Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza

Felipe Barros Pontes
Isac Salomão Magalhães Pinto Holanda
MANUAL DE PRÁTICA LEGISLATIVA DA

CÂMARA MUNICIPAL DE FORTALEZA
Fortaleza – Ceará
2018
SUMÁRIO
PREFÁCIO................................................................................................................... 12
INTRODUÇÃO............................................................................................................. 15
CAPÍTULO 1. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO......................................... 17

1. Considerações Iniciais................................................................................................. 17
2. O Interesse Local........................................................................................................... 18
3. Competência Suplementar......................................................................................... 20
CAPÍTULO 2. ESPÉCIES LEGISLATIVAS........................................................................ 27

1. Emenda à Lei Orgânica do Município......................................................................... 27
2. Lei Complementar...................................................................................................... 27
3. Lei Ordinária............................................................................................................... 29
4. Decreto Legislativo e Resolução................................................................................. 29
5. Indicação..................................................................................................................... 30
6. Requerimento............................................................................................................. 30
CAPÍTULO 3. PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL.................................................... 33

1. Conceitos Iniciais........................................................................................................ 34
2. Procedimento Legislativo Comum.............................................................................. 34
2.1. Procedimento Comum Ordinário................................................................. 34
2.1.1 Fase Introdutória: A Iniciativa Legislativa....................................... 35
2.1.1.1. A Iniciativa Geral/Comum/Concorrente......................... 36
2.1.1.2. A Iniciativa Reservada/Privativa..................................... 36
2.1.1.2.1. A Iniciativa Reservada/Privativa do Poder Legislativo Municipal ... 38
2.1.1.2.2. A Iniciativa Reservada/Privativa do Poder Executivo Municipal .... 39
2.1.2. Fase Constitutiva............................................................................................. 40
2.1.2.1. Deliberação Parlamentar ................................................................................... 40
2.1.2.1.1. Análise pelas Comissões ................................................................................... 40
Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza 5

a) Quórum ........................................................................................................... 44 3.1.3. Deliberação em Plenário ........................................................................................ 62
b) Prazos .......................................................................................................................... 44 3.1.3.1. Turnos de Votação ............................................................................................... 63
2.1.2.1.2. Deliberação em Plenário ............................................................................ 46 3.1.3.2. Quórum .............................................................................................................. 63
a) Quórum .............................................................................................. 47 3.1.4. Promulgação e Publicação ..................................................................................... 63
2.1.2.1.3. Emendas Parlamentares................................................................... 47 3.2. Lei Complementar....................................................................................... 64
a) Espécies .................................................................................................................. 47 3.2.1. Turnos de Votação ........................................................................ 64
b) Momento de Propor .......................................................................................... 48 3.2.2. Quórum ......................................................................................... 64
c) Restrições .............................................................................................................. 49 3.3. Código.......................................................................................................... 64
2.1.2.2. Deliberação Executiva ........................................................................................... 52 3.3.1. Comissão Especial......................................................................... 65
2.1.2.2.1. Sanção.................................................................................................................. 52 3.3.2. Turnos de Votação........................................................................ 65
2.1.2.2.2. Veto................................................................................................................. 53 3.4. Decreto Legislativo e Resolução ................................................................. 65
2.1.3. Fase Complementar........................................................................................................ 55 3.4.1. Iniciativa ................................................................................................ 65
2.1.3.1. Promulgação................................................................................................................ 55 3.4.2. Promulgação e Publicação............................................................ 65
2.1.3.2. Publicação ................................................................................................................. 56 3.5. Alteração do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza ..... 66
2.1.4. Fluxograma do Procedimento Comum Ordinário ............................................. 56 3.5.1. Iniciativa........................................................................................... 66
3.5.2. Análise nas Comissões..................................................................... 66
2.2. Procedimento Comum Sumário/Regime de Urgência ................................................ 56 3.5.3. Apresentação de Emendas............................................................... 67
2.2.1. Legitimidade e Prazo para Requerer a Urgência ............................................... 57 3.5.4. Turno de Votação.......................................................................... 67
2.2.2. Implicações da Urgência .................................................................................. 57 3.5.5. Quórum......................................................................................... 67
3.5.6. Promulgação e Publicação............................................................ 67
2.3. Procedimento Comum Abreviado ............................................................... 58
2.3.1. Objeto ............................................................................................... 59 4. Comissões Especiais.................................................................................................... 68
2.3.2. Competência para Análise ..................................................................... 59 4.1. Objeto.......................................................................................................... 68
2.3.3. Quórum. ................................................................................................. 60 4.2. Composição.................................................................................................. 69

3. Procedimentos Legislativos Especiais ......................................................................... 61 CAPÍTULO 4. FUNCIONAMENTO DAS SESSÕES.......................................................... 71
3.1. Emenda à Lei Orgânica do Município .......................................................... 61 1. Conceitos Iniciais........................................................................................................ 71
3.1.1. Iniciativa ........................................................................................ 62 2. Sessões Ordinárias...................................................................................................... 72
3.1.2. Comissão Especial ............................................................................... 62 2.1. Pequeno Expediente.................................................................................... 73
2.2. Ordem do Dia............................................................................................... 73
6 Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza 7
2.2.1. Processo de Votação Simbólica..................................................... 74
2.2.2. Processo de Votação Nominal....................................................... 74
2.3. Grande Expediente...................................................................................... 75
2.4. Explicações Pessoais.................................................................................... 76
2.5. Quadro Resumo........................................................................................... 77
3. Sessões Extraordinárias.............................................................................................. 78
3.1. Convocação.................................................................................................. 78
3.2. Pauta............................................................................................................ 78
CAPÍTULO 5. TÉCNICA LEGISLATIVA.......................................................................... 81

1. Elaboração de Projetos............................................................................................... 81
2. Pareceres.................................................................................................................... 83
BIBLIOGRAFIA.......................................................................................................... 85
PRE
PREFÁCIO
O Poder Legislativo é o que representa a população no Estado Democrático

de Direito. É a democracia representativa. É no Parlamento que devem estar
representados os cidadãos, no caso em questão, os munícipes. A Casa Legislativa
deve refletir o quanto possível a diversidade política, social e cultural que compõe
a sociedade, de forma que os diversos segmentos sociais se sintam representados.
O pluralismo político, inerente ao Poder Legislativo, está disposto em todos os
FÁ
espaços de atuação política dentro do Parlamento. A proporcionalidade partidária
deve ser observada e, sempre que possível, aplicada nas composições da Mesa
Diretora, Comissões Permanentes e Representativas, Frentes Parlamentares etc.
A Câmara Municipal, composta por Vereadores, carrega em si o poder de
legislar, o poder de fiscalizar os atos do Poder Executivo e o poder de representar
a população em geral.
O Vereador é o agente público legitimamente eleito pelo voto popular
que está mais próximo da sociedade. É o Vereador que recebe diariamente as
demandas da população e busca dar voz aos seus representados, seja na tribuna
da Câmara, seja na cobrança de soluções das demandas junto ao Poder Executivo,
seja na proposituras de leis.
O governo que dirige o Poder Executivo precisa de uma base de apoio no
CIO
Parlamento. Sem o essencial trabalho da Câmara Municipal, o Poder Executivo
não conseguiria propor leis para viabilizar a realização de políticas públicas,
manter e ampliar os serviços públicos, pagar servidores e fornecedores, realizar
obras etc.
Os Vereadores, o Prefeito e a população propõem leis à Câmara Municipal,
devendo estas serem analisadas tecnicamente nas Comissões Temáticas, cabendo
aos Vereadores traçarem os debates em torno dos temas abordados nas propostas
de leis por meio das discussões nas sessões plenárias ou nas audiências públicas,
onde a população pode participar diretamente.
É nesse contexto que surge o Processo Legislativo. É o conjunto de atos
pré-ordenados pelos comandos normativos externos e internos necessários
para a formação de uma lei.
10 Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza

A atividade legislativa deve ser exercida com responsabilidade. Afinal,
de nada adianta um conjunto de leis sem efetividade prática. Portanto, os
Vereadores, que possuem a competência nata de legislar, devem exercer a sua
prerrogativa legiferante de forma séria e comprometida com o interesse público.
O Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza aborda os
principais temas do Processo Legislativo Municipal, dando ênfase às ferramentas
procedimentais de uso cotidiano dos parlamentares e operadores de direito que
atuam no Poder Legislativo.
Vereador Salmito Filho

Presidente da Câmara
Municipal de Fortaleza
A APRESENTAÇÃO DA OBRA
A presente obra tem a finalidade de ser um inédito instrumento de auxílio ao
PRE
trabalho diário dos parla mentares, assessores, servidores e demais operadores
do processo legislativo municipal.
O texto é resultado da soma de uma intensa pesquisa doutrinária e
jurisprudencial com a experiência dos dois autores na lida com as nuances
da seara municipal. Em cinco capítulos, busca-se manualizar de maneira
prática, direta e didática, inclusive com a utilização de recursos como gráficos e
fluxogramas, todos os detalhes necessários para um correto e legal desempenho
da função legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza.
SEN
O primeiro Capítulo objetiva fixar elementos conceituais capazes de
caracterizar, de maneira clara e compreensível, quais são as matérias sobre as
quais cabe ao Município legislar. O que é o interesse local? Como ocorre o exercício
da competência suplementar? O estudo, nesse ponto, pretende responder essas
questões.
De posse de um conhecimento “sobre o que” é possível legislar, passa-se
para o estudo de “como legislar”. Assim, o segundo Capítulo adentra na temática
das Espécies Legislativas, momento no qual, pautado no texto expresso da Lei
TA
Orgânica do Município de Fortaleza, conceitua e diferencia aquelas que são as
mais usuais na rotina do Legislativo Municipal.
Em seguida, o terceiro Capítulo, que é o mais robusto e uma verdadeira
espinha dorsal da obra, realiza, observando a necessária simetria com o texto
da Constituição Federal, uma exposição pormenorizada sobre os procedimentos
de elaboração legislativa que são adotados pela Câmara Municipal de Fortaleza,
quais sejam, os Comuns e os Especiais.
O quarto Capítulo versa sobre as minuciosidades do funcionamento das
ÇÃO
Sessões Ordinárias e Extraordinárias da Câmara Municipal de Fortaleza. Nele
expõe-se um roteiro facilitador, passo a passo, para um melhor entendimento
sobre como funcionam as sessões rotineiras da Casa.
Por fim, o quinto é um Capítulo bônus, o último a ser inserido na obra e
consiste em uma apresentação sintética sobre técnica legislativa para a elaboração
de Projetos e Pareceres, com o intuito de sanar possíveis dúvidas e propor uma
padronização nos moldes da Lei Complementar n° 95/1998 e do Regimento
Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
Os autores.
1
Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza
CAPÍTULO 1.
COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA
DO MUNICÍPIO
O presente capítulo tem o objetivo de elucidar os elementos conceituais
que podem caracterizar de maneira clara e compreensível quais são as matérias
sobre as quais cabe ao Município legislar.
1. Considerações Iniciais
A Constituição Federal de 1988, realizando a repartição de competências
entre os entes federados (União, Estados, DF e Municípios), em seu artigo 30,
incisos I e II, estipula a competência legislativa do Município. Com as expressões
“legislar sobre assuntos de interesse local” e “suplementar a legislação federal
e a estadual no que couber”, a Carta Magna não expõe taxativamente quais são
as matérias sobre as quais cabe ao Município legislar.
Art. 30. I - legislar sobre assuntos de interesse local.

Compete aos
municípios: II - suplementar a legislação federal e a
estadual no que couber.
O texto constitucional opta por não enumerar um rol de competências

locais, o que na prática se mostra uma decisão sábia, porque a vida cotidiana
da cidade faz surgir situações impossíveis de serem antevistas e indicadas pelo
constituinte1.
Em outras palavras, por ser no âmbito do Município que a população convive
com suas principais carências e onde se apresenta a maioria de suas demandas,
não é possível enumerar taxativamente quais matérias são reservadas para o
poder normativo municipal. É uma análise que ocorre por situação, devendo
ser feita caso a caso.
1
LOPES FILHO, Juraci Mourão. Competências Federativas: Na Constituição e nos precedentes do STF.
Salvador: Juspodivm, 2012, p. 299.
Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza 17

