Gestão integrada da Segurança Pública

A Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina promove a troca e disseminação de conhecimento entre atores latino-americanos da área de segurança pública, com o objetivo de incentivar a sua participação nos processos locais de reforma policial. Na prática, a Rede promove cursos e viagens de estudos para policiais, modera debates virtuais e publica material didático produzido por seus associados. Os artigos a seguir foram publicados na edição de maio de 2008, Nº. 4, Ano 2, de “InterCÂMBIO” e estão disponíveis no site da Rede: http://policiaesociedade.comunidadesegura.org Compartilhe conosco suas críticas, propostas e comentários sobre a Rede. Colabore escrevendo para: policiaesociedade@comunidadesegura.org

Editorial
Seja por razões históricas, ideológicas ou por falta de oportunidade, são ainda escassos na América Latina os espaços de debate sobre segurança pública que reúnam policiais, gestores, pesquisadores e lideranças da sociedade civil. Construir canais de diálogo ao nível regional tem sido um dos objetivos da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil, desde sua criação. Depois de dois anos de intercâmbios inspiradores entre 10 países latino-americanos, a Rede fixou como meta para 2008 o aprofundamento dos debates mais específicos e urgentes no nível nacional. O Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), organização não governamental, não partidária e sem fins lucrativos, busca ser um espaço nacional de referência na área de segurança pública. A parceria entre o FBSP e a Rede surgiu, então, para ambas organizações como uma excelente oportunidade, não só de nutrir os debates brasileiros das experiências dos países vizinhos, como também de divulgar para os demais o modelo de cooperação que o FBSP está consolidando.

Desejamos a todos uma boa leitura! Equipe da Rede . Esperamos que estes breves relatos sejam animadores e quem sabe. A oficina a cargo da Rede. que a divisão de tarefas entre policiais que fazem e acadêmicos que escrevem se torna perigosa quando aplicada com demasiada rigidez. mundialmente reconhecido por seus estudos sobre polícias. definiu idealmente uma instituição policial “inteligente e justa”. foi conduzida pelos membros brasileiros e teve como tema a gestão integrada da segurança pública no Brasil. representantes de organizações da sociedade civil e do setor privado. Antanas Mockus. pessoa a pessoa. e que líderes policiais poderiam. realizado em Recife nos dias 26. na condição de fazê-lo passo a passo. autoridades federais. leia o artigo sobre como este acadêmico. A oficina e seus desdobramentos confirmam o êxito das várias apostas feitas quando a Rede era somente uma vaga idéia na cabeça de seus idealizadores. assunto por assunto. com o conhecimento e a experiência que a prática lhes confere. ex-prefeito de Bogotá. Nesta edição do Intercâmbio. a Rede foi convidada para conduzir uma das oficinas do II Encontro Anual do FBSP. Entre eles. pesquisadora da Rede. secretários de governos estaduais. Finalmente. Também nesta edição. Hoje. estas oportunidades não aparecem tão utópicas e os membros da Rede estão mais comprometidos que nunca com sua realização. prefeitos. 27 e 28 de março. se havia apostado na idéia de que mecanismos efetivos de colaboração concreta entre policiais e pesquisadores poderiam ser construídos. civis e militares). sim.entre policiais (federais. Além de convidados especiais que vieram do exterior para compartilhar seus conhecimentos e experiências. A primeira era que o diálogo regional pudesse servir para promover debates nacionais e até mesmo locais.Desde modo. guardas municipais. país por país. narrada aqui pela jornalista Carola Mittrany. pesquisadores. dar impulso e conteúdo à reforma de suas instituições. e o sociólogo David Bayley. O encontro teve a participação de 582 pessoas de todo o país . seus resultados são analisados pela antropóloga Vanessa Cortes. inspiradores para as reformas das instituições de segurança que tanto buscamos. Outra. da Universidade de Albany (EUA).

