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A POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE

Severino Soares Agra Filho1

A Política Nacional de Meio Ambiente foi estabelecida como uma política pública

com a edição da lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, e se constituiu em um marco

divisor na evolução da gestão ambiental no Brasil (ASSIS, 1992). A sua

institucionalização foi concebida a partir de uma reflexão crítica sobre as diversas

visões e sobre as diferentes características que marcaram a evolução da gestão

ambiental praticada no país durante décadas (MONOSOWISKI, 1989). Essa evolução

reflete e acompanha a dinâmica a que a economia brasileira foi submetida ao longo desse

período (MONTEIRO, 1981).

Antecedentes
Em um primeiro momento, a gestão ambiental era vista a partir da perspectiva da

administração de recursos naturais (MONOSOWISKI, 1989). Desse modo, as

preocupações ambientais eram consideradas essencialmente nos códigos de recursos

naturais (da água, florestal, de mineração, da pesca etc.). Esse período foi caracterizado

por políticas setoriais de gestão dos recursos naturais (gestão do estoque)

acompanhadas de algumas medidas de proteção de determinados ecossistemas. Denota-

se, portanto, a predominância de uma orientação que se propunha a assegurar a

disponibilidade desses recursos para as atividades econômicas e de uma visão sobre

gestão ambiental de natureza essencialmente reativa. Essa fase coincidiu com o período

de industrialização no Brasil entre as décadas de 40 e 60 do século passado.

Em um segundo momento, um período caracterizado como sendo de controle da

poluição, a abordagem de gestão foi orientada primordialmente para atuar sobre os

efeitos do processo de industrialização (década de 70) (MONOSOWISKI, 1989).

Constata-se, assim, que as ações de gestão ambiental conduzidas ficaram restritas

basicamente a políticas de controle da poluição industrial e dos seus efeitos na saúde, o

que caracteriza uma atuação calcada em uma abordagem reativa e limitada aos

componentes ambientais específicos (água, ar e solo). Além disso, as ações de gestão

Professor Adjunto do Departamento de Engenharia Ambiental - DEA/UFBA.


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ambiental se realizavam em um contexto político em que predominava a visão de que a

questão ambiental era um empecilho para o crescimento econômico, considerado o fator

determinante do desenvolvimento.

Nesse período de controle da poluição, emergiram os primeiros órgãos estaduais

de meio ambiente, com atribuições restritas basicamente à fiscalização da qualidade do

ar e das águas. No âmbito federal, foi instituída a Secretaria Especial de Meio

Ambiente (SEMA), com atribuições muito limitadas e sem estrutura para uma atuação

nacional e, sobretudo, sem dispor de competência institucional para exercer as funções

de articulação e coordenação de uma política nacional (ASSIS, 1992). Conforme

depoimentos e registros existentes, a iniciativa de criação da SEMA surgiu como uma

resposta ao contexto internacional, diante da participação conservadora do Brasil na

Conferência da ONU sobre o Ambiente Humano (Estocolmo, 1972) (ASSIS, 1992).

A fase posterior, conforme indica Monosowiski (1989), está associada ao período

em que as políticas de desenvolvimento nacional estavam orientadas para a integração do

espaço nacional. Nesse sentido, foi adotada a primeira iniciativa de planejamento

ambiental, ao se determinar a formulação do zoneamento industrial para as áreas

críticas de poluição. Contudo, persistia nesse instrumento a visão setorial e

desarticulada que caracterizava a abordagem vigente.

A experiência e a insatisfatoriedade das ações desenvolvidas nesses períodos

revelaram a ineficácia do modelo de gestão ambiental que vinha sendo praticado fazendo

com que se começasse a refletir sobre essa questão. Aliada a essas reflexões, foi

determinante também a influência dos fóruns internacionais – destacando-se a

Conferência de Estocolmo em 1972 (Conferência da ONU sobre o Ambiente Humano) –

que alertavam sobre a necessidade de uma visão mais abrangente da problemática

ambiental e sobre a sua vinculação direta com o desenvolvimento em suas diversas

dimensões, sociais, ecológicas e econômicas. O reconhecimento dessa percepção foi

explicitado posteriormente pelo governo brasileiro no Relatório do Brasil para a

Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.


Não é mais possível reduzir a crise ambiental a uma questão de manter
limpo o ar que respiramos a água que bebemos ou o solo que produz nossos
alimentos.
[...]
3

Não tem sentido opor meio ambiente e desenvolvimento, pois a qualidade


do primeiro é o resultado da dinâmica do segundo. (BRASIL, 1991, p. 19).

