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U NI V E RS I DA DE

CANDIDO MENDES

CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA


PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010

MATERIAL DIDÁTICO

CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA


GESTÃO PÚBLICA

Impressão
e
Editoração

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SUMÁRIO

UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO .............................................................................................................................. 3


UNIDADE 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO: CONTROLE E AVALIAÇÃO.................................................... 4
UNIDADE 3 - SISTEMA DE CONTROLE INTERNO...............................................................................................11
UNIDADE 4 - MODERNIDADE DA GESTÃO PÚBLICA ........................................................................................13
UNIDADE 5 - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL VERSUS A ADMINISTRAÇÃO MODERNA .................19
UNIDADE 6 - TRIBUNAL DE CONTA DA UNIÃO ................................................................................................31
UNIDADE 7 - CICLO ORÇAMENTÁRIO ..............................................................................................................40
CONCLUSÃO....................................................................................................................................................56
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................................................59

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UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO

Esta apostila tem o objetivo de explicar como o controle interno e externo é


feito na Gestão Pública. Além de mostrar como, desde os anos 80 até hoje, as
políticas de controle vem aumentando na Gestão Pública, buscando fazer com que a
sociedade perceba e seja beneficiada, esclarecendo que a busca pela melhor
utilização dos recursos está nas mãos do governo. Surgindo assim, a atitude de um
governo empreendedor, direcionado ao cidadão – que agora é encarado como
cliente – em busca da eficiência e eficácia em uma gestão pública baseada em
resultados efetivos.

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UNIDADE 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO:


CONTROLE E AVALIAÇÃO

Orçamento público é um documento de divulgação das ações do governo.


Existem duas vias de controle do orçamento público: o interno, exercido pelo
Congresso Nacional; e o externo, pelo Poder Legislativo com auxílio técnico do
Tribunal de Contas. O Controle social se apresenta como uma possibilidade de
participação efetiva da sociedade no processo de definição, implementação e
avaliação das políticas públicas. A avaliação do processo orçamentário é a
ordenação hierárquica e atribuição de valores associados à qualidade dos atos
governamentais, os mesmos são mensurados através de indicadores como
economicidade, efetividade, eficácia e eficiência.

Orçamento Público é uma ferramenta de planejamento público que o governo


utiliza para identificar a quantidade e a origem dos recursos financeiros disponíveis
para uso do setor público governamental. O Orçamento Público identifica e mensura
com precisão tudo o que deve ser feito pelo governo para que ele próprio possa
funcionar, apontando, dessa maneira, o destino da aplicação das disponibilidades
em cada exercício financeiro, de acordo com os programas previamente elaborados.

A presente apostila nos permitirá identificar as possibilidades de controle e


avaliação do Orçamento Público no Brasil no que tange a sua execução e real
concretização, referente ao controle externo, interno e, principalmente, ao controle
social, que, através dos avanços da democracia no Brasil, vem assumindo
importância cada vez mais relevante.

Em seguida, será analisada a natureza dos indicadores do controle


orçamentário, considerando seus procedimentos e resultados referentes à avaliação
do mesmo.

2.1 - Controle e Avaliação do Orçamento Público Brasileiro

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O Orçamento Público, desde sua criação, sempre teve a finalidade de ser um


instrumento de controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos.
Primeiramente, a função de controle foi exercida através da própria elaboração do
orçamento que quase sempre era de competência do Parlamento ou dele recebia
uma grande influência. Posteriormente, devido ao crescimento do lado executivo do
governo e, por conseguinte, de suas receitas e despesas, assim como, devido à
diminuição da preponderância dos legisladores sobre a elaboração orçamentária, a
ênfase do controle estendeu-se à execução do orçamento.

Uma abordagem simplista nos permite apresentar o processo (ou ciclo)


orçamentário como um arco de procedimentos que envolvem pelo menos sete
etapas: (I) elaboração da agenda de intervenções; (II) o planejamento das ações;
(III) a formatação da peça orçamentária pela burocracia estatal; (IV) o processo
legislativo; (V) a execução orçamentária e financeira; (VI) o controle das ações e
(VII) a avaliação das etapas do processo.

O Controle sobre as ações relativas ao setor público governamental, o foco do


nosso atual estudo, é uma função administrativa que engloba um conjunto de
procedimentos adotados, objetivando o acompanhamento e identificação da correta
execução das ações relativas ao ciclo de políticas públicas planejadas.

A Constituição Federal em vigor estabelece no seu artigo 70, caput e


parágrafo único que:

Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que


utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.

O objetivo central do sistema de controle sobre o orçamento público é verificar


se o poder público está executando ações de acordo com as escolhas públicas
manifestadas nos fóruns competentes e materializadas na peça orçamentária
aprovada pelo Legislativo e promulgada pelo Executivo. Associadas ao objetivo
central estão a busca da constatação de que as ações, também, são conduzidas

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conforme os preceitos de legalidade, eficiência, eficácia e efetividade.

A verificação da legalidade dos atos de execução será prévia, concomitante e


subsequente, definida no art.77 da Lei nº4320/64, sendo desejável que seja exercida
nos dois primeiros momentos supracitados. A verificação prévia é possibilitada pelo
Empenho, primeiro dos estágios da despesa. O controle realizado, antes da
execução da política, pode evitar a adoção de procedimentos julgados inadequados,
tanto técnica como politicamente. A realização de verificações concomitantes à
execução das ações cria as condições necessárias à detecção de situações-
problema e a correção das mesmas, evitando custos maiores e desnecessários. Tal
verificação é realizada através da análise de relatórios de andamento, balancetes
periódicos, entre outros. A verificação subsequente é uma opção que deve ser
reservada apenas à situações em que a ausência de condições operacionais
impeçam o controle prévio e concomitante. Baseada em relatórios finais, prestações
de contas e balanços elaborados após a execução do encerramento do exercício,
esta modalidade de verificação terá sua importância direcionada à possibilidade de
responsabilização legal e política, quando necessária, dos agentes responsáveis
pela condução inapropriada dos recursos públicos, além de servir também como um
instrumento proveitoso no aprimoramento de procedimentos que visem evitar a
ocorrência dos mesmos atos em circunstâncias futuras.

A Lei nº 4320/64 estabelece a existência de duas vias principais de controle:


interno e externo. A primeira, refere-se ao controle que deve ser desenvolvido por
organismos governamentais do próprio poder responsável pela execução da ação a
ser controlada. A segunda, refere-se ao controle exercido por organismos
pertencentes a outro poder que não o responsável direto pela ação objeto do
controle. Ambas estão previstas no texto constitucional de 1988 que estabelece no
seu artigo 70, caput:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial


da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia das
receitas, será exercida pelo Congresso nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada poder.

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Comparando-se a Constituição anterior à atual, pode-se constatar que houve


um considerável avanço no que tange à ampliação do controle às áreas operacional
e patrimonial, já que a anterior enfatizava apenas a fiscalização financeira e
orçamentária. Outra melhoria que deve ser destacada refere-se à ênfase dada ao
controle da aplicação de subvenções e à própria política de isenções, estímulos e
incentivos fiscais, evidenciando a abrangência do controle institucional sobre os
órgãos de administração indireta, o que se apresentava como uma questão
imprecisa na Constituição anterior.

A Constituição de 1988 define que o controle governamental interno sobre o


orçamento é exercido pelos três poderes, o Legislativo, Executivo e Judiciário e não
somente pelo Executivo como na Emenda nº1/69, e determina que haja realização
de avaliações relativamente ao cumprimento dos objetivos e metas constantes dos
diversos instrumentos de planejamento, Plano Plurianual, Programas e Orçamentos.

O Controle externo é exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio técnico do


Tribunal de Contas, de acordo com o estabelecido pela Lei nº 4320/64 em seu artigo
81: “O Controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo
verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros
públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento”.

Sendo assim, as questões centrais de interesse do controle externo são os


aspectos legais ligados às questões dos dinheiros públicos e à observância dos
limites financeiros consignados no orçamento.

O controle exercido pela sociedade civil sobre o orçamento público, resultante


da ação individual de cidadãos e por intermédio de organizações não-
-governamentais, pode orientar a defesa de interesses privados, corporativos e
públicos. De acordo com Mauro Santos Silva (2001), tão importantes quanto os
interesses que estão sendo defendidos, são os métodos adotados na ação – que
devem primar pela ética e pelo respeito às regras do jogo – e a transparência de
propósitos.

No Brasil, as possibilidades de controle social estão previstas na Constituição

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de 1988, que no inciso 23 do art 5º estabelece que todo cidadão tem direito a
receber dos órgãos públicos informações do seu interesse ou de interesse público. A
mesma legislação define, no parágrafo 2° do artigo 74, que qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o órgão de controle externo competente.
Além dessas duas previsões constitucionais, a lei complementar nº101/2000
estabelece normas para a gestão fiscal responsável, determinando, no capítulo IX,
sobre transparência, controle e fiscalização, que as contas apresentadas pelo chefe
do Poder Executivo fiquem a disposição dos cidadãos e instituições durante todo
exercício. Diz ainda, que será assegurada transparência por meio de incentivo a
participação popular no processo de planejamento.

O controle social pressupõe um avanço na construção de uma sociedade


democrática e que gera alterações profundas nas maneiras de relacionamento entre
o aparelho do Estado e o cidadão, criando-se mecanismos capazes de viabilizarem
a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da
ação pública. Ele se apresenta como uma forma de estabelecer uma parceria eficaz
e gerar, a partir dela, um compromisso entre poder público e população capaz de
garantir a construção de saídas para o desenvolvimento econômico e social do país.

Dessa maneira, o Controle Social pressupõe que haja descentralização do


Estado em direção à sociedade, ou seja, a participação da população na gestão
pública e a possibilidade do cidadão em controlar instituições e organizações
governamentais para verificar o bom andamento das decisões tomadas em seu
nome. Oferecer tal controle à população reflete a ação de um governo interativo,
capaz de equilibrar forças e interesses e promover maior organização das diversas
camadas sociais de forma a buscar melhores padrões de equidade.

Todas as formas de controle, externo, interno e social, são relevantes e


complementares. Primeiramente, são relevantes por desempenharem papéis de
extrema importância à condução democrática da gestão da "coisa pública" e
gerarem condições necessárias à gestão eficiente dos recursos repassados pela
sociedade ao Estado, a fim que ele regulamente, fiscalize, produza e distribua os
bens e serviços oriundos das escolhas públicas. São complementares porque,

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através deles, é possível que haja um intercâmbio de informações e análises,


enriquecendo sobremaneira os dados gerados pelos sistemas de controle
existentes.

A Constituição de 1988, no seu artigo 70, supracitado, determina que o


controle sobre o orçamento e as finanças públicas será feito quanto à legalidade,
legitimidade e economicidade. A Emenda Constitucional n°19 define que os atos da
Administração Pública devem observância a eficiência. Por fim, a lei Complementar
n°4320, no seu artigo 75, inciso III, ordena que o controle da execução orçamentária
compreenderá o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos
monetários e em termos da realização de obras e prestação de serviços,
determinando, dessa forma, a observância da eficácia, sem, no entanto, referir-se
nominalmente à tal princípio.

Tradicionalmente, dividem-se os indicadores possíveis de serem avaliados


através dos procedimentos de controle sobre o ciclo orçamentário público em dois
segmentos. O primeiro, refere-se ao acompanhamento da legalidade e da
legitimidade, e é denominado de Controle de Procedimentos. O segundo, focaliza a
verificação dos níveis de eficiência, eficácia, economicidade e efetividade, e é
denominado de Controle de Resultados. Os dois tipos de Controle referem-se aos
atos praticados por aqueles que assumem a responsabilidade política ou
administrativa pela gerência de recursos públicos.

