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Tatiana Luzia Rodrigues de Almeida

Estado e Terceiro Setor no contexto da Reforma Administrativa


realizada em Minas Gerais –
Um estudo exploratório de um modelo de gestão

Belo Horizonte
2011
Tatiana Luzia Rodrigues de Almeida

Estado e Terceiro Setor no contexto da Reforma Administrativa


realizada em Minas Gerais –
Um estudo exploratório de um modelo de gestão

Dissertação apresentada ao Programa de


Mestrado em Administração Pública da
Escola de Governo Professor Paulo
Neves de Carvalho, Fundação João
Pinheiro (FJP), como requisito para
obtenção do título de Mestre em
Administração Pública.

Orientadora: Professora Doutora Carla


Bronzo Ladeira Carneiro.

Belo Horizonte
2011
A447r Almeida, Tatiana Luzia Rodrigues de
Estado e Terceiro Setor no contexto da Reforma Administrativa realizada
em Minas Gerais – Um estudo exploratório de um modelo de gestão / por
Tatiana Luzia Rodrigues de Almeida. – 2011.

140f; il.

Dissertação (mestrado) – Fundação João Pinheiro, Escola de Governo


Professor Paulo Neves de Carvalho, 2011.
“Orientação: Profa. Dra. Carla Bronzo Ladeira Carneiro, Programa de
mestrado em Administração Pública”.

1. Reforma de Estado. 2. Modelo Burocrático Weberiano. 3. Terceiro Setor. 4.


Organização da Sociedade Civil de Interesse Público. 5. Governo de Minas
Gerais. I. Título. II. Carla Bronzo Ladeira Carneiro.
ATA DE DEFESA PÚBLICA DE DISSERTAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO:

Aos vinte dias do mês maio de 2011, foi realizada a defesa pública da dissertação intitulada
“Estado e Terceiro Setor no contexto da Reforma Administrativa realizada em Minas Gerais –
Um estudo exploratório de um modelo de gestão”, elaborada por Tatiana Luzia Rodrigues de
Almeida, como requisito parcial para obtenção do título de mestre do Programa de Mestrado
em Administração Pública, da Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Após a
apresentação do trabalho, a mestranda foi arguída pelos membros da Comissão Examinadora,
composta pela Profa. Dra. Carla Bronzo Ladeira Carneiro (Orientadora); pelo Prof. Dr. Ivan
Beck Ckagnazaroff; e pela Profa. Dra. Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto. A Comissão
Examinadora reuniu-se para deliberar e, considerando que a dissertação atende aos requisitos
técnicos e acadêmicos previstos na legislação do Programa, decidiu, por unanimidade, pela
aprovação da mesma. Este documento expressa o que ocorreu na sessão de defesa e será
assinado pelos membros da Comissão Examinadora.

Belo Horizonte, 20 de maio de 2011.

Profa. Dra. Carla Bronzo Ladeira Carneiro


____________________________

Prof. Dr. Ivan Beck Ckagnazaroff


____________________________

Profa. Dra. Luciana Moraes Raso Sardinha Pinto


____________________________
"A sabedoria é uma construção sólida e única, na qual
cada parte tem seu lugar e deixa sua marca".
(Michel Eyquem de Mantaigne)
DEDICATÓRIA

Dedico esse trabalho à minha mãe, Isercina, e ao meu pai, José Antonio. A eles, toda a minha
gratidão pelo amor incondicional, que não se arrefece com o passar do tempo.
AGRADECIMENTOS

Concluir esta dissertação é a realização de um propósito de vida. Agradecer a todos que


contribuíram, direta ou indiretamente para a sua conclusão, é a forma de externalizar minha
gratidão.

Começo agradecendo a Deus, por todas as graças alcançadas em minha vida até hoje. A
minha fé me permite ter forças para lutar pelos meus objetivos todos os dias.

Agradeço à minha mãe e ao meu pai, pela formação que me deram. Os valores repassados,
desde a minha infância, contribuíram para que eu reconhecesse que o amor e o respeito são os
pilares que sustentam o caráter de todo ser humano. A eles, minha eterna gratidão, pelo
incentivo ao estudo e o reconhecimento do seu valor.

Agradeço à Lú, à Jú e ao Gui, pelo companheirismo de uma vida. Meus amados irmãos, os
meus dias se tornam alegres ao lado de vocês!

A todos os professores e colegas do Programa de Mestrado em Administração Pública da


Fundação João Pinheiro, pelo compartilhamento de conhecimentos e experiências, em
especial à Professora Carla Bronzo, que me orientou no desenvolvimento desta dissertação.

Ao meu amigo Gleison, companheiro de curso, de trabalhos, artigos, discussões, alegrias,


lamentações, enfim, por todo o seu apoio durante esse período e ao Ricardo pela amizade de
tantos anos.

O meu agradecimento especial ao Dr. Evandro Oliveira Neiva, Chefe de Gabinete da


Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento, pelo incentivo e por
reconhecer a importância deste curso na minha vida profissional.

Enfim, a todos aqueles que colaboraram para realização desta pesquisa, o meu muito
obrigado!
RESUMO

Esta pesquisa busca conhecer a relação entre Poder Público e Terceiro Setor, a partir da
discussão acerca da Reforma do Estado. Para o aprofundamento do tema desta pesquisa,
tornou-se fundamental o estudo das experiências mundiais de reforma administrativa, assim
como a mudança de paradigma por ela trazida. Sob esse enfoque, imprescindível conhecer o
modelo burocrático weberiano e as críticas por ele sofridas, no intuito de compreender a
necessidade de sua substituição. Veremos como a Reforma Gerencial Brasileira e a Reforma
Administrativa de Minas Gerais implementaram a parceria com o terceiro setor. A partir de
então, a análise empreendida focou-se no modelo de parceria entre Poder Público e Sociedade
Civil, proposto pelo Governo Federal no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE) em 1995, com a criação das denominadas Organizações Sociais e Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público. Sob esse contexto, realizou-se um estudo exploratório
do modelo de parceria com o Terceiro Setor, implementado em Minas Gerais na Reforma
Administrativa iniciada em 2003. Desta forma, a pesquisa busca conhecer, com afinco, o
modelo mineiro de OSCIP, desde a sua concepção, até os dias atuais, a fim de examinar o
cenário das parcerias estabelecidas no Estado.

Palavras-chave: Reforma de Estado; Modelo Burocrático Weberiano; Terceiro Setor;


Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; Governo de Minas Gerais.
ABSTRACT

The objective of the presente research is to explore the relation between Public Power and
Third Sector. regarding the discussing about State Reform. To enlarge the scope of this
research, its was crucial to study some of the foreign experiences concerning administrative
reform and, in this contexto, the changes of paradigms that it brought. Under this focus, it
seemed important to know the Weberian bureaucratic model and the criticism that it raise,
which was a path to comprehend the necessity of its substitution for another one. We will see
how the Brazilian Management Reform and the Administrative Reform of Minas Gerais both
implemented partnerships with the Third Sector. In the next step, the analysis focuses in the
model of partnership between Public Sector and Civil Society, which was suggested by the
Federal Government within the Master Plan of State Apparatus Reform (PDRAE, in
Portuguese), with the creation of the so-called Social Organizations and Organizations of the
Civil Society for Public Purposes (OSCIP, in Portuguese), in 1995. Under this context, we did
an exploratory exam of the model of partnership with the Third Sector, implemented in the
Administrative Reform started in Minas Gerais in 2003. So, our research aims to discuss the
details of the OSCIP model in Minas Gerais to exam the scenario of partnerships established
inside the State, from its very conception to the present days.

Key words: State reform; Bureaucratic weberian model; Third sector; Civil Society
Organization of Public Purposes (OSCIP), Govern of Minas Gerais.
LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 – Equilíbrio Fiscal e Déficit Zero em Minas Gerais..............................................63


FIGURA 2 – Elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado ...........................64
FIGURA 3 – Mapa Estratégico do Governo de Minas Gerais .................................................66
FIGURA 4 – Ilustração – Governo em Redes..........................................................................79
FIGURA 5 – Sistema de Entrega de Resultados em Minas Gerais..........................................81
LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 - Resposta à crise do modelo Whitehall ..............................................................23


QUADRO 2 - Formas históricas de Estado..............................................................................36
QUADRO 3 - Principais características e diferenças entre o instituto da Organização Social
(OS) e da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ..............................50
QUADRO 4 - Relação dos Projetos Estruturadores por Área de Resultados – MINAS
GERAIS 2007...........................................................................................................................68
QUADRO 5 - Sistema M&A em Minas Gerais .......................................................................74
QUADRO 6 - Aplicação do Sistema M&A Mineiro ...............................................................76
QUADRO 7 - Termos de Parceria Encerrados.......................................................................106
QUADRO 8 - Termos de Parceria Vigentes ..........................................................................109
QUADRO 9 - Termo de Parceria x Vinculação Estratégica ..................................................112
QUADRO 10 - Recursos públicos repassados para cada uma das OSCIP.............................115
QUADRO 11 - Entidades Desqualificadas ............................................................................123
QUADRO 12 - Evolução legal e institucional do modelo de parceria com OSCIP em Minas
Gerais .....................................................................................................................................128
QUADRO 13 - Ações que compõem a execução do Projeto Estruturador Minas Olímpica
previstas no PPAG 2008-2011 ...............................................................................................131
QUADRO 14 - Número de OSCIP que executaram ações do Programa Estruturador Minas
Olímpica .................................................................................................................................132
QUADRO 15 - Quadro de Indicadores e Metas.....................................................................134
QUADRO 16 - Quadro de Ações ...........................................................................................135
QUADRO 17 - Indicadores e Metas – Resultados Alcançados .............................................138
LISTA DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1 – Entidades qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse


Público em Minas Gerais..........................................................................................................94
GRÁFICO 2 – Entidades qualificadas como OSCIP por área de atuação ...............................97
GRÁFICO 3 - Quantidade de área de atuação por entidade qualificada como OSCIP ...........98
GRÁFICO 4 - Número de OSCIP ............................................................................................99
GRÁFICO 5 – Recursos financeiros repassados por meio de Termos de Parceria................114
GRÁFICO 6 - Total de Recursos previstos e repassados por Termo de Parceria Vigentes...116
GRÁFICO 7 - Total de Recursos previstos e repassados por Termo de Parceria Encerrados116
GRÁFICO 8 - Recursos investidos por área de atuação ........................................................117
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABCDE – Ambiente Brasil Centro de Estudos


ADI – Ações Diretas de Inconstitucionalidade
ADTV – Associação de Desenvolvimento da Radiodifusão de Minas Gerais
ALMG – Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais
AMEIS – Associação Mineira de Promoção de Entidades de Interesse Social
AMIPHEC – Associação Mineira dos Portadores do Vírus de Hepatites
AMMS – Agenda Mineira de Metas Sociais
APRECIA – Associação Preparatória de Cidadãos do Amanhã
ASAS – Associação de Saúde Solidária
AUGE – Auditoria Geral do Estado
BDMG – Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
CA – Comissão de Avaliação
CCGPGF – Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças
CEDEC – Centro de Estudos de Cultura Contemporânea
CEMAIS – Centro Mineiro de Alianças Intersetoriais
CGE – Controladoria Geral do Estado
CIEDS – Centro Integrado de Estudos e Programas de Desenvolvimento Sustentável
Cinco R – Reconceitualização, Reinvenção, Reengenharia, Reestruturação e Realinhamento
COB – Comitê Olímpico Brasileiro
CPPT – Centro Público de Promoção do Trabalho
DASP – Departamento de Administração do Serviço Público
DCMG – Diretoria Central de Modernização e Gestão
DCPO – Diretoria Central de Parceria com OSCIPs
DePA – De Peito Aberto – Incentivo ao Esporte de Minas Gerais
ECO – Organização para a Educação e Extensão da Cidadania
EE – Empresas Estatais
ELO – Instituto Elo
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública
EpR – Programa Estado para Resultados
FCS – Fundação Clóvis Salgado
FEAM – Fundação Estadual de Meio Ambiente
FIA – Fundação Instituto de Administração
FIP – Fundação Israel Pinheiro
FJP – Fundação João Pinheiro
FUNDEP – Fundação de Desenvolvimento de Pesquisa
IBDEEC – Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento do Esporte, Educação e Cultura
ICF – Instituto Cultural Filarmônica
ICOS – Instituto Cultural Orquestra Sinfônica
ICSM – Instituto Cultural Sérgio Magnani
IGETEC – Instituto de Gestão Organizacional e Tecnologia Aplicada
IGS – Instituto de Governança Social
IHR – Instituto Hartmann Regueira
IH – Instituto Horizontes
INCED – Instituto de Cooperação e Educação ao Desenvolvimento
IT – Instituto Travessia
JEMG – Jogos Escolares de Minas Gerais
JIMI – Jogos do Interior de Minas
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
MARE – Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado
MDC-MG – Movimento das Donas de Casa e Consumidores de Minas Gerais
M&A – Sistema de Monitoramento e Avaliação
NGP – Nova Gestão Pública
NPM – New Public Management
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil
OEP – Órgão Estatal Parceiro
ONGs – Organizações Não-Governamentais
OS – Organização Social
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PCBG – Programa de Certificação de Boa Gestão
PDRAE – Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
PDT – Partido Democrático Brasileiro
PMBoK – Project Management Body of Knowledge
PMDI – Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
PMI – Project Management Institute
PMO – Programa Minas Olímpica
PPAG – Plano Plurianual de Ação Governamental
ProJovem – Programa de Inclusão de Jovens
ProMÉDIO – Projeto de Melhorias da Qualidade e Eficiência do Ensino Médio
ProMG – Programa de Recuperação e Manutenção Rodoviária do Estado de Minas Gerais
PT – Partido dos Trabalhadores
QUALIVIDA – Instituto para a Promoção da Saúde e Qualidade de Vida do Trabalhador
RMBH – Região Metropolitana de Belo Horizonte
RURALMINAS – Fundação Rural Mineira
SCGRAES – Superintendência de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado
SEAPA – Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento
SEC – Secretaria de Estado da Cultura
SCGRAES – Superintendência de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado
SECTES – Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia
SEDESE – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
SEDRU – Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana
SEDS – Secretaria de Estado de Defesa Social
SEE – Secretaria de Estado de Educação
SEEJ – Secretaria de Estado de Esportes e Juventude
SEGOV – Secretaria de Estado de Governo
SEMAD – Secretaria de Estado de Meio Ambiente Desenvolvimento Sustentável
SEPLAG – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão
SES – Secretaria de Estado de Saúde
SIGE – Sistema de Informação Gerencial do Esporte
SRE – Superintendência Regional de Ensino
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
SUGES – Subsecretaria de Gestão
SUMIN – Superintendência de Modernização Institucional
TP – Termo de Parceria
TS – Terra Sobriedade
UFMG – Universidade Federal de Minas Gerais
SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.......................................................................................................................15
1 REFORMA DO ESTADO À LUZ DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL ...............18
1.1 O modelo em crise: “burocrático-weberiano” ....................................................................19
1.2 O caso do Reino Unido.......................................................................................................22
1.3 O caso da Nova Zelândia....................................................................................................26
1.4 Os desafios do modelo pós-burocrático..............................................................................29
2 A REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA E A PARCERIA COM O TERCEIRO
SETOR .....................................................................................................................................35
2.1 As Principais Reformas ocorridas no Estado Brasileiro.....................................................36
2.2 A relação Estado e Terceiro Setor ......................................................................................42
2.2.1 As Organizações Sociais .................................................................................................45
2.2.2 As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público..............................................47
2.2.3 Os dilemas que envolvem os institutos das Organizações Sociais e das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público .......................................................................................50
3 A REFORMA DO ESTADO DE MINAS GERAIS........................................................60
3.1. “Choque de Gestão” - O Ajuste Fiscal ..............................................................................61
3.2. A Gestão por Resultados ...................................................................................................65
3.2.1 O Sistema de Monitoramento e Avaliação ......................................................................70
3.2.1.1 O Desempenho de Indicadores na Administração Pública...........................................71
3.2.1.2 Sistema de Monitoramento e Avaliação baseada em Resultados em Minas Gerais ....73
3.3 A Administração Transversal do Desenvolvimento...........................................................77
3.4 Considerações acerca da Reforma Administrativa de Minas Gerais à luz dos desafios do
modelo pós-burocrático e da NPM............................................................................................83
4 A PARCERIA COM O TERCEIRO SETOR ..................................................................87
4.1 Conhecendo o modelo mineiro de parceria com o Terceiro Setor .....................................88
4.1.1 Critérios para qualificação...............................................................................................90
4.1.2 Termo de Parceria e escolha da OSCIP.........................................................................100
4.1.2.1 Por que não licitar? Por que não celebrar convênio? .................................................102
4.1.2.2 A elaboração do Termo de Parceria............................................................................104
4.1.2.3 O Cenário das parcerias firmadas em Minas Gerais.................................................1046
4.1.3 O fomento às atividades da OSCIP ...............................................................................119
4.1.4 Controle e Acompanhamento ........................................................................................121
4.2 Considerações sobre o modelo mineiro de parceria com o terceiro setor à luz dos dilemas
que envolvem o instituto das OSCIP......................................................................................124
4.3 A execução do Programa Estruturador “Minas Olímpica”, por meio de parceria com o
terceiro setor ...........................................................................................................................130
4.3.1 A parceria em 2009 .......................................................................................................134
4.3.1.1 Execução das metas sob o aspecto da eficácia .........................................................1377
4.3.1.2 Considerações sobre o Programa Minas Olímpica / Jogos Escolares de Minas Gerais
(JEMG) e a parceria com o IBDEEC .....................................................................................141
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .........................................................................................144
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................151
ANEXOS ................................................................................................................................163
ANEXO A – LISTA DE ENTREVISTADOS .......................................................................163
ANEXO B – ROTEIRO DE ENTREVISTA – GERENTE DO PROGRAMA
ESTRUTURADOR MINAS OLÍMPICA ..............................................................................164
ANEXO C – ROTEIRO DE ENTREVISTA – INSTITUTO BRASILEIRO PARA O
DESENVOLVIMENTO DO ESPORTE, EDUCAÇÃO E CULTURA (IBDEEC)..............165
ANEXO D – ROTEIRO DE ENTREVISTA – NÚCLEO CENTRAL DE PARCERIAS COM
ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (SEPLAG)......166
ANEXO E – ROTEIRO DE ENTREVISTA – SUPERVISOR DO TERMO DE PARCERIA
DA SECRETARIA DE ESTADO DE ESPORTE E JUVENTUDE (SEEJ).........................167
ANEXO F – TERMOS DE PARCERIA ENCERRADOS....................................................168
ANEXO G – TERMOS DE PARCERIA VIGENTES...........................................................171
ANEXO H – NÚMERO DE ENTIDADES QUALIFICADAS POR MUNICÍPIO..............175
15

INTRODUÇÃO

O debate acerca da Reforma do Estado tornou-se o centro da agenda política de


diversos países. As experiências internacionais de Reforma do Estado mostraram que as
mudanças realizadas visaram combater o modelo burocrático weberiano. Tal modelo se
tornou incapaz de responder às demandas ligadas à globalização e às grandes mudanças
tecnológicas, sofrendo inúmeras críticas, em meio à crise econômica que assolou o mundo em
meados da década de 70. A ascensão das críticas às burocracias estatais desencadeou a crise
desse modelo, culminado nas reformas administrativas contemporâneas.
Nesse contexto, o primeiro capítulo tem por objetivo compreender os motivos,
apontados pela literatura, que levaram à necessidade de substituição do modelo burocrático
weberiano, por meio da introdução de mecanismos gerenciais na Administração Pública, na
busca pela eficiência, por meio do estudo das Reformas de Estado da Inglaterra e da Nova
Zelândia.
Essa redefinição do papel do Estado ficou conhecida como “New Public
Management (NPM)”, onde novas técnicas de gestão são utilizadas com a finalidade de
combater a ineficiência da administração pública, no que se refere à formulação e execução de
políticas públicas. E, seguindo essa tendência mundial, o Estado Brasileiro iniciou sua
Reforma Gerencial em 1995, e, Minas Gerais, em 2003.
A Reforma Gerencial Brasileira de 1995 será objeto de estudo no segundo capítulo,
que buscará mostrar o seu alinhamento à tendência reformista mundial, orientada pelo
paradigma da Nova Gestão Pública (NGP), sendo direcionada à prestação do serviço público
de uma forma mais eficiente e eficaz, focada no alcance dos resultados, no fortalecimento das
instituições e na participação da sociedade civil.
No bojo da Reforma Gerencial Brasileira, as Organizações Sociais e as Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público, assumem uma função política e estratégica no
desenvolvimento de políticas públicas. Para elas, são repassados recursos pelo Poder Público
para realização das atividades não exclusivas do Estado. Ambos os institutos foram criados
para prestar atividades de interesse público, mediante variadas formas de fomento pelo Poder
Público, atuando na área dos serviços públicos não exclusivos do Estado. O primeiro recebe o
título de organização social e o segundo de organização da sociedade civil de interesse
público, firmando parceria com o Poder Público, por meio dos instrumentos jurídicos
denominados, contrato de gestão, e termo de parceria, respectivamente.
16

Entretanto, muitos dilemas e desafios permeiam essa relação entre Estado e as


Organizações Sociais e Estado e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, e,
também no capítulo 2, buscaremos discutir alguns deles.
As questões jurídicas que envolvem as OS e OSCIP, constituem tema instigante para
toda a doutrina do Direito Administrativo, especialmente as dimensões relativas ao processo
de seleção de tais entidades, assim como a discricionariedade que envolve a opção de escolha
pelo Poder Público. Aspectos inerentes à fiscalização e ao controle de resultados pelo Poder
Público e pelo Tribunal de Contas, bem como a obrigatoriedade da licitação na utilização de
recursos públicos, também são temas controversos. No debate dessas questões, a literatura
diverge em muitos pontos, e essa discussão orientará o estudo do modelo mineiro de parceria
com o Terceiro Setor, no âmbito da Reforma Administrativa realizada em Minas Gerais,
denominada “Choque de Gestão”.
O terceiro capítulo apresenta a Reforma Administrativa que teve início em Minas
Gerais em 2003 promovendo uma importante mudança de paradigma no Estado. Tal Reforma,
investiu na tendência mundial de uma gestão por resultados, por meio da inovação e da
modernização da Administração Pública, sendo intitulada “Choque de Gestão”.
No contexto das mudanças introduzidas na Administração Pública mineira, sob os
aspectos apontados alhures, alinhado às diretrizes da Reforma Administrativa realizada em
Minas Gerais, o modelo de parceria com a denominada “Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público (OSCIP)”, foi implementado no Estado, no intuito de estender para o
Terceiro Setor suas atividades não-exclusivas, em um sistema que envolve financiamento e
controle pelo Poder Público. Em Minas Gerais, as OSCIP atuam como parceiras do Estado na
execução de programas e planos de ações, na realização de projetos e na prestação de serviços
sociais.
Nesta vertente, a pesquisa se propõe a estudar a Reforma Administrativa
implementada em Minas Gerais, enfatizando a relação Estado e Terceiro Setor, através da
criação do modelo de parceria com a denominada “Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público (OSCIP)”, por meio da Lei Estadual nº 14.870, de 16 de dezembro de 2003.
A análise, aqui empreendida, terá enfoque neste modelo de gestão, no exame dos
critérios para qualificação das entidades como OSCIP, no estudo do Termo de Parceria, na
polêmica escolha da entidade parceira, bem como os aspectos de fomento às atividades da
OSCIP e as formas de controle e acompanhamento.
A pesquisa pretende realizar um estudo exploratório do modelo mineiro de OSCIP,
apresentando o cenário das parcerias firmadas pelo Poder Público Estadual, visto que,
17

atualmente, em Minas Gerais, 176 entidades estão qualificadas como Organização da


Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e 29 parcerias já foram estabelecidas.
Além disso, faremos um relato de uma política pública, realizada via OSCIP, a partir
de um exame, ainda que não muito aprofundado, da execução do Programa Estruturador
“Minas Olímpica”, por meio da parceria com o Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento
do Esporte, Educação e Cultura (IBDEEC), identificando algumas metas e os resultados
alcançados, analisando, ainda, a percepção dos agentes envolvidos no instrumento de
contratualização denominado Termo de Parceria.
No âmbito deste trabalho, no que tange à metodologia, a pesquisa foi desenvolvida
mediante consulta à literatura que envolve o tema “Reforma de Estado”, leis, decretos,
documentos oficiais e avaliações estaduais, além da realização de entrevistas com os atores
envolvidos nesse instrumento de contratualização.
18

1 REFORMA DO ESTADO À LUZ DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL

A discussão sobre a reforma da administração pública é apontada pela literatura


como um dos principais temas políticos da atualidade. Cada vez mais, os atores estratégicos
são convencidos sobre a importância desta questão.
Para o aprofundamento do tema deste trabalho, é fundamental o estudo das
experiências mundiais de reforma administrativa, assim como da mudança de paradigma por
ela trazida, e, sob esse enfoque, elaboramos o presente capítulo.
No primeiro tópico, buscaremos conhecer o modelo burocrático weberiano e as
críticas por ele sofridas, em meio à crise econômica que assolou o mundo, em meados da
década de 70. A análise, aqui empreendida, será no intuito de compreender a necessidade de
substituição deste modelo, assim como os motivos que o levaram a ser considerado incapaz de
responder às demandas ligadas à globalização e às grandes mudanças tecnológicas.
Em um segundo momento, ainda neste primeiro tópico, faremos uma revisão da
literatura, para conhecer os motivos que ensejaram a realização das reformas administrativas,
ocorridas nos anos de 1980 e 1990.
Com relação aos diversos países que realizaram reformas administrativas,
escolhemos estudar, no segundo tópico, o modelo utilizado no Reino Unido, iniciado em
1979, na gestão de Margareth Thatcher, por ser pioneiro nesta empreitada. Acreditamos ser
útil conhecer as características do modelo de gestão britânico, com a finalidade de elucidar as
suas peculiaridades e sua difusão no âmbito internacional, já que a literatura aponta a
experiência inglesa como a mais equilibrada e bem sucedida, no tocante à reforma da
administração pública, transformando-se, inclusive, em modelo referencial para outros países,
como Austrália e Nova Zelândia, que realizaram reformas contemporâneas a do Reino Unido.
Com efeito, ainda no intuito de destacar as experiências bem sucedidas, estudaremos,
no terceiro tópico, o caso da reforma realizada na Nova Zelândia, baseada no marco
referencial do modelo britânico. E, ao final, faremos uma breve discussão sobre o que a
literatura aponta como dilemas a serem enfrentados pelos modelos pós-burocráticos, com o
propósito de conhecer e demonstrar como alguns princípios e desafios apontados pela
literatura nortearam a Reforma Gerencial Brasileira e a Reforma Administrativa de Minas
Gerais, de modo especial, no tocante à descentralização por meio de parceria com o terceiro
setor. Este é um princípio, que teve papel fundamental tanto na Reforma realizada na
Inglaterra quanto na Nova Zelândia.
19

1.1 O modelo em crise: “burocrático-weberiano”

Uma perspectiva de entrada para análise das transformações do papel do Estado


consiste em abordar a crise do Estado e, mais especificamente, do modelo burocrático no
âmbito da administração pública.
O modelo burocrático de Weber voltado para o interior da organização, no âmbito de
suas normas, regulamentos, rotinas, procedimentos e, sobretudo, para o superior hierárquico,
tornou-se insuficiente e insatisfatório, dada a sua forma padronizada e impessoal no
atendimento ao público.
Nas palavras de Behn (1998, p. 13), a burocracia no modelo weberiano se resumia
em uma organização hierárquica, onde trabalhavam pessoas indicadas com credenciais e
especialidades, que teriam obrigações regulares e oficiais, que elas executavam como se
fossem “curadores”, aplicando regras racionais de forma impessoal, sobre uma jurisdição
específica. Isso era chamado de “autoridade burocrática”, ao passo que, no setor privado, era
chamada de “gerência burocrática”.
Esse modelo teve sua consolidação baseada, sobretudo, nas vantagens técnicas que
proporcionava face às formas alternativas de desenvolvimento e implementação das
atividades administrativas e gerenciais da organização. Isso em um contexto de crescente
complexidade das demandas de coordenação e controle no funcionamento cotidiano da vida
organizacional. Nas palavras de Weber, a burocratização é ocasionada mais pela ampliação
intensiva e qualitativa e pelo desdobramento interno do âmbito das tarefas administrativas do
que pelo aumento extensivo e quantitativo de tais tarefas (WEBER, 1982, p. 246).
Para Weber, a superioridade da burocracia decorre do fato de permitir uma
execução objetiva e racional, ou seja, previsível, calculável e independente das
pessoas efetivamente encarregadas da execução. Em suma, a eficácia da burocracia
advém-lhe do fato de despersonalizar e de padronizar as atividades humanas
(FRIEDBERG, 1995, p. 399).

O modelo burocrático weberiano, com sua estrutura rígida e centralizada, passou a


ser considerado como ineficiente e apegado às normas, sofrendo, diretamente, com a crise
econômica mundial dos anos 70, não sendo capaz de responder às novas demandas ligadas à
globalização. No que tange à globalização, tal fenômeno foi claramente definido por Castells
no artigo “Hacia El Estado Rede?”, onde ele discute a globalização da economia e de
instituições políticas na era da informação:
20

Que es la globalizacion? Es el proceso segun el cual las actividades


decisivas en un ambito de accion determinado (la economia, los medio de
comunicacion, la tecnologia, la gestion del medio ambiente, el crimen organizado)
funcionan como unidad en tiempo real en el conjunto del planeta. Se trata de un
proceso historicamente nuevo (distinto de la internacionalizacion y de la existencia
de una economia mundial) porque solo en la ultima decada se ha constituido un
sistema tecnologico (telecomunicaciones, sistema de informacion interactivos,
trnasporte de alta velocidad en un ambito mundial para personas y mercancias) que
hace posible dicha globalizacion. La informacionalizacion de la sociedad, a partir de
la revolucion tecnologica que se constituye como nuevo paradigma operativo en la
decada de los setenta, es la base de la globalizacion de la economia (1998, p. 02).

De acordo com Ferrarezi (1997), a crise do Estado foi provocada pela crise
econômica mundial e abalou os conceitos de administração pública. Quatro dimensões
culminaram nesta crise: o declínio do keyneisianismo, do Welfare State, da burocracia
weberiana e a globalização financeira.
Na mesma vertente, Pereira (2002, p. 35) associou essa crise a dois aspectos, o
caráter cíclico da intervenção estatal e o processo de globalização que reduziu a autonomia
das políticas econômicas e sociais dos países.
Abrucio (2005, p. 175) também classificou esse Estado em crise nos anos 70, sob três
dimensões interligadas, quais sejam, social, administrativa e econômica. Na dimensão
econômica Keynesiana, o Estado intervinha ativamente na economia, no intuito de garantir o
pleno emprego, participando de setores considerados estratégicos para o desenvolvimento
nacional. Na dimensão social, o Walfare State tinha por finalidade específica a produção de
políticas públicas nesta área. E, por fim, na dimensão administrativa, relacionada ao
funcionamento interno do Estado, segundo o qual o modelo adotado era o burocrático
weberiano, caracterizado pela impessoalidade, neutralidade e pelo excesso de rigidez com
relação às normas.
Esse Estado contemporâneo teve sua crise provocada, na visão de Abrucio (2005, p.
176), por quatro fatores sócio-econômicos. O primeiro fator foi a crise econômica mundial,
ocorrida nos anos 70. O segundo fator foi crise fiscal ocorrida devido ao crescimento dos
governos que não tinham como financiar seus déficits. Nesse momento, os governos se
encontravam sobrecarregados de atividades sociais ligadas à reconstrução do pós-guerra. O
terceiro fator está relacionado à ingovernabilidade, ou seja, os governos não ofereciam
respostas às dificuldades surgidas após a globalização. E, por fim, o quarto fator está
diretamente relacionado com a globalização.
Nesse momento, correntes intelectuais se manifestavam favoráveis às mudanças na
Administração Pública. Segundo Abrucio (2005, p. 177), teorias como a Public Choice, nos
Estados Unidos, e o ideário neoliberal hayekiano, na Grã-Bretanha, contribuíram para a
21

ascensão das críticas às burocracias estatais. E, nesse contexto, o modelo burocrático entrou
em uma profunda crise, que culminou nas reformas administrativas contemporâneas1.
Na década de 70, a crítica à burocracia se acentuou a medida que a crise financeira
tornou-se mais aguda. Os Estados Unidos foram palco preferencial dessas críticas,
pois os problemas fiscais do Estado aliavam-se à má gestão pública, simbolizada
pela bancarrota da Prefeitura de Nova York. Como solução para esse quadro,
surgiram importantes instrumentos de gestão orçamentária, tornando as finanças
públicas mais vinculadas a objetivos do que às regras rígidas do serviço público.
Em resumo, a solução foi introduzir mecanismos gerenciais na Administração
Pública (ABRUCIO, 2005, p. 179).

De acordo com Lane (2003)2, as primeiras críticas à burocracia weberiana surgem no


âmbito da teoria das organizações e remetem a sociólogos, como Crozier, Merton, e Selznik,
que analisam as denominadas “disfunções” da burocracia, quais sejam, o formalismo, a
rigidez e o excesso de papelada que comprometeram a presumida eficiência do modelo
burocrático. De acordo com o autor, a crítica mais contundente à eficiência e racionalidade da
burocracia decorre da teoria da escolha pública (public choice).
A teoria da escolha pública, retratada por Paula (2009, p. 33), é conhecida por aplicar
princípios econômicos para desenvolver temas centrais da ciência política, como a teoria do
Estado, as regras eleitorais, o comportamento dos eleitores, os partidos políticos e, finalmente,
a burocracia. Além disso, ou seja, por transferir princípios da economia para o campo da
política, a autora afirma que esta teoria partilha do postulado comportamental básico da
economia neoclássica: o utilitarismo nas interações econômicas, sociais e políticas.
Sendo assim, o modelo burocrático weberiano, no âmbito da crítica da teoria da
escolha pública, é visto como negligenciando o interesse público, pois confere prioridade aos
interesses particulares de seus membros. Nesse sentido, ela não promove resultados que sejam
socialmente relevantes, uma vez que a implementação de políticas se dá em consonância com
os interesses de seus membros e, além disso, é perdulária com relação à aplicação dos
recursos públicos (MOE, 1997, p. 85).

1
Há dois exemplos nesse sentido, na opinião de Abrucio (2005). Primeiro, a pioneira Comissão Glassco (1961-
63), montada no Canadá. Seus resultados questionavam a ação cada vez mais intransparente e ineficiente da
burocracia pública, propondo um modelo gerencial para o setor público (CAIDEN apud ABRUCIO, p.179). O
segundo exemplo é a Comissão Fulton, que funcionou no parlamento britânico de 1966 a 1968, e, em cujo
diagnóstico, destacavam-se como problemas a falta de preparação gerencial do civil service, a excessiva
hierarquização e a falta de contato entre os burocratas e a comunidade que serviam (DREWRY e BUTCHER,
1991 apud ABRUCIO, p. 179). Referência bibliográfica das citações de citações: CAIDEN, G. E.
Administrative reform comes of age. Berlin/ New York, Walter de Gruyter, 1991. DREWRY, G.; BUTCHER,
T. The civil service today. Osford: Brasil Blackwell, 1991.
2
Moe (2007, p. 503), ao corroborar a visão de Lane, destaca o argumento teórico desenvolvido por Niskanen.
Para Moe, a formulação de Niskane é a teoria mais citada e influente sobre a burocracia dentro da public choice.
22

A crítica apresentada por Moe, principalmente no que se refere à ineficiência ou


incompetência na promoção de resultados visados pelas organizações, é convergente com a
opinião de Perrow (1972, p.13):
Viewing organizations as tools should reduce our tendency to cry incompetence
when they do not do what we think they should. Incompetence certainly exists;
organizations must contend with the distributional of incompetence in the general
population, as well as the distribution of tendencies toward venality, stupidity,
sycophancy, and so on, since they must draw upon the general population for
employees. But a tool view alerts us to the possibility that what we see as
incompetence performance or policy really reflects what some leaders wanted all
along. (…) Bureaucracy is not the breeder of incompetence, as we often would like
to believe. Instead, bureaucracy organization allows leaders to achieve goals, some
of which are unannounced and costly for the rest of us and are only attributed to
incompetence.

Diante do exposto, podemos concluir que os problemas apontados no funcionamento


da burocracia são aqueles relacionados com as regras que, quando utilizadas em excesso,
provoca letargia, rigidez e ineficiência dos processos e procedimentos. E, no que tange à sua
aplicação, os problemas se encontram na sua severa disciplina, na padronização das ações e
no estrito cumprimento do dever.

1.2 O caso do Reino Unido

Em relação aos diversos países que realizaram reformas administrativas, Abrucio


apresenta o modelo do Reino Unido, iniciado em 1979, na gestão de Margareth Thatcher,
como pioneiro nesta empreitada. Segundo o autor, a experiência inglesa foi bem sucedida
devido às condições políticas favoráveis e à grande flexibilidade do modelo, que incorporava
críticas à sua prática, modificando, assim, seu arcabouço (ABRUCIO, 2006, p. 181).
No início da década de 80, surgem as reformas no antigo modelo administrativo.
Conforme ressalta Abrucio (2005), coube aos conservadores ingleses e aos republicanos
norte-americanos a implantação das primeiras reformas no antigo sistema administrativo.3
No contexto da história britânica, existia uma centralização de poder no gabinete do
ministério4, em um ambiente em que os servidores não eram considerados administradores,
mas apenas conselheiros políticos.

