UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

GESTÃO PÚBLICA PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

TÓPICOS ESPECIAIS I – SISTEMAS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

DOCENTE: BERNARDO PEDRETI

DISCENTE: JAQUELINE DO NASCIMENTO ROSA

2019.1 – TURMA: 152

ESTUDO DIRIGIDO – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS

IMPACTOS NEGATIVOS

Rio de Janeiro / 2019

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ASPECTOS GERAIS

De acordo com os fundamentos conceituais definidos por Alexandre Aragão,

temos que “O controle da Administração Pública, sendo este o setor do Estado que tem
relação mais direta com a vida das pessoas e que efetua a maior parte das despesas
públicas, constitui requisito dos princípios republicano e democrático. O Estado
Democrático de Direito é essencialmente um Estado controlado, cujos agentes e órgãos
estão, sem exceção, sujeitos a controles públicos.” Mesmo que em situações específicas
o controle possa ser diferenciado, ele nunca será inexistente, seguindo critérios legais
em consonância com o interesse público, pautado no princípio da legalidade.

Pode-se entender o controle como instrumento para que os cidadãos assegurem

seus direitos contra a violação pela Administração Pública, como também para garantir
a gestão eficiente da coisa pública. Em linhas gerais, o controle da Administração
Pública é o poder-dever que a própria administração tem de vigiar, orientar e corrigir,
diretamente (controle interno) ou através de órgãos especializados (controle externo), a
sua atuação administrativa, utilizando-se de mecanismos jurídicos e administrativos
para a fiscalização.

CLASSIFICAÇÕES DO CONTROLE

A. Classificação quanto à origem

A.1 – Controle interno: é o controle realizado dentro da estrutura dos próprios
órgãos ou entidades da Administração Direta ou Indireta sobre seus atos e
atividades, sendo o processo administrativo um de seus principais instrumentos.
A.2 – Controle externo: é o controle realizado por órgão, ente ou instituição
alheia à estrutura da administração controlada e é feito exclusivamente pelos
Poderes Legislativo ou Judiciário.
A.3 – Controle externo popular: é o controle realizado por parte dos
administrados de modo a verificar se a administração está atuando dentro da
regularidade, impedindo e/ou identificando atos ilegais com potencial para gerar
danos à coletividade.
B. Classificação quanto ao momento de exercício
B.1 – Controle prévio (a priori): também conhecido por controle preventivo,
este tipo de controle é realizado antes da edição do ato.
B.2 – Controle concomitante: é o controle realizado durante a emissão do ato
ou do desenvolvimento da atividade, assumindo caráter preventivo.
B.3 – Controle posterior: também conhecido por controle sucessivo ou “a
posteriori”, este tipo de controle é feito sobre os atos ou atividades já realizadas.

C. Classificação quanto ao aspecto controlado

C.1 – Controle de legalidade / legitimidade: é a forma de controle que tem
como objetivo analisar se os atos ou procedimentos administrativos estão de
acordo com as normas vigentes.
C.2 – Controle de mérito: é a forma de controle onde são observados aspectos
de conveniência e oportunidade, dos requisitos que atendem de maneira mais
satisfatória ao interesse público. É de competência do próprio poder que editou o
ato.

D. Classificação quanto à amplitude

D.1 – Controle hierárquico: constitui uma forma de controle interno onde os
órgão superiores de uma mesma estrutura hierárquica possuem competência para
controlar e fiscalizar os atos praticados por seus subordinados, estabelecendo
relações de subordinação.
D.2 – Controle finalístico: é o controle exercido pela Administração Direta
sobre entes da Administração Indireta e para sua realização, depende de leis
específicas que orientem sobre os meios de controle, as autoridades responsáveis
pela sua execução e suas finalidades.

