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A Liderança no Serviço Público

Resumo

Este estudo objetivou demonstrar junto à administração pública se o funcionário nomeado


para exercer um cargo de confiança (direção) reúne as características de um líder sob o ponto
de vista do grupo de colaboradores.
A hipótese levantada era de que o pessoal de comando não apresentava o perfil de liderança,
por não se observar na sua nomeação às características ideais de um líder.
Durante a revisão bibliográfica, além da própria conceituação, foram selecionadas as
principais características de gerenciamento, assim como as principais qualidades do líder,
visando formular as questões pertinentes que deveriam contemplar a pesquisa.
Para testar a hipótese levantada, foram selecionados, aleatoriamente, 10 % do contingente dos
funcionários de um órgão público e aplicado um questionário de avaliação.
Os resultados obtidos da pesquisa aplicada são bastante satisfatórios e merecem atenção
especial dos gestores públicos, políticos e administradores em geral.

Palavras-chave: Serviço público, Administração pública, Liderança, Gestores públicos

Introdução

O Brasil vem passando por um período de reformas. A modernização do


serviço público, empurrada pela implantação do programa de responsabilidade fiscal e da
reforma gerencial na administração pública trouxe novas exigências técnicas e domínio de
competências gerenciais e administrativas, necessitando de servidores públicos com boa
formação acadêmica e preparados para trabalhar em organizações com missão, objetivos e
metas bem definidas. Seu parâmetro deve ser a correta aplicação do dinheiro público e a boa
gestão dos recursos colocados à disposição do governo.
O ingresso do servidor público no governo está previsto na Constituição
Federal de 1988. O artigo 37, inciso I, da Constituição Federal diz que “a investidura em
cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de
provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração”.
Continua o inciso V dizendo que “as funções de confiança, exercidas
exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem
preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos
em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento”.
O que se vê é que na administração pública existem três níveis de atuação
decisória que podem ser atribuídos aos diretores, chefes e assessores, que se enquadram como
funções comissionadas ou cargos de confiança. É sobre as características do pessoal que
exerce essas funções, mais precisamente sobre os chefes e diretores, que o presente estudo
abordou, passando a denominá-los de cargos de direção.
Os cargos de direção no serviço público são ocupados, atualmente, em sua
grande maioria, através de indicações quase sempre desconsiderando as qualidades dos
ocupantes tais como a liderança e a competência, fatores fundamentais a uma gestão eficiente
e eficaz dos serviços públicos prestados.
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Dessa forma, a execução das políticas públicas tende a ficar prejudicadas,


indo de encontro inclusive aos preceitos de qualidade total, eficiência e eficácia, muito
difundidos na atual conjuntura.
Sobre o assunto, encontra-se em andamento um projeto de lei enviado à
Câmara dos Deputados em 02.01.2002, que prevê a escolha de cargo em comissão do serviço
público baseado na liderança e competência. Não há informações até o momento de que o
projeto tenha sido aprovado.
No serviço público existem variáveis que o tornam diferente. A estrutura é
hierarquizada e baseada na legislação. Há concurso público para ingresso e há estabilidade de
emprego, tudo isso podendo variar na relação de trabalho. As peculiaridades existentes no
serviço público é que chamam a atenção quando se fala de liderança.
O assunto aqui tratado é “essencial para se promover a transição de uma
administração pública burocrática, lenta e ineficiente, para uma administração pública
gerencial, descentralizada, eficiente, voltada para o atendimento dos cidadãos”, de acordo
com Pereira (2001). Há expectativa também de que a atenção de políticos seja despertada para
a importância do tema.
Dessa forma, como não há matéria legislativa disciplinando a questão da
liderança no serviço público, este estudo teve como objetivo comprovar junto à administração
pública se os atuais funcionários nomeados para exercer cargos de direção reúnem as
características ideais de um líder ou, até que ponto o funcionário nomeado para exercer esse
cargo é considerado líder perante seus grupos de colaboradores.
Espera-se que os resultados obtidos possam contribuir com a eficiência das
ações governamentais, na medida que chamar a atenção do gestor público para a importância
de se estabelecer critérios para ingresso no governo de funcionários para exercer cargos de
direção.

