Gestão integrada da Segurança Pública

A Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina promove a troca e disseminação de conhecimento entre atores latino-americanos da área de segurança pública, com o objetivo de incentivar a sua participação nos processos locais de reforma policial. Na prática, a Rede promove cursos e viagens de estudos para policiais, modera debates virtuais e publica material didático produzido por seus associados. Os artigos a seguir foram publicados na edição de maio de 2008, Nº. 4, Ano 2, de “InterCÂMBIO” e estão disponíveis no site da Rede: http://policiaesociedade.comunidadesegura.org Compartilhe conosco suas críticas, propostas e comentários sobre a Rede. Colabore escrevendo para: policiaesociedade@comunidadesegura.org

Editorial
Seja por razões históricas, ideológicas ou por falta de oportunidade, são ainda escassos na América Latina os espaços de debate sobre segurança pública que reúnam policiais, gestores, pesquisadores e lideranças da sociedade civil. Construir canais de diálogo ao nível regional tem sido um dos objetivos da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil, desde sua criação. Depois de dois anos de intercâmbios inspiradores entre 10 países latino-americanos, a Rede fixou como meta para 2008 o aprofundamento dos debates mais específicos e urgentes no nível nacional. O Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), organização não governamental, não partidária e sem fins lucrativos, busca ser um espaço nacional de referência na área de segurança pública. A parceria entre o FBSP e a Rede surgiu, então, para ambas organizações como uma excelente oportunidade, não só de nutrir os debates brasileiros das experiências dos países vizinhos, como também de divulgar para os demais o modelo de cooperação que o FBSP está consolidando.

e que líderes policiais poderiam. A primeira era que o diálogo regional pudesse servir para promover debates nacionais e até mesmo locais. leia o artigo sobre como este acadêmico. realizado em Recife nos dias 26. se havia apostado na idéia de que mecanismos efetivos de colaboração concreta entre policiais e pesquisadores poderiam ser construídos. prefeitos. definiu idealmente uma instituição policial “inteligente e justa”. com o conhecimento e a experiência que a prática lhes confere. Entre eles. Esperamos que estes breves relatos sejam animadores e quem sabe. foi conduzida pelos membros brasileiros e teve como tema a gestão integrada da segurança pública no Brasil. seus resultados são analisados pela antropóloga Vanessa Cortes. que a divisão de tarefas entre policiais que fazem e acadêmicos que escrevem se torna perigosa quando aplicada com demasiada rigidez. civis e militares). sim. 27 e 28 de março. ex-prefeito de Bogotá. da Universidade de Albany (EUA). na condição de fazê-lo passo a passo. pessoa a pessoa. inspiradores para as reformas das instituições de segurança que tanto buscamos. Além de convidados especiais que vieram do exterior para compartilhar seus conhecimentos e experiências. a Rede foi convidada para conduzir uma das oficinas do II Encontro Anual do FBSP. A oficina a cargo da Rede. Hoje. A oficina e seus desdobramentos confirmam o êxito das várias apostas feitas quando a Rede era somente uma vaga idéia na cabeça de seus idealizadores. Outra. narrada aqui pela jornalista Carola Mittrany. pesquisadora da Rede. representantes de organizações da sociedade civil e do setor privado.Desde modo. e o sociólogo David Bayley. país por país. Antanas Mockus. dar impulso e conteúdo à reforma de suas instituições. Finalmente. Também nesta edição. O encontro teve a participação de 582 pessoas de todo o país . guardas municipais.entre policiais (federais. pesquisadores. mundialmente reconhecido por seus estudos sobre polícias. estas oportunidades não aparecem tão utópicas e os membros da Rede estão mais comprometidos que nunca com sua realização. secretários de governos estaduais. assunto por assunto. Desejamos a todos uma boa leitura! Equipe da Rede . Nesta edição do Intercâmbio. autoridades federais.

