descumprimento do contrato.
As organizações sociais são entidades privadas qualificadas como tais pelo Ministro ou titular da pasta
correspondente ao seu objeto social e pelo Ministro do Planejamento, desde que suas atividades sejam
dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à preservação do meio ambiente,
à cultura e à saúde, e não tenha fins lucrativos. Qualificada como organização social e celebrado contrato
de gestão com o Poder Público, a entidade estará apta a receber bens públicos, mesmo bens imóveis, ser
beneficiária de recursos públicos e de servidores públicos cedidos a expensas do erário. Constatado o
descumprimento do contrato de gestão, o Poder Público poderá desqualificar a pessoa como organização
social. Por dispensarem licitação para fazerem uso de bens, recursos e servidores públicos, bem como o
Estado imiscuir-se de alguns serviços públicos, transferindo-os a entidades particulares, os contratos com
organizações sociais são inconstitucionais e atacáveis por ação popular.
As organizações da sociedade civil de interesse público são pessoas jurídicas de Direito Privado que
podem firmar termos de parceria com o Poder Público, desde que não tenham fins lucrativos,
desempenhem atividades socialmente úteis, não sejam pessoas impedidas (lei 9.790, art. 2º) e consagrem
em seus estatutos normas sobre estrutura, funcionamento e prestação de contas.
Capítulo 5.
Servidores
Públicos
1. Agentes A expressão agentes públicos é a mais ampla para designar os sujeitos que servem ao Poder Público como
públicos instrumentos de sua vontade e ação, mesmo apenas episodicamente e sem remuneração. Alguns integram
a Administração Pública, Direta ou Indireta, e outras são exteriores ao aparelho estatal, como os
concessionários, permissionários, delegados de funções públicas etc.
Dois requisitos para sua caracterização: um objetivo, a natureza estatal da atividade, e um subjetivo, a
investidura nela.
Funcionário/agente público de fato: o defeito invalidante da investidura não acarreta, por si só, a invalidade
dos atos que o agente praticou, cuja situação tem aparência de legalidade, em nome dos princípios da boa-
fé dos administrados, da segurança jurídica e da presunção de legitimidade dos atos administrativos.
2. Classificação Mazza – Manual de Direito Administrativo: a) agentes políticos; b) ocupantes de cargos em comissão; c)
dos agentes contratados temporários; d) agentes militares; e) servidores públicos estatutários; f) empregados públicos; g)
públicos particulares em colaboração com a Administração.
a) Agentes Exercem uma função pública (munus publico), ocupando a cúpula diretiva do Estado. Ingressam, em regra,
políticos por meio de eleições, desempenhando mandatos fixos ao término dos quais sua relação com o Estado
desaparece automaticamente. A vinculação dos agentes políticos com o aparelho governamental não é
profissional, mas institucional e estatutária. É o caso dos parlamentares, Presidente da República,
governadores, prefeitos, e seus respectivos vices, ministros de Estado e secretários.
b) Ocupantes de Conhecidos popularmente como “cargos de confiança”, os cargos em comissão ou comissionados estão
cargos em reservados a atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF). O regime jurídico dos
comissão ocupantes de cargos em comissão vem parcialmente disciplinado, no âmbito federal, pela Lei n. 8.112/90 –
o Estatuto do Servidor Público. Tais cargos são acessíveis sem concurso público, mas providos por
nomeação política. De igual modo, a exoneração é ad nutum, podendo os comissionados ser desligados do
cargo imotivadamente, sem necessidade de garantir contraditório, ampla defesa e direito ao devido
processo legal. São exemplos de cargos em comissão os de assessoria parlamentar e os subprefeitos. O s
cargos comissionados, como não exigem concurso, podem ser ocupados por indivíduos sem qualquer
relação permanente com o Estado. Porém, a legislação estabelecerá os casos, condições e percentuais em
que os cargos comissionados devem ser preenchidos por servidores públicos de carreira (art. 37, V, da CF).
Não se deve confundir, porém, cargo de confiança (comissionado) com função de confiança. As funções de
confiança também se relacionam exclusivamente com atribuições de direção, chefia e assessoramento (art.
