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Gestão integrada da Segurança Pública

A Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina promove a troca e disseminação de conhecimento entre atores latino-americanos da área de segurança pública, com o objetivo de incentivar a sua participação nos processos locais de reforma policial. Na prática, a Rede promove cursos e viagens de estudos para policiais, modera debates virtuais e publica material didático produzido por seus associados. Os artigos a seguir foram publicados na edição de maio de 2008, Nº. 4, Ano 2, de “InterCÂMBIO” e estão disponíveis no site da Rede: http://policiaesociedade.comunidadesegura.org Compartilhe conosco suas críticas, propostas e comentários sobre a Rede. Colabore escrevendo para: policiaesociedade@comunidadesegura.org

Editorial
Seja por razões históricas, ideológicas ou por falta de oportunidade, são ainda escassos na América Latina os espaços de debate sobre segurança pública que reúnam policiais, gestores, pesquisadores e lideranças da sociedade civil. Construir canais de diálogo ao nível regional tem sido um dos objetivos da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil, desde sua criação. Depois de dois anos de intercâmbios inspiradores entre 10 países latino-americanos, a Rede fixou como meta para 2008 o aprofundamento dos debates mais específicos e urgentes no nível nacional. O Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), organização não governamental, não partidária e sem fins lucrativos, busca ser um espaço nacional de referência na área de segurança pública. A parceria entre o FBSP e a Rede surgiu, então, para ambas organizações como uma excelente oportunidade, não só de nutrir os debates brasileiros das experiências dos países vizinhos, como também de divulgar para os demais o modelo de cooperação que o FBSP está consolidando.

guardas municipais. a Rede foi convidada para conduzir uma das oficinas do II Encontro Anual do FBSP. Esperamos que estes breves relatos sejam animadores e quem sabe. país por país. e que líderes policiais poderiam. 27 e 28 de março.Desde modo. Finalmente. Antanas Mockus. Outra. representantes de organizações da sociedade civil e do setor privado. Além de convidados especiais que vieram do exterior para compartilhar seus conhecimentos e experiências. O encontro teve a participação de 582 pessoas de todo o país . seus resultados são analisados pela antropóloga Vanessa Cortes. ex-prefeito de Bogotá. leia o artigo sobre como este acadêmico. Também nesta edição. inspiradores para as reformas das instituições de segurança que tanto buscamos.entre policiais (federais. A oficina e seus desdobramentos confirmam o êxito das várias apostas feitas quando a Rede era somente uma vaga idéia na cabeça de seus idealizadores. sim. dar impulso e conteúdo à reforma de suas instituições. na condição de fazê-lo passo a passo. prefeitos. Desejamos a todos uma boa leitura! Equipe da Rede . narrada aqui pela jornalista Carola Mittrany. da Universidade de Albany (EUA). com o conhecimento e a experiência que a prática lhes confere. pessoa a pessoa. Hoje. autoridades federais. se havia apostado na idéia de que mecanismos efetivos de colaboração concreta entre policiais e pesquisadores poderiam ser construídos. civis e militares). A oficina a cargo da Rede. pesquisadora da Rede. definiu idealmente uma instituição policial “inteligente e justa”. e o sociólogo David Bayley. assunto por assunto. mundialmente reconhecido por seus estudos sobre polícias. estas oportunidades não aparecem tão utópicas e os membros da Rede estão mais comprometidos que nunca com sua realização. foi conduzida pelos membros brasileiros e teve como tema a gestão integrada da segurança pública no Brasil. realizado em Recife nos dias 26. pesquisadores. Entre eles. que a divisão de tarefas entre policiais que fazem e acadêmicos que escrevem se torna perigosa quando aplicada com demasiada rigidez. A primeira era que o diálogo regional pudesse servir para promover debates nacionais e até mesmo locais. Nesta edição do Intercâmbio. secretários de governos estaduais.

