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Regulação, rent seeking e o risco de corrupção: o caso do UBER

Edgar Gastón Jacobs Flore Filho. Professor e Pesquisador da PUCMINAS e UNIFENAS,


Advogado. Consultor na área de Direito Educacional.
Umberto Abreu Noce. Mestrando em Direito Público na PUCMINAS. Advogado.

1. INTRODUÇÃO
A regulação é uma proposta de substituição do controle estatal feito por meio de normas
rígidas, formalizadas apenas pelo Poder Legislativo, por uma atuação mais técnica e
flexível. Esta atuação, titularizada por entes com certo grau de autonomia, respeita a um
marco legal, portanto nasce e limita-se por meio de um processo legislativo.

Este marco legal estipula, além de princípios e diretrizes de procedimento, qual a posição
dos agentes econômicos e os limites do mercado, ou seja, quais as condições de quem
atua na área e quais as barreiras de entrada.

Para obter vantagens, lícitas ou ilícitas, agentes envolvidos na regulação procuram influir,
por meio de lobby ou divulgação de informações técnicas, por exemplo, no conteúdo da
legislação ou de decisões dos reguladores.

Esta atividade, inerente à regulação e bastante discutida por todas as teorias relevantes
sobre esse tema, é comum e até costuma ser tratada com indiferença pela opinião pública.
Contudo, quando feita às escondidas e, principalmente, em detrimentos de interesses e
direitos de outras agentes de mercado é uma forma de corrupção.

Neste artigo, após uma descrição dos conceitos básicos relacionados ao assunto, serão
analisadas algumas normas municipais brasileiras sobre o UBER, um aplicativo criado
por uma empresa privada para ofertar serviços de transporte que está sendo bastante
discutido, e regulado, entre 2015 e 2016 no Brasil. Esse tema foi escolhido porque, além
de sua abrangência, importância e atualidade, foi proposto pelo presidente da empresa em
questão que "O Uber é tão obviamente uma coisa boa que é possível medir quão
corruptas são as cidades pela intensidade com que tentam suprimi-lo"1.

Em princípio, é difícil concordar com esta afirmação, pois nem todos os interesses UBER
coincidem com os da sociedade em geral, mas pode, realmente, existir uma correlação

1
Post de Paul Graham no Twitter, em 15 de julho de 2012: Uber is so obviously a good thing that you
can measure how corrupt cities are by how hard they try to suppress it.
entre a busca – ou a restrição – de privilégios regulatórios e a corrupção, este possível
nexo justifica esta pesquisa. Afinal, com fundamentos técnicos será mais simples
identificar os problemas, ou mesmo eventuais vantagens, de um debate popular e de
disputas jurídicas nas quais todos os envolvidos dizem estar defendendo, também, o
interesse público.

2. DAS BASES TEÓRICAS


2.1 Anotações sobre a teoria da regulação
Nos últimos anos o tema da regulação tem sido estudado no Brasil principalmente em
virtude das agências regulatórias e da desregulamentação de alguns setores, entretanto, o
estado regulador sempre existiu no âmbito do direito público brasileiro.

As discussões sobre emissão de licenças, permissões ou autorizações, assim como o uso


de contratos de concessão são meios de restringir as escolhas dos agentes econômicos em
prol do interesse da sociedade, por isso são atos de regulação, normalmente baseados em
leis que podem ser denominadas “marcos regulatórios” de cada setor.

Esta atividade é mais ampla que a regulamentação feita apenas por meio de normas
jurídicas, sendo que, no passado, antes das agências, envolvia conselhos e outros entes
estatais. Órgãos como o Conselho Nacional de Educação ou o Conselho Monetário
Nacional emitem, há muito, pareceres e decisões técnicas – como as relacionadas às taxas
de juros ou cambio – complementando e atendendo à competência que lhes é atribuída
pela legislação específica.

Contextualizada em um modelo econômico recém industrializado, em que a atividade


mercantil começava a ganhar contornos de maior complexidade, pode-se dizer que a
regulação teve início a partir de um movimento natural à medida que se passou a entender
que nas atividades em que havia interesse público diretamente envolvido era necessária a
intervenção estatal. Neste sentido passou-se a regular o fornecimento de energia elétrica,
gás encanado, transporte ferroviário, dentre outros.

Nesse sentido, a regulação foi inicialmente proposta para incidir sobre aquelas atividades
de exclusividade do Estado, mas que este delegava aos particulares, ou naquelas em que
restava patente o interesse público.

Em seguida, principalmente como forma de reação à grande depressão verificada nos


Estados Unidos da América, com reflexo em toda a economia global, foi consolidada a

2
necessidade de maior intervenção estatal na atividade econômica, caracterizando o que
foi denominado à época como o new deal. Com efeito, a partir deste ideal inaugurou-se
uma época em que o Estado intervia sobre e na economia.

Melhor definindo, ao intervir sobre a economia (intervenção indireta) o Estado atua como
árbitro das relações mercantis, estabelecendo regras, direcionamentos e restrições à
prática dos agentes privados. Ao passo que, ao intervir na economia (intervenção direta)
o Estado se configura como um verdadeiro agente econômico, atuando inclusive em
determinados seguimentos como um concorrente da iniciativa privada. Diante disso, a
regulação, como forma de intervenção sobre a economia, diferencia-se da intervenção
direta do Estado, por participação ou absorção de setores da economia.

Alçado ao seu apogeu após a segunda guerra, período denominado como era de ouro do
capitalismo, este modelo de Estado intervencionista experimentou seu ocaso ao final da
década de setenta até o início da década de noventa, momento em que foi substituído em
praticamente todas as economias mais desenvolvidas ou em desenvolvimento. A
ocorrência de baixo crescimento econômico e alto endividamento dos Estados, associada
à desconfiança crescente sobre os agentes públicos foram os catalisadores para a
implantação da nominada desestatização da economia, nesse contexto, o Estado passou a
atuar como agente regulador, reduzindo seu grau de intervenção. Esta atividade estatal,
que está consagrada na constituição brasileira por meio do Art. 174, é o assunto principal
deste artigo.