37, V, da CF), mas só podem ser exercidas por servidores de carreira; a livre nomeação para funções de
confiança, portanto, depende de vinculação prévia com o serviço público.
c) Contratados O art. 37, IX, da Constituição Federal prescreve que “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo
temporários determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”. A contratação
temporária, como se nota, não se rege pela Lei n. 8.112/90. A exigência de concurso público de provas ou
de provas e títulos, estabelecida no artigo 37, II, da Constituição Federal, pode ser excepcionada por lei que
autorize a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional
interesse público.
d) Agentes Formam uma categoria à parte entre os agentes políticos na medida em que as instituições militares são
militares organizadas com base na hierarquia e na disciplina. Aqueles que compõem os quadros permanentes das
forças militares possuem vinculação estatutária, e não contratual, mas o regime jurídico é disciplinado por
legislação específica diversa da aplicável aos servidores civis. Aos militares estão constitucionalmente
proibidas a sindicalização, a greve, a acumulação de cargos e a filiação partidária.
e) Servidores O regime estatutário é regime comum de contratação de agentes públicos pela Administração Direta e pelas
públicos pessoas jurídicas de direito público da Administração Indireta. Como não se trata de vinculação contratual,
estatutários pode haver alteração unilateral no regime aplicável aos servidores estatutários, mas não podem prejudicar
direitos adquiridos.
É possível identificar dois regimes diferentes aplicáveis aos servidores estatutários:
a) cargos vitalícios: é o caso de magistrados, membros do Ministério Público e membros dos Tribunais
de Contas. Nos cargos vitalícios, o estágio probatório é reduzido, tendo duração de somente dois anos,
após o qual o agente adquire vitaliciedade, podendo perder o cargo unicamente por meio de sentença
judicial transitada em julgado;
b) cargos efetivos: é a condição de todos os cargos públicos, com exceção dos três vitalícios acima
indicados. Os cargos efetivos têm estágio probatório maior, de três anos. Após o estágio probatório, o
servidor adquire estabilidade, podendo perder o cargo por quatro formas: a) sentença judicial transitada em
julgado; b) processo administrativo disciplinar; c) avaliação de desempenho; d) para redução de despesas
com pessoal.
f) Empregados Regime essencialmente privado, ingressam por meio de concurso público para ocupar empregos públicos,
públicos tendo uma vinculação contratual com o Estado regida pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.
Sistema de contratação a ser utilizado nas pessoas jurídicas de direito privado da Administração indireta,
isto é, nas empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais e consórcios
privados. Após a posse, os empregados públicos não têm estágio probatório, mas se sujeitam ao período de
experiência com duração de noventa dias.
Os empregados públicos não têm a estabilidade típica do regime estatutário. O Tribunal Superior do
Trabalho tem se posicionado pela possibilidade de dispensa imotivada de empregados públicos, aplicando
sem qualquer alteração os dispositivos comuns da Consolidação das Leis do Trabalho sobre demissão de
empregados privados, com exceção aos empregados da ECT (Correios), por ser empresa pública
prestadora de serviço público com tratamento análogo à Fazenda Pública.
g) Particulares em Sem vinculação permanente e remunerada com o Estado. São eles:
colaboração a) requisitados de serviço: como mesários e convocados para o serviço militar (conscritos);
com a b) gestores de negócios públicos: são particulares que assumem espontanea-mente uma tarefa pública,
Administração em situações emergenciais, quando o Estado não está presente para proteger o interesse público. Exemplo:
socorrista de parturiente;
c) contratados por locação civil de serviços: é o caso, por exemplo, de jurista famoso contratado para
emitir um parecer;
d) concessionários e permissionários: exercem função pública por delegação estatal;
e) delegados de função ou ofício público: é o caso dos titulares de cartórios.
3. Os servidores Uso indiscriminado dos termos cargo, função e emprego na Constituição Federal.
estatais na
Constituição
a) Cargos públicos Criados por lei, salvo aos serviços auxiliares do Legislativo (por resolução da Casa), possuem o regime
estatutário ou institucional.
b) Funções Criadas por lei, correspondem aos encargos de direção, chefia ou assessoramento, exercidas por titulares
públicas de cargos efetivos, à confiança da autoridade que as preenche. Assemelham-se, neste ponto, aos cargos
comissionados ou em comissão, diferenciando-se porque estes são ocupados por pessoas estranhas à
carreira, com exceção de um mínimo reservado aos servidores de carreira definido por lei.
c) Empregos Trabalhos permanentes a serem preenchidos por agentes contratados, sob relação trabalhista. Se
públicos empregos permanentes da Administração Direta ou em autarquia, só podem ser criados por lei.
