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2021.1
BASES PROCEDIMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PROFa MÔNICA BORTOLASSI

SERVIÇOS PÚBLICOS

1) Conceito

Para Hely Lopes Meirelles, serviço público é: “todo aquele prestado pela
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para
satisfazer necessidades sociais essenciais ou secundárias da coletividade ou
simples conveniências do Estado”. (Direito administrativo brasileiro, p. 316).

2- Dever de Prestar

 O dever de prestar o serviço público é da Administração Pública, ou


de quem lhe faça às vezes.

 O art. 175 da CF dispõe: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,


diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através
de licitação, a prestação de serviços públicos.”

 Titular da prestação do serviço público: Administração Pública.

3) Competência:

- União Federal: art. 21, X a XII da CF;

X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão,


os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a
organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos
institucionais;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:


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a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento


energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se
situam os potenciais hidroenergéticos;

c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;

d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e


fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;

e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de


passageiros;

f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;

- Estados e DF (art. 25, § 2º da CF): serviços locais de gás canalizado, na


forma da lei;

- Municípios e DF (art. 30, V da CF): organizar e prestar, diretamente ou sob


regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local,
incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

4. Princípios aplicáveis aos serviços públicos (art. 6º, § 1ºda Lei


8.987/95)

a) Princípio da continuidade do serviço público

- O serviço público não pode ser interrompido, sem qualquer justificativa.

b) Princípio da mutabilidade:

- A Administração Pública pode realizar mudanças na execução do serviço,


em razão do interesse público.

- A própria Lei 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos administrativos)


assegura a presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos,
permitindo a sua alteração unilateral pela Administração Pública, em razão
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do interesse público, ressalvado o equilíbrio econômico-financeiro do


contrato.

c) Princípio da modicidade das tarifas

- Os serviços públicos devem ser acessíveis aos usuários.

- O custo do serviço não pode ser proibitivo.

d) Princípio da generalidade

- Decorre do princípio da impessoalidade.

- Não se admite qualquer forma de discriminação tanto pelo titular do


serviço, como por aquele que o esteja executando.

5. Classificação dos serviços públicos

5.1. Quanto a entidade a que foram atribuídos

a) federais: art. 21, X a XII da CF;

b) estaduais: art. 25, § 2º da CF;

c) distritais: art. 25, § 2º e art. 30, V da CF;

d) municipais: art. 30, V da CF

5.2. Quanto à forma de execução

a) Execução direta

• São os oferecidos diretamente pela Administração Pública por seus


órgãos e agentes.

• Os serviços essenciais (em tese) devem ser prestados diretamente pela


Administração Pública.

b) Execução indireta
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• São serviços prestados por terceiros. Ex: entidades da administração


indireta, concessionárias ou permissionárias de serviço público.

5.3. Quanto à essencialidade:

a) essenciais: São indispensáveis à sobrevivência do ser humano. Não


podem faltar.

- São necessários à vida e à nossa convivência em sociedade.

- Em regra não se admite a delegação destes serviços.

Ex.: serviços de segurança nacional, serviços de segurança pública, saúde.

b) utilidade pública (não-essenciais): São serviços “úteis, mas não


essenciais, são os que atendem ao interesse da comunidade, podendo ser
prestados diretamente pelo Estado, ou por terceiros, mediante
remuneração paga pelos usuários e sob constante fiscalização (transporte
coletivo, telefonia etc.). São nominados de pro-cidadão.”1

- São serviços que podem ser prestados diretamente pela Administração


Pública ou por terceiros. São remunerados pelos usuários.

Ex.: Telefonia, iluminação, transporte coletivo

5.4. Quanto aos usuários

a) Gerais, ou de fruição geral (uti universi): “não possuem usuários ou


destinatários específicos e são remunerados por tributos (calçamento
público, iluminação pública)”2.

Estes serviços são prestados a todos os cidadãos indistintamente3.

- São considerados indivisíveis.

1
Marcio Fernando Elias Rosa. Direito administrativo, Parte II, p. 87.
2
Marcio Fernando Elias Rosa. Direito administrativo, Parte II, p. 88.
3
Roque Carrazza. Direito constitucional tributário. P. 539.
5

Ex.: serviços de segurança pública e segurança nacional, iluminação pública,


calçamento público.

b) Individuais, ou de fruição individual (uti singuli): “(...) são os que


possuem de antemão usuários conhecidos e predeterminados, como os
serviços de telefonia, de iluminação domiciliar. São remunerados por taxa ou
tarifa.”4

• Estes serviços satisfazem usuários específicos que os utilizam


individualmente, sendo possível mensurá-los.