3
Na opinião de Bresser Pereira (2002, p. 51) a melhor análise sobre a experiência inglesa foi escrita por um
professor universitário, a pedido do sindicato de servidores públicos britânicos (FAIRBROTHER, 1994). Ele
ainda recomenda a leitura de Tomkins (1998), Pyper e Robins, orgs. (1995), Numberg (1995) e Plowden (1994).
Bresser Pereira ainda aponta este, como o provável caso de Reforma Gerencial mais equilibrado e bem-sucedido.
23

Diante desse diagnóstico, Margareth Thatcher se comprometeu a aumentar a


eficiência administrativa do Estado, alterando o modo de funcionamento do serviço público.
Dentre as medidas adotadas, foi reduzido o tamanho da máquina, de 700 mil para 600 mil
funcionários, com a consequente diminuição de seus custos. Além disso, houve um
aprimoramento5 do gerenciamento, seja no acompanhamento das melhorias na administração
do serviço público, seja na execução da avaliação de desempenho dos servidores (JENKINS6,
1998, apud PAULA, 2009, p.46).
De acordo com Abrucio (2005), o reformismo britânico envolveu três modelos que
se sucedem no tempo: o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation,
traduzidos no QUADRO 1, como resposta à crise do modelo burocrático inglês, denominado
Whitehall.
Cabe ressaltar que modelo burocrático Whitehall funcionava de maneira similar ao
modelo burocrático weberiano, que vigorou durante décadas na Grã-Bretanha, até o
aparecimento do modelo gerencial, que surgiu no intuito de suprir as falhas do modelo
burocrático Whitehall.
O QUADRO abaixo auxilia no entendimento das vertentes interpretativas que
envolveram a reforma britânica, no que se refere aos seus objetivos e sua relação com a
sociedade.
QUADRO 1
Resposta à crise do modelo Whitehall

Resposta à crise do modelo burocrático inglês (Whitehall)

Gerencialismo Puro Consumerism Public Service Orientation

Economia/eficiência Efetividade/qualidade
Accountability/equidade
(produtividade)

Tax payers Clientes/consumidores


Cidadãos
(contribuintes)
Fonte: ABRUCIO, 2005, p. 181.7

4
O Relatório Fulton, publicado em 1968, na Grã-Bretanha, apontava a postura dos burocratas públicos como o
problema fundamental a ser solucionado (PEREIRA, 2002, p. 52).
5
O aprimoramento do gerenciamento britânico foi realizado por meio das ações do Efficient Unity (PAULA,
2009, p. 46).
6
JENKINS, K. A reforma do serviço público no Reino Unido. In: PEREIRA, L. C. Bresser; SPINK, P. (Orgs.).
Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998.
7
As teorias são apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronológica de criação.
24

Nesse QUADRO, Abrucio (2005) compara as visões da administração pública


inglesa quanto aos seus principais objetivos, traduzidos na linha 2 e quanto a sua relação com
a sociedade, seu público alvo, traduzido na linha 3.
O Gerencialismo Puro teve por objetivo primordial a redução dos custos do setor
público e o aumento da produtividade. No que se refere à diminuição dos custos, as medidas
adotadas consistiram em cortes de gastos sociais e de despesas de pessoal com a redução dos
quadros. Com relação à busca da eficiência, o ponto central da reforma direcionava para uma
clara definição das responsabilidades de cada funcionário das agências governamentais, uma
clara definição dos objetivos organizacionais e uma maior consciência do valor dos recursos
públicos, procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos
realizados para a produção de políticas. Para alcance dos objetivos citados, o Estado utilizou
instrumentos, tais como mecanismos de avaliação de desempenho organizacional; adoção da
denominada administração por objetivos; e da descentralização administrativa, que conferiu
maior autonomia às agências e aos departamentos (ABRUCIO, 2005, p. 183).
Sucessivamente à implantação do Gerencialismo Puro, foi adotado na Inglaterra, o
modelo conhecido como Consumerism. A adoção desse modelo teve como ponto central a
ênfase na administração pública voltada para as necessidades dos consumidores como clientes
do serviço público. Para atender ao propósito desse modelo, foi implantado um programa de
avaliação de desempenho organizacional, de acordo com os dados recolhidos junto aos
consumidores, o chamado Citizen’s Charter8 (ABRUCIO, 2005, p. 186).
Seguindo Abrucio (2005), a adoção desse modelo foi reforçada por medidas, como a
descentralização, entendida como desconcentração, o incentivo à competição entre
organizações do setor público e, ainda, a adoção de um novo modelo contratual para os
serviços públicos. Este novo modelo contratual contempla desde a extensão de relações
contratuais, o fornecimento de serviços públicos entre o setor público, o setor privado e o
voluntário, ao estabelecimento de contratos de qualidade entre os prestadores de serviços e os
consumidores (p. 187). A descentralização das atividades do Estado era tratada como uma
orientação do Next Steps, um Programa criado para dirigir o núcleo da Reforma do Estado na
Inglaterra, que orientou o Governo de Margaret Thacher e de Jonh Major.
O Next Step recomendava a descentralização das atividades do Estado por meio da
criação de agências executivas e da terceirização de serviços públicos. O seu
principal objetivo era separar as atividades de planejamento e execução do governo,

8
Esse Programa é baseado no princípio de que os serviços públicos devem estar mais direcionados às
necessidades definidas pelo público diretamente afetado (BUTLER apud ABRUCIO, 2005, p. 186). Referência
bibliográfica: BUTLER, R. The evolution of the civil service: a progress report. Public Administration, v.71,
n.3, 1993.
25

definindo claramente quais seriam a unidades operacionais e os centros


formuladores de políticas públicas. Nessa descentralização, a formulação de
políticas públicas ficou a cargo dos ministérios e a prestação de serviços públicos se
dividiu entre as agências executivas e os terceiros contratados, dependendo da
natureza do serviço. As agências executivas são unidades que implementam
políticas públicas governamentais não-tercerizáveis, sendo organizadas em torno de
objetivos e conduzidas por pessoa com perfil gerencial. Essas agências fazem parte
do governo, mas funcionam sob um contrato de gestão que estabelece suas metas e
as responsabilidades dos atores envolvidos (FAIRBHOTHER9 apud PAULA, 2009,
p. 47).

O modelo denominado Consumerism sofreu algumas críticas, apesar do seu avanço


em relação ao gerencialismo puro. A principal delas se encontra no conceito de consumidor,
mais especificamente na diferença entre consumidor de bens de mercado e consumidor dos
serviços públicos, haja vista que, para este último, a relação é mais complexa. Isso gerou a
necessidade de substituição do conceito de consumidor para cidadão, já que o mesmo não
atende ao problema da equidade, pois cidadania implica em direitos e deveres e, não somente,
em liberdade de escolha.
Ainda na discussão acerca dos avanços dos modelos gerenciais implementados na
Grã-Bretanha, a corrente denominada Public Service Orientation buscou preencher as falhas
dos modelos anteriores, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência,
equidade, justiça, participação política e cooperação entre agências públicas. Esse modelo
destacava o governo local na capacitação dos cidadãos para sua efetiva participação nas
decisões que afetam suas vidas e de suas comunidades (HAMBLETON10 apud ABRUCIO,
2005, p. 190).
Uma questão interessante que, de certo modo, para Abrucio (2005), explica o êxito
das mudanças implementadas na Grã Bretanha, é o fato de que o managerialism percorreu um
caminho retilíneo. Isto quer dizer que o modelo gerencial britânico foi se transformando a
medida que surgiam as críticas. Nesse sentido, tal modelo incorporou as alterações
necessárias surgidas na prática, modificando as peças de seu arcabouço (p. 181).
Na realidade, há um grau razoável de intercâmbio entre as teorias, principalmente no
caso das duas últimas (consumerism e public service orientation). Entretanto, como
ponto de partida para a discussão, essa classificação propicia duas importantes
constatações. A primeira, e mais óbvia, é que há uma mudança substancial ao longo
do tempo, desde o gerencialismo puro até a public service orientation. A constatação
mais importante, no entanto, é que, embora haja diferenças entre estas teorias, elas
não são mutuamente excludentes. Ao contrário, percebe-se que pode haver uma
incorporação dos aspectos de cada teoria. A passagem de uma teoria para a outra,
portanto, pode ser realizada através de uma crescente inclusão de temas (ABRUCIO,
2005, p. 181).

9
FAIRBHOTHER, P. Politics and the state as employer. London: Mansell, 1994.
10
HAMBLETON, R. Decentralization and democracy in UK local government. Public Money and
Management. July/Sept. 1992.
26

Ao analisar essa reflexão realizada por Abrucio, percebe-se que as correntes


reformistas desenvolvidas na Grã-Bretanha eram dotadas de flexibilidade, ou seja, estavam
sempre incorporando as transformações necessárias à sua implementação.
Como já mencionado, a literatura apresenta a experiência inglesa como o provável
caso de Reforma Gerencial mais equilibrado e bem-sucedido, dentre aquelas ocorridas a partir
dos anos 80. Paula (2009, p. 47) sintetiza a reforma do modelo britânico sob o prisma das
seguintes medidas administrativas, que caracterizaram a sua nova administração pública:
- descentralização do aparelho de Estado, que separou as atividades de planejamento
e execução do governo e transformou as políticas públicas em monopólio dos
ministérios;
- privatização das estatais;
- terceirização dos serviços públicos;
- regulação estatal das atividades públicas conduzidas pelo setor privado; e
- uso de idéias e ferramentas gerenciais advindas do setor privado. (grifo nosso)

No que tange ao aspecto da descentralização, Pereira (2002, p. 55), ao descrever a


reforma gerencial da Grã-Bretanha, mostra como ela teve papel importante no contexto das
mudanças ocorridas na Inglaterra, com a instituição dos denominados quangos (quase
autonomous non-governamental organizations). Tratam-se de instituições autonomizadas e
transformadas em entidades híbridas, entre o Estado e o setor privado, em entidades sem fins
lucrativos. Segundo o autor, essas instituições são entidades sem poder de Estado e que não
possuem em seus quadros servidores públicos. Essas organizações não-governamentais
exercem funções governamentais, recebendo financiamento ou qualquer outro tipo de apoio
do Governo. Pereira afirma que a experiência inglesa mostrou que essas instituições, ao serem
transformadas em quangos, tornaram-se muito mais eficientes.

1.3 O caso da Nova Zelândia

O Programa de Reformas Econômicas foi implementado na Nova Zelândia entre


1984 e 1994. O foco das mudanças estava centrado no modo de operar dos setores do Estado.
Segundo Richardson11 (2005), os objetivos da Reforma buscavam a melhoria do
desempenho do setor público e da accountability dentro das seguintes premissas:
- melhorar a relação custo/eficiência na produção de bens e serviços pelo setor
público;

11
Ruth Richardson foi ex-Ministra das Finanças da Nova Zelândia.
27

- melhorar a qualidade desses bens e serviços;


- tornar a atuação do setor público como provedor de bens e serviços mais sensível
às necessidades dos consumidores;
- dar aos representantes eleitos maior controle sobre a utilização do dinheiro dos
contribuintes;
- aumentar a transparência do setor público; e
- restringir os gastos públicos em geral, dentro dos limites de uma administração
fiscal responsável. (p. 217)

As premissas definidas pela reforma se baseavam em alguns princípios: o primeiro


deles foi a adoção de um controle estratégico, uma vez que o controle rígido das regras
impede o cumprimento dos objetivos; o segundo foi o estabelecimento de objetivos claros das
organizações, a fim de se obter foco na sua missão; o terceiro foi a descentralização, já que
estruturas centralizadas inibem a inovação; o quarto a introdução da accountability; o quinto
princípio foi a adoção da competição, pois o monopólio reduz a eficiência do setor público; e,
por fim, o princípio do pressuposto do setor privado, segundo o qual o Estado só deve
executar atividades exclusivas (RICHARDSON, 2005, p. 217 e 218).
Nesse sentido, o pressuposto central da reforma foi o de que a iniciativa privada seria
mais eficiente e produtiva que a administração estatal e, nesse caso, o instrumento mais
adequado de regulamentação econômica seria o mercado.
Uma das características da reforma da Nova Zelândia foi a adoção de um regime
baseado no desempenho e na accountability, o que culminou, segundo avaliações feitas, na
eficiência dos departamentos.
Outra característica dessa reforma foi a mudança de enfoque com relação ao núcleo
do setor estatal. Um pensamento que era baseado em insumos (inputs), passou a ser
fundamentado em resultados (outputs). Richardson distingue, ainda, outputs de outcomes, que
são os resultados econômicos e sociais buscados pelo governo e determinados pelos Ministros
(2005, p. 219).12
Essa lógica permite aos Ministros de Estado a concentração de esforços a nível
estratégico, definindo prioridades para alocação de recursos públicos, haja vista que os
outputs (bens e serviços produzidos por núcleos estratégicos) auxiliam o governo a alcançar
seus outcomes (RICHARDSON, 2005, p. 219).
Nesse contexto, as funções e metas das agências estatais passaram a ser claramente
demarcadas, assim como as responsabilidades definidas, utilizando-se de uma ferramenta de

12
O conceito de inputs, outputs e outcomes utilizado aqui, é aquele definido por Ruth Richardson no artigo “As
reformas do setor público da Nova Zelândia”, entretanto, cumpre esclarecer que não se trata de uma definição
absoluta.
28

cobrança por resultados, baseado em controle pelos outputs, no intuito de garantir uma melhor
accountability e aumentar a transparência dos atos públicos praticados pelos órgãos estatais.
Esse sistema, baseado em desempenho e accountability, tem consequências no
pagamento e na posição dos funcionários. E, nessa vertente, Richardson apresenta os
instrumentos contratuais de desempenho, instituídos na Nova Zelândia (2005, p. 220).
O primeiro é o Acordo Anual de Desempenho, celebrado entre o Ministro e o
Executivo Chefe de Departamento. Esse instrumento tem por finalidade o alcance dos outputs
e dos padrões esperados no fornecimento dos serviços. Nesse desenho, a responsabilidade do
Executivo Chefe se resume ao fornecimento dos outputs do setor, assim como a defesa dos
interesses do Governo no Departamento (RICHARDSON, 2005, p. 220).
O segundo é o Contrato de Desempenho do Executivo Chefe do Departamento.
Nesse contrato são identificadas as áreas de resultados estratégicos, contribuindo para a
garantia da coerência dos propósitos do núcleo do setor estatal. Esse contrato tem seu
desempenho avaliado anualmente pela Comissão de Serviços do Estado (RICHARDSON,
2005, p. 220). Em suma, nesse sistema baseado em desempenho, os outputs são alcançados
pelos Departamentos e os outcomes pelos Ministros.
No que tange às atividades comerciais do Estado, foi constituído um regime de
Empresas Estatais (EE), com a finalidade precípua de aumentar os lucros e a eficiência do
Estado. Elas foram subordinadas às mesmas leis comerciais que regem o setor privado. Para o
alcance desses objetivos, foi criada uma estrutura de monitoramento das EEs, segundo a qual,
o seu desempenho era submetido ao controle de dois Ministros do Gabinete auxiliados pelo
Tesouro e por uma unidade de acompanhamento do Estado.
Uma questão relevante, no que se refere à Reforma da Nova Zelândia, foi a
elaboração, em 1994, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu uma estrutura
estatutária para a condução responsável da política fiscal (RICHARDSON, 2005, p. 227).
Cabe ressaltar que este país foi o pioneiro na elaboração de um balanço financeiro para todo o
setor estatal.
Importante ressaltar que no caso de reforma da Nova Zelândia, os princípios
fundamentais que orientaram as medidas adotadas pelo Governo foram os da descentralização
e o pressuposto do setor privado. Neste contexto, a presença do Estado foi reduzida
drasticamente na economia e, sendo a iniciativa privada mais eficiente, eficaz e produtiva que
a administração estatal, ninguém melhor que o mercado para regulamentar a economia.
Durante os dez anos de reforma, a maioria das empresas do governo foi privatizada, foi
reduzido o núcleo da administração do governo, e realizada uma ampla reforma
29

administrativa, de forma a dotar o setor estatal de mecanismos que permitissem uma gerência
de pessoal à semelhança do existente nas empresas privadas (CARVALHO, 1997, p. 5).
Ainda no que tange às mudanças implementadas na Nova Zelândia, verifica-se que
as mesmas seguiram a tendência mundial de uma gestão por resultados, por meio da
modernização administrativa. Nota-se que o modelo britânico se tornou um referencial nas
reformas realizadas a partir da década de 80, e, ainda, veremos adiante, como as
características e peculiaridades das reformas, aqui estudadas, influenciaram no modelo
implementado no Brasil, mais especificamente em Minas Gerais.
No próximo capítulo, analisaremos a experiência vivenciada no Brasil, ao
implementar sua reforma administrativa gerencial, mas, antes de avançarmos, torna-se
fundamental conhecer os dilemas enfrentados pelo modelo pós-burocrático, apontados pela
literatura, uma vez que, segundo as reflexões realizadas por ela, uma série de medidas estão
sendo ou foram tomadas em defesa da constituição desse modelo, que não é tratado de forma
consensual. Segundo Abrucio (2005, p. 174), não há um caminho único adotado por todas as
nações, o que se tem em comum é o diagnóstico desfavorável do modelo burocrático
weberiano que precisa ser superado.

1.4 Os desafios do modelo pós-burocrático

O modelo pós-burocrático emerge de um conjunto de princípios, procedimentos e


técnicas administrativas imbuídos de caráter gerencial. De acordo com Ferlie et al (1999, p.
26) por alguns momentos a nova administração pública se assemelha a uma tela vazia, nela
pode-se pintar o que desejar. O autor quis dizer que não há definições claras ou unânimes
sobre o que a nova administração pública é, do que está a caminho de se tornar ou ainda do
que deveria ser. Nesse contexto, a literatura, ao discutir os dilemas a serem enfrentados pelo
modelo pós burocrático, aponta alguns princípios, mecanismos e instrumentos de gestão que
devem conduzir a nova administração pública.
É, nesse intuito, que faremos a discussão nesta sessão dos principais desafios
apontados pela literatura, a serem enfrentados na implementação de toda e qualquer reforma
que busque redefinir o papel do Estado no âmbito da tendência mundial13 da “New Public

13
As reformas administrativas, vivenciadas nas décadas de 1980 e 1990, ficaram conhecidas como “New Public
Management (NPM)”.
30

Management (NPM)”,14 que utiliza novas técnicas de gestão, com a finalidade de combater a
ineficiência da administração pública, no que se refere à formulação e execução de políticas
públicas; de ampliar a responsividade; favorecer a implementação de mecanismos de
transparência na tomada de decisões; e a economia dos gastos e a qualidade dos serviços
prestados (MARTINS, IMASATO e PIERANTI, 200715 apud ROMERO, p. 24, 2008).16
Nesse ínterim, realizaremos este embate, no intuito de conhecer o que a literatura
aponta como principais medidas a serem adotadas pelos Governos, no contexto das reformas
administrativas, sobretudo no que tange à necessidade de descentralização, que, por sua vez,
aparece associada ao movimento de reforma gerencial, constituindo um dos seus principais
instrumentos.
De acordo com Kettl (2005, p. 75), todos os governos têm empreendido esforços no
intuito de modernizar e agilizar a administração pública. Assim, na visão do autor, dois
dilemas precisam ser considerados, ao se pensar em reforma administrativa. O primeiro deles
está relacionado à ideia de reduzir o alcance do governo, e, o segundo dilema, refere-se à
organização de governos, para que funcionem melhor, gastando menos para isso. Para o autor,
é preciso definir o núcleo essencial do Estado na direção do que ele quer e como fazê-lo
funcionar. Nesse sentido, para implementação de qualquer reforma, faz-se necessário
conhecer a fundo os problemas enfrentados no país.
No que concerne à redução do papel do governo, Kettl (2005, p.77) afirma que
reformadores têm se esforçado em fazer o maior número possível de cortes. Nesse aspecto, é
necessário afastar da alçada do Estado tudo aquilo que pode ser delegado e esse processo
envolve desestatização ou privatização. No âmbito deste ponto de vista, o autor destaca,
ainda, a necessidade de reorganizar a forma de funcionamento de atividades sob a
responsabilidade do Estado. Isso envolve arranjos entre organizações públicas e privadas e,
também, a multiplicação de formas híbridas de organização, como a criação de agências,

14
A NPM, uma obra de difusão considerada muito importante para a literatura, denominada “Reinventando o
Governo” de David Osborne e Ted Glaeber (1992). Publicada nos Estados Unidos, ela teve por finalidade
conciliar conceitos, como a implantação da administração por objetivos, mensurar desempenho por meio de
resultados e adotar a qualidade total como método administrativo. Essa ação modernizadora foi guiada, segundo
os autores, pelos princípios denominados “Cinco R”, reconceitualização, reinvenção, reengenharia,
reestruturação e realinhamento (OSBORNE; GAEBLER apud Abrucio, 2005). Referência bibliográfica:
OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventando o governo. Brasília: MH Comunicação, 1994.
15
MARTINS, Paulo Emílio Matos; IMASATO, Taketoshi; PIERANTI, Otavio Penna. Reformas
Administrativas Brasileiras Recentes: A Dimensão Estrutural e o Desafio da Quebra de um Paradigma na
Administração Pública. In: Encontro da ANPAD, 2007, Rio de Janeiro. Anpad, 2007.
16
Para maiores informações acerca da contribuição do movimento “reinventando o governo”, ver: PAULA, Ana
Paula Paes. Por uma nova gestão pública. Rio de Janeiro: FGV, 2009, p. 53 a 64.
31

estabelecimento de parcerias público-privadas e até mesmo com organizações não


governamentais.
Já na visão de Abrucio, sendo a Reforma um dos principais temas políticos deste
século, a sua estratégia deve considerar dois aspectos: o primeiro seria o convencimento dos
funcionários públicos, já que estes são atingidos em cheio pelas mudanças da máquina
administrativa e, nesse contexto, toda proposta de reforma deve conter promessas de
benefícios. E, o segundo, seria o convencimento da população, já que o envolvimento máximo
da sociedade aumenta a consciência da importância da reforma (ABRUCIO 2005, p. 193).
Ainda na visão do referido autor, um segundo dilema enfrentado pelo modelo pós-
burocrático é a sobreposição da lógica fiscal sobre a lógica gerencial. Pela lógica fiscal, há a
necessidade de controlar os inputs, evitando o aumento dos custos e, pela lógica gerencial,
busca-se aumentar a eficiência e a efetividade. Abrucio afirma que os mecanismos contratuais
perdem sua efetividade, quando da supremacia da lógica fiscal sobre a gerencial, já que a
constante vigilância e atuação preventiva sobre os custos causam entraves à lógica gerencial
do setor público. Em um contexto em que os mecanismos contratuais representam um dos
principais instrumentos da administração pós-burocrática, o autor afirma que a
descentralização é fundamental para aumentar a democratização e a eficiência do sistema.
(FLYNN e STREHL17, 1996 apud ABRUCIO, 2005, p. 194).
Importante trazer aqui a reflexão realizada por Manuel Castells18 sobre a experiência
internacional recente de transformação dos Estados. O autor considera a reforma da
administração do Estado “como a mais importante das reformas porque se volta para o
instrumento, condicionando dessa forma a capacidade de intervenção estatal em outras
esferas” (1998, p. 27).
Castells trabalha a idéia de que todas as mudanças ocorridas nas estruturas e
processos dos Estados se resumem em experiências de construção do que venha a ser o
Estado-Rede. Nessa visão, as transformações dos Estados devem obedecer a oito princípios
administrativos: subsidiariedade, flexibilidade, coordenação, participação cidadã,
transparência administrativa, modernização tecnológica, profissionalização e retroação na
gestão (1998, p. 27 e 28).

17
FLYNN; STREHL, F. Public sector management in Europe. New York: Prentice Hall, 1996.
18
Manuel Castells realiza essa reflexão no trabalho “Hacia el Estado Red? - Globalización Econômica e
Instituciones Políticas em la Era de la Información”, apresentado no Seminário sobre Sociedade e Reforma do
Estado, promovido pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE em São Paulo, de
26 a 28 de março de 1998.
32

Pelo princípio da subsidiariedade, a atuação do Estado deve ocorrer da forma mais


descentralizada possível, o Estado deve ser substituído pela sociedade ou pelas empresas em
tudo que não seja necessária a sua atuação, sendo que esse princípio acolhe a idéia da
privatização.
O princípio da flexibilidade está intimamente ligado à atuação e organização eficaz
do Estado, uma vez que o mundo globalizado carece de mecanismos de tomada de decisões
que fogem ao alcance das medidas do Estado. Na opinião do autor, ser flexível é atuar
eficazmente num mundo globalizado que vive em constantes mudanças. Neste sentido,
Castells aponta para a transição de um “Estado decretador para um Estado negociador, de um
Estado controlador para um Estado interventor” (1998, p. 27).
Pelo princípio da coordenação temos o estabelecimento da hierarquia e da
subordinação dentro da Administração Pública. O Estado deve operar num ambiente com
capacidade de coordenação a fim de evitar que seja diluído pela flexibilização e a
descentralização excessiva (CASTELLS, 1998, p. 27).
Segundo o princípio da participação cidadã, para o alcance da legitimidade de
intervenção do Estado, faz-se necessário a efetiva presença e entendimento dos cidadãos,
principalmente numa era de avançados dispositivos tecnológicos e compartilhamento de
informações.
Um princípio apontado por Castells, como fundamental nessa transformação, é a
transparência administrativa, uma vez que ela afasta a corrupção e permite a utilização de
mecanismos de controle, estabelecendo um vínculo entre o Estado e o cidadão (1998, p. 28).
No contexto da globalização, a modernização tecnológica torna-se fundamental na
transformação de qualquer Administração Pública. Castells afirma que a tecnologia não irá
resolver os problemas de gestão, entretanto, viabilizará uma administração ágil, flexível,
descentralizada e participativa (1998, p. 28).
O princípio da profissionalização reflete a necessidade de transformação dos agentes
da administração pública, no intuito de torná-los competentes e bem remunerados.
O último princípio apresentado por Castells é o da retroação na gestão, segundo o
qual a ideia da aprendizagem e da correção dos erros precisa estar inserida na Administração
Pública. Esse princípio permite dinamicidade no âmbito das unidades administrativas e na
correção de seus próprios erros (1998, p. 28).
Importante salientar que, ao apresentar o conjunto dos princípios acima enunciados,
como necessários na construção de um Estado em transformação dentro do contexto de
33

Reforma do Estado, Castells destaca a dificuldade de implementação de cada um deles. Para o


autor, a articulação do Estado-Rede19 é uma forma de sobrevivência (1998, p 28):
O Estado-Rede é a forma de sobrevivência do Estado na era da informação e da
globalização. E, a administração flexível e conectada é o instrumento indispensável.
A reforma da administração precede à administração da reforma.

Diante do exposto, vimos que a opinião de todos os autores estudados nesta seção,
(KETTL, 2005; ABRUCIO, 2007; e CASTELLS, 1998) converge no sentido de que o
princípio ou o mecanismo da descentralização ou subsidiariedade (como preferiu Castells)
deve orientar qualquer Estado que busque redefinir seu papel por meio de reformas
administrativas.

Deste modo, no horizonte da literatura estudada, percebemos que a descentralização


pode envolver transferências de atribuições entre níveis distintos de governos, relações
intergovernamentais, entre administração direta e indireta e, ainda, entre setor público e
sociedade civil (ONGs, OSCIP, OS, etc). Di Pietro (2006, p. 65) afirma que todas as formas
de parceria implicam em descentralização.
Descentralização por colaboração é a que se verifica quando, por meio de acordo de
vontades ou ato administrativo unilateral, se transfere a execução de determinado
serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente,
conservando ao poder público a titularidade do serviço (DI PIETRO, 2006, p. 64).

Para alguns autores, como Pzeworski (1999, p. 57), a descentralização pode remeter
a aspectos relacionados à eficiência, no campo da natureza econômica, e à maior
democratização do exercício da atividade governativa, no campo da natureza política.
Segundo o autor, de acordo com a public choice, a descentralização faz bem para a economia
e é boa para a política. E, nesta vertente, analisaremos a experiência de descentralização
realizada na Reforma Gerencial Brasileira e na Reforma Administrativa realizada em Minas
Gerais.
Diante do exposto, a discussão, aqui empreendida, teve o condão de conhecer e
demonstrar como alguns princípios, dilemas e desafios apontados pela literatura nortearam a
Reforma Gerencial Brasileira e a Reforma Administrativa de Minas Gerais, de modo especial
no tocante à descentralização, por meio de parceria com o terceiro setor. Este é um princípio
que teve papel fundamental, tanto na Reforma realizada na Inglaterra quanto na Nova
Zelândia.

19
Com relação ao Estado-Rede, veremos no Capítulo III, a introdução desse conceito na Terceira Geração da
Reforma Administrativa, implementada no Estado de Minas Gerais.
34

Após a explanação sobre as experiências internacionais vivenciadas no Reino Unido


e na Nova Zelândia, e a discussão sobre os desafios dos modelos pós-burocráticos,
examinaremos, no próximo capítulo, a Reforma Gerencial Brasileira implementada em 1995,
durante o Governo de Fernando Henrique Cardoso. Faremos um estudo com enfoque nas
consequências da reforma, na relação do Estado com o Terceiro Setor. O mesmo estudo será
realizado com relação à Reforma Administrativa do Estado de Minas Gerais, também no
intuito de, adiante, analisar no contexto dessa reforma e como se processam as relações entre
Estado e Sociedade.
35

2 A REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA E A PARCERIA COM O


TERCEIRO SETOR

À luz da experiência internacional de modernização da Administração Pública, o


Estado Brasileiro realizou sua Reforma Gerencial em 1995, no Governo Fernando Henrique
Cardoso.
Nesse contexto, discutir as mudanças realizadas no país, faz-se necessário para
entendermos o caminho trilhado na reforma, na busca de parcerias com organizações não
estatais.
Para tanto, este capítulo tem como objetivo descrever as principais reformas
ocorridas no Estado Brasileiro, com a finalidade de identificar as principais mudanças
introduzidas na Administração Pública.
Dentre as mudanças introduzidas com a Reforma Gerencial de 1995, analisaremos,
com afinco, a transferência das atividades não exclusivas do Estado para o setor público não
estatal, no intuito de conhecer como ocorreu a aproximação entre o Poder Público e a
Sociedade Civil, na execução de políticas públicas.
Nesse ínterim, será estudado na segunda seção deste capítulo, as origens das
organizações da sociedade civil e sua relação com o Estado, bem como o conceito de Terceiro
Setor e sua introdução no contexto de Reforma Gerencial introduzida no país em 1995, com a
criação das Organizações Sociais e das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
Na terceira seção, serão analisados especificamente os institutos das Organizações
Sociais (OS) e das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
Por último, serão analisados os dilemas que envolvem esses institutos, para, também,
conhecer as questões polêmicas apontadas pela literatura envolvendo essa relação, Estado e
Terceiro Setor, a fim de identificar os principais desafios desse modelo.
36

2.1 As Principais Reformas ocorridas no Estado Brasileiro

A Reforma Administrativa do Estado Brasileiro, também denominada como Reforma


Gerencial, foi idealizada e implementada por Luiz Carlos Bresser Pereira em 1995,20 no
Governo Fernando Henrique Cardoso.
Ao dar início à Reforma Gerencial de 1995, o Brasil participava da segunda grande
reforma administrativa do Estado moderno. Essas Reformas, segundo Pereira (2008, p. 147),
tiveram correspondência com as formas políticas do Estado, conforme consta no QUADRO
abaixo.
QUADRO 2
Formas históricas de Estado

Formas políticas de Estado Formas administrativas de Estado


Estado Absoluto Estado Patrimonial
Estado Liberal Estado Burocrático
Estado Democrático Liberal Estado Burocrático
Estado Democrático Social Estado Gerencial
Fonte: PEREIRA, 2008, p. 147.21

Pereira (2008, p. 145) afirma que o Estado brasileiro passou por duas grandes
reformas administrativas, quais sejam a burocrática, iniciada em 1937, e a gerencial, em 1995.
Analisando a Reforma em um contexto histórico, de acordo com Pereira (2006, p.
244), em 1937, com a implantação do denominado Estado Novo, é criado o Departamento de
Administração do Serviço Público (DASP), organizado em 1938, substituindo o Conselho
Federal do Serviço Público Civil e que gozava de poderes excepcionais. Ao DASP competia a
responsabilidade de definir, racionalizar e controlar a carreira do funcionalismo público, bem
como organizar a estrutura administrativa do Governo Federal. Em cumprimento às suas

20
A título de esclarecimento, Luiz Carlos Bresser Pereira foi o protagonista da implementação da nova
administração pública no Brasil. Professor e pesquisador na Escola de Administração de Empresas da Fundação
Getúlio Vargas desde 1959, Bresser Pereira vem estudando temas da esfera da economia e da teoria social.
Realizou, entre as décadas de 1970 a 1990, análises sobre a tecnoburocracia, a inflação e o desenvolvimento
econômico brasileiro (PAULA, 2009, p. 118).
21
Ao Estado Absoluto, que visava manter a ordem interna, correspondia, no plano administrativo, o Estado
Patrimonial. Já ao Estado Liberal, que tinha por objetivo liberdade pessoal, desenvolvimento econômico e a
garantia da propriedade, correspondia o Estado Burocrático, que por sua vez torna a Administração Pública
impessoal e profissional. No que tange ao Estado Democrático Liberal, que garante o sufrágio universal,
correspondia o Estado Burocrático. Por fim, no que se refere ao Estado Democrático Social, correspondia o
Estado Gerencial, haja vista que, uma Administração Pública sem condições de prestar com a necessária
eficiência os serviços sociais, deve se transformar em Estado Gerencial.
37

atribuições, o DASP definiu normas e regras de admissão e recrutamento de pessoal para o


serviço público, baseado no sistema de mérito e na realização de concursos públicos,
competitivos e obrigatórios, dentro de princípios fundamentais de uma burocracia
profissionalizada, de conformação weberiana22. Essa teria sido a primeira tentativa de
Reforma ocorrida no país.
A segunda tentativa ocorreu com a edição do Decreto Lei 200, de 1967, que
promoveu uma ampla reformulação da estrutura organizacional da administração pública,
com a acelerada expansão das empresas estatais, das fundações e autarquias. O reformismo
desencadeado pelo Decreto Lei 200/67 é tratado por Pereira, como a primeira tentativa de
reforma gerencial da administração pública brasileira.
A reforma iniciada pelo Decreto Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez
burocrática (...). Toda a ênfase foi dada à descentralização mediante a autonomia da
administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e
da maior eficiência da administração descentralizada. O Decreto-lei promoveu a
transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, consagrando e
racionalizando uma situação que já se delineava na prática. Instituíram-se, como
princípios de racionalidade administrativa, o planejamento e o orçamento, a
descentralização e o controle de resultados (PEREIRA, 1999, p. 26).

No âmbito da redefinição do papel do Estado, Pereira (2006), afirma que, após a


ocorrência da alta inflação que marcou o governo Sarney em 1990, ajustes fiscais e reformas
econômicas foram executadas no governo Collor. Entretanto, de acordo com Lima Jr. (1998),
do ponto de vista da ação administrativa, essas reformas se resumem na demissão de 112 mil
servidores e na opção de 45 mil pela aposentadoria. Além dessa medida, foi instituído o
Regime Jurídico Único, por meio da Lei 8.112, de dezembro de 1990, no qual os celetistas
puderam optar pelo regime de servidor estatutário (PEREIRA, 2006, p. 17).
Esse momento é tratado pela literatura como um período de desestruturação de
setores da administração federal, que não deixou resultados perenes nem no âmbito de cultura
reformista, nem em termos de metodologia, técnicas ou processos (SANTOS, 1997, p. 49,
apud LIMA JÚNIOR, 1998, p. 17). Nas exatas palavras de Luiz Alberto Santos:
Sequer um diagnóstico consistente pode ser elaborado a partir de sua intervenção,
pois em nenhum momento o voluntarismo que a marcou permitiu que a abordagem
do ambiente administrativo se desse de maneira científica (SANTOS, 1997, p. 49,
apud LIMA JÚNIOR, 1998, p. 17).

22
Em 1938, surgiu a primeira autarquia, o que já demonstra o embrião da reforma gerencial, haja vista a ideia de
que o serviço público na “administração indireta” deveria ser descentralizado e não obedecer aos princípios
burocráticos da administração direta (PEREIRA, 2006 apud ROMERO, p. 21). Referência bibliográfica de
Pereira: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Gestão de Setor Público: uma estratégia e estrutura para um novo
Estado. In: Pereira e Spink (Orgs.), Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: FGV,
7ª ed. P. 21.
38

Azevedo (1999) considera que existiram três e não duas reformas de Estado no
Brasil. A primeira, com a implantação do Estado Novo e a Revolução de 30; a segunda, que
ocorreu com o advento do regime militar em 1964 e a promulgação do Decreto Lei 200, de
1967; e a terceira, com o Governo Collor/Itamar de 1990 a 1995, consolidada com o Governo
Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 200323.
Sob esse contexto, inicia-se, em 1995, uma reforma, cuja finalidade foi a
transformação da administração pública brasileira em um serviço profissional baseado no
Estado de Direito e na competência técnica, uma vez que, até então, caracterizava-se como
patrimonial. Segundo o autor, o Brasil demorou a realizar sua grande reforma da
Administração Pública.
Um intervalo de 80 anos existiu entre as reformas burocráticas ocorridas na França,
Grã-Bretanha e na Alemanha e a reforma brasileira. Em relação à segunda reforma,
que teve início no último quartel do século XX, no quadro do Estado Democrático
Social europeu com o objetivo de tornar o aparelho do Estado mais eficiente, esse
intervalo baixou para menos de dez anos, considerando-se que o marco inicial, da
reforma gerencial na Grã-Bretanha – o primeiro país a tê-la iniciado – foi o
programa de agências executivas Next Steps, de 1987. Ao começar sua reforma da
gestão pública tão cedo, em 1995, o Brasil antecipou-se aos três países
desenvolvidos que haviam realizado reformas burocráticas mais profundas, mais
‘weberianas’: a França, a Alemanha e o Japão, e, provavelmente, por essa razão,
encontrou mais dificuldade em dar um cunho gerencial à sua Administração Pública.
Um pouco antes, começaram, também, suas reformas a Nova Zelândia e a Austrália,
e na mesma época da reforma brasileira, os países escandinavos e a Holanda
(PEREIRA, 2008, p. 146).

No final da década de 80 e início da década de 90, foi criado um novo modelo


gerencial, que tinha por objetivo manter um núcleo estratégico de atividades essenciais, de
utilidade exclusiva, as quais o Estado não poderia delegar. Este novo modelo foi
implementado para substituir aquele que anteriormente vigorava na Administração Pública,
extremamente burocrático, de custo elevado e deficitário.
A partir deste cenário, a Reforma surgiu para combater esse Estado ineficiente,
endividado e dispendioso, que vigorou durante a existência do Paradigma do Estado Social.
Tal Reforma tinha por finalidade diminuir as funções do Estado, para que o mesmo pudesse
concentrar-se nas suas atividades essenciais e, desta forma, delegaria ao particular a prestação
de diversos serviços públicos, contudo continuaria a controlar e fiscalizar a prestação desses
serviços.

23
O Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) produziu, na época do Governo Itamar, um
importante documento para a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), intitulado “Estrutura e
Organização do Poder Executivo”. Tal documento realizou um diagnóstico consistente das condições da
administração pública dos anos 90. Por ele, entendeu-se que a crise administrativa era fruto da baixa capacidade
de formulação, planejamento, implementação e controle de políticas públicas. Além disso, o documento revelou
que os servidores estavam desmotivados, sem perspectivas profissionais e com baixa remuneração (ANDRADE
apud PEREIRA, 2006).
39

O contexto da Reforma Brasileira estava alinhado à tendência reformista mundial,


orientada pelo paradigma da Nova Gestão Pública (NGP), citado no capítulo anterior, sendo
direcionado à prestação do serviço público de uma forma mais eficiente e eficaz, focado no
alcance dos resultados, no fortalecimento das instituições e na participação da sociedade civil.
Foi criado o Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE)
e, sob a supervisão do então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, foi elaborado o Plano
Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)24 e, lançado em 21/09/1995, o grande
documento da Reforma Gerencial de 1995.
O PDRAE propõe uma tipologia para a delimitação das atividades atinentes ao poder
público, considerando quatro setores principais. O primeiro setor considerado no Plano foi o
núcleo estratégico do Estado, correspondente aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao
Ministério Público e ao Poder Executivo. Competia a esse núcleo a definição de leis e
políticas públicas. O segundo setor foi o das atividades exclusivas do Estado, ou seja, aquelas
em que se exerce o poder de regulamentar. Aqui se incluem a prestação de serviços que só
compete ao Estado, quais sejam, regulamentar, fiscalizar e fomentar. O terceiro foi
denominado de serviços não exclusivos, aqueles pelos quais o Estado atua juntamente com
outras organizações privadas ou públicas não estatais. E, por fim, o quarto setor considerado
no Plano foi o da produção de bens para o mercado, realizada pelas empresas estatais do
segmento produtivo (LIMA JR, 1998).
No que se refere ao aspecto jurídico da Reforma, a Emenda Constitucional nº. 19, de
04/06/1998, normatizou e determinou as suas diretrizes em todo o país, ao inserir no
ordenamento constitucional brasileiro os seus fundamentos.
A Emenda 19, além de adicionar o princípio da eficiência, restringiu os cargos de
confiança, a atividades de ‘direção, chefia e assessoramento’ (art. 37, V), previu lei
para disciplinar ‘formas de participação do usuário na administração pública direta e
indireta’ (art. 37, §3º), exigiu transparência e publicidade da remuneração dos
agentes públicos (art. 39, §6º), e permitiu a assinatura de contratos de gestão – fato
que a lei deveria reconhecer efeitos de ampliar a ‘autonomia gerencial, orçamentária
e financeira de órgãos e entidades da administração direta a indireta’ (art. 37, §8º). A
administração gerencial, assim, sem deixar de ser administração legal, deve
responder pelo atendimento de resultados concretos; a auditoria não deve se limitar a
processos, mas estender-se aos resultados contratados ou visados (PEREIRA, 2008,
p. 153).