Liderança e Gerenciamento

Importante considerar inicialmente as palavras que Heil et al (2002) citaram


em seu livro Gerenciando o Lado Humano da Empresa:
“Nas últimas décadas, houve um desgaste gradativo de muitas
organizações e instituições nas quais as pessoas tradicionalmente se
espelhavam quando se tratava de sentido participativo. Verificou-se
uma notável redução da ênfase na grande família; até mesmo a família
nuclear diminuiu em conseqüência das separações e dos divórcios.
Muitas pessoas se afastaram da religião ao perceber que seus líderes
não praticavam o que pregavam. Muitas outras passaram a
desacreditar do governo após conhecer as ações de satisfação de
interesses pessoais das autoridades eleitas e quando o governo
aparentemente deixou de funcionar. Antigas afiliações partidárias
também se enfraqueceram à medida que os partidos passaram a adotar
plataformas que representavam mais uma resposta às tendências do
que um reflexo de antigas convicções. Foi se tornando cada vez mais
difícil acreditar em nossas instituições tradicionais.”
Nota-se com clareza a importância das palavras e dos discursos no âmbito
das organizações o que certamente influenciará no processo natural da liderança.
Prosseguem os autores afirmando que “as pessoas querem uma causa que as
distinga dos outros; elas querem líderes à altura da nobreza, não da ganância, que lhes é
inerente. Elas querem uma razão convincente para se unir – um sentido compartilhado de
identidade e objetivo que lhes cative o espírito e desperte a imaginação”.
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E conclui dizendo: “se o respeito pelo indivíduo é um valor básico, por que
promovemos tantas pessoas dotadas de qualificações técnicas, porém destituídas de boas
habilidades pessoais? E por que toleramos gerentes que geram resultados mas normalmente
são desrespeitosos com as pessoas em seus grupos de trabalho?”
Observa-se que valores pessoais e morais não estão sendo levados em conta
quando ocorre promoção de pessoas, mas sim qualidades técnicas pessoais que levem a
empresa a bons resultados.
Segundo Bergamini (2002), “o exame atento da biografia de líderes famosos
mostra como foram diferentes entre si na sua maneira de agir quando dirigiam seus
seguidores”.
Vê-se, portanto, que não há um padrão de comportamento quando o assunto
é liderança. Desta forma, entende-se que o líder somente será líder se atender às expectativas
de seus liderados de acordo com o momento e a situação encontrada.
Depreende-se que a liderança é um relacionamento de influência entre
líderes e liderados que tem como intenção verdadeiras mudanças e resultados que refletem seu
propósito conjunto.
Liderança envolve influência e ocorre entre pessoas que desejam mudanças
significativas. A liderança é recíproca. O que se conclui é que a liderança é uma atividade de
pessoas, portanto distinta de burocracia administrativa ou atividade de planejamento.
Segundo Rausch (2004), um estudo que serviu de precursor à abordagem do
comportamento reconheceu os estilos de liderança autocrática e a democrática.
E prossegue: “um líder autocrático é do tipo que tende a centralizar a
autoridade e derivar poder da posição, controle e recompensas e coerção. Um líder
democrático delega autoridade a outros, encoraja a participação e depende do respeito dos
subordinados para exercer influência”
Depreende-se que o líder autocrático não aceita que subordinados possam
pensar, criar, estabelecer regras e dirigir áreas sem o contato do dia-a-dia. A prestação de
contas deve ser quase que diária, sob pena de controles mais rígidos e até punições.
No passado, a manutenção da estabilidade era considerada uma maneira de
se administrar o negócio economizando custos e utilizando a energia de maneira eficiente e os
líderes presumiam que a organização era bem sucedida se continuasse a funcionar de forma
equilibrada.
Líderes em posições de poder um dia (ou até nos dias de hoje) pensaram que
para os trabalhadores precisa ser dito o que fazer, como fazer, quando fazer, e com quem
fazer. Acreditavam que era necessário um controle rígido para que a organização funcionasse.
Hierarquias organizacionais rígidas, funções e processos estruturados e
procedimentos detalhados e invioláveis faziam com que todos soubessem que aqueles que
estavam no topo tinham poder e os que estavam na base não tinham poder algum.
O novo paradigma reconhece que a velocidade da mudança tem acelerado
nos últimos anos. Avanços tecnológicos e a globalização aumentaram significativamente a
velocidade e o impacto da mudança nas empresas de hoje.
A mudança de um paradigma antigo para um novo também reflete a
mudança de uma abordagem de gerenciamento tradicional e racional que enfatiza a
estabilidade e o controle para uma abordagem de liderança que valoriza a mudança, a
capacitação e os relacionamentos.
De acordo com Drucker (2002), pode-se definir o gerenciamento como o
atingimento de objetivos organizacionais de maneira eficiente e eficaz através de
planejamento, organização, controle de custos, contratação e direcionamento dos recursos, ou
seja, é voltado para o processo.
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Os gerentes e líderes não são pessoas inerentemente diferentes. Liderança