na segunda. abordou o tema da gestão integrada da segurança pública no Brasil. coordenadora da Rede. Durante dois dias. que aconteceu em março.Gestão da segurança: mudança com base no possível Carola Mittrany1 Pensar mudanças a partir do que está ao nosso alcance foi o objetivo principal da oficina conduzida pela Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Trabalhar de forma cada vez mais integrada é então um desafio importante das policias brasileiras hoje. que durou três horas e teve a participação de 30 pessoas. majoritariamente policiais. pesquisadores. explica Haydée Caruso. policiais do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais apresentaram estudos de caso locais. Na terceira parte. se baseou em uma metodologia chamada "árvore de problemas" na qual cada participante apontava o problema que 1 Jornalista e subeditora Espanhol do portal Comunidade Segura . cabendo à Polícia Militar a função ostensiva e à Polícia Civil a função investigativa. policiais. no Recife. entre membros e não membros da Rede. capital do estado de Pernambuco. pesquisadora da equipe do Viva Rio. contando com o representante do Rio de Janeiro como mediador. a oficina. A Constituição Federal brasileira institui a divisão das funções de polícia entre dois órgãos distintos em cada estado. "Dividimos a oficina em três partes: na primeira explicamos os objetivos e as atividades da Rede. representantes de governo e da sociedade civil participaram de apresentações e mesas redondas onde foram debatidas questões relacionadas com a gestão e a operação da segurança pública no Brasil. Nesse contexto. Diálogo ativo e participativo A dinâmica de grupo conduzida por Ludmila Ribeiro. fizemos uma dinâmica de grupo onde foram destacados alguns problemas da gestão integrada da segurança pública e se discutiram algumas soluções".

Outra inovação apontada pela coordenadora foi o consenso inicial de que nenhuma proposta visasse mudanças que estivessem fora das possibilidades do mandato de cada participante. "Ao pensar as soluções em conjunto. "Esta dinâmica foi muito positiva. por um lado. os problemas listados foram agrupados e classificados em uma de duas categorias . A oficina foi tão proveitosa que alguns participantes acharam que houve pouco tempo para se discutir tantas questões. explica Haydée. da Polícia Militar de Minas Gerais. Para mais detalhes sobre as problemáticas levantadas por esta dinâmica. ao agrupar e classificar os problemas citados por cada um em duas categorias gerais. Se. completou. "Me pareceu que os participantes tinham muitos questionamentos e não tiveram oportunidade de expressar tudo o que queriam. Além disso. civis e também entre estados". chegamos à conclusão que as propostas não podem exceder o alcance de cada corporação e que se deve partir sempre da esfera local". Na terceira e última etapa se discutiram possíveis soluções. veja nesta edição o artigo da antropóloga Vanessa Cortes. os expositores de Minas Gerais mostraram o sucesso da integração das polícias em seu estado. fazendo até uma apresentação em conjunto. pois estimulou o diálogo construtivo entre policiais e a sociedade civil. . foi feito um esforço coletivo de reflexão que ultrapassou as fronteiras tradicionais entre agentes públicos.considerava mais urgente a ser tratado para melhorar a integração das instituições de segurança pública. Em uma segunda etapa. a oficina poderia ter se prolongado por mais tempo. os agentes do Rio Grande do Sul manifestaram as dificuldades que enfrentam por não ter ainda um sistema de gestão integrada como gostariam. por exemplo.de natureza normativa ou de natureza comportamental. Se dependesse do major Marco Antônio Bicalho." Realidades distintas em um mesmo país Durante a apresentação dos casos policiais ficou clara a presença de dois “países” distintos: um que funciona e outro que ainda tem um longo caminho pela frente.

monitoramento e avaliação. que dificultam o conhecimento sobre uma determinada região. Ministério Público e Poder Judiciário. Além disso. destacou a major Carmen Andreola. Já no Rio Grande do Sul. Para a major. foram apontadas questões a ser melhoradas como a falta de integração da base de dados da polícia e das áreas geográficas de atuação da Brigada Militar (nome tradicionalmente dado a Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Sul). a integração das suas áreas de atuação. somos treinados para resolvê-los de uma forma simplista. além ter sido criada uma Secretaria de Defesa Social. Hoje. do planejamento operacional. "A oficina contribuiu para a divulgação do nosso trabalho como parte da Rede e foi uma oportunidade de captar novos membros e mostrar para as instituições policiais que a sociedade civil é capaz de mostrar caminhos para melhorar o esforço da segurança pública". Outro problema apontado foi a ausência de representantes do poder institucional e do Ministério Público nos fóruns regionais. completou. graças ao programa de viagens de estudo organizadas pela Rede. Este novo modelo inclui também a integração das informações detidas por cada corporação policial. a experiência de Bogotá de “setorização” (subdivisão das áreas integradas de segurança pública) pôde ser replicada. que acabam não sendo utilizados como um espaço para a construção da ordem pública junto com a sociedade.Em Minas Gerais. a oficina foi uma rara oportunidade de compartilhar opiniões relacionadas ao trabalho policial. da formação e do treinamento. execução. a "administração de crise" tradicionalmente implementada foi alterada para um modelo de "gestão de resultado" composto de quatro etapas: planejamento. as instituições militares não têm o hábito de discutir problemas. "Como se sabe. a sociedade está se dando conta que a violência não é somente um caso de polícia e nós também temos que assimilar esta idéia e aceitar ajuda de todas as áreas da sociedade". Polícia Civil. da Brigada Militar do Rio Grande do Sul. . Intercâmbio constante No final do encontro muitos policiais de diversos estados do Brasil mostraram interesse em participar da Rede e a equipe espera poder replicar esta experiência nos demais países.