Assim, a Constituição concentra a estipulação da competência legislativa humano que se exaure dentro da extensão/área municipal, nela surtindo seus
municipal no conceito de interesse local. O inciso I cita literalmente esta principais efeitos.
expressão. O inciso II, ao versar sobre a possibilidade de suplementar normas Sobre a preponderância, entende-se ser a necessidade de a matéria
de âmbito federal e estadual no que couber, estabelece que o Município pode objeto da normatização afetar predominantemente o cotidiano específico dos
legislar sobre determinadas matérias de competência dos outros entes para munícipes, dos institutos e das instituições do Município, tendo repercussão
adaptar a normatização destas ao seus interesses e peculiaridades locais. mais forte no âmbito local que no âmbito nacional ou regional. Portanto, não é
Portanto, para se chegar ao entendimento sobre a amplitude do rol interesse único, é predominante.
de matérias de competência legislativa do Município, o ponto de partida é a A análise da existência de imediatidade e de preponderância em uma
construção de um conceito que traduza o interesse local. matéria legislativa é fundamental para saber se ela está ou não inserida no rol
de competência legislativa do Município e, se dentro deste, trata-se do exercício
2. O Interesse Local da competência exclusiva (art. 30, I, CF) ou da competência para suplementar a
Interesse local refere-se àqueles interesses que dizem respeito mais legislação federal e/ou estadual no aspecto em que se relacionar5 (art. 30, II, CF).
diretamente às necessidades imediatas do Município, mesmo que acabem Se a matéria na sua integralidade possui as duas características, ela é de
gerando reflexos no interesse regional ou nacional2. competência exclusiva do Município: o interesse local expresso no inciso I do
O interesse local traduz-se em todos os assuntos do Município, mesmo se ele artigo 30 da Constituição Federal.
não for o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância. De outro modo, se não são plenamente observadas em uma matéria a
Tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse imediatidade e a preponderância, estando tais características relacionadas em
local, segundo o dogma constitucional, podendo haver, por outro lado, interesse parte com assuntos de competência legislativa de outros entes (União, Estados
(indireta e mediatamente) do Estado e da União3. ou DF), é oportunizado o exercício da competência legislativa suplementar do
Determinado assunto pode até refletir efeitos e se relacionar com as esferas Município, a qual está expressa no inciso II do artigo 30 da Constituição Federal.
estadual e federal, mas se este mesmo assunto gera efeitos imediatamente
Imediatidade Preponderância
dentro do Município e se relaciona preponderantemente com a realidade
municipal, em detrimento aos outros entes federados, este é uma matéria de A matéria afeta predominatemente
= +
A matéria gera efeitos o cotidiano dos munícipes, dos
interesse local. Interesse exclusivamente dentro dos institutos e das instituições do
Perceba que, a despeito da dificuldade fática e da omissão normativa para local limites territoriais do município, tendo repercussão mais
município forte no âmbito local, que no âmbito
conceituar o interesse local, é possível afirmar que ele é determinado pela soma nacional ou regional.
de duas características inter-relacionadas4: imediatidade e preponderância.
Para que o entendimento sobre o interesse local fique mais compreensível,
Sobre a imediatidade, tal conceito está diretamente ligado aos limites é válido citar os exemplos das legislações sobre horários de funcionamento de
territoriais do Município. A lei a ser criada deve tratar sobre o comportamento comércio e de bancos. O Supremo Tribunal Federal já pacificou entendimento
2
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2008, p. 308. e editou a Súmula Vinculante nº 38, segundo a qual “É competente o Município
3
CASTRO, José Nilo de apud LOPES FILHO, Juraci Mourão, op. cit., p. 106. para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial”.
4
LOPES FILHO, Juraci Mourão, op. cit., p. 298.
5
Ibid., p. 298.
Nas diversas decisões que foram tomadas até a criação da Súmula, os A Constituição Federal de 1988 reparte as competências entre os entes
Ministros entenderam que “compete aos municípios legislar sobre o horário federados de forma cooperativa. Além das competências exclusivas para cada
de funcionamento dos estabelecimentos comerciais situados no âmbito de ente, existe um rol de competências comuns/concorrentes com o intuito de
seus territórios, por se tratar de matéria de interesse local”6 (Imediatidade), e, promover uma atuação cooperada entre todos os entes, tanto no plano material,
“Dentre as várias competências compreendidas na esfera legislativa do Município, como no plano legislativo, com cada um atuando em seu âmbito de interesse.
sem dúvida estão aquelas que dizem respeito diretamente ao comércio, com
Assim, em seu artigo 23, a Carta Magna reparte algumas competências
a consequente liberação de alvarás de licença de instalação e a imposição
materiais de forma comum para todos os entes federados: União, Estados,
de horário de funcionamento”7 (Preponderância). Assim, na legislação sobre
DF e Municípios. Em seu artigo 24, também reparte algumas competências
o horário de funcionamento do comércio estão presentes, portanto, as duas
legislativas de forma concorrente. Entretanto, nesse caso, o texto constitucional
características que formam o conceito de interesse local.
apenas elenca a União, os Estados e o Distrito Federal como titulares de tais
Em contrapartida, o Município não tem competência para legislar sobre o competências, deixando de fora o Município.
horário de funcionamento de bancos, tendo em vista o interesse nacional ser
predominante sobre o interesse municipal no trato das operações bancárias. O
Superior Tribunal de Justiça, inclusive editou a Súmula n° 19, que assim expressa:
“A fixação do horário bancário, para atendimento ao público, é da competência
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
da União”. Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio
No âmbito do STF, várias decisões também já foram tomadas: “O Município público;
não tem atribuição por lei para a fixação de horário de funcionamento bancário. II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
Trata-se de interesse nacional, consequentemente, a competência é da União”8. III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos,
as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
Assim, na legislação sobre o horário de funcionamento de bancos não há a IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor
característica da preponderância e, consequentemente, não há interesse local. histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
3. A Competência Suplementar VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
Como já foi dito anteriormente, o texto constitucional (Art. 30, II) expressa
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
que compete também ao Município: “suplementar a legislação federal e a estadual saneamento básico;
no que couber”. Em tal expressão vaga e indeterminada reside a problemática para X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos
setores desfavorecidos;
se chegar a uma correta conceituação da competência legislativa suplementar XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos
municipal. O que significa “no que couber”? hídricos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
6
STF, AI 694033-AgR/SP, Rel. Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 21.05.2013, DJe
de 09.08.2013.
7
STF, RE 189170/SP, Ministro Redator para o Acórdão Ministro Maurício Corrêa, Segunda Turma,
julgado em 01.02.2001, DJ de 08.08.2003.
8
STF, AI 124069/MA, Rel. Ministro Djaci Falcão, Segunda Turma, julgado em 04.03.1988, DJ de
25.03.1988.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente ente local a possibilidade de suplementar a legislação federal e estadual no que
sobre: couber. Nesse contexto, a doutrina pátria apresenta entendimento pacífico no
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; sentido de que a expressão “no que couber”, também permite que os municípios
II - orçamento;
legislem suplementarmente sobre as matérias expressas no artigo 24 da Carta
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
Magna.
V - produção e consumo;
A competência suplementar se exerce para regulamentar as normas
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção
do meio ambiente e controle da poluição; legislativas federais e estaduais, inclusive as enumeradas no art. 24 da CF, a fim
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; de atender, com melhor precisão, aos interesses surgidos das peculiaridades
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico; locais11.
IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
Portanto, se existir legislação federal ou estadual sobre as matérias
XI - procedimentos em matéria processual; legislativas concorrentes do artigo 24, e, ainda, houver interesse local
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; no seu trato, o Município pode então legislar suplementarmente sobre
XIII - assistência jurídica e defensoria pública;
elas, nunca podendo contrariá-las, mas apenas implementando adequações e
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
especificações para atender às peculiaridades locais da municipalidade.
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
Por outro lado, se não existir legislação federal ou estadual sobre alguma
Em relação às competências materiais comuns expressas no artigo 23 da das matérias expressas no artigo 24 da Constituição, o Município não pode
Constituição, como visto na página anterior, o Município também as titulariza. suprir tal omissão legislativa. Nesse caso, haver uma lei prévia/anterior a ser
A existência dessas responsabilidades materiais pressupõe, necessariamente, suplementada é requisito para o exercício da competência legislativa suplementar
a consequente atribuição de competência para legislar previamente sobre dos municípios.
elas9. Para cumprir corretamente com tais competências comuns que lhes são Diante do exposto, conclui-se que a competência legislativa suplementar
atribuídas, o Município necessita da respectiva capacidade legislativa.
dos municípios, expressa no artigo 30, inciso II, da Constituição Federal,
Assim, havendo interesse local no trato de uma das matérias de pode ser exercida exclusivamente nos seguintes casos: (1) sobre as matérias
competência material comum, expressas no artigo 23 da Constituição administrativas do artigo 23 da CF e (2) sobre as matérias legislativas do artigo
Federal, pode o Município exercer sua competência legislativa suplementar. 24 da CF. Em ambos, quando, mesmo havendo interferência na órbita legislativa
Em outras palavras, as competências materiais comuns a todos os entes também de outros entes, os efeitos da norma gerem efeitos exclusivamente dentro dos
podem ser legislativas suplementares quando demandarem atividade legislativa limites territoriais do município (imediatidade) e envolvam predominantemente
municipal10. os munícipes e as instituições do Município (preponderância), ou seja, quando
houver interesse local.
Já em relação às competências legislativas concorrentes, expressas no artigo
24 da Constituição, como visto, o Município não está elencado como um de seus
titulares. Entretanto, mesmo não estando expressamente presente nesse rol, é
inegável que o supracitado artigo 30, inciso II, do texto constitucional, confere ao
11
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
9
LOPES FILHO, Juraci Mourão, op. cit., p. 92. Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 822.
10
Ibid., p. 82
Quando houver interesse local no trato de
algumas matérias de competência Comum
Possibilidades de do Art. 23 da Contituição Federal.
exercício da
Competência Legislativa
Suplementar do
Município Quando houver interesse local no trato de
algumas matérias de competência Legislativa
Concorrente do Art. 24 da Contituição Federal.
Para que o entendimento sobre a competência suplementar fique mais

compreensível, é válido citar o exemplo da possibilidade de o Município legislar
sobre o zoneamento de seu território. Referida matéria, em seu conteúdo, pode
envolver proteção ao meio ambiente (art. 23, VI, CF), direito urbanístico (art. 24,
I, CF), proteção ao patrimônio histórico, turístico e paisagístico (art. 24, VII, CF),
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais (art. 24, VI, CF),
dentre outros temas. Entretanto, por haver manifesta prevalência de interesse
local sobre tais assuntos, é conferida ao Município a competência para legislar
suplementarmente ao que já existe sobre eles na legislação federal e/ou estadual.
2
CAPÍTULO 2.
ESPÉCIES
LEGISLATIVAS
O artigo 45 da Lei Orgânica do Município de Fortaleza lista as espécies
legislativas compreendidas no Processo Legislativo Municipal. Nesse contexto,
o presente capítulo tem o objetivo de conceituar e diferenciar aquelas que
são as mais usuais na Câmara Municipal de Fortaleza: Emenda à Lei Orgânica,
Lei Complementar, Lei Ordinária, Decreto Legislativo, Resolução, Indicação e
Requerimento.
1. Emenda à Lei Orgânica do Município

A Lei Orgânica do Município é considerada a “Constituição” Municipal, é a
Carta Maior das normas locais. Está, portanto, no topo da pirâmide de hierarquia
da legislação municipal. A sua alteração ocorre por meio de Emenda à Lei
Orgânica. Entenda-se o termo “alteração” em sentido amplo, uma vez que a
Emenda à Lei Orgânica pode alterar o texto já existente, inserir nova redação
ou revogar norma já existente.
Como a própria Lei Orgânica, uma Emenda à Lei Orgânica é promulgada
pela Câmara Municipal.
2. Lei Complementar
A Lei Complementar é o ato normativo primário que, como o próprio nome
sugere, complementa a norma prevista na Lei Orgânica do Município.
Para que a matéria seja enquadrada nesta espécie, a Lei Orgânica deve fazer
referência expressa à necessidade dessa norma.
Da análise de todo o texto da Lei Orgânica do Município de Fortaleza
depreende-se que a Lei Maior da Municipalidade opta por exigir a forma de Lei
Complementar, espécie legislativa de maior densidade normativa e que demanda
maior quórum de aprovação, especificamente para 17 (dezessete) matérias:
(1) Código Tributário Municipal12; (15) Regulamentação de hipóteses de vedação ao acesso de
cargo, função ou emprego público municipal26.
(2) Regulamentação da Administração Fazendária Municipal13;
(16) Fixação de qualquer tipo de gratuidade no sistema de
(3) Código de Obras e Posturas14;
transporte público urbano no Município de Fortaleza27;
(4) Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano15;
(17) Regulamentação da realização de consultas plebiscitárias
(5) Código de Defesa do Meio Ambiente16; e referendárias no âmbito do Município de Fortaleza28.
(6) Lei de Uso e Ocupação do Solo17; 3. Lei Ordinária

(7) Regime Jurídico Único dos Servidores Municipais18; A Lei Ordinária, ou simplesmente Lei, tem por finalidade regular as matérias
(8) Lei Orgânica da Guarda Municipal19; de interesse do Município e dispor sobre as normas da Lei Orgânica que não
forem reguladas por Lei Complementar.
(9) Lei Orgânica da Procuradoria Geral do Município20;
Por exclusão, o que não é Lei Complementar, é Lei Ordinária. O que é
(10) Lei Orgânica da Ouvidoria Municipal21; de competência legiferante do Município e não se enquadra no rol de Leis
(11) Código Sanitário Municipal22; Complementares, apresenta-se no formato de Lei Ordinária.
(12) Código de Saúde Municipal23; 4. Decreto Legislativo e Resolução