que durou três horas e teve a participação de 30 pessoas. Diálogo ativo e participativo A dinâmica de grupo conduzida por Ludmila Ribeiro. explica Haydée Caruso. abordou o tema da gestão integrada da segurança pública no Brasil. cabendo à Polícia Militar a função ostensiva e à Polícia Civil a função investigativa. no Recife. contando com o representante do Rio de Janeiro como mediador. fizemos uma dinâmica de grupo onde foram destacados alguns problemas da gestão integrada da segurança pública e se discutiram algumas soluções". majoritariamente policiais. coordenadora da Rede. na segunda. Durante dois dias.Gestão da segurança: mudança com base no possível Carola Mittrany1 Pensar mudanças a partir do que está ao nosso alcance foi o objetivo principal da oficina conduzida pela Rede de Policiais e Sociedade Civil na América Latina no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. pesquisadora da equipe do Viva Rio. que aconteceu em março. "Dividimos a oficina em três partes: na primeira explicamos os objetivos e as atividades da Rede. representantes de governo e da sociedade civil participaram de apresentações e mesas redondas onde foram debatidas questões relacionadas com a gestão e a operação da segurança pública no Brasil. Trabalhar de forma cada vez mais integrada é então um desafio importante das policias brasileiras hoje. Nesse contexto. a oficina. policiais do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais apresentaram estudos de caso locais. entre membros e não membros da Rede. se baseou em uma metodologia chamada "árvore de problemas" na qual cada participante apontava o problema que 1 Jornalista e subeditora Espanhol do portal Comunidade Segura . capital do estado de Pernambuco. Na terceira parte. pesquisadores. policiais. A Constituição Federal brasileira institui a divisão das funções de polícia entre dois órgãos distintos em cada estado.

Além disso. a oficina poderia ter se prolongado por mais tempo. por um lado. ao agrupar e classificar os problemas citados por cada um em duas categorias gerais. explica Haydée. os agentes do Rio Grande do Sul manifestaram as dificuldades que enfrentam por não ter ainda um sistema de gestão integrada como gostariam. Na terceira e última etapa se discutiram possíveis soluções. veja nesta edição o artigo da antropóloga Vanessa Cortes. da Polícia Militar de Minas Gerais.de natureza normativa ou de natureza comportamental. civis e também entre estados". . Se. os expositores de Minas Gerais mostraram o sucesso da integração das polícias em seu estado. chegamos à conclusão que as propostas não podem exceder o alcance de cada corporação e que se deve partir sempre da esfera local". por exemplo.considerava mais urgente a ser tratado para melhorar a integração das instituições de segurança pública. "Esta dinâmica foi muito positiva. fazendo até uma apresentação em conjunto. Em uma segunda etapa. os problemas listados foram agrupados e classificados em uma de duas categorias . A oficina foi tão proveitosa que alguns participantes acharam que houve pouco tempo para se discutir tantas questões." Realidades distintas em um mesmo país Durante a apresentação dos casos policiais ficou clara a presença de dois “países” distintos: um que funciona e outro que ainda tem um longo caminho pela frente. "Ao pensar as soluções em conjunto. foi feito um esforço coletivo de reflexão que ultrapassou as fronteiras tradicionais entre agentes públicos. Para mais detalhes sobre as problemáticas levantadas por esta dinâmica. pois estimulou o diálogo construtivo entre policiais e a sociedade civil. completou. "Me pareceu que os participantes tinham muitos questionamentos e não tiveram oportunidade de expressar tudo o que queriam. Se dependesse do major Marco Antônio Bicalho. Outra inovação apontada pela coordenadora foi o consenso inicial de que nenhuma proposta visasse mudanças que estivessem fora das possibilidades do mandato de cada participante.

Este novo modelo inclui também a integração das informações detidas por cada corporação policial. a sociedade está se dando conta que a violência não é somente um caso de polícia e nós também temos que assimilar esta idéia e aceitar ajuda de todas as áreas da sociedade". . que acabam não sendo utilizados como um espaço para a construção da ordem pública junto com a sociedade. do planejamento operacional. Ministério Público e Poder Judiciário. da formação e do treinamento. da Brigada Militar do Rio Grande do Sul. somos treinados para resolvê-los de uma forma simplista. Outro problema apontado foi a ausência de representantes do poder institucional e do Ministério Público nos fóruns regionais. a integração das suas áreas de atuação. Já no Rio Grande do Sul. foram apontadas questões a ser melhoradas como a falta de integração da base de dados da polícia e das áreas geográficas de atuação da Brigada Militar (nome tradicionalmente dado a Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Sul). "A oficina contribuiu para a divulgação do nosso trabalho como parte da Rede e foi uma oportunidade de captar novos membros e mostrar para as instituições policiais que a sociedade civil é capaz de mostrar caminhos para melhorar o esforço da segurança pública". Intercâmbio constante No final do encontro muitos policiais de diversos estados do Brasil mostraram interesse em participar da Rede e a equipe espera poder replicar esta experiência nos demais países. além ter sido criada uma Secretaria de Defesa Social. monitoramento e avaliação. a oficina foi uma rara oportunidade de compartilhar opiniões relacionadas ao trabalho policial.Em Minas Gerais. as instituições militares não têm o hábito de discutir problemas. que dificultam o conhecimento sobre uma determinada região. destacou a major Carmen Andreola. execução. Para a major. Polícia Civil. graças ao programa de viagens de estudo organizadas pela Rede. completou. "Como se sabe. Além disso. Hoje. a "administração de crise" tradicionalmente implementada foi alterada para um modelo de "gestão de resultado" composto de quatro etapas: planejamento. a experiência de Bogotá de “setorização” (subdivisão das áreas integradas de segurança pública) pôde ser replicada.

