Gestão integrada da Segurança Pública

A Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina promove a troca e disseminação de conhecimento entre atores latino-americanos da área de segurança pública, com o objetivo de incentivar a sua participação nos processos locais de reforma policial. Na prática, a Rede promove cursos e viagens de estudos para policiais, modera debates virtuais e publica material didático produzido por seus associados. Os artigos a seguir foram publicados na edição de maio de 2008, Nº. 4, Ano 2, de “InterCÂMBIO” e estão disponíveis no site da Rede: http://policiaesociedade.comunidadesegura.org Compartilhe conosco suas críticas, propostas e comentários sobre a Rede. Colabore escrevendo para: policiaesociedade@comunidadesegura.org

Editorial
Seja por razões históricas, ideológicas ou por falta de oportunidade, são ainda escassos na América Latina os espaços de debate sobre segurança pública que reúnam policiais, gestores, pesquisadores e lideranças da sociedade civil. Construir canais de diálogo ao nível regional tem sido um dos objetivos da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil, desde sua criação. Depois de dois anos de intercâmbios inspiradores entre 10 países latino-americanos, a Rede fixou como meta para 2008 o aprofundamento dos debates mais específicos e urgentes no nível nacional. O Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), organização não governamental, não partidária e sem fins lucrativos, busca ser um espaço nacional de referência na área de segurança pública. A parceria entre o FBSP e a Rede surgiu, então, para ambas organizações como uma excelente oportunidade, não só de nutrir os debates brasileiros das experiências dos países vizinhos, como também de divulgar para os demais o modelo de cooperação que o FBSP está consolidando.

a Rede foi convidada para conduzir uma das oficinas do II Encontro Anual do FBSP. na condição de fazê-lo passo a passo. foi conduzida pelos membros brasileiros e teve como tema a gestão integrada da segurança pública no Brasil. pesquisadora da Rede. estas oportunidades não aparecem tão utópicas e os membros da Rede estão mais comprometidos que nunca com sua realização. civis e militares). pessoa a pessoa. ex-prefeito de Bogotá. sim.Desde modo. pesquisadores. Esperamos que estes breves relatos sejam animadores e quem sabe. realizado em Recife nos dias 26. se havia apostado na idéia de que mecanismos efetivos de colaboração concreta entre policiais e pesquisadores poderiam ser construídos. e que líderes policiais poderiam. dar impulso e conteúdo à reforma de suas instituições. mundialmente reconhecido por seus estudos sobre polícias. definiu idealmente uma instituição policial “inteligente e justa”. prefeitos.entre policiais (federais. A primeira era que o diálogo regional pudesse servir para promover debates nacionais e até mesmo locais. Hoje. e o sociólogo David Bayley. Desejamos a todos uma boa leitura! Equipe da Rede . Antanas Mockus. Outra. com o conhecimento e a experiência que a prática lhes confere. que a divisão de tarefas entre policiais que fazem e acadêmicos que escrevem se torna perigosa quando aplicada com demasiada rigidez. O encontro teve a participação de 582 pessoas de todo o país . autoridades federais. Além de convidados especiais que vieram do exterior para compartilhar seus conhecimentos e experiências. assunto por assunto. A oficina e seus desdobramentos confirmam o êxito das várias apostas feitas quando a Rede era somente uma vaga idéia na cabeça de seus idealizadores. Entre eles. Também nesta edição. Nesta edição do Intercâmbio. secretários de governos estaduais. guardas municipais. da Universidade de Albany (EUA). narrada aqui pela jornalista Carola Mittrany. seus resultados são analisados pela antropóloga Vanessa Cortes. A oficina a cargo da Rede. leia o artigo sobre como este acadêmico. Finalmente. representantes de organizações da sociedade civil e do setor privado. 27 e 28 de março. país por país. inspiradores para as reformas das instituições de segurança que tanto buscamos.