O grupo. ocorrida no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Esta experiência suscitou algumas reflexões sobre mudanças institucionais. . foi realizada com o objetivo de discutir questões referentes à Gestão Integrada da Segurança Pública3 através de uma dinâmica participativa. de cerca de 40 pessoas. 4 Os termos “normativo” e “comportamental” não serão tratados neste texto como conceitos teóricos. consiste em uma dinâmica de grupo que. É nesta última etapa da oficina que esta reflexão se deterá. há o ciclo incompleto de polícia. que se fez necessário na medida em que os participantes classificavam cada problema. O fato que chamou a atenção foi que após a elaboração da lista de problemas houve a proposta de participantes da dinâmica de agrupar os problemas de acordo com a “sua natureza”. É importante destacar que. Os problemas foram divididos em comportamentais. O que se destacou com isto é que os problemas classificados como “comportamentais” não implicariam na alteração de lei. “comportamental e normativa”4. mas como categorias nativas informadas pelos profissionais de segurança que participaram da oficina. mas na forma como os profissionais agem. 2 3 Mestre em Antropologia. possibilita a identificação de problemas pelos participantes e a proposição de soluções. no Brasil. exposição de cases dos policiais brasileiros membros da Rede e por último uma dinâmica de grupo.Gestão integrada da segurança pública: Uma breve reflexão sobre mudanças institucionais Vanessa de Amorim Cortes2 A Oficina da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil. em Recife. Desta forma cabe a Polícia Militar a função ostensiva e a Polícia Civil a função investigativa. formado majoritariamente por policiais civis e militares de diferentes estados (principalmente dos estados do nordeste) participou de três atividades: apresentação da Rede – seus objetivos e atividades -. O método adotado. “árvore de problemas”. Só a partir desta classificação foram discutidas as soluções. a partir de um tema proposto. uma terceira opção híbrida. normativos e ainda. Especialista em Políticas Pública de Justiça Criminal e Segurança Pública e pesquisadora do Viva Rio.

Os problemas identificados estão esquematizados no quadro abaixo: PROBLEMAS IDENTIFICADOS PARA A GESTÃO INTEGRADA DA SEGURANÇA PÚBLICA SEGUNDO A SUA NATUREZA NORMATIVO legalidade separatista estrutura fragmentada NORMATIVO E COMPORTAMENTAL ausência integrada descontinuidade dos programas ausência de políticas de recursos humanos de modelo de gestão COMPORTAMENTAL resistência a mudança cultura centralizadora Neste sentido. A ênfase dada a socialização através da formação profissional não desconsidera que o individuo participa de diferentes espaços de socialização. e como ele age. Neste sentido a solução apontada para o problema da “cultura centralizadora” foi a realização de “seminários de sensibilização” e a “formação continuada integrada”. Com a estrutura e limites legais existentes hoje é possível avançar muito em ações e medidas visando à gestão integrada. estimular a reflexão dos agentes policiais sobre o seu papel social. pretendendo-se. à alteração da Constituição Federal. as questões mais urgentes sobre a gestão integrada da segurança pública não estão atreladas. já que eles estão diretamente relacionados à forma como o indivíduo se pensa. os problemas “resistência à mudança” e “cultura centralizadora” foram classificados como “comportamentais”. que define atribuições distintas às polícias Civil e Militar. 5 . pensa o papel social que desempenha.Para a maioria dos participantes. quais são os seus valores institucionais e padrões de comportamento transmitidos. com isto. em nenhum nível. internalizar novos valores e aproximar policiais civis e militares a partir da convivência destes em uma mesma sala de aula sob uma mesma proposta curricular. Isto está intimamente relacionado à forma como esse profissional5 é socializado.