fizemos uma dinâmica de grupo onde foram destacados alguns problemas da gestão integrada da segurança pública e se discutiram algumas soluções".Gestão da segurança: mudança com base no possível Carola Mittrany1 Pensar mudanças a partir do que está ao nosso alcance foi o objetivo principal da oficina conduzida pela Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. coordenadora da Rede. majoritariamente policiais. A Constituição Federal brasileira institui a divisão das funções de polícia entre dois órgãos distintos em cada estado. explica Haydée Caruso. abordou o tema da gestão integrada da segurança pública no Brasil. Diálogo ativo e participativo A dinâmica de grupo conduzida por Ludmila Ribeiro. entre membros e não membros da Rede. representantes de governo e da sociedade civil participaram de apresentações e mesas redondas onde foram debatidas questões relacionadas com a gestão e a operação da segurança pública no Brasil. "Dividimos a oficina em três partes: na primeira explicamos os objetivos e as atividades da Rede. Nesse contexto. pesquisadores. Durante dois dias. Trabalhar de forma cada vez mais integrada é então um desafio importante das policias brasileiras hoje. na segunda. Na terceira parte. pesquisadora da equipe do Viva Rio. que durou três horas e teve a participação de 30 pessoas. capital do estado de Pernambuco. no Recife. cabendo à Polícia Militar a função ostensiva e à Polícia Civil a função investigativa. policiais. se baseou em uma metodologia chamada "árvore de problemas" na qual cada participante apontava o problema que 1 Jornalista e subeditora Espanhol do portal Comunidade Segura . policiais do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais apresentaram estudos de caso locais. contando com o representante do Rio de Janeiro como mediador. que aconteceu em março. a oficina.

por um lado. "Ao pensar as soluções em conjunto. explica Haydée.de natureza normativa ou de natureza comportamental. veja nesta edição o artigo da antropóloga Vanessa Cortes. fazendo até uma apresentação em conjunto. Outra inovação apontada pela coordenadora foi o consenso inicial de que nenhuma proposta visasse mudanças que estivessem fora das possibilidades do mandato de cada participante. pois estimulou o diálogo construtivo entre policiais e a sociedade civil. Além disso. . por exemplo. os agentes do Rio Grande do Sul manifestaram as dificuldades que enfrentam por não ter ainda um sistema de gestão integrada como gostariam. chegamos à conclusão que as propostas não podem exceder o alcance de cada corporação e que se deve partir sempre da esfera local". da Polícia Militar de Minas Gerais. "Me pareceu que os participantes tinham muitos questionamentos e não tiveram oportunidade de expressar tudo o que queriam. Na terceira e última etapa se discutiram possíveis soluções." Realidades distintas em um mesmo país Durante a apresentação dos casos policiais ficou clara a presença de dois “países” distintos: um que funciona e outro que ainda tem um longo caminho pela frente. ao agrupar e classificar os problemas citados por cada um em duas categorias gerais. "Esta dinâmica foi muito positiva. a oficina poderia ter se prolongado por mais tempo. A oficina foi tão proveitosa que alguns participantes acharam que houve pouco tempo para se discutir tantas questões. Em uma segunda etapa. completou. Se. os expositores de Minas Gerais mostraram o sucesso da integração das polícias em seu estado. Para mais detalhes sobre as problemáticas levantadas por esta dinâmica. civis e também entre estados". Se dependesse do major Marco Antônio Bicalho. os problemas listados foram agrupados e classificados em uma de duas categorias . foi feito um esforço coletivo de reflexão que ultrapassou as fronteiras tradicionais entre agentes públicos.considerava mais urgente a ser tratado para melhorar a integração das instituições de segurança pública.

foram apontadas questões a ser melhoradas como a falta de integração da base de dados da polícia e das áreas geográficas de atuação da Brigada Militar (nome tradicionalmente dado a Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Sul). da formação e do treinamento. Hoje. "A oficina contribuiu para a divulgação do nosso trabalho como parte da Rede e foi uma oportunidade de captar novos membros e mostrar para as instituições policiais que a sociedade civil é capaz de mostrar caminhos para melhorar o esforço da segurança pública". que acabam não sendo utilizados como um espaço para a construção da ordem pública junto com a sociedade. que dificultam o conhecimento sobre uma determinada região. a experiência de Bogotá de “setorização” (subdivisão das áreas integradas de segurança pública) pôde ser replicada. as instituições militares não têm o hábito de discutir problemas. destacou a major Carmen Andreola. Este novo modelo inclui também a integração das informações detidas por cada corporação policial. Para a major. execução. a oficina foi uma rara oportunidade de compartilhar opiniões relacionadas ao trabalho policial. Ministério Público e Poder Judiciário. somos treinados para resolvê-los de uma forma simplista. a "administração de crise" tradicionalmente implementada foi alterada para um modelo de "gestão de resultado" composto de quatro etapas: planejamento. a integração das suas áreas de atuação. "Como se sabe. . a sociedade está se dando conta que a violência não é somente um caso de polícia e nós também temos que assimilar esta idéia e aceitar ajuda de todas as áreas da sociedade". do planejamento operacional. completou. Além disso.Em Minas Gerais. além ter sido criada uma Secretaria de Defesa Social. Já no Rio Grande do Sul. monitoramento e avaliação. Intercâmbio constante No final do encontro muitos policiais de diversos estados do Brasil mostraram interesse em participar da Rede e a equipe espera poder replicar esta experiência nos demais países. da Brigada Militar do Rio Grande do Sul. Polícia Civil. Outro problema apontado foi a ausência de representantes do poder institucional e do Ministério Público nos fóruns regionais. graças ao programa de viagens de estudo organizadas pela Rede.