Contribuíram ainda para essas reflexões as mudanças políticas e sociais em curso

na sociedade brasileira, que clamava pelo retorno da democracia (CONAMA, 2006). Cabe

lembrar que as políticas desses períodos foram aplicadas sem quaisquer mecanismos de

participação pública.

Diante desse cenário, consolidou-se uma convicção da necessidade de se formular

um modelo de gestão capaz de superar as deficiências identificadas. Nesse sentido, a

Política Nacional de Meio Ambiente foi formulada a partir das as seguintes idéias

norteadoras:

a) Visão integrada da questão ambiental, em substituição à abordagem setorial


existente, considerando a problemática ambiental como um reflexo do modelo de
desenvolvimento.

b) Visão abrangente da problemática ambiental, compreendendo as diversas relações


entre os fatores ou componentes do ambiente, bem como as suas distintas dimensões
(social ecológica e econômica).

c) A integração e descentralização institucional da gestão ambiental, visando ao


compromisso com a questão ambiental em todos os níveis de decisão governamental,
mediante uma ação administrativa integrada e coordenada, envolvendo e co-
responsabilizando todas as instituições da administração pública.

d) A necessidade de efetivar a participação pública nas diferentes instâncias


decisórias.

Considerando esses propósitos, a Política Nacional de Meio Ambiente define uma

nova fase de abordagem da gestão ambiental, enfatizando o reconhecimento da relação

do desenvolvimento socioeconômico com a questão ambiental, preconizando, de forma

orgânica, princípios e objetivos fundamentais como forma de promover um enfoque

sistêmico no tratamento da questão ambiental e estabelecendo uma nova estrutura

institucional. Assim sendo, este diploma legal dispõe sobre:

i. Os objetivos e princípios da Política Nacional de Meio Ambiente.


ii. A constituição do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
iii. A criação do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).
iv. Os instrumentos de atuação e condução da gestão ambiental.
4

Como objetivos da Política Ambiental a referida lei expressa claramente o

reconhecimento da relação do desenvolvimento socioeconômico com a questão ambiental

como sendo um de seus objetivos, ao estabelecer:

Artigo 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a


preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à
vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio
econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade
da vida humana, [...].

Esse objetivo é reafirmado no Artigo 4º:

A Política Nacional do Meio Ambiente visará: a compatibilização do


desenvolvimento econômico social com preservação da qualidade do meio
ambiente e do equilíbrio ecológico [...].

Pode-se observar que, no bojo dos propósitos da referida política, a perspectiva

do desenvolvimento sustentável já se manifesta. Para o cumprimento desses propósitos,

a Política Nacional do Meio Ambiente determina como princípios norteadores as formas

de sua condução; a saber:

a) Ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o


meio ambiente como um patrimônio a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
b) Racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
c) Planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
d) Proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
e) Controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente
poluidoras;
f) Incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso
racional e para a proteção dos recursos ambientais;
g) Acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
h) Recuperação de áreas degradadas;
i) Proteção de áreas ameaçadas de degradação;
j) Educação ambiental em todos os níveis de ensino, incluindo a educação da
comunidade, objetivando capacitá-la para participação na defesa do meio
ambiente.

Para ser a estrutura institucional de implementação da Política Nacional do Meio

Ambiente foi criado o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). A constituição

do SISNAMA foi concebida como uma forma de promover uma abordagem institucional
5

integrada no tratamento da questão ambiental nas diversas instâncias governamentais.

Nesse sentido, a constituição de sua estrutura institucional2 compreende os seguintes

componentes organizacionais:

i. O Conselho de Governo3: órgão superior com a função de assessorar


o Presidente da República na formulação da política nacional e nas
diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos
ambientais;

ii. O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA): órgão


consultivo e deliberativo: com a finalidade de assessorar, estudar e
propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial à sadia qualidade de vida;

iii. Órgão central: O Ministério do Meio Ambiente - MMA, com a


finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como
órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais
fixadas para o meio ambiente;

iv. Órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos


Recursos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer
executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais
fixadas para o meio ambiente;

v. Órgãos setoriais: os integrantes da Administração Federal direta e


indireta, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, cujas
atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental
ou àquelas que disciplinam o uso dos recursos ambientais;

vi. Órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis


pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização
de atividades capazes de provocar a degradação ambiental4;

vii. Órgãos locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo


controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas
jurisdições5;