Economicidade, de acordo com o Manual Operacional de Auditoria


Operacional do Tribunal de Contas da União (2000), é entendida como a
minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade,
sem comprometimento dos padrões de qualidade. A eficácia, como um instrumento
que permite identificar o grau de alcance das metas programadas em um
determinado período de tempo, ou seja, através dela é capaz se identificar o grau
em que os objetivos e as finalidades do governo e de suas unidades são
alcançados. A eficiência, como a relação entre os produtos (bens e serviços)
gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados em um
determinado período de tempo, ou seja, através da eficiência é possível avaliar as
ações governamentais considerando os resultados obtidos face aos recursos

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disponíveis. Por fim, efetividade é a relação entre os resultados (impactos


observados) e os objetivos (impactos esperados).

Os conceitos de legalidade e legitimidade referem-se, respectivamente, à


aderência à norma estabelecida e a capacidade do agente de, motivado pelo
interesse público, atingir os objetivos da gestão.

Segundo Mauro santos Silva (2001), a leitura dualista do controle, que


trabalha com a noção de procedimento versus resultado não nos parece uma
alternativa adequada a uma sociedade que preza pelos valores democráticos. O
desejável é a conformação de um sistema que articule as dimensões de legalidade,
legitimidade, eficiência, eficácia, economicidade e efetividade, em uma unidade onde
todas as partes sejam observadas como igualmente relevantes e complementares.
Um sistema onde a ação controladora seja capaz de focar os resultados sem perder
de vista as condições legais, políticas e éticas que permitam seu alcance.

Diante da complexidade dos procedimentos relativos ao controle e avaliação


das ações relacionadas ao ciclo orçamentário do poder público, pode-se constatar o
grau de importância da transparência dos atos praticados pelos poderes públicos e a
divulgação dos mesmos em tempo real. O controle efetivo das ações públicas se
traduz, pois, como um instrumento capaz de fornecer à sociedade, como um todo,
informações que permitam o conhecimento dos atos praticados pelo Poder Público
em relação à forma, conteúdo e as consequências produzidas, que devem ser
avaliadas a fim de qualificar os atos governamentais.

Dessa maneira, através de um controle eficiente e transparente das


execuções públicas, pode-se evitar a corrupção, permitir o crescimento social e
econômico da nação e possibilitar a criação de uma sociedade mais democrática, já
que a tendência é que exista um maior comprometimento do governo com seus
contribuintes.

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UNIDADE 3 - SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

3.1 - Sistema de Controle Interno do Executivo e seu funcionamento

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo compreende as atividades


de Administração Financeira, de Contabilidade, de Auditoria, de Acompanhamento
dos Programas de Governo, de Fiscalização e de Avaliação de Gestão dos
Administradores Públicos Federais, realizadas com a orientação técnica e normativa
da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria Federal de Controle.

O Serpro, desde a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, ocorrida em


1986, vem prestando serviços àquela instituição. O mais importante produto
desenvolvido é o SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira – do
Governo Federal, instrumento oficial para execução orçamentária e financeira das
entidades da administração pública federal, que propicia eficiência e eficácia na
gestão dos gastos e que garante transparência para toda a sociedade dos atos
realizados pelos administradores que gerem os recursos públicos.

Importantes Sistemas desenvolvidos e produzidos pelo Serpro, com uso


intensivo da tecnologia de informação, são diariamente utilizados no cumprimento
das funções constitucionais e legais dos órgãos integrantes do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo, avaliando o cumprimento das metas governamentais, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União, comprovando a
legalidade e avaliando os resultados da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial, exercendo o controle das operações de crédito, controlando o
endividamento federal, elaborando a programação financeira do Tesouro Nacional,
mantendo condições para que os cidadãos brasileiros sejam permanentemente
informados sobre a execução orçamentária e financeira da União e apoiando o
controle externo no exercício de sua missão institucional.

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3.2 - Sistema de controle externo

O processo de fiscalização financeira e orçamentária passou por completa


reforma nessa etapa. Como inovação, deu-se incumbência ao Tribunal para o
exercício de auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades dos
três poderes da União, instituindo, desde então, os sistemas de controle externo, a
cargo do Congresso Nacional, com auxílio da Corte de Contas e de controle interno,
esse exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condições para um controle
externo eficaz.

Finalmente, com a Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve


a sua jurisdição e competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para,
no auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a
fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas. Qualquer
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de
prestar contas ao TCU.

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UNIDADE 4 - MODERNIDADE DA GESTÃO PÚBLICA

Dos anos 80 até os dias atuais, vem aumentando nas sociedades, sejam de
economias desenvolvidas ou emergentes, a busca pela melhor utilização dos
recursos que está nas mãos do governo. Surgindo, assim, a atitude de governo
empreendedor, direcionado ao cidadão – que agora é encarado como cliente – em
busca da eficiência e eficácia em uma gestão pública baseada em resultados
efetivos.

Pretende-se delimitar as causas que levaram ao surgimento dessa nova


proposta de gestão pública, que superaram as ideias e comportamentos da
administração de cunho tradicional, bem como analisar suas características
intrínsecas, pelas quais têm conquistado resultados e é requisitada com maior
empenho; suas consequências para o governo; para outras entidades e para os
cidadãos.

Da mesma forma, são apresentados alguns modelos de gestão pública


empreendedora, pelos quais a moderna administração pública vem sendo aplicada,
analisando seus processos e seus benefícios à sociedade, com destaque para a
reforma gerencial brasileira, implementada a partir de 1995.

Conclui-se que são feitas colocações e algumas observações sobre as


consequências provenientes da aplicabilidade da moderna gestão pública. Deixa-se
algumas observações na forma de crítica que, bem analisadas, buscam possibilitar o
melhor tratamento e superação de entraves à aplicação da gestão pública
empreendedora.

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4.1 - Panorama Da Administração

4.1.1 - Uma Visão Histórica

A administração clássica, conhecida como a burocracia desenvolvida por Max


Weber, surgiu, nos principais países europeus, no final do século XIX; nos E.U.A.,
ela foi implantada no começo do século XX; e, no Brasil, surgiu em 1936. Foi
caracterizada por se basear no princípio do mérito pessoal.

Essa administração burocrática foi adotada, então, para substituir a


administração patrimonialista, na qual o Estado era visto como posse do rei.
Entretanto, esse modelo de administração se revelará incompatível com o
capitalismo industrial nascente, do século XIX, haja vista que para o capitalismo é
fundamental a separação entre o Estado e o mercado, ou seja, a democracia só
poderá funcionar quando a sociedade civil distinguir-se do Estado.

Tornou-se, então, mister desenvolver um modelo de administração que não


só diferenciasse o público do privado, como também separasse o político do
administrador público. Nasce, dessa forma, a administração pública moderna.

Portanto, a administração pública moderna surgiu, naquela época, devido à


falta de capacidade da administração clássica de suprir as necessidades do seu
ambiente, ou seja, a premissa de eficiência em que se baseava a burocracia não se
revelou real, pois logo se verificou que não possibilitava velocidade, nem qualidade,
nem tampouco baixo custo para os serviços prestados ao público.

Vê-se que esse fato não era considerado importante, uma vez que prevalecia
um Estado pequeno, onde a questão da eficiência, em verdade, não era considerada
essencial. Mas, quando o Estado se transformou no grande estado econômico e
social do século XX, o chamado mega-estado, assumindo uma ampla gama de
serviços, tais como: saúde, educação, previdência, cultura, economia interna,
comércio exterior, infraestrutura, estabilidade, etc., nesse momento a questão da
eficiência tornou-se fundamental.

Percebe-se, claramente, que essa expansão do estado não é proveniente

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somente da pressão da sociedade, como, também, é consequência natural da


estratégia de crescimento do próprio sistema burocrático. Portanto, a demanda por
uma administração pública gerencial não só provém de dificuldades de crescimento,
da consequente diferenciação de estruturas ou da crescente complexidade dos
problemas a serem encarados, mas também da legitimidade da burocracia frente às
questões da cidadania.

Dessa forma, nos anos 80, têm-se início uma ampla revolução na
administração pública dos principais países, direcionando-os a uma administração
pública gerencial.

De acordo com Barzelay (1992), tal revolução, inicialmente, mostrou-se mais


intensa no Reino Unido, Austrália e Nova Zelândia. Já nos E.U.A., essa revolução se
mostrou mais limitada a nível regional. Portanto, pode-se afirmar que a
administração pública gerencial surge inspirada nos avanços provocados pelo
modelo anterior de administração.

4.2 - Uma Nova Postura da Sociedade

Ações acertadas do passado, tais como foram o Welfare State (O Estado do


Bem-estar), lançado por Bismark contra a luta de classes na Alemanha; e o New
Deal, lançado por Roosevelt, depois da crise de 1929, com o intuito de estimular o
crescimento americano e restituir o equilíbrio entre os grupos econômicos, perderam
força no novo mundo de pluralismo social, direcionado cada vez mais aos
trabalhadores do conhecimento.

Peter Drucker (1991, pp. 3-14) destaca uma nova consciência das funções do
governo entre as novas realidades surgidas com o final do século XX, oposto aos
comportamentos adotados durante os últimos dois séculos.

Segundo Drucker (1991), realmente, o impulso arrecadador e de


endividamento dos Estados encontrou no final do século XX barreiras gigantescas.
Uma espécie de rebelião silenciosa, ocorrida em vários países, aumentou a
sonegação, ao mesmo tempo em que aumentava a economia informal.

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Os impactos da arrecadação e o endividamento econômico confirmaram a implosão


do modelo do estado fiscal de bem-estar, que passou, devido a isso, a assumir os
seus limites fiscais e de endividamento, sendo levado a concentrar atenção e
esforços nas suas funções mais essenciais e a ceder à sociedade, através de
privatizações e terceirizações, várias das suas atividades, anteriormente
autoimpostas.

Essa nova realidade demonstra do ponto de vista da sociedade, uma


desconfiança face às ineficiências da administração pública tradicional e maiores
exigências para que os serviços prestados pelo governo sejam gerenciados da
melhor forma e com melhor qualidade. Nesse contexto, constatam Osborne &
Gaebler (1995, p. 152):

(...) os cidadãos de hoje se recusam a pagar altos impostos por serviços


cujos preços disparam, enquanto a qualidade despenca (...) uma frustração
crescente entre os contribuintes é não saber exatamente o que estão
recebendo pelo dinheiro que investem.

4.3 - A Função Do Estado

Se for considerar o desenvolvimento econômico e social, em nível mundial,


pode-se afirmar que o Estado foi realmente responsável por isso entre os anos 30 e
60, sendo esse período marcado pela prosperidade econômica e pelo crescimento
dos padrões de vida da sociedade. A partir dos anos 70, eclode a crise no Estado,
consequência do seu crescimento distorcido e do processo de globalização,
causando a redução das taxas de crescimento econômico, o aumento das taxas de
desemprego e a elevação da taxa de inflação.

Se antes da globalização dos mercados e dos sistemas produtivos, os


Estados podiam proteger suas economias da competição internacional, depois da
integração mundial, essas possibilidades diminuíram bastante. O novo papel do
Estado, segundo Bresser-Pereira (1998), é o de facilitar para que a economia
nacional se torne internacionalmente competitiva.