(13) Criação de cargos, funções e empregos públicos ; 24
O Decreto Legislativo e a Resolução guardam mais semelhanças que
(14) Regulamentação dos casos de contratação por tempo diferenças. São espécies de conceituação simples e muito próximas, por isso são
determinado para atender necessidade temporária de abordadas conjuntamente. Ambas tratam sobre matéria de exclusiva competência
excepcional interesse público25; da Câmara Municipal, não necessitando da sanção do Prefeito para entrarem em
vigor.
12
Artigo 51, I, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. A Lei Orgânica do Município aborda tais espécies de forma muito rápida e
13
Artigo 94 da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. sucinta quando expressa que “Os projetos de resolução disporão sobre matérias
14
Artigo 51, II e IV, Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
de interesse interno da Câmara; os projetos de decretos legislativos, sobre os
15
Artigo 51, III, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
16
Artigo 51, XI, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. demais casos de sua competência privativa”29.
17
Artigo 51, XII, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
18
Artigo 51, V, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
A Resolução trata sobre temas de interesse interno da Câmara, tais como:
19
Artigo 51, VI, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. Regimento Interno e suas alterações; criação de honrarias; regulamentação dos
20
Artigo 51, VII, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. serviços internos; dentre outros. Como se vê, as resoluções geram apenas efeitos
21
Artigo 90, § 6º, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
22
Artigo 51, VIII, e Artigo 300, § 2°, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. 26
Artigo 149-A, § 1º, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
23
Artigo 51, X, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. 27
Artigo 236, Parágrafo Único, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
24
Artigo 51, IX, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. 28
Artigo 62, § 2º, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
25
Artigo 98, X, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. 29
Artigo 55, Parágrafo Único, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
internos ao Parlamento Municipal.
Já no Decreto Legislativo cabe toda normatização de competência privativa
do Poder Legislativo que tenha consequência externa, para além dos muros
da Câmara. Como exemplo pode-se citar: denominação de bairros, praças,
vias e logradouros; concessão de Título de Cidadão Honorífico; sustação dos
atos normativos do Poder Executivo; convocação de plebiscito, etc. O Decreto
Legislativo, portanto, é a norma de competência privativa da Câmara, que tem
efeitos externos.
Tanto a Resolução como o Decreto Legislativo, por óbvio, não necessitam de
sanção do Prefeito. Seu trâmite encerra com a promulgação pelo Chefe do Poder
Legislativo, o Presidente da Câmara.
5. Indicação
A Indicação é a proposição apresentada pelo Vereador que, após aprovada
pela Câmara Municipal, é remetida ao Prefeito, sugerindo que este envie, em
forma de mensagem, projeto sobre matéria de sua iniciativa privativa, nos termos
do artigo 46, § 1°, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
Após o prazo de 60 (sessenta) dias sem nenhuma manifestação do Chefe do
Poder Executivo, a Câmara Municipal deve arquivar a Indicação30.
6. Requerimento
Instrumento muito comum nos trabalhos legislativos, o requerimento é a
proposição dirigida à Mesa ou ao Presidente, por qualquer Vereador ou Comissão,
solicitando informações ou tomada de providências, sobre tema de competência
da Câmara Municipal31. Ademais, é também instrumento formal de efetivação
de uma das competências do Poder Legislativo: fiscalizar e controlar os atos do
Poder Executivo.
30
Artigo 149, §3º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
31
Artigo 150 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
3
CAPÍTULO 3.
PROCESSO
LEGISLATIVO
MUNICIPAL
O presente capítulo tem o objetivo de realizar uma exposição pormenorizada
sobre os procedimentos de elaboração legislativa adotados pela Câmara Municipal
de Fortaleza.
Processo legislativo é um conjunto de atos preordenados e inter-relacionados
que se seguem com a finalidade de criar normas. No Município, ele é disciplinado
pela Lei Orgânica, a qual deve estrita obediência às regras do processo legislativo
federal disciplinadas na Constituição.
Isso ocorre em respeito ao princípio da simetria, o qual determina que o
regime constitucional básico estabelecido para o processo legislativo na esfera
federal deve ser seguido no âmbito municipal, sobretudo as disposições sobre
iniciativa e a estruturação das fases, respeitando, claro, ser o legislativo municipal
unicameral32.
Cada espécie legislativa tem um procedimento de tramitação próprio. São
abordados aqui os Procedimentos Legislativos Comuns, aplicáveis para a
elaboração de Leis Ordinárias, e os Procedimentos Legislativos Especiais,
aplicáveis para a elaboração de Emendas à Lei Orgânica do Município, Leis
Complementares, Decretos Legislativos, Resoluções e alterações ao Regimento
Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
Aborda-se, ao final deste capítulo, um tema relevante para o Processo
Legislativo pelo fato de estar presente no dia a dia dos trabalhos legiferantes:
Comissões Especiais.
32
LOPES FILHO, Juraci Mourão, op. cit., p. 296.
1. Conceitos Iniciais O procedimento comum divide-se em três fases: Fase Introdutória, Fase
Constitutiva e Fase Complementar.
Nos termos da Lei Orgânica e do Regimento Interno, para efeitos processuais,
a Câmara divide-se em três principais órgãos colegiados: (1) Plenário, (2)
Mesa Diretora e (3) Comissões Técnicas. Tais definições são relevantes para o Fase Fase Fase
Introdutória Constitutiva Complementar
entendimento do Processo Legislativo Municipal:
O Plenário é o órgão que reúne todos os 43 vereadores de Fortaleza e se
constitui na instância máxima decisória do Poder Legislativo. A Fase Introdutória é representada pela iniciativa legislativa. É o momento
A Mesa Diretora é um órgão composto por vereadores eleitos em chapa em que se desencadeia o processo de elaboração das leis. O processo legislativo
por seus pares. É responsável pela condução dos trabalhos legislativos e tem início quando algum legitimado toma a iniciativa de apresentar uma proposta
administrativos da Casa. de criação de novo direito33.
As Comissões Técnicas são órgãos colegiados permanentes ou temporários, A Fase Constitutiva é o momento de deliberação sobre a Lei que está
compostos por 7 ou 9 vereadores, responsáveis pelo exame de proposições se criando. Nessa fase ocorre ampla discussão e votação sobre a matéria nas
legislativas, acompanhamento de atos do Poder Executivo, realização de Comissões e, posteriormente, em Plenário, delimitando-se o objeto a ser
audiências públicas, etc. aprovado ou mesmo rejeitado pelo Poder Legislativo34; é o momento em que o
Projeto de Lei se transforma em Lei. É composta por duas sub-fases: deliberação
2. Procedimento Legislativo Comum parlamentar e deliberação executiva.
Este tópico trata dos procedimentos comuns adotados no Poder Legislativo A Fase Complementar compreende duas subfases: a promulgação e a
Municipal para aprovação de Leis Ordinárias. O Procedimento Legislativo Comum publicação da Lei, sendo que aquela garante a executoriedade à nova norma,
compreende os seguintes procedimentos: (1) Ordinário (Padrão); (2) Sumário enquanto esta dá-lhe notoriedade35. É chamada de complementar pelo fato de,
(Regime de Urgência); e (3) Abreviado (Apreciação Conclusiva das Comissões). nesse momento, já existir uma norma propriamente dita36
2.1.1. Fase Introdutória: a Iniciativa Legislativa