Exposta a contextualização, cabe agora buscar um conceito. Segundo os autores


portugueses Santos, Gonçalves e Leitão Marques, regulação econômica pode ser definida
como:

... conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionadas através das


quais o Estado, por si ou por delegação, determina, controla, ou influencia o
comportamento de agentes econômicos, tendo em vista evitar efeitos desses
comportamentos que sejam lesivos de interesses socialmente legítimos e orientá-
los em direções socialmente desejáveis. (2001, p. 191)
Esta atividade, ainda segundo os autores portugueses citados, possui duas modalidades,
que podem assim ser descritas:

• Medidas que visam restringir a liberdade de iniciativa, notadamente quanto a


acesso, organização ou exercício da atividade econômica; e
• Medidas que contêm indicações, incentivos, apoios ou auxílios aos agentes
económicos para que assumam determinados comportamentos favoráveis ao

3
desenvolvimento de políticas públicas, designadamente económicas ou sociais.
(SANTOS, GONÇALVES e LEITÃO MARQUES, 2001, p. 194-5)
Em linhas gerais a regulação, ou regulação econômica, como é descrita por vários autores,
é uma das formas de intervenção estatal e contém, dentre outras técnicas, aquela
classicamente denominada de regulamentação. Regulação inclui, por exemplo, atos
administrativos e processos de concessão de autorizações ou licenças, por isso não se
resume ao uso de normas legais, que aqui são denominados regulamentação. Por outro
lado, regulação econômica não é a única forma de intervenção na economia, pois existem
medidas estritamente jurídicas, administrativas e políticas, como as decisões judiciais e
as escolhas sobre regular ou não, que são formas de intervenção no domínio econômico,
mas não caracterizam regulação.

Resumidamente, a diferença entre regulação e regulamentação pode ser descrita por meio
do quadro abaixo, que contém as principais características e o foco dos dois métodos.

Características e foco
Regulação Flexível Dinâmica Foco em resultados
Regulamentação Rígida Ex-ante Foco em procedimento

Como consequência da flexibilidade e do perfil dinâmico da regulação, bem como do


foco em resultados, há, constantemente, um questionamento sobre a necessidade e os
interesses envolvidos no controle estatal de determinadas atividades. Ao contrário do que
se vê em relação às normas criadas no processo clássico de regulamentação discute-se se
é mesmo necessária a intervenção estatal e quais os benefícios ou privilégios poderá trazer
à sociedade ou a grupos de agentes de mercado2.

No âmbito do direito costuma-se reduzir a questão regulatória a dois extremos: regular


sempre com base na Teoria do Interesse Público (Escola Francesa), que pressupõe o fato
de que o Poder Público sabe definir, por si só, o que é interesse público; ou regular apenas
quando há falhas de mercado, com fundamento na Escola Neoclássica (Escola de

2
Nesse sentido, Floriano de Azevedo Marques Neto em clássico artigo afirma: “... não podemos olvidar
do fato de que pelo manejo das competências regulatórias pode-se ter duas distorções. Primeiro porque
pela via regulatória se pode obter um controle indireto tão grande da iniciativa econômica que reste
esvaziado, e portanto contrariado, o princípio da liberdade de empresa. Segundo porque, como acima
dissemos, a regulação não é neutra. Ela arbitra vencedores e perdedores na medida em que, para
atingir um dado interesse público, o regulador sempre estará homenageando interesses privados
específicos. Nada de ilegítimo há nisso. Porém, estes processos têm um custo que não pode ser
exacerbado sob pena de nulificar os benefícios buscados pela regulação”. (MARQUES NETO, 2003,
p. 21)

4
Chicago). Esses extremos, descritos na obra de Calixto Salomão Filho (2008), podem ser
reflexos da forma tradicional de pensar a atuação estatal no Brasil, uma postura, também
dicotômica, que enfaticamente separa as esferas públicas e privadas e, talvez, dificulte
uma teoria nacional de regulação3.

Daí surge a necessidade de uma interface com as teorias da regulação no âmbito da


economia, mais especificamente com as teorias de regulação norte americanas. Afinal,
muito se discute em economia sobre os motivos e fundamentos da regulação.

Para os economistas existiriam algumas teorias importantes sobre o tema, dentre as quais
destacamos: A teoria da regulação por interesse público, ou regulação social, e a teoria
da regulação econômica.

A primeira teoria, que já estava presente na obra Adam Smith e foi defendida por
Bonbright, Davis e Friendly no início da década de 1960, advoga que a regulação deve
operar quando verificada a necessidade de atuação estatal para garantia de atendimento
ao bem estar social. Assim, a intervenção se justificaria como instrumento de correção
das falhas de mercado, reduzindo as externalidades decorrentes da atividade econômica,
e possibilitando o equilíbrio do mercado.

Note-se que não se trata da visão simples da Escola jurídica do Interesse Público, pois
não há uma substituição do mercado pelas regras estatais. Ao contrário, esta teoria de
interesse público enquadra-se, já, na visão descrita acima como Escola Neoclássica, pois
só defende a atuação do Poder Público como para reduzir externalidades e outras falhas
como a assimetria de informação, os monopólios naturais e o fornecimento de bens
públicos.

Esta primeira escola pode parecer óbvia para juristas, especialmente no Brasil, que tem
longa tradição em atribuir ao Estado a defesa de interesses públicos, contudo é uma
abordagem que, para economistas, pode ser classificada até mesmo como ingênua, pois
despreza que a instauração e modelagem dos sistemas regulatórios é de interesse dos

3
“No sistema brasileiro jamais houve tentativa de formulação de uma teoria geral da regulação. A razão
para tanto é jurídica e simples. Trata-se da tradicional concepção do Estado como agente de duas
funções diametralmente opostas: a ingerência direta na vida econômica e a mera fiscalização dos
particulares. A prestação de serviços públicos, de um lado, e a vigilância do mercado, através do poder
de policia, de outro, sempre representaram para os administrativistas a totalidade das funções que o
Estado poderia exercer. Em um mundo de dicotomia entre a esfera privada e a esfera estatal não havia
por que descer da precisão de tal análise” (SALOMÃO FILHO, p. 19).