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Como resposta à crise do Estado vieram a onda neoconservadora e as


reformas econômicas orientadas para o mercado, que os neoliberais imaginaram
que teriam como resultado o Estado mínimo – que nos anos 90 se verificou inviável
– fazendo surgir, então, a necessidade de reconstrução do Estado.

Em termos de Brasil, a discussão sobre a reforma do Estado foi iniciada nos


anos 80, frente a uma ampla crise econômica, que chegou ao seu auge em 1990,
com a hiperinflação. E é essa crise que determinou, mais fortemente, a necessidade
de reconstrução do Estado; e a globalização, por sua vez, tornou forçosa a
redefinição de suas funções.

A questão fundamental dos anos 90, em todo o mundo, foi a reconstrução do


Estado, e isso devido a dois fatores: ao processo de globalização da economia, que
diminuiu a autonomia dos estados em conceber e implantar políticas; e,
principalmente, à crise geral do Estado.

A partir daí, no plano econômico, surgiram duas propostas como solução para
a reforma do Estado: uma neoliberal, que tem como objetivo diminuir a participação
do Estado no mercado; a outra social-democrática ou social-liberal, que defende o
aumento da ingerência do Estado. A distinção central entre essas propostas é que
os reais neoliberais exigem a saída do Estado também da área social, fazendo fortes
críticas ao Welfare State.

Entre essas duas propostas, como que as combinando, observa-se que


dentre as concepções de Bresser-Pereira (1996) para fazer a reforma do Estado,
uma delas é implantar o Estado social-liberal, que propõe se manter responsável
pelos direitos sociais, mas que deixaria de exercer, diretamente, as funções de
educação, saúde e assistência social, contratando organizações públicas não
estatais para realizá-las. Em tal proposta, o Estado permaneceria como o ente
regulador, garantindo o cumprimento de metas de eficiência e impedindo a criação
de monopólios privados.

Segundo Costin (2005), no Brasil existem os "mercadólatras", representantes


do primeiro grupo, sendo os defensores de um mercado totalmente livre; e os
"estatólatras", representantes do segundo grupo, que defendem um Estado forte,
gestor, encarregado do Welfare State. E existem, ainda, os partidários da

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terceira via que defendem a ideia de que o mercado não pode tudo, pois a eficiência,
ou a sua falta, não deve ser exclusiva aos mercados, que os governos, dessa forma,
teriam uma função importante a exercer no mundo globalizado.

A concepção da terceira via, associada à política do primeiro ministro britânico


Tony Blair e criticada por Giddens (1999), defende que os governos, desde que sob
um intenso processo de reinvenção, seriam os únicos com capacidade de assegurar
projetos fundamentais em áreas como saúde, educação, segurança, preservação do
meio ambiente, comércio exterior, política industrial etc. Os defensores e adeptos
dessa proposta fazem uso de uma evidência inquestionável, qual seja: a lógica da
obtenção de lucro, que fundamenta o movimento dos mercados, não serve como
guia para dirigir a ação do Estado. Dessa forma, o grande desafio atual é saber
conciliar os espaços que cabem a Estados e mercados.

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UNIDADE 5 - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL


VERSUS A ADMINISTRAÇÃO MODERNA

5.1 - Burocracia X Empreendedorismo

A administração pública tradicional, associada à gestão burocrática, obteve


grande sucesso a partir da Revolução Industrial ao substituir o governo imperial e da
nobreza por uma administração impessoal, de cunho profissional e técnico-racional,
como elaborado por Weber. Na concepção de Lane (1993), esse molde de
administração prevê a especificação funcional de vários departamentos em
repartições públicas e papéis especializados para vários tipos de equipes, além de
ser capaz da mais alta aplicação de racionalidade. Nesse modelo de administração
pública, o ideal de administração pode ser sintetizado nos seguintes princípios
básicos: estabelecimento rígido de regras (normatização); racionalização;
hierarquização; especialização; centralização; divisão do trabalho; controle;
eficiência e eficácia.

As principais críticas a esse modelo de administração pública são


direcionadas aos seguintes pontos: normatização da conduta das operações do
Estado; necessidade de descritiva precisão; e a falha em identificar os sistemas que
conduzem à eficiência e eficácia. Outras abordagens contra o ponto de vista de
Weber argumentam que a racionalização não é uma característica da moderna vida
organizacional, particularmente das repartições públicas; os fins públicos são
ambíguos e alternantes; e as regras decisórias variam conforme a situação.

Para Osborne & Gaebler (1995, pp. 11-15), realmente, a administração


burocrática logo se tornou um fim em si mesma, através do corporativismo e do
carreirismo, não acatando as mudanças surgidas após a II Grande Guerra,
tornando-se, desde então, sinônimo de um governo ineficiente e impessoal, pouco
se importando com os reais problemas da comunidade. Seguindo essa linha de
raciocínio, Henkel (1991, p. 11) observa:

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(...) as burocracias com as quais o setor público foi administrado foram


dominadas por interesses egoístas dos burocratas, profissionais e uniões,
cujo o objetivo principal era ampliar seu próprio poder. Como consequência,
burocracias tornadas maiores, consumiram em crescente proporção o
Produto Interno Bruto e, ao mesmo tempo, tornaram-se, progressivamente,
menos controláveis ou responsivas.

A escola de relações humanas defende que a especialização funcional e a


diferenciação dos papéis causam prejuízo à eficiência e eficácia das instituições
públicas, pois dificultam a obtenção dos resultados almejados pelo setor público.

Em contrapartida, a administração pública empreendedora caracteriza um


governo que pertence à comunidade, que em vez de ser um governo de prestação
de serviços, dá responsabilidade ao cidadão, oferecendo-lhe a possibilidade de
participação no governo.

As novas teorias do setor público têm-se guiado por um tipo de concepção da


administração pública totalmente diferente da concepção Weberiana, uma vez que
têm por finalidade alcançar modelos administrativos que são radicalmente distintos
da administração tradicional ou clássica.

O governo empreendedor não pretende controlar a economia, mas sim,


estimular a ação, a integração e a parceria da sociedade. Governo, este,
denominado por Osborne & Gaebler (1995, p. 26-30) de "governo catalisador".

Portanto, o poder de ação do governo empreendedor nasce de seu


posicionamento de controle dirigido por metas e objetivos, o que o torna
marcadamente maior que o governo burocrático, que se volta, preferentemente, para
o controle do cumprimento dos custos orçados; concentrando-se, dessa forma, no
detalhe em face de tarefas de grande amplitude, perdendo tanto o poder de decisão
quanto a eficácia das políticas governamentais. Osborne & Gaebler (1995, p. 50),
citando Drucker, destacam essas diferenças de posturas entre esses dois modelos
de gestão pública:

(...) não estamos frente a um ‘desaparecimento do estado’. Ao contrário,


precisamos de um governo forte, vigoroso e muito ativo. Mas, enfrentamos
a eleição entre o governo extenso e impotente e o governo que é forte

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porque se limita a decidir e a dirigir, deixando o ‘fazer’ para outrem.


Portanto, necessitamos de um governo que pode e deve governar. Ou seja,
não um governo que ‘administra’, mas sim um governo que governa.

5.2 - Diferenças De Gestão

Os paradigmas que até pouco tempo serviram para fazer negócios e


concretizar vantagens estratégicas deixaram de ser úteis. O auge da economia
global, a necessidade de aperfeiçoar o uso dos recursos escassos, o grande
desenvolvimento da tecnologia de informação, e os novos instrumentos e
metodologias impulsionados pelas escolas de negócios e empresas de ponta,
tornam mister marcar uma clara linha de separação entre o antes e o depois na
gestão das organizações.

Com o fim de compreender com clareza essas diferenças, destacam-se


alguns importantes aspectos, comparando suas diferenças, a fim de tornar clara a
consciência de como é realizada administração da empresa. Será utilizada, para
agilizar, as seguintes abreviações:

Administração Tradicional (AT) e Administração Moderna (AM).

Qualidade. Enquanto a AT privilegia a inspeção e a posterior correção dos produtos


finais, a nova administração competitiva dá preponderância à prevenção;

Enquanto a AT está centrada nos resultados em curto prazo, a AM focaliza seus


esforços em melhorar continuamente seus processos;

Quanto à capacitação de pessoal, a AT a considera como um gasto, enquanto a


nova concepção a vê como um investimento, que incrementará o fluxo positivo de
fundos no futuro;

Enquanto a AT está organizada relativa a funções, a nova gestão competitiva está


organizada relativa a processos. Por isso, a AT baseia-se na especialização dos
empregados, enquanto a AM dá importância à polivalência;

A AT baseia seu funcionamento na soma de trabalhadores individuais, enquanto a

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AM coloca esforço no trabalho em equipe;

A AT obstrui, sistematicamente, a criatividade, enquanto a AM tende a fomentá-la,


derrubando barreiras e motivando o pessoal a colocar ideias e inovações, seja
através dos círculos de controle de qualidade ou de sistemas de sugestões;

No modelo tradicional os empregados tendem a satisfazer a seus chefes, já no novo


modelo de gestão existe a busca em satisfazer os desejos e necessidades dos
clientes internos e externos. Dessa forma, os chefes são os que tendem a servir aos
empregados, o que vai gerar recursos necessários à satisfação dos clientes;

A AT deixa totalmente de lado a cultura organizacional, enquanto que a AM tem um


forte fundamento na gestão e desenvolvimento;

O modelo tradicional não realiza um trabalho de melhora contínua, apresentando


uma permanente perda de competitividade frente à concorrência. Já, o modelo
moderno de gestão aplica o aperfeiçoamento contínuo como um objetivo estratégico,
o que lhe permite obter importantes vantagens competitivas;

A AT adota, claramente, uma atitude reativa, enquanto a AM adota uma atitude pró-
ativa, com a qual não só preveem as mudanças, como também tratam de criá-las a
fim de colocar-se no centro da cena;

As AT privilegiam o pensamento mecanicista, lógico-racional, enquanto as AM dão


lugar também ao pensamento lateral, organicista e sistêmico;

A AT não está centrada na lealdade, enquanto que a AM dá à lealdade de


empregados, clientes e parceiros uma importância relevante;

Desenho e desenvolvimento de produtos e processos, com base na engenharia


conjunta, é o que se exercita na AM, em contraposição a um trabalho segmentado
na AT. De tal forma, empresas como a Toyota conseguem em menos de dois anos
desenvolver um desenho que a maioria das empresas automobilísticas ocidentais só
conseguem em pelo menos 3 anos.

Atualmente, e para o futuro, os fatores ecológicos constituirão uma questão


fundamental, tanto na hora de conceber os produtos e serviços, como na hora de
desenhar e desenvolver os respectivos processos produtivos.

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Para finalizar este item, podemos afirmar que a administração tradicional, de


acordo com estudos e investigações, têm improdutividades que representam de 25%
a 35% de seu faturamento. Como média, utiliza o dobro da mão-de-obra necessária,
quatro vezes mais espaço físico do que as empresas competitivas e têm prazos bem
superiores aos da moderna administração.

Uma outra forma de diferenciar uma administração da outra é analisando-as


através dos modelos e parâmetros de Alvin Tofler, que cataloga a administração
tradicional como representante da Segunda Onda, enquanto a administração
moderna representaria a Terceira Onda.

5.3 - A Dimensão Do Setor Público

Lane (1993) considera que a questão da delimitação do tamanho proporcional


do público frente ao privado é, essencialmente, uma opção entre duas formas
diferentes de interação social. Uma é o gerenciamento burocrático, a outra é o
gerenciamento voltado para o lucro.

