Você está na página 1de 12

Das Práticas de Gestão de Grandes Projetos

Urbanos
Management Practices of Urban Mega Projects

Letícia Nerone Gadens Resumo


Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Gestão Urbana da
Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR). O presente artigo busca contribuir para o maior
E-mail: letícia_gadens@yahoo.com.br aprofundamento da discussão sobre um fenômeno
Letícia Peret Antunes Hardt comum a algumas cidades brasileiras: os Grandes
Doutora em Engenharia Florestal. Pesquisadora e Professora do Projetos Urbanos (GPUs). Para tanto, parte-se da
Programa de Pós-Graduação em Gestão Urbana da Pontifícia assertiva de que se trata ainda de um conceito em
Universidade Católica do Paraná (PUCPR). formação na literatura acadêmica. Nesse sentido,
E-mail: l.hardt@pucpr.br
baseado em uma pesquisa bibliográfica, o artigo
Klaus Frey discute seu delineamento conceitual e sua imple-
Doutor em Ciências Sociais pela Universidade de Konstanz, Ale- mentação no cenário brasileiro a partir da década
manha; Pesquisador e Professor do Programa de Pós-Graduação
de 1970, estabelecendo relações com as práticas e
em Planejamento e Gestão do Território da Universidade Federal
do ABC. modelos de gestão urbana presenciados ao longo
E-mail: klaus.frey@ufabc.edu.br das últimas quatro décadas de análise. Os resultados
evidenciam aspectos similares e díspares no debate
teórico sobre GPUs, enquanto as conclusões de-
monstram a necessidade de maior aprofundamento
conceitual do tema, tendo em vista a relevância da
discussão e reflexão sobre esse tipo de intervenção
urbanística no planejamento do território das cida-
des contemporâneas.
Palavras-chave: Grandes Projetos Urbanos; Mega
Intervenções Urbanísticas; Gestão Urbana.

Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012 21


Abstract Introdução
This article aims to contribute to further deepen Este artigo tem como objetivo principal contribuir
the discussion of a phenomenon common to several para a discussão conceitual sobre Grandes Projetos
Brazilian cities: the Urban Mega Projects (UMPs). Urbanos (GPUs), considerando as mudanças de ges-
To do so, it starts from the assertion that it’s still an tão e de controle do Estado sobre essas intervenções
emergent concept in the academic literature. Based no cenário brasileiro. A relevância do tema reside
on a bibliographic research, the article discusses no destaque dispensado pela academia ao debate
its formation and implementation in the Brazilian de projetos dessa natureza, além da necessidade
context since the 1970s, establishing relationships de compreensão do assunto de forma mais apro-
with the practices and models of urban management fundada, tendo em vista que o conceito de GPU é
witnessed over the last four decades of analysis. objeto de contínuas controvérsias e que seus riscos
The results reveal similarities and dissimilarities e impactos merecem maior aproximação no âmbito
in the theoretical debate on UMPs, while the final acadêmico.
conclusions show the need for deepening conceptual No cenário nacional, podem ser mencionados
reflections on this topic, as it is a central question alguns GPUs de destaque, os quais vêm motivando
on this kind of intervention in territorial planning várias pesquisas, contribuindo, em especial, para
of contemporary cities. os questionamentos que embasam esse trabalho.
Keywords: Urban Mega Projects; Mega Urban Inter- Nesse contexto, as obras relacionadas aos Jogos
ventions; Urban Management. Panamericanos do Rio de Janeiro, em 2007, consis-
tem em um grande conjunto de intervenções das
quais se evidencia a Vila Olímpica e o Estádio João
Havelange (Engenhão). Por sua vez, o projeto Centro
Dragão do Mar de Arte e Cultura, em Fortaleza, cujas
obras foram concluídas no final da década de 1990,
corresponde a um complexo formado por edificações
interligadas por passarelas, situadas entre o velho
cais de Iracema e o centro antigo da cidade. O projeto
“Ver o Peso” de Belém, também datado do final da
década de 1990, compreende a reabilitação de um
dos maiores mercados da América Latina, formado
por um conjunto de edificações de interesse histó-
rico. Esses exemplos ilustram, em realidades urba-
nas distintas, que a inserção de GPUs nas cidades
brasileiras tem sido parte constituinte das ações de
planejamento e gestão.
Dessa forma, o problema central do trabalho
tem foco na observação de que os diferentes mo-
delos de gestão, aplicados nas quatro décadas de
análise (1970 – 2000), pautaram enfoques distintos
na aplicação de GPUs, que ora se referem a gran-
des obras de infraestrutura, ora a intervenções de
cunho estratégico. Dessa forma, a hipótese central
da pesquisa fundamenta-se na possibilidade da
utilização de GPUs como reforço dos modelos de
gestão propostos.