5
agentes econômicos (fornecedores ou consumidores, por exemplo) e até mesmo do
próprio regulador, que pode buscar algo mais do que o interesse público.

Nesse sentido, a Teoria Econômica da Regulação, apresenta-se como antítese à teoria do


interesse público, apontando que a atividade regulatória se dirige inevitavelmente ao
atendimento de determinados interesses particulares. Na versão apresentada por Stigler
(1971), esta teoria aponta a regulação como instituto que culmina na transferência de
renda proveniente das relações comerciais reguladas, pois os agentes econômicos
regulados atuam para seu próprio favorecimento. Esta abordagem é eventual e
erroneamente denominada “Teoria da Captura”, mas não deve ser resumida a este
procedimento, que será descrito no próximo tópico.

Para Stigler: “O Estado conta com um recurso básico que, em princípio, não é
compartilhado nem mesmo com a mais poderoso de seus cidadãos: o poder de coagir.
[...] Esses poderes criam possibilidades de uma indústria utilizar o Estado para aumentar
sua lucratividade” (2004, p. 25). Esse interesse de algumas “industrias” as faz demandar
um sistema de normas restritivas do Estado e por meio dessa estrutura jurídica as
empresas podem obter algumas vantagens, dentre as quais o Autor destaca quatro:

a) A subvenção direta em dinheiro;


b) O controle de entrada de novos concorrentes, inclusive por meio de tarifas
protetivas;
c) O controle dos produtos ou serviços substitutos e complementares;
d) A fixação de preços.
Nesta primeira abordagem econômica, a intervenção estatal na economia se afastaria
daquele conceito inicial de atender ao interesse público para favorecer a determinados
particulares que, por sua vez, favoreceriam o agente público, seja de forma legal, por
meio de pressão política ou doações lícitas a campanhas em épocas de eleição, seja de
forma ilegal, mediante suborno ou outras vantagens indevidas. Portanto, trata-se de uma
mudança radical na forma de entender as motivações para as barreiras e controles
impostos pelo regulador.

Richard Posner, vai além dessa visão primária e acrescenta que existem outros interesses
na regulação econômica além dos interesses das empresas reguladas. Na verdade,
imaginar que apenas as empresas influem no estabelecimento de sistemas regulatórios é

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tão ingênuo quanto imaginar que o o Estado atue isoladamente4. Há, na verdade, uma
demanda por regulação por parte de diversos grupos de interesse, dentre os quais
consumidores e agentes políticos.

Nesse sentido, Posner afasta a abordagem voltada unicamente a para atuação dos grupos
empresariais e busca demonstrar que são as leis da oferta e da procura que regem a
regulação. Enfatiza-se, nesse rumo, que existem forças opostas confrontando-se para
determinar se e como haverá regulação. Por meio dessa visão o Autor reaproxima-se da
teoria do interesse público, pois admite que o resultado da regulação muitas vezes será o
atendimento de interesses verdadeiramente públicos, não por conta apenas da ação do
Estado, mas como resultado do embate de diversas partes interessadas.

Na mesma direção, Sam Peltzman aponta com mais riqueza de detalhes que há um
mercado – oferta e demanda – para medidas regulatórias e acrescenta que em alguns casos
a demanda pode ser não por regulação, mas por desregulação de um setor da economia.
Demonstra, ainda que a desregulação pode ser, justamente, uma consequência previsível
do processo regulatório. Esta é uma questão relevante para o presente artigo, que abordará
a disputa por regulação ou desregulação no setor de transporte público individual.

Baseado, também, em estudos práticos, o professor de Chicago explicou:

A ET [Economic Theory] nasceu numa onda de entusiasmo com a ideia de que


as agências regulatórias são capturadas pelos interesses dos produtores. Essa ideia
deixava pouco espaço para medidas de desregulação: desde que a indústria seja
viável, os produtores podem se beneficiar dos limites regulatórios a competição.
A ET, contudo, vem se afastando dessa origem e dando maior ênfase às questões
relativas à política de coalizões. Nesse caso, a necessidade de balancear as
pressões exercidas por interesses conflitantes assume um papel central. Essa
formulação abre muito mais espaço para a desregulação. Caso a desregulação seja
benéfica para alguns dos interesses relevantes no jogo de poder, ela não pode ser
descartada como uma opção política viável. Quando os benefícios trazidos pela
desregulação tornam-se grandes em relação às perdas por ela impostas, a
probabilidade de que medidas nesse sentido sejam adotadas aumenta. Essa
situação torna-se mais provável quando a própria regulação gera ineficiências,
caso em que desregular visando a mitigar essas ineficiências pode gerar
benefícios.
[...] A regulação é introduzida quando há uma grande discrepância entre o
equilíbrio político de forças e a distribuição desregulada de riquezas. A regulação
(de preços, por exemplo) cria, em seguida, incentivos para a dissipação de riqueza

4
Segundo Posner: “... a teoria [de Stigler], levada ao seu extremo lógico, torna-se bastante inverossímil,
porque exclui a possibilidade de que a sociedade, preocupada com a habilidade de grupos de interesse
em manipular o processo político em favor deles, estabeleça instituições que capacitem considerações
genuínas de interesse público a influenciar a formação de políticas públicas”.