• São designados por alguns autores de divisíveis.

• São delegáveis.

 São remunerados por taxa (espécies de tributo) ou tarifa (não é


tributo).

Ex.: Serviços de telefonia, iluminação domiciliar, postal, ou de distribuição


domiciliar de água.

5.5. Quanto à obrigatoriedade da utilização

a) Compulsórios

• São serviços obrigatórios. O usuário do serviço não possui a opção


entre contratar ou não contratar este serviço.

• Podem ser remunerados por TAXA (na hipótese de serviço específico


e divisível).

Ex.: coleta de lixo.

b) Facultativos

• São colocados à disposição dos usuários que poderá contratar ou


não estes serviços.
4
Marcio Fernando Elias Rosa. Direito administrativo, Parte II, p. 88
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 São remunerados por TARIFA (PREÇO PÚBLICO).

Ex.: serviços de transporte coletivo

6. REMUNERAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DIVISÍVEIS

- Diferença entre taxa (tributo) e tarifa (preço público).

Tanto as taxas como as taxas como as tarifas remuneram serviços públicos


específicos e divisíveis. Portanto, qual seria a diferença entre elas?

- Taxas: as taxas são tributos previstos no art. 145, II da CF e remuneram um


serviço público específico e divisível compulsório. Ex: taxa de coleta de
lixo.

- Tarifas: as tarifas não são tributos. Remuneram um serviço público


específico e divisível facultativo. Ex: pedágio, tarifa de energia, tarifa de
transporte.

TAXA TARIFA
remuneram serviço público remuneram serviço público
específico e divisível específico e divisível
Serviço compulsório Serviço facultativo
Tributo Preço público

7. Formas de prestação de serviços públicos

Os serviços públicos são de titularidade do Poder Público, a sua execução


pode ser transferida a terceiros.

Os serviços públicos podem ser prestados de duas formas, a saber:

7.1) Centralizada: quando a prestação do serviço é executada pela própria


Administração Pública.
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7.2) Descentralizada: A Administração pública transfere a execução do


serviço público para terceiros (entidade da Administração indireta ou um
particular).

A descentralização administrativa pode ser feita sob duas modalidades:

• por outorga - ocorre quando a Administração Pública transfere, por


lei, a execução do serviço público para uma pessoa jurídica de direito
público. Ex: autarquia ou fundação pública de direto público.

• por delegação – ocorre quando a Administração Pública transfere a


execução do serviço público para uma pessoa jurídica de direito privado
que integra a Administração indireta e para particulares. Ex: concessionárias,
permissionárias, empresa pública e sociedade de economia mista.

8. Delegação do serviço

8.1) Concessão:

a. Conceito: Concessão, no entendimento de Celso Antônio Bandeira de


Mello, “é o instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço
público a alguém que aceite prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco,
nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob
garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se
pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas
cobradas diretamente dos usuários do serviço”. (Celso Antônio Bandeira de
Melo. Curso de Direito Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p.
725 – 726)

Em regra, apenas os serviços de utilidade pública (não essenciais) podem ser


objeto de delegação, através de um contrato administrativo onde a
Administração Pública transfere ao particular a execução de um serviço
público, mediante remuneração.

b) Características da concessão comum:

 A concessão possui natureza contratual;


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 prazo determinado no contrato;

 não precária: na hipótese de o poder público extinguir a concessão,

em razão do interesse público, antes do término do prazo

contratual, deverá indenizar o concessionário.

 Concedente: UF, Estados, Municípios e DF

 Concessionário: pessoa jurídica ou consórcio de empresas (pessoa

física não pode ser concessionária).

 O contrato de concessão deve ser precedido de licitação.

 A remuneração na concessão comum é paga pelos usuários dos

serviços públicos, através de tarifa.

c) Extinção da Concessão:

O contrato de concessão pode ser extinto nas hipóteses do art. 35 da Lei de


Concessões e Permissão dos Serviços Públicos (Lei 8.997/95):

I) Advento do Termo Contratual – com o término do prazo contratual.

II) Encampação ou Resgate – “Considera-se encampação a retomada do


serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo
de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após prévio
pagamento da indenização (...).” (37 da Lei 8.987/95).

III) Caducidade (art. 38, § 1º da Lei 8.987/95)5 – trata-se de inexecução


total ou parcial do contrato que poderá acarretar, a critério do poder

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Art. 38, § 1º: A caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente quando:

I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas,
critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço;

II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares


concernentes à concessão;

III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipóteses


decorrentes de caso fortuito ou força maior;
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concedente, a declaração de caducidade da concessão e, em consequência, a


sua extinção.