24
Esse Plano foi aprovado pela Câmara da Reforma do Estado, constituída pelos ministros mais diretamente
interessados nas questões relativas à gestão pública. São os ministros da Administração, da Fazenda, do
Planejamento, do Trabalho, pelo Estado Maior das Forças Armadas, sob a coordenação do chefe da Casa Civil
da Presidência. Interessante salientar que, após sua aprovação, o Plano foi publicado na Imprensa Oficial.
Entretanto, não foi chancelado pelo Presidente por meio de um instrumento que o afirmasse como uma política
oficial de governo, o que, na opinião de Bresser Pereira, foi um obstáculo à reforma, já que não pode ser
utilizado como fonte de autoridade (2008, p. 172).
40

Além dessas alterações, por meio da citada Emenda, foram introduzidas mudanças
relativas à política de recursos humanos. Azevedo (2001) observa que a Emenda 19 não
alterou substancialmente a regra da Constituição Federal de 1988, que estabeleceu a adoção
de concurso para investidura no cargo público. Ela apenas acrescentou a “possibilidade de
admissão de estrangeiros” e a condição de que os concursos se processem “de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei” (p. 76).
As repercussões imediatas da Reforma seriam observadas nas três maiores e mais
importantes áreas: econômica, pela redução do déficit público, do aumento da poupança e da
viabilidade do investimento estatal nas atividades essenciais; social, pois se primou pelo
aumento da eficiência do serviço público junto à sociedade, atingindo, assim, as comunidades
de baixa renda; e, ainda, na política, devido à garantia de maior participação da sociedade nas
decisões político-administrativas, por meio dos instrumentos de participação popular.25
Outrossim, para o crescimento dos resultados citados anteriormente, seria
fundamental expandir o controle social, havendo, portanto, a necessidade de aproximação
entre o Poder Público e a sociedade civil, uma vez que, sendo o cidadão o destinatário final da
prestação dos serviços públicos, seria imprescindível à Administração Pública estar mais
próxima dele.
Nesse contexto, a Reforma Gerencial teve como uma de suas principais
características a transferência de atividades não exclusivas do Estado para o setor público não
estatal.
Na opinião de alguns autores, a transferência dos serviços para o Terceiro Setor ou
para o setor privado aumentaria a eficiência, a efetividade assim como a responsabilidade na
prestação dos serviços oferecidos pelo Estado (OSBORNE e GAEBLER26, 1995 apud
FERRAREZI, 1997, p. 12).
Segundo Mendes (1999, p. 73), duas iniciativas procuraram aproximar o Estado e o
Terceiro Setor. A primeira foi a criação das Organizações Sociais, através da Lei nº. 9.637, de
18 de maio de 1998.27 As OS nasceram de uma proposta de reforma do Estado, no contexto de
um processo de publicização, que se traduz num movimento em direção ao terceiro setor, por
meio do qual se transfere para o setor público não estatal a produção de serviços não-

25
No que tange aos instrumentos de participação popular, a obra “Sociedade Civil e Espaços Públicos no
Brasil”, organizada por Evelina Dagnino, analisa a participação popular da sociedade civil e sua contribuição
para a democratização no Brasil contemporâneo e, também, em alguns países da América Latina (DAGNINO,
2002).
26
OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventando o governo. Brasília: MH Comunicação, 1994.
27
A Lei nº. 9.637, de 18/05/98, dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do
Programa Nacional de Publicização, dentre outras providências.
41

exclusivos do Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre o Estado e a sociedade,


para seu funcionamento e controle (MENDES, 1999, p. 74).
O Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) descreveu as OS
como um modelo de organização pública não estatal, com a finalidade de desenvolver
atividades publicizáveis, mediante qualificação específica. Nesse modelo, o Estado fomenta
essas atividades publicizadas, exercendo sobre elas um controle estratégico. Uma vez
qualificada como OS, a entidade fica habilitada a receber recursos públicos e a administrar
bens e equipamentos do Estado. Em contrapartida, por meio do contrato de gestão, a OS se
compromete a cumprir metas de desempenho que assegurem a qualidade e a efetividade dos
serviços prestados ao público (Mendes, 1999, p. 81).
No que tange a este modelo de gestão, ao discorrer sobre as atividades não exclusivas
do Estado, Ana Paula Paes de Paula faz a seguinte caracterização das Organizações Sociais:
No campo das atividades não exclusivas do Estado, a terceirização das atividades
auxiliares ou de apoio se baseia nas regras de licitação. Já para as atividades
consideradas de caráter competitivo – que podem ser prestadas pelo setor público ou
privado – surgiu um novo formato institucional: as organizações sociais. As
organizações sociais são entidades públicas não estatais destinadas a absorver
atividades publicizáveis. A partir da Lei nº 9.637, de 15/05/98, as associações civis
sem fins lucrativos, voltadas para os serviços sociais e científicos, podem ser
transformadas em organizações sociais. Se o Estado aprova a conversão da entidade,
é estabelecido um contrato de gestão, pelo qual ela passa a receber uma dotação
orçamentária pública total ou parcial para a prestação de serviços. Assim, o Estado
se responsabiliza pelo financiamento das atividades públicas da entidade, mas
continua tendo o controle estratégico das políticas públicas (PAULA, 2009, p. 129).

A segunda iniciativa, ainda na perspectiva de Mendes (1998, p.74), foi a aprovação


da Lei 9.790, de 24 de março de 1999,28 com o objetivo de melhorar as relações entre o Estado
com as organizações não-estatais, que desenvolvem atividades de interesse público.
Cumpre esclarecer que todas as formas de parceria implicam em descentralização29
de serviço público. As OSCIP, que prestam atividade privada, celebram Termo de Parceria
com o Poder Público, por atuarem no campo dos serviços sociais não exclusivos do Estado, e
recebem ajuda deste, dentro de sua atividade de fomento (DI PIETRO, 2006, p. 65).

28
A Lei nº. 9.790, de 24 de março de 1999, dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado,
sem fins lucrativos, como organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), institui e disciplina o
termo de parceria, dentre outras providências.
29
Descentralização por colaboração é a que se verifica quando, por meio de acordo de vontades ou ato
administrativo unilateral, se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito
privado, previamente existente, conservando ao poder público a titularidade do serviço. (DI PIETRO, 2006, p. 64)
42

2.2 A relação Estado e Terceiro Setor

Ao estudarmos as origens das organizações da sociedade civil no Brasil, verificamos


que as entidades do terceiro setor, ou da sociedade civil, do ponto de vista europeu, possuem
berços diversos, com origem no antigo conceito de filantropia30 surgido na era do Direito
Romano, e derivado de movimentos sociais das décadas de 1960 e 1970 (NAVES, 2003, p.
567).
Para Santos (1998, p. 1), o terceiro setor surgiu nos países centrais, notadamente na
Europa, no século XIX, como alternativa ao capitalismo a partir de uma ideia de autonomia
associativa, guiada por princípios da ajuda mútua, cooperação, solidariedade, confiança,
educação para as formas alternativas de produção, de consumo e de vida. O autor assevera
que em muitos países, o terceiro setor estava ligado a sindicatos, sendo objeto de políticas
positivas diferenciadas, atuando em parceria com o Estado no domínio de políticas sociais31
(1998, p. 7).
Nesta época, o problema central focava-se em definir o papel do terceiro setor na
execução das políticas públicas. Diante dessa dificuldade, a relação do terceiro setor com o
Estado se resumiu em três tipos: o terceiro setor, enquanto instrumento do Estado; o terceiro
setor, enquanto amplificador de programas estatais; e o terceiro setor, enquanto parceiro nas
estruturas de poder e de coordenação (BEBBINGTON e FARRINGTON32 apud SANTOS,
1998, p. 8).
Com relação à América Latina, Dulany (1997), aponta três exemplos de interação e
colaboração entre governo e sociedade civil, a partir de uma pesquisa realizada pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), para financiamento dos governos do Brasil, da
Colômbia e do México. A pesquisa revelou que as relações entre governo e sociedade civil
progrediram na Colômbia e no Brasil33, já no México, esse progresso foi moroso.

30
O elo entre filantropia e empresas se consolidou nos Estados Unidos, onde é de praxe grandes fortunas
resultarem em fundações de cunho assistencial ou cultural (Naves, 2003, p. 567).
31
Essa atuação dos sindicatos foi abordada pelo autor no contexto de consolidação do Estado-Providência, nos
países centrais. Esse Estado bloqueou o desenvolvimento do terceiro setor, que buscou sua sustentação nos
processos democráticos (Santos, 1998, p. 7).
32
FARRINGTON, John; BEBBINGTON, Anthony: Reluctant Partners? Non-governmental organizations, the
state and sustainable agricultural development. Routledge, 1993.
33
Dulany atribui o progresso brasileiro à disposição do governo em colaborar com as organizações da sociedade
civil e, em particular, à Comunidade Solidária (1997, p. 67).
43

Dulany enfatiza a emergência mundial de uma nova geração de organizações-ponte,


que atuam como interlocutoras com o Governo. Essas organizações possuem como
características:
Pluralidade e representatividade na composição de sua diretoria e/ou corpo de
funcionários; credibilidade junto às várias áreas, incluindo as bases pelas quais
foram eleitas; eficiência, capacidade administrativa e financeira para gerir e destinar
grandes capitais; orientação para trabalhar em parceria; capacidade para reunir
diversos grupos em torno das mais variadas questões; e, potencial para capacitar os
grupos menores (DULANY, 1997, p. 68).

O desenvolvimento do terceiro setor é encarado pela literatura como uma tendência


mundial de iniciativas da sociedade civil em atuar em prol do interesse público.

Crescimento notável vem ocorrendo mundialmente em atividades voluntárias


organizadas e na criação de organizações privadas sem fins lucrativos ou não
governamentais. Desde os países desenvolvidos da América do Norte, da Europa e
da Ásia até as sociedades em desenvolvimento na África, na América Latina e no
antigo bloco soviético, as pessoas estão formando associações, fundações e
instituições similares para impedir a degradação ambiental, defender direitos civis e
procurar realizar inúmeros outro objetivos da sociedade ainda não-atendidos ou
deixados sob a responsabilidade do Estado (SALOMOM, 1998, p.1).

Terceiro setor traduz a ideia de parceria entre o Estado e pessoas jurídicas de direito
privado. No Brasil, essas pessoas jurídicas se constituem de acordo com a legislação civil, na
forma de fundações, associações ou sociedades civis sem fins lucrativos.
De acordo com Pereira Jr. et al (2009, p. 8), o processo de desenvolvimento
econômico e social conjuga Estado (primeiro setor), empresário privado que almeja lucro
(segundo setor) e entidade privada sem finalidade lucrativa (terceiro setor).
O primeiro setor é o Estado que presta serviços por competência exclusiva, através
de órgão próprio, da Administração direta, indireta ou, ainda, por meio de delegação de
serviços públicos a concessionárias e permissionárias, mantendo seu poder fiscalizador e
regulatório. No segundo setor, temos a atuação das sociedades empresárias, chamado setor
produtivo, que atua visando o lucro segundo as regras de livre mercado. E o terceiro setor atua
de forma supletiva, complementar em parceria com o Estado, sendo composto por
organizações privadas não governamentais, sem finalidade lucrativa.
Segundo Naves (2003), designa-se por terceiro setor:
Conjunto de atividades espontâneas, não governamentais e não lucrativas, de
interesse público, realizadas em benefício geral da sociedade e que se desenvolvem
independentemente dos demais setores (Estado e mercado), embora deles possa, ou
deva, receber colaboração (2003, p. 574).

No mesmo sentido, mas com outra nomenclatura, Ferrarezi (1997) denomina as


organizações sociais públicas não estatais, como:
44

Entende-se por organizações sociais públicas não estatais aquelas entidades com fins
públicos, constituídas voluntariamente por grupos de cidadãos na sociedade civil,
como pessoas de direito privado e sem fins lucrativos, autônomas em relação ao
Estado e independentes de partidos políticos e de instituições de caráter corporativo
(FERRAREZI, 1997, p.1).

No contexto das organizações sociais públicas não estatais, se insere a parceria com
o denominado terceiro setor. Para alguns autores, não há um conceito unívoco de terceiro
setor, ele depende da realidade institucional e sócio-cultural de cada país, sendo classificado
como um setor intermediário entre Estado e mercado, entre o setor público e o privado
(MÂNICA34 apud PEREIRA JÚNIOR et al, 2009, p. 14).
No Brasil, o terceiro setor teve origem na política reformista pela qual passou o país
na última década, e, em termos jurídicos, é composto por pessoas jurídicas de direito privado,
constituídas conforme a legislação civil, sob a forma de associação ou fundação, que
desenvolvem atividades de defesa e promoção de quaisquer direitos previstos na Constituição
Federal de 1988, ou prestem serviços de interesse público.
Ele é formado pelas Organizações Não Governamentais (ONGs)35, pelas
Organizações Sociais (OS) e pelas Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP). A diferença entre estas organizações é que as ONGs não mantêm um vínculo
operacional permanente com o Estado, enquanto as OS e as OSCIP surgem da iniciativa
privada para atuar em colaboração operacional com o Poder Público.
As OS e as OSCIP, conforme dito anteriormente, surgiram, no Brasil, com a
Reforma Administrativa Gerencial ocorrida no país em 1995, assumindo uma função política
e estratégica no desenvolvimento de políticas públicas. Para elas são repassados recursos pelo
Poder Público para realização das atividades não exclusivas do Estado.
Necessário salientar, aqui, a dificuldade encontrada pela literatura no que tange ao
enquadramento de tais entidades. Os teóricos da Reforma do Estado as incluem no
denominado terceiro setor, composto por entidades da sociedade civil sem fins lucrativos que
prestam atividade de interesse público, recebendo ajuda por parte do Estado dentro da
atividade de fomento. Outra corrente teórica, também da Reforma do Estado, não descarta a
expressão terceiro setor, no entanto, incluem tais entidades entre as públicas não estatais. E,
por fim, a doutrina jurídica, especialmente do Direito Administrativo, que as incluem nas

34
MÂNICA, Fernando Borges. Organizações da sociedade civil de interesse público: termo de parceria e
licitação. Direito Público – FA, Belo Horizonte, ano 5, n. 49, março, 2005.
35
No Direito Brasileiro, as ONGs não apresentam uma forma de organização jurídica específica de entidade
privada, tampouco há sobre elas normas positivadas.
45

chamadas entidades paraestatais, ou seja, aquelas que abrigam pessoas privadas que
colaboram com o Estado, desempenhando atividade não lucrativa (DI PIETRO, 1997, p. 265).
Em todas essas entidades estão presentes os mesmos traços: são entidades privadas,
instituídas por particulares; desempenham serviços não exclusivos do Estado, porém
em colaboração com ele; recebem algum tipo de incentivo do poder público; por
essa razão, sujeitam-se a controle pela Administração Pública e pelo Tribunal de
Contas. Seu regime jurídico é predominantemente de direito privado, porém
parcialmente derrogado por normas de direito público (DI PIETRO, 2006, p. 266).

As entidades do terceiro setor ou entidades públicas não estatais apresentam


distinções. No intuito de conhecer essas diferenças, serão estudadas nas próximas seções, as
OS e as OSCIP.

2.2.1 As Organizações Sociais

As Organizações Sociais (OS), conforme já mencionado anteriormente, nasceram


com a Reforma Gerencial implementada no Brasil em 1995. Esse instituto estava previsto em
medida provisória, transformada na Lei nº. 9.637, de 15 de maio de 1998. Antes da
promulgação da referida Lei, o projeto das OS foi lançado no Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE), in verbis:.
O Projeto das Organizações Sociais tem como objetivo permitir a descentralização
de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos, nos quais o exercício
do poder do Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais
eficientemente realizados pelo setor público não estatal.
Entende-se por organizações sociais as entidades de direito privado que, por
iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato
de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária.
As organizações sociais terão autonomia financeira e administrativa, respeitadas as
condições descritas em lei específica como, por exemplo, a forma de composição de
seus conselhos de administração, prevenindo-se, desse modo, a privatização ou a
feudalização dessas entidades. Elas receberão recursos orçamentários, podendo obter
outros ingressos através da prestação de serviços, doações, legados, financiamentos,
etc.
As entidades que obtenham a qualidade de organizações sociais gozarão de maior
autonomia administrativa e, em compensação, seus dirigentes terão maior
responsabilidade pelo seu destino. Por outro lado, busca-se através das organizações
sociais uma maior participação social, na medida em que elas são objeto de um
controle direto da sociedade através de seus conselhos de administração recrutado no
nível da comunidade à qual a organização serve. Adicionalmente se busca uma
maior parceria com a sociedade, que deverá financiar uma parte menor mas
significativa dos custos dos serviços prestados.
A transformação dos serviços não exclusivos estatais em organizações sociais se
dará de forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, através de
um Programa Nacional de Publicização. Terão prioridade os hospitais, as
universidades e escolas técnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus.
46

A operacionalização do Programa será feita por um Conselho Nacional de


Publicização, de caráter interministerial (BRASIL36 apud DI PIETRO, 1997, p.
266).

O instituto da Organização Social foi normatizado com a edição da Lei 9.637, de


15/05/1998, que fixa a competência do Poder Executivo para qualificar como organizações
sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde37.
Portanto, pessoas jurídicas de direito privado, associações e fundações podem ser
qualificadas como organizações sociais por ato do Poder Executivo Federal, desde que
atendidos os requisitos previstos no artigo 2º. da citada lei.38 Cumpre esclarecer que as
atividades desenvolvidas pelas OS, sob delegação do Poder Público, são aquelas
insusceptíveis de concessão e permissão.39
Cumpre esclarecer, também, que a qualificação de uma entidade privada como OS,
conforme disposto no art. 2º. da Lei nº. 9.637/98, decorre de um critério discricionário do
Ministério competente para supervisionar a área de atividade correspondente ao objeto social.
Uma vez qualificada, tal entidade é declarada como de interesse social e de utilidade pública,
estando apta a receber recursos públicos pelo Estado.

36
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE. Plano diretor da reforma do
aparelho de Estado. Brasília. 1995.
37
Art. 1º. da Lei nº. 9.637/98.
38
Art. 2º. São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo anterior habilitem-se à
qualificação como organização social: I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre:
a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação; b) finalidade não-lucrativa, com a
obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades;
c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um conselho de
administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele composição e atribuições
normativas e de controle básicas previstas nesta Lei; d) previsão de participação, no órgão colegiado de
deliberação superior, de representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade
profissional e idoneidade moral; e) composição e atribuições da diretoria; f) obrigatoriedade de publicação anual,
no Diário Oficial da União, dos relatórios financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão; g) no
caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto; h) proibição de distribuição de
bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou
falecimento de associado ou membro da entidade; i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos
legados ou das doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas
atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada no
âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municípios, na proporção dos recursos e bens por estes alocados; II - haver aprovação, quanto à conveniência e
oportunidade de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou
regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administração
Federal e Reforma do Estado.
39
De acordo com art. 175 da Constituição Federal de 1988, “incumbe ao poder público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos”. São serviços postos à disposição da população, divisíveis quanto ao consumo individualizado por
usuário e, remunerados mediante tarifa, como por exemplo, transportes coletivos, água e esgoto, energia elétrica
e telefonia.
47

O Estado ao instituir parceria com as organizações sociais devidamente qualificadas


pelo Poder Público, o faz, por meio do denominado Contrato de Gestão.40 Através deste
instrumento, é estabelecido o vínculo jurídico entre OS e Estado, segundo o qual a entidade
cuida de serviços sociais não estatais, com incentivo e fiscalização do Poder Público.
Pelo contrato de gestão, é pactuada a execução de planos e programas, onde, ao
Estado, compete a avaliação da aplicação dos recursos e o atendimento do interesse público, e
às OS, a satisfatória utilização dos recursos de forma eficiente e eficaz.

2.2.2 As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

Logo depois da edição da lei que instituiu as Organizações Sociais, o Projeto de Lei
nº. 4.690/98, que estava em tramitação no Congresso Nacional, de iniciativa do Poder
Executivo, foi convertido na Lei nº. 9.790, de 23 de março de 1999, dispondo sobre a
qualificação das pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como organizações
da sociedade civil de interesse público e, ainda, sobre o termo de parceria a ser celebrado por
elas com o Poder Público, regulamentada pelo Decreto nº. 3.100, de 30 de junho de 1999.
De acordo com a citada lei, a entidade privada sem fins lucrativos qualificada por ato
do Ministério da Justiça, poderá colaborar com o Estado na implementação e execução de
políticas públicas e na prestação de serviços sociais à população, desde que atendam aos
requisitos previstos na Lei nº. 9.790/99, e desempenhem as atividades enumeradas em seu art.
3º.41

40
O Contrato de Gestão tem origem no Direito Francês. Na França esses contratos são utilizados com
denominações diversas em fases sucessivas: contratos de programa, contratos de empresa, contratos de plano,
contratos de objetivos. Na visão de Di Pietro (2006, p. 253), o direito administrativo francês está em grande parte
na jurisprudência, sem normatização positiva, o que abre lacunas para inovações feitas pela Administração
Pública.
41
A) promoção de assistência social; b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e
artístico; c) promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das
organizações de que trata a lei; d) promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de
participação das organizações de que trata a lei; e) promoção da segurança alimentar e nutricional; f) defesa,
preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; g) promoção do
voluntariado; h) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; i) experimentação, não
lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e
crédito; j) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de
interesse suplementar; k) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de
outros valores universais; l) estudo e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas
neste artigo (art. 3º., Lei nº. 9.790/99).
48

A execução das atividades, elencadas na referida lei, deverão ser configuradas


mediante a comprovação da realização de projetos, programas e planos de ações correlatas,
ou, através de doação de recursos físicos, humanos e financeiros, ou, ainda, na forma de
prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e aos
órgãos do setor público atuantes em áreas afins42.
Conforme preceitua o art. 1º., § 1º., da Lei 9.790/99, poderá qualificar-se como
OSCIP a entidade sem fins lucrativos que não distribui, entre os seus sócios ou associados,
conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos
ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos
mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do
respectivo objeto social.
Seguindo a referida Lei, o seu art. 2º. dispõe que não são passíveis de qualificação
como OSCIP, as sociedades comerciais; os sindicatos, as associações de classe ou de
representação de categoria profissional; as instituições religiosas ou voltadas para a
disseminação de credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; as organizações
partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações; as entidades de benefício mútuo,
destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; as
entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados; as instituições
hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras; as escolas privadas dedicadas ao
ensino formal não gratuito e suas mantenedoras; as organizações sociais; as cooperativas; as
fundações públicas; as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas
por órgão público ou por fundações públicas; e as organizações creditícias que tenham
quaisquer tipo de vinculação com o sistema financeiro nacional, a que se refere o art. 19243 da
Constituição Federal.
Na visão de Di Pietro (2006), as restrições acima apresentadas, dotam o modelo de
parceria entre OSCIP e Poder Público de uma estrutura mais adequada, sujeita a requisitos
mais rígidos, quando comparado ao modelo estabelecido com a OS (p. 271).
Importante esclarecer que tanto as OSCIP quanto as OS foram criadas para prestar
atividades de interesse público mediante variadas formas de fomento pelo Estado. Ambas
atuam na área dos serviços públicos não exclusivos do Estado. A primeira recebe o título de

42
Parágrafo único, art. 3º. da Lei nº. 9.790/99.
43
Constituição Federal de 1988, art. 192. “O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o
compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive,
sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram.”
49

organização da sociedade civil de interesse público e a segunda de organização social,


firmando parceria com o Poder Público, por meio dos instrumentos jurídicos denominados,
termo de parceria e contrato de gestão, respectivamente.44
É cediço que a parceria entre o Estado e as OS e OSCIP encontra guarida na
Constituição de 1988, quando ela enuncia como princípio e objetivo fundamentais da
República Federativa do Brasil, a cidadania e a construção de uma sociedade justa, livre e
solidária45. A participação direta dos cidadãos nos assuntos do Poder Público, de modo
individual ou associativo, está preconizada na Carta Magna ao estabelecer que “todo poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição”.46
Entretanto, muitos dilemas e desafios permeiam essa relação entre Estado e as
Organizações Sociais e Estado e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. Desta
feita, alguns deles serão discutidos na próxima seção. Mas, antes de concluir, vejamos o
QUADRO elaborado abaixo, no intuito de elucidar a diferença entre esses dois institutos
utilizados no Plano Federal.

44
Tanto o termo de parceria quanto o contrato de gestão podem guardar natureza jurídica de contrato ou de
convênio, dependendo da essência da relação jurídica instituída em cada caso (PEREIRA JR., 2009, p. 34). Para
Di Pietro (2006), é incontestável que a natureza jurídica do contrato de gestão se aproxima muito mais dos
convênios do que dos contratos propriamente ditos (p. 263). Na lição de Carvalho Filho (2005, p. 287), o
negócio jurídico estabelecido pelo termo de parceria qualifica-se como verdadeiro convênio administrativo, já
que as partes possuem interesse comum e visam à mútua cooperação. Nota-se que estamos diante de questão
controversa na doutrina.
45
Art. 1º., II, e art. 3º., I da Constituição Federal de 1988.
46
Art. 1º., parágrafo único da Constituição Federal de 1988. Além desse dispositivo, a parceria introduzida no
modelo associativo está prevista nos incisos VII a XXI do art. 5º. da CF/88.
50
QUADRO 3
Principais características e diferenças entre o instituto da Organização Social (Os) e da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
ORGANIZAÇÃO SOCIAL - OS ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO - OSCIP
LEGISLAÇÃO Lei Federal nº 9.637/98 Lei Federal nº 9.790/99 e Decreto Federal nº 3.100/99
NATUREZA JURÍDICA Pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos Pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos
VÍNCULO JURÍDICO Contrato de Gestão Termo de Parceria
CORPO DECISÓRIO Membros do Poder Público e sociedade civil. Membros definidos no estatuto da entidade.
QUALIFICAÇÃO Decreto Ato do Ministério da Justiça
NÃO SÃO PASSÍVEIS - sociedades comerciais;
DE QUALIFICAÇÃO Não há restrição - sindicatos, associações de classe ou de representação de categoria profissional;
- instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões devocionais e
confessionais;
- organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
- entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de
associados ou sócios;
- entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
- instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
- escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;
- organizações sociais;
- cooperativas;
- fundações públicas;
- fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por
fundações públicas;
- organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o sistema financeiro nacional a
que se refere o art. 192 da Constituição Federal.
OBJETO 1) Ensino; 1) Promoção da assistência social;
2) Pesquisa científica; 2) Promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
3) Desenvolvimento tecnológico; 3) Promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das
4) Proteção e preservação do meio ambiente; organizações de que trata esta Lei;
5) Cultura; 4) Promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das
6) Saúde. organizações de que trata esta Lei;
5) Promoção da segurança alimentar e nutricional;
6) Defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável;
7) Promoção do voluntariado;
8) Promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
9) Experimentação não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de
produção, comércio, emprego e crédito;
10) Promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita
de interesse suplementar;
11) Promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros
51
valores universais;
12) Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de
informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste
artigo.
REQUISITOS PARA Art. 2º da Lei 9.637/9847 Art. 4º da Lei 9.790/9948
QUALIFICAÇÃO
DESQUALIFICAÇÃO Pelo Poder Executivo quando constatado o descumprimento das A pedido ou mediante decisão proferida em processo administrativo ou judicial, de iniciativa popular ou
disposições contidas no contrato de gestão. do Ministério Público.
CONTROLE Fiscalizada pelo órgão ou entidade supervisora da área de Fiscalizada por órgão do Poder Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada, e
atuação correspondente à atividade fomentada. pelos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, em cada nível de
governo.
CESSÃO ESPECIAL DE
SERVIDOR E BENS Permitido Não permitido
PÚBLICOS
Fonte: Elaboração própria

47
Art. 2o São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo anterior habilitem-se à qualificação como organização social: I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo
sobre: a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação; b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das
próprias atividades; c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um conselho de administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele
composição e atribuições normativas e de controle básicas previstas nesta Lei; d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público e de membros da
comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral; e) composição e atribuições da diretoria; f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial da União, dos relatórios financeiros e do
relatório de execução do contrato de gestão; g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto; h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em
qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade; i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe
foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito da União, da
mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por estes alocados; II - haver aprovação, quanto à conveniência e
oportunidade de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da
Administração Federal e Reforma do Estado.
48
Art. 4o Atendido o disposto no art. 3o, exige-se ainda, para qualificarem-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, que as pessoas jurídicas interessadas sejam regidas por estatutos cujas
normas expressamente disponham sobre: I - a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência; II - a adoção de práticas de gestão
administrativa, necessárias e suficientes a coibir a obtenção, de forma individual ou coletiva, de benefícios ou vantagens pessoais, em decorrência da participação no respectivo processo decisório; III - a
constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente, dotado de competência para opinar sobre os relatórios de desempenho financeiro e contábil, e sobre as operações patrimoniais realizadas, emitindo
pareceres para os organismos superiores da entidade; IV - a previsão de que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido será transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos
desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social da extinta; V - a previsão de que, na hipótese de a pessoa jurídica perder a qualificação instituída por esta Lei, o respectivo acervo patrimonial
disponível, adquirido com recursos públicos durante o período em que perdurou aquela qualificação, será transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o
mesmo objeto social; VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles que a ela prestam serviços específicos,
respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na região correspondente a sua área de atuação; VII - as normas de prestação de contas a serem observadas pela entidade, que determinarão,
no mínimo: a) a observância dos princípios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade; b) que se dê publicidade por qualquer meio eficaz, no encerramento do exercício fiscal, ao
relatório de atividades e das demonstrações financeiras da entidade, incluindo-se as certidões negativas de débitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os à disposição para exame de qualquer cidadão; c) a
realização de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso, da aplicação dos eventuais recursos objeto do termo de parceria conforme previsto em regulamento; d) a prestação de
contas de todos os recursos e bens de origem pública recebidos pelas Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público será feita conforme determina o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.
Parágrafo único. É permitida a participação de servidores públicos na composição de conselho de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, vedada a percepção de remuneração ou subsídio, a
qualquer título.
52

2.2.3 Os dilemas que envolvem os institutos das Organizações Sociais e das


Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

As questões polêmicas que permeiam o universo das OS e das OSCIP estão presentes
na escolha da entidade interessada em firmar parceria com o Poder Público para desempenhar
atividades caracterizadas, em regra, como serviços públicos.49
Os princípios que regem a Administração Pública estão previstos no artigo 37, caput,
da Constituição Federal de 1988. São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Além desses, o princípio norteador, ao qual se subordina o
patrimônio público, é o da isonomia, que está consagrado no art. 5º., caput, da CF/88, ao
prever que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”.
Diante do contexto principiológico inserto na Constituição Federal de 1988, a
escolha das entidades parceiras do Poder Público causa perturbação aos doutrinadores do
Direito, sobretudo aos do Direito Administrativo50, visto que não há legislação que obrigue à
realização de licitação para celebração de vínculo jurídico entre o Poder Público e entidades
privadas sem fins lucrativos.
Neste caso, é sustentado pela doutrina que, para escolha da OS ou da OSCIP, deve o
Estado promover o competente processo licitatório. Dentre as modalidades licitatórias
previstas na Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993 (concorrência, tomada de preços, convite,
concurso, leilão), Pereira Jr. et al (2009) salienta que o concurso, por ocupar-se da de escolha
de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos, melhor se amolda à atividade não lucrativa das
OS e OSCIP (p. 36).
Na lição de Di Pietro (2006, p. 270), no caso das OS, a escolha de sua contratação,
para acolhimento dos princípios constitucionais citados alhures, deveria atender, no mínimo, a
seis requisitos. O primeiro seria a realização de licitação na modalidade concurso prevista no
§ 4º. do art. 22 da Lei nº. 8.666/93. O segundo requisito seria a comprovação de que a OS

49
Celso Antônio Bandeira de Mello conceitua serviço público, como “toda atividade de oferecimento de
utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente
pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe
faça às vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de
restrições especiais - instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.”
(MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25. Ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p.
659).
50
Direito Administrativo é um ramo do Direito Público que disciplina o conjunto de normas e princípios que,
visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este
e as coletividades a que devem servir (José dos Santos Carvalho Filho, 2005, p. 7).
53

estivesse constituída há um período de tempo capaz de demonstrar sua experiência técnico-


operacional. Além dessa comprovação, a demonstração de qualificação técnica e idoneidade
financeira para gerir recursos públicos seria a terceira condição. O quarto seria a exigência da
pertinência temática entre o objetivo social da entidade e os projetos que se propõe realizar. O
quinto, a imposição de limites para pagamento do salário de seus dirigentes e empregados
quando dependesse de orçamento do Estado. E, por fim, a exigência de prestação de garantia,
nos moldes previstos para os contratos administrativos em geral.
Essa perspectiva é compartilhada por Jessé Torres Pereira Júnior e Marinês
Restelatto Dotti, na obra “Gestão e Probidade na Parceria entre Estado, OS e OSCIP” (NDJ,
p. 25).
Ainda com relação às OS, vejamos o entendimento do jurista do Direito
Administrativo, Marçal Justen Filho:
A escolha da entidade interessada em celebrar contrato de gestão com o Estado deve
adotar o modelo básico da Lei nº 8.987, de 13/02/1995, a qual dispõe sobre o regime
de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no art. 175 da
Constituição Republicana de 1988. As vantagens auferíveis pelo contrato de gestão
são similares ao que se passa no regime de concessão, e que as peculiaridades do art.
15 da Lei nº 8.987/95 retratam variações plenamente avaliáveis e relevantes a
propósito de contrato de gestão. Ainda quando se supusesse inaplicável a licitação
prevista na Lei nº 8.987/95, a contratação direta do contrato de gestão teria de ser
antecedida de procedimento específico. Haveria de promover oportunidade de
disputa, ainda que não subordinada às modalidades específicas de algum dos
diplomas pertinentes ao tema. Essa disputa seria norteada por ato convocatório
simplificado, que conteria as vantagens que o Estado se dispõe a conceder. Os
particulares teriam de apresentar projetos de atuação, com previsão minuciosa de
seus deveres e responsabilidades (2009, p. 334) (grifo nosso).

Para Celso Antônio Bandeira de Melo (2008, p. 26), as OS que firmam parceria com
o Poder Público têm garantidos três privilégios. O primeiro refere-se à destinação direta dos
recursos orçamentários e bens necessários ao cumprimento do contrato de gestão. O segundo
é a prerrogativa da dispensa de licitação conferida à Administração na celebração dos
contratos de prestação de serviços. E, o terceiro privilégio, é a cessão de servidores públicos.
As críticas mencionadas repousam no caráter discricionário que envolve a escolha da
entidade privada a ser qualificada como OS, com a finalidade de firmar parceria com o Poder
Público, conforme disposto no art. 2º., II da Lei nº. 9.637/98, a saber:
Art. 2o São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo
anterior habilitem-se à qualificação como organização social:
I – [...]
II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação
como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da
área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da
Administração Federal e Reforma do Estado (grifo nosso).
54

Para aquecer a discussão, foi promulgada a Lei nº. 9.648, de 27/05/1998, que
acresceu o inciso XXIV, ao artigo 24 da Lei nº. 8.666/93. Esse dispositivo torna dispensável a
licitação para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais,
qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no
contrato de gestão.
Outra questão polêmica, envolvendo as OS, é a possibilidade desta, absorver um
órgão da administração, após sua extinção. Nesse caso, a entidade privada será investida da
execução de um serviço público delegado pelo Estado. É que o art. 20 da Lei nº. 9.637/98
prevê a criação do Programa Nacional de Publicização (PNP), mediante Decreto, com a
finalidade de estabelecer as diretrizes para qualificação das OS, no intuito de garantir a essas
entidades, a absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União.
Desta forma, o Estado transfere para entidades qualificadas como OS, atividades
desenvolvidas por órgãos públicos. Na visão de Di Pietro (2006), a OS prestará o mesmo
serviço, não mais como serviço público e sim atividade privada de interesse público, a ser
fomentada pelo Estado, mediante a celebração do contrato de gestão (p.267).
Este fomento pelo poder público, de acordo com o art. 22, I, da Lei nº. 9.637/98
alcança a destinação de recursos orçamentários, de bens públicos necessários ao cumprimento
do contrato de gestão, cessão de servidores públicos, com ônus para a origem, e a própria
dispensa de licitação nos contratos de prestação de serviços celebrados entre a Administração
Pública e a Organização Social. Façamos uma leitura do art. 22, I, da Lei 9.637/98, ipsis
litteris:
Art. 22. As extinções e a absorção de atividades e serviços por organizações sociais
de que trata esta Lei observarão os seguintes preceitos:
I - os servidores integrantes dos quadros permanentes dos órgãos e das entidades
extintos terão garantidos todos os direitos e vantagens decorrentes do respectivo
cargo ou emprego e integrarão quadro em extinção nos órgãos ou nas entidades
indicados no Anexo II, sendo facultada aos órgãos e entidades supervisoras, ao seu
critério exclusivo, a cessão de servidor, irrecusável para este, com ônus para a
origem, à organização social que vier a absorver as correspondentes atividades,
observados os §§ 1o e 2o do art. 14;

Por esse modelo, uma atividade desempenhada por órgão público passa a ser
desenvolvida por entidade privada qualificada como OS, utilizando-se do patrimônio público
e dos servidores públicos.
Conforme análise realizada por Di Pietro (2006), o Programa Nacional de
Publicização nada mais é do que uma privatização sob outra modalidade que não a venda de
ações, uma vez que a qualificação da entidade como OS acarreta na extinção de um órgão
55

público ou pessoa jurídica de direito público, dando lugar a uma pessoa jurídica de direito
privado não enquadrada no conceito de Administração Pública (p. 267).