a partir de um tema proposto. há o ciclo incompleto de polícia. Esta experiência suscitou algumas reflexões sobre mudanças institucionais. formado majoritariamente por policiais civis e militares de diferentes estados (principalmente dos estados do nordeste) participou de três atividades: apresentação da Rede – seus objetivos e atividades -. É nesta última etapa da oficina que esta reflexão se deterá. O que se destacou com isto é que os problemas classificados como “comportamentais” não implicariam na alteração de lei. de cerca de 40 pessoas. Os problemas foram divididos em comportamentais. Desta forma cabe a Polícia Militar a função ostensiva e a Polícia Civil a função investigativa. “comportamental e normativa”4.Gestão integrada da segurança pública: Uma breve reflexão sobre mudanças institucionais Vanessa de Amorim Cortes2 A Oficina da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil. O fato que chamou a atenção foi que após a elaboração da lista de problemas houve a proposta de participantes da dinâmica de agrupar os problemas de acordo com a “sua natureza”. Só a partir desta classificação foram discutidas as soluções. “árvore de problemas”. uma terceira opção híbrida. normativos e ainda. no Brasil. O método adotado. Especialista em Políticas Pública de Justiça Criminal e Segurança Pública e pesquisadora do Viva Rio. em Recife. consiste em uma dinâmica de grupo que. É importante destacar que. exposição de cases dos policiais brasileiros membros da Rede e por último uma dinâmica de grupo. mas na forma como os profissionais agem. foi realizada com o objetivo de discutir questões referentes à Gestão Integrada da Segurança Pública3 através de uma dinâmica participativa. . O grupo. possibilita a identificação de problemas pelos participantes e a proposição de soluções. ocorrida no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. 4 Os termos “normativo” e “comportamental” não serão tratados neste texto como conceitos teóricos. que se fez necessário na medida em que os participantes classificavam cada problema. mas como categorias nativas informadas pelos profissionais de segurança que participaram da oficina. 2 3 Mestre em Antropologia.

pretendendo-se. e como ele age. já que eles estão diretamente relacionados à forma como o indivíduo se pensa. Isto está intimamente relacionado à forma como esse profissional5 é socializado. estimular a reflexão dos agentes policiais sobre o seu papel social. pensa o papel social que desempenha. que define atribuições distintas às polícias Civil e Militar. em nenhum nível. internalizar novos valores e aproximar policiais civis e militares a partir da convivência destes em uma mesma sala de aula sob uma mesma proposta curricular. as questões mais urgentes sobre a gestão integrada da segurança pública não estão atreladas. A ênfase dada a socialização através da formação profissional não desconsidera que o individuo participa de diferentes espaços de socialização. com isto. Com a estrutura e limites legais existentes hoje é possível avançar muito em ações e medidas visando à gestão integrada. Neste sentido a solução apontada para o problema da “cultura centralizadora” foi a realização de “seminários de sensibilização” e a “formação continuada integrada”. quais são os seus valores institucionais e padrões de comportamento transmitidos. 5 .Para a maioria dos participantes. os problemas “resistência à mudança” e “cultura centralizadora” foram classificados como “comportamentais”. à alteração da Constituição Federal. Os problemas identificados estão esquematizados no quadro abaixo: PROBLEMAS IDENTIFICADOS PARA A GESTÃO INTEGRADA DA SEGURANÇA PÚBLICA SEGUNDO A SUA NATUREZA NORMATIVO legalidade separatista estrutura fragmentada NORMATIVO E COMPORTAMENTAL ausência integrada descontinuidade dos programas ausência de políticas de recursos humanos de modelo de gestão COMPORTAMENTAL resistência a mudança cultura centralizadora Neste sentido.