há o ciclo incompleto de polícia. exposição de cases dos policiais brasileiros membros da Rede e por último uma dinâmica de grupo. em Recife. formado majoritariamente por policiais civis e militares de diferentes estados (principalmente dos estados do nordeste) participou de três atividades: apresentação da Rede – seus objetivos e atividades -. Os problemas foram divididos em comportamentais. mas na forma como os profissionais agem. foi realizada com o objetivo de discutir questões referentes à Gestão Integrada da Segurança Pública3 através de uma dinâmica participativa. normativos e ainda. Especialista em Políticas Pública de Justiça Criminal e Segurança Pública e pesquisadora do Viva Rio. Esta experiência suscitou algumas reflexões sobre mudanças institucionais. de cerca de 40 pessoas. possibilita a identificação de problemas pelos participantes e a proposição de soluções. mas como categorias nativas informadas pelos profissionais de segurança que participaram da oficina. a partir de um tema proposto. O fato que chamou a atenção foi que após a elaboração da lista de problemas houve a proposta de participantes da dinâmica de agrupar os problemas de acordo com a “sua natureza”. 4 Os termos “normativo” e “comportamental” não serão tratados neste texto como conceitos teóricos. 2 3 Mestre em Antropologia. . consiste em uma dinâmica de grupo que. uma terceira opção híbrida. que se fez necessário na medida em que os participantes classificavam cada problema. O método adotado. no Brasil. “árvore de problemas”. Só a partir desta classificação foram discutidas as soluções. É importante destacar que.Gestão integrada da segurança pública: Uma breve reflexão sobre mudanças institucionais Vanessa de Amorim Cortes2 A Oficina da Rede Latino-americana de Policiais e Sociedade Civil. Desta forma cabe a Polícia Militar a função ostensiva e a Polícia Civil a função investigativa. O que se destacou com isto é que os problemas classificados como “comportamentais” não implicariam na alteração de lei. “comportamental e normativa”4. É nesta última etapa da oficina que esta reflexão se deterá. O grupo. ocorrida no II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança Pública.

as questões mais urgentes sobre a gestão integrada da segurança pública não estão atreladas. internalizar novos valores e aproximar policiais civis e militares a partir da convivência destes em uma mesma sala de aula sob uma mesma proposta curricular. estimular a reflexão dos agentes policiais sobre o seu papel social.Para a maioria dos participantes. Isto está intimamente relacionado à forma como esse profissional5 é socializado. Com a estrutura e limites legais existentes hoje é possível avançar muito em ações e medidas visando à gestão integrada. já que eles estão diretamente relacionados à forma como o indivíduo se pensa. que define atribuições distintas às polícias Civil e Militar. pensa o papel social que desempenha. com isto. à alteração da Constituição Federal. os problemas “resistência à mudança” e “cultura centralizadora” foram classificados como “comportamentais”. em nenhum nível. e como ele age. quais são os seus valores institucionais e padrões de comportamento transmitidos. Neste sentido a solução apontada para o problema da “cultura centralizadora” foi a realização de “seminários de sensibilização” e a “formação continuada integrada”. A ênfase dada a socialização através da formação profissional não desconsidera que o individuo participa de diferentes espaços de socialização. pretendendo-se. Os problemas identificados estão esquematizados no quadro abaixo: PROBLEMAS IDENTIFICADOS PARA A GESTÃO INTEGRADA DA SEGURANÇA PÚBLICA SEGUNDO A SUA NATUREZA NORMATIVO legalidade separatista estrutura fragmentada NORMATIVO E COMPORTAMENTAL ausência integrada descontinuidade dos programas ausência de políticas de recursos humanos de modelo de gestão COMPORTAMENTAL resistência a mudança cultura centralizadora Neste sentido. 5 .