Trata-se de entidades constituídas ad hoc, ou seja, com o objetivo único de se


habilitarem como organizações sociais e continuarem a fazer o que faziam antes,
porém, com nova roupagem. São entidades fantasmas, porque não possuem
patrimônio próprio, sede própria, vida própria. Elas viverão exclusivamente por
conta do contrato de gestão com o poder público (DI PIETRO, 2006, p. 270).
Este não é o entendimento dos teóricos da Reforma do Estado, vejamos:

Há adversários da reforma que ainda insistem em afirmar que as organizações


sociais são uma forma de “privatização” do Estado, o que não faz o menor sentido.
Na verdade, garantem maior autonomia e flexibilidade a atividades que não são
exclusivas de Estado, como é o caso dos serviços sociais, culturais e científicos,
possibilitam uma operação muito mais eficiente, ao mesmo tempo que o Estado
mantém o controle sobre a qualidade e direcionamento desses serviços através do
contrato de gestão e da auditoria por resultados (PEREIRA, 2008, p. 174).

Todas as questões, apontadas acima, culminaram em duas Ações Direta de


Inconstitucionalidade (ADI), em trâmite no Supremo Tribunal Federal. A primeira, de n°.
1923-5, foi ajuizada em 01/12/1998, pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pelo Partido
Democrático Brasileiro (PDT), que pleitearam, em medida liminar, a suspensão imediata da
vigência da Lei nº. 9.637/98 e da alteração promovida no artigo 24 da Lei nº. 8.666/93, que
dispensa a realização de licitação para contratação de OS. Em agosto de 2007, a liminar foi
indeferida, mas desde a propositura da ação a qualificação de OS no âmbito federal está
paralisada, aguardando o julgamento do mérito da ADI. A segunda ADI é a de n°. 1943-1,
ajuizada em 13/01/1999, pelo Conselho Federal da OAB.
As ressalvas não se referem apenas às OS, também no caso das OSCIP não há
obrigatoriedade de realização de licitação para escolha da entidade privada que celebre termo
de parceria com o Estado. Com relação às críticas da doutrina, as mesmas se estendem a esse
instituto no âmbito da discricionariedade que envolve a opção de escolha pelo Poder Público.
No que se refere às OSCIP, temos no Decreto nº. 3.100/99, a previsão minuciosa de
um procedimento a ser adotado pelo Poder Público na seleção da entidade parceira.51 Tal

51
Art. 24. Para a realização de concurso, o órgão estatal parceiro deverá preparar, com clareza, objetividade e
detalhamento, a especificação técnica do bem, do projeto, da obra ou do serviço a ser obtido ou realizado por
meio do Termo de Parceria. Art. 25. Do edital do concurso deverá constar, no mínimo, informações sobre: I -
prazos, condições e forma de apresentação das propostas; II - especificações técnicas do objeto do Termo de
Parceria; III - critérios de seleção e julgamento das propostas; IV - datas para apresentação de propostas; V -
local de apresentação de propostas; VI - datas do julgamento e data provável de celebração do Termo de
Parceria; e VII - valor máximo a ser desembolsado. Art. 26. A Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público deverá apresentar seu projeto técnico e o detalhamento dos custos a serem realizados na sua
implementação ao órgão estatal parceiro. Art. 27. Na seleção e no julgamento dos projetos, levar-se-ão em
conta: I - o mérito intrínseco e adequação ao edital do projeto apresentado; II - a capacidade técnica e
operacional da candidata; III - a adequação entre os meios sugeridos, seus custos, cronogramas e resultados; IV -
o ajustamento da proposta às especificações técnicas; V - a regularidade jurídica e institucional da Organização
56

procedimento, consiste na elaboração de um edital pelo Poder Público com a especificação


técnica do objeto do Termo de Parceria, bem como na previsão dos critérios de seleção e
julgamento dos projetos. Verifica-se que o procedimento adotado pela lei atende ao princípio
constitucional da isonomia, todavia o mesmo não é obrigatório, conforme disposto no art. 23,
in verbis:
Art. 23. A escolha da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, para a
celebração do Termo de Parceria, poderá ser feita por meio de publicação de edital
de concursos de projetos pelo órgão estatal parceiro para obtenção de bens e serviços
e para a realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e
assessoria.
Parágrafo único. Instaurado o processo de seleção por concurso, é vedado ao Poder
Público celebrar Termo de Parceria para o mesmo objeto, fora do concurso iniciado
(grifo nosso).

Para a doutrina, tal norma pode ser interpretada como uma recomendação, ficando
a nuto do administrador a decisão de optar ou não pelo concurso. Na lição de Pereira Jr. et al
(2009, p. 38), a discricionariedade administrativa está sujeita a controles, isto quer dizer que o
administrador deve realizar sua escolha com base na eficiência e na eficácia que sustentam
uma gestão pública por resultados, sob pena de sua responsabilização.
Por toda a argumentação acima expendida, a literatura aponta que, face aos
princípios constitucionais que regem a Administração Pública, a escolha da entidade privada a
firmar parceria com o Poder Público, deverá ser precedida do competente processo licitatório.
Os princípios do sistema jurídico-administrativo arquitetados na vigente
Constituição da República, notadamente os inscritos no art. 37, caput e inciso XXI,
não liberam o Estado do dever de licitar para escolher a OS com quem celebrará o
contrato de gestão ou a OSCIP com quem firmará o termo de parceria, ainda que

da Sociedade Civil de Interesse Público; e VI - a análise dos documentos referidos no art. 11, § 2o, deste Decreto.
Art. 28. Obedecidos aos princípios da administração pública, são inaceitáveis como critério de seleção, de
desqualificação ou pontuação: I - o local do domicílio da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
ou a exigência de experiência de trabalho da organização no local de domicílio do órgão parceiro estatal; II - a
obrigatoriedade de consórcio ou associação com entidades sediadas na localidade onde deverá ser celebrado o
Termo de Parceria; III - o volume de contrapartida ou qualquer outro benefício oferecido pela Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público. Art. 29. O julgamento será realizado sobre o conjunto das propostas das
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, não sendo aceitos como critérios de julgamento os
aspectos jurídicos, administrativos, técnicos ou operacionais não estipulados no edital do concurso. Art. 30. O
órgão estatal parceiro designará a comissão julgadora do concurso, que será composta, no mínimo, por um
membro do Poder Executivo, um especialista no tema do concurso e um membro do Conselho de Política
Pública da área de competência, quando houver. § 1o O trabalho dessa comissão não será remunerado. § 2o O
órgão estatal deverá instruir a comissão julgadora sobre a pontuação pertinente a cada item da proposta ou
projeto e zelará para que a identificação da organização proponente seja omitida. § 3o A comissão pode solicitar
ao órgão estatal parceiro informações adicionais sobre os projetos. § 4o A comissão classificará as propostas das
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público obedecidos aos critérios estabelecidos neste Decreto e no
edital. Art. 31. Após o julgamento definitivo das propostas, a comissão apresentará, na presença dos
concorrentes, os resultados de seu trabalho, indicando os aprovados. § 1o O órgão estatal parceiro: I - não
examinará recursos administrativos contra as decisões da comissão julgadora; II - não poderá anular ou
suspender administrativamente o resultado do concurso nem celebrar outros Termos de Parceria, com o mesmo
objeto, sem antes finalizar o processo iniciado pelo concurso. § 2o Após o anúncio público do resultado do
concurso, o órgão estatal parceiro o homologará, sendo imediata a celebração dos Termos de Parceria pela
ordem de classificação dos aprovados.
57

inexista comando normativo específico nesse sentido (PEREIRA JR. et al., 2009, p.
39).

Outra questão que merece tratamento neste tópico, assenta-se na fiscalização das
atividades desenvolvidas pelas OS e OSCIP e a competente prestação de contas, no que tange
aos recursos repassados pelo Poder Público a estas entidades privadas.
Conforme disposto no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988, o
dever de prestar contas se estende a toda pessoa, física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária
(redação dada com a Emenda nº. 19, de 1998).
Não obstante à previsão constitucional, o art. 9º. da Lei nº. 9.637/98 atribui aos
responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública
por organização social, dar ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.52
Para Pereira Jr. et al (2009, p. 30), a própria natureza pública da função chama a si a
tutela do direito público às atividades da pessoa privada, que recebem do Estado recursos
públicos. A essas pessoas jurídicas compete a fiel aplicação dos recursos com vistas ao
interesse público.53
Na mesma vertente, é o entendimento de Di Pietro (2006, p. 273). Para a autora,
tanto o termo de parceria quanto o contrato de gestão restringem a autonomia da entidade que,
ao receber recursos públicos ou bens de natureza pública, fica sujeita ao controle de resultado
pelo Poder Público e pelo Tribunal de Contas.
Por fim, uma questão de suma importância, face aos princípios constitucionais em
tela, repousa na obrigação da OS e da OSCIP que recebem recursos públicos, de licitar a
contratação e a alienação de bens, bem como a execução de obras e a prestação de serviços
públicos.

52
Os atos que importem em enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário ou atentem contra os princípios da
Administração Pública, praticados por agentes públicos, contra patrimônio de OS, OSCIP e demais entidades
privadas que recebam qualquer espécie de repasse de recursos públicos, seja decorrente de subvenção social,
auxílio ou contribuição, para consecução de atividades em parceria com o Poder Público, sujeitam-se às
penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa (PEREIRA JR. et al, 2009, p.77).
53
Interesse público não se confunde com o interesse do Estado, com o interesse do aparato administrativo e com
o interesse do agente público. Trata-se de um interesse da coletividade que somente se definirá com o caso
concreto, é como nas palavras de Marçal Justen Filho ao tentar fazer uma conceituação negativa (excludente) de
interesse público: “é possível uma conceituação negativa, destinada a indicar aquilo que o interesse público não
é, antes de tentar determinar aquilo que poderia ser.” (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito
Administrativo, Saraiva, 2005, Cap. III, p 35).
58

O art. 37, XXI da CF/88 determina a obrigatoriedade da licitação, quando utilizados


recursos públicos, na contratação de obras, serviços, compras e alienações a fim de assegurar
a igualdade de condições entre todos os concorrentes, por tratar-se de interesse público
indisponível, que não pode admitir o livre arbítrio do particular.
Existe uma corrente doutrinária que patrocina a tese de que tais entidades não
estariam sujeitas ao dever de licitar, por não integrarem os órgãos e entidades da
Administração Pública, direta ou indireta. Para esses autores, a realização de licitação é
incompatível com a natureza de direito privado, haja vista que ao administrador privado só é
proibido aquilo expressamente previsto em lei, por outro lado, ao administrador público, só
cabe o que a lei determinar (PEREIRA JR., 2009, p. 55).
Em outro giro, encontramos a tese esposada pelos defensores da estrita observância
dos princípios que regem a atividade estatal. Para esses autores, as entidades privadas que
recebem recursos públicos não podem se esquivar do dever de promover a licitação para
contratação de bens, obras, serviços e alienações. Conforme José dos Santos Carvalho Filho:
Nos contratos de gestão devem ser observados, os princípios da moralidade, da
legalidade, da impessoalidade, da publicidade e da economicidade, que, como
sabemos, incidem sobre todas as atividades da Administração (2005, p. 284).

No que tange à OSCIP, o art. 14 da Lei nº. 9.790/99, dispõe que a própria entidade
estabelecerá, em seu regulamento, sobre o procedimento pelo qual contratará serviços ou
obras, com o emprego de recursos públicos.
No plano Federal essa polêmica foi enternecida com a edição do Decreto nº. 5.504,
de 05/08/05. O seu art. 1º., §5º., determina que as OS e OSCIP que recebam repasse
voluntário de recursos públicos da União devem realizar processo de licitação pública. O art.
1º. estabelece, ainda, em seu §1º., que OS e OSCIP utilizarão obrigatoriamente a modalidade
pregão, quando da aquisição de bens e serviços comuns.
Além disso, vejamos o entendimento do Tribunal de Contas da União, in verbis:
9.1.1. As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP,
contratadas pela Administração Pública federal, por intermédio de termos de
parceria, submetem-se ao regulamento próprio de contratação de obras e serviços,
bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público,
observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
economicidade e eficiência, nos termos do art. 14 c/c o art. 4º., inc.I, todos da Lei nº.
9.790/99 (AC. Nº 1.777/2005, Plenário, rel. Ministro Marcos Vinicius Vilaça,
Processo nº TC-008.011/2003-5, DOU de 22/11/05).

A questão jurídica que envolve o terceiro setor, notadamente as OS e OSCIP,


constitui um tema instigante para toda a doutrina do Direito Administrativo. Como vimos
aqui, inúmeras são as polêmicas que permeiam esse universo, visto que a legislação deixa
59

lacunas para muitas interpretações. No entanto, o arcabouço constitucional vigente, permite-


nos afirmar que, qualquer que seja a atividade desenvolvida por essas entidades, ao gerir
recursos públicos, as mesmas devem observância aos princípios normatizados na Carta
Magna.
A discussão realizada, aqui, orientará o estudo do modelo mineiro de parceria com o
Terceiro Setor, apresentado no Capítulo IV, enfatizando as dimensões relativas ao processo de
seleção da OSCIP, bem como a discricionariedade que envolve a opção de escolha pelo Poder
Público. E, ainda, os aspectos inerentes à fiscalização e o controle de resultados pelo Poder
Público e pelo Tribunal de Contas, assim como a obrigatoriedade da licitação na utilização de
recursos públicos.
60

3 A REFORMA DO ESTADO DE MINAS GERAIS

Em 2003, na primeira gestão do Governador Aécio Neves, teve início, em Minas


Gerais, uma grande reforma administrativa, que promoveu uma importante mudança de
paradigma no Estado, investindo na tendência mundial de uma gestão por resultados, por
meio da inovação e da modernização da Administração Pública.
Neste capítulo, buscaremos conhecer essa reforma implementada no Estado,
intitulada “Choque de Gestão”, no intuito de analisar os mecanismos e as ferramentas
utilizadas pelo Poder Executivo Estadual, para alcançar os resultados pretendidos.
No primeiro tópico, será realizada uma análise da denominada “Primeira Geração do
Choque de Gestão”, marcada, principalmente, pelo ajuste que pôs fim à crise fiscal e
administrativa herdada da gestão anterior. Nesse primeiro momento, ações foram adotadas
pelo Estado, no intuito de revisar o modelo de gestão dos recursos humanos, dos processos e
rotinas administrativas.
Posteriormente, será realizado um estudo sobre a segunda fase deste processo, a
denominada “Segunda Geração do Choque de Gestão”. Nesse momento, o Governo de Minas
deu início à gestão por resultados na Administração Pública, investindo na melhoria da
capacidade estatal e na implementação de uma metodologia de planejamento. Com a adoção
de modernas práticas de gestão, o Estado buscou definir seus objetivos e suas metas com
gerenciamento intensivo de seus projetos.
Adiante, após realizar esse panorama sobre os modelos de gestão implantados e
sobre as importantes mudanças vivenciadas em Minas Gerais, desde 2003, será analisado o
Sistema de Monitoramento e Avaliação, bem como o desempenho dos indicadores do
Governo do Estado, para, enfim, conhecer a execução desse sistema no âmbito da gestão por
resultados adotada na atual Administração.
Tal estudo será realizado no intuito de verificar como o modelo mineiro de parceria
com o terceiro setor, para o fomento e execução de projetos, está alinhado às diretrizes da
Reforma Administrativa realizada em Minas Gerais, bem como conferir como o Termo de
Parceria, vínculo jurídico de cooperação estabelecido entre o Poder Público e a OSCIP, atende
aos propósitos da política de contratualização por resultados.
61

Por fim, ainda com certa parcimônia, será analisada a introdução no Estado de Minas
Gerais, do que a nosso ver, denomina-se a “Terceira Geração do Choque de Gestão”. O
Governo de Minas, dando continuidade à reforma administrativa iniciada em 2003, sem
prejuízo da observância das diretrizes do ajuste fiscal e da gestão por resultados, adotou, a
partir de janeiro de 2011, o modelo de gestão transversal de desenvolvimento.

3.1. “Choque de Gestão” - O Ajuste Fiscal

Inicialmente, pode-se afirmar que a Reforma Administrativa do Estado de Minas


Gerais, intitulada “Choque de Gestão”, ocorre no âmbito das reformas de Estado que tiveram
lugar no mundo e no Brasil, nas últimas décadas. Ela foi implementada com a finalidade de
colocar um fim à crise fiscal e administrativa herdada da gestão anterior, obtendo saldo
positivo entre arrecadação e despesas, o denominado “Déficit Zero”, na busca de uma
Administração Pública eficiente, capaz de alcançar resultados positivos.
Em 2002, um diagnóstico propositivo, realizado pelo Banco de Desenvolvimento de
Minas Gerais (BDMG), denominado “Minas Gerais do Século XXI”, trouxe a constatação da
necessidade de um Choque de Gestão (VILHENA et al, 2010, p. 60).
O citado diagnóstico apresentou um Estado com déficit orçamentário de R$ 874
milhões em 2002, configurando uma grave crise fiscal. Segundo Cunha Júnior (2004), a
máquina estatal se apresentava morosa e as políticas públicas não apresentavam resultados
eficazes e de qualidade.
Nesse contexto, as ações implementadas no “Choque de Gestão” buscaram revisar o
modelo de gestão dos recursos humanos, dos processos e rotinas administrativas,
consolidando a parceria com o terceiro setor e o setor privado na prestação do serviço público,
alinhadas à avaliação de desempenho institucional e individual e à transparência da ação
pública. “É importante destacar que todo o arcabouço legal do projeto estruturador “Choque
de Gestão” foi constituído a partir de um novo paradigma que prevê o alinhamento entre o
desenvolvimento de pessoas, objetivos organizacionais e avaliação dos resultados das
62

políticas públicas”,54 caracterizando, assim, a singularidade desse modelo de reforma


administrativa.55
O Choque de Gestão não é mais uma concepção de “reforma administrativa” ou de
“reforma do Estado”. Há duas principais distinções no choque de gestão.
Primeiramente, constitui adequação institucional voltada para o desenvolvimento.
Não é a adequação institucional pela forma (buscando a necessária implantação de
padrões, tais como, por exemplo, da burocracia ortodoxa ou de concepções
autodenominadas ‘pós-burocráticas’), tampouco a adoção de um corolário
desenvolvimentista sem chão implementador. Segundo, e complementarmente, foi
concebido a partir de uma perspectiva integradora de políticas. Estes atributos são
originais, tanto em perspectiva histórica nacional como internacional.” (VILHENA,
2006, p. 29)

A Reforma então iniciada em 2003, pelo Governador Aécio Neves, teve como ideia
central gastar menos com o governo e mais com o cidadão, reduzindo o gasto dos recursos
destinados à máquina administrativa e ampliando investimentos destinados a melhorar a
qualidade de vida das pessoas. Nesta época, houve um abrupto corte de despesas e uma
política de combate ao desperdício.
A Lei Delegada nº. 49, de 02 de janeiro de 2003, alterou a estrutura orgânica da
Administração Pública do Poder Executivo do Estado e deu início às mudanças ocorridas
nesta época, sempre com o objetivo de cortar gastos e racionalizar a administração pública,
adotando medidas dentre as quais destacamos56:
- redução do número de secretarias de Estado de 21 para 15, o equivalente a 30%,
mediante a fusão de diversas delas57;
- a extinção de cerca de 3.000 cargos que podiam ser preenchidos sem concurso;
- redução dos salários do governador em 45%, do vice-governador e dos secretários
de Estado;
- criação de auditorias setoriais a fim de estabelecer um controle dos gastos públicos
e ampliar a transparência na administração estadual;
- decreto impondo um rigoroso controle sobre os gastos públicos;
- adoção em larga escala do pregão eletrônico e dos leilões da dívida pública, para
estimular a concorrência entre os fornecedores e baixar os custos;
- centralização da folha de pagamentos na Secretaria de Planejamento e Gestão para
garantir maior controle sobre os pagamentos e evitar fraudes; e
- redução de despesas com materiais e serviços, gerando grande economia.

Ao adotar essas medidas, em 2004, o governo alcançou o equilíbrio entre despesa e


receita, o denominado “Déficit Zero”.

54
Mensagem do governador à Assembleia, 2004:14.
55
“O Choque de Gestão atende a vários propósitos: é saneador, direcionador e capacitador. A dramaticidade da
expressão não é retórica: é choque porque deve provocar constatações abruptas em relação a um estado de coisas
inaceitável – a situação fiscal e a falta de rumo; deve render efeitos instantâneos e provocar o rompimento de
paradigmas na busca de resultados.” (ANASTASIA, 2006, P.12)
56
AÉCIO: Os anos que mudaram Minas Gerais, 2010, p. 29.
57
O art. 5ª. Lei Delegada nº. 49/03, reduziu para 15 o número de Secretarias de Estado e o art. 6 º. indicou
aquelas que seriam fundidas, incorporadas ou desmembradas, dentre elas destacamos a Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão que é resultado da fusão das antigas, Secretaria de Estado do Planejamento e
Coordenação Geral e Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração.
63

FIGURA 1 – Equilíbrio Fiscal e Déficit Zero em Minas Gerais


Fonte: AÉCIO: Os Anos que Mudaram Minas Gerais, p. 34.

Nesse momento, foi iniciado o processo de elaboração do Plano Mineiro de


Desenvolvimento Integrado (PMDI), que está previsto no art. 231 da Constituição Estadual,
com os seguintes objetivos58:
I - o desenvolvimento socioeconômico integrado do Estado;
II - a racionalização e a coordenação das ações do Governo;
III - o incremento das atividades produtivas do Estado;
IV - a expansão social do mercado consumidor;
V - a superação das desigualdades sociais e regionais do Estado;
VI - a expansão do mercado de trabalho;
VII - o desenvolvimento dos Municípios de escassas condições de propulsão
socioeconômica; e
VIII - o desenvolvimento tecnológico do Estado.

O PMDI, elaborado em 2003,59 buscou uma resposta para três grandes questões:
“onde estamos? aonde pretendemos estar? como chegar lá?”. A primeira questão partia de um
diagnóstico da situação vigente àquela época, a segunda levou à projeção de cenários futuros,
já a terceira, permitiu a definição das opções estratégias e dos Programas Prioritários do
Governo.
Segundo Corrêa (2007, p. 493), o Executivo estadual propôs um plano que permitiria
aos representantes e aos cidadãos conhecerem todos os componentes da matriz SWOT —
forças, fraquezas, oportunidades e ameaças — para o governo do Estado. Isso permitiu traçar
um plano de governo que fosse sustentado em estratégias de gestão que propiciassem o
desenvolvimento do Estado a curto, médio e longo prazo.
Nesse contexto, o PMDI teve por finalidade antecipar e sinalizar oportunidades e
riscos para o desenvolvimento de Minas Gerais, contribuindo para a superação dos obstáculos
existentes e para a atração de investimentos para o Estado; estimulando a convergência e a

58
Objetivos definidos no § 2º. do art. 231 da Constituição Estadual.
59
O PMDI de 2003 foi o terceiro na história do Governo do Estado de Minas Gerais, o primeiro foi em 1995,
aprovado pela Lei nº. 12.051, de 29 de dezembro de 1995, e o Segundo foi elaborado em 1999. Em 05 de
novembro de 1999, ele foi encaminhado ao Plenário do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social,
todavia não teve aprovação e por essa razão não foi encaminhado à Assembleia Legislativa do Estado de Minas
Gerais (MUNIZ et al, 2010, p. 51-52).
64

integração de iniciativas, esforços e recursos de governos e de instituições públicas e privadas,


em oportunidades e segmentos de maior potencial de geração de benefícios sociais e
econômicos; fornecendo orientações e indicações para a concepção, seleção e priorização de
projetos estruturadores; e subsidiando a elaboração do PPAG 2004-2007. Vejamos na FIG.
Abaixo, a “Elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado”.

FIGURA 2 – Elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado


Fonte: MINAS GERAIS. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) – 2003-2020, p. 10.

No âmbito deste cenário, a partir das diretrizes do PMDI, foi elaborada uma carteira
de 30 Projetos Estruturadores60, intitulada “GERAES” – Gestão Estratégica dos Recursos e
Ações do Estado, e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG)61. Os Projetos
Estruturadores se constituíram como principais prioridades do Governo Aécio Neves, sendo
objeto de intenso gerenciamento.

60
De acordo com o PPAG (2004-2007, p. 30), o projeto estruturador deve ser compreendido como uma
iniciativa que: 1. Transforma a Visão de Futuro em resultados concretos que sinalizam a mudança desejada; 2.
Tem efeito multiplicador do desenvolvimento econômico e social, em virtude de sua capacidade de gerar outras
iniciativas privadas ou públicas; 3. Mobiliza e articula recursos públicos, privados ou em parceria; 4. Produz a
percepção da sociedade de que quem governa tem uma Visão de Futuro que está sendo construída, mediante
ações concretas; e 5. Que se organiza como um projeto, ou seja: objetivo mensurável, ações, metas, prazos,
custos, resultados esperados, elementos que permitem um gerenciamento intensivo.
61
O Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) é o instrumento normatizador do planejamento da
administração pública de médio prazo. Referencia a formulação dos demais planos e programas governamentais
do quadriênio, orientando, acima de tudo, as proposições de diretrizes orçamentárias e as leis orçamentárias
anuais. Ele estrutura as ações do governo em programas estratégicos que, se executados conjuntamente, tendem
a assegurar o alcance dos objetivos centrais propostos pelo Poder Executivo. Cada programa possui um órgão
responsável, prazos, metas e estimativa de custos, sendo monitorado e avaliado sistematicamente (PPAG 2008-
2011, Volume I).
65

Além disso, dentro das opções estratégicas, o PMDI (MINAS GERAIS, 2003, p. 92)
definiu os 10 objetivos62 prioritários que conceberam a Agenda de Prioridades do Governo do
Estado de Minas Gerais, daquela época.

3.2. A Gestão por Resultados

Na análise da Reforma Administrativa ocorrida no Estado de Minas Gerais,


denominada “Choque de Gestão”, será examinada nesta seção, a gestão por resultados. Na
nova gestão do Governador Aécio Neves, 2007-2010, surgiu a segunda geração do Choque de
Gestão, denominada Gestão por Resultados. Nesse contexto, com a missão de estruturar uma
gestão por resultados efetiva no Governo de Minas Gerais, de modo a apoiar esse modelo ora
instituído, o Programa Estado para Resultados (EpR)63 é criado.
O Programa Estado para Resultados surgiu da necessidade de implementar a
estratégia do Governo, bem como de incutí-lo de um modelo de gestão mais orientado pelos
resultados.
A Lei Delegada nº. 112/07, ao instituir o Programa Estado para Resultados, definiu
como objetivos desse Programa64:
I - viabilizar a ação coordenada do Estado nas Áreas de Resultado definidas no
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI;
II - alinhar as ações estratégicas de governo, de forma a proporcionar a atuação
articulada dos órgãos e das entidades encarregados da gestão de Projetos
Estruturadores e Projetos Associados;
III - incentivar o alcance dos objetivos e metas das Áreas de Resultado, Projetos
Estruturadores e Projetos Associados;
IV - acompanhar e avaliar os resultados das políticas públicas implementadas pela
Administração Pública do Poder Executivo estadual; e

62
Estes seriam os 10 objetivos: 1. Melhorar substancialmente a segurança dos mineiros, especialmente na
Região Metropolitana de Belo Horizonte; 2. Prover a infra-estrutura requerida por Minas Gerais, com ênfase na
ampliação e recuperação da malha rodoviária e do saneamento básico; 3. Melhorar e ampliar o atendimento ao
cidadão, por meio da oferta de serviços públicos de qualidade, especialmente na educação, saúde e habitação; 4.
Intensificar a atuação do Governo na gestão do meio ambiente, transformando-a em oportunidade para o
desenvolvimento sustentável do Estado; 5. Contribuir para a geração de empregos através de iniciativas e do
incentivo a atividades que incluam jovens, mulheres e o segmento populacional maduro no mercado de trabalho;
6. Fomentar o desenvolvimento econômico estadual, com ênfase no agronegócio, de forma regionalizada e com
mecanismos inovadores que não comprometam as finanças estaduais; 7. Reduzir as desigualdades regionais com
prioridade para a melhoria dos indicadores sociais da região Norte e dos vales do Jequitinhonha e do Mucuri; 8.
Estabelecer um novo modo de operação do Estado, saneando as finanças públicas e buscando a eficácia da
máquina pública, por meio de um efetivo “Choque de Gestão”; 9. Viabilizar novas formas de financiamento dos
empreendimentos, construindo um novo marco legal, orientado para as parcerias público-privadas; e 10.
Consolidar a posição de liderança política de Minas no contexto nacional.
63
O EpR foi criado pela Lei Delegada nº. 112, de 25 de janeiro de 2007.
64
Objetivos definidos no art. 8º., da Lei Delegada nº. 112/07.
66

V - oferecer conhecimento público das metas e resultados relacionados à gestão


estratégica do governo, de forma a contribuir para o seu controle social.

O planejamento estratégico do Governo do Estado de Minas Gerais, neste momento,


foi traçado na revisão do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), 2007-2023,
cujas modificações estão previstas na Lei nº. 17.007, de 28 de setembro de 2008. Atualmente,
Minas Gerais possui como instrumentos de planejamento o PMDI, o Plano Plurianual de
Ação Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária
Anual (LOA). Abaixo, encontra-se o atual mapa estratégico do Estado.

FIGURA 3 – Mapa Estratégico do Governo de Minas Gerais


Fonte: MINAS GERAIS. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 2007-2023, p. 27.

No topo do mapa, encontra-se a Visão de Futuro: Tornar Minas Gerais o melhor


Estado para se viver. Abaixo, temos as seis perspectivas de ação do plano, seguidas das onze
áreas de resultados finalísticos, localizadas no centro dos dois pilares do planejamento, quais
sejam, Qualidade Fiscal e Qualidade e Inovação em Gestão Pública, e finalmente, na base,
encontram-se os destinatários das políticas públicas.
67

De acordo com o PPAG65 (2008, p. 12), no PMDI, foram definidas as áreas de


resultados66, as quais explicitam os objetivos estratégicos e os resultados finalísticos a serem
alcançados pelos programas. Essa formatação tem como objetivo focar as principais ações de
governo, a partir da sustentação dos dois pilares fundamentais de planejamento, qualidade
fiscal e a inovação em gestão pública.
Segundo Muniz et al (2010, p. 47), no âmbito do mapa estratégico definido no
PMDI, cada Área de Resultado seria alvo da intervenção de um grupo de projetos
estruturadores, reunidos em função de sua sinergia e sua capacidade transformadora, de forma
que seus resultados seriam monitorados por um grupo de indicadores finalísticos, previstos no
PMDI. O PMDI executa seus objetivos através de 106 indicadores, que, por sua vez, possuem
metas para cada uma das áreas de resultados.
Nota-se, conforme dito anteriormente, que o planejamento estratégico de Minas
Gerais, o PMDI, dado pela forma de uma lei discutida e aprovada na Assembleia Legislativa,
aponta os objetivos e resultados que o Governo almeja alcançar. O Plano Plurianual de Ação
Governamental (PPAG) alinhado com os objetivos do PMDI apresenta a carteira de Projetos
Estruturadores do Governo e suas iniciativas estratégicas.
Conforme verificado acima, o grande direcionador do planejamento estratégico do
Programa Estado para Resultados é o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI).
Pois bem, com o advento do Programa Estado para Resultados (EpR), na Lei
Delegada nº. 112/07, criou-se, em Minas Gerais, uma estrutura efetiva para gestão por
resultados no Estado, realizando, para tanto, a gestão da estratégia do Governo Mineiro, em
estrita cooperação com a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG).
O Programa tem como atribuição fomentar o planejamento estratégico do Governo,
bem como efetivar uma gestão por resultados no Estado, com uma estrutura composta de três
unidades.
A primeira é a “Unidade de Gestão Estratégica”, responsável pela realização de
reuniões de acompanhamento da estratégia governamental, presididas pelo Vice-
Governador67, intituladas Comitês de Resultados.

65
Relatório Anual de Avaliação PPAG 2008-2011 – Exercício 2008.
O PPAG 2008-11 foi instituído pela Lei nº. 17.347, de 16 de janeiro de 2008.
66
Conforme a definição prevista no PMDI, as Áreas de Resultados são “áreas focais” de concentração dos
melhores esforços e recursos, visando às transformações e melhorias desejadas.
67
O Decreto nº 44.447, de 26 de janeiro de 2007, delegou ao Vice-Governador do Estado a competência para
dirigir o Programa Estado Para Resultados, que conta com a gerência de um coordenador executivo e um
coordenador executivo adjunto, bem como com o suporte gerencial da SEPLAG.
68

A segunda é a “Unidade de Indicadores”, responsável pela montagem do sistema de


monitoramento e avaliação do governo, acompanhando um conjunto de indicadores,
pesquisas e avaliações, que refletem o desenvolvimento do Estado e de suas políticas
públicas.
Finalmente, a terceira, é a “Unidade de Empreendedores”, responsável por um
sistema que inova na seleção, alocação, acompanhamento e avaliação de cargos em comissão
– empreendedores públicos – que tem por objetivo apoiar as ações estratégicas do Governo.
No que tange aos empreendedores públicos, vale esclarecer que os servidores
ocupantes destes cargos são selecionados mediante rigoroso processo de qualificação,
regulamentado pelo Decreto Estadual nº. 45.579, de 28 de março de 2011,68 e capacitados em
competências voltadas para os projetos nos quais atuam.
O processo de seleção dos empreendedores públicos procura normatizar a seleção de
um cargo de recrutamento amplo, de livre provimento e exoneração, e está pautado
pelos princípios da profissionalização e meritocracia. Esta experiência está baseada
no Sistema de Alta Dirección Pública, do governo chileno, que consiste na
introdução de processos seletivos, abertos e transparentes, para o provimento de
cargos, de primeiro e segundo nível, da alta direção pública chilena (BERNARDI et
al69, 2008 apud GAMBI, 2010, p. 150).

Feita a descrição da concepção do Programa, tanto nas bases legais, quanto do ponto
de vista de sua proposição ideológica, devemos considerar que as ações do Programa Estado
para Resultados, sob a ótica do duplo planejamento, combina ações de curto e médio prazo.
O QUADRO abaixo contempla a relação dos Projetos Estruturadores por Áreas de
Resultados, em Minas Gerais.

QUADRO 4
Relação dos Projetos Estruturadores por Área de Resultados – MINAS GERAIS 2007

ÁREA DE RESULTADO PROJETOS ESTRUTURADORES


- Poupança Jovem
- PROMÉDIO – Projeto de Melhorias da Qualidade e Eficiência do Ensino
Médio
- Centro da Juventude de Minas Gerais
Protagonismo Juvenil
- Minas Olímpica
- Ensino Médio Profissionalizante
- Escola em Tempo Integral

68
Este Decreto revogou o Decreto Estadual nº. 44.490, de 21 de março de 2007, que regulamentava desde aquele
ano o processo de pré-qualificação para provimento dos cargos em comissão de recrutamento amplo de
Empreendedor Público.
69
BERNARDI, Mônica. M.; GUIMARÃES, Tadeu. B. Empreendedores públicos: uma experiência de gestão
estratégica de pessoas na administração pública do governo do Estado de Minas Gerais. In: XIII Congresso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Buenos Aires, Argentina,
p. 1-20, Nov. 2008.
69

Educação de Qualidade - Novos padrões de Gestão e Atendimento da Educação Básica


- Desempenho e Qualificação dos Professores
- Sistemas de Avaliação da Qualidade do Ensino e das Escolas
- Gestão Integrada de Ações e Informações de Defesa Social
- Avaliação e Qualidade da Ação dos Órgãos de Defesa Social
- Expansão e Modernização do Sistema Prisional
- Escola Viva, Comunidade Ativa
Defesa Social
- Atendimento às Medidas Sócioeducativas
- Prevenção Social da Criminalidade
- Centro Administrativo
- Choques Setoriais de Gestão
Qualidade e Inovação em
- Ampliação da Profissionalização dos Gestores Públicos
Gestão Pública
- Governo Eletrônico
- Saúde em Casa
- Viva Vida
- Regionalização – Rede de Urgência e Emergência
Vida Saudável - Saneamento Básico: Saúde para Todos
- Vida no Vale - COPANOR
- Projeto Travessia: atuação integrada em espaços definidos de
concentração da pobreza.
- Lares Gerais
Redução da Pobreza e - Universalização do Acesso à Energia Elétrica no Campo
Inclusão Produtiva - Minas Sem Fome
- SUAS (Sistema Único de Assistência Social)
- Promoção de Investimentos e Inserção Regional (inclusive Agronegócio)
Desenvolvimento do Norte - Aceleração do Aprendizado na Região do Norte de Minas,
de Minas, Jequitinhonha, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce
Mucuri e Rio Doce - Desenvolvimento da Produção Local e Acesso de Marcados
- Destinos Turísticos Estratégicos
- RMBH
- Circuitos Culturais de Minas Gerais
Rede de Cidades e Serviços - Pro-Acesso
- Minas Avança
- ProMG Pleno – Programa de Recuperação e Manutenção Rodoviária do
Estado de Minas Gerais
Logística de Integração e - Potencialização da Infraestrutura Logística da Fronteira agroindustrial
Desenvolvimento - Programa de Aumento da Capacidade e Segurança dos Corredores de
Transporte
- Modernização da Gestão Fiscal
- Qualidade e Produtividade do Gasto Setorial
Qualidade Fiscal
- Eficiência Tributária, Simplificação e Descomplicação
- Revitalização do Rio das Velhas
- Conservação do Cerrado e Recuperação da Mata Atlântica
Qualidade Ambiental - Resíduos Sólidos
- Consolidação da Gestão de Bacias Hidrográficas
- Promoção e atração de investimentos estratégicos e desenvolvimento das
cadeias produtivas das empresas âncoras
- Inserção competitiva das empresas mineiras no mercado internacional
- Descomplicar – melhoria do ambiente de negócios
Investimento e Valor
- Oferta de Gás Natural
Agregado da Produção
- Cresce Minas – oferta e distribuição de energia elétrica
- Parcerias para provisão de serviços de interesse público
- Rede de Inovação Tecnológica
- Certifica Minas
Inovação, Tecnologia e - Arranjos Produtivos em Biotecnologia, Biocombustíveis, Microeletrônica
Qualidade e Softwares
- Rede de Formação Profissional Orientada pelo Mercado
Fonte: CAMPOS, 2007, p. 15 e 16
70

Adiante, estudaremos o sistema de Monitoramento e Avaliação e o desempenho de


indicadores no Estado de Minas Gerais, para, enfim analisar a aplicação desse sistema no
âmbito da gestão por resultados adotada na atual Administração.