2.1. Procedimento Comum Ordinário
A iniciativa é o ato que inaugura o processo legislativo, para que se
O Procedimento Legislativo Comum Ordinário, ou simplesmente comum, é
desencadeie a criação de um direito novo. Tal ato vincula o Poder Legislativo a
o meio utilizado para a elaboração das Leis Ordinárias. É o procedimento mais
apreciar o projeto e dar sequência ao respectivo procedimento.
básico e completo, é o rito padrão do Processo Legislativo.
Nos termos do artigo 46 da Lei Orgânica do Município de Fortaleza, “A
Os demais procedimentos ordinários e até os especiais, de certa forma,
iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer Vereador, ao
derivam do procedimento comum ordinário, com determinadas variações no
modo de tramitação, seja na exigência de quórum diferenciado, na quantidade 33
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, op. cit., p. 874.
de turnos de votação, na diminuição de prazos, ou na dispensa de deliberação
34
MORAES, Alexandre de, op. cit., p. 651.
35
Ibid., p. 658.
do Plenário. 36
CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Processo Legislativo Constitucional. 3. ed. Salvador: Juspodivm,
2017, p. 133.
Prefeito e aos Cidadãos”. Como visto, não apenas os membros do Parlamento e oportunidade da deflagração do debate legislativo em torno do assunto
Municipal estão legitimados para iniciar o processo de produção de Leis, mas reservado37.
também há legitimados externos ao Poder Legislativo.
Tal espécie de iniciativa consagra a independência de cada Poder para dispor
Ao contrário do que se pode entender em uma primeira impressão, nem sobre assuntos afetos diretamente a seu interesse. Isso é consequência direta
todos os legitimados para a iniciativa legislativa podem apresentar proposições do princípio da separação dos poderes, previsto no artigo 2º da Constituição
em relação a qualquer assunto. Eles só podem iniciar o processo legislativo Federal38.
na forma e nos casos previstos na Lei Orgânica do Município. Nesse contexto,
Uma vez que os Poderes Municipais (Legislativo e Executivo) são
existem duas espécies de iniciativa: (1) a geral/comum/concorrente e (2) a
independentes e harmônicos entre si, cada um tendo suas peculiares prerrogativas
reservada/privativa.
e atribuições, nada é mais legítimo que seja reservado a um Poder a exclusividade
em dar início à elaboração das Leis que sejam vinculadas diretamente às suas
Iniciativa funções típicas.
Geral
Fase Iniciativa Assim, a Lei Orgânica do Município de Fortaleza reserva algumas
Introdutória Legislativa
Iniciativa determinadas matérias para a iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo
reservada e outras para a iniciativa legislativa do Poder Legislativo.
Sobre o tema, por fim, dois destaques ainda devem ser feitos.
2.1.1.1. A Iniciativa Geral/Comum/Concorrente
Primeiro: a iniciativa geral/comum/concorrente é a regra. A atribuição de
A iniciativa geral, também conhecida como comum ou concorrente, é a
reserva a determinado órgão ou poder é exceção. Não há margem para inovações
regra no processo legislativo. Aplica-se para as proposições em que a Lei Orgânica
em matéria de iniciativa legislativa em contrariedade à obrigatória simetria com
do Município, seguindo os moldes da Constituição Federal, não tenha restringido/
a Constituição Federal.
reservado a titularidade a determinado agente.
Portanto, a reserva de iniciativa não se presume e a sua interpretação não
Trata-se da iniciativa legislativa que pode ser exercida por todos aqueles
pode ser ampliativa. Esse é o sentido da Jurisprudência do Supremo Tribunal
legitimados para participar do processo legislativo municipal: Vereadores,
Federal:
Prefeito e Cidadãos (iniciativa popular). As matérias objeto de proposições de
iniciativa geral não são reservadas para nenhum agente específico, todos os “A iniciativa reservada, por constituir matéria de
legitimados podem legislar sobre elas. direito estrito, não se presume e nem comporta
interpretação ampliativa, na medida em que -
por implicar limitação ao poder de instauração do
2.1.1.2. A Iniciativa Reservada/Privativa
processo legislativo - deve necessariamente derivar
A iniciativa reservada, também conhecida como privativa, é aquela que de norma constitucional explícita e inequívoca”39.
ocorre quando há restrição ao exercício de sua titularidade, reservando-se a 37
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, op. cit., p. 874.
iniciativa de Leis que tratem de determinadas matérias para determinado Poder 38
PORTELLA, Simone de Sá. A Iniciativa de Lei no Procedimento Legislativo Ordinário. Revista da
Municipal. Essa iniciativa privativa visa subordinar ao seu titular a conveniência Faculdade de Direito de Campos, ano VII, Nº 9, 2006, p. 674.
39
STF, ADI-MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-04-2001.
Segundo: uma Lei editada com vício de iniciativa, ou seja, com desobediência 2.1.1.2.2. A Iniciativa Reservada/Privativa do Poder Executivo Municipal
a uma reserva de iniciativa, é uma norma formalmente inconstitucional.
As matérias de iniciativa privativa do Prefeito (Chefe do Executivo Municipal)
Nem mesmo a posterior sanção do Chefe do Executivo após a aprovação pelo
são aquelas expressas no artigo 46, §1º, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza,
Legislativo é capaz de sanar tal defeito e convalidar tal inconstitucionalidade.
em obediência simétrica às matérias de iniciativa privativa do Presidente (Chefe
Esse é o entendimento pacífico da doutrina e do Supremo Tribunal Federal: do Executivo Federal), expressas no artigo 61 da Constituição Federal.
“O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo Para que possa cumprir corretamente suas atribuições, o Prefeito
legislativo, que resulte da usurpação do poder necessita ser titular da prerrogativa de dar início à elaboração das Leis que
sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico sejam relacionadas à sua típica função executiva. Ora, se o Poder Executivo, por
de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete exemplo, tem como atribuição “dispor sobre a estruturação, as atribuições e o
típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta funcionamento dos órgãos da administração pública” (art. 83, XI, da Lei Orgânica
a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do Município de Fortaleza), nada é mais evidente que consequentemente reserve-
do ato legislativo eventualmente editado. Nem mesmo se a ele a iniciativa do processo legislativo que envolva tal matéria.
a ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo,
Portanto, nos termos do artigo 46, §1º, da Lei Orgânica do Município, são
mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele
da iniciativa privativa do Prefeito as Leis que disponham sobre:
seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar
esse defeito jurídico radical”40. I – criação de cargos, empregos e funções públicas na
administração direta, indireta e fundacional, estabelecendo a
respectiva remuneração;
2.1.1.2.1. A Iniciativa Reservada/Privativa do Poder Legislativo Municipal
II – organização administrativa, matéria tributária41 e
Nos termos dos incisos XIX e XX do artigo 32 da Lei Orgânica do Município
orçamentária e serviços públicos, exceto os contidos no art.
de Fortaleza, é de competência privativa da Câmara Municipal a iniciativa de Leis
34 desta Lei Orgânica;
para fixação dos subsídios dos Vereadores, Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários
Municipais. III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria;
Ademais, em decorrência da autonomia administrativa e financeira do Poder
Legislativo, nos termos do artigo 27 da Lei Orgânica do Município de Fortaleza, IV - criação, estruturação e atribuições das secretarias e órgãos
compete à Câmara Municipal, por meio de sua Mesa Diretora, a iniciativa de leis da administração pública.
que disponham sobre: “I - autorização de aberturas de créditos suplementares
Sobre o tema, um destaque ainda deve ser feito:
ou especiais, através do aproveitamento total ou parcial das consignações
orçamentárias da Câmara”; e, “II - organização dos serviços administrativos da As Leis Orçamentárias (PPA, LDO e LOA) também são de iniciativa privativa
Câmara, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções e do Prefeito. A Doutrina classifica como iniciativa vinculada, tendo em vista que
fixação da remuneração”. Referido dispositivo também está reproduzido no artigo o Chefe do Poder Executivo é obrigado a apresentar as matérias orçamentárias
32 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. nos prazos legalmente estabelecidos. Tal reserva de iniciativa está expressa no
artigo 173 da Lei Orgânica do Município, em fiel reprodução do artigo 165 da
40
STF, ADI-MC 1381-AL, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 06-06-2003. 41
A iniciativa privativa sobre matéria tributária é objeto de questinamento judicial no Tribunal de
Justiça do Estado do Ceará. Processo Nº 0627119-15.2018.8.06.0000.
Constituição Federal. depois de recebida pela Mesa Diretora.
2.1.2. Fase Constitutiva Antes da distribuição, o Presidente deve mandar verificar se existe proposição
Após iniciado o procedimento comum ordinário com o protocolo da proposta em trâmite que trate de matéria análoga ou conexa; em caso afirmativo, deve
legislativa, passa-se à fase constitutiva, que é dividida em duas subfases: fazer a distribuição por dependência, determinando a sua apensação42.
Excetuadas as pontuais hipóteses de criação de Comissões Especiais para
Deliberação analisar determinados projetos (Art. 64 do Regimento Interno), as proposições
Parlamentar
Fase devem ser apreciadas por todas as Comissões às quais suas matérias estiverem
Constitutiva afetas43.
Deliberação
Executiva
Cabe ao Presidente do Legislativo definir, com um certo grau de
discricionariedade política, em quais Comissões o projeto deve tramitar.
Entretanto, independentemente das escolhas por ele feitas, o Regimento Interno
determina que todos os projetos devem ser analisados obrigatoriamente pela
(1) Deliberação parlamentar: as Comissões e o Plenário da Câmara
Comissão de Constituição, Justiça e Legislação Participativa (CCJ), para o exame
Municipal discutem e deliberam sobre o projeto, delimitando o objeto da votação,
dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade
aprovando-o ou rejeitando-o;
e de técnica legislativa44.
(2) Deliberação executiva: aprovado o projeto, este é enviado para o
Tal obrigatoriedade decorre da atribuição da CCJ de promover o Controle
Prefeito, que participa do Processo Legislativo por meio do exercício do veto
Preventivo de Constitucionalidade das proposições legislativas. O exame feito
ou da sanção.
por esta Comissão deve evitar que sejam votados projetos inconstitucionais ou
contrários à ordem jurídica. Tal análise, portanto, deve preceder em relação
2.1.2.1. Deliberação Parlamentar às demais análises meritórias. Destaque-se que “essa análise não pode ser
objeto de decisão eminentemente política, pois constitui um procedimento
Deliberação parlamentar é o momento de discussões e deliberações sobre a
vinculado, pertinente ao controle de constitucionalidade indispensável para a
matéria que está sob análise do Legislativo. Iniciado o procedimento legislativo
confirmação do princípio de presunção da validade da Lei”45.
propriamente dito com a sua leitura em Plenário e o devido encaminhamento
para as Comissões pertinentes, a proposição é discutida e deliberada nestas, “A interpretação da Constituição, cotejando-a com a proposição em
para posterior envio para discussão e votação em Plenário. É, portanto, nesses tramitação, é um ato técnico que subordina a intenção política ao dever de
órgãos legislativos, que a proposta é analisada, podendo ser aprimorada por observar as disposições constitucionais e de não deixar prosperar o projeto
meio de emendas. que as viole”46.
42
Artigo 136, I, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
2.1.2.1.1. Análise pelas Comissões 43
Artigo 136, II, a, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
Nos termos do artigo 136 do Regimento Interno da Câmara Municipal de 44
Artigo 136, II, c, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
45
LIMA, Giuliana Rodrigues. Controle preventivo de constitucionalidade realizado pelo Poder
Fortaleza, uma vez protocolada a proposição, sua distribuição às Comissões é
Legislativo. Brasília: IDP, Instituto Brasiliense de Direito Público. 2010. p. 44.
feita por despacho do Presidente da Câmara Municipal, dentro de duas sessões 46
SIMÕES, Marília Horta. Controle preventivo de constitucionalidade na ALMG. Belo Horizonte:
Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Escola do Legislativo. 2007. p. 18.
Conclui-se, portanto, que todas as matérias devem passar por análise prévia tramitação. O parecer opinativo negativo não tem o poder de rejeitar e arquivar
da CCJ e que, ao Presidente da Câmara, cabe a definição das Comissões de mérito uma proposição.
pelas quais a proposição legislativa fica sujeita a análise.
Entretanto, as Comissões de mérito não devem ter seu trabalho de análise
Além das Comissões definidas inicialmente para analisar determinada das matérias diminuído. A decisão destas tem a função já implícita em seu nome,
matéria, no decorrer do trâmite legislativo, o Presidente da Comissão que esteja que é de orientar, quanto ao mérito, a decisão da Câmara Municipal acerca da
analisando a matéria pode solicitar ao Chefe do Legislativo o encaminhamento proposta legislativa em debate, considerando não só o aspecto legal ou financeiro-
da proposta legislativa para outra Comissão que julgue necessário, conforme orçamentário da matéria.
expressa o artigo 71, inciso XIX do Regimento Interno.
Conclui-se, portanto, que o parecer favorável ao mérito da proposta
Ademais, caso algum projeto envolva em seu conteúdo aspectos financeiros legislativa tem relevância para formação do entendimento dos Vereadores e
ou orçamentários, este também deve ser analisado obrigatoriamente pela para a aprovação da matéria em Plenário.
Comissão de Orçamento, Fiscalização e Administração Pública, para o exame da
A Câmara Municipal de Fortaleza possui dez Comissões Permanentes.
compatibilidade e adequação orçamentária47.
Conforme a abordagem feita acerca da funcionalidade dessas, têm-se as seguintes:
A Comissão de Constituição, Justiça e Legislação Participativa e a Comissão
de Orçamento, Fiscalização e Administração Pública são as duas únicas Exame de Admissibilidade (Parecer Terminativo)
Comissões permanentes que realizam um exame de admissibilidade prévio I — Comissão de Constituição, Justiça e Legislação Participativa;
das proposições. Referido poder singular dessas Comissões se expressa na II — Comissão de Orçamento, Fiscalização e Administração Pública;
possibilidade de ambas exararem pareceres terminativos48 e não meramente
opinativos, como ocorre nas demais Comissões.
O parecer terminativo é aquele que versa exclusivamente sobre os aspectos
Exame de Mérito (Parecer Opinativo)
de admissibilidade jurídica ou financeiro-orçamentária de uma proposição.
III — Comissão de Educação, Ciência, Tecnologia;
É chamado terminativo porque tem caráter decisório sobre esses aspectos,
podendo inclusive determinar o arquivamento de uma proposição49. IV — Comissão de Cultura, Desporto e Lazer;
V — Comissão de Saúde e Seguridade Social;
Se um projeto receber parecer contrário da Comissão de Constituição, Justiça
VI — Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, da Mulher, da Juventude,
e Legislação Participativa, em relação à constitucionalidade ou juridicidade;
da Criança e do Idoso;
ou receber parecer contrário da Comissão de Orçamento, Fiscalização e
VII — Comissão de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio Ambiente,
Administração Pública, em relação à adequação financeira ou orçamentária, ele
Mobilidade Urbana;
é rejeitado e arquivado imediatamente, não prosseguindo na sua tramitação.
VIII — Comissão de Desenvolvimento Econômico, Turismo, Emprego e Renda;
Todas as outras Comissões permanentes da Câmara Municipal emitem IX — Comissão de Defesa dos Direitos do Consumidor e do Contribuinte;
pareceres apenas opinativos, ou seja, mesmo que determinada Comissão de
X — Comissão de Segurança Pública.
mérito se pronuncie contra um projeto em análise, este prossegue com a sua
47
Artigo 136, II, b, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
48
49
http://www2.camara.leg.br/glossario/p.html
a) Quórum seguinte, podendo, neste caso, proferi-lo oralmente54;
Por analogia ao disposto no artigo 47 da Lei Orgânica do Município de (2) Independentemente da primeira hipótese, ainda que não
Fortaleza, a regra, salvo disposição em contrário, é que as deliberações das haja parecer, pode o Presidente da Câmara, de ofício ou por
Comissões Permanentes devem ser tomadas por maioria simples de votos, requerimento de qualquer vereador, encaminhar a matéria para
presente a maioria absoluta de seus membros. a Comissão seguinte ou para deliberação em Plenário55. Nesse
caso, a matéria é discutida e votada em Plenário sem parecer.
Existem, portanto, dois quóruns: um para instituir o poder de deliberação da
Comissão (maioria absoluta), outro para decidir propriamente sobre a aprovação Diante do exposto, após o exame de admissibilidade, com parecer
ou rejeição da matéria (maioria simples). terminativo, feito pela Comissão Constituição, Justiça e Legislação Participativa
e/ou pela Comissão de Orçamento, Fiscalização e Administração Pública, seguido
pelos exames de mérito, com pareceres opinativos, realizados pelas respectivas
b) Prazos Comissões cujas competências estejam relacionadas à matéria; não havendo
empecilhos, o projeto está apto a ser posto em votação no Plenário.
As Comissões permanentes têm o prazo de vinte sessões50 para exame,
emissão e deliberação sobre parecer de proposta legislativa que esteja sob
tramitação ordinária. O relator da matéria, designado pelo Presidente da Comissão51 Protocolo e Distribuição para as Comissões
dispõe da metade desse prazo, ou seja, dez sessões52, podendo ser prorrogado
por até mais cinco sessões, para oferecer seu parecer. Obrigatório exame de admissibilidade pela CCJ (Parecer Terminativo)
Para as matérias sujeitas ao Procedimento Comum Sumário (Regime Havendo aspecto �inanceiro e orçamentário, obrigatório
de Urgência) os prazos são reduzidos. Este tema é tratado no tópico “2.2. exame de admssibilidade pela COF (Parecer Terminativo)
Procedimento Comum Sumário” mais adiante.