meios e procedimentos em nível local”.Os problemas “legalidade separatista6” e “estrutura fragmentada” classificados como normativos. O problema identificado como “ausência de modelo de gestão integrada” poderia ser resolvido com o “aproveitamento de projetos e programas de gestão integrada já existente”. há dois fatores que fortalecem esta opção: a vida social é menos complexa e há maior probabilidade em mobilizar para a realização de um projeto piloto autoridades dos diferentes setores e níveis da federação. estes problemas listados estão intimamente relacionados a uma cultura institucional. Com a adoção de uma política pública de Estado espera-se imprimir estabilidade e coerência às mudanças institucionais e ações na segurança pública. valores e crenças dos seus operadores. comportamento. 6 . Uma vez que. Contrariando a tendência dos gestores em “testar” novas idéias na capital. Porém é importante problematizar em que medida mudanças técnicas podem alcançar o objetivo de sua formulação sem uma correspondente mudança de atitude. para os participantes da Oficina. A “ausência de modelo de gestão integrada”. é necessário haver em paralelo a internalização da legitimidade destas medidas. segundo o grupo a ausência de políticas de recursos humanos poderia ser resolvida através da implementação de um “sistema informatizado de RH”. é necessário estar atento à forma com esta informatização será construída e utilizada. “descontinuidade dos programas” e a “ausência de políticas de recursos humanos” implicarão mudanças tanto normativas como comportamentais. O termo “legalidade separatista”foi elaborado e apresentado por um dos participantes da Oficina para expressar a existência de leis que dificultam a integração de instituições. os participantes da oficina apontaram as cidades pequenas e de médio porte como locais privilegiados para a aplicação de idéias experimentais que. seriam resolvidos com novas regras. esta medida não basta em si mesma. No caso da “estrutura fragmentada”. para que se adotem normas visando solucionar esses problemas. rotinas. Assim. a solução apontada foi “compatibilizar competências. “investimento em projetos e programas em áreas controladas” e o “desenvolvimento e implantação de uma política pública de Estado”. porém dentro da “lógica” classificatória do próprio grupo. e. em vez de uma política de governo. embora ocorra menor visibilidade política.

7 FOSTER. a reflexão dos participantes da Oficina sobre problemas que estão diretamente relacionados à forma de ação dos gestores e operadores. não exigiu a priori mudanças normativas. é coisa completamente diferente. que implica em uma reavaliação dos valores e crenças. é difícil pensar soluções aos problemas a partir de mudanças normativas sem uma correspondente mudança de comportamento. Novas informações e idéias são apresentadas a indivíduos que vão digeri-las. Como se apresenta a novidade ao indivíduo? Isto é. mas fazer o adulto querer aprender a ler. Visando uma nova forma de “fazer polícia”. mas também de fatores psicológicos. Rio de Janeiro. como é percebida por ele? Ele a vê da mesma maneira que o técnico especialista que lhe apresenta? Ela lhe comunica a mesma mensagem? (1962: 114) Mudanças não ocorrem em um vácuo de valores. . É importante também considerar as colocações do antropólogo George Foster7 sobre mudanças tecnológicas e culturais. ressignificando-as a partir de sua própria lógica e visão de mundo. George. Editora Fundo de Cultura.Quando se analisa as soluções apontadas aos problemas reunidos em cada um dos grupos “normativo” e “comportamental”. embora as normas tendam a se adequar a novos valores. Foster: Ensinar um adulto a ler é um simples problema técnico. crenças. crenças e práticas sociais. Por outro lado. 1962. sua aceitação ou rejeição depende não só da articulação cultural básica. elaborem e se comprometam com as mudanças. observa-se que a sua fronteira contém poros. para a construção de uma gestão integrada. costumes e hábitos. Quando as pessoas se defrontam com novas oportunidades. (1962:15) Desta forma. ou criar um meio em que seja permanentemente vantajoso para ele fazê-lo. As culturas tradicionais e o impacto da tecnologia. novamente. é fundamental que os operadores de segurança pública participem. de um padrão de relações sociais favoráveis e de possibilidades econômicas. Citando.