a solução apontada foi “compatibilizar competências. comportamento. rotinas. para os participantes da Oficina. em vez de uma política de governo. valores e crenças dos seus operadores. é necessário haver em paralelo a internalização da legitimidade destas medidas. e. estes problemas listados estão intimamente relacionados a uma cultura institucional. seriam resolvidos com novas regras. embora ocorra menor visibilidade política. Uma vez que. A “ausência de modelo de gestão integrada”. há dois fatores que fortalecem esta opção: a vida social é menos complexa e há maior probabilidade em mobilizar para a realização de um projeto piloto autoridades dos diferentes setores e níveis da federação. esta medida não basta em si mesma. “descontinuidade dos programas” e a “ausência de políticas de recursos humanos” implicarão mudanças tanto normativas como comportamentais. é necessário estar atento à forma com esta informatização será construída e utilizada. No caso da “estrutura fragmentada”. O problema identificado como “ausência de modelo de gestão integrada” poderia ser resolvido com o “aproveitamento de projetos e programas de gestão integrada já existente”. Contrariando a tendência dos gestores em “testar” novas idéias na capital. “investimento em projetos e programas em áreas controladas” e o “desenvolvimento e implantação de uma política pública de Estado”. porém dentro da “lógica” classificatória do próprio grupo. Porém é importante problematizar em que medida mudanças técnicas podem alcançar o objetivo de sua formulação sem uma correspondente mudança de atitude. meios e procedimentos em nível local”. 6 .Os problemas “legalidade separatista6” e “estrutura fragmentada” classificados como normativos. Assim. para que se adotem normas visando solucionar esses problemas. O termo “legalidade separatista”foi elaborado e apresentado por um dos participantes da Oficina para expressar a existência de leis que dificultam a integração de instituições. segundo o grupo a ausência de políticas de recursos humanos poderia ser resolvida através da implementação de um “sistema informatizado de RH”. Com a adoção de uma política pública de Estado espera-se imprimir estabilidade e coerência às mudanças institucionais e ações na segurança pública. os participantes da oficina apontaram as cidades pequenas e de médio porte como locais privilegiados para a aplicação de idéias experimentais que.

É importante também considerar as colocações do antropólogo George Foster7 sobre mudanças tecnológicas e culturais. sua aceitação ou rejeição depende não só da articulação cultural básica. Como se apresenta a novidade ao indivíduo? Isto é.Quando se analisa as soluções apontadas aos problemas reunidos em cada um dos grupos “normativo” e “comportamental”. Rio de Janeiro. Quando as pessoas se defrontam com novas oportunidades. Foster: Ensinar um adulto a ler é um simples problema técnico. mas também de fatores psicológicos. George. . Novas informações e idéias são apresentadas a indivíduos que vão digeri-las. costumes e hábitos. ressignificando-as a partir de sua própria lógica e visão de mundo. não exigiu a priori mudanças normativas. de um padrão de relações sociais favoráveis e de possibilidades econômicas. observa-se que a sua fronteira contém poros. ou criar um meio em que seja permanentemente vantajoso para ele fazê-lo. Editora Fundo de Cultura. a reflexão dos participantes da Oficina sobre problemas que estão diretamente relacionados à forma de ação dos gestores e operadores. é coisa completamente diferente. 7 FOSTER. crenças e práticas sociais. mas fazer o adulto querer aprender a ler. que implica em uma reavaliação dos valores e crenças. elaborem e se comprometam com as mudanças. embora as normas tendam a se adequar a novos valores. é difícil pensar soluções aos problemas a partir de mudanças normativas sem uma correspondente mudança de comportamento. (1962:15) Desta forma. As culturas tradicionais e o impacto da tecnologia. para a construção de uma gestão integrada. Por outro lado. como é percebida por ele? Ele a vê da mesma maneira que o técnico especialista que lhe apresenta? Ela lhe comunica a mesma mensagem? (1962: 114) Mudanças não ocorrem em um vácuo de valores. novamente. crenças. Visando uma nova forma de “fazer polícia”. 1962. Citando. é fundamental que os operadores de segurança pública participem.