Artigo 6º da lei nº. 6938 de 1981, com redação dada pela lei nº. 8.028, de 1990.
2

3
Colegiado incluído com a lei nº. 8028, de 1990.
4
Redação dada pela lei nº. 7.804, de 1989.
5
Incluído pela lei nº. 7.804, de 1989.
6

Essa concepção estrutural foi reproduzida nas esferas estaduais e municipais,

observando-se as adequações necessárias à dinâmica operacional exigida nesses níveis

governamentais ou relativas a competências institucionais. Entre outras especificidades,

destacamos a competência dos conselhos estaduais como instância decisória do

licenciamento ambiental e a maior participação de membros da sociedade civil na sua

composição.

O Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) é o órgão colegiado instituído

com o propósito de articular os diversos setores e instâncias governamentais, bem como

os agentes sociais e empresariais, na formulação de diretrizes de política ambiental.

Assim, a composição do CONAMA compreende6:

104 conselheiros com direito a voto:


à • O Ministro de Estado do Meio Ambiente e o Secretário-Executivo do Ministério
do Meio Ambiente7;
à • 1 representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da
República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, do IBAMA e da
ANA indicados pelos respectivos titulares, somando atualmente 36 Conselheiros;
à 1 representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal,
indicados pelos respectivos governadores, somando 27 Conselheiros;
à 8 representantes de Governos Municipais;
à 21 representantes da sociedade civil (entidades de trabalhadores, ONGs etc.);
à 8 representantes de entidades empresariais;
à 1 membro honorário indicado pelo Plenário;

3 Conselheiros sem direito a voto:


à 1 representante do Ministério Público Federal;
à 1 representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado pelo Conselho
Nacional dos Procuradores Gerais de Justiça;
à 1 representante da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
da Câmara dos Deputados.

Tendo em vista a sua composição, o CONAMA se constitui em uma importante

instância de interação entre representantes da União, dos Estados e municípios, da

iniciativa privada e de organizações da sociedade civil. Dessa forma, torna-se um

mecanismo de participação social e, principalmente, uma alternativa de cooperação

propícia para a resolução dos conflitos ambientais. A relevância do perfil da composição

do CONAMA está associada às funções e competências institucionais que este conselho

6 A composição atual sujeita a alteração quando ocorrem reformas administrativas.


7
A presidência é exercida pelo titular do órgão central, que no momento é o Ministério de Meio Ambiente.
7

representa. O CONAMA é presidido pelo órgão central (o Ministro de Meio Ambiente) e

consta entre as suas competências8:

i. Estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva


ou potencialmente poluidoras;

ii. Decidir, como última instância administrativa em grau de recurso, mediante


depósito prévio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA
(redação dada pela lei nº. 7.804, de 1989);

iii. Determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de


benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou
condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito (redação dada pela
lei nº. 7.804, de 1989);

iv. Estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da


poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante
audiência dos ministérios competentes;

v. Estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à


manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos
recursos ambientais, principalmente os hídricos.

Cabe esclarecer que as deliberações do CONAMA devem ser consideradas como

diretrizes e normas gerais da política nacional. Contudo, os Estados e os municípios, na

esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, podem elaborar normas

supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, desde que

sejam observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.

Para a implementação dos princípios e objetivos da Política Nacional de Meio

Ambiente foram estabelecidos os seguintes instrumentos de atuação e condução da

gestão ambiental:

I. O estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;

II. O zoneamento ambiental;

III. A avaliação de impactos ambientais;

IV. O licenciamento e a revisão de atividades efetivas ou potencialmente


poluidoras;

Artigo 8º da lei 6938/81.


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V. Os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou


absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

VI. A criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder


Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção
ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas*9;

VII. O sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;

VIII. Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa


Ambiental;

IX. As penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento


das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação
ambiental*;

X. A instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser


divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renováveis - IBAMA*;

XI. A garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente,


obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes*;

XII. O Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras


e/ou utilizadoras dos recursos ambientais*.