revela. pergunte aos pais da sua comunidade se eles orientam seus filhos a procurarem um policial quando tiverem problemas na rua. pesquisadores e operadores de segurança pública no Brasil e no mundo.” De uma forma simples e direta. o especialista em justiça criminal e atividade policial. Do alto de uma experiência de mais de 40 anos estudando as atividades de polícias nos Estados Unidos. afirma ele. então a polícia é justa. Para controlar a criminalidade. Inteligência e resultado Mas o que é agir de forma inteligente? Ser inteligente. Canadá e Inglaterra. explicou que ações como aumentar o efetivo policial e o patrulhamento feito por viaturas não têm efeitos sobre a prevenção dos crimes. Elas não têm capacidade de coletar o tipo de informação que vai revelar realmente se estão no caminho certo”. que é diretor da Escola de Justiça Criminal da Universidade de Albany. a polícia deve ser inteligente e justa. Austrália. Se a resposta for sim. “Se você quer saber se a sua polícia é boa.David Bayley Shelley de Botton8 O que a polícia pode fazer para controlar a criminalidade? Na conferência que abriu o primeiro dia de trabalhos do II Encontro Anual do Fórum Brasileiro de Segurança. segundo o pesquisador. Bayley resumiu em apenas uma frase como se pode avaliar a polícia. tentou responder a esta pergunta que mobiliza gestores. 8 Jornalista e editora do portal Comunidade Segura . é saber se as estratégias utilizadas estão rendendo os resultados que a polícia quer e que a população espera. Índia. Bayley.Como um band-aid para curar um câncer . Japão. David Bayley. em Nova York. “A maioria das polícias do mundo não está preparada para identificar se as estratégias que está aplicando são melhores do que as alternativas existentes.

junto com um grupo de pesquisadores. não generalizar as respostas ao crime. pesquisas sobre controle da criminalidade realizadas em todos os países de língua inglesa desde 1967. “Ou seja. conclui. explica. pessoas e problemas específicos Para provar que aumentar o policiamento. estratégia utilizada pela maioria das organizações policiais no mundo. A conclusão. avalia. afirma ele. Ações em lugares. E isso vai depender. não contribui para a diminuição dos crimes. “Os gestores da polícia discutem freqüentemente diferentes abordagens para o controle da criminalidade? O que ocorre normalmente é que as organizações policiais ficam presas às estratégias usadas sempre e não conseguem pensar além daquilo”. do apoio da população. Ou seja. “Isso prova que temos que ser mais inteligentes e buscar alternativas”. pessoas e problemas específicos”. explica. Uma das questões levantadas pelo especialista é se a polícia está conduzindo experiências de controle das estratégias de combate ao crime. Bayley conta que analisou. fazer coisas de formas diferentes em diferentes locais e verificar se essas alternativas são melhores do que o que fazem normalmente”. ele sugere um teste com seis perguntas – que ele chamou de “teste Bayley” – que demonstra se a polícia é capaz de avaliar se suas estratégias estão surtindo efeito. se fazem esse tipo de avaliação periodicamente e se buscam alternativas ao identificar falhas na estratégia.não traz resultados. “Sempre que a polícia tentar . População como parceira Outra característica apontada pelo especialista como fundamental para o combate ao crime é a polícia agir com justiça. segundo Bayley. “Os estudos demonstraram que ter como alvo das ações policiais lugares e problemas específicos e utilizar mais do que o poder de prender é o que funciona.Para avaliar se a organização policial está agindo de forma inteligente. mas focalizar as ações em lugares. é que intensificar o policiamento de forma geral – que ele batizou de “modelo policial padrão” . E a solução está nos próprios trabalhos analisados.

compara. ainda. testemunhar em processos. Para conquistar a confiança da população. Abandone a idéia de que agir com justiça e com respeito aos direitos humanos diminui a eficácia da polícia.br .” Veja balanço das atividades do encontro no site do Fórum Brasileiro de Segurança Pública www. no entanto. “A polícia não pode infringir a lei nem violar os direitos humanos em nome do cumprimento da própria lei.forumseguranca. Ter a população como parceira é absolutamente crucial para qualquer polícia”. E isso. avalie constantemente suas ações. “Resumindo: seja inteligente. principalmente.org.trabalhar sozinha. segundo ele. E que cabe à comunidade fornecer informações sobre o crime. que a parceria da população é fundamental para a prevenção e elucidação de crimes. É a violação dos direitos humanos que impede a polícia de ter o público ao seu lado”. “Os locais onde a população está geração após geração distante da polícia são os locais onde há mais violência. Até que consigamos mudar esse quadro. as ações da polícia têm que ser baseadas nos direitos humanos. tomar medidas de defesa pessoal e. identificar suspeitos. Bayley afirma. criar um clima favorável ao cumprimento da lei. é ainda mais visível nas comunidades mais pobres. aconselha. afirma. a polícia vai continuar sendo apenas um band-aid para curar um câncer”. Agir com justiça pelo cumprimento da lei dá legitimidade à policia para agir. vai falhar.