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(por meio de, digamos, aumento nos custos), o que acaba por tornar o retorno ao
status quo anterior à introdução das medidas regulatórias mais atraente do que
continuar regulando. De acordo com este modelo, a desregulação não representa
a correção de um erro político reconhecido. Ela é o último estágio de um processo
no qual, a princípio, todos os atores poderiam ter previsto no início. [...] (2004,
pg. 120 e 121)
Todas estas teorias demonstram que, em maior ou menor grau, estariam sendo atendidos
interesses particulares no processo regulatório ou mesmo na desregulação. Em
substituição ao interesse público, interesses das indústrias reguladas ou de outros grupos
seriam atendidos. Consumidores, agentes políticos e reguladores, juntamente com as
indústrias, exerceriam seu poder político e econômico em busca de privilégios e ou
rendas. E a soma desses interesses, tal qual um mercado qualquer, pode levar ao equilíbrio
ou, como previa Stigler, ou pode gerar permanente desequilíbrio entre os agentes de um
determinado setor da economia. Nesse panorama teórico, que muito se diferencia da
dicotomia jurídica entre interesse público e interesse privado, o bem-estar social não é
sempre o objetivo da regulação.

Tal quadro é importante para esta pesquisa porque afasta a visão utópica de que a
regulação é uma realidade posta ou uma exigência imposta pela realidade. Regulação, por
seu conteúdo, cria um design de mercado cujos contornos são relevantes e valiosos para
as empresas, os consumidores e as políticas públicas mais amplas do Estado. Um objeto
de demanda por vários grupos de interesse, que muitas vezes é suprido com base em
critérios democráticos, mas noutras resulta em favorecimento.

Enfim, a demanda por regulação deve ser objeto de estudo para quem deseja abordar
tecnicamente o tema da corrupção. Isso porque, conforme apresentado acima, à medida
que a atividade de regulação ou a perspectiva da desregulação se afastam de seu objetivo
precípuo, que é atender ao interesse público, torna-se inevitavelmente passível de
utilização para atendimento a interesses meramente econômicos, eventualmente
satisfeitos por caminhos e instrumentos não muito transparentes.

2.2 A escola da Public Choice; os grupos de interesse e o rent seeking


Alguns termos usuais da denominada Teoria da Escolha Pública (Public Choice) são
importantes para tratar do tema central deste artigo. Na definição clássica difundida por
Dennis Mueller a Public Choice pode ser definida como a aplicação da teoria econômica
para o estudo da política (1989, p. 31). Esta abordagem é útil para entender a teoria da

8
regulação e os casos que serão analisados neste trabalho, por isso devem ser analisados
alguns de seus termos mais básicos.

Grupos de interesse – O termo grupo de interesse denota um conjunto de pessoas reunidas


para a defesa de interesses pessoais comuns. Este conjunto de pessoas se reúne em virtude
de seus interesses e face a necessidade de reunir forças para atingi-los.

Tais grupos nem sempre são organizados e preparados para atingir seus objetivos e nem
sempre atuam perante o Poder Público, mas quando se estruturam assim são denominados
grupos de pressão. Portanto, grupos de pressão são grupo de interesse organizados e
voltados a tentativa de moldar a decisão dos agentes públicos.

No caso concreto das discussões sobre o Uber existem dois grupos relativamente bem
organizados - taxistas e motoristas - e uma empresa com poderio econômico que estão,
desde meados 2015, buscando obter vantagens no processo de criação do ambiente
regulatório ou mesmo num ambiente desregulado para o transporte individual de
passageiros. Ambos, por sua organização e aproximação com legisladores e
administradores públicos, são grupos de pressão que tentam obter vantagens para si,
muitas vezes em detrimento de interesses públicos, inclusive dos usuários de seus
serviços.

Este fenômeno é relevante quando se analisa a questão da corrupção pois, mesmo sendo
grupos menores, sua organização e proximidade com o Poder Público pode trazer
benefícios para os grupos de pressão em detrimento de todo um seguimento da sociedade.
Para Mancur Olson "mesmo que todos os indivíduos de um grupo grande sejam racionais
e centrados em seus próprios interesses, e que saiam ganhando se, como grupo, agirem
para atingir seus objetivos comuns, ainda assim eles não agirão voluntariamente para
promover esses interesses comuns e grupais" (1999, p. 14). Dessa forma, o fato de existir
um grande grupo envolvido no embate, como neste caso, o grupo dos consumidores
usuários dos serviços, nem sempre ameniza o problema. Na realidade, o problema dos
grupos de pressão revela-se grave, especialmente em sociedades individualistas e com
muitos indivíduos preocupados apenas com resultados de curto prazo, até porque, em
ambientes assim, o comportamento oportunista dificulta uma mobilização organizada.

Portanto, mesmo num ambiente democrático, em que muitos votos de consumidores


deveriam ser determinantes para os legisladores, a atuação desses grupos pode gerar
normas e procedimentos regulatórios prejudiciais a maioria dos cidadãos.

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Rent seeking – A conduta de “caçar rendas” diferencia-se, no jargão econômico, da busca
por lucro, afinal buscar lucro é algo natural e até esperado em condutas econômicas
enquanto caçar rendas é tentar auferir vantagens perante o Poder Público, especialmente
em face dos agentes reguladores e legisladores.

Esse atitude não seria, a priori, um problema econômico, contudo esta caçada gera
desperdício de recursos públicos e privados, podendo ser classificada como a expressão
ou resultado econômico da corrupção, por exemplo.

O rent seeking é, em termos gerais, o dispêndio de recursos que – de forma lícita ou ilícita
– os grupos de pressão realizam para obter vantagens. Na abordagem seminal de Anne
Krueger (1974, p.291) "em muitas economias orientadas para o mercado, restrições
sobre a atividade econômica são comuns. Estas restrições originam rendas de diversas
formas e pessoas, frequentemente, competem por estas rendas", surge daí a ideia de busca
ou caça de rendas, que em termos literais seria uma tradução da expressão inglesa em
tela.

Na definição de Tollison, rent seeking seria o gasto de recursos escassos para a captura
artificialmente de uma transferência de renda. (1982, pg 77). Essa conduta, como dito
acima, pode, ou não, ser classificada como corrupção, ou seja, como a oferta de vantagens
em troca da concessão de benefícios – ou em troca criação de regulação favorável – por
agentes públicos.