Exame de mérito pelas Comissões Temáticas com as quais
Esgotados tais prazos, não havendo deliberação da Comissão sobre o proposição tiver relação (Parecer Opinativo)
Projeto de Lei, o Regimento Interno prevê duas possibilidades para que seja
dado prosseguimento à matéria:
(1) A Comissão pode, mediante requerimento do autor da
matéria, incluir a proposta legislativa na pauta da Ordem do
Dia da primeira reunião que ocorrer, ainda que, pendente de
parecer53. Nesse caso, o parecer deve ser apresentado pelo
relator originário até o momento da discussão da matéria,
ou por outro relator designado pelo Presidente, até a reunião
50
Artigo 82, inciso II, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
51
Artigo 71, inciso VI, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
52
Artigo 85, §§ 1º e 2º do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. 54
Artigo 82, §§ 4º e 6º do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
53
Artigo 82, § 3º do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. 55
Artigo 82, § 7º do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
2.1.2.1.2. Deliberação em Plenário Quando há pedido de tramitação em Regime de Urgência 58
(Procedimento Comum Sumário) aprovado para alguma das sete exceções de
Após a análise prévia pelas Comissões, o projeto é enviado para a deliberação
proposições submetidas à apreciação em dois turnos, deve ser adotado turno
pelo Plenário, que é o órgão colegiado maior do Poder Legislativo. Isso se dá por
único. Tal regime de tramitação acelerado é abordado em tópico mais adiante.
meio da inclusão da matéria na Ordem do Dia da Sessão Plenária.
A Ordem do Dia é a fase das Sessões da Câmara destinada à discussão56
e à votação57 das proposições sujeitas à deliberação do Plenário. A Primeira é a) Quórum
o momento de debate sobre a matéria a ser deliberada. Nela, os representantes No âmbito do Procedimento Legislativo Comum Ordinário, que, como já foi
do povo expõem e socializam suas informações, confrontando seus argumentos, dito no presente Capítulo, é o meio utilizado para a elaboração das Leis Ordinárias,
de modo a produzir conhecimento sobre os problemas locais. É a oportunidade o Quórum de aprovação em Plenário, via de regra, é de maioria simples59
de qualificar a decisão a ser tomada, ampliando a legitimidade desta. A segunda (relativa) dos membros da Câmara, ou seja, deve-se obter a maioria em um
é o ato complementar, por meio do qual o Plenário manifesta sua vontade mínimo de 22 Vereadores presentes à votação.
deliberativa, aprovando ou rejeitando o projeto.
Exceção: A Lei Orgânica exige que o Projeto de Lei que disponha sobre
A inclusão de uma determinada proposição na Ordem do Dia para discussão isenção ou anistia de tributos deve ser aprovado por 2/3 dos membros da
e votação é o ato que conclui o turno de apreciação. Na Câmara Municipal de Câmara60 (Quórum Qualificado).
Fortaleza, as proposições legislativas, de um modo geral, são discutidas e votadas
em turno único. Entretanto, o Regimento Interno traz um rol taxativo de matérias
que devem ser apreciadas em dois turnos. 2.1.2.1.3. Emendas Parlamentares
Nos termos do artigo 161 do Regimento Interno, a regra na Câmara é a É na fase constitutiva do Processo Legislativo que os Vereadores apresentam
apreciação das proposições em turno único, excetuados 7 casos, nos quais são emendas aos projetos com o objetivo de aperfeiçoá-los. O emendamento de
necessários dois turnos de discussão e votação: proposições é prerrogativa intrínseca e indispensável ao exercício da função
legislativa de um Parlamentar.
(1) Projetos de Lei Complementar;
Nos termos doartigo 158 do Regimento Interno, emenda é a proposição
(2) Projetos de Código; apresentada como acessória de outra, sendo a principal um Projeto de Lei, de
(3) Projetos de Iniciativa Popular; Lei Complementar, de Decreto Legislativo, de Resolução ou uma Proposta de
Emenda à Lei Orgânica.
(4) Projetos de Comissão;
(5) Projetos de Emenda à Lei Orgânica;
a) Espécies
(6) Projetos contendo matéria orçamentária, financeira,
As emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas,
previdenciária e tributária;
aditivas ou de redação61.
(7) Projetos de iniciativa do Poder Executivo. 58
Artigo 161, Parágrafo Único, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
56
Artigo 162 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. 59
Artigo 47 da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
57
Artigo 168, § 5º da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
61
emenda é enviada direto para Ordem do Dia, juntamente com
Emenda supressiva é a que manda erradicar qualquer parte de outra
a matéria principal;
proposição.
(3) Por qualquer Comissão, que, nos termos do artigo 88, IV, do
Emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas
Regimento Interno, ao apreciar uma matéria, aprova parecer
com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos.
que contenha a indicação de adoção de uma “Emenda de
Emenda substitutiva é a apresentada como sucedânea a parte de outra Comissão”;
proposição, denominando-se “substitutivo” quando a alterar, substancial
(4) A única hipótese de cabimento de emenda em Plenário
ou formalmente, em seu conjunto; considera-se formal a alteração que vise
prevista no Regimento Interno da Câmara Municipal ocorre
exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica legislativa.
quando estiver sendo discutida e votada, na Ordem do Dia,
Emenda modificativa é a que altera a proposição sem a modificar determinada proposição principal juntamente com suas
substancialmente. respectivas emendas. Neste momento é possível a apresentação
de Emenda Aglutinativa em Plenário, para promover à fusão
Emenda aditiva é a que se acrescenta a outra proposição.
entre as emendas que estão sendo deliberadas, ou destas com
Há também a emenda de redação, que é a modificativa que visa a sanar o texto. A chamada “Emenda de Plenário64” somente pode ser
vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto. apresentada pelos autores das emendas objeto da fusão ou por
1/5 (um quinto) dos membros da Casa (9 assinaturas). Esta
modalidade de emendamento é pouco usual;
b) Momento de Propor
(5) Após aprovação de um projeto, com ou sem emendas, ele é
As emendas podem ser apresentadas em 5 (cinco) momentos: enviado para a Comissão de Constituição, Justiça e Legislação
Participativa, que tem regimentalmente o prazo de 3 (três)
(1) Por qualquer Vereador, durante todo o primeiro turno de
Sessões Ordinárias do Plenário para elaborar a Redação Final65.
apreciação ou turno único62, até o início da sessão em cuja
Nesse último momento somente é cabível a chamada “Emenda
Ordem do Dia figurar a proposta principal. Nesse momento,
de Redação66”.
a proposição que seria votada na Ordem do Dia recebe a(s)
emenda(s), sendo determinado o envio desta(s) para deliberação
pelas mesmas Comissões pelas quais tramitou a matéria que
c) Restrições
está sendo emendada;
O poder de emendar é a regra no exercício da função legislativa pelo
(2) Após esse momento, somente para matérias subordinadas
Vereador. Entretanto, apesar de o processo legislativo sempre permitir emendas
a dois turnos de apreciação, cabe a chamada “Emenda em
parlamentares, estas podem sofrer excepcionais restrições. São duas; uma de
segunda discussão63”, a qual deve obrigatoriamente estar
base Constitucional e outra de base Jurisprudencial e Doutrinária:
subscrita por 1/3 (um terço) ou mais dos Vereadores (15
assinaturas), e não necessita de parecer das Comissões. Esta
64
62
Artigo 159, §1°, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. 65
63
Artigo 159, §2°, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza 66
Artigo 159, §3° do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
De base Constitucional: são vedadas emendas que aumentem despesas nos limitações: a) a impossibilidade de o Parlamento
projetos de iniciativa privativa do Prefeito, em decorrência do art. 46, § 2º, da Lei veicular matérias diferentes das versadas no
Orgânica Municipal, que reproduz o art. 63, I, da Constituição Federal (exceto em Projeto de Lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a
matéria orçamentária, que tem suas regras próprias de emendamento). impossibilidade de as emendas parlamentares
aos Projetos de Lei de iniciativa do Presidente da
Nesse ponto, é importante destacar que a vedação é apenas para aumento
República, ressalvado o disposto no § 3º e no § 4º do
de despesas no rol de matérias de iniciativa do Prefeito. Quando não há tal
art. 166, implicarem aumento de despesa pública
aumento, a reserva de iniciativa é totalmente cumprida no momento em que
(inciso I do art. 63 da CF).”
é apresentada a proposição pelo Chefe do Poder Executivo, restando ao Poder
Legislativo a plena possibilidade de promover seu aperfeiçoamento, que ocorre Ademais, segue trecho da obra doutrinária “O Poder Legislativo
por meio de emendas. Não se pode reduzir a função legislativa do Parlamentar Municipal”69:
à mera aprovação ou rejeição do projeto. Esse é o entendimento firmado no
“As emendas podem ocorrer em matérias da
Supremo Tribunal Federal67:
iniciativa exclusiva, concorrente e popular, desde que
“A iniciativa de Lei constitui mero pressuposto nas matérias da iniciativa exclusiva do Executivo não
objetivo vinculatório do procedimento legislativo, ocorra o aumento da despesa pública. Por óbvio,
que se exaure no impulso dado pelo Poder também não é possível a apresentação de emendas
competente, sem o efeito de reduzir a atuação que versem assunto distinto da proposição que se
do Poder Legislativo a uma simples aprovação ou quer emendar, por uma questão de lógica legislativa
rejeição.” e de obediência aos ditames da Lei Complementar
95/1998.”
Portanto, é plenamente legítimo o exercício do poder de emenda pelos
Vereadores, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de
iniciativa do Prefeito, não podendo o emendamento, tão somente, acarretar
aumento de despesa.
Aumento de despesa em matéria
De base Jurisprudencial e Doutrinária: são vedadas emendas que não de iniciativa privativa do Prefeito
guardem pertinência temática com a matéria principal. Destaque-se decisão Restrições às Emendas
parâmetro do Supremo Tribunal Federal68 sobre o tema: Parlamentares
Ausência de pertinência temática
com o projeto principal
“As normas constitucionais de processo legislativo
não impossibilitam, em regra, a modificação, por
meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei
enviados pelo Chefe do Poder Executivo no exercício
de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder
Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas 69
CORRALO, Giovani da Silva. O Poder Legislativo Municipal: Aportes Teóricos e Práticos para a
67
STF, RE 140.542-RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 25-10-1996. Compreensão e o Exercício da Função Parlamentar nas Câmaras de Vereadores. São Paulo: Malheiros,
68
STF, ADI 2.583, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJ 26-08-2011. 2008, p. 116.
Diante do exposto resta demonstrado que, em regra, o poder de emenda
do Vereador é amplo, podendo ocorrer, inclusive, em Projetos de Lei sujeitos à O Prefeito se manifesta,
Expressa nos 15 dias úteis, expressa e
reserva de iniciativa do Poder Executivo, existindo apenas as duas supracitadas favorávelmente ao projeto
restrições excepcionais. Sanção
Ausência de manifestação
Tácita do prefeito no prazo de
15 dias úteis
2.1.2.2. Deliberação Executiva
Após aprovado definitivamente pela Câmara Municipal e com a sua devida

redação final, o Projeto de Lei Ordinária é encaminhado para o Prefeito, que
tem o prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da data do recebimento, para Nesse ponto, é importante destacar que ambas as sanções produzem
sancioná-lo ou vetá-lo. Este prazo é fiscalizado pelo Poder Legislativo. exatamente os mesmos efeitos. Ocorrida a sanção, Expressa ou Tácita, a nova
Lei deve ser consequentemente promulgada e publicada.
2.1.2.2.1. Sanção
A Sanção é o ato de concordância do Chefe do Poder Executivo com o texto 2.1.2.2.2. Veto
do projeto, após a análise dos seus aspectos jurídicos e políticos, formais e O Veto é o ato de desaprovação expressa do Chefe do Poder Executivo com o
materiais. “A sanção é o ato que transforma o Projeto de Lei em Lei”70. texto do projeto, sempre de forma motivada, dentro do prazo de 15 (quinze) dias
A sanção pode ser expressa ou tácita: úteis. Nos termos do §1° do artigo 53 da Lei Orgânica Municipal, “se o Prefeito
considerar o Projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao
(1) Ocorre a Sanção Expressa quando o Prefeito opina explícita interesse público, vetá-lo-á, total ou parcialmente, no prazo de 15 (quinze) dias
e formalmente, mediante sua assinatura, a favor do projeto, úteis, contados da data do recebimento”.
dentro do prazo de quinze dias úteis;
Depreende-se do supracitado texto da Carta Municipal que o veto, em relação
(2) Ocorre a Sanção Tácita71 quando o Prefeito se mantém em à sua extensão, pode ser total ou parcial; e, em relação à sua fundamentação,
silêncio e esgota o prazo de quinze dias úteis sem se manifestar jurídico ou político.
sobre o projeto, ou seja, sem sancioná-lo expressamente e sem
vetá-lo. De acordo com a extensão:
(1) Ocorre o Veto Total ou Integral quando o projeto é integralmente
rejeitado;
(2) Ocorre o Veto Parcial quando a discordância do Prefeito é referente
apenas a parte do Projeto. Destaque-se que o Veto só pode abranger o texto
integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea72, não alcançando palavras
ou expressões isoladas.
70
FERRAZ, Sérgio Valladão. Curso de Direito Legislativo: Direito Parlamentar e Processo Legislativo.
Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2007, p. 98.
71
Artigo 53, §2°, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. 72
Artigo 66, §2°, da Constituição Federal.
princípio da Simetria, o Veto somente pode ser rejeitado/derrubado pelo
voto da maioria absoluta dos Vereadores da Câmara Municipal de Fortaleza
Recusa da integralidade do
Total texto do projeto (22 votos).
Veto
Recusa de determinado(s)
Parcial
dispositivo(s) do projeto
2.1.3. Fase Complementar
Após concluída a fase constitutiva, com a Sanção Expressa ou Tácita, ou com

a derrubada do Veto, o ato normativo já se encontra perfeito e acabado. Passa-se,
De acordo com a fundamentação: então, para a fase complementar, essencial para que a nova Lei adquira vigência
(1) Ocorre o Veto Jurídico quando o Prefeito considera o e produza efeitos jurídicos. É composta pela Promulgação e pela Publicação.
Projeto inconstitucional, atuando, neste momento como um
instrumento preventivo de Controle de Constitucionalidade. 2.1.3.1. Promulgação
(2) Ocorre o Veto Político quando, o Prefeito considera o projeto A Promulgação é o ”ato que atesta a existência válida da Lei, é um certificado
contrário ao interesse público, mesmo que porventura nele de executoriedade da Lei”73. Promulgar é declarar formalmente que uma nova
não exista nenhuma mácula do ponto de vista constitucional. Lei existe e, consequentemente, deve ser cumprida. Em princípio, compete ao
Prefeito promulgar as Leis. Todavia, em algumas hipóteses essa incumbência
pode caber ao Presidente da Câmara Municipal.
Recusa do projeto pela
Jurídico sua inconstitucionalidade Caso o Prefeito sancione expressamente o projeto, “a sanção e a promulgação
Veto se confundem no tempo e acontecem em um único momento”74. O Chefe do Poder
Político Recusa do projeto por Executivo, nesse caso, ao sancionar, deve promulgar imediatamente a Lei.
contrariedade ao interesse público
Nos casos de Sanção tácita ou de derrubada de Veto por maioria absoluta
da Câmara, o Prefeito tem o prazo de 48 (quarenta e oito) horas, contadas
da respectiva Sanção ou da comunicação da rejeição do Veto, para efetuar a
Nos termos do artigo 66, §1°, da Constituição Federal, aplicando-se o Promulgação da Lei. Se não o fizer em tal prazo, cabe ao Presidente da Câmara
princípio da Simetria, após vetado o Projeto, o Prefeito deve comunicar ao fazê-lo. Tal disposição é decorrente do artigo 66, §7° da Constituição Federal.
Presidente da Câmara Municipal, dentro de 48 (quarenta e oito) horas, os
motivos do Veto.
Sanção Tácita ou Prefeito deve promulgar Se não o �izer, o Presidente
O Veto, após recebido, é apreciado pela Câmara Municipal, podendo ser Derrubada do Veto em até 48 horas Lorem
da Câmara deveipsum
promulgar
mantido integralmente, derrubado integralmente ou derrubado parcialmente
(com destaques).
Nos termos do artigo 66, §4°, da Constituição Federal, aplicando-se o
FERRAZ, Sérgio Valladão. op. cit. p. 102.
73
Ibid. p. 104
74
2.1.3.2. Publicação 2.2.1. Legitimidade e Prazo para Requerer a Urgência
A Publicação é o ato final do processo legislativo “mediante o qual se A solicitação de Urgência a fim de que a matéria tramite sob o regime
transmite a promulgação da Lei aos seus destinatários, por publicação no Diário do procedimento comum sumário pode ser feita pelo Prefeito76, ou requerida
Oficial. É condição de eficácia e de vigência da Lei”75. pela Mesa Diretora da Câmara, pelas Comissões competentes para deliberar
sobre a matéria ou por 1/3 dos Vereadores (15 assinaturas)77, sempre de forma
Aquele que promulgou a norma, Prefeito ou Presidente da Câmara, também
fundamentada.
é o responsável por enviá-la para publicação no Diário Oficial do Município de
Fortaleza. A urgência pode ser solicitada a qualquer tempo e seus efeitos se dão a partir
da aprovação do Regime de Urgência em Plenário.
2.1.4. Fluxograma do Procedimento Comum Ordinário
2.2.2. Implicações da Urgência
Uma vez aprovada a solicitação do Regime de Urgência, a proposição passa