3.2.1 O Sistema de Monitoramento e Avaliação

O Sistema de Monitoramento e Avaliação (M&A), segundo Campos (2007), é um


sistema internacional, constituído basicamente por um conjunto de indicadores de
performance do Governo e uma sistemática de avaliações das políticas públicas
governamentais. É, com base nesses inputs do sistema de M&A, que se propicia a gestão por
resultados, ou seja, a utilização dessas informações com foco na gestão do Governo.
O sistema de M&A se faz presente quando sua utilização propicia melhorias no
desempenho governamental. Ele está atrelado ao processo de planejamento e gestão das
políticas públicas, sendo capaz de gerar informações que subsidiem o processo de tomada de
decisão para o cumprimento dos objetivos do Governo e ser, efetivamente, utilizado pelos
tomadores de decisão.
O sistema M&A é aplicável no âmbito do Estado de Minas Gerais, com o fito de
analisar e avaliar a execução dos Projetos Estruturadores e dos Resultados Finalísticos por
Área de Resultados, vinculados ao PMDI.
Desde já, é importante notar que o sistema M&A baseia-se em indicadores de
performance e em procedimentos de avaliações, capazes de nortear o administrador público
na gestão na execução de políticas públicas. Nas exatas palavras de Eder Sá Alves Campos:

Um sistema de M&A é constituído, basicamente por um conjunto de indicadores de


performance do Governo e uma sistemática de avaliações das políticas públicas
governamentais. É com base nesses inputs do sistema de M&ABR que se propicia a
gestão por resultados, ou seja, a utilização dessas informações com foco na gestão
do Governo. Como coloca Mackay (2007, p.9) o valor do sistema de M&A se faz
presente quando sua utilização propicia melhorias no desempenho governamental.
Em outras palavras, a criação de um sistema de M&ABR não é um fim em si
mesmo, tendo obrigatoriamente que estar atrelado ao processo de planejamento e
gestão das políticas públicas. Para gerar valor público, portanto, o sistema de
M&ABR deve ser capaz de gerar informações que subsidiem o processo de tomada
de decisão para o cumprimento dos objetivos do Governo, e ser efetivamente
utilizado por tomadores de decisão (CAMPOS, 2007, p. 03).
71

Após essa breve explanação acerca do sistema M&A, podemos passar à análise do
Desempenho de Indicadores do Sistema de Monitoramento e Avaliação baseado em
Resultados em Minas Gerais, para, enfim, analisar tal sistema no Estado.

3.2.1.1 O Desempenho de Indicadores na Administração Pública

A dimensão dos indicadores de desempenho da administração pública é elemento


fundamental para realizar a crítica teórica e prática acerca dos processos inerentes do fazer
governamental. A gestão pública por resultados só se torna possível, através do
estabelecimento de estruturas gerenciais multidimensionais, que envolvem a avaliação de
desempenho, pelo estabelecimento de indicadores, os quais são os verdadeiros referentes para
o julgamento dos efeitos das políticas públicas.
Alcançar uma boa prática de gestão pública por resultados não implica somente a
implementação de mecanismos de avaliação institucional. A gestão pública por
resultados é viabilizada por diversos mecanismos gerenciais, começando pelo
planejamento estratégico das ações governamentais — sejam elas organizadas em
projetos ou programas; ampliação da flexibilidade gerencial; desenvolvimento de
indicadores de desempenho; e, por fim, a avaliação de desempenho, que além da
medição das metas estabelecidas, fornece subsídios para retroalimentação de
informações para o desenvolvimento de futuras metas gerenciais (CORREA, 2007,
p. 12, grifo nosso).

Os indicadores são fundamentais para o monitoramento do desempenho das políticas


públicas. Nesse sentido, é preciso que, além das definições estratégicas, os órgãos e entidades
da administração pública sejam capazes de fornecer as informações necessárias para a
elaboração de indicadores de desempenho com níveis adequados de qualidade, certeza e
confiabilidade (CHILE apud CORREA, 2007, p. 12). Cada programa ou atividade que se
enfoca, requer escolher os indicadores apropriados (CHUMBITA, 1997, p. 6).
Segundo Giacomoni et al (2006), indicadores estabelecem metas quantitativas e
qualitativas, as fontes em que as informações relevantes podem ser encontradas e fatores
externos que representam riscos e precisam ser monitorados. Os indicadores, cada vez mais,
vêm se transformando em parâmetros, através dos quais a sociedade pode comparar governos,
sendo que os dirigentes são avaliados a partir de suas capacidades em melhorar os indicadores
econômicos e sociais de uma coletividade.
Para Campos (2007), indicadores propiciam observar o desempenho relativo do
Governo em termos da mensuração do grau de execução das metas propostas (seu
72

planejamento estratégico, as Metas do Milênio, entre outras), bem como a comparação desse
desempenho entre diferentes organizações.
O estabelecimento de indicadores é, portanto, o passo central no processo de
Monitoramento e Avaliação baseado em Resultados da Administração Pública. Martin (2005)
argumenta que a ideia básica seria conferir maior liberdade de ação aos gestores públicos para
cumprir com sua missão, ainda que em troca de uma maior redução das contas pelo lado do
uso dos recursos públicos. O autor formula o planejamento, enquanto uma caminhada de três
passos básicos.
Um primeiro passo é a formulação de um plano estratégico para cada organismo
executor que identifique com claridade sua missão, seus objetivos e metas como
base para identificar e hierarquizar processos, produtos e resultados na provisão de
bens e serviços. O segundo passo é estabelecer um conjunto de indicadores de
seguimento que permita avaliar o grau de comprimento de cada uma dessas metas. O
terceiro passo é a negociação de um convênio de desempenho com o núcleo central
do governo, mediante o qual se estabeleçam consensos acerca dos compromissos
que resultam dos passos anteriores e dos recursos requeridos70 (MARTIN, 2005,
p.21, tradução nossa).

No caso do Estado de Minas Gerais, a política do Programa Estado para Resultados


(Segunda Geração do Choque de Gestão) incorpora uma série de indicadores objetivos, tanto
para desempenho e metas físicas do setor público como para políticas mais amplas de
desenvolvimento econômico e social. Em cada uma das Áreas de Resultados propostas no
planejamento do Estado, foram pactuadas metas para 2011 a 2023. Essas metas têm por vistas
mobilizar toda a sociedade em busca da visão de futuro almejada, fazendo desses objetivos
pactuados, compromissos de toda a população (MINAS GERAIS71 apud CAMPOS, 2007,
p.9).
O processo de confecção dos indicadores respeita a identificação dos desafios de
cada área e o levantamento dos objetivos estratégicos para cada um dos respectivos campos, a
partir dos objetivos mais amplos, constituem-se os indicadores finalísticos. O grande desafio
da política foi o de adequar os resultados finalísticos às metas para 2011 e 2023, observando a
limitação do tempo para contemplar o devido trâmite legislativo. Como resposta aos desafios,
buscou-se desenvolver indicadores que: 1) estivessem alinhados com o PMDI; 2) fossem

70
Un primer paso es la formulación de un plan estratégico para cada organismo ejecutor que identifique con
claridad su misión, sus objetivos y metas como base para identificar y jerarquizar procesos, productos y
resultados en la provisión de bienes y servicios. El segundo paso, es establecer un conjunto de indicadores de
seguimiento que permita evaluar el grado de cumplimiento de cada una de esas metas. El tercer paso, es la
negociación de un convenio de desempeño con el núcleo central del gobierno, mediante el cual se establezcan
consensos acerca de los compromisos que resultan de los pasos anteriores y de los recursos requeridos.
(MARTIN, 2005)
71
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (coord.). Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado 2007-2023. Belo Horizonte: SEPLAG-MG, 2007.
73

significativos estatisticamente, a nível estadual; e 3) possuíssem a periodicidade adequada


(permitindo avaliação anual para os Acordos de Resultados) (CAMPOS, 2007, p.10).
Em uma visão geral acerca dos indicadores do modelo mineiro de Estado para
Resultados, é possível perceber de imediato que a estratégia geral possui a qualidade de
estabelecer uma série de parâmetros, através dos quais passa a ser possível medir o
desempenho da máquina pública. Os problemas da nova política tangem às dificuldades em
desagregar os indicadores geograficamente (em regiões administrativas ou municípios) e
temporalmente (estabelecendo periodicidades maiores), além da dificuldade em pactuar metas
que sejam efetivamente desafiadoras e padronizar melhor a qualidade dos indicadores
avaliados entre os diversos programas do governo estadual72.
De todo modo, nota-se que muitos dos problemas que tangem aos indicadores no
modelo do Estado para Resultados são comuns à implementação de políticas novas e
inovadoras.

3.2.1.2 Sistema de Monitoramento e Avaliação baseado em Resultados em


Minas Gerais

Com relação ao sistema de monitoramento e avaliação baseado em resultados em


Minas Gerais, primeiramente, devemos salientar que o modelo de gestão por resultados e o
planejamento estratégico implementados pelo governo mineiro, na gestão 2003/2006, que
reformou a administração do setor público, necessitou de modelos de gestão capazes de
orientar os gestores públicos para os resultados almejados pelo governo.
Nesse contexto, algumas ferramentas de gestão ganharam especial relevância para as
organizações públicas. Dentre essas ferramentas, temos o planejamento estratégico e a gestão
pública por resultados. Em Minas Gerais, o planejamento estratégico e a gestão pública por
resultados foram desenhados de forma interligada. O arranjo é fruto de intensa colaboração e
sinergia da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG) e do Programa Estado
para Resultados (EpR) com as demais Secretarias de Estado.

72
Para maiores informações a respeito dos problemas recentes do Estado para Resultados em Minas Gerais, ver: CAMPOS,
Eder S.A. Análise Crítica do Modelo de Gestão por Resultados em Minas Gerais. 7º ENEAP. Belo Horizonte, 2007
CAMPOS, Eder S.A. Análise Crítica do Modelo de Gestão por Resultados em Minas Gerais. 7º ENEAP. Belo Horizonte,
2007.
74

Nesse ínterim, enquanto o planejamento estratégico apontava para os resultados que


os órgãos e entidades mineiros deveriam perseguir, a gestão pública por resultados deveria
garantir que esses resultados fossem alcançados (CORRÊA, 2007, p. 501).
Segundo Busjeet (2010, p. 180) o Sistema de Monitoramento e Avaliação (M&A)
adotado em Minas Gerais, gerido pela SEPLAG e pelo EpR, com respaldo político do
governador e do vice-governador, aplica os princípios da Metodologia Project Management
Body of Knowledge (PMBok).73
O Sistema M&A mineiro está dividido em três níveis de resultados, conforme
demonstrado no QUADRO abaixo:
QUADRO 5
Sistema M&A em Minas Gerais

Os resultados são compostos de 106 indicadores


NÍVEL ESTRATÉGICO (finalísticos), que representam as 13 áreas de
resultados do PMDI.

Cada projeto (Projetos Estruturadores – 57) possui


NÍVEL DOS PROJETOS indicadores alinhados com os indicadores do
PMDI.

NÍVEL DAS SECRETARIAS Acordo de Resultados.


Fonte: Elaboração própria.

No plano estratégico, o monitoramento ocorre através dos Comitês de Resultados,


que são reuniões presididas pelo Vice-Governador74. Nessas reuniões, são analisados os
progressos de cada área de resultados, com informações sobre os resumos dos status reports
mensais e das avaliações dos projetos estruturadores disponíveis.
Nelas, estão presentes a Secretária de Estado de Planejamento e Gestão, o
coordenador executivo do EpR, os Secretários de Estado envolvidos com os projetos
estruturadores sob avaliação, os representantes das equipes da Superintendência de Gestão
Estratégica de Recursos e Ações do Estado (SCGRAES)75 e do EpR e os gerentes dos

73
O Guide to the project management body of knowledge (Guia PMBok) é um manual de gestão de projetos
criado pelo Project Management Institute – PMI, um modelo reconhecido internacionalmente, adotado
predominantemente no setor privado, que dispõe os fundamentos da gestão de projetos orientados por resultados.
Em Minas Gerais, O PMBok tem sido adaptado para atender aos propósitos do setor público (BUSJEET, 2010,
p. 203).
74
Em 2010, o Vice-Governador Antonio Augusto Junho Anastasia assumiu o Governo do Estado, delegando ao
coordenador executivo a direção do Programa Estado para Resultados, nos termos do Decreto Estadual nº.
45.348, de 19 de abril de 2010.
75
A Superintendência de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado (SCGRAES) é denominada
simplesmente GERAES. Cumpre ressaltar que com a publicação da Lei Delegada 180, de 20 de janeiro de 2011,
75

mesmos. As reuniões presenciais incentivam a accountability e geram um plano de ação a ser


monitorado pela equipe do EpR.
No plano dos Projetos Estruturadores, os indicadores e metas são determinados no
início de cada ano e monitorados em reuniões mensais com a equipe do SCGERAES76 e
gerentes dos projetos. Os status report são encaminhados à liderança do Sistema M&A e a
sua evolução é analisada trimestralmente no Sistema de Gerenciamento On-line.
O GERAES funciona como um escritório central de projetos e é o órgão responsável
pelo monitoramento intensivo dos projetos estruturadores. Os principais
instrumentos construídos para a realização do acompanhamento dos projetos
estruturadores pelo GERAES são quatro: as reuniões mensais de Status Report, o
relatório executivo (plano de ação), o painel de controle e a agenda positiva, que
serão detalhadas adiante. A equipe é composta por um superintendente, um diretor
de alocação estratégica de recursos e ações, que atua também como um assessor,
quinze técnicos e três estagiários. A maioria dos técnicos é egresso da Escola de
Governo Professor Paulo Neves, da FJP, havendo também alguns poucos da
iniciativa privada. Outra característica da equipe é o fato de ser bastante jovem e
lidar constantemente com níveis hierárquicos superiores (GAMBI, 2010, p. 137).

No plano das Secretarias, uma ferramenta importante do planejamento estratégico foi


a instituição do Acordo de Resultados77. Trata-se um contrato de gestão no qual são definidos
pelo Governo os resultados esperados para cada área de atuação governamental. É um
instrumento de gestão capaz de gerar o alinhamento das instituições e, por conseguinte, dos
servidores, com esses objetivos. A reformulação em curso desse instrumento propicia, ainda,
mais esse alinhamento, na medida em que pactua com os órgãos da Administração Pública, os
resultados sinalizados no PMDI, a execução dos Projetos Estruturadores, além de itens de
melhoria da gestão, racionalização do gasto, e ações estratégicas a serem implementadas.
Os Acordos de Resultados são contratados anualmente pelos órgãos e entidades, e as
obrigações neles assumidas são negociadas entre a Superintendência de Modernização
Institucional (SUMIN), da SEPLAG e as Secretarias. O Estado oferece, em contrapartida, um
conjunto de autonomias gerenciais e financeiras e, em caso de desempenho satisfatório,
pagamento de prêmio por produtividade78 aos servidores, como incentivo.
A aplicação do Sistema de Monitoramento (M&A) em Minas Gerais, está sintetizado
no QUADRO abaixo:

esta Superintendência recebeu a denominação de Núcleo Central de Gestão Estratégica de Projetos e do


Desempenho Institucional (art. 212, VIII, “a” da Lei Delegada nº 180/11).
76
Os membros do SCGERAES são treinados na metodologia PMBoK e todo progresso é atualizado no Sistema
de Gerenciamento On-line de Projetos Estruturadores (BUSJEET, 2010, p. 181).
77
O Acordo de Resultados foi instituído pela Lei nº. 17.600, de 1º. de julho de 2008, regulamentada pelo
Decreto nº. 44.873, de 14 de agosto de 2008.
78
Em 2009, os servidores públicos foram contemplados com um “prêmio de produtividade” de R$ 318 milhões
em bônus salariais. (VILHENA, 2010, p. 10)
76

QUADRO 6
Aplicação do Sistema M&A Mineiro

APLICAÇÃO DO SISTEMA M&A

NÍVEL ESTRATÉGICO Monitoramento intensivo através dos Comitês de Resultados, presididos pelo
Vice-Governador → análise dos progressos de cada área de resultado.
Reuniões presenciais → incentivo à accountability → Plano de Ação.
Indicadores e Metas são determinados no início de cada ano e monitorados em
NÍVEL DOS
reuniões mensais → SCGERAES79/SEPLAG e Gerentes dos Projetos
PROJETOS Estruturadores.
Status report são encaminhados à liderança do Sistema M&A;
Evolução analisada trimestralmente no Sistema de Gerenciamento On-line.
Desempenho institucional das Secretarias com objetivos alinhados aos:
NÍVEL DAS
- Indicadores do PMDI;
SECRETARIAS - Indicadores dos Projetos Estruturadores;
- Racionalização dos gastos;
- Efetividade Institucional.
Fonte: Elaboração própria.

Por fim, no que tange ao sistema M&A em Minas Gerais, verifica-se que o mesmo
apoia as equipes do GERAES, responsáveis pelo monitoramento intensivo dos Projetos
Estruturadores e do EpR, que por sua vez é responsável pelo acompanhamento da carteira de
projetos por Área de Resultados e monitoramento dos resultados finalísticos. Nesse sentido,
tendo em vista a cadeia das políticas públicas, o GERAES monitora os indicadores de inputs,
atividades e produtos, e o EpR se sobrepõe no monitoramento dos produtos e se
responsabiliza pelo acompanhamento dos resultados/impactos.
E por que realizar o estudo acerca de desempenho de indicadores na Administração
Pública e o sobre o Sistema de Monitoramento e Avaliação baseada em Resultados em Minas
Gerais, no âmbito do escopo deste trabalho?
Será estudado, no próximo capítulo, a parceria com o Terceiro Setor em Minas
Gerais. Verificaremos como o modelo mineiro de parceria com o terceiro setor está alinhado
às diretrizes da Reforma Administrativa realizada em Minas Gerais, demonstrada neste
capítulo. Por este modelo, o Poder Público estabelece com a entidade qualificada como
OSCIP, um vínculo jurídico de cooperação, denominado Termo de Parceria, no intuito de
realizar parcerias para o fomento e execução de projetos.
Desta maneira, veremos, no âmbito dos princípios e das diretrizes da Reforma de
Estado implementada em Minas Gerais, como o Termo de Parceria atende aos propósitos da
política de contratualização por resultados. Mas, antes de adentrarmos nessa discussão, será

79
Superintendência de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado (SCGERAES).
77

analisada na próxima seção, a introdução no Estado de Minas Gerais da “Terceira Geração do


Choque de Gestão”, por meio da adoção de um modelo de gestão transversal de
desenvolvimento, conforme apresentado a seguir.

3.3 A Administração Transversal do Desenvolvimento

Na proposta apresentada no Plano de Governo 2011/2014, o então candidato ao


Governo de Minas Gerais assumiu o compromisso de implantar no Estado um modelo
baseado na transversalidade e intersetorialidade, por meio da criação de sete redes que
compõem ao final as denominadas “Redes de Desenvolvimento Integrado80”. Nesse contexto,
portanto, é que foi editada a Lei Delegada nº. 180, de 20 de janeiro de 20 de janeiro de 2011.81
O Governo do Estado de Minas Gerais, dando continuidade à reforma administrativa
iniciada em 2003, intitulada “Choque de Gestão”, sem prejuízo da observância das diretrizes
do ajuste fiscal e da gestão por resultados, adotou, a partir de janeiro de 2011, o modelo de
gestão transversal de desenvolvimento.
Tal modelo surgiu com a Lei Delegada nº. 180/11, e será orientado pelas diretrizes de
colaboração institucional e de intersetorialidade no âmbito governamental e
extragovernamental, de transparência administrativa e participação social, de qualidade do
gasto, eficiência e compartilhamento na gestão e de melhoria dos indicadores institucionais,
administrativos, econômicos, sociais e humanos, com ênfase nas prioridades estratégicas do
Governo, regionais ou setoriais, observados o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(PMDI) e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG)82.
O modelo transversal de desenvolvimento introduz o conceito de Estado em Redes,
com a participação da sociedade civil. O Estado em Redes prevê a integração de órgãos e
entidades da Administração Pública Estadual em sistemas setoriais agrupados em quatro áreas
temáticas básicas da função administrativa: Governança Institucional; Planejamento, Gestão e

80
Compõem as Redes de Desenvolvimento Integrado: 1) Rede de Gestão Eficiente; 2) Rede de Atendimento em
Saúde; 3) Rede de Educação e Desenvolvimento; 4) Rede de Infraestrutura; 5) Rede de Desenvolvimento Social,
Proteção e Segurança; 6) Rede de Desenvolvimento Sustentável e Cidades; e 7) Rede de Identidade Mineira.
(PLANO DE GOVERNO 2011/2014, p. 8)
81
Lei Delegada nº. 180, de 20 de janeiro de 2011, dispõe sobre a estrutura orgânica da Administração Pública do
Poder Executivo do Estado de Minas Gerais e dá outras providências.
82
Art. 2º da Lei Delegada nº. 180/11.
78

Finanças; Direitos Sociais e Cidadania; e Desenvolvimento Sustentável, segundo o critério da


finalidade prioritária de cada sistema.
Nesse modelo, os sistemas setoriais serão compostos por Secretarias de Estado,
órgãos autônomos, autarquias e fundações e poderão formar redes de integração institucional
e social que, organizadas de modo integral e matricial, se articularão com a sociedade civil.
As redes prioritárias do modelo de gestão transversal do desenvolvimento que
atuarão no âmbito do Poder Executivo, nas áreas temáticas citadas alhures, são as seguintes83
(a FIG 1 apresenta o Modelo de Gestão – Estado em Redes):
I - Área de apoio ao Governo e às relações institucionais: Rede de Governo
Integrado;
II - Área de Planejamento, Gestão e Finanças: Rede de gestão eficiente e eficaz e de
qualidade e equilíbrio do gasto;
III - Área de Direitos Sociais e de Cidadania:
a) Rede de atendimento em saúde;
b) Rede de educação e desenvolvimento do capital humano; e
c) Rede de desenvolvimento social, proteção, defesa e segurança;
IV - Área de Desenvolvimento Sustentável:
a) Rede de infraestrutura;
b) Rede de desenvolvimento rural;
c) Rede de desenvolvimento sustentável e de cidades;
d) Rede de tecnologia e inovação; e
e) Rede de identidade mineira.

83
As redes estão definidas no § 2º. do art. 4º. da Lei Delegada nº. 180/11.
79

FIGURA 4 – Ilustração – Governo em Redes


Fonte: Portal: www.mg.gov.br.84

Além daqueles citados alhures, são instrumentos da Administração Transversal do


Desenvolvimento: os Comitês Temáticos; os Fóruns Especializados de Políticas Públicas; as
Conferências Participativas de Políticas Públicas; as Audiências Públicas; a Consulta Pública;
os Conselhos de Políticas Setoriais; os Portais Institucionais, integrantes de sistemas oficiais,
sistemas de informações e base de indicadores da governança; a Agenda de Melhorias; as
Câmaras Multissetoriais de Políticas Públicas; as Unidades Administrativas Regionais; e
outros instrumentos correlatos, desde que oficializados ou integrados por processos
colaborativos formais85.

84
Consulta ao site www.mg.gov.br realizada em 28/01/2011, Matéria: “Estado em Redes: Nova estrutura
organiza o Estado em Redes e estimula a participação social”.
85
Os instrumentos do modelo de Administração Transversal do Desenvolvimento estão previstos no art. 3º., 4º. e
5º., incisos I a XI da Lei Delegada nº. 180/11.
80

Na reorganização da Administração Pública dentro desse novo modelo, foi criado o


Escritório de Prioridades Estratégicas86, com a finalidade de contribuir para a definição e a
execução das prioridades estratégicas do Governo, assumindo papel colaborador junto aos
órgãos e entidades da Administração Pública do Poder Executivo.
Dentre as competências do Escritório de Prioridades Estratégicas, destacamos que
este órgão atuará no apoio, na articulação e no alinhamento das ações do Governo para a
consecução das prioridades estratégicas definidas no PMDI, em cooperação com as unidades
setoriais, sob a orientação do Governador, além da coordenação do sistema estadual de
monitoramento e avaliação de políticas públicas e de programas, instituído por ato do
Governador, garantindo o rigor técnico, a objetividade e a utilização dos resultados das
avaliações realizadas para esse fim.87
Nota-se que o modelo apresentado pela Lei Delegada nº. 180/11, acolhe exatamente
a proposta do Plano de Governo 2011/2014, apresentada em campanha pelo atual Governador
do Estado. Nesse plano, foi proposto um modelo de desenvolvimento transversal por meio da
criação de redes e parcerias com a sociedade civil.88
O Plano de Governo apresentou um balanço do trabalho realizado em cada uma das
13 Áreas de Resultados do PMDI, juntamente com a proposta do novo modelo a ser adotado
pelo Estado nos próximos quatro anos, qual seja, o desenvolvimento integrado através de
redes, envolvendo a sociedade na busca de soluções regionais para problemas locais,
facilitando a transversalidade e a atuação interinstitucional necessárias à implementação
efetiva de políticas públicas.
Após o Choque de Gestão, que recolocou as condições financeiras de Minas no
patamar adequado, e o programa Estado para Resultados, em que levamos às
pessoas os resultados concretos da ação governamental, melhorando os indicadores
em Minas, chegamos à terceira geração do Choque: a Gestão para a Cidadania. Este
é, talvez, o passo mais ambicioso e ousado que é aproximar, no dia-a-dia, o Estado

86
Lei Delegada nº. 182, de 20 de janeiro de 2011, que dispõe sobre a estrutura orgânica básica do Escritório de
Prioridades Estratégicas.
87
As competências do Escritório de Prioridades Estratégicas foram definidas no art. 2º., incisos I a XI da Lei
Delegada nº 182/11.
88
Os desafios que se colocam exigem um Estado preparado para estar na liderança do crescimento econômico e
dos avanços sociais ao longo dos próximos anos. Isso significa possuir uma infraestrutura disponível para
amparar esse crescimento, bem como base de conhecimento nos diversos níveis que deem suporte às novas
necessidades. Exigem-se também novas formas de governança através de redes de parcerias com a sociedade
civil, poderes políticos nacionais e locais, empresários e entidades de classe. Trata-se de desenvolver redes
colaborativas cujo objeto deve ser o desenvolvimento local por meio da diversificação produtiva, introdução de
inovações e profundamente calcados em conhecimento e tecnologia. Outro processo fundamental será buscar
mecanismos que propiciem a transversalidade setorial, no sentido de desenvolver soluções que integrem as
diversas formas de conhecimento e organizações disponíveis em Minas. Além disso, trata-se de proposta que
visa diversificar a base produtiva do Estado, ampliar e aprofundar os resultados positivos alcançados em saúde,
educação, segurança e desenvolvimento integrado (Plano de Governo, ANASTASIA, 2010, p. 11)88
81

das pessoas. É motivar a sociedade a participar de maneira ativa, fazer com que a
pessoa se sinta integrante desse movimento, a partir da concepção do governo em
rede. É mostrar que o Governo, sozinho, não é capaz de modificar a realidade
(ANASTASIA, 2011, matéria publicada no Diário Oficial do Estado de Minas
Gerais, em 12/02/2011. “Iniciada Terceira Geração do Choque de Gestão”. Diário
do Executivo, p. 3).

Conforme dito, anteriormente, um dos instrumentos da implantação desse novo


modelo é a “Agenda de Melhorias”. Trata-se de um documento que resume um trabalho
liderado pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) e pelo Governo de Minas
e tem por finalidade contribuir para a discussão de como construir um sistema eficaz de
entrega de resultados para a gestão pública baseado nas experiências implantadas no Estado.
(MINAS GERAIS, 2010, p. 3)
A “Agenda de Melhorias” possui três volumes. O volume referente ao “Livro
Vermelho” traz o contexto histórico e o panorama do sistema de resultados em Minas, bem
como apresenta seus componentes e sua evolução. Ele mostra a trajetória de entregas de
Resultados no Estado, com suas perspectivas e avanços. A evolução dos mecanismos de
gestão por resultados atingiram o que atualmente compõem a estrutura da FIG. 5.

FIGURA 5 – Sistema de Entrega de Resultados em Minas Gerais


Fonte: MINAS GERAIS, Agenda de Melhorias, Livro Vermelho, p. 13

Na primeira dimensão, temos a definição das prioridades estratégicas do Governo


(Programas Estruturadores) com os indicadores de desempenho. Na segunda, existe um
acompanhamento e suporte a projetos e programas, além do monitoramento e avaliação dos
mesmos para gestão da carteira. Na terceira, procura-se definir metas e avaliar consequências
com vistas à promoção, avaliação e desempenho, no âmbito do sistema que compõe o Acordo
de Resultados. Na quarta dimensão, busca-se definir modelos para alocação e
desenvolvimento estratégico de pessoas. E, por fim, a quinta dimensão perpassa todas as
82

anteriores, visto que promove mecanismos de tomada de decisão e interação entre órgãos do
Governo, garantindo a integração de todas as demais (AGENDA DE MELHORIAS, p. 14).
A partir desse cenário, o documento relacionado no “Livro Vermelho” busca, então,
apresentar o sistema descrito alhures, a fim de garantir a sua manutenção para a gestão
2011/2014, por meio da descrição de seu funcionamento na entrega de resultados,
compreendendo seus principais desafios, além de apresentar uma proposta estratégica para os
próximos vinte anos (2011-2030).
O volume referente ao “Livro Branco”, além de também realizar um panorama
histórico e a composição do sistema de entrega de resultados, apresenta a sua organização e as
questões críticas para o seu desenvolvimento, com uma visão de futuro para 2030.
Por fim, o volume referente ao “Livro Azul” apresenta as perspectivas da visão de
futuro projetadas para 20 anos no horizonte de 2030. O padrão de desenvolvimento a ser
consolidado nesses 20 anos, será caracterizado pelos atributos da qualidade de vida, da
prosperidade e da sustentabilidade.
A qualidade de vida conjuga tanto oportunidades econômicas como acesso a
serviços públicos de qualidade – educação, saúde, segurança e proteção social – e o
fortalecimento da sociedade protagonista, com a ampliação permanente de
capacidades do indivíduo, como expressão de liberdade e valorização da
democracia.
A prosperidade se apóia em um ambiente de negócios desenvolvido com forte
empreendedorismo, aumento da produtividade da economia e mais e melhores
oportunidades de trabalho. Uma economia dinâmica, competitiva e diversificada
incorpora novas formas de organização da produção, adota inovação permanente e
se insere cada vez mais nos mercados globais.
A sustentabilidade é central e assumida de forma ampla, tanto nas dimensões
socioambiental e econômica, como na estabilidade e qualidade das instituições – as
regras formais (traduzidas em leis) e informais (costumes, tradições e códigos de
conduta) que dão forma às interações políticas, econômicas e sociais (AGENDA DE
MELHORIAS, LIVRO AZUL, p. 36).

Ao analisar os instrumentos de planejamento utilizados pelo Estado, verificamos que


o Governo de Minas norteará sua gestão com uma perspectiva de futuro projetada para 20
anos, sem prejuízo daquela planejada no PMDI. No que tange às ações de longo prazo temos,
concomitantemente, o horizonte de 2023, projetado no PMDI e o horizonte de 2030, projetado
na Agenda de Melhorias.89

89
É necessário informar ao leitor que a Secretária de Estado de Planejamento e Gestão, Renata Vilhena,
apresentou em 11/02/2011, o cronograma de planejamento estratégico do Governo de Minas a curto, médio e
longo prazos. Segundo ela, os trabalhos serão desenvolvidos em três frentes: planejamento de 2011, revisão do
Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) para até 2030, e elaboração do Plano Plurianual das
Ações Governamentais (PPAG) 2012-2015. "Primeiramente, vamos trabalhar na elaboração do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado, a visão de longo prazo do Governo para 2030, apontar os projetos estruturadores e
detalhá-los. A Secretaria do Planejamento será uma orientadora, uma condutora e facilitadora desse processo,
que é construído de forma conjunta com todos os demais secretários" (Matéria publicada no Jornal MINAS
83

Assim, pelo contexto das mudanças introduzidas ao processo de modernização


administrativa iniciada em Minas Gerais, em 2003, verificamos que estamos vivenciando no
Estado, o início da Terceira Geração do “Choque de Gestão”, lembrando que a Primeira
Geração foi marcada pelas diretrizes de equilíbrio fiscal e a Segunda Geração pelas diretrizes
de gestão por resultados. Ressalta-se que esta fase teve início em janeiro de 2011, sobre ela,
algumas considerações foram realizadas no intuito de apresentar as diretrizes segundo as
quais à Administração Pública estará submetida nos próximos quatro anos. Não há aqui um
estudo de literatura, apenas uma análise das mudanças empreendidas na Lei Delegada nº
180/11 que alterou a estrutura organizacional da Administração Pública Direta e Indireta e
normatizou as diretrizes do modelo de gestão desta fase.

3.4 Considerações acerca da Reforma Administrativa de Minas Gerais à luz dos


desafios do modelo pós-burocrático e da NPM

Conforme estudado no Capítulo 1, Seção 1.4, o modelo pós-burocrático emerge de


um conjunto de princípios, procedimentos e técnicas administrativas imbuídos de caráter
gerencial. Esta redefinição do papel do Estado está orientada pela tendência mundial da “New
Public Management (NPM)”.
A NPM utiliza novas técnicas de gestão, com a finalidade de combater a ineficiência
da administração pública, no que se refere à formulação e execução de políticas públicas; de
ampliar a responsividade; favorecer a implementação de mecanismos de transparência na
tomada de decisões; e a economia dos gastos e a qualidade dos serviços prestados
(MARTINS, IMASATO e PIERANTI, 200790 apud ROMERO, p. 24, 2008).
Ainda no tocante à discussão realizada anteriormente acerca dos desafios do modelo
pós-burocrático, estudamos a reflexão realizada por Manuel Castells sobre a experiência
internacional recente de transformação dos Estados. Segundo o autor, todas as mudanças
ocorridas nas estruturas e processos dos Estados se resumem em experiências de construção
do que venha a ser o Estado-Rede. Nessa visão, as transformações dos Estados devem

GERAIS, em 12/02/2011). Portanto, com relação ao PMDI e o PPAG, serão realizadas mudanças referentes ao
seu planejamento estratégico, nos próximos meses.
90
MARTINS, Paulo Emílio Matos; IMASATO, Taketoshi; PIERANTI, Octavio Penna. Reformas
Administrativas Brasileiras Recentes: A Dimensão estrutural e o desafio da quebra de um paradigma na
Administração Pública. In: Encontro da ANPAD, 2007, Rio de Janeiro. Anpad, 2007.
84

obedecer a oito princípios administrativos: subsidiariedade, flexibilidade, coordenação,


participação cidadã, transparência administrativa, modernização tecnológica,
profissionalização e retroação na gestão (1998, p. 27 e 28).
Ao analisar a redefinição do papel do Estado de Minas Gerais, verificamos que as
mudanças introduzidas na Administração Pública desde 2003, emergiram de técnicas
administrativas e princípios inspirados na tendência mundial da NPM.
A “Primeira Geração do Choque de Gestão” foi marcada pela redução dos gastos.
Nesta fase, ações foram adotadas pelo Estado, no intuito de revisar o modelo de gestão dos
recursos humanos, dos processos e rotinas administrativas buscando o equilíbrio fiscal e o fim
da crise fiscal e administrativa herdada da gestão anterior.
Medidas dessa natureza foram adotadas tanto na Reforma Administrativa da
Inglaterra quanto da Nova Zelândia. Na Inglaterra foi reduzido o tamanho da máquina, de 700
mil para 600 mil funcionários, com a consequente diminuição de seus custos, além do
aprimoramento do gerenciamento, seja no acompanhamento das melhorias na administração
do serviço público, seja na execução da avaliação de desempenho dos servidores
(JENKINS91, 1998, apud PAULA, 2009, p.46). Na Nova Zelândia, os gastos públicos em
geral foram restringidos dentro dos limites de uma administração fiscal responsável
(RICHARDSON, 2005, p. 217).
A segunda fase deste processo de reforma, denominada “Segunda Geração do
Choque de Gestão”, implementou efetivamente a gestão por resultados na Administração
Pública de Minas Gerais, ao criar o “Programa Estado para Resultados”. Ao investir na
implementação de uma metodologia de planejamento, a Administração Pública mineira foi
dotada de práticas de gestão no intuito de definir seus objetivos e suas metas com
gerenciamento intensivo de seus projetos.
Já a “Terceira Geração do Choque de Gestão”, iniciada em janeiro de 2011,
introduziu no Estado o modelo de gestão transversal de desenvolvimento. Esse modelo
compõe as denominadas Redes de Desenvolvimento Integrado, quais sejam: Rede de Gestão
Eficiente; Rede de Atendimento em Saúde; Rede de Educação e Desenvolvimento; Rede de
Infraestrutura; Rede de Desenvolvimento Social, Proteção e Segurança; Rede de
Desenvolvimento Sustentável e Cidades; e Rede de Identidade Mineira.
O que se pode inferir das diretrizes emanadas da Lei Delegada nº 180/11 é que o
modelo transversal de desenvolvimento introduz o conceito de Estado em Redes, com a

91
JENKINS, K. A reforma do serviço público no Reino Unido. In: PEREIRA, L. C. Bresser; SPINK, P. (Orgs.).
Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998.
85

participação da sociedade civil e a integração de órgãos e entidades da Administração Pública


Estadual em sistemas setoriais agrupados.
Desta forma, necessário esclarecer que o conceito de “Estado Rede” adotado em
Minas Gerais nesta fase, não é aquele idealizado por Castells. O Estado-Rede na visão do
autor é aquele que, ao redefinir seu papel, busca reunir e obedecer a oito princípios
administrativos: subsidiariedade, flexibilidade, coordenação, participação cidadã,
transparência administrativa, modernização tecnológica, profissionalização e retroação na
gestão (CASTELLS, 1998, p. 27 e 28).
Nesse contexto, tais princípios devem guiar a redefinição do papel do Estado que
busca sua transformação no âmbito da reforma administrativa. Ao apresentar as mudanças
introduzidas em Minas Gerais desde o início da reforma em 2003, verificamos que as mesmas
atendem aos princípios apontados pelo autor nas suas três etapas e não somente na terceira.
Nesta terceira fase do processo de reforma de Minas Gerais, a rede será estabelecida
por meio da participação da sociedade civil e a integração entre a Administração Pública
Direta e Indireta, portanto ela é apenas parte do Estado-Rede idealizado por Castells. A visão
do autor é muito mais complexa que essa integração, pois reúne uma conjuntura de
transformações que buscam alcançar uma Administração Pública orientada pelos princípios
apontados alhures como um todo.
Portanto, podemos concluir que as orientações da NPM bem como os princípios,
procedimentos e técnicas administrativas que orientam uma gestão por resultados imbuída de
caráter gerencial, estão presentes nas transformações ocorridas no Estado de Minas Gerais.
Mas como já dito anteriormente, na opinião Ferlie et al (1999, p. 26) não há definições claras
ou unânimes sobre o que a nova administração pública é, do que está a caminho de se tornar
ou ainda do que deveria ser. Sendo assim, as experiências é que vão inspirar a literatura na
discussão de uma Administração Pública ideal. Os atores envolvidos na experiência mineira
de reforma estão buscando registrar as transformações ocorridas no Estado de forma a
contribuir com esse debate. São transformações recentes que já despertam a atenção dos
estudiosos do tema pelas mudanças implementadas. Não possuímos elementos suficientes
para afirmar que Minas Gerais está no caminho certo, mas a perenização no tempo das
mudanças introduzidas, irá dizer se o modelo de gestão adotado no Estado irá contribuir para
a discussão acerca da Reforma do Estado no âmbito da Ciência da Administração Pública.
No próximo capítulo, estudaremos o modelo de parceria com o Terceiro Setor
implementado em Minas Gerais no bojo do “Choque de Gestão”, cerne desta pesquisa. Mas
antes de adentrarmos nessa discussão faz-se necessário esclarecer que não poderíamos
86

analisar o modelo de gestão de parceria com o terceiro setor mineiro sem antes apresentarmos
as mudanças introduzidas no Estado desde 2003. Conhecer a aproximação estabelecida com a
sociedade civil no bojo da Reforma Administrativa Mineira sem apresentar o contexto das
mudanças introduzidas no Estado, deixaria essa pesquisa incompleta, haja vista que o modelo
mineiro de OSCIP está alinhado às diretrizes reformistas no tocante às formas de atuação do
Poder Público.
Neste contexto, veremos como o modelo mineiro de parceria com o terceiro setor,
para o fomento e execução de projetos, está alinhado às diretrizes da Reforma Administrativa
realizada em Minas Gerais, assim como o Termo de Parceria, vínculo jurídico de cooperação
estabelecido entre o Poder Público e a OSCIP, atende aos propósitos da política de
contratualização por resultados. Lembrando que a atuação do Estado em parceria com o
terceiro setor acolhe o princípio ou o mecanismo da descentralização ou subsidiariedade que
deve orientar qualquer Estado que busque redefinir seu papel por meio de reformas
administrativas conforme discussão realizada na Seção 1.4 do Capítulo 1.
87

4 A PARCERIA COM O TERCEIRO SETOR

O modelo mineiro de parceria com o terceiro setor está alinhado às diretrizes da


Reforma Administrativa realizada em Minas Gerais, demonstrada no capítulo anterior.
A legislação estadual referente à matéria foi idealizada no âmbito da Reforma do
Estado, onde se encontra iminente a discussão sobre as formas de atuação do poder público e
as técnicas de modernização da administração, visando uma maior eficiência na execução dos
serviços de interesse da coletividade e o alcance de resultados satisfatórios.
Neste capítulo, buscaremos realizar uma análise da legislação mineira de parceria
com o terceiro setor, no intuito de conhecer o modelo implementado em Minas Gerais, com
enfoque nos critérios para qualificação, no estudo do Termo de Parceria e na escolha da
OSCIP. Nesta discussão, realizaremos um debate envolvendo o instituto da licitação e o
instituto do convênio, com a finalidade de analisar a natureza jurídica do instrumento “Termo
de Parceria”. Em seguida, apresentaremos o cenário das parcerias firmadas pelo Poder
Público Estadual, descrevendo o volume, as áreas e os recursos investidos nessa parceria com
instituições não governamentais para execução de políticas públicas.
Seguindo na análise da legislação mineira, estudaremos, em seções distintas, os
aspectos de fomento às atividades da OSCIP, bem como as formas de controle e
acompanhamento.
Por fim, na última seção, realizaremos, uma análise da execução do Programa
Estruturador “Minas Olímpica” por meio da parceria com o Instituto Brasileiro para o
Desenvolvimento do Esporte, Educação e Cultura (IBDEEC). Trata-se um programa que teve
sua execução realizada em parceria com quatro OSCIP, e, por essa razão, o escolhemos para
uma análise, sob o aspecto da eficácia, tomando por base os indicadores e suas respectivas
metas pactuadas no Termo de Parceria firmado em 2009.
Ao final, serão realizadas algumas considerações sobre o Programa Minas Olímpica,
mais especificamente sobre a ação referente aos “Jogos Escolares de Minas Gerais (JEMG)” e
a parceria estabelecida pelo Estado de Minas Gerais com o IBDEEC.
88

4.1 Conhecendo o modelo mineiro de parceria com o Terceiro Setor

Para, enfim, alcançar os resultados pretendidos dentro dessa lógica do “Choque de


Gestão”, adotou-se em Minas Gerais, o modelo de parceria com a denominada “Organização
da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)”, com a finalidade de estender para o
Terceiro Setor as atividades não-exclusivas do Estado, em um sistema de parceria que
envolve financiamento e controle pelo Poder Público. Em Minas Gerais, as OSCIP atuam
como parceiras do Estado na execução de programas e planos de ações, na realização de
projetos e na prestação de serviços sociais.
Nesse contexto, a utilização da parceria com a sociedade civil para a execução de
serviços sociais em Minas Gerais, foi concebida no Plano de Governo 2003/2006 –
Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, quando foram apresentadas as inovações
gerenciais propostas pelo projeto estruturador “Choque de Gestão” (VILHENA, 2006, p.
131).
Como iniciativa de curto prazo, o estado de Minas Gerais presenciou um processo
de reforma do Estado que, por si, já deu início a um processo de reforma
institucional que garantiria que o processo de planejamento perdurasse e tivesse
eficácia. Foram instituídos: o colegiado de gestão e as câmaras temáticas; as áreas de
planejamento, de gestão e de finanças de cada órgão e entidades foram integradas; o
comitê de governança eletrônica; e, entre outras iniciativas, o modelo de Oscip
como estratégia de fortalecimento da sociedade civil na promoção de serviços
não exclusivos do Estado (CORRÊA, 2007, p. 493) (grifo nosso).