22 Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012


Assim, o estudo é estruturado a partir de um de GPUs ainda merecem maior discussão da acade-
questionamento conceitual que procura evidenciar mia, com a análise dos riscos e das consequências
as principais abordagens sobre o tema a partir da de suas atividades.
década de 1970, quando começa, no Brasil, a propo- Conceitualmente, os GPUs também são inter-
sição e implementação de grandes obras urbanas. O pretados como iniciativas de renovação urbana,
delineamento de conceitos inicia com a abordagem concentradas em determinados setores da cidade,
positivista e crítica do tema, sendo, na sequência, que envolvem agentes públicos e privados, cujos
a proposição de GPUs relacionada aos modelos investimentos e intervenções seguem as diretrizes
vigentes de gestão. Procura-se destacar também a de um plano urbanístico apoiado no redesenho do
participação popular nos modelos de análise. Nas espaço urbano, em especificidades legais ou em no-
considerações finais é dada ênfase aos principais vas articulações institucionais e formas de gestão
aspectos verificados, com enfoque na gestão urbana (Someck e Campos Neto, 2005).
acerca da implementação dessas grandes interven- No entanto, de acordo com Powell (2000), esse
ções urbanísticas. tipo de intervenção conta com uma multiplicidade
de usos propostos, associados a situações de pós-
guerra, novas demandas de transporte, crescimento
Da conceituação sobre Grandes da mancha urbana e certas requisições culturais. Por
Projetos Urbanos outro lado, no cenário brasileiro sua implementação
Embora trate-se ainda de um conceito em elabora- parece estar vinculada à recuperação de áreas com
ção, várias dimensões de caracterização dos GPUs grande potencial para uso urbano, porém abandona-
podem ser encontradas na literatura. Assim, podem das e degradadas (Ultramari e Rezende, 2007).
Outro referencial associado ao conceito de GPUs
corresponder a operações físicas que, de modo ge-
diz respeito à obra de Altshuler e Luberoff (2003),
ral, envolvem consideráveis somas financeiras e
que, considerando a experiência norte-americana,
promovem alterações expressivas no espaço urbano
caracteriza GPUs como intervenções de vultoso de-
(Hardt e col., 2008). Ultramari e Rezende (2007),
sembolso de recursos públicos, em parceria com o
por sua vez, reforçam o pressuposto de que os GPUs
setor privado, alterando tecidos urbanos para atendi-
correspondem a instrumentos de política pública,
mento de novas demandas por transporte individual,
cuja escala projetual se distingue do entorno, sen-
relacionado com a era do automóvel. As divergências
do capazes de causar impacto para além dos seus
não se referem tanto às características de GPUs em
limites imediatos. Santos (2006, [s.p.]) amplia esse
si, ou aos critérios que permitem ou justificam a re-
debate ao mencionar que:
corrência ao conceito, mas antes às suas implicações
As transformações no espaço urbano são fruto político-administrativas e urbanísticas e seu pano
não só das relações intraurbanas, mas de relações de fundo ideológico. Com base na literatura sobre o
regionais e globais, já que a cidade não é um lugar tema, é possível identificar duas correntes princi-
fechado em si, ela assume relações que ultrapassam pais que discutem os GPUs. A primeira, considerada
a esfera local e regional, e isto exige que se tenha positivista, ressalta sua inserção em um processo
uma visão da cidade inserida num contexto político- amplo de planejamento estratégico, supostamente
econômico mais abrangente. participativo. Essa linha não se atém à crítica es-
Dessa forma, a implantação de determinado GPU pecífica dos interesses suscitados por intervenções
promove ostensivas alterações no espaço urbano, dessa natureza. A caracterização de Del Rio ilustra
cujos impactos podem ser observados além dos bem esse viés positivista da seguinte forma:
limites da área para a qual foi projetado. Sob essa Através de um planejamento estratégico entre
ótica, e considerando a premissa de que os riscos as- poder público (viabilizadores), poder privado (inves-
sumidos estão diretamente vinculados ao fenômeno tidores) e comunidades (usuários), identificam-se
da globalização e ao modo de vida de uma sociedade planos e programas que maximizem e compatibili-
(Beck, 1992), os impactos resultantes da implantação zem os esforços e investimentos, e norteia-se a im-

Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012 23


plementação integrada de ações e projetos a curto, ainda que as consequências e os riscos assumidos
médio e longo prazos. Os resultados positivos, por por essa postura urbanística mereçam aprofunda-
sua vez, realimentam o processo atraindo novos in- mento de análise e reflexão, de modo a minimizar
vestidores, novos moradores e novos consumidores, impactos negativos e ampliar suas potencialidades
e gerando novos projetos (DEL RIO, 2000, [s.p.]). (Gadens e col., 2011).
Autores com Borja e Castells (2000, p. 143), dis- A despeito da visão positivista e do posicionamen-
cutindo a emergência das grandes cidades latino- to crítico, e frente aos delineamentos conceituais
americanas como atores político-econômicos no adotados para o tema, arrisca-se o estabelecimento
cenário global da nova era da informação, apresen- de uma definição tipológica para os GPUs, conside-
tam grandes esperanças quanto à cooperação entre rando os aspectos comuns em sua conceituação. Des-
os setores público e privado, buscando reconciliar sa forma, com base na discussão proposta, tem-se, a
as aspirações econômicas de grandes projetos com a princípio, quatro tipos básicos de GPUs, delimitados
participação democrática. Nesse âmbito, os autores no Quadro 1, a seguir apresentado. Embora apresen-
reforçam a importância da participação ativa desses tem divergências de concepção, têm em comum dois
principais agentes para a conquista de amplo con- critérios básicos citados como definidores de um
senso de cidadania. Grande Projeto Urbano: o desembolso de grandes
Por outro lado, a segunda corrente, com visão somas de recursos financeiros e as alterações osten-
crítica à implantação de GPUs, contesta a própria sivas do espaço urbano. O enquadramento proposto,
possibilidade de um consenso democrático em torno elaborado originalmente para esse estudo e base do
de grandes projetos e adverte sobre os riscos envol- seu desenvolvimento, tem por objetivo classificar as
vidos com a implementação de GPUs. De acordo com tipologias de GPUs frequentemente encontradas na
Moulaert e colaboradores (2003), trata-se de uma literatura acadêmica.
estratégia de dominação no âmbito territorial, res- Alguns tipos de GPUs são mais evidentes no Bra-
saltando que na formulação de tais projetos reside a sil durante a década de 1970, como obras que deman-
distribuição desigual de poder. Nessa mesma linha daram elevados investimentos públicos, a exemplo
de pensamento, Harvey (2000) aponta que, para a dos grandes empreendimentos hidrelétricos. Já a
viabilização dos GPUs, o poder público assume os produção de marcos arquitetônicos e a revitalização
riscos, enquanto o setor privado assume os lucros de espaços provêm, muitas vezes, da necessidade de
resultantes dessas intervenções. inserção da cidade em um cenário competitivo, na
Em ambos os posicionamentos frente aos GPUs, tentativa de viabilizar sua imagem em um contexto
é relevante considerar que projetos dessa natureza urbano global. Esses são os casos do Museu Oscar
consistem em uma intervenção de cunho exclusiva- Niemeyer, em Curitiba, e da recuperação do Centro
mente urbanístico da cidade na qual são implanta- Histórico de Salvador. A promoção de megaeventos
dos, embora seus efeitos nem sempre recaiam nesse no Brasil pode ser exemplificada como GPU por meio
mesmo âmbito. Segundo Ferrán (2001), é preciso dos Jogos Pan-americanos Rio 2007; no entanto,
compreender esse deslocamento de causas e efeitos essa questão se tornará ainda mais relevante com a
a fim de orientar as intervenções, reduzindo senti- realização, no Brasil, da Copa do Mundo em 2014 e
mentos de frustração experimentados por técnicos dos Jogos Olímpicos em 2016, garantindo destaque
e governantes quando não obtêm os resultados na discussão do tema.
esperados na implantação de um GPU. A despeito dos objetivos suscitados pelos GPUs
Seja uma visão de exaltação ou um posiciona- em diferentes épocas de sua implantação, um dos
mento de censura aos GPUs, a produção acadêmica aspectos evidentes em todos os períodos diz respei-
sobre o tema tem evidenciado novas formas de to à necessidade de inserção das comunidades na
atuação no espaço. Se, de um lado, são verificados discussão desses projetos, bem como a consideração
limites e falta de consenso sobre o conceito e suas dessas populações na elaboração e desenvolvimento
implicações, por outro, tem-se insinuações de ten- de empreendimentos desse porte. A discussão mais
dências no planejamento urbano contemporâneo, recente sobre o tema, em especial com relação aos