Análise pelas Deliberação a tramitar no procedimento comum sumário. Com isso, uma série de implicações
Iniciativa Distribuição
Comissões pelo Plenário
previstas no Regimento Interno recai sobre a tramitação da matéria. Destaca-se:
Sanção ou veto (1) O prazo para a tramitação do Projeto Lei na Câmara passa
Promulgação Publicação Nova Lei
pelo Prefeito a ser de até 30 (trinta) dias78;
(2) Caso tal prazo seja esgotado sem deliberação da Câmara,
o Projeto é incluído automaticamente na Ordem do Dia para
discussão e votação, ficando sobrestadas as demais proposições
2.2. Procedimento Comum Sumário/Regime de Urgência em trâmite na Casa79;
O Procedimento Comum Sumário é a tramitação de forma encurtada ou
(3) O Projeto que for distribuído a mais de uma Comissão é
acelerada, com prazos menores e etapas concisas. A aplicação deste procedimento
apreciado conjuntamente pelos membros de tais Comissões80.
se dá com a aprovação do Regime de Urgência.
É a chamada Comissão Conjunta;
No cotidiano da atuação legislativa, ocorrem situações em que a tramitação de
(4) A Comissão Conjunta tem o prazo de 5 (cinco) sessões
uma proposição, seguindo os prazos normais do procedimento comum ordinário,
para examinar e deliberar sobre a proposição, emitindo seu
pode ocasionar prejuízos à coletividade devido a uma pontual necessidade de
respectivo parecer81;
aprovação de uma nova Lei para regular determinada demanda social iminente
ou efetivação de políticas públicas. (5) As proposições subordinadas a 2 (dois) turnos de discussão
Para tais circunstâncias excepcionais, existe o “Regime de Urgência”, 76

instrumento abreviador dos prazos e etapas do processo legislativo.
77
78
Artigo 48, §1°, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
79
Artigo 48, §2°, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
75
http://www2.camara.leg.br/glossario/p.html
80
Artigo 136, IV, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
81
Art. 82 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
e votação, quando em Regime de Urgência, são apreciadas em c) requerimentos que solicitem a realização de audiências
turno único82; públicas, pedido de informações e/ou convite de autoridades.
(6) O prazo para o pedido de vistas é reduzido de 4 (quatro) O disposto no inciso I é a regra geral dos procedimentos legislativos. Cabe
sessões para 1 (uma) sessão83. às Comissões examinar previamente e emitir parecer sobre proposição que lhe
for distribuída para, após, ser submetida à apreciação do Plenário. É o que ocorre
Além dos efeitos acima descritos, o Regimento Interno prevê outras
nos procedimentos descritos nos tópicos anteriores.
implicações para as matérias que tramitem neste procedimento, como por
exemplo: proibição de extensão do prazo para o relator proferir seu parecer84, Já o inciso II traz a exceção à regra. Nesse caso a apreciação da matéria
preferência de votação na Ordem do Dia85, proibição de adiamento de votação é conclusiva87, ficando dispensada a deliberação do Plenário. É o chamado
da matéria86, dentre outras. Procedimento Comum Abreviado. O rol disposto no inciso II do artigo 57 é
taxativo.
2.3. Procedimento Comum Abreviado 2.3.1. Objeto

Existem duas formas distintas de tramitação de proposições legislativas nas Como dito, o rol de matérias que se submetem ao Procedimento Comum
Comissões Permanentes. Tal distinção está expressa nos incisos I e II do artigo Abreviado é taxativo. Este rito é aplicável exclusivamente a 3 (três) espécies
57 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza: legislativas com conteúdo determinado. São elas:
Art. 57. Às Comissões Permanentes, em razão da matéria de sua (1) Projeto de Lei de concessão de títulos de utilidade pública
competência, e às demais Comissões, no que lhes for aplicável, a associações;
cabe:
(2) Decreto Legislativo de denominação de vias e logradouros;
I - discutir e votar as proposições sujeitas à deliberação do
Plenário que lhes forem distribuídas; (3) Requerimentos de informações oficiais e de convite a
autoridades.
II - discutir e votar proposições, dispensada a competência do
Plenário, exclusivamente nos seguintes casos: Pode-se dizer que este procedimento é menos rígido em relação aos demais,
visto que a proposição não é submetida à apreciação do Plenário. Isso justifica o
a) projetos de lei que visem a concessão de títulos de utilidade cuidado do legislador em ditar um rol taxativo de matérias a serem apreciadas
pública; nestes moldes. Como se vê, são proposições cujo tema é de fácil compreensão e
b) projetos de decreto legislativo que visem a denominação de não requer análise profunda, e que, via de regra, são consensuais.
vias e logradouros públicos;
2.3.2. Competência para Análise
82
Artigo 161, parágrafo único, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
83
Artigo 88, § 2º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. A Análise Conclusiva é a prerrogativa conferida às Comissões, por meio
84
Artigo 82, § 2º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. : da qual podem deliberar sobre determinadas matérias sem necessidade da
85
Artigo 179, Parágrafo Único, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
86
Artigo 169, § 3º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. 87
http://www2.camara.leg.br/glossario/a.html
manifestação do Plenário. É uma possibilidade decorrente do artigo 58, § 3. Procedimentos Legislativos Especiais
2°, I, da Constituição Federal, que permite que as Comissões possam votar
Os Procedimentos Legislativos Especiais são aqueles aplicáveis para
definitivamente/conclusivamente, projetos que dispensarem, na forma do
elaboração de determinadas proposituras legislativas, conforme a espécie ou
Regimento Interno da Casa Legislativa, a competência do Plenário.
conteúdo, com regras específicas de tramitação distintas do Procedimento
Legislativo Comum.
2.3.3. Quórum
São considerados especiais os procedimentos legislativos para a elaboração
O quórum necessário para aprovação das proposições nas Comissões de: (1) Emenda à Lei Orgânica do Município; (2) Lei Complementar; (3) Código;
quando realizam apreciação conclusiva é diferenciado. Por estar a Comissão (4) Decreto e Resolução, e (5) Alteração do Regimento Interno da Câmara
substituindo/dispensando a análise do Plenário sobre aquelas determinadas Municipal.
matérias, requer-se excepcionalmente um quórum qualificado de 2/3 (dois
terços). É o que determina o artigo 87, § 2º do Regimento Interno. Nos tópicos específicos de cada proposição que está submetida ao
Procedimento Legislativo Especial são destacados os pontos que divergem do
Ora, é bem lógico. A regra no processo legislativo é que a palavra final sobre procedimento legislativo comum, e que, por isso, os torna especiais.
a aprovação de uma matéria seja dada pelo Plenário, que é o órgão soberano do
Poder Legislativo. O procedimento comum abreviado é a exceção, é a apreciação da
proposição realizada unicamente pela Comissão Permanente, sem manifestação
3.1. Emenda à Lei Orgânica do Município
do órgão colegiado maior da Câmara Municipal, que é o Plenário. Pode-se dizer
que, nesse rito, a soberania da decisão da Câmara recai não sobre o Plenário, A Constituição Federal, em seu artigo 29, impõe a obrigação de que todo
mas sobre as Comissões. Município deve ser regido por sua Lei Orgânica. Referido dispositivo constitucional
também estabelece os critérios de tramitação de sua edição: A Lei Orgânica do
No caso, como a Comissão atua substituindo e dispensando a atuação do
Município deve ser: (1) votada em dois turnos, com o interstício mínimo de 10
Plenário, a razoabilidade impõe que, ao menos, se tenha um quórum qualificado,
(dez) dias; (2) aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal; e
como no caso da Câmara Municipal de Fortaleza, que é de 2/3 (dois terços) dos
(3) não depende de sanção, é promulgada pelo Poder Legislativo.
membros.
A Lei Orgânica do Município ocupa posição hierarquicamente superior
Por fim, destaca-se que, da decisão conclusiva da Comissão, cabe recurso
dentro da legislação municipal, regulando suas diretrizes e sendo critério de
ao Presidente da Câmara, subscrito por no mínimo, 1/5 (um quinto) dos
validade de todas as Leis municipais. “É a correspondente Constituição dos
membros da Câmara, ou seja, 9 (nove) Vereadores. Há a possibilidade de levar
Municípios, que a Constituição do Brasil denominou de maneira particularizada,
ao Plenário a matéria de análise conclusiva/definitiva da Comissão. Tal recurso
ressaltando sua inclinação para a organização (“orgânica”) dos “Poderes” locais”88.
visa possibilitar que uma matéria que foi analisada somente pela pequena
coletividade de Vereadores que compõem a Comissão, possa ser analisada por Por ocupar o topo do sistema normativo municipal, propostas que objetivem
todos os Parlamentares que compõem o Plenário da Casa. alterar a Lei Orgânica devem passar por um procedimento legislativo especial,
mais rigoroso. Para tanto, complementando os supracitados requisitos básicos
de edição do artigo 29 da Constituição Federal, a Lei Orgânica do Município de
Fortaleza e o Regimento Interno da Câmara Municipal estabelecem critérios
88
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 10. Ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p.1133.
específicos para apresentação e tramitação de uma “Proposta de Emenda à 3.1.3.1. Turnos de Votação
Lei Orgânica”.
A alteração da Lei Orgânica deve obedecer às mesmas exigências que o artigo
29 da Constituição Federal impõe para a sua edição original, por óbvio, pelas
3.1.1. Iniciativa mesmas razões. Assim, devem ocorrer dois turnos de discussão e votação,
com o intervalo mínimo de 10 (dez) dias entre ambos.
A Emenda à Lei Orgânica pode ser proposta por89: (1) Um terço dos
Vereadores (15 assinaturas); (2) Prefeito; (3) Iniciativa popular, subscrita por, Têm primazia no uso da Palavra nas discussões92: o representante dos
no mínimo, 5% (cinco por cento) do eleitorado do Município. signatários, no caso de proposta de Vereadores; o Líder da base do Governo, no
caso de proposta do Prefeito; e, um representante indicado, no caso de proposta
de iniciativa popular.
3.1.2. Comissão Especial
Após apresentada a proposta e lida em Plenário, é constituída uma Comissão

3.1.3.2. Quórum
Especial, composta por 9 (nove) Vereadores indicados pelos líderes de bancada,
observada tanto quanto possível a proporcionalidade partidária90. O Quórum de votação é qualificado, necessita-se da aprovação de 2/3 (dois
terços) dos Vereadores, ou seja, 29 votos. O processo de votação é nominal.
Cabe à Comissão Especial o exame de admissibilidade e de mérito, tanto da
proposição principal, como das possíveis emendas que lhe forem apresentadas
no curso da tramitação. Nesse ponto, é importante destacar que, assim como é 3.1.4. Promulgação e Publicação
exigida a subscrição de 1/3 (um terço) dos Vereadores para apresentação de uma
Proposta de Emenda à Lei Orgânica, também é necessário tal número mínimo de Após aprovada a Emenda à Lei Orgânica, não há necessidade de envio para
assinaturas para que sejam admitidas emendas ao referido projeto91. Sanção ou Veto do Prefeito. Compete privativamente à Mesa Diretora da Câmara
Municipal de Fortaleza promulgar e publicar as Emendas à Lei Orgânica93.
3.1.3. Deliberação em Plenário Iniciativa por 1/3 dos Vereadores, pelo Prefeito ou por 5% do eleitorado
(Iniciativa Popular)
Após aprovação da Proposta de Emenda à Lei Orgânica na Comissão Especial,
a matéria segue para votação na Ordem do Dia da Sessão Plenária. Como nos Exame de Admissibilidade e de Mérito por Comissão Especial,
demais procedimentos, havendo emenda, a votação prevista não ocorre naquela composta por 9 Vereadores
sessão e a matéria retorna para Comissão Especial para apreciação das emendas.
Votação em Plenário em 2 turnos, com intervalo mínimo de 10 dias
Devendo ocorrer, após superada essa etapa, a votação da matéria em Plenário, e aprovação com Quórum de 2/3 dos Vereadores
com as emendas (se houver).
Promulgação e Publicação pela Mesa Diretora da Câmara Municipal
89
90
Artigo 188 d do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
91
Artigo 26, IV, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
3.2. Lei Complementar 3.3.1. Comissão Especial
As Leis Complementares são aquelas dispostas expressamente na Lei Após a leitura do Projeto de Código em Plenário, deve ser constituída uma
Orgânica do Município. São Leis que abordam temas que o legislador julgou Comissão Especial96, composta por 9 (nove) Vereadores indicados pelos líderes
relevantes o suficiente para que se exija, na sua elaboração, critérios mais rígidos de bancada, observada tanto quanto possível a proporcionalidade partidária.
para aprovação em comparação ao trâmite de Leis Ordinárias.
Após a leitura da matéria, o Projeto de Lei Complementar segue para análise 3.3.2. Turnos de Votação
das Comissões, da mesma forma que ocorre no procedimento comum ordinário;
Assim como a proposta de Emenda à Lei Orgânica e o Projeto de Lei
devendo, uma vez aprovado nas Comissões, seguir para deliberação em Plenário.
Complementar, o Projeto de Código se submete à apreciação de dois turnos de
discussão e votação97.
3.2.1 Turnos de Votação
3.4. Decreto Legislativo e Resolução
O processo de elaboração da Lei Complementar, como dito, passa por um
procedimento mais rigoroso em relação às Leis Ordinárias. Destaca-se aqui a O Decreto Legislativo e a Resolução são espécies que tratam sobre matéria
quantidade de turnos a que se submete a Lei Complementar. São 2 (dois) turnos de exclusiva competência da Câmara Municipal.
de votação94, com quóruns diferenciados.
Como já conceituado no Capítulo 2 do presente estudo, a Resolução trata
sobre temas de interesse restrito à Casa Legislativa, gerando apenas efeitos
3.2.2. Quórum internos. Já ao Decreto Legislativo cabe toda normatização de competência
privativa do Poder Legislativo que tenha efeitos externos.
Para os Projetos de Lei Complementar, é necessária a aprovação pela maioria
absoluta95 dos membros da Câmara – obter o primeiro número inteiro superior
à metade da totalidade da Casa. 43/2 = 22 Vereadores. 3.4.1. Iniciativa
São matérias de iniciativa privativa da Câmara Municipal, podendo ser