A Constituição Federal brasileira institui a divisão das funções de polícia entre dois órgãos distintos em cada estado. cabendo à Polícia Militar a função ostensiva e à Polícia Civil a função investigativa. explica Haydée Caruso. policiais. que durou três horas e teve a participação de 30 pessoas. a oficina. fizemos uma dinâmica de grupo onde foram destacados alguns problemas da gestão integrada da segurança pública e se discutiram algumas soluções". se baseou em uma metodologia chamada "árvore de problemas" na qual cada participante apontava o problema que 1 Jornalista e subeditora Espanhol do portal Comunidade Segura . Na terceira parte. capital do estado de Pernambuco. na segunda. que aconteceu em março. no Recife. Nesse contexto. pesquisadora da equipe do Viva Rio. policiais do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais apresentaram estudos de caso locais. entre membros e não membros da Rede. abordou o tema da gestão integrada da segurança pública no Brasil. representantes de governo e da sociedade civil participaram de apresentações e mesas redondas onde foram debatidas questões relacionadas com a gestão e a operação da segurança pública no Brasil. majoritariamente policiais. Durante dois dias. Diálogo ativo e participativo A dinâmica de grupo conduzida por Ludmila Ribeiro. Trabalhar de forma cada vez mais integrada é então um desafio importante das policias brasileiras hoje. "Dividimos a oficina em três partes: na primeira explicamos os objetivos e as atividades da Rede. pesquisadores. contando com o representante do Rio de Janeiro como mediador.Gestão da segurança: mudança com base no possível Carola Mittrany1 Pensar mudanças a partir do que está ao nosso alcance foi o objetivo principal da oficina conduzida pela Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. coordenadora da Rede.

considerava mais urgente a ser tratado para melhorar a integração das instituições de segurança pública. fazendo até uma apresentação em conjunto.de natureza normativa ou de natureza comportamental. Na terceira e última etapa se discutiram possíveis soluções. civis e também entre estados". Além disso. Para mais detalhes sobre as problemáticas levantadas por esta dinâmica. da Polícia Militar de Minas Gerais. por um lado. "Ao pensar as soluções em conjunto. veja nesta edição o artigo da antropóloga Vanessa Cortes. Se dependesse do major Marco Antônio Bicalho. os agentes do Rio Grande do Sul manifestaram as dificuldades que enfrentam por não ter ainda um sistema de gestão integrada como gostariam. por exemplo. "Esta dinâmica foi muito positiva. pois estimulou o diálogo construtivo entre policiais e a sociedade civil. Outra inovação apontada pela coordenadora foi o consenso inicial de que nenhuma proposta visasse mudanças que estivessem fora das possibilidades do mandato de cada participante." Realidades distintas em um mesmo país Durante a apresentação dos casos policiais ficou clara a presença de dois “países” distintos: um que funciona e outro que ainda tem um longo caminho pela frente. Em uma segunda etapa. explica Haydée. a oficina poderia ter se prolongado por mais tempo. foi feito um esforço coletivo de reflexão que ultrapassou as fronteiras tradicionais entre agentes públicos. os problemas listados foram agrupados e classificados em uma de duas categorias . os expositores de Minas Gerais mostraram o sucesso da integração das polícias em seu estado. ao agrupar e classificar os problemas citados por cada um em duas categorias gerais. completou. Se. . chegamos à conclusão que as propostas não podem exceder o alcance de cada corporação e que se deve partir sempre da esfera local". A oficina foi tão proveitosa que alguns participantes acharam que houve pouco tempo para se discutir tantas questões. "Me pareceu que os participantes tinham muitos questionamentos e não tiveram oportunidade de expressar tudo o que queriam.

completou. Este novo modelo inclui também a integração das informações detidas por cada corporação policial. Outro problema apontado foi a ausência de representantes do poder institucional e do Ministério Público nos fóruns regionais. execução. destacou a major Carmen Andreola. Hoje. que acabam não sendo utilizados como um espaço para a construção da ordem pública junto com a sociedade. graças ao programa de viagens de estudo organizadas pela Rede. as instituições militares não têm o hábito de discutir problemas. da Brigada Militar do Rio Grande do Sul. Polícia Civil. a oficina foi uma rara oportunidade de compartilhar opiniões relacionadas ao trabalho policial. "A oficina contribuiu para a divulgação do nosso trabalho como parte da Rede e foi uma oportunidade de captar novos membros e mostrar para as instituições policiais que a sociedade civil é capaz de mostrar caminhos para melhorar o esforço da segurança pública". Já no Rio Grande do Sul. foram apontadas questões a ser melhoradas como a falta de integração da base de dados da polícia e das áreas geográficas de atuação da Brigada Militar (nome tradicionalmente dado a Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Sul). Além disso. . que dificultam o conhecimento sobre uma determinada região. a sociedade está se dando conta que a violência não é somente um caso de polícia e nós também temos que assimilar esta idéia e aceitar ajuda de todas as áreas da sociedade". do planejamento operacional. Para a major.Em Minas Gerais. além ter sido criada uma Secretaria de Defesa Social. Ministério Público e Poder Judiciário. da formação e do treinamento. a "administração de crise" tradicionalmente implementada foi alterada para um modelo de "gestão de resultado" composto de quatro etapas: planejamento. "Como se sabe. somos treinados para resolvê-los de uma forma simplista. monitoramento e avaliação. Intercâmbio constante No final do encontro muitos policiais de diversos estados do Brasil mostraram interesse em participar da Rede e a equipe espera poder replicar esta experiência nos demais países. a experiência de Bogotá de “setorização” (subdivisão das áreas integradas de segurança pública) pôde ser replicada. a integração das suas áreas de atuação.