“A maioria das polícias do mundo não está preparada para identificar se as estratégias que está aplicando são melhores do que as alternativas existentes. é saber se as estratégias utilizadas estão rendendo os resultados que a polícia quer e que a população espera. explicou que ações como aumentar o efetivo policial e o patrulhamento feito por viaturas não têm efeitos sobre a prevenção dos crimes. David Bayley. que é diretor da Escola de Justiça Criminal da Universidade de Albany. Bayley. Elas não têm capacidade de coletar o tipo de informação que vai revelar realmente se estão no caminho certo”.David Bayley Shelley de Botton8 O que a polícia pode fazer para controlar a criminalidade? Na conferência que abriu o primeiro dia de trabalhos do II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança. então a polícia é justa. em Nova York. Índia. “Se você quer saber se a sua polícia é boa. revela. 8 Jornalista e editora do portal Comunidade Segura . pesquisadores e operadores de segurança pública no Brasil e no mundo. o especialista em justiça criminal e atividade policial. Do alto de uma experiência de mais de 40 anos estudando as atividades de polícias nos Estados Unidos. afirma ele. Bayley resumiu em apenas uma frase como se pode avaliar a polícia. Se a resposta for sim. a polícia deve ser inteligente e justa. Para controlar a criminalidade. Austrália. segundo o pesquisador. pergunte aos pais da sua comunidade se eles orientam seus filhos a procurarem um policial quando tiverem problemas na rua. Canadá e Inglaterra.” De uma forma simples e direta. Japão. tentou responder a esta pergunta que mobiliza gestores.Como um band-aid para curar um câncer . Inteligência e resultado Mas o que é agir de forma inteligente? Ser inteligente.

População como parceira Outra característica apontada pelo especialista como fundamental para o combate ao crime é a polícia agir com justiça. conclui. é que intensificar o policiamento de forma geral – que ele batizou de “modelo policial padrão” . explica. explica. A conclusão. mas focalizar as ações em lugares. E a solução está nos próprios trabalhos analisados. pessoas e problemas específicos Para provar que aumentar o policiamento. Uma das questões levantadas pelo especialista é se a polícia está conduzindo experiências de controle das estratégias de combate ao crime. Ações em lugares. fazer coisas de formas diferentes em diferentes locais e verificar se essas alternativas são melhores do que o que fazem normalmente”.não traz resultados. avalia. não contribui para a diminuição dos crimes. E isso vai depender. do apoio da população. “Sempre que a polícia tentar . ele sugere um teste com seis perguntas – que ele chamou de “teste Bayley” – que demonstra se a polícia é capaz de avaliar se suas estratégias estão surtindo efeito. não generalizar as respostas ao crime. pesquisas sobre controle da criminalidade realizadas em todos os países de língua inglesa desde 1967.Para avaliar se a organização policial está agindo de forma inteligente. Ou seja. pessoas e problemas específicos”. segundo Bayley. “Isso prova que temos que ser mais inteligentes e buscar alternativas”. junto com um grupo de pesquisadores. “Os gestores da polícia discutem freqüentemente diferentes abordagens para o controle da criminalidade? O que ocorre normalmente é que as organizações policiais ficam presas às estratégias usadas sempre e não conseguem pensar além daquilo”. estratégia utilizada pela maioria das organizações policiais no mundo. “Ou seja. “Os estudos demonstraram que ter como alvo das ações policiais lugares e problemas específicos e utilizar mais do que o poder de prender é o que funciona. se fazem esse tipo de avaliação periodicamente e se buscam alternativas ao identificar falhas na estratégia. afirma ele. Bayley conta que analisou.

“A polícia não pode infringir a lei nem violar os direitos humanos em nome do cumprimento da própria lei.” Veja balanço das atividades do encontro no site do Fórum Brasileiro de Segurança Pública www. a polícia vai continuar sendo apenas um band-aid para curar um câncer”. “Resumindo: seja inteligente. que a parceria da população é fundamental para a prevenção e elucidação de crimes.forumseguranca. vai falhar. identificar suspeitos. principalmente. Ter a população como parceira é absolutamente crucial para qualquer polícia”. afirma. Para conquistar a confiança da população. segundo ele. Até que consigamos mudar esse quadro. criar um clima favorável ao cumprimento da lei. E que cabe à comunidade fornecer informações sobre o crime. Agir com justiça pelo cumprimento da lei dá legitimidade à policia para agir. avalie constantemente suas ações. as ações da polícia têm que ser baseadas nos direitos humanos. testemunhar em processos. aconselha. Bayley afirma. Abandone a idéia de que agir com justiça e com respeito aos direitos humanos diminui a eficácia da polícia. E isso. é ainda mais visível nas comunidades mais pobres.br .trabalhar sozinha. no entanto.org. tomar medidas de defesa pessoal e. É a violação dos direitos humanos que impede a polícia de ter o público ao seu lado”. compara. ainda. “Os locais onde a população está geração após geração distante da polícia são os locais onde há mais violência.