propostas, via de regra, por qualquer Vereador, ressalvados casos específicos
3.3. Código dispostos na Lei Orgânica e no Regimento Interno.
Código é um conjunto ou compilação sistemática de Leis, normas e
regulamentos, podendo se apresentar na forma de Lei Ordinária ou Lei
Complementar, cabendo a cada espécie legislativa o respectivo procedimento 3.4.2. Promulgação e Publicação
legislativo. O procedimento legislativo de tramitação de Decreto Legislativo e Resolução
Na tramitação de um Código, entretanto, devem ser observados dois não possui em sua fase constitutiva a “deliberação executiva”, ou seja, a matéria
detalhes específicos dispostos no Regimento Interno da Câmara: Formação de não passa pela análise de Sanção ou Veto do Poder Executivo. O trâmite encerra
Comissão Especial e Votação em dois turnos. com a Promulgação pelo Chefe do Poder Legislativo, o Presidente da Câmara, e
a posterior Publicação.
94
Artigo 161, a, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
95
Artigo 52 da Lei Orgânica do Município de Fortaleza. 96
Artigo 64, I, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
97
Artigo 161, b, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
3.5. Alteração do Regimento Interno da Câmara Municipal de Existem, portanto, duas tramitações distintas. Tal diferenciação de tramitação
Fortaleza decorre do fato de ser a alteração uma modificação parcial, apenas de pontos
específicos do texto; enquanto a revisão é uma reforma global, que atinge a
O Regimento Interno é a norma que regula o funcionamento interno da integralidade do texto regimental.
Câmara Municipal de Fortaleza em todas as suas funções. Adota a forma de
Resolução.
As propostas que objetivem alterá-lo devem passar por um procedimento 3.5.3. Apresentação de Emendas
legislativo especial “devido à importância do regimento interno para a vida Após a apreciação pelas Comissões nos termos do tópico anterior, o projeto é
parlamentar, conduzindo os Vereadores a uma análise acurada dos seus incluído na segunda parte da Ordem do Dia, durante 3 (três) sessões ordinárias101
dispositivos. Não há atividade parlamentar sem o Regimento Interno, que é consecutivas, para recebimento de emendas.
instrumento para solucionar os conflitos oriundos das diferenças entre as forças
políticas que compõem a Câmara Municipal”98. Após expirado tal prazo, caso sejam apresentadas emendas, estas retornam para
a mesma Comissão na qual tramitou o projeto principal, que terá o mesmo prazo de
5 (cinco) sessões ordinárias para a apreciação e consequente emissão de parecer.
3.5.1. Iniciativa
Nesse ponto, é importante destacar que, assim como é exigida a subscrição
O Projeto de Resolução que objetive alterar o Regimento Interno somente de 1/3 (um terço) dos Vereadores para apresentação de um Projeto de Resolução
pode ser proposto por99: (1) Mesa Diretora; (2) Um terço dos Vereadores (15 de alteração regimental, também é necessário tal número mínimo de assinaturas
assinaturas). Tal exigência ocorre devido à relevância do Regimento Interno para para que sejam admitidas emendas ao referido projeto. É uma decorrência lógica.
o cotidiano da Casa Legislativa.
3.5.4. Turno de Votação

3.5.2. Análise nas Comissões
Caso não ocorra apresentação de emendas, ou, após a análise destas nas
Após apresentado, o projeto de alteração regimental é lido em Plenário e, Comissões, o projeto segue para votação em definitivo na Ordem do Dia, em
nas Comissões Técnicas, segue o mesmo caminho dos Projetos de Lei Ordinária, discussão única (turno único).
passando pela análise da Comissão de Constituição, Justiça e Legislação
Participativa, que tem o prazo improrrogável de 5 (cinco) sessões Ordinárias 3.5.5. Quórum
para a apreciação e consequente emissão de parecer100.
Em relação ao Quórum de votação, o Regimento Interno é silente. Portanto,
Destaque-se que a Resolução n° 1.635/2014 modificou a redação do inciso nos termos do artigo 47 da Lei Orgânica do Município de Fortaleza, é necessária
II, do artigo 64 do Regimento Interno, para dispor que, para propostas de revisão a aprovação da maioria simples de votos, presente a maioria absoluta de seus
regimental, deve ser constituída Comissão Especial para realizar o exame de membros.
admissibilidade e de mérito da matéria. 3.5.6. Promulgação e Publicação
98
CORRALO, Giovani da Silva. op. cit. p. 115.
O procedimento legislativo de tramitação da alteração regimental não
99
100
Artigo 201, § 1º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza. 101
possui em sua fase constitutiva a “deliberação executiva”, ou seja, a matéria não (5) Proposição de regulamentação do Plano Diretor.
passa pela análise de Sanção ou Veto do Poder Executivo. Por se tratar de uma
A Comissão Especial é criada para analisar objeto específico, ou seja, deverá
Resolução, compete ao Presidente da Câmara Municipal de Fortaleza promulgar
ser constituída uma Comissão Especial para analisar cada proposta legislativa
e publicar a alteração regimental102.
que assim o Regimento exija.
Iniciativa pela Mesa Diretora ou por 1/3 dos Vereadores

4.2. Composição
Projetos de Alteração Regimental tramitam na CCJ; Projetos de Revisão A criação de cada Comissão Especial é de competência do Presidente da
Regimental tramitam em Comissão Especial
Câmara, devendo ser composta por 7 (sete) ou 9 (nove) Vereadores, conforme for
Projeto �ica 3 Sessões seguidas na ordem do dia para receber emendas, a exigência regimental para a matéria, observando-se, sempre quanto possível,
antes de ser votado em de�initivo em turno único
a proporcionalidade partidária.
Promulgacão e Publicacão pelo Presidente da Câmara Municipal de Fortaleza
4. Comissões Especiais
O art. 64 do Regimento Interno prevê casos em que, devido à relevância
da matéria ou por conta da sua complexidade, deva ser criada uma Comissão
Especial para analisar e deliberar sobre a constitucionalidade e legalidade da
matéria, bem como sobre o seu mérito, ficando dispensada a análise por qualquer
outra Comissão. O seu parecer é terminativo.
4.1. Objeto
Conforme preceitua o art. 64 do Regimento Interno, deve ser constituída

Comissão Especial para analisar e dar parecer em 5 (cinco) casos específicos:
(1) Proposta de Emenda à Lei Orgânica;
(2) Projeto de Código;
(3) Proposta de Revisão do Regimento Interno;
(4) Proposição de alteração ao Plano Diretor;
102
Artigo 36, IV, da Lei Orgânica do Município de Fortaleza.
4
CAPÍTULO 4.
FUNCIONAMENTO
DAS SESSÕES
O presente capítulo tem o objetivo de elucidar as minuciosidades das
Sessões Ordinárias e Extraordinárias da Câmara Municipal de Fortaleza. Tenta-
se expor um roteiro facilitador, passo a passo, para um melhor entendimento de
como funcionam as sessões rotineiras do Poder Legislativo Municipal.
1. Conceitos Iniciais
Primeiramente é necessário diferenciar os conceitos de Legislatura, Sessão
Legislativa Ordinária, Sessão Legislativa Extraordinária, Período Legislativo,
Sessão Ordinária e Sessão Extraordinária:
A Legislatura corresponde a um período de 4 (quatro) anos que coincide
exatamente com a duração do mandato dos Vereadores103. Cada legislatura é
composta por quatro sessões legislativas ordinárias ou oito períodos legislativos.
A Sessão Legislativa Ordinária corresponde ao calendário anual
parlamentar. Inicia-se em 1º de fevereiro e encerra-se em 30 de dezembro104.
Cada sessão legislativa é composta por dois períodos legislativos.
A Sessão Legislativa Extraordinária ocorre quando, em casos de urgência
ou relevante interesse público, houver convocação da Câmara Municipal de
Fortaleza em período de recesso parlamentar, de 1º a 31 de janeiro ou de 7 a 31
de julho105. Em tal oportunidade, o Poder Legislativo Municipal somente pode
deliberar sobre a matéria para a qual for convocado.
O Período Legislativo é o semestre de trabalho parlamentar, excluindo-se
o recesso. São dois períodos: 1º de fevereiro a 7 de julho e de 1º de agosto a 30
de dezembro.
103
104
105
seja declarada aberta a Sessão. Caso não seja alcançado tal quórum de abertura,
Legislatura realiza-se uma segunda chamada às 9h15min (nove horas e quinze minutos).
A Sessão deve ser aberta pelo Presidente da Câmara Municipal ou pelos
subsequentes membros da Mesa. Todavia, se nenhum destes estiver presente,
1º Ano 2º Ano 3º Ano 4º Ano
1º Sessão
2º Sessão 3º Sessão 4º Sessão abre a sessão o Vereador mais idoso, dentre os de maior número de legislaturas,
Legislativa Legislativa Legislativa
Legislativa presente108.
1º de Fevereiro 1º de Agosto a 1º de Fevereiro 1º de Agosto a 1º de Fevereiro 1º de Agosto a 1º de Fevereiro 1º de Agosto a

a 7 de Julho 30 de Dezembro a 7 de Julho 30 de Dezembro a 7 de Julho 30 de Dezembro a 7 de Julho 30 de Dezembro
2.1. Pequeno Expediente

1º Período 2º Período 1º Período 2º Período 1º Período 2º Período 1º Período 2º Período
Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo
As Sessões Ordinárias, como dito, são compostas por 4 (quatro) partes:

Pequeno Expediente, Ordem do Dia, Grande Expediente e Explicações Pessoais.
As Sessões Ordinárias são as reuniões plenárias que acontecem na forma A primeira parte é o Pequeno Expediente, também conhecido por “Pinga-
do Regimento Interno106 da Câmara Municipal de Fortaleza, das terças-feiras às Fogo”, o qual destina-se inicialmente ao uso da palavra por no máximo 5 (cinco)
quintas-feiras, independente de convocação, com início às 9 horas. Tais sessões, Vereadores inscritos em livro próprio disponibilizado antes do início da Sessão,
as quais são o objeto principal de estudo do presente Capítulo, são compostas com o tempo de 5 (cinco) minutos para cada um, não podendo ser concedidos
por 4 (quatro) partes: Pequeno Expediente, Ordem do Dia, Grande Expediente nesse momento “apartes” e “pela ordem”109.
e Explicações Pessoais
Em seguida, são feitas a leitura do sumário dos Expedientes externos
As Sessões Extraordinárias são reuniões plenárias realizadas em hora recebidos pela Câmara Municipal e a leitura do sumário das proposições
diversa da fixada para as sessões ordinárias, mediante convocação107. Destinam- legislativas protocoladas e encaminhadas à Mesa. Finda-se, então, o Pequeno
se exclusivamente à discussão e votação das matérias constantes do ato de Expediente.
convocação, não havendo Grande Expediente e Explicação Pessoal.
2.2. Ordem do Dia

2. Sessões Ordinárias
Após o fim do Pequeno Expediente, é feita uma nova verificação de quórum,
As Sessões Ordinárias, como o próprio nome já sugere, ocorrem de forma para que seja dado início à Ordem do Dia. Assim, deve estar presente a maioria
ordinária, em dias e horários pré-determinados pelo Regimento Interno. Na absoluta dos Parlamentares (22 Vereadores). Inicia-se então a segunda parte da
Câmara Municipal de Fortaleza, todas as terças, quartas e quintas-feiras, exceto Sessão: a Ordem do Dia, que é o momento destinado à discussão e à votação das
nos períodos de recesso parlamentar, a partir das 8h30min (oito horas e trinta proposições em pauta110. Ressalte-se que, não havendo quórum para dar início à
minutos) é aberto o painel eletrônico para o registro da presença dos Vereadores. Ordem do Dia, passa-se para a etapa seguinte: o Grande Expediente.
Até a hora fixada para o início da sessão, qual seja, 9h (nove horas), devem ter
registrado presença 1/5 (um quinto) dos Vereadores (9 vereadores), para que 108
Art. 93, § 4º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
106
Art. 93, caput, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
109
Art. 105, § 3º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza
107
110
http://www2.camara.leg.br/glossario/o.html
Toda matéria constante na Ordem do Dia está sujeita primeiramente à qualquer Vereador pode solicitar a votação nominal de qualquer outra matéria111.
Discussão e, em seguida, à Votação. Assim, seguindo a ordem sequencial de
Após ocorrida a votação, qualquer Vereador tem ainda a oportunidade fazer
proposições da Pauta, o Presidente anuncia a matéria em discussão, facultando
o uso da palavra para a declaração/justificativa de voto, que é o pronunciamento
a palavra aos Vereadores interessados. O tempo concedido a cada orador é de 5
sobre os motivos que o levaram a manifestar-se contrário ou favorável à matéria
(cinco) minutos, sem apartes, nos termos do artigo 116, III, do Regimento Interno.
votada ou de abstenção. O tempo concedido a cada orador é de 3 (três) minutos,
Após o encerramento das falas dos Vereadores inscritos para discussão, ou, sem apartes, nos termos do artigo 116, II, do Regimento Interno.
se nenhum Vereador houver solicitado a palavra para discutir uma proposição,
Finda-se a Ordem do Dia após esgotarem-se todas as votações das
passa-se à Votação da matéria, que é o ato através do qual o Plenário manifesta
proposições em pauta.
sua vontade deliberativa.
Após anunciado o início da votação, os Líderes de bancada ou bloco partidário
e o autor da respectiva proposição, têm a oportunidade de fazer o uso da palavra
2.3. Grande Expediente
para o encaminhamento da votação. Sobre o tempo concedido a cada orador, o
Regimento Interno é conflitante: 5 (cinco) minutos, nos termos do artigo 116, A terceira parte da Sessão é o Grande Expediente, momento reservado para
III; e 3 (três) minutos, nos termos do Artigo 168, parágrafo único. A prática da que o Vereador possa usar a palavra, uma única vez, para falar sobre assuntos
Casa é a concessão de 3 (três) minutos. Para proceder à votação, existem dois de livre escolha. Para que se dê início a esta etapa, é necessária a verificação da
processos distintos: o Simbólico e o Nominal. presença de, no mínimo, 1/5 (um quinto) dos Vereadores (9 (nove) vereadores)112.
O Grande Expediente tem duração máxima de 120 (cento e vinte) minutos,
2.2.1. Processo de Votação Simbólica divididos da seguinte forma: 6 (seis) Vereadores inscritos automaticamente, por
ordem alfabética, com tempo de até 15 (quinze) minutos cada; 3 (três) inscrições
Consiste na simples contagem de votos favoráveis e contrários, apurados pela para uso das Lideranças (Partidária, Oposição e do Poder Executivo), com tempo
seguinte forma: o Presidente, ao anunciar a votação, determina aos Vereadores de até 10 (dez) minutos cada.
que ocupem seus lugares no Plenário, convidando-os a permanecerem sentados
aqueles que estiverem favoráveis à matéria (“Quem estiver de acordo, permaneça GRANDE EXPEDIENTE
como está.”), procedendo-se, em seguida, a contagem e a proclamação do VEREADOR