a solução apontada foi “compatibilizar competências. meios e procedimentos em nível local”. seriam resolvidos com novas regras. Assim. “descontinuidade dos programas” e a “ausência de políticas de recursos humanos” implicarão mudanças tanto normativas como comportamentais. esta medida não basta em si mesma. é necessário haver em paralelo a internalização da legitimidade destas medidas. O problema identificado como “ausência de modelo de gestão integrada” poderia ser resolvido com o “aproveitamento de projetos e programas de gestão integrada já existente”. há dois fatores que fortalecem esta opção: a vida social é menos complexa e há maior probabilidade em mobilizar para a realização de um projeto piloto autoridades dos diferentes setores e níveis da federação. Porém é importante problematizar em que medida mudanças técnicas podem alcançar o objetivo de sua formulação sem uma correspondente mudança de atitude.Os problemas “legalidade separatista6” e “estrutura fragmentada” classificados como normativos. Uma vez que. Com a adoção de uma política pública de Estado espera-se imprimir estabilidade e coerência às mudanças institucionais e ações na segurança pública. é necessário estar atento à forma com esta informatização será construída e utilizada. segundo o grupo a ausência de políticas de recursos humanos poderia ser resolvida através da implementação de um “sistema informatizado de RH”. No caso da “estrutura fragmentada”. O termo “legalidade separatista”foi elaborado e apresentado por um dos participantes da Oficina para expressar a existência de leis que dificultam a integração de instituições. embora ocorra menor visibilidade política. rotinas. e. 6 . Contrariando a tendência dos gestores em “testar” novas idéias na capital. estes problemas listados estão intimamente relacionados a uma cultura institucional. comportamento. os participantes da oficina apontaram as cidades pequenas e de médio porte como locais privilegiados para a aplicação de idéias experimentais que. em vez de uma política de governo. porém dentro da “lógica” classificatória do próprio grupo. A “ausência de modelo de gestão integrada”. “investimento em projetos e programas em áreas controladas” e o “desenvolvimento e implantação de uma política pública de Estado”. para os participantes da Oficina. valores e crenças dos seus operadores. para que se adotem normas visando solucionar esses problemas.

é coisa completamente diferente. costumes e hábitos. que implica em uma reavaliação dos valores e crenças. Quando as pessoas se defrontam com novas oportunidades. Editora Fundo de Cultura. observa-se que a sua fronteira contém poros. Foster: Ensinar um adulto a ler é um simples problema técnico. Por outro lado. 1962. Citando. não exigiu a priori mudanças normativas. é difícil pensar soluções aos problemas a partir de mudanças normativas sem uma correspondente mudança de comportamento. ou criar um meio em que seja permanentemente vantajoso para ele fazê-lo. mas fazer o adulto querer aprender a ler. sua aceitação ou rejeição depende não só da articulação cultural básica. Como se apresenta a novidade ao indivíduo? Isto é. a reflexão dos participantes da Oficina sobre problemas que estão diretamente relacionados à forma de ação dos gestores e operadores. elaborem e se comprometam com as mudanças. de um padrão de relações sociais favoráveis e de possibilidades econômicas. crenças e práticas sociais. As culturas tradicionais e o impacto da tecnologia. Visando uma nova forma de “fazer polícia”. (1962:15) Desta forma. George. Rio de Janeiro. ressignificando-as a partir de sua própria lógica e visão de mundo. é fundamental que os operadores de segurança pública participem. . 7 FOSTER.Quando se analisa as soluções apontadas aos problemas reunidos em cada um dos grupos “normativo” e “comportamental”. embora as normas tendam a se adequar a novos valores. como é percebida por ele? Ele a vê da mesma maneira que o técnico especialista que lhe apresenta? Ela lhe comunica a mesma mensagem? (1962: 114) Mudanças não ocorrem em um vácuo de valores. Novas informações e idéias são apresentadas a indivíduos que vão digeri-las. novamente. crenças. mas também de fatores psicológicos. para a construção de uma gestão integrada. É importante também considerar as colocações do antropólogo George Foster7 sobre mudanças tecnológicas e culturais.