Nas pessoas de direito público podem haver servidores titulares de cargos e servidores titulares de
empregos. Nas pessoas de direito privado da Administração Indireta, só há empregos públicos.
9. Normas
relativas à
remuneração
dos servidores
e de agentes
políticos
a) Criação de Parcelas únicas, indivisas e insuscetíveis de aditamentos de qualquer espécie. Nessa vedação só não estão
remuneração inclusas as verbas indenizatórias, as ajudas de custo.
por subsídio
b) Limite de Teto remuneratório do subsídio, aplicável à Administração Direta, autárquica e fundacional, e abrange
remuneração membros dos três Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Também vale para proventos,
pensões ou outras espécies remuneratórias.
Na esfera federal, é o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Nos municípios, é o
subsídio do prefeito. Nos Estados e Distrito Federal, o teto (“subteto”) varia conforme o Poder: se no
Legislativo, o subsídio do Deputado Estadual; se no Executivo, o do Governador; se no Judiciário, o dos
Desembargadores do Tribunal de Justiça, que são limitados em 90,25% do subsídio dos Ministros do STF.
O mesmo limite aos membros do Ministério Público, Procuradores do Estado e Defensores Públicos.
O teto remuneratório também se aplica às empresas públicas ou sociedades de economia mista, e
subsidiárias, quando recebem recursos da União, Estados ou municípios para pagamento de despesas de
pessoal ou custeio em geral.
c) Vencimentos do Os vencimentos de cargos administrativos do Legislativo e do Judiciário não poderão ser superiores aos
Executivo como seus correspondentes no Executivo, para assegurar contenções na despesa com pessoal – art. 37, XII, CF.
paradigma para
o Legislativo e
Judiciário
d) Proibição de É vedada vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração de
vinculação de pessoal no serviço público, com o fim de evitar aumentos em cadeia – art. 37, XIII, CF.
vencimentos
e) Cálculos de É proibido que os acréscimos pecuniários percebidos pelo servidor público sejam computados ou
acréscimos acumulados para concessão de acréscimos ulteriores – art. 37, XIV, CF.
pecuniários
f) Uniformidade Garantia de revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos sempre na mesma data e sem
na data e nos distinção de índices, para melhor controle das despesas com pessoal e maior visibilidade – art. 37, X, CF.
índices para
revisão geral da
remuneração
dos servidores
públicos
g) Exigência de lei Ainda para contenção de despesas e garantia do princípio da impessoalidade na Administração, a
para fixação ou remuneração dos servidores públicos, inclusive sob a forma de subsídio, somente poderá ser fixada ou
alteração da alterada por lei específica, respeitada a iniciativa privativa – art. 37, X, CF.
remuneração Cargos ou empregos públicos ou o aumento de suas remunerações (na Administração direta e nas
autarquias): iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
Na esfera do Judiciário: iniciativa do STF, Tribunais Superiores ou Tribunais de Justiça.
Não há simetria quanto ao ato normativo que fixa subsídios dos agentes políticos da União, Estado e
Municípios.
Presidente, Vice-Presidente, Ministros de Estado, Senadores e Deputados Federais – decreto legislativo do
Congresso Nacional (art. 49, VII e VIII, CF).
Governadores, Vices, Secretários de Estado, Deputados Estaduais, Prefeitos, Vices, Secretários Municipais
– lei (art. 27, § 2º; art. 28, § 2º; art. 29, V, CF).
Somente os subsídios dos Vereadores são fixados por decreto legislativo das respectivas Câmaras (art. 29,
VI).
10. Normas Algumas normas concernem aos servidores estatais, sejam da Administração direta (do próprio Estado) ou
constitucionai da indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista).
s sobre o De resto – a maioria – diz respeito aos servidores públicos titulares de cargos públicos (não de empregos).
regime jurídico
dos servidores
estatais
(titulares de
cargos ou
empregados)
a) Acessibilidade Princípio da ampla acessibilidade aos cargos, funções e empregos públicos aos brasileiros e estrangeiros,
aos cargos e na forma da lei (art. 37, I), mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvados os
empregos: cargos de provimento em comissão (comissionados), assim declarados em lei, nos quais são livres a
concurso nomeação e exoneração (art. 37, II).
público Existem outras hipóteses excepcionais, expressamente previstas na Constituição, em que a nomeação
prescinde de concurso, mesmo não se tratando de cargo em comissão. Exemplos: Ministros de Tribunais de
Contas, do STF, alguns de Tribunais Superiores, quinto constitucional nos TJs, membro do CNMP etc.