ocorrida no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. 2 3 Mestre em Antropologia. O método adotado. Especialista em Políticas Pública de Justiça Criminal e Segurança Pública e pesquisadora do Viva Rio. . que se fez necessário na medida em que os participantes classificavam cada problema. possibilita a identificação de problemas pelos participantes e a proposição de soluções. exposição de cases dos policiais brasileiros membros da Rede e por último uma dinâmica de grupo. O grupo. a partir de um tema proposto. É importante destacar que. O fato que chamou a atenção foi que após a elaboração da lista de problemas houve a proposta de participantes da dinâmica de agrupar os problemas de acordo com a “sua natureza”. foi realizada com o objetivo de discutir questões referentes à Gestão Integrada da Segurança Pública3 através de uma dinâmica participativa. “árvore de problemas”. mas como categorias nativas informadas pelos profissionais de segurança que participaram da oficina. “comportamental e normativa”4. Os problemas foram divididos em comportamentais. mas na forma como os profissionais agem. uma terceira opção híbrida. de cerca de 40 pessoas. normativos e ainda.Gestão integrada da segurança pública: Uma breve reflexão sobre mudanças institucionais Vanessa de Amorim Cortes2 A Oficina da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil. há o ciclo incompleto de polícia. É nesta última etapa da oficina que esta reflexão se deterá. Esta experiência suscitou algumas reflexões sobre mudanças institucionais. formado majoritariamente por policiais civis e militares de diferentes estados (principalmente dos estados do nordeste) participou de três atividades: apresentação da Rede – seus objetivos e atividades -. Desta forma cabe a Polícia Militar a função ostensiva e a Polícia Civil a função investigativa. 4 Os termos “normativo” e “comportamental” não serão tratados neste texto como conceitos teóricos. O que se destacou com isto é que os problemas classificados como “comportamentais” não implicariam na alteração de lei. consiste em uma dinâmica de grupo que. em Recife. Só a partir desta classificação foram discutidas as soluções. no Brasil.

A ênfase dada a socialização através da formação profissional não desconsidera que o individuo participa de diferentes espaços de socialização. Com a estrutura e limites legais existentes hoje é possível avançar muito em ações e medidas visando à gestão integrada. estimular a reflexão dos agentes policiais sobre o seu papel social. que define atribuições distintas às polícias Civil e Militar. as questões mais urgentes sobre a gestão integrada da segurança pública não estão atreladas. pretendendo-se.Para a maioria dos participantes. Isto está intimamente relacionado à forma como esse profissional5 é socializado. e como ele age. quais são os seus valores institucionais e padrões de comportamento transmitidos. à alteração da Constituição Federal. já que eles estão diretamente relacionados à forma como o indivíduo se pensa. os problemas “resistência à mudança” e “cultura centralizadora” foram classificados como “comportamentais”. Os problemas identificados estão esquematizados no quadro abaixo: PROBLEMAS IDENTIFICADOS PARA A GESTÃO INTEGRADA DA SEGURANÇA PÚBLICA SEGUNDO A SUA NATUREZA NORMATIVO legalidade separatista estrutura fragmentada NORMATIVO E COMPORTAMENTAL ausência integrada descontinuidade dos programas ausência de políticas de recursos humanos de modelo de gestão COMPORTAMENTAL resistência a mudança cultura centralizadora Neste sentido. Neste sentido a solução apontada para o problema da “cultura centralizadora” foi a realização de “seminários de sensibilização” e a “formação continuada integrada”. 5 . pensa o papel social que desempenha. com isto. internalizar novos valores e aproximar policiais civis e militares a partir da convivência destes em uma mesma sala de aula sob uma mesma proposta curricular. em nenhum nível.