IV- Rescisão: é a extinção da concessão, por iniciativa da concessionária,


na hipótese de descumprimento do contrato pelo Poder Concedente,
mediante ação judicial.

Segundo o art. 39 da Lei 8.987/95, “o contrato de concessão poderá ser


rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das
normas contratuais pelo poder concedente, mediante ação judicial
especialmente intentada para esse fim”.

V- Anulação - por ilegalidade na licitação ou no contrato administrativo;

VI- Falência ou Extinção da concessionária falência e falecimento ou


incapacidade do titular, no caso de empresa individual.

8.2) Permissão

a) Fundamento:

 Art. 2º da Lei 8.987/95: “IV - permissão de serviço público: a


delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação
de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa
física ou jurídica que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco”.

 Art. 40. da Lei 8.987/95: “A permissão de serviço público será


formalizada mediante contrato de adesão, que observará os
termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital
de licitação, inclusive quanto à precariedade e à

IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a


adequada prestação do serviço concedido;

V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos prazos;

VI - a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido de regularizar a


prestação do serviço;
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revogabilidade unilateral do contrato pelo poder


concedente.”

b) Conceito: para Maria Sylvia Zanella di Pietro a permissão de serviço

público “é, tradicionalmente, considerada ato unilateral, discricionário e


precário, pelo qual o Poder Público transfere a outrem a execução de um
serviço público, para que o exerça em seu próprio nome e por sua conta e
risco, mediante tarifa paga pelo usuário”. (Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
Direito administrativo. 29ª ed. rev., atual. e ampl., Rio de Janeiro: Forense,
2016, p. 349).

Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que “a permissão, pelo


seu caráter precário, seria utilizada, normalmente, quando a) o
permissionário não necessitasse alocar grandes capitais para o
desempenho do serviço (...)” ou quando (...) “os riscos da precariedade a
serem assumidos pelo permissionário fossem compensáveis seja pela
rentabilidade do serviço, seja pelo curto prazo em que se realizaria a
satisfação econômica”. (Celso Antônio Bandeira de Melo. Curso de Direito
Administrativo. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, 2015, p. 767)

C) Características da permissão:

 Na permissão o Poder público poderá contratar tanto uma pessoa


física, como uma pessoa jurídica para prestar um serviço público, por
sua conta e risco.
 A permissão depende de prévia licitação (qualquer modalidade);
 A permissão será formalizada através de um contrato de adesão;
 A permissão é precária. “Precário é ato que pode ser desfeito sem
que ao particular se assegure o direito à indenização.” (Irene Patrícia
NOHARA. Direito Administrativo. p. 541).
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D) Diferenças entra a permissão e a concessão

CONCESSÃO PERMISSÃO
Modalidade de licitação Concorrência Qualquer modalidade de
licitação
Prazo Possui prazo determinado Prazo indeterminado
no contrato (não é (precária)
precária)
Delegação pessoas jurídicas e pessoas jurídicas e
Consórcios de empresas pessoas físicas

 Jurisprudência do STF sobre permissão e concessão:

Em 2014, o STF proferiu a seguinte decisão na ADInMC 1.491/DF:

“Retomado o julgamento da medida liminar requerida na ação direta


requerida pelo Partido Democrático Trabalhista-PDT e pelo Partido dos
Trabalhadores-PT, contra a Lei 9.295/1996, que dispõe sobre serviços de
telecomunicações e sua organização (v. Informativo 116). O Tribunal, por
maioria de votos, indeferiu o pedido de suspensão cautelar da eficácia do
art. 4.º e seu parágrafo único da referida Lei, que autoriza o Poder
Executivo a transformar em concessões de Serviço Móvel Celular, as
permissões do Serviço de Radiocomunicação Móvel Terrestre Público-
Restrito outorgadas anteriormente à vigência desta Lei. O Min. Sydney
Sanches proferiu voto de desempate, acompanhando o entendimento do
Min. Carlos Velloso, relator, no sentido de que o art. 175, parágrafo único,
I da CF (“A lei disporá sobre: I – o regime das empresas
concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter
especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou
permissão.”) afastou qualquer distinção conceitual entre permissão
e concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta.
Vencidos os Ministros Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence, Néri da
Silveira, Moreira Alves e Celso de Mello, que deferiam a medida cautelar
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por entenderem que os conceitos de “permissão” e “concessão” não são


sinônimos e que a utilização, pelo referido art. 175, parágrafo único, I, da
CF/88, da expressão “o caráter especial de seu contrato” para ambos os
institutos, traduz mera impropriedade e não equiparação. Quanto ao § 2.º
do art. 8.º da mesma Lei, o julgamento continua suspenso em virtude do
pedido de vista do Min. Nelson Jobim, formulado na sessão do dia
26.06.1998” (STF, ADInMC 1.491/DF, 08.05.2014).