Em regra, é vedado tanto o provimento em cargo sem concurso, quanto o provimento que propicie ao
servidor investir-se em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido (Súmula
Vinculante).
Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público (Súmula STF n.
686).
Os concursos públicos terão validade de até dois anos, prorrogáveis uma vez, por igual período (art. 37, III).
Durante seu período de validade, só com os aprovados a Administração poderá preencher as vagas
existentes. Não poderá deixar o prazo escoar para evadir-se do comando de tal rega, pois seria desvio de
poder. Lei n. 8.112, art. 12, § 2º: “não se abrirá novo concurso enquanto houver candidato aprovado em
concurso anterior com prazo de validade não expirado”.
Admissão e dispensa nas estatais
As empresas estatais não precisam contratar por concurso público quando sua adoção impediria captar
profissionais especializados facilmente absorvidos pelo mercado, ou quando tal procedimento bloquearia o
desenvolvimento de suas normais atividades no setor.
Também o desligamento dos empregados precisam ser fundamentadas em razoes públicas. Assim, a
despedida demanda apuração regular de suas insuficiências ou faltas, com direito a defesa, e, no caso de
enxugamento de pessoal, a divulgação prévia das critérios para dispensa, para assegurar a impessoalidade.
b) Contratação Lei – federal, estadual ou municipal – estabelecerá os casos de contratação por necessidade temporária de
excepcional excepcional interesse público. Possível apenas em contingências extraordinárias que presumam admissões
sem concurso provisórias, cujo atendimento reclama satisfação imediata e temporária, assim incompatível com o concurso
público.
A remuneração dos temporários é a que lhes corresponde no serviço público. Se não houver equivalente,
no mercado de trabalho ou em tabela fixada pelo Executivo.
c) Direito de greve Livre associação sindical (ar.t 37, VI). Direito de greve nos termos e limites estabelecidos em lei específica
e de (art. 37, VII). O STF, no MI 708 (2007), propôs solução para a omissão legislativa de regulamentar a greve,
sindicalização com a aplicação da Lei 7.783/89, no que couber.
Ao lado do direito de greve, existe a necessidade de plantão para atender casos de urgência ou que
levariam a danos muito grave os irreparáveis à coletividade.
d) Proibição de É possível a acumulação remunerada de cargos, funções ou empregos, na Administração Direta ou Indireta,
acumulação desde que haja compatibilidade de horários e respeitado o teto de remuneração.
remunerada
e) Sanção por Sem prejuízo de ação penal, o servidor ficará sujeito à suspensão dos direitos políticos, perda da função
improbidade pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário.
administrativa
11. Regime Estatutários, tradicionalmente chamados de “funcionários públicos”. Na esfera federal, Lei n. 8.112/90.
constitucional
dos servidores
públicos
titulares de
cargos
a) Irredutibilidade Art. 37, XV.
de vencimentos
b) Alguns direitos Salário mínimo; remuneração nunca inferior ao salário mínimo para quem perceba remuneração variável;
equivalentes 13º salário anual; remuneração do trabalho noturno superior à do diurno; salário-família para os
aos dos dependentes; duração do trabalho normal não superior a 8 horas diárias e 44 semanais; repouso semanal
empregados remunerado; remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em 50% à do normal; férias anuais
remuneradas com, pelo menos, 1/3 a mais do que a remuneração normal; licença à gestante por 120 dias
(possibilidade de prorrogação por mais 60 dias); licença paternidade, nos termos da lei; proteção do
mercado de trabalho da mulher; redução dos riscos inerentes ao trabalho; proibição de diferença de
remuneração, de exercício de funções e de critérios de admissão por motivo de sexo, cor, idade ou estado
civil, com ressalva para quando a natureza do cargo exigir requisitos diferenciados de admissão.
c) Estabilidade Após três anos de exercício após a nomeação por concurso, o servidor público goza de estabilidade. Para
sua aquisição, é obrigatória avaliação especial de desempenho, por comissão para tal fim instituída (art. 41).