não é capaz de substituir gerenciamento; ela deve ser somada ao gerenciamento.
De fato, é que a maioria das pessoas pode desenvolver as qualidades
necessárias para uma liderança eficaz. Basta treinar.
Há mais na vida do que simplesmente trabalhar, e há mais no trabalho do
que simplesmente ganhar dinheiro. É preciso infundir um sentimento de paixão, significado e
comprometimento na vida profissional dos funcionários.
Segundo Gois (1993), “nem todo líder é chefe, nem todo o chefe é líder” e
prossegue afirmando que “os termos gerência, chefia e liderança não são sinônimos”. Afirma
ainda que “a grande verdade é que não existe uma terminologia exata, diferenciativa, uma
semântica particular para cada palavra quando se trata de assuntos tidos como não científicos
como é o caso da Administração”.
Rausch (2004) relata que “nas primeiras discussões sobre líderes e
liderança, o foco era geralmente em um único indivíduo central do grupo, digamos um rei, um
general ou um líder religioso. Mas à medida que o debate foi aquecendo durante a última
década, tem havido uma ampliação na definição e compreensão de liderança. Entende-se
agora que um líder pode ser qualquer um, desde uma pessoa no topo de uma organização
hierárquica a qualquer outra pessoa que trabalhe dentro ou fora da organização”.
Nessa linha de raciocínio, Gois (1993) diz que “o líder é aquele que aparece
no grupo, o que muitas vezes vai à frente, é o que tem poder do prestígio e não da posição”.
Depreende-se que não são apenas chefes e gerentes que podem exercer a
liderança, pois qualquer pessoa do grupo pode exercer a influência e obter dos demais maior
cooperação e menor oposição.
Para Rausch (2004), “uma leitura do que há publicado mostra claramente
um significado amplo e vago para as palavras líder e liderança”, e, quando os autores são
pressionados para darem uma definição de liderança, “muitos admitem que não existe uma
boa definição”.
Em face dessa dificuldade, existem algumas teorias, divulgadas no estudo
de Rausch (2004), que tentam explicar a liderança como é o caso da teoria do grande homem,
que procurava explicar tudo em termos de indivíduos únicos que alteraram o curso da história;
a teoria de característica que sugere que os líderes são criados e definidos para cada situação;
a liderança transacional que explica a liderança em termos de uma troca entre líder e liderado;
a liderança transformacional que sugere que tanto o líder quanto os liderados serão mudados.
Segundo os apontamentos de Rausch (2004), John W. Gardner, em seu livro
On Leaderchip (1990), definiu liderança como “o processo de persuasão ou exemplo através
do qual um indivíduo (ou equipe de liderança) induz um grupo a lutar por objetivos mantidos
pelo líder ou compartilhados pelo líder e seus seguidores”.
E para Warren Bennis, segundo o estudo, liderança “é uma função de se
conhecer, ter uma visão que seja bem transmitida, criar confiança entre os colegas, e tomar
medidas efetivas para realizar o seu próprio potencial de liderança”.
No entanto, segundo Rausch (2004), “não parece haver nenhum acordo
sobre uma definição. E acrescenta: “na verdade, uma definição definitiva (sic) parece estar
ainda mais distante do nunca com o debate sobre liderança tendo seus periféricos se
ampliando e suas bordas em constante expansão”.
Não obstante a dificuldade em se estabelecer um conceito para liderança,
tem havido uma luta entre os termos liderança e gerenciamento.
John Kotter, citado por Rausch (2004), considera que “liderança é diferente
de gerenciamento, pois o “gerenciamento está relacionado a lidar com a complexidade
enquanto liderança está relacionada a lidar com desafios”. E ainda complementa explicando
que “gerenciamento se concentra em manter uma organização complexa em dia e dentro do
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orçamento prestando atenção especificamente em planejamento e orçamento, organização e


pessoal, controle e solução de problemas. A liderança, diz ele, “produz movimento focando
especificamente às tarefas de estabelecer direção, alinhar, motivar e inspirar as pessoas”.
Parece ficar mais claro que enquanto o gerenciamento enfoca as atividades,
a liderança concentra-se nas pessoas.