A proposta mineira resultou do Projeto de Lei nº. 8, de 18 de fevereiro de 2003, de


autoria do Deputado Leonardo Quintão, do Partido da Frente Liberal (PFL) e teve um
interstício de dez meses, até a sua promulgação, em dezembro de 2003 com a Lei nº.
14.870/03. Durante a tramitação do referido PL na Assembleia Legislativa do Estado de
Minas Gerais (ALMG), a Comissão de Administração Pública, ao analisar o mérito da
proposta, apresentou em seu relatório, a seguinte fundamentação:
No contexto da reforma do Estado, que é um fenômeno global, tem-se discutido
muito sobre as formas de atuação do poder público e as técnicas de modernização da
administração, visando a maior eficiência na execução dos serviços de interesse da
coletividade e ao alcance de resultados mais satisfatórios. Exatamente nesse
contexto foi promulgada a Emenda nº 19 à Constituição da República. A reforma
administrativa por ela implementada consagrou expressamente, no “caput” do art.
37, o princípio da eficiência como diretriz para o desempenho da função
administrativa e a figura do contrato de gestão como mecanismo de ampliação da
autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades da
administração pública (§ 8º do art. 37), a par de outras inovações cristalizadas na Lei
Maior. No caso específico do Estado brasileiro, cuja tradição de ineficiência sempre
comprometeu a gestão da coisa pública, tem-se buscado maior interação entre o
setor público e o privado, a par da administração gerencial baseada em controle de
metas e resultados. No plano federal, essa parceria pode ser verificada por meio da
89

Lei nº 9.637, de 1998, que dispõe sobre a qualificação de entidades como


organizações sociais. Posteriormente, foi promulgada a Lei Federal nº 9.790, de
1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui
e disciplina o termo de parceria e dá outras providências. Ambas as leis servem de
referência para a disciplina da matéria no âmbito dos Estados federados, mas é
necessário cautela para não reproduzir os equívocos do legislador federal e para que
se consiga aprimorar ao máximo o conteúdo da futura lei mineira sobre o assunto.
No exercício da atividade abstrata de elaboração do direito, cabe a esta Casa
Legislativa dar a sua contribuição para produzir a lei mais moderna, completa e
adequada aos interesses da sociedade mineira, cabendo ao Executivo aplicá-la aos
casos concretos. (...) Gostaríamos de assinalar que o instituto das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs - poderá implicar considerável
melhoria na qualidade dos serviços de interesse social, com reflexos altamente
positivos na vida do cidadão, que é o destinatário por excelência de ações dessa
natureza. Essa perspectiva de conferir mais eficiência ao desempenho de atividades
de interesse coletivo atesta a conveniência de se legislar sobre a questão, além de ser
uma tendência da administração pública moderna, que dá ênfase aos resultados
alcançados92 (grifo nosso).

Assim, partindo dos modelos de OS e OSCIP federais, Minas Gerais criou sua
própria legislação, instituindo o modelo OSCIP em nosso Estado, por meio da Lei Estadual
nº. 14.870, de 16 de dezembro de 200393, regulamentada pelo Decreto Estadual nº. 44.914, de
3 de outubro de 2008.94
Cumpre ressaltar, aqui, no que concerne ao modelo proposto, a sua natureza híbrida,
que une as características de gestão das OS e os aspectos de fomento das OSCIP. Com essas
características, o modelo adotado em Minas Gerais, amplia as possibilidades de sua utilização,
de maneira a atender, com um só instrumento, a necessidade de descentralização e
flexibilização do Estado e as demandas de fomento a projetos específicos do Terceiro Setor
(LEMOS et al, 2006, p. 131).
O Estado de Minas Gerais é um dos pioneiros na implementação desse instrumento,
que se encontra em contínuo desenvolvimento. A execução de políticas públicas em
parceria com OSCIP’s é uma iniciativa para melhorar os produtos oferecidos para a
sociedade, dotando de eficiência a gestão dos recursos públicos e a produção de
serviços. Tem-se o objetivo de institucionalizar a ação governamental articulada
com entidades do Terceiro Setor devidamente qualificadas, pois essas entidades
possuem condições de atuação mais flexíveis e transparentes, haja vista que sua
gestão pauta-se em um modelo de transparência e inclusão social. 95

92
Projeto de Lei nº. 8/03, Parecer de Primeiro Turno. Comissão de Administração Pública, Assembleia
Legislativa do Estado de Minas Gerais – ALMG, DOE: 25/11/2003.
93
Lei Estadual nº. 14.870, de 16 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a qualificação de pessoa jurídica de
direito privado como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP - e dá outras providências.
94
Decreto Estadual nº. 44.914, de 3 de outubro de 2008, que regulamenta a Lei nº. 14.870, de 16 de dezembro
de 2003, que dispõe sobre a qualificação de pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, como
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá
outras providências. Este Decreto já sofreu três alterações, por meio do Decreto Estadual nº. 45.007, de 13 de
janeiro de 2009, do Decreto Estadual nº 44.008, de 24 de abril de 2009 e do Decreto Estadual nº. 45.269, de 29
de dezembro de 2009.
95
Sítio eletrônico da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG: http://
www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip, consulta realizada em 15/12/2010.
90

No âmbito da Reforma Administrativa, iniciada em 2003, na primeira geração do


Choque de Gestão, a proposta de parceria com o terceiro setor estava contida no escopo de
Projeto Estruturador “Choques Setoriais de Gestão”.
Objetivo: Consolidar o choque de gestão em todos os setores do Governo Estadual
e adensar seus benefícios em transformações efetivas para a sociedade mineira, com
ênfase na geração e alcance dos resultados finalísticos das áreas de resultados
definidas.
Escopo: Viabilizar a implementação das políticas públicas planejadas, por meio de
ações pontuais e estratégicas para solucionar entraves estruturais e administrativos.
Monitoramento das agendas setoriais do Choque de Gestão. Disseminação, no
Governo estadual, dos novos métodos e práticas gerenciais (intensivas), com foco
nos resultados, incluindo rigorosa metodologia para o alcance das metas e
instrumentos de pactuação de resultados. Aprimoramento dos mecanismos de
parceria com o terceiro setor e interação com outros entes federados (MINAS
GERAIS, p. 32) (grifo nosso).

Na revisão do PMDI, com a Lei nº. 17.007/2007, o predito Projeto Estruturador,


passou a integrar a área de resultado “Qualidade e Inovação na Gestão Pública”, que tem por
objetivo a ampliação da transparência e do controle social das ações de governo; a
incorporação de inovações e da disseminação de boas práticas de gestão nas instituições
públicas; o aprimoramento da governança corporativa e da profissionalização dos servidores
públicos; o aumento da utilização do governo eletrônico e da presença do terceiro setor na
prestação de serviços e promover a gestão integrada de políticas públicas setoriais (PPAG
2008-2011, 2008, p. 12).
Pois bem, temos que a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
“é um título concedido a organizações de direito privado, sem fins lucrativos que atuem no
desenvolvimento de projetos e programas sociais que representem o interesse público”96.
Em Minas Gerais, uma pessoa jurídica de direito privado poderá qualificar-se como
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), nos termos da Lei 14.870/03,
podendo firmar parceria com o Poder Público destinado à formação de vínculo de cooperação,
para o fomento e execução de atividades de interesse público.

4.1.1 Critérios para qualificação

O art. 3º. da Lei nº 14.870/03, determina que só poderá qualificar-se como OSCIP,
entidade privada sem fins lucrativos, ou seja, aquela que não distribui entre os seus
96
Definição apresentada no sítio da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG):
www.planejamento.mg.gov.br, consulta realizada em 10/02/2011.
91

associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes


operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, participações ou parcelas de seu patrimônio,
auferidos mediante o exercício de suas atividades e que os aplica integralmente na consecução
de seu objetivo social.
Para obter a qualificação como OSCIP, de acordo com a citada lei, o estatuto da
pessoa jurídica deverá desempenhar pelo menos uma das atividades previstas nos incisos I a
XIV do seu art. 4º., a saber:
a) Assistência social;
b) Cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
c) Ensino fundamental ou médio gratuitos;
d) Saúde gratuita;
e) Segurança alimentar e nutricional;
f) Defesa, preservação e conservação do meio ambiente, gestão de recursos hídricos
e desenvolvimento sustentável;
g) Trabalho voluntário;
h) Desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
i) Experimentação não lucrativa de novos modelos socioprodutivos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
j) Defesa dos direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria
jurídica gratuita;
k) Defesa da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de
outros valores universais;
l) Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias, produção e divulgação de
informações e conhecimentos técnicos e científicos;
m) Fomento do esporte amador;
n) Ensino profissionalizante ou superior.

Cumpre esclarecer que a entidade interessada em qualificar-se no campo ação de


qualquer das atividades citadas, deverá comprovar a experiência de 2 anos na execução direta
de projetos, programas ou planos de ação relacionados a elas. Além disso, essa comprovação
pode ocorrer por meio da apresentação de documentos que confirmem a prestação de serviços
intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público
que atuem em áreas afins. Esta exigência foi inserida no texto legal por meio da alteração do
parágrafo único do art. 4º., através da Lei nº. 17.349, de 17/1/2008, para ter validade a partir
92

de janeiro de 2010. Antes disso, vigorava a regra de que, tal exigência poderia ser suprida,
mediante a comprovação de experiência dos dirigentes da entidade na execução das atividades
indicadas em seu estatuto social.
Tal alteração, a nosso ver, vai ao encontro do que a doutrina aponta como um
requisito de suma importância para atendimento aos princípios constitucionais discutidos
anteriormente97. Na lição de Pereira Jr. et al (2009), um dos requisitos para atendimento
desses princípios, é a necessidade de comprovação de que a entidade privada esteja
constituída há um período de tempo suficiente para demonstrar sua experiência técnico-
operacional. Além disso, o autor considera necessária, ainda, a comprovação de outros
requisitos como a demonstração, na prática, de aptidão para concretizar os objetivos definidos
no estatuto social da entidade. Em Minas Gerais, a juízo do legislador, esse período foi
definido em dois anos.
A comprovação da experiência mínima de dois anos, ocorre por meio de um
documento cujo modelo é disponibilizado no sítio eletrônico da SEPLAG. Nele, a entidade
atesta a experiência na execução das atividades indicadas em seu estatuto social. Além disso,
ela deverá demonstrar a execução de projetos relacionados às atividades previstas na lei de
OSCIP (art. 2º., §§ 2º. e 3º. do Decreto nº. 44.914/08).
§ 3º. Para comprovação do disposto no § 2º., a entidade poderá encaminhar cópias
de convênios, contratos, parcerias ou outros instrumentos formais, ou, no caso de
apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público, relatório
elaborado pela entidade apoiada, que comprove a realização de atividades na área
de atuação prevista no estatuto social da entidade a ser qualificada, especificando as
ações realizadas, o montante de recursos utilizados e sua origem, o público atendido
e os resultados alcançados (§ 3º. do Decreto nº. 44.914/08).

A pessoa jurídica de direito privado interessada em obter a qualificação de OSCIP no


Estado, deverá adequar o seu Estatuto às exigências do art. 5º. da Lei Estadual nº. 14.870/03,
apresentando a documentação disposta no art. 7º. da mesma lei.
Dentre as exigências previstas no art. 5º. da referida lei, destacamos, aqui, a
obrigação de norma estatutária que preveja a observância, na aplicação de recursos públicos e
gestão de bens públicos, dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
publicidade, da economicidade, da razoabilidade e da eficiência. Observa-se que o legislador
mineiro, ao instituir tal obrigação, respeitou e acolheu a orientação do art. 37, caput, da
Constituição Federal de 1988.

97
Os dilemas que envolvem os institutos das Organizações Sociais e das Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público foram tratados no Capítulo II, Seção 3.1.3, para onde remetemos o leitor.
93

À semelhança da Lei Federal nº. 9.790/99, a legislação mineira vedou a qualificação


como OSCIP para a sociedade comercial; sindicato; associação de classe ou representativa de
categoria profissional; instituição religiosa ou voltada para a disseminação de credo, culto ou
prática devocional e confessional; organização partidária e assemelhada e suas fundações;
entidade de benefício mútuo destinada a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito
de associados ou sócios; entidade ou empresa que comercialize plano de saúde e
assemelhados; a instituição hospitalar privada não gratuita e sua mantenedora; escola privada
dedicada ao ensino fundamental e médio não gratuitos e sua mantenedora; cooperativa;
fundação pública; organização creditícia a que se refere o art. 192 da Constituição da
República, que tenha qualquer vinculação com o sistema financeiro nacional; e a entidade
desportiva e recreativa dotada de fim empresarial (art. 6º., I a XII, da Lei nº. 14.870/03).
Portanto, ainda que se dediquem às atividades previstas no art. 4º. da Lei 14.870/03,
apresentadas anteriormente, o legislador mineiro não contemplou às organizações da
sociedade civil, citadas acima, a prerrogativa de qualificação como OSCIP.
A qualificação fica sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão (SEPLAG), por meio do Núcleo Central de Parcerias com organizações da sociedade
civil de interesse público (OSCIP). Cumpre esclarecer que a Lei Delegada nº. 180, de janeiro
de 2011, que reformou a estrutura orgânica da Administração Pública do Poder Executivo do
Estado de Minas Gerais, criou o Núcleo Central de Parcerias com organizações da sociedade
civil de interesse público (OSCIP), no âmbito da Subsecretaria de Gestão da Estratégia
Governamental, também instituída por meio da referida lei (art. 212, VIII, alínea “c”).
Em tempo anterior, o processo de qualificação ficava a cargo da antiga Diretoria
Central de Modernização da Gestão (DCMG), no âmbito da Superintendência de
Modernização Institucional (SUMIN), Subsecretaria de Gestão (SUGES) da SEPLAG.98 Tal
Diretoria tinha por finalidade apoiar os órgãos e entidades na modernização da administração
pública do Poder Executivo, implementando instrumentos capazes de promover a eficiência
administrativa, orientando a gestão para resultados, por meio do desenvolvimento e da
implementação das ações elencadas no art. 41 do Decreto Estadual nº. 43.244, de 01/04/2003.
Com a edição do Decreto nº. 44.817, de 21/05/2008, a atividade de parceria com
OSCIP, ganhou destaque com a criação de um setor específico na SEPLAG denominado
Diretoria Central de Parcerias com OSCIPs. Competia à DCPO o desenvolvimento e a

98
Art. 3º., VIII, “d”, da Lei Delegada nº. 126, de 25/01/2007, que dispõe sobre a estrutura orgânica básica da
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e dá outras providências e art. 4º., VIII, “d”, 3, do Decreto
Estadual nº. 44.817, de 21/05/2008, que dispõe sobre a organização da Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão (SEPLAG), ambos revogados pela Lei nº. 180/11.
94

implementação de mecanismos alternativos de gerenciamento de políticas públicas, por meio


do estabelecimento de parcerias com a sociedade civil para a implantação de políticas não-
exclusivas do Estado (art. 42, I, “a”, do Decreto nº. 44.817/08).
Por meio da alteração promovida pela Lei Delegada nº. 180/11, nota-se que o
gerenciamento de políticas públicas implementadas, por meio de parceria com a sociedade
civil, ficou a cargo do Núcleo de Parcerias com organizações da sociedade civil de interesse
público no âmbito da Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental. A equipe do
Núcleo Central de Parcerias com organizações da sociedade civil de interesse público
(OSCIP) da SEPLAG, é composta por sete servidores, com formação nas áreas de
Administração Pública, Direito, Economia e Pedagogia. O “Coordenador do Núcleo”, ou seja,
a pessoa responsável pelo setor é egressa da Escola de Governo Professor Paulo Neves de
Carvalho da Fundação João Pinheiro (FJP),99 portanto graduado em administração pública e,
ainda, em direito. No que tange à metodologia de trabalho, veremos adiante que existem 14
Termos de Parceria vigentes, cada um dos servidores do Núcleo acompanha diretamente a
execução de 2 delas.
Atualmente, em Minas Gerais, 176 pessoas jurídicas de direito privado estão
qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). O GRAF.
abaixo demonstra o número de entidades qualificadas por ano desde a edição da Lei nº.
14.870/03.

NÚMERO DE ENTIDADES QUALIFICADAS POR ANO

60
50
40
30
20
10
0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

NÚMERO DE ENTIDADES 15 43 51 13 16 18 19 1
QUALIFICADAS

GRÁFICO 1 – Entidades qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público em MG.
Fonte: Elaboração própria.100

99
A Fundação João Pinheiro é uma fundação pública, vinculada à Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão (SEPLAG), e atua nas áreas de ensino e pesquisa em administração pública, avaliação de políticas
públicas e na produção de indicadores estatísticos, econômicos, demográficos e sociais. A vinculação está
estabelecida na Lei Delegada nº. 180/11, art. 214, II, “b”.
100
Informações extraídas da relação disponibilizada no sítio da SEPLAG:
http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/arquivos/entidades_qualificadas.pdf. Consulta
realizada em 27/02/2011.
95

Pela análise das informações dispostas no GRAF. acima, verificamos que no


primeiro ano após a edição da Lei nº. 14.870/03, houve uma procura pouco expressiva de
qualificação como OSCIP, face aos dois anos seguintes. A Lei nº. 14.870/03, em seu texto
original, dispunha que a qualificação como OSCIP somente seria atribuída às pessoas
jurídicas de direito privado constituídas, há pelo menos dois anos. Todavia, essa exigência foi
dispensada, já que o art. 28 da mesma lei estabelecia que nos dois anos iniciais de vigência da
norma, não seria exigido, para qualificação como OSCIP, a existência prévia de dois anos.
Essa prerrogativa foi estendida por mais um ano, através da Lei 15.972/06. Portanto, até o
final de 2006, foi dispensada a comprovação de existência prévia de dois anos da entidade, o
que a nosso ver, facilitou e muito o processo de qualificação.
Na visão de Barbosa (2009, p. 65), esse fator pode explicar a maior concentração das
qualificações nos anos de 2005 e 2006. A autora assevera, ainda, que a busca das entidades
pela qualificação foi orientada pela expectativa de obtenção de recursos por meio de Termo
de Parceria.
Outro fator importante está relacionado ao fluxo do processo de qualificação. Este
fluxo foi alterado em dezembro de 2004, haja vista o significativo número de requerimentos
indeferidos até então. De acordo com Lemos et al (2006), para cada qualificação efetivada,
ocorriam cerca de três indeferimentos. Com essa situação, para evitar um desestímulo à busca
do título pelas entidades, a SEPLAG passou a realizar uma pré-análise dos estatutos das
entidades interessadas em obter o título. Com isso, o número de indeferimentos foi reduzido,
tornando o processo de qualificação ágil e eficiente (p. 138).
Com a edição da Lei nº. 17.349, de 17/1/2008, que alterou o texto original da lei de
OSCIP, a comprovação de experiência passou a ser suprida pela comprovação da experiência
dos dirigentes as entidades. Todavia, essa exigência vigorou até 31 de dezembro de 2009,
fator que pode explicar a diminuição significativa do número de qualificações nos anos de
2007, 2008 e 2009.
Atualmente, vigora a regra da comprovação da experiência mínima de 2 anos da
entidade, na execução direta de projetos, programas ou planos de ação a elas relacionados.
Esta exigência foi inserida no texto legal por meio da alteração do parágrafo único do art. 4º.,
através da Lei nº. 17.349, de 17/1/2008, com validade desde janeiro de 2010.
96

De acordo com a relação de entidades qualificadas disponibilizada pela SEPLAG,101


identificamos 176 OSCIP qualificadas no âmbito de 14 diferentes áreas de atuação, quais
sejam: assistência social; cultura; defesa da ética, da paz e outros valores universais; defesa
dos direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita;
desenvolvimento econômico e social e combate a pobreza; ensino fundamental ou médio
gratuito; ensino profissionalizante ou superior; esporte amador; estudos e pesquisas
desenvolvimento de tecnologias; experimentação não lucrativa de novos modelos
sócioprodutivos; meio ambiente; saúde gratuita; segurança alimentar e nutricional; e trabalho
voluntário. Vejamos no GRAF. Abaixo, a concentração das áreas de atuação das entidades
qualificadas de 2004 até os dias atuais.

101
Disponível em:
<http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/arquivos/entidades_qualificadas.pdf>. Acesso em:
13 jan. 2011.
97

Entidades qualificadas como OSCIP por área de atuação


7,04%
14,08%
4,23%

4,93%

11,97%

11,44%

5,81%
4,23%

6,34%

12,15%

7,39%
4,93% 3,17% 2,29%

1) ASSISTÊNCIA SOCIAL..................................................................................................14,08%
2) CULTURA.....................................................................................................................11,97%
3) DEFESA DA ÉTICA, DA PAZ E OUTROS VALORES UNIVERSAIS....................................5,81%

4) DEFESA DOS DIREITOS ESTABELECIDOS.....................................................................6,34%


5) DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL E COMBATE A POBREZA.........................7,39%
6) ENSINO FUNDAMENTAL OU MÉDIO GRATUITO..............................................................2,29%

7) ENSINO PROFISSIONALIZANTE OU SUPERIOR..............................................................3,17%


8) ESPORTE AMADOR.......................................................................................................4,93%
9) ESTUDOS E PESQUISAS DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIAS..............................12,15%

10) EXPERIMENTAÇÃO NÃO LUCRATIVA DE NOVOS MODELOS SÓCIOPRODUTIVOS.........4,23%


11) MEIO AMBIENTE..........................................................................................................11,44%
12) SAÚDE GRATUITA.........................................................................................................4,93%

13) SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL....................................................................4,23%


14) TRABALHO VOLUNTÁRIO..............................................................................................7,04%

GRÁFICO 2 – Entidades qualificadas como OSCIP por área de atuação


Fonte: Elaboração própria.

Esse GRAF. foi elaborado no intuito de demonstrar o perfil das entidades


qualificadas por área de atuação. Por ele, verificamos que Minas Gerais, possui uma grande
concentração de OSCIP qualificadas na área de assistência social, seguida da área de meio
ambiente, cultura e, ainda, estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias. Portanto, o
Estado possui uma gama de opções para firmar parcerias nesses campos de atuação.
98

As áreas de desenvolvimento econômico, social e combate à pobreza, defesa dos


direitos estabelecidos e trabalho voluntário, também constituem um razoável campo de opção
para o Poder Público na execução de programas e de políticas públicas, via Termo de
Parceria.
De modo contrário, encontramos poucas OSCIP qualificadas no campo da educação,
ou seja, nas áreas de ensino fundamental ou médio gratuito e ensino profissionalizante ou
superior.
Um aspecto muito interessante observado na construção do GRAF., é que muitas das
entidades que buscam qualificação como OSCIP junto à SEPLAG, se habilitam,
comprovando a atuação em diversas áreas. Isso mostra que as entidades estão muito mais
preocupadas em obter o título de OSCIP, buscando abranger ao máximo as suas áreas de
atuação, no intuito de aumentar as chances de celebração de Termo de Parceria com o Poder
Público. A finalidade aqui, não é desenvolver um trabalho específico, pois, conforme dito
anteriormente, as entidades buscam a habilitação na expectativa de obtenção de recursos por
meio de Termo de Parceria, seja ele qual for. Na elaboração deste GRAF., ao analisar a área
de atuação das 176 OSCIP qualificadas, encontramos entidades habilitadas em até 13 áreas de
atuação, ou seja, quase a totalidade das opções oferecidas pelo Poder Público.
A proporção da quantidade de áreas de atuação por cada entidade qualificada como
OSCIP está disposta no GRAF. abaixo.

QUANTIDADE DE ÁREA DE ATUAÇÃO POR


CADA ENTIDADE QUALIFICADA COMO OSCIP

80
70
60
50
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Quantidade de área de atuação

Número de OSCIP

GRÁFICO 3 – Quantidade de área de atuação por cada entidade qualificada como OSCIP
Fonte: Elaboração própria102

102
Informações extraídas do sítio da SEPLAG, endereço eletrônico
http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/arquivos/entidades_qualificadas.pdf, consulta
99

Pelas informações contidas no GRAF. acima, verifica-se que o maior número das
entidades qualificadas como OSCIP estão habilitadas em apenas uma área de atuação,
correspondendo a 68 delas, entretanto as 107 restantes buscaram a habilitação oferecendo ao
Poder Público mais de uma opção com relação às suas áreas de atuação.
Ainda no tocante à análise do perfil das entidades qualificadas como OSCIP aptas a
celebrar Termo de Parceria com o Poder Público de Minas Gerais, importante ressaltar que a
maioria está sediada na capital mineira, mais especificamente 60% (sessenta por cento) delas.
As 40% (quarenta por cento) restantes, encontram-se na região metropolitana, no interior e em
outros Estados, conforme demonstrado no GRAF. abaixo.

NÚMERO DE OSCIP

10
BELO HORIZONTE
45
REGIÃO
METROPOLITANA
INTERIOR DE MINAS
105
14 OUTROS ESTADOS

Gráfico 4 – Número de OSCIP


Fonte: Elaboração própria103

Nota-se que já existe uma significativa procura pela qualificação como OSCIP por
entidades fora da capital mineira. Dentre as 40% que não se encontram sediadas em Belo
Horizonte, encontramos 14% na Região Metropolitana, 25% no interior de Minas e 5% em
outros Estados. As OSCIP localizadas no interior estão espalhadas nas diversas regiões do
Estado, e aquelas localizadas fora de Minas Gerais estão sediadas em São Paulo-SP, Rio de
Janeiro-RJ, Brasília-DF, Paraná-PR e Goiás-GO.104

realizada em 21/04/2011. Não foi encontrada a área de atuação de uma OSCIP: Fórum de Entidades do Entorno
da Área de Influência da Mineração do Acaba Mundo.
103
Informações extraídas do sítio da SEPLAG, endereço eletrônico
http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/arquivos/entidades_qualificadas.pdf, consulta
realizada em 21/04/2011. Não foi encontrado o endereço de duas OSCIP: Instituto Brasileiro de Defesa aos
Direitos Constitucionais – IBDDC e Instituto Construcer de Desenvolvimento Social.
104
O Anexo H deste trabalho traz um Quadro apresentando o número de entidades qualificadas como OSCIP por
município.
100

A procura pela qualificação advinda de entidades fora da capital mineira mostra que
a busca pela qualificação já está transpondo as fronteiras de Belo Horizonte, e de certo modo
o modelo está se difundindo pelo Estado e despertado o interesse nas entidades privadas sem
finalidade lucrativa do interior. Curiosa é a busca pela qualificação por entidades sediadas
fora do Estado de Minas Gerais, elas já representam 5% daquelas qualificadas pelo Poder
Público Mineiro.

4.1.2 Termo de Parceria e escolha da OSCIP

O Termo de Parceria é o instrumento jurídico que estabelece o vínculo de cooperação


entre o Poder Público Estadual e as entidades qualificadas como OSCIP. O órgão público que
celebra Termo de Parceria com a OSCIP recebe a denominação de Órgão Estatal Parceiro
(OEP). É ele que manifesta o interesse em firmar a parceria, determinando a área de atuação a
ser compreendida pela cooperação.
Ressalta-se que, de acordo com o § 2º., do art. 13, da Lei nº. 14.870/03, nada impede
que a própria entidade qualificada como OSCIP, apresente proposta de parceria ao OEP para
execução de programas e políticas públicas do Estado.
Uma questão que merece destaque são os critérios de escolha da OSCIP para celebrar
Termo de Parceria. Conforme determina o art. 31 do Decreto nº. 44.914/08, a escolha será de
acordo com os critérios estabelecidos pelo OEP ou através do denominado Concurso de
Projetos.105
Observa-se que, assim como o legislador federal, a lei mineira recomenda o
Concurso de Projetos como uma opção do Administrador.
Art. 31. A escolha da OSCIP para a celebração do Termo de Parceria, conforme
dispõe o § 1º do art. 12 da Lei nº 14.870, de 2003, poderá ser feita de acordo com
critérios estabelecidos pelo Órgão Estatal ou por meio de Concurso de Projetos,
definido nos termos deste Decreto (Decreto Estadual nº 44.914/08) (grifo nosso).

Conforme já discutido no Capítulo 2, fica a nuto do administrador a decisão de optar


ou não pelo Concurso de Projetos. Assim, vale a pena registrar, mais uma vez, a lição de
Pereira Jr. (2009, p. 38), ao afirmar que a discricionariedade administrativa está sujeita a
controles, isto quer dizer que o administrador deve realizar sua escolha com base na eficiência

105
O procedimento utilizado no processo de seleção denominado “Concurso de Projetos” está definido nos arts.
32 a 39 do Decreto Estadual nº. 44.914/08.
101

e na eficácia que sustentam uma gestão pública por resultados, sob pena de sua
responsabilização. No caso do Estado de Minas Gerais, desde a edição da lei de OSCIP,
foram realizados dois concursos de projetos.106
O Concurso de Projetos previsto na legislação estadual consiste num procedimento
de seleção definido de acordo com os critérios estabelecidos pelo Órgão Estatal Parceiro.
Previamente à realização do concurso, o OEP define o objeto, as principais ações a serem
realizadas e os resultados a serem obtidos por meio do Termo de Parceria. Feito isso, o
próprio OEP lança o edital do concurso que prevê a especificação técnica do objeto do Termo
de Parceria, os prazos, condições, forma e local de apresentação das propostas, a
documentação exigida, os critérios de seleção e julgamento das propostas, a pontuação
pertinente a cada item da proposta ou projeto, e, as datas do resultado do concurso e data
provável de celebração do Termo de Parceria (arts. 32 e 33 do Decreto nº 44.914/08).
Na ausência de Concurso de Projetos, o legislador mineiro tomou o cuidado de impor
ao OEP a obrigação de elaborar um parecer técnico, justificando a escolha da OSCIP,
descrevendo as suas credenciais técnicas, a experiência, competência, idoneidade,
regularidade, a qualificação de seus profissionais e, ainda, as vantagens decorrentes da
parceria (art. 15, III, Decreto nº. 44.914/08).
Tratam-se de critérios necessários à comprovação da expertise da entidade. É salutar
a exigência de Minas, e até mesmo um aprimoramento em relação à lei federal, uma vez que o
Estado não executa diretamente os programas e políticas objeto de delegação justamente por
não possuir a especialidade necessária para realização do trabalho desenvolvido pelas OSCIP.

106
“A Secretaria de Estado de Saúde publicou o Edital de Concurso de Projetos nº. 002/2005, visando selecionar
uma OSCIP para gerenciamento e operação do Hospital Pronto Socorro “Dona Risoleta Tolentino Neves”, em
Venda Nova. Foi selecionada a OSCIP VIFENAS, contudo, a entidade classificada em segundo lugar impetrou
mandado de segurança, com pedido de liminar questionando o resultado e solicitando a suspensão da efetivação
do Termo de Parceria. Face a demora do julgamento do mandado de segurança a SES/MG cancelou o concurso
de projetos, optando por firmar convênio com a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e a Fundação de
Desenvolvimento de Pesquisa (FUNDEP) para a gestão do Hospital, assinado em 31/05/2006. O segundo
Concurso de Projetos foi realizado pela Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU)
para a seleção de uma OSCIP para atuar no desenvolvimento do Programa de Desenvolvimento e Gestão da
Região Metropolitana de Belo Horizonte. A OSCIP vencedora – Instituto Horizontes – chegou a firmar termo de
parceria com a SEDRU, mas após cerca de 03 meses de vigência, o termo foi suspenso e em seguida encerrado
em virtude da falta de entendimento entre os parceiros” (BARBOSA, 2009, p. 66).
102

4.1.2.1 Por que não licitar? Por que não celebrar convênio?

Marçal Junten Filho, ao examinar a matéria, entende que para escolha da OSCIP,
seria imprescindível a realização de licitação e ela somente poderia ser dispensada se
configurada a inviabilidade de competição, e, nesta hipótese, a licitação seria inexigível e não
dispensável (PEREIRA JÚNIOR107 apud JUSTEN FILHO, 2002, p. 265).
Na mesma vertente, conforme já discutido na Seção nº 2.1.2 do Capítulo 2, Pereira Jr
et al (2009) defende que os princípios do sistema jurídico-administrativo arquitetados na
vigente Constituição da República, notadamente os inscritos no art. 37, caput e inciso XXI,
não liberam o Estado do dever de licitar para escolher a OSCIP com quem firmará o termo de
parceria, ainda que inexista comando normativo específico nesse sentido (p. 39).
Com todo o respeito à doutrina que aponta para a necessidade de realização de
licitação para escolha das OSCIP, no caso de Minas Gerais, não se trata de uma prestação de
serviços pura e simples, mas sim, da conjugação de esforços e interesses convergentes na
execução de programas e políticas públicas estaduais. Estamos falando, aqui, em natureza
jurídica de convênio e não de contrato, portanto não há que ensejar processo licitatório.
O Ministro do Tribunal de Contas da União, Benjamim Zymler, diverge da doutrina
que exige a realização de procedimento licitatório para escolha da OSCIP, asseverando o
seguinte:
Data vênia, as situações são distintas. Como dito anteriormente, a natureza jurídica
do Termo de Parceria assemelha-se à de convênio. Neste, não existe licitação para
escolha da entidade conveniada (2006, p. 143).

José dos Santos Carvalho Filho, coaduna do mesmo entendimento de Zymler, no


tocante à natureza jurídica do Termo de Parceria, in verbis:
Havendo condições de cooperação com a Administração, a lei prevê a celebração de
termo de parceria, no qual deverão estar formalizados, de modo detalhado os direitos
e as obrigações dos pactuantes. Por sua natureza, esse negócio jurídico qualifica-
se como verdadeiro convênio administrativo, já que as partes têm interesses
comuns e visam à mútua cooperação, além do fato de que uma delas será o Poder
Público representado por algum de seus órgãos ou pessoas (CARVALHO FILHO,
2005, p. 285) (grifo nosso).

Sendo que a natureza jurídica do termo de parceria assemelha-se a de convênio,


porque não, em Minas Gerais, optar pela celebração de Convênio na execução dos objetos
pactuados via TP?