Sobre a relação entre corrupção e rent seeking, Maciel (2005, p. 27), explica:

A corrupção se apresenta como um fenômeno de "rent-seeking" na medida em


que ela necessita que alguém tenha poderes discricionários e que existam
incentivos para que rendas sejam buscadas e capturadas. Entretanto, segundo Jain
(2001), nem todo o uso de poderes discricionários por políticos, legisladores ou
burocratas, e que beneficia alguém, constitui corrupção. Quando, por quê, e como
os políticos e administradores estão dispostos a serem influenciados determina se
o processo é livre de corrupção ou não. Atos legalmente sancionados de "rent-
seeking" tornam-se atos ilegais de corrupção quando, pelo menos, uma das
seguintes condições é violada: (i) o processo de influência dos tomadores de
decisão representa um jogo competitivo, com regras que são conhecidas por todos
os jogadores; (ii) não há pagamentos secretos ao agente; e (iii) os clientes e os
agentes são independentes uns dos outros, no sentido de que um grupo não se
beneficia do rendimento obtido pelo outro grupo.
Este último Autor cita, ainda, uma importante obra sobre corrupção, da autoria do
Giacomo Balbinoto, que relaciona corrupção e rent seeking. No trecho transcrito o
professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul explica:

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"... a corrupção nada mais é do que um comportamento racional por parte dos
indivíduos que atuam dentro de um determinado sistema de incentivos que torna
tal atividade mais ou menos atrativa, podendo ser vista como um comportamento
de "rent-seeking". [...] O sucesso destes "rent-seekers" estaria relacionado com
sua capacidade de influenciar os burocratas governamentais e os políticos, sendo
favorecidos aqueles que tem um chamado "capital político", que é utilizado para
"influenciar e ter acesso ao governo" (Balbinoto, 2000, p.163)
O comportamento de rent seeking, por meio de diversas técnicas, é evidente por parte de
taxistas e motoristas do Uber. Por meio de informações em sites bem elaborados e por
meio de estratégias publicitárias mais sutis, os grupos envolvidos influenciam a opinião
pública e, via-de-regra, tentam criar um ambiente comercial e político favorável à sua
atividade. Esta é uma forma de tentar capturar os agentes reguladores e os políticos, além
de buscar uma certa mobilização social a favor de cada interesse neste caso.

Além dessa batalha informacional, existe também um processo que visa influenciar
diretamente os legisladores, as autoridades concorrenciais, os órgãos reguladores e o
Poder Judiciário. A disputa jurídica no caso do Uber é um bom exemplo de como são
feitas as leis e quais as reações possíveis a interesses frustrados no processo de criação de
um marco regulatório, por isso alguns casos concretos serão usados para ilustrar essa
contenda. Afinal, esta querela pode gerar prejuízos para a sociedade e configura, por si
só, um desperdício de recursos, podendo ser caracterizada como um caso de rent seeking.

Captura regulatória – A teoria da captura ou captura regulatória está presente na obra de


autores clássicos, como Stigler, Posner e Peltzman e, mais recentemente, de Tirole e
Laffont (1991). Em sentido literal a captura é um fenômeno que ocorre quando uma das
partes envolvidas na regulação “apropria-se” dos agentes reguladores – ou legisladores,
no caso do Uber – fazendo-os atuar como verdadeiros parceiro. Trata-se, nesse sentido,
de uma espécie de objetivo ou resultado da caça de rendas descrita acima e de um bom
exemplo da motivação da regulação exposta por Stigler.

A captura pode ocorrer por meios lícitos, mediante apoio técnico e a transferência de
informações, por exemplo, ou ilícitos, como o suborno. Pode também ser ex-ante, como
no caso da regulação dos serviços de transporte individuais por meio de aplicativos, ou
ex-post como acontece durante o processo decisório dos órgãos reguladores. E em termos
concretos, no caso analisado neste artigo, a captura pode ocorrer tanto por meio da aliança
entre taxistas e vereadores quanto por meio do uso de pareceres de juristas notáveis.

No campo jurídico a captura é a quebra do princípio da impessoalidade, mas, antes disso,


confunde-se com o processo que gerou esta fissura. A teoria estuda os meios pelos quais

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a tendência favorável a um dos agentes de mercado é criada e analisa os resultados da
quebra de imparcialidade para o setor econômico.

Enfim, a captura regulatória é um risco constante para as instituições responsáveis por


controlar condutas dos agentes econômicos e pode gerar resultados ineficientes e injustos
em virtude da perda da isenção do agente público.

3. ANÁLISE DAS CONDUTAS E DAS LEIS SOBRE O UBER NO ANO DE 2015


E 2016, NO BRASIL
Expostas as teorias que estudam a regulação e a atuação dos grupos de interesse mediante
rent seeking é possível analisar o caso concreto do Uber no Brasil.

O Uber é um aplicativo digital elaborado para telefones móveis que conecta o usuário ao
motorista, desde que ambos estejam devidamente cadastrados no sistema. Originária da
região conhecida como vale do silício, na Califórnia, Estados Unidos, a empresa que
concebeu e controla o sistema, Uber Technologies Inc., foi fundada no ano de 2009 e com
menos de seis anos de existência já foi avaliada em mais de 51 bilhões de dólares,
operando, atualmente, em trezentas e setenta e sete cidades em todo o mundo, não
raramente enfrentando forte resistência política à sua implantação.

Durante o ano de 2015 e no início de 2016, após uma onda de protestos de taxistas, que
entendem terem sido atingidos por concorrência desleal, diversos municípios brasileiros
começaram a produzir leis para criar marcos regulatórios locais sobreo transporte
individual de passageiros. Neste artigo serão examinadas as leis editadas nos municípios
de São Paulo e Rio de Janeiro que tratam especificamente da celeuma consistente na
regulamentação ou proibição da operação da empresa de transporte Uber e do uso de
aplicativos por motoristas que não detém permissões municipais para transporte
individual de passageiros.