24 Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012


Quadro 1 - Tipologias de Grandes Projetos Urbanos no cenário brasileiro

Tipos Características Oportunidades para implantação Escalas de intervenção


Obras Obras de infraestrutura pesada Crescimento urbano e demandas Possibilidade de alcance da
por infraestrutura básica cidade como um todo
Marcos arquitetônicos Projetos de arquitetura com Criação de referências Espaços restritos, relacionados
produção de intervenções pontuais, arquitetônicas ao entorno imediato da
geralmente com assinatura de intervenção
arquiteto renomado
Espaços arquitetônicos Tratamento dos espaços urbanos Promoção de espaços urbanos Espaços restritos, relacionados
para a criação de locais com caráter ao entorno imediato da
atrativo intervenção
Megaeventos Eventos demandantes de amplas Adequação das cidades para Possibilidade de alcance da
instalações para sua realização recepção de eventos de grande cidade como um todo
porte

Fonte: Adaptado de Gadens e colaboradores (2011).

eventos da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos estender os benefícios oriundos desses projetos a
Olímpicos de 2016, tem evidenciado violações de toda a população.
direitos e exclusão de comunidades na definição Reconhecidas as devidas limitações na proposi-
sobre remoções necessárias à implantação dos pro- ção da tipificação apresentada no Quadro 1, torna-
jetos, em um contexto político de recentralização se relevante a apropriação do tema sob a égide da
administrativa e decisões autoritárias (Vainer, 2011). construção e discussão dos conceitos propostos.
Essas violações de direitos para viabilização dos Assim, adiante é discutida a implantação desses
jogos focam-se, sobretudo, na questão do direito de tipos de GPUs relacionados aos modelos e práticas
moradia, tendo como destaque as desapropriações de gestão urbana brasileira, ao longo de quatro dé-
de populações carentes que residem próximas aos lo- cadas consideradas.
cais dos eventos, gerando tensões entre os interesses
públicos e privados e as demandas e necessidades Da Concepção dos Grandes Projetos
dessas comunidades. Tais ocorrências foram recor-
rentes durante o processo preparatório dos Jogos Urbanos nos Modelos de Gestão
Pan-americanos de 2007, quando também foram Considerando as características das cidades brasi-
removidas famílias carentes situadas próximas aos leiras com suas demandas sociais expressivas, a fre-
locais de competição, a partir de decisão unilateral quência de implantação de GPUs ainda é reduzida,
do poder público e dos investidores privados. uma vez que tais projetos concorrem diretamente
Nesse sentido, Rolnik (2011) afirma que a prática com outras medidas e ações que compõem uma polí-
de “exceções” torna-se recorrente quando se trata da tica urbana nacional, a qual ainda prioriza projetos
realização de megaeventos esportivos. “É quando e programas de atendimento às demandas urbanas
nenhum dos direitos e nenhuma das legalidades básicas, como saneamento, habitação e transporte,
que foram duramente conquistados precisam ser além da criação dos planos diretores municipais e
respeitados, isso em função da celeridade das obras, a aplicação mais sistemática dos instrumentos do
comprometidas com o fato de as cidades serem se- Estatuto da Cidade (Ultramari e Rezende, 2007).
des dos Jogos da Copa do Mundo, e, no caso do Rio, Na década de 1970, destacou-se no Brasil a im-
também da Olimpíada” (Rolnik, 2011, [s.p.]). Esse plantação de grandes infraestruturas que objetiva-
fato implica em desafios impostos na implantação vam suprimir as necessidades decorrentes da indus-
de GPUs sob a ótica das decisões políticas e de trialização acelerada, a qual teve início a partir de
gestão das cidades que os recebem, na tentativa de meados da década de 1950 (Bortoleto, 2001). Nessa

Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012 25


época, devido ao acentuado crescimento urbano, o residem, sobretudo, no envolvimento de elevadas so-
Estado se deparou com a necessidade de empreen- mas de recursos financeiros para a sua viabilização.
der projetos de caráter emergencial e de estruturas Além disso, impactos no âmbito social, e até mesmo
pesadas, como hidrelétricas, entre outros exemplos. ambiental, resultantes da implantação desses pro-
Portanto, embora essas obras nem sempre tenham jetos, foram relegados a um segundo plano, igual-
sido realizadas em áreas urbanas, sua execução se mente quando se discute, anos mais tarde, a questão
destinava ao atendimento das necessidades exis- de GPUs como causadores ou potencializadores de
tentes nas cidades. processos de gentrificação mesmo em um cenário
Bortoleto (2001) denomina essas intervenções voltado à melhor articulação com a sociedade, pro-
megaprojetos e considera que correspondem a es- movendo em alguns casos acentuação de conflitos
tratégias de desenvolvimento que pretendiam pro- sociais já existentes.
mover a redução das desigualdades inter-regionais. Considerando a discussão do tema sob a ótica
Esse tipo de intervenção, que ganha força no Brasil da gestão, observa-se que, se na década de 1970 as
durante o período militar, tinha por meta a tomada decisões político-administrativas eram centradas
ostensiva de territórios até então não ocupados e su- na figura do Estado, e a partir dos anos 1980 os
jeitos ao domínio de forças estrangeiras (Ultramari municípios se dedicaram ao fortalecimento do seu
e Rezende, 2007). papel como gestores de políticas públicas (Rolnik e
No entanto, segundo Vainer e Araujo (1992, p. Someck, 2000). Nesse cenário, também se eviden-
33), “às regiões de implantação, de modo geral, tem ciaram novas formas de articulação com a sociedade
restado a desestruturação das atividades preexis- no que se refere a recursos e financiamentos para
tentes, o crescimento desordenado da população, a viabilização de projetos de amplas proporções,
desemprego, favelização, marginalização social, e, como os dos GPUs.
quase sempre, degradação ambiental”. Nesse sen- Com as mudanças dos regimes políticos no pro-
tido, essas grandes obras são apresentadas como cesso de redemocratização na América Latina e as
potencializadoras do desenvolvimento nacional, reformas de Estado, a partir dos anos 1980 e com
mas, na prática, seus efeitos não foram reverti- maior ênfase nos anos 1990, num contexto de enfra-
dos em benefícios à população local diretamente quecimento do Estado e em função de uma progressi-
impactada, mas, como ressaltam os dois autores, va globalização política e econômica, a cidade voltou a
acabaram beneficiando apenas o centro hegemônico ser gerida seguindo padrões democráticos. Faz parte
da economia. Discussões dessa mesma natureza desse contexto o processo de reformulação política,
podem ser evidenciadas nas políticas de promoção com o fortalecimento do presidencialismo, mudanças
de GPUs anos mais tarde, nas décadas de 1980, institucionais variadas e uma promoção geral da des-
1990 e 2000. centralização do Estado, apresentando consequências
A despeito desse fato, o contexto que envolveu na lógica de urbanização e para a governança urbana
a implantação de grandes projetos nesse período na América Latina (Carrión, 2007).
buscava “estimular novos processos urbanos que O Estado, que na década de 1970 era ainda forte
transformariam as cidades e trariam desenvol- e centralizador de decisões com visão tecnicista,
vimento a todo o país” e “atender a uma política passou a ter a necessidade de se reestruturar na
de ordenação do território nacional que buscava medida em que as cidades ganhavam dimensões glo-
diminuir as disparidades existentes” (Ultramari e balizadas. Segundo Carrión (2007), uma das grandes
Rezende, 2007, p. 4). tendências de mudança na gestão pública consistiu
Embora com origens e justificativas distintas na sua privatização em todos os seus sentidos.
dos GPUs que viriam a ser implantados nas décadas A entrada do setor empresarial privado (nacional
subsequentes, podem ser identificadas similarida- e internacional) produz uma transformação dos
des conceituais na concepção das intervenções pro- marcos institucionais e das modalidades de ges-
duzidas nos anos 1970, reforçando a conceituação tão. A privatização faz com que a cidade comece a
de Grandes Projetos Urbanos. Essas similaridades ser vítima do abandono do cívico, da perda de sua