E. Quanto ao órgão que exerce

E.1 – Administrativo: constituem formas de controle realizadas internamente
sobre os atos e atividades dos seus próprios órgão e entidades, em atendimento
ao direito e aos interesses coletivos reconhecidos pela Constituição. A partir do
Princípio da Autotutela a Administração pode invalidar atos ilegais ou revogar
atos que julgue não serem mais convenientes.
 E.2 – Legislativo: o controle da Administração Pública pelo Poder Legislativo é
previsto na Constituição e são de grande importância por se inserirem no sistema
de separação de Poderes e de freios e contrapesos, ou seja, significa dizer que
cada poder pode exercer suas funções típicas e também controlar as ações dos
outros Poderes, evitando assim os abusos e garantindo a harmonia entre os
Poderes. O controle legislativo sobre os atos da Administração pode se
manifestar das seguintes formas: apreciação de atos da administração pelo
Congresso Nacional ou pelo Senado Federal; convocação de autoridades
administrativas para esclarecer assuntos pertinentes à sua Pasta; requisição de
informações; instituição de comissões parlamentares de inquérito para verificar
irregularidades; processo de impeachment; controle da dívida pública; sustação
de atos normativos que ultrapassem o limite da delegação ou do poder
regulamentar.
E.3 – Judiciário: o controle da Administração Pública pelo poder judiciário
ocorre por provocação advinda dos administrados, do Ministério Público, de
entidade legítimas da sociedade civil ou da própria administração, com objetivo
de verificar exclusivamente a legalidade dos atos administrativos.

ANÁLISE CRÍTICA DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

É inegável a importância do controle para a Administração Pública. Na teoria, o

controle visa à correção de equívocos que possam vir a ser cometidos pelo gestor
público, garante que este atue dentro do que é determinado pela lei e a busca de
soluções pautadas pelo direito. Contudo, observa-se na prática que o excesso de
instrumentalização não significa que o controle de fato é exercido de forma eficiente.
Atualmente diversos estudos discutem pontos em que o controle excessivo e sistemático
pode exercer um papel diferente do que se espera.

A coluna de Fernando Vernalha Guimarães, mestre e doutor em Direito do

Estado pela Universidade Federal do Paraná, para a revista Direito do Estado denuncia
que existe uma crise de ineficiência da administração causada pelos mecanismos de
controle: para se proteger de possíveis sanções impostas pelo controle, os gestores não
consideram somente as soluções que melhor respondam aos interesses da administração.
Corroborando esta posição do gestor público, Floriano de Azevedo e Juliana Palma
analisam que “Soluções criativas, protagonismo no endereçamento de problemas
peculiares e estabelecimento de parcerias são atitudes apreciadas na gestão pública
moderna. Porém uma gestão pública proativa como a descrita apenas se faz possível
com relativa discricionariedade, que permita uma modelagem inovadora das decisões
públicas para que se tornem as mais eficientes possíveis. Apesar de gestores públicos
proativos estarem de boa-fé e visarem à efetiva satisfação do interesse público, eles têm
recorrentemente esbarrado nas distorções do controle formal. Senão impedem por
completo o exercício de competências de modo criativo, este tipo de controle, ainda
prevalecente, desincentiva a gestão pública proativa, pois os gestores têm receio de
serem pessoalmente responsabilizados por ação criativa tida como ilegal na visão do
controlador.” (MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo; PALMA, Juliana. P.
31 e 32)

Após a Constituição de 1988, foram desenvolvidas formas de controle cada vez

mais elaboradas, incidindo diretamente na autonomia do gestor público, que por sua vez
procura manter suas ações dentro de um limite aceitável para o controle, visando a
segurança da sua carreira.

O autor reconhece a importância do controle sobre as atividades administrativas

e aponta que faz parte da natureza destas instituições interferir no funcionamento das
atividades administrativas. O ponto que leva à crise da ineficiência da administração diz
respeito ao excesso de controle. A cultura pelo excesso de controle foi concebida a
partir dos inúmeros casos de corrupção presentes na história da administração brasileira,
marcada pelo patrimonialismo político e pela má conduta ética na gestão pública.