Aparentemente, no Brasil, há uma tendência a regulações mais restritivas, que favorecem


os taxistas e dificultam – senão inviabilizam – a atuação dos parceiros do Uber. Esta
propensão dos legisladores é estimulada por um forte e ruidoso movimento dos taxistas,
que também possuem argumentos para defender sua posição e manter seu monopólio.

Por outro lado, serão também analisadas algumas medidas que surgiram direta ou
indiretamente por parte da empresa que gere o aplicativo. A obtenção de pareceres de
juristas famosos, como os professores J. J. Gomes Canotilho, Daniel Sarmento, André

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Ramos Tavares, Carlos Affonso da Silva e Ronaldo Lemos, é um exemplo de como o
Uber, usando sua capacidade econômica ou simplesmente reforçando a versão que o
descreve como um agente da economia compartilhada, pode influenciar o pensamento
jurídico. Além disso, o uso da autoridade concorrencial, diretamente, para garantir um
parecer favorável e, indiretamente, por meio de representação formulada por usuários,
para contra-atacar as investidas judiciais dos taxistas, também é uma estratégia eficiente.

Hoje, em virtude do que se vê na imprensa e do crescente número de decisões judiciais,


pode-se dizer que há predominância das opiniões a favor do aplicativo Uber. Esta
tendência se deve aos diferencias de qualidade dos primeiros serviços implantados pelo
Uber e, muito provavelmente, aos milhares de postos de trabalho gerados por uma
atividade para a qual é tão simples candidatar-se. Tal ambiente pode também resultar de
uma certa antipatia em face dos serviços prestados pelos táxis e das reações de membros
dessa categoria. Contudo, parte dessas condutas pode estar sendo estimulada por
declarações da empresa, como aquela descrita na introdução deste artigo, e por atuações
diretas da empresa no sentido de posicionar-se como uma solução solidária para a questão
do transporte nas grandes cidades.

Diante desse quadro, percebe-se um confronto que não tem como objetivo primário o
bem-estar da sociedade e dos usuários/consumidores do serviço em discussão. Para
vencer este embate os grupos e a empresa envolvida pleiteiam a regulação ou
desregulação com intuito de saírem favorecidos, por isso uma das faces visíveis do rent
seeking neste caso é a atuação direta sobre os legisladores.

Diversas manchetes de 2015 e 2016 demonstram que a relação entre taxistas e


legisladores e entre a empresa, UBER, e os gestores públicos (prefeitos) foi constante. As
notícias abaixo demonstram esta aproximação:

“TÁXI E UBER DOMINAM DISCUSSÕES SOBRE MOBILIDADE NA


CÂMARA. [...]O lobby dos taxistas no Legislativo paulistano cresceu a partir de
abril, quando a categoria iniciou os protestos contra a regulamentação da Uber,
startup americana presente em mais de 40 países”. (Jornal O Estado de São Paulo,
18 de janeiro de 2016, disponível em: http://sao-
paulo.estadao.com.br/noticias/geral,taxi-e-uber-dominam-discussoes-sobre-
mobilidad1e-na-pauta-da-camara,10000007341)
CONTRA UBER, TAXISTAS GANHAM ALIADOS NA CÂMARA.
Presidente da Casa, Jorge Felippe (PMDB), decidiu criar a Frente Parlamentar
em Defesa dos Taxistas do Rio de Janeiro, cujo objetivo será "preservar um
transporte amplamente utilizado e apoiado pela população carioca"; 11
vereadores acompanharam o presidente e assinam o ofício de criação da Frente;
nesta sexta-feira, centenas de taxistas protestaram no Rio contra o aplicativo

13
Uber, que oferece caronas pagas em veículos cadastrados; em resposta ao ato, a
Uber ofereceu viagens de graça na cidade até 19h (Jornal Brasil 247, 24 de julho
de 2015, disponível em: http://www.brasil247.com/pt/247/rio247/190325/
Contra-Uber-taxistas-ganham-aliados -na-Câmara.htm)
UBER BUSCA FUNCIONÁRIOS PARA EXPANDIR LOBBY NO BRASIL.
Com o objetivo de expandir seu lobby pela legalização do serviço que oferece, o
Uber está à procura de dois gerentes de políticas públicas no Brasil, um para
trabalhar em São Paulo e outro em Brasília. O caminho é semelhante ao trilhado
em outros países. [...]Cargos com denominações que incluem "políticas
públicas", "defesa de interesses" e "relações governamentais" são usados por
empresas para eufemizar a atuação de lobistas, cuja atuação não é regulamentada
no Brasil. (Jornal Folha de São Paulo, 20 de agosto de 2015, disponível em:
http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2015/08/1671158-uber-busca-
funcionarios -para-expandir-lobby-no-brasil.shtml)
Nesse contexto de lobby e apoio parlamentar, principalmente aos taxistas, foram criadas
normas em várias cidades brasileiras, inclusive em localidades nas quais o serviço do
Uber ainda nem é oferecido. No município de São Paulo, por exemplo, houve proibição
expressa da operação da Uber, conforme redação do artigo primeiro da Lei 16.279 de
2015, que prevê:

Artigo 1º Fica proibido no âmbito da Cidade de São Paulo o transporte


remunerado de pessoas em veículos particulares cadastrados através de
aplicativos para locais pré-estabelecidos.
O mesmo ocorreu no Rio de Janeiro, cidade em que a Lei Municipal 159/2015 definiu
que o serviço de taxi se caracteriza pelo “transporte individual remunerado de passageiro
cuja formação de preços seja medida por elementos taximétricos” (Art. 1º), inclusive por
meio de aplicativos, e que este serviço é de exclusivo de taxistas (Art. 5º).