em vez de uma política de governo. e. Com a adoção de uma política pública de Estado espera-se imprimir estabilidade e coerência às mudanças institucionais e ações na segurança pública. Porém é importante problematizar em que medida mudanças técnicas podem alcançar o objetivo de sua formulação sem uma correspondente mudança de atitude. Assim. a solução apontada foi “compatibilizar competências. porém dentro da “lógica” classificatória do próprio grupo. seriam resolvidos com novas regras. A “ausência de modelo de gestão integrada”. Uma vez que. há dois fatores que fortalecem esta opção: a vida social é menos complexa e há maior probabilidade em mobilizar para a realização de um projeto piloto autoridades dos diferentes setores e níveis da federação. é necessário haver em paralelo a internalização da legitimidade destas medidas. segundo o grupo a ausência de políticas de recursos humanos poderia ser resolvida através da implementação de um “sistema informatizado de RH”. 6 . embora ocorra menor visibilidade política. estes problemas listados estão intimamente relacionados a uma cultura institucional. para os participantes da Oficina. é necessário estar atento à forma com esta informatização será construída e utilizada. “descontinuidade dos programas” e a “ausência de políticas de recursos humanos” implicarão mudanças tanto normativas como comportamentais. para que se adotem normas visando solucionar esses problemas. Contrariando a tendência dos gestores em “testar” novas idéias na capital. “investimento em projetos e programas em áreas controladas” e o “desenvolvimento e implantação de uma política pública de Estado”. O problema identificado como “ausência de modelo de gestão integrada” poderia ser resolvido com o “aproveitamento de projetos e programas de gestão integrada já existente”. valores e crenças dos seus operadores. meios e procedimentos em nível local”. rotinas. os participantes da oficina apontaram as cidades pequenas e de médio porte como locais privilegiados para a aplicação de idéias experimentais que.Os problemas “legalidade separatista6” e “estrutura fragmentada” classificados como normativos. No caso da “estrutura fragmentada”. O termo “legalidade separatista”foi elaborado e apresentado por um dos participantes da Oficina para expressar a existência de leis que dificultam a integração de instituições. esta medida não basta em si mesma. comportamento.

crenças e práticas sociais. é difícil pensar soluções aos problemas a partir de mudanças normativas sem uma correspondente mudança de comportamento. Quando as pessoas se defrontam com novas oportunidades. a reflexão dos participantes da Oficina sobre problemas que estão diretamente relacionados à forma de ação dos gestores e operadores. embora as normas tendam a se adequar a novos valores. crenças. Citando. Como se apresenta a novidade ao indivíduo? Isto é. Novas informações e idéias são apresentadas a indivíduos que vão digeri-las. de um padrão de relações sociais favoráveis e de possibilidades econômicas. Editora Fundo de Cultura. Foster: Ensinar um adulto a ler é um simples problema técnico. novamente. observa-se que a sua fronteira contém poros. 7 FOSTER. Rio de Janeiro. costumes e hábitos. 1962. não exigiu a priori mudanças normativas. como é percebida por ele? Ele a vê da mesma maneira que o técnico especialista que lhe apresenta? Ela lhe comunica a mesma mensagem? (1962: 114) Mudanças não ocorrem em um vácuo de valores. é coisa completamente diferente. mas também de fatores psicológicos. que implica em uma reavaliação dos valores e crenças. (1962:15) Desta forma. As culturas tradicionais e o impacto da tecnologia. mas fazer o adulto querer aprender a ler.Quando se analisa as soluções apontadas aos problemas reunidos em cada um dos grupos “normativo” e “comportamental”. É importante também considerar as colocações do antropólogo George Foster7 sobre mudanças tecnológicas e culturais. Visando uma nova forma de “fazer polícia”. para a construção de uma gestão integrada. elaborem e se comprometam com as mudanças. ressignificando-as a partir de sua própria lógica e visão de mundo. . Por outro lado. George. sua aceitação ou rejeição depende não só da articulação cultural básica. ou criar um meio em que seja permanentemente vantajoso para ele fazê-lo. é fundamental que os operadores de segurança pública participem.