26 Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012


condição de espaço público e do fortalecimento da Estes grandes projetos de valorização das áreas
exclusão dos setores populares (p. 48). centrais, frequentemente apresentando um grande
Dessa forma, nos anos 1980, o Brasil enfrentou potencial de dinamização econômica, foram se alian-
o enfraquecimento do planejamento regulatório es- do aos objetivos e anseios dos projetos de Reforma
tatal, fato que não impediu a existência de algumas do Estado, que apostou na crescente articulação e
iniciativas de caráter local do que se poderia chamar cooperação entre poder público e setor privado para
de Grandes Projetos Urbanos. Essas intervenções a implementação de GPUs, iniciando, a partir da
correspondiam a ações voltadas para a recuperação década de 1990, uma nova fase, caracterizada por
de áreas centrais, para a valorização de regiões cos- um “empreendedorismo urbano” (Compans, 2005),
teiras e ribeirinhas e para o resgate do patrimônio com as grandes cidades assumindo um papel bem
histórico, entre outras. Para Ultramari e Rezende mais proativo no campo econômico, além de recorrer
(2007), esses esforços podem ser considerados como à prática do Planejamento Estratégico na definição
GPUs em função dos impactos gerados em seus de suas prioridades de desenvolvimento. Nesse con-
espaços urbanos imediatos e não necessariamente texto, os GPUs foram idealizados comumente como
em razão do tamanho e complexidade de suas obras. projetos de revitalização urbana. Nesse sentido, Hall
Autores como Oliveira e Lima Junior (2009) afirmam (1998, p. 412) comenta que:
que, nacionalmente, o planejamento urbano e regio- A receita mágica para a revitalização urbana – a
nal vem sofrendo mudanças significativas a partir palavra-isca norte-americana que passou a circular
da década de 1990. Nesse período, ganhou destaque a em todos os projetos para esse fim – parecia con-
difusão de modelos de intervenção sobre o território sistir num novo tipo de parceria criativa, expressão
oriundos, sobretudo, das experiências europeias. incessantemente utilizada pelos norte-americanos,
Nesse contexto, com a importância destinada aos entre o governo municipal e o setor privado.
GPUs a partir da década de 1990, novas práticas e Faz parte também desse processo o conceito de
instrumentos de planejamento ganharam relevân- city marketing, como orientação da política urbana
cia, angariando o apoio de instituições na forma de para criação ou atendimento das necessidades dos
recursos financeiros ou de estudos que funciona- consumidores, sejam esses empresários, turistas ou
ram como chancela para novas práticas (Oliveira e os próprios cidadãos (Sanchez, 1999).
Lima Junior, 2009). Dessa forma, com novos marcos Nesse âmbito, observa-se que as cidades foram
regulatórios que não existiam na década de 1970, pensadas e produzidas com vistas à sua inserção no
passaram também a ser considerados impactos circuito mundial de valorização, prevendo adequa-
sociais e ambientais provenientes da implantação ção nas formas de planejamento e gestão urbana,
de alguns GPUs. Ou seja, se anteriormente esses inclusive com a adoção de princípios de planeja-
impactos eram aceitáveis até certo ponto, agora mento estratégico; isto foi interpretado por Guell
tornava-se necessária a realização de análises pré- (2006) como um processo sistemático, criativo e
vias que considerassem medidas compensatórias participativo, que define um modelo futuro de de-
para minimizar ou anular os efeitos deletérios. No senvolvimento da cidade. Sanchez e colaboradores
Brasil, esse fato se reproduziu com a exigência da (2004, p.41), no entanto, chamam a atenção para a
elaboração de estudos de impacto ambiental, que dimensão político-ideológica envolvida:
refrearam, em certa medida, a presença de GPUs no
território nacional. Competividade, “empresariamento”, planejamento
Ainda considerando a década de 1990 como estratégico por projetos, intervenções pontuais,
recorte histórico, observa-se que nas cidades bra- entre outros anunciados, passam a compor o rol
sileiras foi recorrente a implementação de empre- das iniciativas a serem adotadas pelos administra-
endimentos de valorização e revitalização de áreas dores urbanos dos mais diversos matizes político-
centrais degradadas e de setores históricos subuti- ideológicos.
lizados, entre outros espaços urbanos (Ultramari e Segundo Vainer (2000), o planejamento estraté-
Rezende, 2007). gico encontra-se entre os modelos que concorreram

Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012 27


para ocupar o espaço deixado pela derrocada do tra- uma imagem forte e competitiva da cidade, ao passo
dicional padrão tecnocrático-centralizado-autoritá- que também procuram a construção de um perigoso
rio, que se observava na década de 1970. Esse modelo consenso, com a aceitação passiva da população em
vem sendo difundido no Brasil e na América Latina, relação aos mecanismos dessas estratégias. Essa
envolvendo agências multilaterais (Banco Interna- condução pode encobrir riscos sociais existentes,
cional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD, dificultando a efetiva participação da sociedade.
Habitat etc.) e consultores internacionais voltados Assim, a crítica recorrente à política de implan-
para o discurso do sucesso de GPUs. Segundo Borja tação dessas intervenções afirma que “enquanto
(1995, p. 276), esse tipo de planejamento está asso- um setor da sociedade enriquece e melhora sua
ciado ao fato de que “as cidades se conscientizam da qualidade de vida, outro setor se vê cada vez mais
mundialização da economia e da comunicação [...]” e, marginalizado e suas carências aumentam dia a
consequentemente, “se produz crescente competição dia” (Roitman, 2001). Segundo Limonad (2005), o
entre territórios e especialmente entre seus pontos que ocorre é a valorização desigual de partes da
nodais ou centros, isto é, as cidades”. cidade, uma vez que a cidade não é mais pensada
Nesse contexto, nos últimos anos, é possível para o uso de seus habitantes, mas meramente para
observar que, no “mercado de cidades”, tornou-se o consumo global.
necessário garantir um diferencial que destaque A despeito das críticas com relação às conse-
determinado centro urbano em relação aos demais. quências observadas em decorrência das políticas
Sobre o assunto, Arantes (2000) comenta que as públicas de implantação de GPUs, esse trabalho
cidades só se tornarão privilegiadas se, e somente procura investigar a relação institucional e de
se, forem dotadas de um plano estratégico que gestão dessa prática no Brasil. Nesse sentido, uma
detenha respostas competitivas aos desafios da mudança decisiva nesse contexto, em razão do que
globalização. era praticado na década de 1970, consistiu no fato
Assim, os GPUs, na fase do empreendedorismo de grande parte das empresas e de seus empreen-
urbano, se transformaram em um tipo de manifes- dimentos territoriais não estar mais sob o controle
tação do fenômeno de competição global entre cida- do Estado brasileiro (Vainer, 2007). Considerando o
des. Ferrán (2001, p. 243) teme que desta forma “as cenário de efetivação de parcerias público-privadas,
grandes cidades estão aumentando sua dependência verificou-se o crescente envolvimento do setor pri-
de capitais, bem como de fatores exógenos sobre os vado em substituição às práticas urbanísticas de
quais elas têm pouco controle, mas que precisam domínio exclusivo dos governos.
atrair para poder competir e manter seu ritmo de Já na década de 2000, também se observou, como
desenvolvimento”. nos moldes de planejamento proposto pelo Estado,
A controvérsia local é um fator comum entre os a tentativa de implementação de GPUs por meio de
habitantes das cidades que recebem empreendi- um processo de gestão mais democrático e preocu-
mentos dessa natureza. Se, de um lado, há o enten- pado com os impactos dessas intervenções sobre
dimento de que são necessários para a sua inserção os aspectos físicos, ambientais e sociais, embora
em um nível globalizado de competição, por outro, persista a crítica recorrente sobre a forma como essa
surgem dúvidas diante da percepção de que os be- participação é promovida na implantação dessas
nefícios oriundos desses Grandes Projetos Urbanos intervenções.
acabam ficando somente para os investidores e as No entanto, pode-se afirmar que uma das poten-
instituições alheias à cidade, em detrimento da cialidades da utilização da participação popular no
população, de modo geral, que muitas vezes fica até processo de gestão urbana consiste na mobilização
com prejuízos oriundos dos efeitos socioambientais dos conhecimentos da sociedade em prol da constru-
negativos de tais projetos. ção de políticas públicas e ações de planejamento
Conforme Machado (2004), as políticas públicas urbano. Segundo Frey (2007), o tema governança tem
atuais estruturam-se com base em eficientes estra- sido enfatizado inclusive na academia, salientando
tégias de marketing, com a finalidade de produzir a necessidade de detenção desse conhecimento