A dimensão do setor público está relacionada à seguinte questão: a


sociedade deve se organizar levando em consideração a propriedade privada e a
propriedade dos meios de produção, ou levando em consideração o controle público
sobre os meios de produção?

O capitalismo segue o conceito de empresa livre, com controle dos


consumidores sobre os assuntos econômicos; o socialismo, por sua vez, considera o
controle do governo sobre as diversas áreas da vida individual e o controle irrestrito
do governo sobre sua capacidade, como sendo a chave-mestra do gerenciamento
econômico.

O quadro a seguir ilustra os conceitos relativos ao problema da demarcação


entre público e privado.

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PÚBLICO PRIVADO

Autoridade Troca/liberdade

Hierarquia Competição

Planejamento Laissez-faire

Economia de comando Economia de mercado

Capitalismo Socialismo

Quadro 1: Características públicas e privadas Fonte: Lane (1993).

Estabelece-se, comumente, que há apenas dois mecanismos para a partição


proporcional de recursos: o mercado e o orçamento público. Contudo, sob um lógico
ponto de vista, a competição é possível, também, em um sistema nos quais os
meios de produção sejam públicos. É o pensamento de Lane (1993), que afirma que
o mercado e o orçamento público são passíveis de serem combinados no mesmo
nível de atividade econômica.

Contudo, a diferenciação entre o setor público e o setor privado não é a


mesma que ocorre entre as propriedades pública e privada, nem, tampouco a
mesma que ocorre entre uma economia de planejamento e o sistema laissez-faire.
Então, a questão de se criar um limite entre o público e o privado não coincide
totalmente com a questão de como combinar competição com hierarquia. Um setor
público amplo é capaz de trabalhar com elementos de escolha e de competição,
utilizando encargos em relação à demanda e licitando em relação ao suprimento dos
negócios públicos. Além do mais, um setor privado amplo é capaz de incluir uma
considerável hierarquia.

A dimensão do setor público, encarado do ponto de vista do orçamento, é


uma função de quantificação da partilha governamental ou da redistribuição;
nenhuma das duas refere-se a uma economia, compreensivelmente, planejada ou à
propriedade pública dos meios de produção. O setor público pode interagir com o
mercado, antes de ser mutuamente exclusivo, baseado em um sistema de meios de
produção manipulados predominantemente de maneira privada. Além disso, a

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regulamentação do governo pode beneficiar os trabalhos do mecanismo de


mercado, antes do que se opor.

Pimenta (1998a) chama a atenção para o fato de que ao definir a dimensão


do Estado como sendo a parcela do gasto público em relação ao Produto Interno
Bruto (PIB) de cada país, esta vem crescendo, consideravelmente, durante o último
século. Esse ambiente pode ser observado melhor no quadro, que apresenta um
estudo realizado pelo Fundo Monetário Internacional – FMI, em 17 países
desenvolvidos.

ANO PARTICIPAÇÃO – PIB

1870 8%

1920 15%

1960 28%

1980 43%

1996 46%

Quadro 2 – Gasto público em relação ao PIB Fonte: Pimenta (1998a).

Contudo, o Estado não deve, obrigatoriamente, reduzir de forma drástica sua


participação na produção econômica, porque o passivo social, existente nos países
do bloco sul, ainda é grande, assim como os desafios que surgem a nível mundial,
tais como o desemprego e o aumento da idade média da população.

Na delimitação da dimensão do Estado, também, há que se considerar que


existe um conjunto de bens ou serviços que estão articulados, portanto não
excludentes, que têm de ser fornecidos por meio do Estado, enquanto o mercado,
por sua vez, seria responsável por outros tipos de bens.

Conforme a tradição de finanças públicas, o poder público tem um lugar


adequado na sociedade, que pode ser definido tanto através de uma investigação
das propriedades técnicas quanto das propriedades econômicas dos bens. Se uma
sociedade conhece essas propriedades, por conseguinte, conhece a dimensão do

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orçamento público.

A dimensão do setor público não está em função apenas da propriedade dos


bens, ou em função apenas das preferências dos cidadãos, mas é relativa aos
valores ou culturas predominantes numa sociedade que sabe identificar o que
agrega e o que desagrega.

Percebe-se, portanto, que não existe método simples para se encontrar a


diferença entre a dimensão pública e a dimensão privada. Para se delimitar o
tamanho do Estado, deve-se, também, considerar como são definidas as decisões
coletivas, ou seja, considerar a lógica de interesses que se agrupam ao redor do
setor público – o critério político.

5.4 - A Reforma Do Estado

Como já abordado, o Estado, atualmente, encontra-se sob questionamentos,


assim como sua capacidade de interação com a sociedade, de onde se espera que
emane seu poder. Portanto, as questões atuais, preponderantes, são sobre as áreas
de atuação do Estado, e em quais níveis de regulação coletiva devem atuar, bem
como sua capacidade de gerir-se.

A opção do Brasil, em face das diversas alternativas, passa,


necessariamente, pela redefinição do sistema de seus serviços públicos; pela
repercussão dessa redefinição; assim como pelo sucesso que conquistar no
desenvolvimento da economia de mercado. Trata-se, portanto, de montar um Estado
forte, estruturado, além de desempenhar de forma adequada suas funções
tradicionais: administração da oferta de serviços prestados, direta ou indiretamente,
e gestão dos direitos sociais básicos.

A integração da estabilidade com políticas públicas que assegurem,


simultaneamente, maior competitividade, igualdade social, crescimento e
desenvolvimento, indica a relevância de se aperfeiçoar o Estado a partir de uma
estratégia abrangente, seletiva e progressiva, dadas as variedades e os graus de
resistência a serem enfrentados. Segundo Gaetani (1998), somente uma

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administração pública, construída em bases mais profissionais e fundada no mérito,


possui capacidade de executar esta tarefa.

No entender de Kaufman (1998), a estrutura da reforma do Estado foi


intensamente influenciada por, no mínimo, quatro grandes temas, desenvolvidos
pelo Banco Mundial e outras instituições de financiamento internacional, os quais
estão presentes, também, na pauta do governo. Vejamos esses temas:

• A centralização do controle sobre a política macroeconômica, em especial das


decisões e despesas monetárias.

• A descentralização e/ou privatização da burocracia que está a cargo da


gerência dos serviços sociais.

• A delegação de ações reguladoras a agências responsáveis por gerenciar os


prestadores de serviços e por manejar ações externas associadas à
liberalização do mercado, privatização e outras reformas especificamente
voltadas ao mercado.

• A criação de quadros mais capacitados de servidores públicos. Eles seriam


recrutados de acordo com critérios de avaliação de capacidades, teriam
autoridade considerável sobre os procedimentos operacionais, e seriam
avaliados em termos de padrões de desempenho.

5.5 – A Gestão Pública Por Resultados

Segundo Reese & Ohren (1999), a eficácia da gestão empreendedora, ou


gestão moderna, fundamenta-se na transparência de um governo competitivo, que
insere a competição na prestação de serviços e, acima de tudo, prioriza a obtenção
dos melhores resultados que os recursos disponíveis possam proporcionar.

De acordo com Rivenbark & Carter (2000); Ammons (2000), como exemplo
dessa atitude, podemos citar que na Carolina do Norte foi implementado um sistema
de aferição de desempenho dos governos locais relacionados ao benchmarking das

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melhores práticas na criação de serviços em comparação aos respectivos custos.

Esse novo comportamento de governo, ou seja, foco no resultado e no


desempenho, direcionado ao cidadão, encarado como cliente, surgiu de práticas
pioneiras, como a de Ted Kolderie, que terceirizou serviços na cidade de Saint Paul,
em Minneapolis, durante a década de 70, que conforme Drucker (1991, p. 51)
irradiou-se pelo mundo, assim como das iniciativas liberalizantes e empreendedoras
de Margareth Thatcher na Inglaterra, durante a mesma época.

Segundo Osborne (1994, pp.319ss), nos E.U.A. o governo empreendedor é


visto, hoje, como um paradigma político emergente, preconizado por Bill Clinton para
outros países do mundo.

Quanto ao Brasil, conforme Johnson et al. (1996, pp. 127ss), o


comportamento do governo empreendedor vem sendo desenvolvido durante a última
década, e constitui, hoje, uma das bases da política do governo federal, assim como
de alguns estados da Federação. Tal política é direcionada a reformas baseadas na
entrega à sociedade de funções antes da alçada do governo burocrático tradicional,
através de privatizações, terceirizações e contratos de gestão com agências e
entidades públicas.

A gestão pública empreendedora assume princípios de gestão de negócios,


como iniciativa e autonomia gerencial; pró-atividade; atendimento ao cidadão como
cliente; controle por objetivos e metas. Contudo, isso não quer dizer governar como
quem dirige uma empresa, mas sim, gerenciar, eficientemente, os recursos
coletados da sociedade, com o fim de suprir, eficazmente, o bem comum.

Ao objetivar resultados que respondam de melhor forma às necessidades dos


cidadãos como clientes, a moderna gestão púbica é fundamentada em avaliações
contínuas da sociedade para afinar suas estratégias, planos e metas, assim como
sua capacidade implementadora.

O julgamento de desempenho, nos E.U.A., nos seus vários níveis de governo,


é cada vez mais abrangente. Critérios de desempenho orientam, inclusive, o
financiamento de obras públicas.

De acordo com Freitas (1999); Bresser-Pereira (1999); Campos et al. (2000),

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em relação ao Brasil, a experiência internacional de julgamento da gestão pública


gerou grande interesse por ser vista como uma das prerrogativas de execução da
reforma administrativa do estado, nas suas várias esferas de governo. Entretanto, os
sistemas de avaliação de desempenho devem ser priorizados na gestão pública. E
como orienta Teixeira & Santana (1994, pp. 18ss):

Deveria ser dada prioridade à avaliação de desempenho em um novo


modelo de gestão pública, mediante iniciativas como: Redirecionar o
sistema de avaliação dentro da administração governamental para uma
ação focalizada na avaliação do desempenho do serviço prestado,
qualitativa e quantitativamente, pelo vários setores e unidades; Elaborar e
divulgar sistemas de indicadores de desempenho do serviço público;
Garantir uma ampla divulgação e monitoramento dos indicadores e seus
valores; Dirigir as políticas de recursos humanos pelos parâmetros de
avaliação de desempenho.

5.6 – A Reforma Da Gestão Pública Brasileira

Após a II Guerra Mundial, os conceitos de descentralização e de flexibilização


administrativa foram motivos de discussão em todos os governos, e ganharam
impulso a partir dos anos 70, com a crise do Estado. Nos anos 80, surge a nova
administração pública, fundamentada nos avanços realizados pela administração de
empresas.

Essa nova administração pública, que no Brasil é conhecida como


administração pública gerencial, seguindo influência do Banco Mundial, fundamenta-
se em alguns importantes pilares, quais sejam:

• Transferência de recursos e atribuições para as camadas políticas locais,


caracterizando o que se chamou de descentralização, nesse caso, de cunho
político;

• Descentralização administrativa, que delega autoridade aos administradores


públicos convertidos em uma espécie de gerentes com cada vez maior
autonomia;

• Diminuição do nível de hierarquia nas organizações;

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• Confiança limitada ao invés de desconfiança total;

• Controle por resultados em substituição ao controle rígido dos processos


administrativos;

• Administração direcionada ao atendimento do cidadão, saindo de cena a


administração focalizada em sim mesma;

• Valorização do conceito de flexibilidade nas organizações, contrapondo-se ao


imobilismo, surgindo lugar para as ideias de multiplicidade;

É com base nesses pilares, aliado ao fato do Banco Mundial considerar que o
Estado é fundamental no processo de desenvolvimento, funcionando agora como
elemento catalisador e impulsionador deste processo, que Bresser Pereira (1996),
descreve os três objetivos principais para a reforma gerencial brasileira:

1) Aumentar a eficácia e efetividade dos organismos do Estado por meio da


descentralização; diferenciação entre formulação e execução; implementação
de novos controles; separação das atividades exclusivas de estado das
atividades de mercado; transferência das atividades competitivas para o setor
público não-estatal; terceirização dos serviços de apoio.