Resultado

O Órgão Público escolhido para aplicação da pesquisa na forma de


questionário foi o Tribunal de Contas do Município de São Paulo que conta com
aproximadamente 600 funcionários em seu quadro.
Selecionou-se, intencionalmente, para responder o questionário, 10% do
contingente do quadro de pessoal, o que correspondeu a 60 funcionários, distribuídos de
forma proporcional entre as unidades que compõem a organização.
Para a formatação do questionário, a revisão bibliográfica proporcionou
categorias de análise qualitativas necessárias para base de formulação das questões,
abrangendo critérios de liderança e perfis/qualidades de um líder, com questões fechadas e
utilizando-se a escala de Likert.
A quantidade de respostas apuradas em cada escala, multiplicada pelos seus
respectivos scores possibilitou elaborar um ranking geral e descobrir as principais
características atribuídas ao pessoal de comando da organização, conforme apresentado na
tabela 1, que segue.

Tabela 1 – Ranking geral considerando os pontos obtidos em cada questão


Posição Questão Característica Pontos
1° 9 Gerenciamento – Comunicação 249
2° 5 Gerenciamento – Negociação 241
3° 7 Liderança – Impulsionar mudanças 239
4° 14 Liderança – Capacidade de direcionar e controlar 235
5° 19 Liderança – Conhecimento do negócio 235
6° 11 Liderança – Habilidade em lidar com pessoas 235
7° 10 Liderança – Ser um modelo em sua função 233
8° 6 Liderança – Desenvolver soluções criativas 231
9° 18 Liderança – Autoconfiança / coragem 230
10° 8 Gerenciamento – Tomada de decisão 229
11° 2 Liderança – Desenvolver pessoas 226
12° 4 Gerenciamento – Delegação 225
13° 1 Gerenciamento – Administração do tempo 225
14° 17 Gerenciamento – Mudanças 225
15° 3 Liderança – Obter resultados 224
16° 20 Gerenciamento – Empreendedorismo 224
17° 15 Liderança – Influenciar pessoas 220
18° 16 Gerenciamento – Motivação 218
19° 12 Gerenciamento – Administração de conflitos 217
20° 13 Gerenciamento - Liderança 207
Obs. Nos casos de empate, levou-se em conta a pontuação de maior score.
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O ranking geral evidenciou que a característica mais marcante no pessoal de


comando é a Comunicação, que de acordo com os estudos está atrelada ao aspecto de
gerenciamento. A característica de Comunicação somou 249 pontos.
Segundo os estudos, a comunicação pode ser feita de várias formas: por
escrito, verbalmente, por meio da música, dos gestos, sempre visando transmitir uma
mensagem a alguém.
Em segundo lugar, somando 241 pontos, aparece a característica de
Negociação, que também de acordo com os estudos está atrelada ao gerenciamento. Nota-se
que o gerenciamento está mais claro na avaliação das pessoas que a própria liderança, apesar
da sutileza de diferenciação conceitual na prática.
De acordo com os estudos, a atitude sadia na negociação é não ver o
oponente como um inimigo, mas como um parceiro, assim ambos os lados devem sair
satisfeitos. Exatamente isto é que caracteriza uma boa negociação: uma troca benéfica para
todos.
E, em terceiro lugar, aparece a característica de liderança, Impulsionar
Mudanças com 239 pontos. Essa característica está relacionada com as mudanças inovadoras,
reforçada pela participação dos colaboradores no trabalho.
Por outro lado, somando-se a quantidade de pessoas que responderam cada
questão de liderança e calculada a representação percentual foi possível observar o nível de
satisfação em que se encontra a organização, como demonstrado na tabela 2.

Tabela 2 - Distribuição percentual dos resultados da pesquisa sobre liderança


A B C D E F
Questões Característica Concordo Concordo Nem concordo, Discordo Discordo Total
totalmente nem discordo totalmente

Total Liderança 30,00 35,83 23,83 9,50 0,83 100


Excelente Muito bom Bom Médio Ruim

Pode-se verificar que a satisfação do público pesquisado equivale a 65,83 %


(A+B), indicando como MUITO BOM o nível de caracterização de liderança na organização,
de acordo com o critério estabelecido no quadro 1.