No caso de São Paulo, a relação com os taxistas foi evidente, pois consta na justificativa
anexada ao projeto de lei que: Assim, visando proteger o sistema e os profissionais do
setor, ambos definidos e reconhecidos em Lei... (grifamos).

No caso do Rio de Janeiro a norma teve sua tramitação priorizada de tal forma que o
primeiro projeto foi votado antes da audiência pública. Portanto, é possível dizer que a
frente parlamentar em defesa dos taxistas, criada pelos cariocas, foi eficiente na defesa
de interesses da categoria.

Nos dois casos o Poder Judiciário, quando provocado a respeito das proibições,
identificou a atuação de grupos de interesse.

Em São Paulo, a 5ª Câmara do Tribunal de Justiça expôs em sua decisão que:

“Há inequivocamente, de parte dos antagonistas, motoristas de táxis


“tradicionais”, pretensões monopolistas, temor à concorrência, o repúdio ao
convívio com esse novo serviço, movimentos paredistas em vias públicas (em

14
prejuízo da normalidade urbana). E no extremo, violências físicas”. [...] (TJSP,
AI nº 2014831-63.2016.8.26.0000, decisão proferida em 02 de fevereiro de 2016)
No Rio de Janeiro, quando a discussão ainda se resumia a um decreto, o Poder Judiciário
foi mais enfático em relação ao rent seeking e captura, citando-os como um dos motivos
para destravar a atividade dos parceiros do UBER:

Na hipótese, há indícios significativos de que a iniciativa estatal é fruto de captura


regulatória e não está voltada à promoção do melhor interesse público. A rigor, a
consistência jurídica da escolha proibitiva é frágil. De um lado, existe um serviço
bem qualificado e cada vez mais utilizado pela sociedade. De outro, há a oposição
ferrenha de governantes à atividade; oposição essa fomentada, é bom que se frise,
por grupos de interesse que, afortunados pelas escassas permissões outorgadas,
logram rendas extraordinárias na exploração do serviço. (TJRJ. MS nº 0346273-
34.2015,8.19.0001, decisão proferida em 08 de agosto de 2015)
Ainda nesta primeira decisão o magistrado ressalta o papel e a importância da atuação do
judiciário nas polêmicas relacionadas a regulação. Nesse sentido, explicou a decisão:

Em obra dedicada ao estudo da regulação jurídica, Carlos Ragazzo, professor da


Escola de Direito da FGV-Rio, analisou com profundidade o papel do Poder
Judiciário na revisão substantiva de marcos regulatórios, destacando seu
potencial para aumentar a accountability das autoridades, produzir mais
transparência e viabilizar o questionamento popular informado das escolhas
públicas. Nesse sentido, registra o professor:
“(...) o Poder Judiciário exercerá uma dupla função na revisão de marcos
regulatórios: (i) evita arbitrariedades e regulações que são resultados de
influência indevida de grupos de interesse, impondo limites substantivos
a serem observados pelo Poder Legislativo e demais órgãos reguladores;
e (ii) estimula o Poder Legislativo e as agências reguladoras a
desenvolverem uma capacidade analítica maior, com a imposição de
requisitos procedimentais em hipóteses específicas, a fim de que os
órgãos reguladores identifiquem claramente os objetivos regulatórios,
bem como a alternativa que represente a melhor relação de custo e
benefício, contribuindo para o aumento da transparência e, portanto, da
participação democrática”. (RAGAZZO, Carlos. Regulação Jurídica,
racionalidade econômica e saneamento básico. Renovar: Rio de Janeiro,
2011, p. 255-256)
De fato, o papel do Judiciário é amplamente importante nesse tipo de caso, mas, cabe
acrescentar, que magistrados e tribunais também não estão imunes a mencionada teoria
da captura, ou seja, a visão de que o rent seeking pode levar reguladores, e outras pessoas
com poder de decisão, a aliar-se a um grupo de interesses.

Uma possível captura dos julgadores seria, por certo, mais sutil. Juízes e promotores não
precisam de votos e não costumam aderir a outros interesses de grupo. Porém, essa classe
pode sofrer uma abordagem mais técnica, que nesse caso justificar-se-iam os gastos com
pareceres feitos pelo Uber. Esta possibilidade, no presente caso, não é apenas uma

15
hipótese teórica sem lastro, pois em algumas decisões judiciais têm sido citados os
pareceres feitos para a empresa e seus parceiros.

Noutra instância, também técnica, o Uber está obtendo vitórias importantes. O Conselho
Administrativo de Defesa Econômica – CADE, já se manifestou duas vezes a favor do
aplicativo. Na primeira ocasião, em agosto de 2015, o Departamento de Estudos
Econômicos realizou estudo5 afirmando, ao final, que: “não há elementos econômicos
que justifiquem a proibição de novos prestadores de serviços de transporte individual”
e que “sob uma ótica concorrencial e do consumidor, a atuação de novos agentes tende
a ser positiva” (ESTEVES, 2015, p. 48). No segundo momento, em novembro de 2015,
por provocação de estudantes de duas Instituições de Ensino de Brasília e pelos
representantes da Uber no Brasil, manifestou-se por meio de Nota Técnica contra as
condutas dos taxistas, notadamente contra a repetição de ações judiciais, que configuraria
uma espécie de litigância fraudulenta (sham litigation). Os pareceres vieram num
momento conveniente, pois agora estão embasando as ações judiciais dos parceiros do
Uber, que, por sua vez, têm provocado tantos litígios, quanto os taxistas fizeram antes.

Enfim, há claros indícios de disputas e desperdício de recursos no processo de regulação


do Uber e fatos assim demonstram a importância de se conhecer um pouco sobre as
teorias de regulação e os conceitos enfatizados pela Teoria da Escolha Pública, como o
rent seeking.