2) Incrementar a capacidade do Estado em proporcionar o crescimento


econômico e social, assegurando a garantia dos contratos; da estabilidade
econômica; da eficácia do poder judiciário; e da promoção dos serviços
essenciais, tais como, educação, saúde, desenvolvimento do conhecimento e
comércio exterior.

3) Proporcionar o caráter democrático na administração pública, através de um


serviço dirigido ao cidadão-cliente e tornar o servidor público responsável
pelos seus resultados.

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UNIDADE 6 - TRIBUNAL DE CONTA DA UNIÃO

6.1 - Breve Histórico “citação das constituições anteriores”

A história do controle no Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, foram


criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de
Janeiro, jurisdicionadas a Portugal.

Em 1808, na administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio e


criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução
da despesa pública.

Com a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi


transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, prevendo-se,
então, os primeiros orçamentos e balanços gerais.

A ideia de criação de um Tribunal de Contas surgiu, pela primeira vez no


Brasil, em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt,
Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, que apresentaram projeto de lei
nesse sentido ao Senado do Império.

Somente a queda do Império e as reformas político-administrativas da jovem


República tornaram realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da União. Em 7 de
novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o
Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da
autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia.

A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui


Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União,
inscrevendo-o no seu art. 89.

A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893,


graças ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto,
Serzedello Corrêa.

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Originariamente, o Tribunal teve competência para exame, revisão e


julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da
União. A fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. A Constituição de
1891, institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe competências para liquidar as contas
da receita e da despesa, e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao
Congresso Nacional.

Logo após sua instalação, porém, o Tribunal de Contas considerou ilegal a


nomeação, feita pelo Presidente Floriano Peixoto, de um parente do ex-Presidente
Deodoro da Fonseca. Inconformado com a decisão do Tribunal, Floriano Peixoto
mandou redigir decretos que retiravam do TCU a competência para impugnar
despesas consideradas ilegais. O Ministro da Fazenda Serzedello Correa, não
concordando com a posição do Presidente demitiu-se do cargo, expressando-lhe
sua posição em carta de 27 de abril de 1893, cujo trecho básico é o seguinte:

Pela Constituição de 1934, o Tribunal de Contas recebeu, entre outras, as


seguintes atribuições: proceder ao acompanhamento da execução
orçamentária, registrar previamente as despesas e os contratos, julgar as
contas dos responsáveis por bens e dinheiro públicos, assim como
apresentar parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para
posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados.

Com exceção do parecer prévio sobre as contas presidenciais, todas as


demais atribuições do Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937.

A Constituição de 1946 acresceu um novo encargo às competências da Corte


de Contas: julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e
pensões.

A Constituição de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969,


retirou do Tribunal o exame e o julgamento prévio dos atos e dos contratos
geradores de despesas, sem prejuízo da competência para apontar falhas e
irregularidades que, se não sanadas, seriam, então, objeto de representação ao
Congresso Nacional.

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6.2 – Retorno Da Democracia

O retorno à democracia e a promulgação da nova Constituição de 1988


devolveram ao TCU antigas atribuições, além de aumentar a sua jurisdição e
competência. Com isso, de acordo com o Artigo 72 ,do atual texto constitucional,
cabe ao Tribunal de Contas: auxiliar o Congresso Nacional na análise da execução
financeira e orçamentária, operacional e patrimonial da administração pública, tanto
direta como indireta, incluindo a apreciação da legalidade de contratos, admissão de
pessoal, concessão de aposentadorias, reformas e pensões; e também a atribuição
de realizar auditorias em qualquer área do setor público por iniciativa própria ou a
pedido do Legislativo ou do Judiciário.

A forma de recrutamento dos ministros do TCU foi ampliada após a


Constituição de 1988. O Presidente da República perdeu o monopólio sobre a
indicação dos nove membros do plenário do órgão de controle de contas, passando
a indicar apenas 1/3 dos ministros, enquanto o Congresso Nacional ficou
responsável pela indicação dos outros 2/3, sendo mantida a necessidade de o
indicado ser aprovado pelo Senado.

Além disso, o Presidente da República não pôde mais escolher todos os


ministros do Tribunal de Contas de sua cota de 1/3 conforme as suas conveniências
políticas. Para cada três membros do TCU indicados pelo chefe do Executivo, dois
devem ser recrutados entre os auditores de carreira do próprio Tribunal de Contas
da União e os representantes do Ministério Público no órgão de controle de contas.

Como requisito obrigatório, manteve-se a idade mínima de 35 anos e fixou-se


em 65 anos a idade máxima, além de se exigir idoneidade moral e reputação ilibada
do candidato. Passou-se a exigir pelo menos dez anos de exercício em atividade
profissional que permita ao candidato a ministro ter adquirido conhecimentos
jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros ou da administração pública. No caso,
fala-se em conhecimento e não em formação acadêmica, fato que pode justificar a
existência de conselheiros que não possuem Curso Superior. O julgamento das
contas do Executivo pelo Tribunal de Contas passou a ser feito com base na análise

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dos princípios da Legalidade, Legitimidade e Economicidade.

6.3 - Competência Do Tribunal De Contas Da União

A Constituição Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o


Congresso Nacional no exercício do controle externo. As competências
constitucionais privativas do Tribunal constam dos artigos 71 a 74 e 161, conforme
descritas adiante:

• Apreciar as contas anuais do presidente da República;

• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,


bens e valores públicos;

• Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de


aposentadorias, reformas e pensões civis e militares;

• Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do


Congresso Nacional;

• Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.

6.4 - Os Tribunais De Conta Nos Estados E Municípios

Os tribunais de contas em estados e municípios brasileiros reproduzem o


modelo do TCU tanto em atribuições como em organização interna, e sofrem apenas
algumas adequações quanto ao número de membros de seu Colegiado Superior –
os conselheiros.

No caso dos estados, tendo como base a realidade do Tribunal de Contas do


Estado de São Paulo (TCESP), o Colegiado é composto por sete conselheiros,
sendo 1/3 indicado pelo Executivo e os outros 2/3 pela Assembléia Legislativa. Cabe
aos tribunais de contas estaduais não apenas exercer o controle financeiro sobre a
administração pública estadual e enviar o parecer com o mérito para a respectiva
Assembléia Legislativa, como também controlar as contas de todos os prefeitos de

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municípios que fazem parte da unidade federativa em que está circunscrito,


enviando o parecer relativo ao julgamento das contas para as respectivas câmaras
municipais de cada, cidade.

O surgimento de tribunais de contas estaduais no Brasil data do período de


transição entre os séculos XIX e XX, sendo que o Piauí foi à primeira unidade
federativa a criar um órgão de controle estadual no ano de 1892, seguido por Minas
Gerais em 1914/20, Bahia em 1915, Pará em 1915, Rio de Janeiro em 1920, São
Paulo em 1921 e Ceará também em 1921.

Os tribunais estaduais estão distribuídos pelas 27 unidades federativas do


país e, dependendo do Estado, fiscalizam as contas do governo estadual e de todos
os prefeitos. Os tribunais dos municípios, presentes em apenas quatro estados
(Bahia, Ceará, Goiás e Pará), estão encarregados de fiscalizar as contas de todos
os prefeitos da unidade federativa em que atuam.

Os tribunais de contas do município existem exclusivamente nos municípios


de São Paulo e Rio de Janeiro e fiscalizam apenas as contas dos prefeitos dessas
capitais.

Os Estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará possuem duas estruturas de


controle de contas sobre a administração pública: a primeira é a de um Tribunal de
Contas estadual encarregado de avaliar as contas do governador do Estado, e a
segunda refere-se a um Tribunal de Contas dos municípios, responsável pelo
controle financeiro das contas de todos os prefeitos dos municípios que compõem
cada um desses Estados.

Nos municípios, a criação de tribunais de contas é bem mais recente. Com


relação às experiências que ocorreram em cidades paulistas, eles só foram
possíveis com o advento da Constituição estadual de 1967. Tal Constituição, em seu
artigo 106, previa que “o município de São Paulo e os que tiverem renda superior a
cinco por cento da arrecadação deste, poderão ter regime administrativo especial e
Tribunal de Contas próprio, na forma que a Lei Orgânica dos municípios
estabelecer”.

A Constituição paulista de 1967, no artigo 107, estipulava: “municípios da

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mesma região, que, em conjunto, atingirem o limite de renda estabelecido no artigo


anterior, poderão ter Tribunal de Contas próprio”. Dessa maneira, era possível que
municípios circunvizinhos criassem um único órgão de controle de contas para eles
próprios.

Assim, apenas a cidade de São Paulo manteve o seu próprio Tribunal de


Contas, sendo que os demais órgãos semelhantes que já existiam em outros
municípios brasileiros foram extintos. Somente o município do Rio de Janeiro
poderia criar seu órgão de controle de contas, por se enquadrar nos requisitos
previstos na Emenda Constitucional de 1969. O órgão de controle de contas da
capital fluminense veio a ser criado em outubro de 1980.

A Constituição de 1988, em seu artigo 31, reafirmou a proibição de se criar


Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, permitindo que continuassem
a existir apenas os Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de
Janeiro.

6.5 - Participação Popular Como Problema Jurídico E Político

Não é simples definir, mesmo em termos operacionais, um conceito útil de


participação popular na administração pública.

Em sentido amplo, participar significa intervir num processo decisório


qualquer. Segundo Modesto (1995), no âmbito do direito público, a questão da
participação vincula-se estritamente à interferência na realização e controle das
funções estatais e na própria elaboração do direito positivo. Nesta direção, embora
de forma mais específica, Kelsen (1990, p.91) definia os direitos políticos como "as
possibilidades abertas ao cidadão de participar do governo, da formação da
´vontade´ geral. Livre da metáfora, isso significa que o cidadão pode participar da
criação da ordem jurídica".

A participação administrativa, ou a participação no âmbito da administração


pública, considerando esse sentido amplo, corresponde a todas as formas de
interferência de terceiros na realização da função administrativa do Estado. Mas,

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participação popular na administração pública é conceito necessariamente mais


restrito: trata-se da interferência no processo de realização da função administrativa
do Estado, implementada em favor de interesses da coletividade, por cidadão
nacional ou representante de grupos sociais nacionais, estes últimos, se e enquanto
legitimados a agir em nome coletivo.

Para qualificar o que seja participação popular interessa distinguir, por


exemplo, a participação relacionada à garantia de situações individuais da
participação ocupada com garantia da legalidade, moralidade, impessoalidade e
eficiência da gestão da coisa pública. É necessário também excluir do rol das formas
de participação popular a simples incorporação profissional e individual do cidadão,
mediante concurso público, aos quadros funcionais do Estado. Parece necessário
ainda, em termos explícitos, recusar a qualificação de participação cidadã a
atividades compulsórias, distanciadas de qualquer manifestação autêntica da
sociedade civil, como o serviço militar obrigatório.