David Bayley. revela. “Se você quer saber se a sua polícia é boa. Se a resposta for sim. o especialista em justiça criminal e atividade policial. é saber se as estratégias utilizadas estão rendendo os resultados que a polícia quer e que a população espera.David Bayley Shelley de Botton8 O que a polícia pode fazer para controlar a criminalidade? Na conferência que abriu o primeiro dia de trabalhos do II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança. “A maioria das polícias do mundo não está preparada para identificar se as estratégias que está aplicando são melhores do que as alternativas existentes. então a polícia é justa. pergunte aos pais da sua comunidade se eles orientam seus filhos a procurarem um policial quando tiverem problemas na rua. que é diretor da Escola de Justiça Criminal da Universidade de Albany. em Nova York. a polícia deve ser inteligente e justa. explicou que ações como aumentar o efetivo policial e o patrulhamento feito por viaturas não têm efeitos sobre a prevenção dos crimes. Para controlar a criminalidade. Bayley resumiu em apenas uma frase como se pode avaliar a polícia. Inteligência e resultado Mas o que é agir de forma inteligente? Ser inteligente. Do alto de uma experiência de mais de 40 anos estudando as atividades de polícias nos Estados Unidos.” De uma forma simples e direta. Canadá e Inglaterra. Elas não têm capacidade de coletar o tipo de informação que vai revelar realmente se estão no caminho certo”. Bayley.Como um band-aid para curar um câncer . 8 Jornalista e editora do portal Comunidade Segura . Japão. Índia. afirma ele. segundo o pesquisador. pesquisadores e operadores de segurança pública no Brasil e no mundo. tentou responder a esta pergunta que mobiliza gestores. Austrália.

fazer coisas de formas diferentes em diferentes locais e verificar se essas alternativas são melhores do que o que fazem normalmente”. pesquisas sobre controle da criminalidade realizadas em todos os países de língua inglesa desde 1967. População como parceira Outra característica apontada pelo especialista como fundamental para o combate ao crime é a polícia agir com justiça. Ou seja.não traz resultados. pessoas e problemas específicos”. explica. Bayley conta que analisou. “Os estudos demonstraram que ter como alvo das ações policiais lugares e problemas específicos e utilizar mais do que o poder de prender é o que funciona. “Os gestores da polícia discutem freqüentemente diferentes abordagens para o controle da criminalidade? O que ocorre normalmente é que as organizações policiais ficam presas às estratégias usadas sempre e não conseguem pensar além daquilo”. A conclusão. mas focalizar as ações em lugares. junto com um grupo de pesquisadores. segundo Bayley. se fazem esse tipo de avaliação periodicamente e se buscam alternativas ao identificar falhas na estratégia. é que intensificar o policiamento de forma geral – que ele batizou de “modelo policial padrão” . não generalizar as respostas ao crime. afirma ele. do apoio da população. E isso vai depender. conclui.Para avaliar se a organização policial está agindo de forma inteligente. pessoas e problemas específicos Para provar que aumentar o policiamento. Ações em lugares. “Ou seja. avalia. E a solução está nos próprios trabalhos analisados. ele sugere um teste com seis perguntas – que ele chamou de “teste Bayley” – que demonstra se a polícia é capaz de avaliar se suas estratégias estão surtindo efeito. explica. não contribui para a diminuição dos crimes. Uma das questões levantadas pelo especialista é se a polícia está conduzindo experiências de controle das estratégias de combate ao crime. “Sempre que a polícia tentar . estratégia utilizada pela maioria das organizações policiais no mundo. “Isso prova que temos que ser mais inteligentes e buscar alternativas”.

Bayley afirma. Ter a população como parceira é absolutamente crucial para qualquer polícia”. “A polícia não pode infringir a lei nem violar os direitos humanos em nome do cumprimento da própria lei. a polícia vai continuar sendo apenas um band-aid para curar um câncer”.” Veja balanço das atividades do encontro no site do Fórum Brasileiro de Segurança Pública www. avalie constantemente suas ações.org. Abandone a idéia de que agir com justiça e com respeito aos direitos humanos diminui a eficácia da polícia. segundo ele. “Resumindo: seja inteligente. É a violação dos direitos humanos que impede a polícia de ter o público ao seu lado”. ainda. as ações da polícia têm que ser baseadas nos direitos humanos. Para conquistar a confiança da população. E que cabe à comunidade fornecer informações sobre o crime. tomar medidas de defesa pessoal e. afirma.trabalhar sozinha. vai falhar. compara. é ainda mais visível nas comunidades mais pobres. “Os locais onde a população está geração após geração distante da polícia são os locais onde há mais violência. Agir com justiça pelo cumprimento da lei dá legitimidade à policia para agir. no entanto. Até que consigamos mudar esse quadro. E isso.br . identificar suspeitos. criar um clima favorável ao cumprimento da lei. que a parceria da população é fundamental para a prevenção e elucidação de crimes. aconselha. principalmente.forumseguranca. testemunhar em processos.

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