A
VEREADOR
B
VEREADOR
C
VEREADOR
D
VEREADOR
E
VEREADOR
F
LIDERANÇA
PARTIDÁRIA
LIDERANÇA
GOVERNO
LIDERANÇA
OPOSIÇÃO
resultado. 15 MINUTOS 15 MINUTOS 15 MINUTOS 15 MINUTOS 15 MINUTOS 15 MINUTOS 10 MINUTOS 10 MINUTOS 10 MINUTOS
TOTAL: 120 MINUTOS
2.2.2. Processo de Votação Nominal

A transferência de tempo entre vereadores é permitida, nos termos do
Consiste no registro de votos favoráveis ou contrários, no painel eletrônico, Regimento Interno da Câmara Municipal do Município de Fortaleza113, somente
aqueles manifestados, pela expressão “sim”, e estes pela expressão “não”, ou de entre aqueles que estiverem inscritos e presentes no Grande Expediente. O
abstenção declarada obtida com o registro eletrônico. É obrigatório o processo tempo de cada orador, somadas as possíveis transferências, não pode ultrapassar
de votação nominal nas deliberações que exijam a aprovação da maioria 30 (trinta) minutos.
absoluta ou de dois terços dos Vereadores, tais como votação de Projetos de 111
Artigo 172, § 7º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
Lei Complementar, Projetos de Emenda à Lei Orgânica, dentre outros. Todavia, 112
A rtigo 108, caput, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
113
Artigo 108, § 5º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
Ao contrário do Pequeno Expediente, no Grande Expediente são permitidos 2.5. Quadro Resumo
o “aparte” e o “pela ordem”, os quais têm a duração máxima de 2 (dois) minutos.
QUADRO RESUMO
O “Aparte” é a intervenção breve e oportuna ao orador para indagação,
SESSÃO ORDINÁRIA
esclarecimento ou contestação a pronunciamento do Parlamentar que estiver
1ª PARTE 2ª PARTE 3ª PARTE 4ª PARTE
com a palavra. Tal instrumento é vedado ao Vereador que estiver ocupando a
Presidência.114
NOME
PEQUENO EXPLICAÇÕES
ORDEM DO DIA GRANDE EXPEDIENTE
EXPEDIENTE PESSOAIS
O “Pela Ordem” é a interrupção do pronunciamento do orador para reclamar
a observância da ordem do encaminhamento dos debates ou para chamar à
QUÓRUM
ordem os trabalhos da sessão. 1/5 (9 Vereadores)
Maioria Absoluta (22
1/5 (9 Vereadores)
Não há verificação de
Vereadores) Quórum
• Uso da palavra por • Discussão e Votação • Uso da palavra por: • Uso da palavra para
2.4. Explicações Pessoais no máximo 5 (cinco) das proposições em
• Seis Vereadores por
manifestação de
Vereadores inscritos pauta. qualquer Vereador
ordem alfabética, com
A quarta e última parte é a Explicação Pessoal, que inicia-se após o antes da sessão, em
• Discussão: 5 (cinco) o tempo de 15 minutos
interessado sobre
livro próprio, com o atitudes pessoais
encerramento das falas dos oradores inscritos no Grande Expediente e é tempo de 5 (cinco) minutos, sem apartes, cada. assumidas durante a
minutos para cada para qualquer Vereador sessão ou no exercício
destinada à manifestação de Vereadores sobre atitudes pessoais assumidas interessado em discutir • Uma Liderança
um, não podendo ser do mandato, com o
durante a Sessão ou no exercício do mandato115. concedidos nesse a matéria. partidária por sessão,
tempo de 5 minutos,
seguindo a ordem
momento “apartes” e sem apartes, para cada.
• Encaminhamento cíclica da maior para
Não há necessidade de nova verificação de quórum e sua duração é “pela ordem”.
da Votação: 3 (três) menor bancada, com
CONTEÚDO
correspondente ao tempo restante da sessão. Cada Vereador que se inscrever • Leitura do sumário minutos, sem apartes, tempo de 10 minutos.
dos expedientes somente para os
para a Explicação Pessoal tem o tempo 5 (cinco) minutos, sem apartes, nos Líderes de bancada ou • Liderança do Poder
externos recebidos pela
termos do artigo 110, Parágrafo Único, do Regimento Interno. Cada Parlamentar Câmara Municipal. bloco partidário e para Executivo e Liderança
o Autor da respectiva da bancada de
somente pode se inscrever uma única vez. Findos os trabalhos, o Presidente • Leitura do sumário proposição em votação. oposição, com tempo
declara encerrada a sessão. das proposições de 10 minutos cada.
legislativas • Declaração/
Justificativa de Voto: 3 • São permitidos o
protocoladas e
minutos, sem apartes, “aparte” e o “pela
encaminhadas à Mesa.
para qualquer Vereador ordem”, os quais terão
interessado em a duração máxima de 2
expressar os motivos minutos.
que o levaram a votar
de tal forma.
114
Artigo 119, caput, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
115
Artigo 110, caput, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
3. Sessões Extraordinárias
Realizadas geralmente para dar maior celeridade à tramitação de
proposituras que necessitam rápida deliberação, as Sessões Extraordinárias
são reuniões plenárias realizadas em hora diversa da fixada para as Sessões
Ordinárias, mediante convocação. Não se confundem com a Sessão Legislativa
Extraordinária disposta no art. 24 da Lei Orgânica, que é aquela realizada
durante o recesso parlamentar, por convocação do Prefeito, do Presidente da
Câmara ou da maioria absoluta dos Vereadores.
As Sessões Extraordinárias são compostas apenas por duas partes: Pequeno
Expediente e Ordem do Dia116. Não há espaço para manifestações diversas que
fujam do rito de uma dessas duas partes.
3.1. Convocação
Conforme preceitua o Regimento Interno, a Sessão Extraordinária deve ser
convocada pelo Presidente da Câmara, de ofício, ou por deliberação do Plenário,
a requerimento de qualquer Vereador117.
O Presidente da Câmara deve fixar, com antecedência, dia, horário e Ordem
do Dia (pauta de votação), comunicando aos demais Vereadores por meio escrito
ou em Sessão.
3.2. Pauta
As matérias a serem deliberadas na Sessão Extraordinária são aquelas
fixadas previamente pelo Presidente da Câmara, no ato de convocação. É vedada
a inclusão de matérias extrapauta.
116
Art. 94, § 3º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
117
5
CAPÍTULO 5.
TÉCNICA
LEGISLATIVA
O presente capítulo consiste em uma apresentação tópica sobre técnica
legislativa para elaboração de Projetos e Pareceres, com o intuito de sanar
possíveis dúvidas e propor uma padronização nos moldes da Lei Complementar
n° 95/1998 e do Regimento Interno da Câmara Municipal de Fortaleza.
1. Elaboração de Projetos
A Lei Complementar n° 95/1998 é a legislação nacional que disciplina a boa
técnica de elaboração e redação legislativa. Dos termos de tal norma é possível
concluir que os elementos constitutivos básicos de uma proposição legislativa
são os seguintes:
(1) Parte Preliminar:
Epígrafe: é grafada em caracteres maiúsculos e indica a espécie
de proposição, o número de ordem e o ano de apresentação118;
Ementa:resumo claro que explicita, de modo conciso e sob a
forma de título, o objeto da norma119;
Preâmbulo: órgão legiferante e sua respectiva ordem de
execução: traduz-se nas formas verbais “aprova”, “decreta”,
“sanciona”, “resolve”, ou “promulga”, consoante o tipo ou a
tramitação do projeto.
(2) Parte Normativa: compreende a matéria de que trata a
proposição; divide-se em artigos, que podem ser subdivididos
118
Artigo 4° da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.
119
Artigo 5° da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.
em parágrafos, incisos, alíneas e itens.
(3) Parte Final:
2. Pareceres
Cláusula de Vigência: artigo determinando a data em que a
Parecer é o pronunciamento de uma comissão sobre matéria sujeita ao seu
Lei entrará em vigor. A vigência deve ser indicada de forma
estudo. Normalmente é apresentado por escrito pelo Relator. Nos termos do
expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que se
artigo 134 do Regimento Interno, deve conter três partes:
tenha amplo conhecimento da nova legislação, reservada a
cláusula “entra em vigor na data de sua publicação” para as (1) Relatório, em que se faz a exposição circunstanciada da
Leis de pequena repercussão120. matéria em exame;
Cláusula Revogatória: quando necessária, deve indicar (2) Voto do Relator, em termos objetivos, com a sua opinião
expressamente as Leis ou disposições legais revogadas121. sobre a conveniência da aprovação ou rejeição, total ou parcial,
da matéria, ou sobre a necessidade de dar-lhe substitutivo ou
Justificativa: série de argumentos visando fundamentar a
oferecer-lhe emenda;
proposição. Nos termos do § 1º, do artigo 129 do Regimento
Interno da Câmara Municipal de Fortaleza, as proposições em (3) Parecer da Comissão, com as conclusões desta e a indicação
que se exige forma escrita devem sempre estar acompanhadas dos Vereadores votantes com os respectivos votos.
de justificativa escrita.
Fecho: encerramento do projeto, abrangendo: o local
(“Departamento Legislativo”, ou “Sala das Comissões”,
conforme o caso); data de apresentação; e, assinatura do autor.
Epígrafe
Parte Preliminar Parte Preliminar

Ementa
Elementos Básicos
Preâmbulo
Parte Normativa
Cláusula de Vigência
Parte Preliminar
Cláusula Revogatória
Parte Final
Justi�icativa
Fecho
120
Artigo 8º da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.
121
Artigo 9º da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.
BIBLIOGRAFIA
CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Processo Legislativo Constitucional. 3.

ed. Salvador: Juspodivm, 2017.
CORRALO, Giovani da Silva. O Poder Legislativo Municipal: Aportes Teóricos e

Práticos para a Compreensão e o Exercício da Função Parlamentar nas Câmaras
de Vereadores. São Paulo: Malheiros, 2008.
FERRAZ, Sérgio Valladão. Curso de Direito Legislativo: Direito Parlamentar e

Processo Legislativo. Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2007.
LIMA, Giuliana Rodrigues. Controle Preventivo de Constitucionalidade

realizado pelo Poder Legislativo. Brasília: IDP, Instituto Brasiliense de Direito
Público. 2010.
LOPES FILHO, Juraci Mourão. Competências Federativas: Na Constituição e nos

precedentes do STF. Salvador: Juspodivm, 2012.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo

Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
PORTELLA, Simone de Sá. A Iniciativa de Lei no Procedimento Legislativo

Ordinário. Revista da Faculdade de Direito de Campos, ano VII, Nº 9, 2006.
SIMÕES, Marília Horta. Controle Preventivo de Constitucionalidade na ALMG.

Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Escola do
Legislativo. 2007.
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 10. Ed. São Paulo:
Saraiva, 2012.
88 Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza

Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza

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Felipe Barros Pontes

Isac Salomão Magalhães Pinto Holanda

MANUAL DE PRÁTICA LEGISLATIVA DA

CAPÍTULO 1. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO......................................... 17

CAPÍTULO 2. ESPÉCIES LEGISLATIVAS........................................................................ 27

CAPÍTULO 3. PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL.................................................... 33

Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza 5

CAPÍTULO 5. TÉCNICA LEGISLATIVA.......................................................................... 81

O Poder Legislativo é o que representa a população no Estado Democrático

10 Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza

Vereador Salmito Filho

A presente obra tem a finalidade de ser um inédito instrumento de auxílio ao

Art. 30. I - legislar sobre assuntos de interesse local.

O texto constitucional opta por não enumerar um rol de competências

Manual de Prática Legislativa da Câmara Municipal de Fortaleza 17

Para que o entendimento sobre a competência suplementar fique mais

1. Emenda à Lei Orgânica do Município

(6) Lei de Uso e Ocupação do Solo17; 3. Lei Ordinária

(12) Código de Saúde Municipal23; 4. Decreto Legislativo e Resolução

2.1.1. Fase Introdutória: a Iniciativa Legislativa

Procedimento Comum Sumário” mais adiante.

Após aprovado definitivamente pela Câmara Municipal e com a sua devida

Após concluída a fase constitutiva, com a Sanção Expressa ou Tácita, ou com

Uma vez aprovada a solicitação do Regime de Urgência, a proposição passa

Para tais circunstâncias excepcionais, existe o “Regime de Urgência”, 76

2.3. Procedimento Comum Abreviado 2.3.1. Objeto

Após apresentada a proposta e lida em Plenário, é constituída uma Comissão

São matérias de iniciativa privativa da Câmara Municipal, podendo ser

3.5.4. Turno de Votação

Iniciativa pela Mesa Diretora ou por 1/3 dos Vereadores

Promulgacão e Publicacão pelo Presidente da Câmara Municipal de Fortaleza

Conforme preceitua o art. 64 do Regimento Interno, deve ser constituída

1º de Fevereiro 1º de Agosto a 1º de Fevereiro 1º de Agosto a 1º de Fevereiro 1º de Agosto a 1º de Fevereiro 1º de Agosto a

2.1. Pequeno Expediente

As Sessões Ordinárias, como dito, são compostas por 4 (quatro) partes:

2.2. Ordem do Dia

como está.”), procedendo-se, em seguida, a contagem e a proclamação do VEREADOR

TOTAL: 120 MINUTOS

2.2.2. Processo de Votação Nominal

Parte Preliminar Parte Preliminar

CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Processo Legislativo Constitucional. 3.

CORRALO, Giovani da Silva. O Poder Legislativo Municipal: Aportes Teóricos e

FERRAZ, Sérgio Valladão. Curso de Direito Legislativo: Direito Parlamentar e

LIMA, Giuliana Rodrigues. Controle Preventivo de Constitucionalidade

LOPES FILHO, Juraci Mourão. Competências Federativas: Na Constituição e nos

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