4. NÃO SERIA MELHOR DEIXAR DE REGULAR?


Observando o processo de criação de marco regulatório e já prevendo futuras disputas a
respeito de decisões ou novas normas sobre o transporte individual gerenciado por
aplicativos de internet é possível perceber que os custos dos taxistas, da empresa e de
seus parceiros com mobilização (tempo de trabalho e gastos com publicidade, etc.) e com
despesas jurídicas são elevados e, provavelmente, não deixarão de existir. Esses custos
certamente serão transferidos a sociedade, que hoje já suporta prejuízos em virtude da
incerteza e até mesmo da onda de violência provocada pelas discussões neste caso.

5
Neste caso existe um detalhe interessante: O estudo foi realizado pelo economista-chefe do CADE, por
inciativa própria e cita, logo de início, que: “Todas as opiniões aqui expressas são pessoais e não
representam posicionamento oficial do CADE”. Esta situação demonstra um posicionamento
transparente do agente público, porém a repercussão na mídia dá imensa ênfase ao fato que o órgão
avalizou os serviços do Uber. Este ruído informacional favorece a empresa e demonstra como opiniões
oficiais são importantes em disputas regulatórias.

16
Portanto, uma pergunta simples surge: não seria melhor desregular todo o sistema de
transporte individual?

A pergunta faz muito sentido, até porque a percepção das licenças de taxis, como um
problema de monopólio é um tema clássico de rent seeking e faz parte da literatura sobre
a regulação e a caça de rendas. Em tese, a prestação de serviços desse tipo pode bem ser
organizada por um sistema de livre oferta, regulado pelo mercado.

Em um expressivo artigo sobre o assunto, Ragazzo e Rodrigues (2013 deixam claro que
a situação atual do setor de táxis indica que pode ter ocorrido a captura do regulador. Nas
palavras desses estudiosos da concorrência:

Como mencionado anteriormente, profissões licenciadas são alvo comum do


processo de captura regulatória. O mercado de táxis é um bom exemplo disso. A
análise empreendida a seguir demonstrará como diversos aspectos da regulação
desse mercado parecem, de fato, atender muito mais as demandas da indústria
regulada do que o interesse público. [...] (2013, p. 11)
Contudo, este estudo destaca a necessidade de manter a regulação, temperando-a por meio
do princípio da proporcionalidade. Os autores discutem a necessidade regulação de
tarifas, da quantidade de licenças, da qualidade, das condições de segurança e atém esmo
da publicidade.

Por certo, a defesa de um mercado de transporte individual sem regulação pode ser uma
escolha radical demais. Todas as questões já citadas – quantidade, qualidade, segurança
e tarifas – precisam ser monitoradas e controladas com foco nos usuários, sendo
virtualmente impossível fazer isso por meio de um sistema de responsabilização civil,
consumerista ou penal dos prestadores de serviço.

Não se trata, portanto, de discutir se deve ou não existir a regulação, mas de criticar o
modelo que aparentemente não funciona para buscar aperfeiçoá-lo. Ou seja, não se trata
de afastar a atuação do Poder Público para deixar o controle dos serviços nas mãos dos
agentes privados envolvidos. Questões como a “tarifa dinâmica” do Uber6, quando não
reguladas e transparentes são tão injustas e economicamente nocivas quanto, por

6
Em notícia divulgada no Jornal O Estado de São Paulo, foi relatado que: “‘Os indícios são bastante
contundentes no sentido de que houve algum nível de descumprimento da lei que merece atenção da
nossa parte’, diz Lorena Tavares, diretora do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor
(DPDC). Ela diz que não é ‘razoável’ que o preço dinâmico seja até dez vezes superior ao cobrado
normalmente pelo mesmo percurso”. (Trecho da reportagem denominada “Uber terá de explicar sua
‘tarifa dinâmica’”, divulgada em 16 de janeiro de 2016, disponível em: http://brasil.estadao.com.br/
noticias/geral,uber-tera-de-explicar-sua-tarifa-dinamica,10000006646). Acrescente-se que, período do
carnaval 2016, novas denúncias sobre este tipo de problema foram feitas.

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exemplo, o sobrepreço dos taxis em aeroportos. A diferença é que, no primeiro caso o
usuário lesado terá de discutir seu prejuízo por meio de uma medida individual ou coletiva
no PROCON ou perante o Poder Judiciário e no segundo somente seria necessária uma
melhoria dos critérios regulatórios, que hoje, talvez em face da captura do regulador,
permitem o elevado preço em aeroportos.

Enfim, regular bem, nos casos em que há um mercado que fornece bens essenciais, como
o transporte, é sempre melhor que deixar de regular. E conhecer mais a teoria da regulação
e seus desdobramentos pode contribuir para educar os usuários e fortalecer suas
demandas.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Durante os processos paralelos de rent seeking envolvidos na regulação do aplicativo


Uber não foi noticiado nenhum pagamento de propinas ou outras condutas que
caracterizariam corrupção em seu sentido clássico, mas certamente há muito desperdício
de recursos e riscos de um resultado ruim para os consumidores e motoristas que são
atingidos, indiretamente, pela regulação ou desregulação dos serviços em voga.

Daí surge a importância de se conhecer o que, de fato, é um processo de escolha


regulatória, afinal as normas não surgem de ideias ou ideais ligados apenas ao interesse
público, mas de embates sociais nos quais a democracia muitas vezes é um processo de
escolha movido por forças desiguais.

O tema da regulação e do rent seeking estão, portanto, em voga. Casos como o da


regulação do aplicativo Uber demonstram que grupos de pressão atuam com vigor e falta
ainda saber, por uma análise mais detalhada das normas, o que efetivamente tudo isso
gerará de vantagens e desvantagens para para usuários dos serviços e pessoas que dirigem
todos os dias em ruas cheias de veículos de transporte individual. Mas para juristas e
economistas o momento de efervescência é relevante para pensar o quão importante
podem ser os órgãos regulatórios e legislativos, bem como para repensar os meios de
controle que a sociedade tem sobre eles.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Teoria e Evidências. Tese de Doutorado, USP, 2000.

18
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19