107
PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei de Licitações e Contratações da Administração Pública.
5ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
103

Antes de responder a esta questão, necessário informar ao leitor que no Estado, a


norma que regula o convênio é o Decreto Estadual nº. 43.635, de 20 de outubro de 2003. Este
decreto dispõe sobre a celebração e prestação de contas de convênios de natureza financeira,
que tenham por objeto a execução de projetos ou a realização de eventos. Dentro desta
discussão, é essencial que façamos a diferenciação entre esses dois institutos, termo de
parceria e convênio.
Convênio administrativo é o instrumento utilizado para formalizar o acordo
celebrado entre entidades públicas de qualquer espécie, ou pelo Poder Público e entidades
privadas com a finalidade de alcançarem resultados de interesses comuns (CARVALHO
FILHO, 2005, p. 282).
Já o Termo de Parceria, é um vínculo jurídico de cooperação criado pela Lei de
OSCIP, utilizado exclusivamente para a realização de parcerias entre o Poder Público e
entidade qualificada para o fomento e execução de projetos.
Desta maneira, o vínculo estabelecido entre o Poder Público e a entidade privada
qualificada como OSCIP, ocorre por meio do Termo de Parceria já que este, diferentemente
do convênio, possibilita a pactuação por resultados, dentro da lógica gerencial de reforma do
estado estudada anteriormente.
Com relação à diferenciação entre o Termo de Parceria e os convênios,
tradicionalmente utilizados, também as vantagens do primeiro instrumento ficam
claras. Sendo o convênio o instrumento de pactuação entre pessoas de direito
público e entes públicos ou privados com convergência de propósitos, ele é
inadequado por basear-se na lógica procedimental, em vez de resultados, e apoiar-se
em extenuante regulamentação dotada de excessivo rigor formal. Ao se adotar o
convênio para reger as relações do Estado com o Terceiro Setor, a legislação exige a
mesma natureza de prestação de contas que vale para o setor público – complexa,
formal, e sem levar em conta os resultados obtidos (LEMOS et al, 2006, p. 142).

Ao realizar esta reflexão, Lemos et al (2006) apresentam a argumentação


convergente de Ferrarezi (2002):
Do ponto de vista da agilidade operacional para a formalização de parcerias, tanto o
convênio quanto contrato, foram inadequados pelos interlocutores para atender as
especificidades, das associações privadas com fins públicos (FERRAREZI108, 2002
apud LEMOS et al, 2006, p. 142).

Portanto, dentro da lógica dos princípios e das diretrizes da Reforma de Estado


implementada em Minas Gerais, o Termo de Parceria é o que melhor atende aos propósitos da
política de contratualização por resultados.

108
FERRAREZI, Eizabete. OSCIP: saiba o que são organizações da sociedade civil de interesse público.
Brasília: Agência de Educação para o desenvolvimento, 2002.
104

Cumpre ressaltar que em Minas Gerais, as parcerias são realizadas sem prévios
concursos de projetos. O que, na opinião dos técnicos da SEPLAG, não configura,
necessariamente, um ponto negativo, como se pode parecer a priori, haja vista que este
instrumento gerencial existe para possibilitar, exatamente, a escolha do parceiro mais
adequado do ponto de vista técnico, e mais desejável, do ponto de vista social e econômico.109
Em que pese tratar-se de natureza jurídica de convênio, o vínculo jurídico
estabelecido por meio do Termo de Parceria deveria ser precedido da realização de concurso
de projetos conforme previsto no art. 31 da Lei nº 14.870/03. O procedimento estabelecido na
lei estadual prevê a seleção da entidade qualificada como OSCIP pelo Poder Público,
mediante processo que permite a competitividade e o estabelecimento de critérios que
contemplem os anseios da parceria desejada. Sendo assim, por meio deste procedimento, o
OEP pode firmar parceria com a entidade que atenda aos objetivos esperados pelo Poder
Público dentre parâmetros estabelecidos no edital de seleção.
A observância ao procedimento do “Concurso de Projetos” previsto na legislação
mineira atenderia a um dos requisitos mínimos apontados pela doutrina, mais
especificamente, por DI PIETRO (2006) e Pereira Jr. et al (2009), de acolhimento aos
princípios constitucionais que regem a Administração Pública, conforme discussão realizada
no Capítulo 2, Seção 2.2.3.

4.1.2.2 A elaboração do Termo de Parceria

O Termo de Parceria, como dito anteriormente, é o instrumento que estabelece o


vínculo jurídico entre o Poder Público e a OSCIP. Ele permite a negociação de objetivos,
metas e produtos entre as partes.
Vimos na Seção 3.2.1.1 do Capítulo 3, que a dimensão dos indicadores de
desempenho da administração pública é elemento fundamental para realizar a crítica teórica e
prática acerca dos processos inerentes do fazer governamental. A gestão pública por
resultados só se torna possível, através do estabelecimento de estruturas gerenciais
multidimensionais, que envolvem a avaliação de desempenho, pelo estabelecimento de

109
Entrevista realizada em 25/02/2011.
105

indicadores, os quais são os verdadeiros referentes para o julgamento dos efeitos das políticas
públicas.
Desta forma, os indicadores são fundamentais para o monitoramento do desempenho
das políticas públicas, já que, além das definições estratégicas, é necessário que os órgãos e
entidades da administração pública sejam capazes de fornecer as informações necessárias para
a elaboração de indicadores de desempenho com níveis adequados de qualidade, certeza e
confiabilidade (CHILE apud CORREA, 2007, p. 12).
Nos Programas de Trabalho dos Termos de Parceria são construídos os quadros de
indicadores e metas, os atributos dos indicadores, o quadro de ações, o atributo das ações
assim como o cronograma e quadro de pesos para avaliação.110
Isto posto, devemos esclarecer aqui, a metodologia de construção dos indicadores
pactuados no Termo de Parceria, haja vista que uma peculiaridade deste instrumento é a
possibilidade de contratualização por resultados.
Em Minas Gerais, a contratualização por resultados foi idealizada no
desenvolvimento do denominado “Sistema de Contratualização - Acordo de Resultados”.111
Nesse sistema, a definição dos resultados a serem alcançados deverão ser mensurados por
meio de indicadores e valorados como metas que são estabelecidas a partir do planejamento
estratégico (DUARTE et al, 2006, p.101).
O processo de formulação inclui as etapas de (a) construção de Cadeia de Valor, (b)
do QUADRO de Indicadores e Metas e (c) do Plano de Ação.
A Cadeia de Valor permite visualizar a organização como uma cadeia de insumos
que são processados para gerar produtos que, por sua vez, destinam-se à geração de
impactos desejáveis para seu público de interesse (beneficiários). Desta forma, o
desempenho institucional será definido por meio de indicadores para os quais serão
estabelecidas metas a serem atingidas. Os indicadores podem ser de: eficiência
(indicam a relação entre o que foi entregue e o que foi consumido de recursos,
usualmente sob a forma de custos ou produtividade na execução dos programas e
ações); eficácia (indicam a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues
ao usuário); e efetividade (impacto desejado dos produtos sobre os seus usuários, ou
seja, o grau de satisfação gerado ou, ainda, o valor agregado, transformação
produzida no contexto em geral) (DUARTE et al, 2006, p. 102).

No âmbito desse sistema, é que são elaborados os indicadores, as metas e as ações


pactuadas através do Termo de Parceria, o que caracteriza a singularidade desse instrumento e
o torna diferente dos contratos e convênios, conforme discussão realizada alhures.

110
Termo de Parceria nº 25/2009.
111
Para maiores informações sobre o Sistema de Contratualização “Acordo de Resultados” ver: DUARTE et al,
2006, p. 95-127.
106

4.1.2.3 O Cenário das parcerias firmadas em Minas Gerais

Após a escolha da OSCIP, com ou sem concurso de projetos, para estabelecer a


parceria, fica a cargo da OEP toda a instrução prévia do processo que antecede a celebração
do Termo.112 Todavia, em que pese a decisão final ser do OEP, o processo é encaminhado para
apreciação da SEPLAG, do Conselho de Políticas Públicas, da Controladoria Geral do Estado
(CGE).113
À SEPLAG, cabe a análise da conformidade técnica do Termo de Parceria, enquanto
a CGE é responsável pelo exame do processo que subsidiará a decisão da Câmara de
Coordenação-Geral, Planejamento, Gestão e Finanças (CCGPGF),114 uma instância consultiva
e deliberativa das políticas públicas de planejamento, orçamento, gestão e finanças, com o
objetivo de garantir a intersetorialidade, a transversalidade, a integração e a efetividade das
ações governamentais. A sua manifestação favorável é condição sine qua non para celebração
do Termo de Parceria.
Em Minas Gerais, desde 2005 até 2011, foram celebrados 29 Termos de Parceria,
sendo que deles, 15 já foram encerrados. O QUADRO abaixo apresenta o cenário das
parcerias encerradas no Estado.

QUADRO 7
Termos de Parceria Encerrados
Nº OSCIP Órgão Estatal Parceiro Objeto da Parceria
Instituto Brasileiro Secretaria de Estado de
para o Esporte e Juventude (SEEJ) Execução do Programa Minas Olímpica Jogos
Desenvolvimento do Escolares de Minas Gerais (JEMG) 2007, visando o
1
Esporte, Interveniência da Secretaria aperfeiçoamento da gestão dos jogos e a melhoria do
Educação e Cultura de Estado de Educação nível técnico dos participantes.
(IBDEEC) (SEE)
2 De Peito Aberto – Secretaria de Estado de Execução do Programa Minas Olímpica Jogos do

112
Os documentos que compõem a instrução do processo de celebração do Termo de Parceria estão previstos no
art. 15, inciso I a VIII do Decreto nº. 44.914/08.
113
A Lei nº. 14.870/03 e o Decreto nº. 44.914/08 falam em Auditoria Geral do Estado (AUGE), entretanto, com
a terceira fase da reforma administrativa realizada em janeiro de 2011, esse Órgão Autônomo passou a receber a
denominação de Controladoria Geral do Estado (CGE), conforme disposto no art. 11, I, “b” da Lei Delegada nº.
179, de 01/01/2011.
114
A Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças (CCGPGF) tem por finalidade coordenar
e integrar as decisões estratégicas de governo e deliberar sobre os atos de gestão que envolvam a ampliação da
despesa com a implementação de políticas públicas, especialmente de recursos humanos, e com a alteração da
estrutura organizacional da Administração Estadual. Esta Câmara é composta pelo Secretário de Estado de
Planejamento e Gestão, que a preside, pelo Secretário de Estado de Fazenda, Secretário de Estado de Governo,
Secretário de Estado de Casa Civil e de Relações Institucionais, Advogado-Geral do Estado, Controlador-Geral
do Estado, e Diretor-Presidente do Escritório de Prioridades Estratégicas (art. 8º. e art. 9º., §§ 1º. e 2º., I a VI, da
Lei Delegada nº. 180/11).
107

Incentivo ao Esporte Esporte e Juventude (SEEJ) Interior de Minas 2007 (JIMI), visando o
de Minas Gerais aperfeiçoamento da gestão dos jogos e a melhoria do
(DePA) nível técnico dos participantes.
Implementação e monitoramento das ações do
"Programa Poupança Jovem", no Estado de Minas
Centro Integrado de Secretaria de Estado de
Gerais, visando aumentar a taxa de conclusão do
3 Estudos e Programas Desenvolvimento Social
ensino médio, preparando os jovens para o ingresso
de Desenvolvimento (SEDESE)
na vida adulta e oferecendo-lhes a oportunidade de
Sustentável (CIEDS)
desenvolvimento pessoal e social.
Implantação e gestão de uma unidade de atendimento
integrado na região do Bairro Veneza, no município
Instituto Para a
Secretaria de Estado de de Ribeirão das Neves, fornecendo informações e
Promoção da Saúde e
4 Planejamento e Gestão viabilizado o acesso a serviços públicos, além da
Qualidade de Vida do
(SEPLAG) consolidação de
Trabalhador
uma metodologia replicável de gestão integrada de
(Qualivida)
unidades de atendimento.
Elaboração de estudos e diagnósticos necessários para
fornecer subsídios à Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Regional e Política Urbana para que
esta possa desenvolver, posteriormente, com ampla
Secretaria de Estado de
participação da sociedade civil, como preconiza a Lei
5 Instituto Horizontes Desenvolvimento Regional e
Federal nº. 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto
(IH) Política Urbana (SEDRU)
da Cidade, o seu Programa de Desenvolvimento e
Gestão da Região Metropolitana de Belo Horizonte,
nos termos do Projeto selecionado no Concurso de
Projetos n. 01/2005 (SEDRU).
Implementar ações de assistência aos portadores do
Associação Mineira Secretaria de Estado de vírus de hepatite, em suas várias classificações, e seus
6 dos Portadores de Saúde (SES) familiares, bem como atuar na prevenção da doença
Vírus de Hepatites por meio da divulgação sistemática de informações
(AMIPHEC) científicas.
Promover a assistência e melhoria da qualidade de
vida às pessoas vivendo com HIV / AIDS através de
Secretaria de Estado de
atividade física orientada em academia de ginástica,
7 Associação Saúde Saúde (SES)
visando, especificamente, a prevenção e melhora da
Solidária (ASAS)
lipodistrofia, dislipidemias e morbidades correlatas
associadas à terapia antiretroviral.
Desenvolvimento de ações relativas à melhoria do
desporto educacional e de rendimento por meio da
Secretaria de Estado de implantação do Programa Minas Olímpica, visando,
8 Desenvolvimento Social e principalmente, o aperfeiçoamento do ensino
Humanizarte
Esportes (SEDESE) esportivo no Estado de Minas Gerais; o apoio e
aperfeiçoamento da prática esportiva de rendimento e
a formação e apoio a atletas para-olímpicos.
Fundação Rural Mineira Elaboração da “Agenda 21” nos municípios de São
(RURALMINAS) Roque de Minas e Vargem Bonita na Bacia
Associação Mineira
hidrográfica do Rio São Francisco visando a proteção
de Promoção de
9 Interveniente: Secretaria de das nascentes, a redução do lixo e a conscientização e
Entidades de
Estado de Meio Ambiente e mobilização da população quanto a necessidade de
Interesse Social
Desenvolvimento preservação do meio ambiente dentro da metodologia
(AMEIS)
Sustentável (SEMAD) do programa “Gente Cuidando de Águas”.
Implantação de uma ESCOLA UNIDADE
PRODUTIVA DE PAPEL ARTESANAL
RECICLADO no Centro Público de Promoção do
Trabalho (CPPT), cujas finalidades são informar,
formar, qualificar e capacitar detentos em regime
aberto e semi-aberto do CERESP e moradores da
Secretaria de Estado de região, na produção manual de papel reciclado
Organização para a
10 Desenvolvimento Social e artesanal e produtos derivados da reciclagem,
Educação e Extensão
Esportes (SEDESE) reutilização e reaproveitamento de resíduos sólidos,
da Cidadania (ECO)
oferecendo cursos de educação ambiental,
construindo conhecimento e fomentando a prática em
torno da reciclagem, preservação ambiental, na
geração de trabalho e renda e no combate a pobreza,
que se realizará por meio do estabelecimento de
vínculo de cooperação entre as partes.
11 O Instituto Cultural Fundação Clóvis Salgado Desenvolvimento de atividades culturais para a
108

Orquestra Sinfônica (FCS) sociedade, voltados para a difusão da música erudita,


(ICOS) por meio do fomento à atuação da Orquestra
Sinfônica de Minas Gerais.
Execução do Programa Minas Olímpica JIMI – Jogos
Instituto de Gestão
Secretaria de Estado de do Interior de Minas, visando o aperfeiçoamento da
Organizacional e
12 Esportes e Juventude gestão dos jogos e a melhoria do nível técnico dos
Tecnologia Aplicada
(SEEJ) participantes.
(IGETEC)

Instituto Hartmann Desenvolvimento do Projeto Escolas em Rede nas


Regueira (IHR) Secretaria de Estado de escolas Referência e Associadas do Estado de Minas
13 Educação (SEE) Gerais no escopo dos Projetos Estruturadores
“Melhoria e Ampliação do Ensino Fundamental” e
“Universalização e Melhoria do Ensino Médio”.
Associação Promover a qualificação, o aperfeiçoamento e a
Secretaria de Estado de
Preparatória de orientação profissional dos beneficiários dos
14 Defesa Social (SEDS)
Cidadãos do Amanhã Programas a) FICA VIVO!; b) CEAPA; c) Egressos;
(APRECIA) d) Mediação de Conflitos.
Implementação e monitoramento das ações do
Instituto de
Secretaria de Estado de "Programa Poupança Jovem", no Estado de Minas
Cooperação e
Desenvolvimento Social Gerais, visando aumentar a taxa de conclusão do
15 Educação ao
(SEDESE) ensino médio, preparando os jovens para o ingresso
Desenvolvimento
na vida adulta e oferecendo-lhes a oportunidade de
(INCED)
desenvolvimento pessoal e social.
Fonte: Elaboração Própria.115

Nas 15 parcerias acima elencadas, foram desenvolvidos programas e políticas


públicas do Governo do Estado de Minas Gerais. Os Termos de Parceria foram firmados no
âmbito das áreas de assistência social, educação, esporte, meio ambiente, saúde e cultura.
Importante salientar que a execução de programas estratégicos e prioritários do Governo de
Minas foi delegada às entidades privadas qualificadas como OSCIP. Tratam-se das parcerias
diretamente relacionadas a Projetos Estruturadores. São as de números 01, 02, 03, 08, 12, 13,
15, ou seja, em um universo de 15 parcerias, 07 referem-se à execução de Projetos
Estruturadores, quase 50% delas.
Dentro da lógica da segunda geração do Choque de Gestão, devidamente exposta no
capítulo anterior, houve uma ampliação da Carteira de Projetos Estruturadores e os mesmos
foram inseridos nas áreas de resultados que compõem o atual PMDI.116 Assim, seguindo o
método utilizado na Reforma Administrativa de Minas Gerais, encontramos uma maior
concentração de Termos de Parceria celebrados no campo de ação da Área de Resultado
“Protagonismo Juvenil”. Os Projetos Estruturadores que a compõem são “Poupança Jovem”,
“Minas Olímpica” e “Plug In Minas”, representados pelas parcerias de números 01, 02, 03, 08
e 15, razão pela qual será objeto de um estudo detalhado, adiante, os Termos de Parceria
celebrados no âmbito do estruturador “Minas Olímpica”, já que este teve ações executadas
por mais de uma OSCIP.

115
Informações extraídas do sítio da SEPLAG:
http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/oscip_termo_parceria_encerrados.asp, consulta
realizada em 04/02/2011 e entrevista realizada em 25/02/2011.
116
Ver o Quadro 4: “Projetos Estruturadores por Áreas de Resultados em Minas Gerais”, p. 68.
109

No tocante aos motivos que ensejaram o encerramento das parcerias, podemos


destacar, aqui, aqueles apontados como principais pela equipe da SEPLAG.117 Segundo
informações prestadas, a razão do encerramento mais comum é o término do projeto, ou seja,
a entidade entrega ao Estado os resultados esperados em relação à determinada política
pública, pactuados no Termo de Parceria. Existem, também, as execuções julgadas como não
satisfatórias pela Comissão de Avaliação, que acarretaram na não renovação do Termo. Outro
motivo é a indisponibilidade orçamentária para continuidade de uma determinada política
executada via OSCIP. Uma questão que merece destaque é que esse modelo possui, também,
o intuito de fomento das entidades, para que as mesmas, após a parceria com o Poder Público,
alcancem sua sustentabilidade e continuem executando, com eficiência, seus objetivos.
Vejamos agora o cenário das parcerias vigentes representadas no QUADRO 8.

QUADRO 8
Termos de Parceria vigentes
Nº OSCIP Órgão Estatal Parceiro Objeto da Parceria
Secretaria de Estado de
Instituto Brasileiro para o Esporte e Juventude Execução do Programa Minas Olímpica – Jogos
Desenvolvimento do (SEEJ) Escolares de Minas Gerais, visando o
01 Esporte, aperfeiçoamento da gestão dos jogos, o
Educação e Cultura Interveniência da aprimoramento do esporte escolar e a melhoria do
(IBDEEC) Secretaria de Estado de nível técnico dos participantes.
Educação (SEE)
Implantação e gestão de atividades relacionadas
ao programa “PAPO LEGAL: Diálogos
Comunitários para a Prevenção ao Uso e Abuso
de Drogas” no Estado de Minas Gerais,
Secretaria de Estado de
02 Terra da Sobriedade (TS) integrando e fortalecendo uma rede social de
Defesa Social (SEDS)
prevenção ao uso e abuso de drogas por meio de
articulação de representantes de instituições
governamentais e de organizações da sociedade
civil.
Desenvolvimento de atividades do Programa
Minas sem lixões, principalmente aquelas de
apoio e assessoramento aos municípios na questão
da gestão municipal para os resíduos sólidos
Fundação Estadual do urbanos voltados para elevação do nível de
03 Fundação Israel Pinheiro
Meio Ambiente (FEAM) salubridade e preservação ambiental, bem como
(FIP)
apoio para coleta de informações para o
desenvolvimento de novas propostas à política
Estadual de meio ambiente pelo órgão estadual
parceiro.
Desenvolvimento do Programa Ambientação por
meio do monitoramento e aperfeiçoamento nas
Fundação Estadual do instituições que o desenvolvem e implementação
04 Ambiente Brasil Centro de
Meio Ambiente (FEAM) desse Programa em órgãos, entidades e
Estudos (ABCDE)
edificações da administração pública de Minas
Gerais.
Desenvolvimento de atividades do Programa
Fundação Estadual do Centro Mineiro de Referência em Resíduos -
05
Ambiente Brasil Centro de Meio Ambiente (FEAM) CMRR, principalmente aquelas de estímulo ao
Estudos (ABCDE) empreendedorismo, minimização do impacto

117
Entrevista realizada em 25/02/2011.
110

ambiental, fomento e apoio para coleta seletiva


nos municípios, orientação para a gestão eficiente
dos resíduos, fomento e disseminação do
conhecimento sobre processos ambientalmente
sustentáveis e promoção da inclusão social.
- Desenvolvimento de atividades culturais para a
sociedade, voltadas para a difusão da música
Fundação Clóvis Salgado clássica, por meio da criação, estruturação e
Instituto Cultural
06 (FCS) manutenção de uma nova orquestra sinfônica
Filarmônica (ICF)
para o Estado de Minas Gerais, de natureza
privada e sem fins lucrativos, que se denominará
Orquestra Filarmônica de Minas Gerais.
Apoiar a produção, exibição e formação artística
mineira por meio de apoio a gestão, geração de
Instituto Cultural Sérgio
Fundação Clóvis Salgado recursos para a viabilização de projetos e efetiva
07 Magnani (ICSM)
(FCS) execução de projetos e programas do Sistema
Estadual de Cultura, especialmente da Fundação
Clóvis Salgado.
Contribuir para o desenvolvimento do
Instituto Cultural Sérgio protagonismo juvenil em Minas Gerais por meio
Secretaria de Estado de
08 Magnani (ICSM) implantação e gestão administrativa e pedagógica
Cultura (SEC)
do Plug In Minas – Centro Jovem de Artes,
Esportes e Cultura Digital.
Desenvolver ações relativas à prevenção social da
criminalidade e da violência, por meio da
implantação, desenvolvimento e consolidação de
Núcleos de Prevenção à Criminalidade (NPC),
que: a) - previnam o ingresso de jovens na
criminalidade; b) - realizem o monitoramento de
Secretaria de Estado de
09 Penas e Medidas Alternativas; c) - promovam,
Instituto Elo (ELO) Defesa Social (SEDS)
por meio de atendimento psicossocial, a educação
e capacitação profissional do Egresso do sistema
Penitenciário, objetivando uma efetiva integração
social; d) - estabeleçam ações de Mediação de
Conflitos, promovendo atendimento jurídico e
social.
Movimento das Donas Promoção da defesa dos direitos do consumidor,
de Casa e Consumidores de Secretaria de Estado por meio da assistência jurídica, do apoio à
10
Minas Gerais – MDC de Governo (SEGOV) geração de trabalho e renda e da educação para o
consumo consciente.
Associação de
Desenvolvimento da Fomento, execução e promoção de atividades
Fundação TV Minas -
11 Radiodifusão de Minas culturais, educativas e informativas, por meio da
Cultural e Educativa
Gerais (ADTV) produção e veiculação de radiodifusão.

Desenvolvimento e a estruturação de metodologia


para a implantação, bem como o gerenciamento e
execução, dos projetos do Programa Oficinas de
Travessia, quais sejam: a) Porta a Porta; b)
Escola Travessia; c) Professores da Família; d)
Cidadania desde o Primeiro Dia; e) Currículo do
Secretaria de Estado de
Instituto Travessia (IT) Trabalhador; f) Com licença Vou à Luta; g)
12 Planejamento e Gestão
Escola Mineira de Habitação Popular; e, h) Rede
(SEPLAG)
Mineira de Inclusão de Jovens i) Agenda Mineira
de Metas Sociais (AMMS). Estes projetos serão
implantados e executados em nove municípios de
Minas Gerais, sendo quatro da região
metropolitana de Belo Horizonte e outros cinco
municípios mais pobres do Estado.
Desenvolvimento, implantação e execução do
Secretaria de Estado de
Centro Mineiro de Alianças Programa de Inclusão de Jovens – ProJovem
Desenvolvimento Social
13 Intersetoriais (CEMAIS) Urbano nos municípios do Estado de Minas
(SEDESE)
Gerais, compreendendo ainda as atividades de
formação de educadores, gerenciamento e
111

monitoramento das atividades pedagógicas.


Centro Mineiro de Alianças Secretaria de Estado de
Implantação e gestão de atividades denominadas
14 Intersetoriais (CEMAIS – Planejamento e Gestão
como Instituto de Governança Social (IGS).118
IGS) (SEPLAG)
Fonte: Elaboração Própria

No campo dos Termos de Parceria que estão em vigor, percebe-se que os mesmos
foram firmados no âmbito das áreas de assistência social, educação, esporte, meio ambiente,
defesa social, cultura, defesa de direitos estabelecidos e desenvolvimento econômico, social e
combate à pobreza. Em comparação com os TP encerrados, verificamos uma maior
diversificação nas áreas de atuação dos termos vigentes. Com relação à execução de
programas estratégicos e prioritários do Governo de Minas, as parcerias diretamente
relacionadas a Projetos Estruturadores, são as de números 01, 03, 04, 05, 08, 09 e 12, ou seja,
07 em um universo de 14, o que representa 50% das parcerias firmadas.
Até o presente momento, foram 29 parcerias firmadas pelo Poder Público Mineiro
envolvendo 25 OSCIP. Delas, 20 estão sediadas em Belo Horizonte, 02 no interior de Minas
(Viçosa-MG e Lagoa Santa-MG) e 02 no Rio de Janeiro-RJ, que são o Centro Integrado de
Estudos e Programas de Desenvolvimento Sustentável (CIEDS) e o Instituto Travessia (IT).
Isso mostra que, apesar de existirem várias opções de parceria dentro e fora de Belo
Horizonte, o Poder Público Mineiro está preferindo delegar a execução de projetos e
programas, via Termo de Parceria, às OSCIP sediadas na capital.
Nada impede que entidades localizadas fora do Estado de Minas Gerais habilitem-se
como OSCIP. Entretanto, instigante é a escolha pelo Poder Público Mineiro em firmar
parceria com elas, haja vista o grande número de entidades qualificadas pela SEPLAG.
Conforme veremos adiante, esse modelo de gestão envolve um significativo volume de
recursos despendidos pelo Estado, e nesse contexto seria interessante investir nas OSCIP
sediadas em Minas, já que, como já verificado, são muitas as opções nos mais diversos perfis.
Cabe destacar que o objeto do Termo de Parceria celebrado com as duas OSCIP
supracitadas, sediadas no Estado do Rio de Janeiro, está ligado à área da assistência social, ou
seja, área com maior concentração de entidades qualificadas.
Ainda no contexto das parcerias vigentes, o Manual de Certificação – Programa de
Certificação em Boa Gestão (PCBG),119 classifica cada uma delas, no âmbito das categorias

118
O Instituto de Governança Social (IGS) compreende: a) capacitação de integrantes de Conselhos de Políticas
Públicas Estaduais e Municipais, gestores governamentais e integrantes dos quadros das Associações e
Fundações de Direito Privado, em tecnologia e métodos de gestão; b) produção e difusão de conhecimento em
tecnologias de gestão social, por meio da realização de pesquisas, elaboração de material didático e publicações
temáticas relacionadas à gestão, governança e controle sociais; e c) assessoramento - via internet ou telefone -
especialmente ao público especificado no item a), referente às temáticas alvo dos cursos e seminários.
112

para certificação das OSCIP, quanto à vinculação estratégica à Política Pública. Nesta
classificação, foi considerado se o termo de Parceria é um Projeto Estruturador ou não, e se é
uma atividade permanente ou transitória ao longo do tempo.
Trata-se de uma metodologia criada para ser aplicada em todas as OSCIP parceiras do
Estado de Minas Gerais de forma homogênea e transparente, e que traduza de forma
efetiva a aderência da organização aos indicadores de gestão desejáveis. Esta proposta
de certificação estabelece critérios de avaliação da eficiência e da efetividade em
OSCIP. O objetivo da certificação é desenvolver um instrumento com parâmetros e
indicadores para verificar a adequação das práticas gerenciais das OSCIP no
desenvolvimento das ações previstas nos Termos de Parceria executados, além de
promover o aprimoramento contínuo da gestão das entidades parceiras tendo como
base os parâmetros e indicadores estabelecidos no instrumento. Trata-se de um
instrumento de certificação que estabelece indicadores de gestão que serão utilizados
para mensurar a qualidade de gestão das OSCIP. Por ele, pretende-se melhorar o
resultado da execução dos termos de parceria por meio da melhoria da gestão das
OSCIP parceiras e acima de tudo dar segurança ao governo e à sociedade quanto à
opção de executar políticas públicas por meio de termos de parceria. Dessa forma, o
Estado, as organizações privadas e toda a sociedade poderão identificar quais
organizações estão aptas a executar uma política pública de forma efetiva, entregando
à população produtos de qualidade (Manual de Certificação – Programa de
Certificação em Boa Gestão – PCBG, 2010, p. 6).

O QUADRO abaixo mostra a vinculação estratégica dos Termos de Parceria vigentes


conforme critério estabelecido no Manual de Certificação – Programa de Certificação em Boa
Gestão – PCBG da SEPLAG.

QUADRO 9
Termo de Parceria x Vinculação Estratégica
TERMO DE PARCERIA VINCULAÇÃO ESTRATÉGICA
SEGOV-MDC Não-Estruturador e Não-Permanente

FCS-ICSM Não-Estruturador e Não-Permanente

FEAM-ABCDE Estruturador e Não-Permanente

SEDESE-CEMAIS Não-Estruturador e Não-Permanente

SEEJ-IGETEC Estruturador e Não-Permanente

SEPLAG-CEMAIS Não-Estruturador e Não-Permanente

SEC-ICSM Estruturador e Não-Permanente

SEEJ-IBDEEC Estruturador e Não-Permanente

FEAM-FIP Estruturador e Não-Permanente

FCS-ICF Não-Estruturador e Permanente

119
PCBG é uma Metodologia de Avaliação desenvolvida em 2010 pela Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão - SEPLAG em parceria com a OSCIP CEMAIS e com a FIA – Fundação Instituto de Administração.
113

FTVM-ADTV Não-Estruturador e Permanente

SEDS-ELO Estruturador e Permanente

SEEJ-TS Não-Estruturador e Não-Permanente

Fonte: Manual de Certificação – Programa de Certificação em Boa Gestão – PCBG.

Para fins de certificação dentro desta metodologia, as notas são atribuídas de acordo
com o grau de vinculação estratégica das parcerias firmadas. A nota máxima é atribuída aos
“Estruturadores e Permanentes”, seguidos dos “Estruturadores Não-Permanentes”, dos “Não-
Estruturador e Permanente” e, por fim, “Não-Estruturador e Não-Permanente.” 120
Com efeito, a partir da análise do cenário mineiro de parcerias com o terceiro setor,
verificamos uma grande tendência do Poder Público na contratualização por meio do Termo
de Parceria. Ao examinar o volume de recursos despendidos pelo Estado nas parcerias
firmadas com OSCIP, averiguamos que desde a edição da Lei nº. 14.870/03, a cada ano
aumenta o valor dos recursos repassados, conforme demonstrado no GRAF. abaixo.

120
Estruturador – Permanente - NOTA 4; Estruturador - Não-Permanente - NOTA 3; Não-Estruturador –
Permanente - NOTA 2; Não-Estruturador - Não-Permanente – NOTA 1 (Manual de Certificação – Programa de
Certificação em Boa Gestão – PCBG, 2010, p. 8 e 9).
114

Recursos financeiros repassados por meio de Termos de Parceria

R$ 120.000.000,00
R$ 97.911.704,81
R$ 100.000.000,00 R$ 87.042.480,69
R$ 80.000.000,00
R$ 59.813.523,90
R$ 60.000.000,00
R$ 42.553.072,70
R$ 40.000.000,00
R$ 15.536.792,20 R$ 14.877.513,97
R$ 20.000.000,00 R$ 8.291.433,41

R$ 0,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

GRÁFICO 5 – Recursos financeiros repassados por meio de Termos de Parceria121


Fonte: Núcleo Central de Parcerias com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (SEPLAG)

Pela análise do GRAF., verifica-se um aumento crescente de recursos repassados


pelo Poder Público, por meio do Termo de Parceria. Isso demonstra que a intenção do
Governo em executar programas e projetos em parceria com entidades qualificadas como
OSCIP está crescendo ao longo dos anos, o que comprova que tais entidades estão ganhando
espaço no âmbito do Governo Estadual na atuação em prol do interesse público. O valor dos
recursos repassados em 2006, quase dobra em relação ao ano de 2005, o aumento chegou a
87, 38%. De 2006 a 2007, esse número cresceu em 170,88%. De 2007 a 2008, bem como de
2008 a 2009, a média de repasse se manteve equilibrada, crescendo 40,56% e 43,22%,
respectivamente. Já o crescimento de 2009 para 2010 foi o menor, comparado aos anos
anteriores, ficando em torno de 12,94%. Por fim, ao fazer uma avaliação de todo o período,
desde o primeiro ano de implementação do modelo via celebração do Termo de Parceria,

121
Em termos comparativos, no tocante ao volume de recursos repassados pelo Estado às OSCIP, que
celebraram Termo de Parceria com o Poder Público, tomando como base o ano de 2010, verifica-se que o
mesmo é superior a algumas das despesas referentes ao orçamento de alguns órgãos da Administração Direta,
como por exemplo:
- Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SEAPA): R$18.238.303,69 (dezoito milhões,
duzentos e trinta e oito mil, trezentos e três reais e sessenta e nove centavos);
- Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia (SECTES): R$25.821.442,09 (vinte e cinco milhões, oitocentos e
vinte e um mil, quatrocentos e quarenta e dois reais e nove centavos);
- Secretaria de Estado de Cultura (SEC): R$27.147.203,00 (vinte e sete milhões, cento e quarenta e sete mil,
duzentos e três reais);
- Secretaria de Estado de Esporte e da Juventude (SEEJ): R$72.265.616,60 (setenta e dois milhões, duzentos e
sessenta e cinco mil, seiscentos e dezesseis reais e sessenta centavos);
- Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU): R$26.005.212,54 (vinte e seis
milhões, cinco mil, duzentos e doze reais e cinquenta e quatro centavos).
Informações disponíveis no Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais, endereço eletrônico:
http://www.transparencia.mg.gov.br/publicador.php, consulta realizada em 27/03/2011.
115

verifica-se que o volume de recursos repassados pelo Poder Público cresceu de 2005 a 2010,
em 1.067%.
O QUADRO abaixo explicita o volume de recursos repassados para cada uma das
OSCIP que firmaram parceria com o Poder Público.

QUADRO 10
Recursos públicos repassados para cada uma das OSCIP
OSCIP Volume de recursos repassados Área de Atuação
pelo Poder Público
1 Instituto Cultural Sérgio Magnani (ICSM) R$ 12.547.784,66 Cultura

2 Centro Mineiro de Alianças Intersetoriais R$ 52.237.977,24 Assistência Social


(CEMAIS)
3 Associação de Desenvolvimento da Radiodifusão R$ 72.044.119,00 Cultura
de Minas Gerais (ADTV)
4 Instituto de Cooperação e Educação ao R$ 15.093.883,90 Assistência Social
Desenvolvimento (INCED)
5 Terra da Sobriedade (TS) R$ 3.549.261,59 Defesa Social

6 Ambiente Brasil Centro de Estudos (ABCDE) R$ 3.309.470,81 Meio Ambiente

7 Fundação Israel Pinheiro (FIP) R$ 8.002.044,87 Meio Ambiente

8 Movimento das Donas de Casa e Consumidores de R$ 3.129.720,67 Defesa de direitos


Minas Gerais (MDC-MG) estabelecidos
9 Instituto de Gestão Organizacional e Tecnologia R$ 3.575.008,86 Esporte
Aplicada (IGETEC)
10 Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento do R$ 16.244.712,47 Esporte
Esporte Educação e Cultura (IBDEEC)
11 Instituto Hartmann Regueira (IHR) R$ 21.071.984,14 Educação

12 De Peito Aberto - Incentivo ao Esporte de Minas R$ 3.510.000,00 Esporte


Gerais (DePA)
13 Centro Integrado de Estudos e Programas de R$ 8.098.162,59 Assistência Social
Desenvolvimento Sustentável (CIEDS)
14 Instituto para a Promoção da Saúde e Qualidade de R$ 993.425,40 Saúde
Vida do Trabalhador (QUALIVIDA)
15 Instituto Horizontes (IH) R$ 346.000,00 Meio Ambiente

16 Associação Mineira dos Portadores de Vírus de R$ 393.600,00 Saúde


Hepatites (AMIPHEC)
17 Associação Saúde Solidária (ASAS) R$ 54.770,00 Saúde

18 Humanizarte R$ 2.925.000,00 Esporte

19 Associação Mineira de Promoção de Entidades de R$ 170.000,00 Meio Ambiente


Interesse Social (AMEIS)
20 Organização para a Educação e Extensão da R$ 186.638,80 Defesa Social
Cidadania (ECO)
21 Instituto Cultural Orquestra Sinfônica (ICOS) R$ 1.810.980,20 Cultura

22 Associação Preparatória de Cidadãos do Amanhã R$ 4.173.412,14 Defesa Social


(APRECIA)
23 Instituto Elo (ELO) R$ 55.340.282,20 Defesa Social

24 Instituto Travessia (IT) R$ 1.690.227,75 Assistência Social

25 Instituto Cultural Filarmônica (ICF) R$ 41.146.536,39 Cultura


116

TOTAL: R$ 331.645.003,68
Fonte: Elaboração própria122

Abaixo se encontram os GRAF. que ilustram o volume de recursos repassados para


cada OSCIP que celebrou Termo de Parceria com o Poder Público de Minas Gerais.