O perfil dos instrumentos estabelecidos, em consonância com a nova abordagem

de gestão ambiental adotada pela Política Nacional de Meio Ambiente, rompe com a visão

tradicional de órgão ambiental meramente fiscalizador e incorpora a perspectiva do

planejamento nas ações de gestão ambiental. Pode-se destacar que a inclusão do

zoneamento ambiental e da avaliação de impactos ambientais como instrumentos de

atuação são os exemplos mais ilustrativos. O mesmo seria válido para os padrões

ambientais, que além de cumprirem as funções de fiscalização, foi dotada também de

uma perspectiva de planejamento ao exercerem um papel de relevância, tais como os

programas de médio e longo prazo determinados na classificação de rios. Caberia

observar ainda que esse conjunto de instrumentos representa maior abrangência de

atuação por contemplar dois grupos essenciais aos objetivos de aplicação: instrumentos

que são destinados ao estabelecimento de restrições de uso e intervenções em recursos

9
* Redação/inciso incluído pela lei 7.804/89.
9

e ecossistemas específicos e instrumentos que incidem diretamente nas ações ou

agentes potencialmente impactantes.

Caberia ressaltar ainda que, em observância aos princípios e objetivos da Política

Nacional de Meio Ambiente, a aplicação desses instrumentos devem considerar

mecanismos de participação pública. Para tanto, os procedimentos de aplicação desses

instrumentos são estabelecidos pelos conselhos de meio ambiente, nas suas diferentes

esferas de atuação, o que permite possibilita uma participação sistemática da sociedade

civil.

A efetivação dos propósitos da Política Nacional de Meio Ambiente foi

fortalecida com a promulgação da Constituição Federal (quadro I), devido à incorporação

e ampliação de diversos princípios e objetivos fundamentais e à explicitação de alguns

dos seus instrumentos. Assim, podem ser destacados:

a) A consideração do ambiente como bem de uso comum do povo e de que, como tal, a

sua apropriação deve subordinar-se ao interesse público, exigindo responsabilidade e

ação determinante de planejamento do poder público.

b) A participação pública nas instâncias decisórias, a partir da determinação da

responsabilidade coletiva na sua gestão.

c) A perspectiva da sustentabilidade quando está prevista a preservação para as


presentes e futuras gerações.
d) A explicitação das responsabilidades do poder público, envolvendo o poder executivo,
judiciário e legislativo.

e) A exigência da avaliação de impactos ambientais como instrumento preventivo


fundamental para a gestão ambiental.
f) A exigência de recuperação de áreas degradadas pelas atividades de mineração.
g) A ampliação e o fortalecimento da ação fiscalizatória nas atividades lesivas ao meio
ambiente
Caberia observar ainda que outros dispositivos complementem este capítulo

constitucional. Entre outros a serem destacados, estaria a maior capacidade de atuação

do judiciário com a instituição do Ministério Público com a competência explícita de

vigilância do cumprimento dos objetivos constitucionais e da Política Nacional de Meio

Ambiente.
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Quadro I - CAPÍTULO VI - do Meio Ambiente

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL - 1988


 
Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público:


I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico
das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as
entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização
pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em
risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais à
crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente
degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na
forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônios nacionais, e sua utilização far-se-á, na
forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em
l if d l s ã d ã s i st t l d s
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Referências bibiográficas

ASSIS, L. F. Soares. Meio Ambiente e Políticas Públicas. Texto de palestra apresentado


no Seminário do Projeto Diretrizes de Ação para o Meio Ambiente no Brasil. Câmara dos
Deputados, 24 e 25 de novembro de 1992.

BUSTAMANTE, M. I., TORRES, S. Elementos para una política ambiental eficaz. Revista
de la CEPAL, Santiago de Chile, n º 41, p. 109-122, agosto, 1990.

BRASIL. Congresso Nacional. Lei n º 6938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a


Política Nacional de Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação e
dá outras providências. Brasília, DF. Brasília: Diário Oficial da União de 02 de setembro
de 1981.

BRASIL. Presidência da República. Comissão Interministerial para a Preparação da


Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento CIMA. O
desafio do desenvolvimento sustentável. Relatório do Brasil para a Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Brasília, 1991.

CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE – CONAMA. Resoluções do CONAMA.


Resoluções vigentes publicadas entre julho de 1984 e maio de 2006. Brasília: MMA,
2006. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/61AA3835/LivroConama.pdf>.Acesso
em: 09 maio 2009.

MONOSOWISKI, E. Políticas Ambientais e Desenvolvimento no Brasil. Cadernos Fundap,


São Paulo, p. 15-24, Jun., 1989.

MONTEIRO, C.A. F. A questão ambiental no Brasil, 1960-1980. São Paulo: IGBOG-USP.


(tese e monografias, 42). 1981.

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