Estabilidade é o direito de não ser desligado senão em virtude de: sentença judicial transitada em julgado
(art. 41, §1º, I); processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa ou mediante
procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar, em que seja
assegurada ampla defesa (§1º, II e III).
Sendo estável, quem foi irregularmente demitido tem direito à reintegração, e quem lhe ocupava o lugar
será reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro, ou posto em
disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço (art. 41, §2º).
d) Disponibilidade Colocação do servidor estável em inatividade remunerada, proporcional ao tempo de serviço, até seu
aproveitamento em outro cargo. Ocorre quando seu cargo é extinto, declarado desnecessário ou em virtude
de reintegração de outrem, é desalojado do cargo que ocupava sem ter cargo de origem para regressar.
e) Aposentadoria Assegurado ao servidor público titular de cargo efetivo o regime de previdência de caráter contributivo.
e proventos Estende-se aos titulares de cargos vitalícios, magistrados, MP, Ministros e Conselheiros de Tribunais de
Contas.
Os demais servidores públicos, inclusive comissionados, temporários ou empregados públicos, regulam-se
pelo regime geral de previdência social.
“Proventos” é designação técnica dos valores pecuniários devidos aos inativos (aposentados e disponíveis).
A aposentadoria pode ser: voluntária; compulsória por idade; por acidente em serviço ou moléstia grave ou
incurável especificada em lei; ou por invalidez oriunda de causa diversa das anteriores.
f) Requisitos para “Proventos integrais” nem sempre corresponde ao total que o servidor recebia na ativa. Corresponde, isso
aposentadoria e sim, ao montante dos valores que serviram de base de cálculo de sua contribuição previdenciária em toda
correspondente sua vida funcional, devidamente atualizados. Faz-se uma divisão entre dois tipos de remuneração: abaixo e
s proventos acima do piso da previdência (em 2015, em torno dos R$ 4 mil). Abaixo do piso do regime geral de
g) Forma de previdência, a aposentadoria nunca poderá ser inferior ao que o servidor percebia no seu cargo em que se
cálculo dos aposentou (no mínimo integral). Acima do piso, os “proventos integrais” calculam-se pelo valor do piso
proventos de acrescido de 70% da diferença entre tal montante e os vencimentos que lhe correspondiam em seu cargo
aposentadoria e (pouco abaixo da integralidade).
das pensões “Proventos proporcionais” correspondem a um valor apurado sobre a proporção da totalidade das
remunerações atualizadas utilizadas como base de cálculo para a Previdência.
Os proventos integrais são devidos: a) na aposentadoria voluntária, quando o servidor conta 10 anos de
serviço público e 5 anos no cargo efetivo, tendo 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, ou 55 de
idade e 30 de contribuição, se mulher; b) na aposentadoria compulsória, se o servidor já havia satisfeito os
requisitos da aposentadoria voluntária integral; c) na aposentadoria por acidente em serviço ou moléstia
grave ou incurável especificada em lei.
Os proventos proporcionais ao tempo de contribuição são devidos: a) na aposentadoria voluntária, quando o
servidor conta 10 anos de serviço público e 5 anos no cargo efetivo, tendo 65 anos de idade, se homem, ou
60, se mulher; b) na aposentadoria compulsória, independentemente de outro requisito, se não satisfeitas as
condições para os proventos integrais; c) na aposentadoria por invalidez oriunda de causas diversas.
A pensão do beneficiário será igual ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido ou da
totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite do piso do
regime geral de previdência, acrescido de 70% da parcela excedente deste limite.
Para fins de aposentadoria contam-se os tempos de contribuição federal, estadual e municipal, mesmo em
disponibilidade. Também pode-se conciliar os tempos do regime geral de previdência com o regime
específico dos servidores públicos. Os proventos e pensões são reajustáveis para preservar-lhes,
permanentemente, o valor real.
Não é permitida diferenciação de critérios, exceto por: portadores de deficiências; atividades de risco; e
condições especiais que prejudiquem a saúde ou integridade física. A própria Constituição faz distinção a
idade e tempo quanto aos professores. Em relação a acúmulo de proventos, somente admitido em cargos
acumuláveis e no limite do teto de remuneração dos servidores (art. 37, X: subsídios dos Ministros do STF).
h) Tratamentos
específicos em
atenção a
situações
transitórias

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