pesquisadores e operadores de segurança pública no Brasil e no mundo. que é diretor da Escola de Justiça Criminal da Universidade de Albany.David Bayley Shelley de Botton8 O que a polícia pode fazer para controlar a criminalidade? Na conferência que abriu o primeiro dia de trabalhos do II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança. 8 Jornalista e editora do portal Comunidade Segura . a polícia deve ser inteligente e justa.” De uma forma simples e direta. Austrália. então a polícia é justa. “Se você quer saber se a sua polícia é boa. David Bayley. Inteligência e resultado Mas o que é agir de forma inteligente? Ser inteligente. Bayley resumiu em apenas uma frase como se pode avaliar a polícia. em Nova York. tentou responder a esta pergunta que mobiliza gestores. “A maioria das polícias do mundo não está preparada para identificar se as estratégias que está aplicando são melhores do que as alternativas existentes. Bayley.Como um band-aid para curar um câncer . Para controlar a criminalidade. afirma ele. Elas não têm capacidade de coletar o tipo de informação que vai revelar realmente se estão no caminho certo”. Índia. Canadá e Inglaterra. o especialista em justiça criminal e atividade policial. pergunte aos pais da sua comunidade se eles orientam seus filhos a procurarem um policial quando tiverem problemas na rua. Se a resposta for sim. é saber se as estratégias utilizadas estão rendendo os resultados que a polícia quer e que a população espera. Do alto de uma experiência de mais de 40 anos estudando as atividades de polícias nos Estados Unidos. revela. segundo o pesquisador. Japão. explicou que ações como aumentar o efetivo policial e o patrulhamento feito por viaturas não têm efeitos sobre a prevenção dos crimes.

segundo Bayley. Bayley conta que analisou. se fazem esse tipo de avaliação periodicamente e se buscam alternativas ao identificar falhas na estratégia. pesquisas sobre controle da criminalidade realizadas em todos os países de língua inglesa desde 1967. Ações em lugares. “Os estudos demonstraram que ter como alvo das ações policiais lugares e problemas específicos e utilizar mais do que o poder de prender é o que funciona. é que intensificar o policiamento de forma geral – que ele batizou de “modelo policial padrão” . População como parceira Outra característica apontada pelo especialista como fundamental para o combate ao crime é a polícia agir com justiça. avalia. Ou seja. E isso vai depender. fazer coisas de formas diferentes em diferentes locais e verificar se essas alternativas são melhores do que o que fazem normalmente”. pessoas e problemas específicos”. explica. não contribui para a diminuição dos crimes. do apoio da população. E a solução está nos próprios trabalhos analisados. “Os gestores da polícia discutem freqüentemente diferentes abordagens para o controle da criminalidade? O que ocorre normalmente é que as organizações policiais ficam presas às estratégias usadas sempre e não conseguem pensar além daquilo”. ele sugere um teste com seis perguntas – que ele chamou de “teste Bayley” – que demonstra se a polícia é capaz de avaliar se suas estratégias estão surtindo efeito. A conclusão. “Sempre que a polícia tentar . mas focalizar as ações em lugares. explica. “Ou seja. afirma ele. estratégia utilizada pela maioria das organizações policiais no mundo. Uma das questões levantadas pelo especialista é se a polícia está conduzindo experiências de controle das estratégias de combate ao crime.não traz resultados. conclui. “Isso prova que temos que ser mais inteligentes e buscar alternativas”. junto com um grupo de pesquisadores. não generalizar as respostas ao crime.Para avaliar se a organização policial está agindo de forma inteligente. pessoas e problemas específicos Para provar que aumentar o policiamento.

avalie constantemente suas ações. criar um clima favorável ao cumprimento da lei. a polícia vai continuar sendo apenas um band-aid para curar um câncer”. Bayley afirma. afirma. vai falhar. principalmente.” Veja balanço das atividades do encontro no site do Fórum Brasileiro de Segurança Pública www.org.forumseguranca. tomar medidas de defesa pessoal e. segundo ele. Para conquistar a confiança da população. “Os locais onde a população está geração após geração distante da polícia são os locais onde há mais violência. Abandone a idéia de que agir com justiça e com respeito aos direitos humanos diminui a eficácia da polícia. É a violação dos direitos humanos que impede a polícia de ter o público ao seu lado”. E que cabe à comunidade fornecer informações sobre o crime. as ações da polícia têm que ser baseadas nos direitos humanos. identificar suspeitos. Agir com justiça pelo cumprimento da lei dá legitimidade à policia para agir. “Resumindo: seja inteligente.br . aconselha. no entanto. compara. que a parceria da população é fundamental para a prevenção e elucidação de crimes. Ter a população como parceira é absolutamente crucial para qualquer polícia”. é ainda mais visível nas comunidades mais pobres. “A polícia não pode infringir a lei nem violar os direitos humanos em nome do cumprimento da própria lei. Até que consigamos mudar esse quadro.trabalhar sozinha. E isso. ainda. testemunhar em processos.