Não devem ser consideradas formas de participação popular a prestação de


serviço público por um concessionário de serviço público, delegado do Estado, cuja
motivação econômica é evidente, bem como a atuação de particulares em busca do
resguardo de direitos estritamente individuais. No entanto, diversa é a situação dos
agentes privados aptos a interferir, sob várias formas, no desenvolvimento de
funções estatais, idealmente com vistas ao interesse geral e sem vínculo jurídico
com o Poder Público (esta sim, denominada participação).

A participação popular é, sobretudo, uma questão política, relacionada ao


grau de desenvolvimento e efetivação da democracia. O aparato jurídico é incapaz
de induzir a participação popular; mais ainda, frequentemente cumpre papel inverso,
dificultando a participação, estabelecendo mecanismos de neutralização e
acomodação extremamente sutis.

6.6 - Tipologia Da Participação Popular Na Administração Pública

A participação popular apresenta-se sob formas diversificadas, heterogêneas,

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que cabe referir a breve trecho para evitar simplificações excessivamente redutoras
do tema.

A participação popular quanto à eficácia de sua ação, segundo entendemos,


pode ser :

a) vinculante

a.1.) decisória (ex.: co-gestão);

a.2.) condicionadora (ex.: conselhos administrativos, que limitam


discricionariedade da autoridade superior, exigindo motivação extensa em
pronunciamentos divergentes).

b) não vinculante (ex.: conselhos meramente consultivos);

A participação popular, ainda, quanto à matéria e a estrutura de sua


intervenção pode ser:

a) consultiva

a.1.) individual (ex.: colaboração especializada);

a.2.) colegial (ex.: conselhos consultivos);

a.3.) coletiva (ex.: audiências públicas).

b) executiva

b.1.) co-gestão (ex.: conselho de gestão);

b.2.) autônoma (ex.: organizações sociais, ongs, entidades de utilidade


pública).

Enterria (1998), elaborou uma outra classificação das formas de participação


na administração pública que convém referir:

a) participação orgânica – inserção dos cidadãos, enquanto tais (não como


funcionários ou políticos), em órgãos da estrutura do poder Público; ex. as
corporações públicas; administração não corporativa; técnicas de representação de
interesses e técnica de colaboração de especialistas;

b) participação funcional – atuação cidadã fora do aparato administrativo, mas

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em atividades materialmente públicas, com o auxílio ou concordância da


Administração. Ex.: consultas públicas; denúncias; exercício de ações populares;
petições e propostas;

c) participação cooperativa – atuação do cidadão como sujeito privado, sem


exercer função materialmente pública, mas em atividades de interesse geral, com
apoio do Poder Público. Ex.: atividades de entidades de utilidade pública, entre
outras.

Di Pietro (1993), por sua vez, sugere uma classificação dicotômica, com
evidentes méritos didáticos:

a) participação direta – a realizada sem a presença de intermediários eleitos;


exemplifica com o direito de ser ouvido e a enquête (consulta à opinião pública sobre
assunto de interesse geral);

b) participação indireta – a realizada através de intermediários, eleitos ou


indicados; exemplifica com a participação popular em órgão de consulta, a
participação popular em órgão de decisão, a participação por meio do ombudsman e
a participação por via do Poder Judiciário.

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UNIDADE 7 - CICLO ORÇAMENTÁRIO

7.1 - Conceito

O ciclo orçamentário ou processo orçamentário, pode ser definido como um


processo contínuo, dinâmico e flexível, por meio do qual se elabora, aprova,
executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos
aspectos físico e financeiro. Logo, ciclo orçamentário corresponde ao período de
tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua
concepção até a apreciação final.

Convém ressaltar que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício


financeiro. Este, na realidade, é o período durante o qual se executa o orçamento,
correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o
exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro e
encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei n°
4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário envolve um período muito maior,
iniciando com o processo de elaboração do orçamento, passando pela execução e
encerramento com controle.

Identifica-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo orçamentário,


são elas:

a) Elaboração da Proposta Orçamentária

Esta fase é essencialmente da responsabilidade do Poder Executivo, e deve


ser compatível com os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo.

Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judiciário, e o Ministério Público têm


autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já
estabelecidos nos planos e diretrizes.

O Órgão Central do Sistema de Orçamento (MPO) fixa parâmetros, a serem


adotados no âmbito de cada Órgão/Unidade Orçamentária. Há dois níveis de
compatibilização e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as

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unidades de cada Órgão; o segundo, já no âmbito do Órgão Central do Sistema de


Orçamento, entre os vários órgãos da Administração Pública.

Disso, resulta a proposta consolidada que o Presidente da República


encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional.

Vale notar que antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o


Órgão Central de Orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a
participação do Setor Público no PIB e a previsão de arrecadação, conforme o
estabelecido no Plano Plurianual.

Os recursos financeiros serão determinados em função das recomendações


contidas no Plano Plurianual que tratam do comportamento da arrecadação
tributária; da política de endividamento e da participação das fontes internas e
externas no financiamento das despesas.

No processo de programação, busca-se uma igualdade entre a demanda e a


oferta financeira, quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do
equilíbrio entre receitas e despesas públicas).

Considerando ser a peça orçamentária o documento que define todo o


processo de gestão dos recursos públicos, devem ser contemplados, na fase de
elaboração orçamentária, todos os elementos que facilitem a análise sob os
aspectos da eficiência e da eficácia dos projetos.

Nessa linha, a programação da despesa orçamentária no interior do Poder


Executivo está pautada nas seguintes etapas:

1 – Estabelecimento das diretrizes gerais do Governo;

2 – Quantificação dos recursos financeiros;

3 – Transmissão das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada


Ministério/órgão aos níveis menores de sua competência;

4 – Os níveis inferiores (unidades orçamentárias) elaboram seu programa de


trabalho (projetos e atividades) evidenciando para cada projeto e atividade: objetivos
a alcançar; conotação ou interdependência com outros elementos programáticos
metas e fases a serem atingidas; recursos humanos materiais, financeiros e

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institucionais necessários; custos unitários; unidades de mensuração utilizadas.

5 – Compatibilização do programa de trabalho em nível superior do órgão


(órgãos setoriais).

6 – Revisão e recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas face


às prioridades ou limitações financeiras.

7 – Consolidação da proposta orçamentária (órgão central).

Como se vê, o Orçamento da União segue orientação contida na Lei de


Diretrizes Orçamentária – LDO e sua aprovação está condicionada ao atendimento
das disposições do Plano Plurianual, instrumentos que merecem breve comentário
em face da importância que ostentam no cenário orçamentário federal.

7.2 – Plano Plurianual

O Plano Plurianual – PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art.
165, I e parág. 1° ), vindo a substituir os anteriores Orçamentos Plurianuais de
Investimentos. A competência para remetê-lo ao Congresso Nacional, uma vez que
possui natureza jurídica de lei ordinária, é privativa do Presidente da República. No
seio do Parlamento, poderá receber emendas, apresentadas na Comissão Mista de
Planos, Orçamentos e Fiscalização, onde receberão parecer que, depois de votado
na Comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento
Comum.

A lei que instituir o PPA, estabelecerá, por regiões, as diretrizes, objetivos e


metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, bem como aquelas relativas aos programas de duração continuada
(mais de um exercício financeiro).

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro


poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou em lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade.

O projeto de PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do

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mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do


término do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento
da sessão legislativa.

Cabe à lei complementar dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a


organização do PPA. Essa lei complementar ainda não foi promulgada, portanto
ainda estão em vigor as regras estatuídas no art. 35, parág. 2° I do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, transcritos no parágrafo anterior.

O PPA não é imutável no seu período de vigência. Lei específica, com a


mesma tramitação descrita supra, poderá alterá-lo, conforme já ocorrido.

7.3 - Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

É, também, criação da Constituição de 1988. A LDO é o instrumento


propugnado pela Constituição, para fazer a transição entre o PPA e as leis
orçamentárias anuais.

O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses
e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril). O Congresso
Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57,
parág. 2° da CF).

No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que


compatíveis com o Plano Plurianual, que serão apresentadas na Comissão Mista de
Planos, Orçamento e Fiscalização Financeira – CMPOF, onde receberão parecer,
sendo apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum.

O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional


para propor modificações no projeto de LDO, enquanto não iniciada a votação na
CMPOF, da parte cuja alteração é proposta.

Constarão da Lei de Diretrizes Orçamentárias: as metas e prioridade da


Administração Pública Federal para o exercício; as orientações a serem seguidas na

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elaboração do orçamento do exercício; os limites para elaboração das propostas


orçamentárias de cada Poder; disposições relativas às despesas com pessoal (art.
169 da CF); política da aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

b) Discussão e Aprovação da Proposta Orçamentária

No Legislativo, o projeto é encaminhado à Comissão Mista de Planos,


Orçamentos Públicos e Fiscalização, a que se refere o parágrafo 1º do art. 166 da
Constituição, hoje composta por oitenta e quatro membros titulares, sendo sessenta
e três Deputados e vinte e um Senadores.

O Presidente da Comissão designa o Relator-Geral. A este, caberá submeter


à Comissão um parecer preliminar, em que são fixados parâmetros que orientarão a
elaboração dos relatórios parciais e setoriais, inclusive quanto à formulação de
emendas. Os relatórios setoriais, no âmbito das Subcomissões, consolidarão os
relatórios parciais, que tratarão de partes da proposta, correspondentes a um ou
mais órgãos e unidades orçamentárias.

Os relatórios setoriais são discutidos e votados no âmbito das Subcomissões.


Ao Relator-Geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados em cada
Subcomissão, vedada qualquer modificação, ressalvadas as alterações por ele
propostas e aprovadas pelo Plenário da Comissão, bem como as decorrentes de
destaques aprovados pela Comissão.

O Relatório-Geral é discutido e votado pelo Plenário da Comissão e,


posteriormente, submetido ao Plenário do Congresso Nacional.

Aprovada a redação final, o projeto é então encaminhado à sanção do


Presidente da República. A devolução para sanção deve ocorrer até o encerramento
da sessão legislativa. Por conseguinte, a sessão não poderia ser encerrada sem a
aprovação e o encaminhamento do projeto de lei orçamentária ao Executivo.

c) Execução do Orçamento

Publicada a Lei Orçamentária, desencadeia-se, então, o processo de


execução do Orçamento do Governo Federal.

Nesta fase, os Ministérios ou órgãos executam os programas governamentais

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contemplados na Lei Orçamentária, mediante uma série de decisões e atividades


financeiras que possibilitam atingir as metas e objetivos explicitados no orçamento-
programa anual que deverá estar em harmonia com o Plano Plurianual do Governo.

A elaboração e administração orçamentária e financeira se desenvolvem


dentro do exercício definido como o ano civil, isto é, de 01 de janeiro a 31 de
dezembro, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº 4.320/64.

A execução orçamentária constitui uma atribuição do Executivo. O seu


procedimento molda e influencia a tomada de decisões e desenvolve-se de acordo
com a distribuição e poder dentro do Governo.

d) Controle Orçamentário

No decorrer do processo de execução orçamentária e financeira, a


Administração procura obter informações físico-financeiras que possibilitem controlar
e avaliar os planos e programas a executar, em execução ou executados,
constantes do orçamento-programa anual.

O controle e a avaliação constituem a última fase do ciclo orçamentário, mas


de forma alguma a menos importante. Aliás, consoante ao art. 6º do Decreto-Lei nº
200/67, o controle representa um dos cinco princípios fundamentais que norteiam a
Administração Pública Federal.

No âmbito do Governo Federal, pode-se distinguir dois tipos de controle


interno e externo. Denomina-se interno quando exercido dentro da própria
Administração, ou seja, por agentes do mesmo Poder, e externo quando exercido
por órgãos independentes desse Poder.