8.3) Autorização

a) Conceito: segundo Irene Patrícia Nohara, “Trata-se de categoria muito


controvertida na doutrina. Dos doutrinadores que a aceitam, há apenas o
consenso de que é ato administrativo discricionário e precário. Assim, por
ser ato unilateral, não demanda prévia realização da licitação. Há
também uma certa tendência a admitir-se que o serviço será autorizado
para que seja desempenhado no interesse do particular. NOHARA, Irene
Patrícia. Direito Administrativo. Grupo GEN, 2020, p 578)

b) Características:

 A autorização é delegada através de ato unilateral e discricionário;


 Precariedade
 Na autorização a licitação é inexigível.
Exemplos: conservação de praças, jardins ou canteiros de avenidas, em
troca da afixação e placas com propaganda da empresa. Despachantes.
Recentemente, a segunda turma do Supremo Tribunal Federal no
julgamento do RE 1002310 AgR (Publicação: 03/08/2017), decidiu que
não há necessidade de licitação para a delegação do serviço de transporte
individual de passageiro (Táxis):

“Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Ação direta de


inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. 3.
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Serviço de transporte individual de passageiro. Táxis. Prorrogação


das atuais autorizações ou permissões que estiverem com o prazo
vencido, ou em vigor por prazo indeterminado, por 15 anos,
admitida prorrogação por igual período. 4. Serviço de utilidade
pública prestado por particular. Não caracterização como serviço
público. 5. Inaplicabilidade do art. 175 ou do art. 37, XXI, da
Constituição Federal. Inexigibilidade de licitação. 6. Necessidade de
mera autorização do Poder Público para a prestação do serviço
pelo particular. Competência do Município para estabelecer os
requisitos autorizadores da exploração da atividade econômica. 7.
Precedente do Plenário desta Corte: RE 359.444. Inteligência do
art. 12-A da Lei 12.587/2012, com a redação dada pela Lei
12.865/2013. 8. Agravo regimental a que se nega provimento.”

Segundo o STF os arts. 175 e 37, XXI, da Constituição Federal


não se aplicam aos serviços de táxi, sendo, portanto, inexigível a licitação.
Nesse contexto, o Município pode delegar este serviço mediante
autorização.

Parcerias Público-privadas

a) Conceito: Segundo Irene Nohara a “Parceria público-privada (PPP) é


contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou
administrativa, ao qual se aplica a Lei nº 11.079/2004, e em caráter
subsidiário a Lei nº 8.987/95 ou outras leis correlatas. Para diferenciar a
PPP da concessão prevista na Lei de Concessões (Lei nº 8.987/95), a Lei
de PPP (Lei nº 11.079/2004) denominou a concessão de serviço público
genérica de concessão comum. Por isso, José dos Santos Carvalho Filho
chama a parceria público-privada de contrato de concessão especial de
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serviços públicos.” (NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo.


Grupo GEN, 2020, p. 579)

b) Modalidades: A Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 previu duas


modalidades de parcerias público-privadas:

 A concessão patrocinada (art. 2º, § 1º da Lei nº


11.079/2004): “é a concessão de serviços públicos ou de
obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à
tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária
do parceiro público ao parceiro privado.”

 Concessão administrativa (art. 2º, § 2º da Lei nº


11.079/2004): “é o contrato de prestação de serviços de
que a Administração Pública seja a usuária direta ou
indireta, ainda que envolva execução de obra ou
fornecimento e instalação de bens.”

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BIBLIOGRAFIA

CAMPOS, A. Cláudia, Direito Administrativo Facilitado. Grupo GEN, 2018.

CARRAZZA, Roque Antônio. Direito constitucional tributário. 25ª ed. São


Paulo: Malheiros, 2009.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29ª ed. rev., atual. e
ampl., Rio de Janeiro: Forense, 2016

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo:


Malheiros.

MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32ª ed.
São Paulo: Malheiros, 2015.

NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. Grupo GEN, 2020.


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ROSA. Marcio Fernando Elias. Direito Administrativo Parte II. São Paulo:
Saraiva, 2012.