28 Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012


existente na sociedade em benefício da melhoria do na academia, é possível diagnosticar visões con-
desempenho administrativo e da democratização trárias e favoráveis à sua implementação, que ora
dos processos decisórios locais. consideram sua implantação como uma apropriação
Assim, recentemente, observa-se a busca de maior indevida de espaços por uma minoria da população,
representação política por meio de uma aproximação ora reconhecem seu papel na recuperação de áreas
entre Estado e sociedade, com o fortalecimento do degradadas e assimilação de infraestruturas subu-
poder local e o desenvolvimento de processos de des- tilizadas.
centralização pela abertura de novos canais de parti- Observa-se que, a partir do delineamento tem-
cipação. No entanto, embora a política de governança poral proposto para análise, o qual considera as
democrática seja recorrente no atual modelo brasilei- principais características dos modelos de gestão re-
ro, tal fato parece não se materializar na viabilização conhecidos nas últimas quatro décadas, ocorreram
de GPUs. Segundo Vainer (2007), os processos deci- alterações na forma de concepção e implementação
sórios que dão origem a esses projetos quase sempre dos GPUs no país. No entanto, sua essência esteve
acontecem nos corredores e gabinetes, em espaços invariavelmente alinhada com a proposição dos
informais e à margem do exercício do planejamento modelos de gestão que estavam sendo aplicados,
territorial ou de qualquer debate público. ora com base no poder centralizador do Estado, que
Someck e Campos Neto (2005, [s.p.]) comentam financiava grandes obras de infraestrutura, ora com
que “o risco de potencializar os efeitos excludentes a abertura para a participação mais democrática
da urbanização contemporânea, que caracteriza os da sociedade, ainda que venha sendo questionada
grandes projetos urbanos estratégicos das últimas a sua aplicabilidade na implementação de GPUs;no
décadas, coloca em questão a capacidade e as limita- entanto, ainda faltam experiências para uma possí-
ções do poder local no quadro de globalização”. vel avaliação mais criteriosa.
Dessa forma, discute-se que as soluções para os O que se evidencia como aspecto comum à im-
problemas urbanos passam pelo envolvimento dos plementação dos GPUs, nas diferentes décadas de
atores locais, da sociedade civil e das diferentes esfe- análise, é a dificuldade – ou falta de disposição – de
ras de governo, inclusive, embora ainda pouco aplica- inserir a população em processos decisórios em
das, na concepção de GPUs. Apesar dessa necessida- torno de projetos de grande porte, quando grandes
de, ainda são raras as oportunidades proporcionadas volumes de recursos estão em jogo e os potenciais
à sociedade para sua contribuição no processo de impactos sociais e ambientais tendem a ser substan-
elaboração de intervenções desse porte. tivos. Embora essa não fosse uma prática pertinente
As decisões autoritárias provindas do Estado, ao modelo de gestão da década de 1970, mesmo nos
constatadas no país na década de 1970, não en- anos posteriores, com a abertura democrática de par-
contram mais espaço de aplicação, uma vez que se ticipação, são observados entraves à consideração e
coloca a necessidade de envolvimento de agentes inclusão das comunidades na discussão de Grandes
sociais na busca de processos compartilhados de Projetos Urbanos.
gestão urbana, em que se pretende, inclusive, evitar Enquanto o Estado, na época do autoritarismo
as consequências excludentes de ações de renova- burocrático, ainda dispunha de meios impositivos
ção urbana, por exemplo, viabilizadas por meio de para assegurar, embora precariamente, essa posi-
um GPU. No entanto, ainda há um longo caminho a ção, hoje, em tempos de consolidação democrática e
percorrer para que o envolvimento desses agentes de crescente vigilância por parte da sociedade civil,
sociais seja efetivado nas discussões acerca da im- o alcance da legitimidade política passa necessaria-
plementação de Grandes Projetos Urbanos. mente pelo aprimoramento das práticas dialógicas
e deliberativas na relação entre Estado e sociedade
(Frey, 2007).
Considerações Finais Embora a participação comunitária seja inerente
Embora a construção do conceito de Grandes Proje- ao modelo de planejamento estratégico utilizado
tos Urbanos ainda seja um processo em discussão nas décadas de 1990 e 2000, a sua adoção pelas

Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012 29


administrações públicas ainda tende a privilegiar o Referências
atendimento às necessidades dos investidores, não
considerando a representatividade de todos os seto- ALTSHULER, A.; LUBEROFF, D. The changing
res sociais no processo de planejamento de cidades politics of Urban Mega Projects. Land Lines,
ou de grandes projetos. Assim, GPUs vinculados a Boston, v. 15, n. 4, p. 45-75, Oct. 2003.
grandes obras de infraestrutura, comuns na década ARANTES, O. Uma estratégia fatal: a cultura nas
de 1970 no cenário nacional, tendem a abordagens novas gestões urbanas. In: ARANTES, O.; VAINER,
tecnocráticas ou gerenciais, enquanto aqueles refe- C.; MARICATO, E. (Org.) A cidade do pensamento
rentes a marcos e espaços arquitetônicos, voltados único. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 11-74.
à promoção de áreas mais restritas relacionadas ao
BECK, U. Risk society – towards a new modernity.
entorno imediato da intervenção, deveriam permitir
London: Sage, 1992.
uma participação mais ampla da população, embora
essa não seja uma prática corrente no país. Por sua BORJA, J. Barcelona: un modelo de transformación
vez, os megaeventos, com prazos predefinidos, ten- urbana. Quito: Programa de Gestión Urbana /
dencialmente privilegiam atitudes governamentais Oficina Regional para América Latina y Caribe,
mais centralizadoras. 1995.
Numa sociedade em que práticas autoritárias BORJA, J.; CASTELLS, M. Local y global: la
de gestão pública encontram cada vez menos res- gestión de las ciudades en la era información.
paldo da sociedade, novas formas democráticas México, D. E.: Santillana; United Nations for
de governança precisam ainda ser desenvolvidas, Human Settlements; Taurus, 2000. (inicialmente
visando conciliar a participação da sociedade com as publicado em Madrid, 1997).
exigências técnicas colocadas pela complexidade de
BORTOLETO, E. M. A implantação de grandes
tais projetos. A capacidade de intermediação entre
hidrelétricas: desenvolvimento, discurso e
política e sociedade torna-se um dos grandes desa-
impactos. Revista Geografares, Vitória, n. 2, p. 53-
fios dos gestores urbanos na busca da legitimidade
62, 2001.
democrática. A inserção da prática participativa
busca também a minimização dos riscos que en- CARRIÓN, F. El desafio político de gobernar la
volvem um GPU, bem como suas externalidades e ciudad. Nueva Sociedad, Buenos Aires, n. 212, p.
impactos negativos. 36-52, 2007.
Se, por um lado, testemunha-se avanços signifi- COMPANS, R. Empreendedorismo urbano: entre o
cativos nas últimas décadas, envolvendo o aprofun- discurso e a prática. São Paulo: Editora da Unesp,
damento da democracia local em diversos campos 2005.
de políticas públicas e de gestão, tal prática ainda
não se estende às experiências de implementação de DEL RIO, V. Em busca do tempo perdido. O
Grandes Projetos Urbanos. De outra forma, as pró- Renascimento dos centros urbanos. Arquitextos
prias pesquisas e a reflexão acadêmica se revelam 006, São Paulo, Texto Especial 028, nov. 2000.
relativamente omissas em relação à busca de melhor Disponível em: <http://www.vitruvius.com.br/
entendimento das condicionantes de práticas demo- arquitextos/arq000/esp028.asp>. Acesso em: 15
cráticas de elaboração e implementação de GPUs. nov. 2010.
É provável que vindouros mega eventos esportivos, FERRÁN, C. O efeito territorial dos “Grandes
como a Copa do Mundo e as Olimpíadas, promovam Projetos Urbanos”. In: ABRAMO, P. (Org.) Cidades
oportunidades interessantes para avançarmos nesse em transformação: entre o plano e o mercado;
campo, tanto com relação às práticas democráticas experiências internacionais de gestão do solo
de gestão de GPUs quanto com referência às condi- urbano. Rio de Janeiro: Observatório Imobiliário e
cionantes e fatores para seu êxito. de Políticas do Solo, 2001. p. 239-260.