No processo de controle e avaliação orçamentária, identificam-se as


seguintes etapas: comparação dos resultados obtidos e efeitos produzidos;
comparação dos resultados e efeitos obtidos com os objetivos e metas
programadas; análise dos problemas observados e determinações de suas causas;
definição e tipificação das medidas corretivas que se devam tomar; e aplicação das
medidas corretivas.

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7.4 - Deficiências e Distorções no Processo Orçamentário

Uma das primeiras críticas que se faz ao Orçamento Público, nos diversos
níveis de governo, é o argumento de que esse instrumento não corresponde aos
interesses da maioria da população. Isso acontece não em virtude de deficiência
técnica, mas pelo fato de serem elaborados e executados sem discussão política,
seja nos foros de representação (o Legislativo), seja no âmbito da sociedade.

Na realidade, os grupos que até agora têm tido participação efetiva e


sistemática na elaboração do orçamento são os lobistas das grandes empreiteiras e
construtoras. Elas agem de forma organizada, sem estardalhaço, preparando
projetos de obras e grandes investimentos, induzindo a sua incorporação nas
previsões orçamentárias, preparadas no Executivo e aprovadas pelo Legislativo.
Muitas vezes, as dotações são previstas com valores subestimados para depois de
aprovadas, utilizar-se de um esquema de convencimento e pressão no sentido de
que as obras tenham continuidade e com isso suplementem recursos. É o
expediente da "janela orçamentária" em que a estratégia é abrir uma brecha para
que a "obra" entre no orçamento, ainda que com recursos insuficientes, o
competente trabalho lobístico cuida do resto.

Por outro lado, observa-se uma presença mínima dos parlamentares na


discussão e votação das leis orçamentárias, apesar do prazo de três meses para o
debate. O Plano Plurianual, por exemplo, foi aprovado por acordo de lideranças. Os
textos das proposições orçamentárias têm apresentado, em geral, uma listagem
enorme de prioridades, sem hierarquizá-las, nem especificá-las em termos de metas
físicas, passíveis de avaliação, inclusive pela sociedade. As prioridades, na
realidade, constituem um rol de intenções gerais sem maiores consequências
práticas.

Além disso, as fases de elaboração e discussão/aprovação do orçamento


recebem a influência de outros fatores. A elaboração orçamentária é marcada, por
exemplo, pela inexistência ou ineficiência do planejamento, ausência de vínculos

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com as metas e objetivos, modelo rígido, limite preestabelecido e pelo


descompromisso por parte dos gestores. Acrescente-se, ainda, que o resultado dos
trabalhos implementados nessa fase representa, com pequenas variações, a
reprodução da proposta orçamentária do ano anterior. Já a fase da
discussão/aprovação esbarra na falta de conhecimento da missão do órgão de
julgamento, a existência de conflitos, blefe, reserva orçamentária, entre outros
elementos. Vale dizer que a votação do orçamento consiste numa "queda de braço"
entre o Executivo e o Legislativo. O Congresso Nacional condiciona a aprovação da
proposta orçamentária com a inclusão de suas emendas no Orçamento, a maioria
delas destinadas ao atendimento das bases eleitorais dos parlamentares.

Se o processo de elaboração e aprovação do orçamento está repleto de


manobras e manipulações, imagine-se a execução, realizada nos gabinetes no
assédio dos lobistas e grupos de interesses.

Como o orçamento não é indexado e a liberação dos recursos é efetuada por


trimestres, há disputa dos diversos grupos. Liberam-se os recursos, primeiramente,
para obras e serviços que podem render mais votos ou em razão de determinados
compromissos com grupos decididos a investir em campanhas ou até para grupos
dispostos a engordar o patrimônio particular de ocupantes do poder. Assim, o
atendimento dos interesses dos referidos grupos coloca de lado algumas prioridades
previstas na LDO.

No decorrer do exercício, em razão dos crescentes déficits, a liberação dos


recursos fica a depender do "contingenciamento", em que os cortes se dão de forma
linear, sem uma discussão com a sociedade, sequer com o Legislativo.

Relativamente ao controle da execução orçamentária, observa-se que a


performance dessa fase é dificultada pelo excesso de formalismo, descaso dos
gestores, ausência de indicadores de desempenho, falta de integração entre as
fases de planejamento, aprovação e execução, entre outros fatores.

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UNIDADE 8 - CONTROLE GERENCIAL E ADMINISTRAÇÃO


DE RECURSOS E TOMADA DE DECISÕES

A utilização da Contabilidade Gerencial e seus métodos, como ferramenta


importante na geração de informações que auxiliem o processo decisório,
ultrapassaram os limites das organizações manufatureiras e agora vemos sua
aplicação nos mais diversos setores da economia, desde prestadoras de serviços,
como bancos e hospitais, até entidades sem fins lucrativos, como organizações não-
-governamentais.

Os gestores e contadores das organizações governamentais ou sem fins


lucrativos têm muito em comum com suas contrapartes em organizações com fins
lucrativos. Há dinheiro a ser ganho e gasto. Há orçamentos a ser preparados e
sistemas de controle a ser projetados e implementados. Há uma obrigação de usar
os recursos sabiamente. Se usada de maneira inteligente, a contabilidade contribui
para a eficiência das operações e auxilia as organizações governamentais a atingir
seus objetivos.

No Brasil, observa-se, há tempos, a preocupação dos gestores dos diversos


níveis da administração pública com o aspecto do controle. Isso ficou ainda mais
imperativo com a edição da Constituição Federal de 1988, embora os aspectos da
legalidade e da formalidade ainda permaneçam como focos culturalmente
importantes, por parte dos órgãos de controle interno e externo, constatam-se
diversas experiências inovadoras em que os sistemas tradicionais estão sendo
gradativamente abandonados e, consequentemente, a contabilidade e a auditoria
passam a estar mais voltadas para aspectos gerenciais.

O controle interno de cada um dos Poderes tem, entre outras, a finalidade de


proteger e salvaguardar os bens e outros ativos contra fraudes, perdas ou erros não
intencionais, além de assegurar o grau de confiabilidade das informações contábeis
e financeiras. Ao tratar do controle interno, as normas constitucionais ainda obrigam
que deverá prestar contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores públicos

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ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de


natureza pecuniária.

O controle interno-integrado constitui o controle do Estado como pessoa


jurídica de direito público, ou seja, da entidade e o conjunto dos três Poderes, sendo
responsável pela coordenação das atividades individuais de controle de cada um
dos Poderes e atuando de modo independente para conferir pleno sentido a sua
mais nobre função: a proteção permanente e contínua do patrimônio público. Desse
modo, o controle interno constitui uma função permanente que não deve sofrer
influências episódicas ou sazonais, resultado dos planos ocasionais e temporais dos
governos.

Além da contribuição para o alcance dos objetivos da economicidade,


eficiência e eficácia das ações de governo, os Sistemas de Controle Gerencial
passaram a ser um instrumento fundamental depois da chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal. Lei essa que têm como princípios: o planejamento; a
transparência; o controle e a responsabilização, que, em seu conjunto, são
orientadores para a implantação do modelo de informações gerenciais, pois o
planejamento e o controle são instrumentos fundamentais para a geração de
informações úteis não só para o atendimento da Lei, como também para auxiliar o
processo decisório e, consequentemente, melhorar os demais princípios, como a
transparência e a responsabilização.

8.1 - Sistemas De Controle Gerencial

Segundo a definição de Horngren, Sundem e Stratton (2004, p. 300) o


"Sistema de controle gerencial é uma integração lógica das técnicas para reunir e
usar as informações a fim de tomar decisões de planejamento e controle, motivar o
comportamento de empregados e avaliar o desempenho".

Para a American Accouting Association citada pelo professor Peixe (2002, p.


52) "o sistema de planejamento e controle gerencial consiste de políticas,
procedimentos, métodos e práticas usadas pelo administrador de uma organização

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para atingir os objetivos organizacionais".

Portanto, pode-se inferir da definição dos autores, os objetivos fundamentais


da utilização de um sistema de controle gerencial, quais sejam:

• Coletar informações relevantes para a tomada de decisões;

• Assegurar que os objetivos organizacionais sejam atingidos através do


controle;

• Comunicar os resultados das ações a toda a organização, motivando os


colaboradores;

• Avaliar o desempenho da organização.

8.2 - Metas Organizacionais

O primeiro e mais básico componente de um sistema de controle gerencial


são as metas da organização. Ao estabelecer as metas, a alta direção da
organização está estabelecendo a direção a ser seguida, estruturando como a
organização se posicionará no mercado. Estabelecidas as metas da organização, o
próximo passo será a definição dos processos críticos necessários para alcançá-las,
desenvolvimento das medidas de desempenho e o monitoramento para que os
gestores possam mensurar os resultados.

Nas entidades com fins econômicos, as metas visam a maximização do lucro,


pois é através do lucro que os proprietários têm um retorno sobre o investimento
total aplicado na atividade que desenvolvem. Já nas entidades sem fins lucrativos,
quais seriam os objetivos das metas? Na definição de Anthony e Herzlinger, citados
pelo professor Peixe (2002, p. 70) "(...), o sucesso de uma organização sem fins
lucrativos deveria ser mensurado pelo quanto ela contribui para o bem-estar
público". Embora seja de difícil mensuração, o desempenho da organização
governamental, no sentido da contribuição à população, pode ser medido
parcialmente pela evolução dos indicadores sociais, tais como: escolaridade,
mortalidade infantil, diminuição do déficit habitacional, entre outros.

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Estabelecidas as metas, os gestores devem definir as Medidas de


Desempenho, que nem sempre são expressas em termos financeiros, tais como
orçamentos de operações, alvos de lucro ou retorno exigido sobre o investimento.
Um sistema de controle gerencial bem projetado desenvolve e relata as medidas de
desempenho financeiras e não-financeiras. Aliás, tais medidas não-financeiras
podem ser mais oportunas e mais proximamente afetadas por empregados nos
níveis mais baixos da organização, onde o produto é fabricado ou o serviço é
prestado.

Dessa forma, as boas medidas de desempenho deverão: relatar as metas


organizacionais; equilibrar os interesses de curto e longo prazos; ser afetadas por
ações dos gestores e dos empregados; ser facilmente entendidas pelos
empregados; ser utilizadas na avaliação e recompensa de gestores e empregados e
ser razoavelmente objetivas e fáceis de mensurar.

8.3 - Identificando Centros (Áreas) De Responsabilidades

Para projetar um sistema de controle gerencial que satisfaça as necessidades


da organização, os gestores precisam identificar os centros (áreas) de
responsabilidade, desenvolver medidas de desempenho, estabelecer uma estrutura
de monitoramento e relatório, ponderar custos e benefícios e fornecer motivação
para alcançar a congruência de metas e o esforço gerencial.

Um centro (área) de responsabilidade envolve um conjunto de atividades e


recursos designados ao gestor, a um grupo de gestores ou a outros colaboradores.
Um conjunto de máquinas e atividades de obras, por exemplo, pode ser um centro
de responsabilidade para um gestor de uma secretaria de obras públicas. E em
sentido mais amplo, a entidade pública pode ser um cento de responsabilidade para
o administrador público.