Quadro 1 - Escala de nível de caracterização


Posição Escala Nível de Percentual
caracterização
1a Concordo totalmente Excelente 81 - 100
2a Concordo Muito bom 61 - 80
3a Nem concordo, nem discordo bom 41 - 60
4a Discordo Médio 21 - 40
5a Discordo totalmente Ruim 0 - 20

O raciocínio para a questão do gerenciamento é o mesmo. Os resultados


estão apresentados na tabela 3.

Tabela 3 - Distribuição percentual da pesquisa sobre gerenciamento


A B C D E F
Questões Característica Concordo Concordo Nem concordo, Discordo Discordo Total
totalmente nem discordo totalmente

(%) (%) (%) (%) (%) (%)


Total Gerenciamento 26,17 35,33 28,17 9,67 0,67 100
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Excelente Muito bom Bom Médio Ruim

Os resultados apontaram também como MUITO BOM o nível de


caracterização de gerenciamento na organização, uma vez que 63,50 % (A + B) do público
pesquisado está satisfeito.

Conclusões

Todos os estudos realizados indicaram que a liderança é um relacionamento


de influência entre líderes e liderados que tem como intenção verdadeiras mudanças e
resultados que refletem seu propósito conjunto, portanto, a liderança é uma atividade de
pessoas, distinta de burocracia administrativa ou atividade de planejamento.
O Gerenciamento é voltado para o processo e pode ser definido como o
atingimento de objetivos organizacionais de maneira eficiente e eficaz através de
planejamento, organização, controle de custos, contratação e direcionamento dos recursos.
Os resultados alcançados permitiram afirmar como MUITO BOM o nível de
caracterização de liderança na organização, tendo em vista a satisfação de 65,83 % do público
pesquisado.
Esses resultados permitiram ainda afirmar que, na organização pesquisada,
os superiores incentivam as mudanças inovadoras de trabalho; investem, trabalham, elogiam e
concretizam as idéias dos colaboradores. Sabem dirigir e controlar a unidade de trabalho com
tranqüilidade, conhecimento e eficiência. Têm pleno conhecimento do negócio e debatem de
igual para igual todas as questões envolvidas no trabalho.
No que tange às características de gerenciamento, verificou-se que
Comunicação, Negociação e Tomada de Decisão aparecem nas três primeiras colocações
indicando as principais qualidades do pessoal de comando da organização, com 249, 241 e
229 pontos, respectivamente.
Os resultados alcançados permitiram afirmar como também MUITO BOM o
nível de caracterização de gerenciamento na organização, tendo em vista a satisfação a 63,50
% de do público pesquisado.
Esses resultados permitiram afirmar que, na organização, os superiores
incentivam as mudanças inovadoras de trabalho; investem, trabalham, elogiam e concretizam
as idéias dos colaboradores. Sabem dirigir e controlar a unidade de trabalho com
tranqüilidade. Conhecem as bases da boa comunicação, sabem o que e quando falar; sabem
também quando e como ouvir. Observam-se excelentes negociadores com postura coerente e
sólida. Procuram ver onde e como os dois lados podem ganhar; preocupam-se não apenas
consigo, mas também com a outra parte; inspiram confiança e são flexíveis. Sabem tomar
decisões e como atingir resultados ao implantá-los. Demonstram segurança e confiança nas
atitudes.
Nota-se pelos resultados, que tanto do ponto de vista de liderança, quanto do
ponto de vista de gerenciamento, os resultados alcançados foram praticamente iguais,
sugerindo que, na realidade, não há diferenças substanciais entre líder e gerente e que essas
diferenças estão concentradas no campo teórico.
Não obstante às conclusões, fica registrado que o líder pode ser formado e
treinado e, dessa forma, melhorar ainda mais o nível de caracterização de liderança na
organização, sugerindo, em decorrência dos resultados, possíveis melhorias que podem ser
implementadas no âmbito das organizações públicas.

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Moacir Marques da Silva


Mestre em Administração com foco em Liderança pela Universidade de Santo Amaro
(Unisa).
Diretor e Professor da Escola de Contas do Tribunal de Contas do Município de São Paulo.
Professor convidado da FIPECAFI, da USP.
Um dos autores dos livros:
“Lei de Responsabilidade Fiscal”, Editora Scortecci, 2002, e
“Lei de Responsabilidade Fiscal para os Municípios”, Editora Atlas, 2004.