30 Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012


FREY, K. Governança urbana e participação MOULAERT, F.; RODRIGUEZ, A.; SWYNGEDOUW,
pública. RAC - eletrônica - Revista de E. The globalized city: economic restructuring
Administração Pública, Rio de Janeiro, n.1, p.136- and social polarization in european cities. Oxford:
150, 2007. Disponível em: <http://www.anpad.org. Oxford University Press, Oxford Geographical and
br/periodicos/arq_pdf/a_629.pdf>. Acesso em: 22 Environmental Studiesed, 2003.
dez. 2010.
OLIVEIRA, F. L.; LIMA JUNIOR, P. N. Grandes
GADENS, L. N.; HARDT, L. P. A.; FREY, K. Grandes projetos urbanos: panorama da experiência
projetos urbanos: evolução conceitual à luz brasileira. In: INTERNATIONAL CONGRESS OF
da gestão urbana brasileira. In: ENCONTRO THE LATIN AMERICAN STUDIES ASSOCIATION,
NACIONAL DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS- 28., Rio de Janeiro, 2009. Anais eletrônicos...
GRADUAÇÃO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO Disponível em: <http://lasa.international.pitt.
URBANO E REGIONAL, 14., Rio de Janeiro, 2011. edu/members/ congresspapers/lasa2009/files/
Anais eletrônicos... Rio de Janeiro: Enanpur, 2011. OliveiraFabricioLeal.pdf>. Acesso em: 20 out. 2010.
1 CD-ROM.
POWELL, K. City transformed: urban architecture
GUELL, J. M. F. Planificación estratégica de at the beginning of the 21st century. New York:
ciudades: nuevos instrumentos y procesos. Neues, 2000.
Barcelona: Reverté, 2006.
ROITMAN, S. Transformaciones urbanas em los
HALL, P. Cidades do amanhã. São Paulo: 90: los barrios cerrados del área metropolitana de
Perspectiva, 1998. Mendoza. Revista Mundo Urbano, Buenos Aires,
n. 13, set./out., 2001. Disponível em: <http://www.
HARDT, L. P. A. et al. Grandes projetos urbanos:
mundourbano.unq.edu.ar/index.php?option=com_
impactos do Plano Serete sobre a morfologia e
content&task= view&id=104&Itemid=43>. Acesso
a paisagem do ambiente construído de Curitiba,
em: 15 maio 2011.
Paraná. In: ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO
NACIONAL E PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO EM ROLNIK, R., SOMECK, N. Governar as metrópoles:
AMBIENTE E SOCIEDADE, 4., Brasília, 2008. dilemas da recentralização. São Paulo em
Anais... Brasília: ANPPAS, 2008. p.1-18. 1 CD-ROM. Perspectiva, São Paulo, n. 4, p. 83-90, 2000.
HARVEY, D. Spaces of hope. Berkeley: University ROLNIK, R. Copa, olimpíadas e violações de
of California Press, 2000. direitos no Brasil. abr. 2011. Disponível em:
<http://raquelrolnik.wordpress.com/2011/04/05/
LIMONAD, E. Estranhos no paraíso (de Barcelona):
copa-olimpiadas-e-violacoes-de-direitos-no-
impressões de uma geógrafa e arquiteta brasileira
brasil/>. Acesso em: 14 maio 2011.
residente em Barcelona. Revista Bibliográfica
de Geografia y Ciencias Sociales, Barcelona, v.X, SANCHEZ, F. Políticas urbanas em renovação:
2005. Disponível em: <http://www.ub.edu/geocrit/ uma leitura dos modelos emergentes. Revista
b3w-610.htm>. Acesso em: 13 maio 2011. Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais,
Campinas, n. 1, p. 115-132, 1999.
MACHADO, T. R. Para a “Cidade Maravilhosa”,
um “Plano Maravilha”: uma leitura crítica sobre SANCHEZ, F. et al. Notas para recuperar a
produção da imagem turística e marketing emergência histórica dos grandes projetos
urbano no Rio de Janeiro. 2004. 174 f. Dissertação urbanos. Revista Paranaense de Desenvolvimento,
(Mestrado em Planejamento Urbano e Regional) Curitiba, n. 107, p. 39-56, jul./dez. 2004.
- Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
SANTOS, J. C. Reflexões por um conceito
Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro,
contemporâneo de urbanismo. Revista Lusófona
Rio de Janeiro, 2004.
de Urbanismo, Lisboa, n.3, 2006. Disponível
em: <http://revistas.ulusofona.pt/index.php/
malhaurbana/article/view/87>. Acesso em: 13
maio 2011.

Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012 31


SOMECK, N.; CAMPOS NETO, C. M. VAINER, C. Planejamento territorial e projeto
Desenvolvimento local e projetos urbanos. nacional: os desafios da fragmentação. Estudos
Arquitextos 059, Texto Especial 059, abr. 2005. Urbanos e Regionais, Niterói, v. 9, p. 9-23, 2007.
Disponível em: <http://www.vitruvius.com.br/ Disponível em: <http://www.anpur.org.br/revistas/
revistas/read/arquitextos/05.059/470> . Acesso rev_ANPUR_v9_n1.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2010.
em: 28 out. 2010.
VAINER, C. Cidade de exceção: reflexões a partir
ULTRAMARI, C.; REZENDE, D. A. Grandes do Rio de Janeiro. In: ENCONTRO NACIONAL DA
projetos urbanos: conceitos e referenciais. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO
Ambiente Construído, Porto Alegre, v. 7, p. 1-15, E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO
2007. Disponível em: <http://www.seer.ufrgs. E REGIONAL 14., Rio de Janeiro, 2011. Anais
br/index.php/ambienteconstruido/article/ eletrônicos... Rio de Janeiro: Enanpur, 2011. 1 CD-
viewArticle/3733>. Acesso em: 21 out. 2010. ROM.
VAINER, C. Pátria, empresa e mercadoria: notas VAINER, C. B.; ARAUJO, F. G. B. de. Grandes
sobre a estratégia discursiva do Planejamento projetos hidrelétricos e desenvolvimento
Estratégico Urbano. In: ARANTES, O.; VAINER, regional. Rio de Janeiro: Centro Ecumênico de
C.; MARICATO, E. (Org.) A cidade do pensamento Documentação e Informação – CEDI, 1992.
único. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 75-104.

32 Saúde Soc. São Paulo, v.21, supl.3, p.21-32, 2012