Um sistema de controle gerencial dá a cada gestor a responsabilidade por um


grupo de atividades e ações; assim, monitora e relata os resultados das atividades e
a influência do gestor naqueles resultados. Tal sistema exerce atração inata para a

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maioria dos gestores de alto nível, porque os ajuda a delegar a tomada de decisão
que herdam. Assim, os projetistas de sistema aplicam a contabilidade por
responsabilidade para identificar quais partes da organização têm responsabilidade
primária para cada ação, bem como desenvolvem medidas de desempenho e alvos,
e projetam relatórios dessas medidas por centro de responsabilidade. Os centros de
responsabilidades geralmente têm metas múltiplas e ações que o sistema de
controle de gestão monitora. Os centros de responsabilidade, via de regra, são
classificados de acordo com suas responsabilidades financeiras, como centros de
custos, centros de resultados (lucro) ou centros de investimentos.

Em entidades públicas, como já foi exemplificado acima, os órgãos,


secretarias ou ainda departamentos, podem ser considerados centros de
responsabilidades.

8.4 - Motivando Os Colaboradores Da Organização

Para Horngren, Sundem e Stratton (2004, p. 307), "Para alcançar o máximo


benefício a um mínimo custo, um sistema de controle gerencial deve promover a
congruência de metas e o esforço gerencial". A congruência de metas depende
fundamentalmente da participação dos colaboradores, são eles que, assimilando os
objetivos da organização e tornando-os seus, também tomam decisões que ajudam
a satisfazer as metas gerais da organização. O esforço gerencial é definido como o
grau da ação em direção ao atingimento das metas estabelecidas. Para os autores
supra citados, "O esforço, aqui, significa não apenas trabalhar mais rápido, mas
também trabalhar melhor".

A congruência de metas e o esforço para alcançá-las em relação aos


colaboradores devem estar ligada a um sistema de recompensa. A escolha de
recompensas pertence claramente a um sistema geral de controle gerencial,
podendo ser monetárias e não-monetárias. Os exemplos incluem aumento de
salário, bônus, promoção, elogios, autossatisfação, etc.

A motivação enfoca diversas variáveis que energizam o comportamento

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humano. Dentro deste contexto, as várias teorias discutidas por diversos autores
tratam o que efetivamente motiva as pessoas.

Bowditch e Buono citados pelo professor Peixe (2002, p. 55) citam David
McClellan que identificara três necessidades básicas que as pessoas desenvolvem:
"necessidades por realização, poder e afiliação". Podemos inferir que alguns
indivíduos serão mais motivados pela necessidade de afiliação (necessidades
sociais), enquanto outros serão motivados pela necessidade de atingir diversas
metas ou conquistar certo grau de poder ou influencia sobre outras pessoas.
Podem-se desenvolver de programas de treinamentos para aumentar a motivação
por realização, em gerentes e subordinados, por exemplo.

Bowditch e Buono citados pelo professor Peixe (2002, p. 59) apresentam um


modelo básico do processo de motivação, a chamada teoria das expectativas, ou
VIE:

O modelo de motivação é uma função de três componentes: (1) uma


expectativa de esforço-desempenho, no sentido de que um esforço maior
trará um bom desempenho (expectativa); (2) uma percepção de
desempenho-resultados, no sentido de que um bom desempenho trará
certos resultado ou recompensa (instrumentalidade); e (3) o valor ou
atração de uma certa recompensa ou resultado para a pessoa (valência).

Pode-se concluir que o indivíduo, para se motivar, precisa dar valor ao


resultado ou recompensa, precisa ainda acreditar no esforço adicional, que levará a
um melhor desempenho, melhores resultados ou recompensas maiores. Por
exemplo, se o funcionário estiver preparando um relatório e não tiver certeza quanto
ao tipo de relatório que a administração quer, ou perceber que tal relatório não tem a
importância devida, pode classificar seu trabalho como perda de tempo. Visto que o
relatório poderá tomar mais uma hora de trabalho, podendo interferir com as
obrigações familiares, as expectativas de uma discordância conjugal poderiam
sobrepujar a recompensa potencial, principalmente se a definição de um relatório
"útil" não estiver clara. Embora, o indivíduo tivesse que trabalhar duro produzindo um
relatório de alta qualidade, esse relatório ainda poderia não ser útil para a
administração (instrumentalidade baixa).

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Considerando-se que o nível do funcionário está baixo, cada um do três


componentes do modelo poderia ser analisado, numa tentativa de se identificar o(s)
fator(es) causador(es).

Percebe-se que as pessoas serão motivadas a produzir quando percebem


que seus esforços a levarão a um desempenho bem-sucedido e à obtenção das
recompensas almejadas. Os esforços da gerência ou administrador de pessoas de
um setor, no sentido de motivar seus colaboradores, devem se concentrar em
esclarecer o "caminho" de um subordinado para uma meta ou objetivo desejado.

8.5 - A Controladoria Nas Entidades Públicas

O Sistema de controle interno das entidades públicas deve ficar a cargo de


um órgão independente e autônomo, com seus titulares se reportando diretamente
ao gestor público. Esse órgão é a Controladoria. É necessário esclarecer que a
criação de uma Controladoria no setor público não difere da empresa privada,
ambas mantém os princípios fundamentais do controle e geração de informações
para tomada de decisões.

Na implantação da Controladoria não pode deixar de ter, entre outras, as


seguintes atribuições:

• A prestação de contas ao Poder Legislativo, por meio do Tribunal de Contas;

• Servir, por meio de documentos e relatórios, de instrumento de auxílio no


processo decisório;

• Produzir avanços no uso dos sistemas tradicionais de controle orçamentário,


financeiro e patrimonial, estabelecendo um elenco de indicadores financeiros,
econômicos e sociais que permitam a melhoria do processo decisório;

• Abandonar gradativamente a preocupação com o montante gasto para


enfatizar os resultados alcançados pelos gestores nos aspectos da
economicidade, eficiência e eficácia.

Tendo essas e muitas outras atribuições, a Controladoria estará efetivamente

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melhorando os controles gerenciais para que o Gestor Público atenda plenamente


aos programas propostos na aprovação do orçamento.

Como responsáveis pelo Sistema de Controle Gerencial os Controllers devem


ter autonomia e independência, verificando o grau de adesão dos agentes públicos
às políticas determinadas, mediante análise do desempenho da gestão
administrativa e dos controles existentes.

8.6 - Atendimento Aos Princípios Da Lei De Responsabilidade Fiscal

Como já foi dito, a Lei de Responsabilidade Fiscal está apoiada em quatro


eixos: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização, que, em
seu conjunto, são orientadores para a implantação do modelo de informações
gerenciais, pois o planejamento e o controle são instrumentos fundamentais para a
geração de informações úteis não só para o atendimento da Lei, como também para
auxiliar o processo decisório e, consequentementem melhorar os demais eixos,
como a transparência e a responsabilização.

Transparência essa que, segundo Silva (2002, p. 217), será "(...) concretizada
com a divulgação ampla, inclusive via Internet, (...), permitindo identificar as receitas
e despesas e a responsabilização no caso de descumprimento das regras e
princípios estabelecidos".

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CONCLUSÃO

Há muito se fala em uma gestão mais profissional da coisa pública, mais


responsável, mais transparente. A mal versação dos recursos públicos tem levado a
sociedade, por meio de seus representantes, a buscar meios de controle sobre a
administração pública, e, a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal veio para
responder esse anseio, punindo o Gestor que se "descuidar" do equilíbrio financeiro
da entidade pública.

Em paralelo à imposição legal, nota-se que os gestores públicos percebem a


importância das ferramentas administrativas das organizações privadas, que com as
devidas adaptações, podem ser implantadas com êxito nas organizações públicas. E
uma delas é a substituição dos tradicionais sistemas de controle das entidades
públicas, que serviam apenas para cumprir obrigações legais, pelos sistemas de
controle gerencial, que se torna uma ferramenta poderosa no controle dos gastos e
geração de informações úteis para tomada de decisões.

Pode-se afirmar que à medida que os gestores públicos tomem conhecimento


da importância de um sistema de controle gerencial para garantir o cumprimento de
metas, otimização no uso dos recursos, transparência nos gastos, entre outros, sua
implantação será mais ampla, melhorando muito a eficiência da administração
pública.

Em face da administração pública empreendedora ter surgido recentemente,


embora já globalmente reconhecida, torna a criação dos instrumentos dessa
moderna gestão pública um processo de investigação científica e um processo de
aprendizagem e experiência cidadã e gerencial pública, do qual se aguardam novas
pesquisas e aprimoramentos.

De acordo à reforma pública gerencial, em implementação no Brasil, verifica-


se que a principal mudança do Estado, neste início de século, não será a redução do
seu tamanho, mas a mudança na sua estrutura de organização do trabalho que se
orienta para a descentralização, e no seu processo de decisão que se orienta a uma
maior participação social. Dentro dessa perspectiva, aguarda-se que o Estado mude

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de produtor direto de bens e serviços para indutor e regulador do desenvolvimento


econômico e social, tendo como consequência a participação mais direta dos
cidadãos nas decisões.

Portanto, o pensamento é regenerar o Estado, possibilitar a criação das


condições para que ele cumpra suas funções da melhor forma, proporcionar o
restabelecimento do vínculo governo-sociedade do qual emana sua autoridade.

O convencimento e a capacidade de persuasão das várias camadas da


sociedade, bem como das instituições que a compõem, estão subordinados à
capacidade de demonstração de que as reformas são altamente necessárias e
desejáveis para que o país possa crescer e funcionar da melhor forma.

O alcance e a profundidade das reformas vão depender da capacidade dos


governos mobilizarem apoios e recursos junto a outros parceiros do processo social,
como: organizações não-governamentais, setor produtivo, entidades de classe,
agentes políticos, mídia, entre outros.

Vale chamar a atenção para o fato que as diversas e contínuas interações


governo – entes governamentais – sociedade, próprios da dinâmica de gestão
pública, deixam entrever diferenças de percepção do valor criado entre os agentes,
sejam públicos ou privados. A busca da superação dessas diferenças determina o
diálogo político e aprimora o processo público gerencial, aprimorando a eficácia da
gestão democrática empreendedora. Conquista-se, dessa forma, o julgamento e a
validação contínua das políticas de gestão pública.

Como crítica, podemos falar que a proposição de reforma de Bresser-Pereira


(1998) desconsidera a racionalidade e a norma que, segundo a proposição, não
permitem ao indivíduo decidir dentro de critérios e utilizando a razão. Além disso,
trata a administração pública como um conjunto, o que não se percebe como viável,
dada a variedade de instituições que a compõem, necessitando a administração,
portanto, ser bastante relativizada, de acordo com a burocracia que se deseja
reformar.

Também como crítica, podemos dizer que a reforma gerencial brasileira


segue o modelo inglês, implantado no governo Thatcher, que é objeto, até hoje, de

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muita controvérsia. A principal crítica ao sistema inglês é que ele criou grandes
distorções, tais como a proliferação de entidades, fragmentação da ação
administrativa e aumento do nepotismo, devido à ampla aceitação de pressões
externas por parte dos quadros de pessoal dessas entidades.

Como finalização, aproveito o ponto de vista de Przeworski (1996) sobre a


reforma do Estado.

(...) o propósito da reforma do Estado é descobrir mecanismos institucionais


que permitam ao Estado distinguir e devidamente sancionar as ações
privadas que são coletivamente desejáveis, bem como instituições que
permitam aos cidadãos punir os governos que abusam do poder de intervir.

Creio que não se enxerga na proposta de reforma do Estado brasileiro a


possibilidade do desejo da coletividade prevalecer e, muito menos, formas de
punição ao governo, em caso de erros e abusos, e, muito menos ainda, a sua
submissão ao controle popular. E isso, por tudo o que expusemos aqui, é essencial
ao exercício da cidadania responsável, orientadora da moderna gestão pública.

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