Diante deste cenário, houve um fortalecimento do ideal de controle nas

atividades administrativas, contudo sem uma discussão a respeito dos impactos
negativos que este excesso de controle poderia produzir. Dois impactos que podem ser
destacados são a ideia de que “quanto mais controle, melhor”, como se o nível de
controle não tivesse potencial para interferir no funcionamento da máquina pública e a
utilização de mecanismos de controle essencialmente burocráticos, o que gera custos à
gestão e não combate diretamente a corrupção, uma vez que esta muitas vezes se
beneficia do excesso de instrumentalização, levando os órgãos de controle a adotarem
métodos jurídicos demasiadamente rígidos e restritivos para lidar com questões diárias
da administração.

Reforçando a crítica a respeito dos custos gerados pelo controle, o professor de

Direito da Fundação Getúlio Vargas – Rio de Janeiro expõe em sua coluna para a
revista Direito do Estado que o controle demanda valores públicos significativos para o
seu funcionamento, mas, além disso, o autor aponta que este controle também gera ônus
à administração.

Existem os valores aos quais a Administração Pública é sujeitada para adequar

suas atividades ao que foi determinado pelo controlador (lembrando que a gestão
pública já lida com escassez de recursos para garantir os serviços básicos à sociedade);
existem os custos sociais, reflexo da postura cuidadosa do administrador frente à
possibilidade de contestações por parte do controlador, desestimulando assim as ações
públicas e existe o ônus público, resultado das determinações do controlador em
detrimento às do administrador. Neste caso, uma decisão estritamente técnica pode
acarretar numa decisão equivocada por não levar em conta todo o contexto.

O autor também observa que existe um imaginário de que o controle sempre é

positivo, sem considerar que os controladores também são passíveis de falhas. Não é
uma perspectiva realista esperar apenas consequências positivas da sua atuação. Outro
ponto ressalta que a intensificação do controle possibilita abuso de poder por parte do
controlador.

Para uma visão mais realista do controle da Administração Pública,

considerando que as determinações jurídicas são muitas vezes subjetivas, é fundamental
compreender que as soluções para as questões devem levar em consideração todo o
conjunto de complexidades relativas a estas.

O autor também aponta iniciativas que contribuem para uma perspectiva de

controle aplicável na vida real. Dentre elas, compreender que existe a possibilidade de
que erros sejam cometidos, seja por parte do administrador ou por parte do controlador.
Ao invés de determinar superioridade de um sobre o outro, a recomendação é de que
sejam comparadas as capacidades das instituições envolvidas.

Outra iniciativa trata do reconhecimento de que a doutrina do controle de excluir

o enfoque teórico-dogmático na tomada de decisões, de maneira a considerar os
aspectos efetivos do direito administrativo em detrimento de teorias que não traduzem a
realidade e não respondem às questões na prática.

Também se apresentam como ações com potencial para representar um controle

real da administração, abordagens multidisciplinares como já ocorrem em temas sobre
licitações e contratações públicas; e investimento em pesquisas empíricas dentro do
contexto brasileiro, pois através da compreensão da realidade do Brasil será possível
adaptar o direito, seus instrumentos, assim como elaborar políticas públicas mais
eficientes.

REFERÊNCIAS

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. 2ª edição. (Capítulo

XX). Rio de Janeiro: Forense, 2013.

MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo; PALMA, Juliana. Os Sete Impasses

do Controle da Administração Pública no Brasil. In: Marcos Augusto Perez; Rodrigo
Pagani de Souza. (Org.). Controle da Administração Pública. Belo Horizonte, Minas
Gerais: Editora Fórum, 2017, v. p. 21-38.

JORDÃO, Eduardo. Por mais realismo no controle da Administração Pública. Revista

Colunistas. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/Eduardo-
Jordao/por-mais-realismo-no-controle-da-administracao-publica (Acesso em: 27 de
junho de 2019)

VERNALHA, Fernando. O Direito Administrativo do Medo: a crise da ineficiência pelo

controle. Direito do Estado – Revista Colunistas. Disponível em:
http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/fernando-vernalha-guimaraes/o-direito-
administrativo-do-medo-a-crise-da-ineficiencia-pelo-controle (Acesso em: 27 de junho
de 2019)