TOTAL DE RECURSOS PREVISTOS E REPASSADOS POR TERMOS DE


PARCERIA VIGENTES
90
Milhões

80
70
60
50
40
30 P RE V I ST O RE P A SSA DO

20
10
0
TV

E
O

S
EC

EC
G

IT
TS
F
M M

FIP

M
CD

CD
AI

AI
IC
EL

‐M
S

S
AD

DE

DE
M

M
IC

IC
AB

AB
DC

CE

CE
IB

IB
GRÁFICO 6 – Total de Recursos previstos e repassados por Termos de Parceria Vigentes
Fonte: Núcleo Central de Parcerias com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (SEPLAG)

TOTAL DE RECURSOS PREVISTOS E REPASSADOS POR TERMOS DE


PARCERIA ENCERRADOS
25
Milhões

20

15

10

5 P RE V I ST O RE P A SSA DO

0
TE

AM S

IA

PA
A


EIS

EC
O

IH

HE

IH
ID
EC

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HU AM

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IV
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IB
AL

AP
AN

QU
M

GRÁFICO 7 – Total de Recursos previstos e repassados por Termos de Parceria Encerrados


Fonte: Núcleo Central de Parcerias com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (SEPLAG)

122
Informações fornecidas pelo Núcleo de Parceria com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
da SEPLAG.
117

Pela análise dos recursos repassados para cada uma das entidades, verificamos que
algumas OSCIP, ou algumas áreas estão mais prestigiadas pelo Poder Público Mineiro por
meio deste instrumento de contratualização. De acordo com o Núcleo Central de Parceria com
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público da SEPLAG123, o volume de recursos
dispensados varia de acordo com a complexidade da execução dos programas, projetos ou
ações executadas por cada uma delas. Entretanto é notório que o Estado tem investido mais
em algumas áreas em detrimento de outras no que se refere a esse modelo de gestão, haja
vista que os valores repassados para as OSCIP variam de R$54.770,00 a R$72.044.119,00. O
GRAF. abaixo ilustra o investimento total por área de atuação.

RECURSOS INVESTIDOS POR ÁREA DE ATUAÇÃO

1) ASSISTÊNCIA SOCIAL
6,35% 3,57% 0,43% 23,25% 2) CULTURA
7,92%
3) DEFESA DOS DIREITOS
ESTABELECIDOS
4) DEFESA SOCIAL

5) ESPORTE
19,07%
6) EDUCAÇÃO

7) MEIO AMBIENTE

8) SAÚDE

0,94% 38,46%

GRÁFICO 8 – Recursos investidos por área de atuação


Fonte: Elaboração própria

Em termos comparativos, nota-se que o Estado tem investido por meio deste
instrumento de contratualização, nas áreas de cultura, assistência social e defesa social,
seguidas das áreas de educação e esporte. Entretanto, não há um investimento financeiro
significativo nas áreas de saúde, meio ambiente e defesa dos direitos estabelecidos. O volume
de recursos investidos pelo Estado na área da cultura é da ordem de R$127.549.420,25, na
área da assistência social corresponde a R$77.120.251,48, defesa social, R$63.249.594,73,
educação R$21.071.984,14, esporte, R$26.254.721,36, meio ambiente, R$11.827.515,68,
defesa dos direitos estabelecidos, R$3.129.720,67 e saúde, R$1.441.795,40.
Com relação aos valores apresentados nesta seção, algumas considerações merecem
ser destacadas. É notória a tendência do Poder Público em abster-se de delegar às OSCIP a

123
Entrevista realizada em 25/02/2011.
118

execução de programas ligados à área da saúde, haja vista que apenas três parcerias foram
estabelecidas com os respectivos termos encerrados. No cenário das parcerias vigentes não
encontramos nenhuma OSCIP desenvolvendo atividades neste campo por meio deste
instrumento de contratualização.
Outra questão observada é o volume de despesas que envolvem este instrumento de
contratualização. Não estamos falando aqui em volume de recursos repassados e sim em que
acarreta a sua aplicação. Os recursos repassados via TP são utilizados para cobrir os gastos da
OSCIP referentes a: despesas de pessoal, contemplando salários, encargos, benefícios, diárias
e estagiários; serviços de terceiros; despesas operacionais (deslocamento, aluguel, material de
consumo, material didático, lanche, locação de espaço e equipamento, entre outros), não
operacionais (despesas de custeio); despesas específicas e gerais; e investimentos/bens
permanentes.124
Ao realizar essa análise podemos constatar que o Estado arca não só com as
despesas referentes a execução do objeto do Termo de Parceria, mas com toda a despesa da
OSCIP durante a vigência do instrumento. É uma situação que incita aqueles que possuem o
dever de guardar a coisa pública, haja vista que a entidade vive literalmente dos recursos
repassados via TP, ou seja, são recursos públicos do tesouro estadual custeando despesas
destas entidades com funcionários que não são servidores públicos, bem como o custeio de
pessoas jurídicas que não pertencem à Administração Pública.
Foi verificado nesta seção a quantidade de recursos despendidos pelo Estado no
âmbito deste modelo de gestão, foi constatado ainda que tal volume é superior ao orçamento
de alguns órgãos da Administração Direta, o que nos permite concluir que estamos diante de
um modelo que possui um custo significativamente elevado.
Outro ponto também averiguado nesta seção é que o Estado tem delegado às OSCIP
a execução de alguns dos seus Projetos Estruturadores, que representam em torno de 50% das
parcerias firmadas até hoje. Portanto, diante do exame do volume de recursos repassados e a
previsão de sua utilização nas OSCIP, o Estado deveria, a nosso ver, investir apenas naqueles
programas/projetos considerados prioritários pelo Governo no âmbito deste modelo de
contratualização, haja vista que os mesmos estão presentes na visão de futuro do Governo e
sinalizam para uma mudança desejada. Os demais programas/projetos poderiam até ser
executados em parceria com a sociedade civil, mas não por meio do Termo de Parceria.

124
Análise realizada em todos os Termos de Parceria vigentes, nos respectivos “Programas de Trabalho”, no
Quadro de Provisão de Receitas e Despesas.
119

4.1.3 O fomento às atividades da OSCIP

Ao celebrar o Termo de Parceria com o Poder Público, a OSCIP recebe recursos


orçamentários necessários à sua realização, de acordo com o cronograma de execução
constante no instrumento.
Cabe ressaltar que as exigências relativas à liberação e aplicação dos recursos são
semelhantes àquelas impostas na legislação estadual de Convênios125. De acordo com o art.
53, §§ 1º. a 3º. do Decreto nº. 44.914/08, todas as receitas auferidas pela OSCIP em função do
Termo de Parceria serão utilizadas e aplicadas na execução do seu objeto. Isso demonstra,
mais uma vez, a natureza jurídica do instrumento e, nessa vertente, aproveitamos para esposar
a ideia de que o modelo mineiro adotou mecanismos de parceria que em muito se assemelham
à vinculação por meio de convênio e, justamente, por tratar-se desta natureza jurídica, não há
que se falar em exigência de licitação.
Uma questão importante, no modelo mineiro, é que a OSCIP, após a liberação dos
recursos, só pode realizar despesas depois de publicado seu regulamento de compras. No que
se refere ao “Regulamento de Compras e Contratações”, o Decreto nº. 45.269, de dezembro
de 2009, alterou algumas disposições do Decreto nº. 44.914/08, dentre elas o seu § 3º.,
incluindo exigências à sua elaboração.
Uma delas impõe que o citado regulamento contemple os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade, além dos requisitos
estabelecidos pela SEPLAG. A ela, juntamente com o OEP, cabe a aprovação do
Regulamento de Compras e Contratações da OSCIP. Mais uma vez, verificamos a intenção do
legislador mineiro em observar os princípios constitucionais que orientam a Administração
Pública na aplicação dos recursos públicos.
A utilização dos recursos públicos pelas pessoas jurídicas de direito privado
qualificadas como OSCIP foi objeto de discussão no Capítulo 2, onde foram analisados os
dilemas que envolvem esse instituto. Na seção 2.2.3 verificamos que a obrigação de realizar
procedimento licitatório na utilização de recursos públicos é ponto controverso na doutrina.
Verificamos ainda que tal questão foi resolvida no Plano Federal, haja vista que a
edição do Decreto nº. 5.504, de 05/08/05, determinou que as OS e OSCIP que recebam

125
Decreto nº. 43.635, de 17 de setembro de 2010, que dispõe sobre a celebração e prestação de contas de
convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou a realização de eventos.
120

repasse voluntário de recursos públicos da União devem realizar processo de licitação pública.
O art. 1º. Estabelece, ainda, em seu §1º., que OS e OSCIP utilizarão obrigatoriamente a
modalidade pregão, quando da aquisição de bens e serviços comuns.
Em Minas Gerais não há essa obrigatoriedade na legislação estadual de pregão126.
De acordo com o art. 6º. da Lei 14.167/02, subordinam-se ao regime da licitação na
modalidade pregão os órgãos da administração direta dos Poderes do Estado, as autarquias,
as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as entidades
controladas direta ou indiretamente pelo Estado. Desta forma, as OSCIP que firmam parceria
com o Poder Público Estadual não estão obrigadas a realizar licitação na modalidade pregão,
na aquisição de bens e serviços comuns.
Neste aspecto, a União cuidou de amarrar a obrigação de licitar na própria legislação
pertinente ao assunto, sufocando qualquer discussão em sentido contrário. O legislador
mineiro não teve a mesma preocupação, apesar da OSCIP parceira do Estado ser obrigada a
observar os princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
publicidade, da economicidade, da razoabilidade e da eficiência na aquisição e contratação de
serviços. Conforme determina o “Manual de Construção do Regulamento de Compras e
Contratações da OSCIP”127, não há obrigatoriedade legal de realização de licitação, abrindo a
discussão para a controvérsia da questão.
Além de recursos, podem ser cedidos às OSCIP bens móveis e imóveis necessários à
execução do Termo de Parceria. O art. 56, § 1º., do Decreto nº. 44.914/08, determina que os
bens móveis destinados à entidade sejam devolvidos ao órgão que efetuou a permissão, após o
encerramento da vigência do instrumento. A mesma regra se aplica aos bens móveis e imóveis
adquiridos pela OSCIP com recursos do Termo de Parceria.128
Além de recursos, bens móveis e imóveis, a legislação mineira, de modo semelhante
às OS federais, permite a cessão especial de servidor como medida de fomento à atividade da

126
Lei Estadual nº 14.167, de 10 de janeiro de 2002, que dispõe sobre a adoção, no âmbito do Estado, do pregão
como modalidade de licitação para a aquisição de bens e serviços comuns e dá outras providências,
regulamentada pelo Decreto Estadual nº 44.786, de 18 de abril de 2008, que contém o regulamento da
modalidade de licitação denominada Pregão, nas formas presencial e eletrônica, para aquisição de bens e
serviços comuns, no âmbito do Estado de Minas Gerais, e dá outras providências.
127
O Manual de Construção do Regulamento de Compras e Contratações da OSCIP está disponível no endereço
eletrônico:
http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/arquivos/manual%20rcc%20versao_final.pdf.
128
Ver Resolução SEPLAG nº. 97, de 15 de dezembro de 2009, que define os procedimentos a serem adotados
para a transferência de bens permanentes, adquiridos com recursos do Termo de Parceria da OSCIP, para o
Órgão Estatal Parceiro (OEP) ou outro órgão do Poder Público Estadual, quando do término da vigência do
Termo de Parceria, conforme previsto no Art. 18, §3º., da Lei nº. 14.870 de 16 de dezembro de 2003, e
estabelece os procedimentos a serem seguidos pelo Órgão Estatal Parceiro na gestão do patrimônio em caso de
furto, roubo ou dano de bens patrimoniais do Termo de Parceria.
121

OSCIP. É o que dispõe o art. 20 da Lei 14.870/03. De maneira contrária, a legislação federal
de OSCIP não faz esta previsão. Contudo, tanto a lei federal quanto a estadual, permite a
participação de servidor público no Conselho da entidade, ficando vedada a sua
remuneração.129

4.1.4 Controle e Acompanhamento

A atividade de controle é exercida por agentes externos e internos ao Termo de


Parceria. Com relação aos agentes externos, a fiscalização fica a cargo do Ministério Público,
no exercício de suas competências legais e da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, com o
auxílio do Tribunal de Contas do Estado (art. 9º. da Lei 14.870/03). No tocante aos agentes
internos, o acompanhamento e a fiscalização são realizados pelo órgão do poder público afeto
a área de atuação, relativa à atividade fomentada, isto é, o OEP e conselhos de políticas
públicas das áreas correspondentes da atuação (art. 14, caput, da Lei nº 14.870/03).
Com relação ao Ministério Público e à Assembleia Legislativa, segundo informações
do Núcleo Central de Parcerias com Organizações da Sociedade Civil da SEPLAG, a
fiscalização é temporária. Sistematicamente, o Ministério Público solicita uma lista com as
entidades qualificadas que possuem Termo de Parceria, o volume de recursos repassados e a
vigência do instrumento.130
A lei prevê a formação de uma Comissão de Avaliação (CA) para acompanhamento
dos resultados alcançados na execução do Termo de Parceria. Esta Comissão é formada por
um membro do SEPLAG, um supervisor indicado pelo órgão estatal parceiro; um
representante da OSCIP; outro do conselho de políticas públicas da área correspondente da
atuação; mais um do interveniente, quando houver; e um especialista da área do objeto do
Termo de Parceria não integrante da Administração Pública Estadual (art. 44, I a VI, do
Decreto nº. 44.914/08).
O supervisor indicado pelo OEP tem poder de veto nas decisões da OSCIP,
concernentes ao Termo de Parceria. Ele faz o acompanhamento e o monitoramento dos
Termos de Parceria do ponto de vista administrativo, técnico e financeiro, além de zelar pelo
cumprimento das metas pactuadas por meio de práticas de acompanhamento (art. 42, §§ 2º. e

129
Art. 4º., parágrafo único da Lei Federal 9.790/03 e art. 5º., § 1º., da Lei Estadual 14.870/03.
130
Entrevista realizada em 25/02/2011.
122

3º., do Decreto nº. 44.914/08). Nota-se que, no modelo mineiro, o papel central de
acompanhamento e fiscalização está nas mãos do OEP, através de seu supervisor.131
De acordo com a equipe do Núcleo de Parcerias da SEPLAG, a existência do
supervisor do Termo de Parceria facilita muito o processo de fiscalização, haja vista a sua
atuação no dia a dia da entidade, verificando o cumprimento do pactuado, bem como a gestão
financeira da entidade. Além do trabalho do supervisor, existe um instrumento chamado
checagem amostral, por meio do qual o supervisor, juntamente com seus auxiliares contábil e
financeiro, verifica o cumprimento do regulamento de compras, bem como a regularidade dos
documentos fiscais e trabalhistas. Ademais, existe o acompanhamento da comissão de
avaliação, que também verifica o cumprimento daquilo que foi pactuado, bem como a
vinculação do gasto ao objeto.132
Além disso, é obrigatória a realização de Auditoria Externa independente sobre a
prestação de contas de encerramento do Termo de Parceria. Mas, essa exigência só vale para
as OSCIP que recebem recursos iguais ou superiores a R$600.000,00 (seiscentos mil reais).
Interessante salientar que o legislador teve a preocupação de submeter à auditagem, as OSCIP
que celebrem mais de um Termo de Parceria, cuja soma dos valores ultrapassem a
importância citada. Veja que o foco da auditoria não é a parceria em si, mas a correta
aplicação dos recursos pela OSCIP, que assumiu a execução dos programas ou políticas
públicas. Cumpre ressaltar que a empresa que realizará os trabalhos de auditoria, escolhida
pelo OEP, deverá ser habilitada junto ao Conselho Regional de Contabilidade e credenciada
pela CGE.
Qualquer evidência de irregularidade na execução pela OSCIP do Termo de Parceria,
enseja a instauração de específico processo administrativo pelo Poder Público Estadual.
No Estado, o procedimento de desqualificação como OSCIP ocorre por meio da
instauração, pela SEPLAG, de um processo administrativo.133 Ele também ocorre por meio de
processo judicial, de iniciativa do cidadão ou do Ministério Público. Em ambos os casos,
deverá ser assegurada à entidade a ampla defesa e o contraditório (art. 11 do Decreto nº.
44.914/08). O QUADRO abaixo, mostra quais foram as OSCIP desqualificadas e as razões da
desqualificação.

131
As atividades exercidas pelo supervisor do OEP estão elencadas no art. 43, I a VIII do Decreto nº. 44.914/08.
132
Entrevista realizada em 25/02/2011.
133
Processo administrativo é a relação jurídica integrada por algumas pessoas, que nela exercem várias
atividades direcionadas para determinado fim (CARVALHO FILHO, p. 832).
123

QUADRO 11
Entidades Desqualificadas
Desqualificação Entidade Data de Razão da Desqualificação
Qualificação
18/8/2010 Instituto Publix para o 8/6/2004 Requerimento de Revogação do Ato de
Desenvolvimento da Qualificação.
Gestão Pública
10/6/2008 Fundação Nair Vilella 2/9/2005 Requerimento de Revogação do Ato de
Rabello Qualificação.
13/6/2008 23/3/2006 Decisão da Junta Administrativa, em
Instituto para a virtude dos poderes delegados pela
Promoção da Secretária de Estado de Planejamento e
Saúde e Qualidade de Gestão, mediante as Resoluções nº. 02, de
Vida do Trabalhador 14 de janeiro de 2008, nº. 018, de 8 de abril
de 2008 e n º. 025, de 12 de maio de 2008,
com fulcro no inciso III, do art. 10, da Lei
Estadual nº. 14.870/2003, e no parecer da
Assessoria Jurídico-Administrativa (AJA)
nº. 0494/08.
5/10/2009 Centro Integrado de 14/5/2007 Decisão fundamentada no relatório
Estudos e Programas de conclusivo da Comissão que conduziu o
Desenvolvimento Processo Administrativo.
Sustentável (CIEDS)
29/01/2011 Instituto de Gestão 07/02/2008 Desqualificada pelos motivos constantes no art.
Organizacional e 10 da Lei 14870/2003 e art. 11 do Decreto
Tecnologia Aplicada 44.914/2008134
(IGETEC)
Fonte: Disponível em:
<http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/arquivos/entidades_desqualificadas.pdf>. Acesso
em: 02 março 2011.

Conforme dados da SEPLAG, 05 entidades qualificadas como OSCIP foram


desabilitadas. As duas primeiras solicitaram a desqualificação, o que dispensa a instauração
de processo administrativo. As duas últimas chegaram a firmar Termo de Parceria com o
Poder Público. O Centro Integrado de Estudos e Programas de Desenvolvimento Sustentável
(CIEDS) firmou parceria para implementação e monitoramento das ações do “Programa
Poupança Jovem”, nas 25 escolas estaduais do Município de Ribeirão das Neves, Minas
Gerais, visando aumentar a taxa de conclusão do ensino médio. O Instituto para a Promoção
da Saúde e Qualidade de Vida do Trabalhador firmou parceria para implementação e gestão
de uma unidade de atendimento integrado na região do Bairro Veneza, no município de
Ribeirão das Neves, fornecendo informações e viabilizando o acesso a serviços públicos, além
da consolidação de uma metodologia replicável de gestão integrada de unidades de
atendimento. E o Instituto de Gestão Organizacional e Tecnologia Aplicada (IGETEC)

134
“Art. 10 - Perderá a qualificação como OSCIP a entidade que: I - dispuser de forma irregular dos recursos
públicos que lhe forem destinados; II - incorrer em irregularidade fiscal ou trabalhista; III - descumprir o
disposto nesta Lei.” (Lei nº 14.870/03)
124

celebrou Termo de Parceria para execução do Programa Minas Olímpica JIMI – Jogos do
Interior de Minas, visando o aperfeiçoamento da gestão dos jogos e a melhoria do nível
técnico dos participantes. Segundo informações dos técnicos do Núcleo de Parcerias com
organizações da sociedade civil de interesse público135, em todos esses casos, as respectivas
Comissões dos processos administrativos,136 detectaram falhas de gestão administrativa-
financeira na execução do Termo de Parceria, o que culminou em devolução de recursos ao
Tesouro Estadual.
O programa então executado pelo CIEDS foi transferido para outra OSCIP - o
Instituto de Cooperação e Educação ao Desenvolvimento (INCED) - após a sua
desqualificação, e o programa executado pelo IGETEC foi transferido para o Instituto
Brasileiro para o Desenvolvimento do Esporte, Educação e Cultura (IBDEEC), pois o art. 12,
§ 1º., do Decreto nº. 44.914/08 determina que a perda da habilitação gera a rescisão do Termo
de Parceria firmado entre a entidade e o Poder Público. Fato interessante é que, uma vez
desqualificada, a entidade fica impedida de requerer novamente o título por um período de
cinco anos (parágrafo único, art. 10, Decreto nº. 44.914/08).

4.2 Considerações sobre o modelo mineiro de parceria com o terceiro setor à luz
dos dilemas que envolvem o instituto das OSCIP

O modelo mineiro de parceria com o terceiro setor conforme discutido neste


capítulo está definido na Lei Estadual nº 14.870/03 regulamentada pelo Decreto Estadual nº
44.914/2008. Tal modelo foi implementado em Minas Gerais no contexto da Reforma
Administrativa implementada em 2003. Conforme estudado no Capítulo 2, Seção 2.2.3 a
questão jurídica que envolve o terceiro setor, notadamente as OSCIP, constitui um tema
instigante para toda a doutrina do Direito Administrativo, muitas são as polêmicas que
permeiam esse instituto, visto que a legislação deixa lacunas para muitas interpretações, e
nesse contexto as opiniões são controversas.
A discussão realizada neste trabalho buscou enfatizar as dimensões relativas ao
processo de seleção da OSCIP, bem como a discricionariedade que envolve a opção de

135
Entrevista realizada em 25/02/2011.
136
O art. 3º., § 3º., II, do Decreto nº. 44.914/08, determina que o Secretário de Estado de Planejamento, Gestão e
Finanças nomeie Comissão específica para produzir relatório e subsidiar a decisão acerca da perda da
qualificação.
125

escolha pelo Poder Público. E, ainda, os aspectos inerentes à fiscalização e o controle de


resultados pelo Poder Público e pelo Tribunal de Contas, assim como a obrigatoriedade da
licitação na utilização de recursos públicos.
Tais dimensões foram trazidas para o estudo do modelo mineiro de parceria com
OSCIP no intuito de verificar como a legislação estadual cuidou destas questões.
A primeira dimensão refere-se ao processo de escolha da OSCIP parceira do Poder
Público. Sobre ela, observou-se que, assim como o legislador federal, a lei mineira recomenda
o Concurso de Projetos como uma opção do Administrador no âmbito da discricionariedade
administrativa. A legislação estadual prevê um processo de seleção para escolha da OSCIP,
entretanto não há uma obrigatoriedade de sua utilização, apenas uma recomendação.
A experiência de Minas Gerais estudada neste capítulo demonstrou que não existe no
Estado a prática de realização de Concurso de Projetos, haja vista que dentre as 29 parcerias
firmadas, 27 delas não foram precedidas da realização de seleção da OSCIP. Desta forma,
para celebração de Termo de Parceria no Estado, o Poder Público utiliza da obrigação do OEP
de elaborar um parecer técnico, justificando a escolha da OSCIP, descrevendo as suas
credenciais técnicas, a experiência, competência, idoneidade, regularidade, a qualificação de
seus profissionais e, ainda, as vantagens decorrentes da parceria consoante determina a
legislação estadual.
A prática mineira contraria a tese esposada por aqueles que defendem a utilização de
licitação para seleção da entidade parceira do Poder Público. Entretanto, no nosso
entendimento tal procedimento não se encaixa ao modelo de OSCIP considerando que o
Termo de Parceria possui natureza jurídica de convênio e a celebração deste instrumento não
enseja a realização de processo licitatório.
Mas em que pese tratar-se de natureza jurídica de convênio, o vínculo jurídico
estabelecido por meio do Termo de Parceria deveria ser precedido, a nosso ver, da realização
de concurso de projetos conforme previsto na legislação estadual, uma vez que a observância
a esse procedimento atenderia a um dos requisitos mínimos apontados pela doutrina, de
acolhimento aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública.
A segunda dimensão está ligada aos aspectos inerentes à fiscalização e ao controle
de resultados pelo Poder Público e pelo Tribunal de Contas. Em Minas Gerais a atividade de
controle é exercida por agentes externos e internos ao Termo de Parceria. Com relação aos
agentes externos, a fiscalização fica a cargo do Ministério Público, no exercício de suas
competências legais e da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, com o auxílio do Tribunal
de Contas do Estado. No tocante aos agentes internos, o acompanhamento e a fiscalização são
126

realizados pelo órgão do poder público afeto a área de atuação, relativa à atividade fomentada,
isto é, o OEP e conselhos de políticas públicas das áreas correspondentes da atuação.
O controle dos Termos de Parceria é exercido pela Comissão de Avaliação (CA) e
pela figura do supervisor do OEP. No modelo mineiro, o supervisor indicado pelo OEP tem
poder de veto nas decisões da OSCIP, concernentes ao Termo de Parceria. Ele faz o
acompanhamento e o monitoramento dos Termos de Parceria do ponto de vista
administrativo, técnico e financeiro, além de zelar pelo cumprimento das metas pactuadas por
meio de práticas de acompanhamento (art. 42, §§ 2º. e 3º., do Decreto nº. 44.914/08).
Portanto em Minas Gerais, o papel central de acompanhamento e fiscalização está
nas mãos do OEP, através de seu supervisor. De acordo com a experiência vivenciada até o
momento, a prática tem demonstrado que a existência do supervisor do Termo de Parceria
facilita muito o processo de fiscalização, uma vez que a sua atuação no dia a dia da entidade,
verificando o cumprimento do pactuado, bem como a gestão financeira da entidade. Além do
trabalho do supervisor, existe um instrumento chamado checagem amostral, por meio do qual
o supervisor, juntamente com seus auxiliares contábil e financeiro, verifica o cumprimento do
regulamento de compras, bem como a regularidade dos documentos fiscais e trabalhistas.
Ademais, existe o acompanhamento da comissão de avaliação, que também verifica o
cumprimento daquilo que foi pactuado, bem como a vinculação do gasto ao objeto.137
A última dimensão refere-se a obrigatoriedade da licitação na utilização de recursos
públicos pelas OSCIP enquanto pessoas jurídicas de direito privado. No que tange a esse
aspecto, em Minas Gerais o “Regulamento de Compras e Contratações da OSCIP” é
submetido à aprovação pela SEPLAG e pelo OEP e nele devem estar contemplados os
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e
razoabilidade.
Entretanto, conforme discussão realizada neste capítulo, neste aspecto o modelo
mineiro é frágil quando comparado ao modelo federal. No Plano Federal, esta questão deixou
de ser controversa quando da edição do Decreto nº. 5.504, de 05/08/05, ao determinar que as
OS e OSCIP ao receberem repasse voluntário de recursos públicos da União realizem
processo de licitação pública.
Em Minas Gerais não há essa obrigatoriedade na legislação estadual, portanto as
OSCIP que firmam parceria com o Poder Público de Minas Gerais não estão obrigadas
legalmente a realizar licitação, na aquisição e contratação de bens e serviços comuns, estão

137
Experiência registrada pelo Núcleo de Parcerias com OSCIPs da SEPLAG, entrevista realizada em
25/02/2011.
127

obrigadas apenas a observar o manual que contem o regulamento de compras e contratações


elaborado pela SEPLAG.
No nosso entendimento, haja vista toda a discussão empreendida neste trabalho,
toda e qualquer entidade que receba do Poder Público recursos públicos, deve utilizar do
procedimento licitatório na aquisição de bens e contratação de serviços. Desta forma, esta
questão deixará de ser controversa em Minas Gerais se o Estado a exemplo da União, incluir o
dever de licitar das OSCIP na legislação mineira referente à matéria.
Isto posto, a análise do modelo mineiro de parceria com o terceiro setor, mostrou
que o mesmo está em contínuo aprimoramento, considerando as mudanças ocorridas na
legislação desde a sua implementação. A fim de sintetizar essa evolução elaboramos o
QUADRO abaixo que mostra as alterações promovidas na legislação bem como as mudanças
institucionais ocorridas no âmbito do órgão gestor do modelo, qual seja a SEPLAG.
128
QUADRO 12
EVOLUÇÃO LEGAL E INSTITUCIONAL DO MODELO DE PARCERIA COM OSCIP EM MINAS GERAIS
ANO LEGISLAÇÃO PRINCIPAIS ALTERAÇÕES DA LEGISLAÇÃO INSTITUCIONAL
2003 - Lei Estadual nº 14.870, de 16 de dezembro de 2003, que Estabeleceu: Criação da Diretoria Central de Modernização da Gestão
dispõe sobre a qualificação de pessoa jurídica de direito - Requisitos para qualificação; (DCMG), no âmbito da Superintendência Central de
privado como organização da Sociedade Civil de Interesse - Procedimentos para qualificação; Modernização Institucional (SUMIN), Subsecretaria de
Público – OSCIP; - Controle; Gestão da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão
- Lei Delegada nº 63, de 29 de janeiro de 2003, que dispõe - Requisitos para celebração do Termo de Parceria; (SEPLAG).
sobre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e dá - Acompanhamento e Fiscalização; Competência: estabelecer políticas e diretrizes para a
outras providências. - Fomento às atividades de OSCIP; modernização da Administração Pública do Poder
- Decreto Estadual nº 43.244, de 1º de abril de 2003, que Executivo Estadual, orientando a aplicação dos princípios
regulamenta o § 1º, do art. 3º, da Lei Delegada nº 63, de 29 de Criação da estrutura orgânica da SEPLAG. de qualidade, eficácia, eficiência, efetividade, participação
janeiro de 2003, que dispõe sobre a Secretaria de Estado de e controle social, de modo a atender as demandas dos
Planejamento e Gestão e dá outras providências; cidadãos do Estado, competindo-lhe: I - coordenar e
acompanhar ações de modernização nos órgãos da
Administração Pública do Poder Executivo, garantindo
nestes a instalação de um “locus” capaz de promover
permanente inovação da gestão institucional, condicionado
pelas mudanças ambientais; II – desenvolver estudos e
análises setoriais apontando constrangimentos e
oportunidades na adoção de mudanças no modelo de
gestão; III - difundir as informações e resultados relativos
as experiências de reformas nos modelos de gestão já
implantados; IV - promover o debate, no âmbito do Estado,
sobre a reforma e modernização da Gestão Pública; V -
exercer outras atividades correlatas (art. 41 do Decreto
Estadual nº 43.244/03).
2004 - Decreto Estadual nº 43.749, de 12 de fevereiro de 2004 Regulamentou a Lei 14.870/03;
que regulamenta a Lei nº 14.870, de 16 de dezembro de 2003, Não houve alteração
que dispõe sobre a qualificação de pessoa jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, como Organização da Sociedade
Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de
Parceria, e dá outras providências e suas alterações.
- Resolução SEPLAG nº 66, de 9 de agosto de 2004, que
disciplina os procedimentos para a celebração de Termo de
Parceria entre Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público – OSCIP – e órgão ou entidade do Estado de Minas
Gerais, visando o estabelecimento de vínculo de cooperação
entre as partes para o fomento e a execução das atividades de
interesse público previstas no artigo 4º da Lei nº 14.870/2003.
2006 Resolução SEPLAG nº 82, de 29 de dezembro de 2006 que Art. 11 - Para a manutenção do título de OSCIP, a entidade deverá
revoga o artigo 11 da Resolução SEPLAG nº 66, de 09 de apresentar à SEPLAG, até 31 de janeiro de cada exercício, Relatório de Não houve alteração
agosto de 2004; Execução de Atividades e documentação comprobatória da manutenção
das condições e características que possibilitaram sua qualificação como
OSCIP, nos termos da Lei nº 14.870, de 2003.
2008 - Lei Estadual nº 17.349, de 17 de janeiro de 2008, que - Estabeleceu a exigência, a partir de 1º de janeiro de 2010, da - Criação da Diretoria Central de Parcerias com OSCIPs
alterou substancialmente a Lei 14.870/03. comprovação de experiência mínima de 2 anos da entidade na execução (DCPO), no âmbito da Superintendência de Modernização
129
- Decreto Estadual nº 44.914, de 3 de outubro de 2008 que das atividades indicadas no estatuto social Até 2008 esta exigência era Institucional (SUMIN), Subsecretaria de Gestão (SUGES)
regulamentou a Lei nº 14.870/03 com as alterações dispensada, de 2008 a 2009 exigia-se a experiência mínima de pelo menos da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão
promovidas pela Lei nº 17.349/08 e revogou todos os um de seus dirigentes; (SEPLAG).
Decretos publicados anteriormente. - Exigência de que a entidade não possui agente público ativo de qualquer Competência: apoiar os órgãos e entidades na modernização
- Decreto Estadual nº 44.817, de 21 de maio de 2008 que dos entes federados exercendo cargo de direção na OSCIP; da administração pública do Poder Executivo,
dispõe sobre a organização da Secretaria de Estado de - Exigência de realização de auditoria por auditores externos implementando instrumentos capazes de promover a
Planejamento e Gestão – SEPLAG. Regulamenta a Lei independentes; eficiência administrativa, orientando a gestão para
Delegada nº 126, de 25 de janeiro de 2007, que dispõe sobre a - Alterou os requisitos para celebração do Termo de Parceria resultados, por meio do desenvolvimento e da
estrutura orgânica básica da Secretaria de Estado de estabelecendo: a comprovação de regularidade fiscal junto ao INSS, implementação das ações elencadas no art. 42 do Decreto
Planejamento e Gestão e dá outras providências. FGTS e à Fazenda Federal, Estadual e Municipal; consulta à Estadual nº. 44.817, de 21/05/2008. Dentre essas ações,
Controladoria Geral do Estado e aprovação da Câmara de Coordenação competia à DCPO o desenvolvimento e a implementação de
Geral, Planejamento, Gestão e Finanças – CCGPGF; apresentação de mecanismos alternativos de gerenciamento de políticas
declaração de isenção de Imposto de Renda; apresentação da previsão das públicas, por meio do estabelecimento de parcerias com a
receitas e despesas em nível analítico; parecer técnico do OEP sociedade civil para a implantação de políticas não-
justificando a escolha da OSCIP; apresentação da minuta de regulamento exclusivas do Estado (art. 42, I, “a”, do Decreto nº.
de compras e contratações; 44.817/08).
- Incluiu na Comissão de Avaliação um especialista da área que se
enquadre o objeto do Termo de Parceria não integrante da Administração
Estadual;
- Determinou a designação de um supervisor do termo de parceria com
poder de veto nas decisões da OSCIP;
- Determinou a permissão pela SEPLAG, de acesso a todas as
informações relativas às OSCIP, inclusive em meio eletrônico.
2009 - Resolução SEPLAG nº 97, de 15 de dezembro de 2009, - Estabelece os procedimentos a serem seguidos pelo Órgão Estatal Competência: A Diretoria Central de Parcerias com OSCIPs
que define os procedimentos a serem adotados para a Parceiro na gestão do patrimônio, nos casos de incorporação, furto, roubo – DCPO tem por finalidade desenvolver e implementar
transferência de bens permanentes, adquiridos com recursos ou dano de bens patrimoniais do Termo de Parceria; mecanismos alternativos de gerenciamento de políticas
do Termo de Parceria da OSCIP, para o Órgão Estatal - Altera a competência da Diretoria Central de Parceria com OSCIPs da públicas, para a implantação de políticas não-exclusivas do
Parceiro (OEP) ou outro órgão do Poder Público Estadual, SEPLAG. Estado, competindo-lhe: I - estabelecer diretrizes e propor
quando do término da vigência do Termo de Parceria; normas para a política de contratualização de resultados
- Decreto Estadual 45.088, de 24 de abril de 2009 que com a sociedade civil organizada; II - analisar os pedidos de
altera os Decretos nº 44.817, de 21 de maio de 2008, e nº concessão do título de Organização da Sociedade Civil de
44.914, de 3 de outubro de 2008. Interesse Público - OSCIP, nos termos da Lei nº 14.870, de
16 de dezembro de 2003; III - orientar os órgãos e entidades
do Poder Executivo na formulação e celebração dos termos
de parceria; e IV – desenvolver estudos, pesquisas e
promover debates relacionados ao desenvolvimento dos
instrumentos de parceria do Estado com o Terceiro Setor
(Art. 42ª do Decreto Estadual nº 45.088/09).
2011 - Lei Delegada nº 180, de 20 de janeiro de 2011, que dispõe Altera a estrutura orgânica da SEPLAG. Criação do Núcleo Central de Parcerias com Organizações
sobre a estrutura orgânica da Administração Pública do Poder da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs, no
Executivo do Estado de Minas Gerais e dá outras âmbito do Núcleo Central de Gestão Estratégica de
providências; Projetos e do Desempenho Institucional, Subsecretaria de
- Decreto Estadual nº 45.536, de 27 de janeiro de 2011, que Gestão da Estratégia Governamental da SEPLAG (Art. 54,
dispõe sobre a estrutura orgânica da Administração Pública VIII, “e”, do Decreto Estadual nº 45.536/11).138
do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais.
Fonte: Elaboração própria

138
O Decreto que define as competências do Núcleo Central de Parcerias com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs (SEPLAG) ainda não foi publicado.
130

4.3 A execução do Programa Estruturador “Minas Olímpica”, por meio de


parceria com o terceiro setor

Nesta seção, veremos a execução de uma das ações do Projeto Estruturador “Minas
Olímpica” por meio da parceria com OSCIP. Antes de adentrarmos nesta discussão,
necessário esclarecer que não se trata de um estudo de caso, mas de explorar um conjunto de
ações específicas em curso, buscando identificar ainda que de forma muito exploratória, a
dimensão da eficácia vista pelo alcance das metas pactuadas olhando para o Termo de
Parceria especificamente.
No âmbito do modelo administrativo de Reforma do Estado realizado em Minas
Gerais, o Projeto Estruturador “Minas Olímpica” possui o seguinte objetivo:
Objetivo: Educar pelo esporte, promover a cultura do esporte e da atividade física, e
beneficiar o cidadão por meio da oportunização de um estilo de vida mais saudável.
Escopo: Criação e consolidação de pólos de desenvolvimento do esporte através da
instalação de centros esportivos. Estabelecimento de parcerias com prefeituras e
entidades esportivas para a expansão do programa Minas Olímpica. Capacitação de
agentes esportivos. Aprimoramento da gestão dos Jogos do Interior de Minas (JIMI)
e dos Jogos Escolares de Minas Gerais (JEMG). Aprimoramento da educação física
escolar e ampliação e qualificação das atividades esportivas relacionadas à escola.
Criação de um Sistema Integrado de Informação Gerencial das ações esportivas no
Estado. Elaboração de projeto arquitetônico e executivo para a reforma do Estádio
Mineirão. Ampliação e reestruturação de espaços esportivos voltados para o
desenvolvimento da cultura do esporte e da atividade física. Ampliar ações
esportivas e de atividade física voltadas para portadores de deficiências. (MINAS
GERAIS, p. 18).

Na revisão do PMDI, com a Lei nº. 17.007/2007, o referido Projeto Estruturador


passou a integrar a área de resultado “Protagonismo Juvenil”, que tem por objetivo promover
a capacidade realizadora e a contribuição social dos jovens mineiros, preparando-os para a
inserção no mercado de trabalho, de forma autônoma, emancipatória e com nível de qualidade
adequado. Busca como resultado finalístico, também no âmbito do PMDI, o aumento da taxa
de conclusão do ensino médio (PPAG 2008-2011, p. 12).
Cumpre esclarecer que, para cada Projeto Estruturador é designado um responsável
pelo acompanhamento de sua execução conforme determina o Decreto Estadual nº. 44.820, de
28 de maio de 2008.139
Os Projetos Estruturadores que compõem cada grupo serão selecionados quando da
elaboração do Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG - e agrupados em
função de sua capacidade transformadora e de sua sinergia potencial. Cada projeto

139
O Decreto Estadual nº. 44.820, de 28 de maio de 2008, dispõe sobre a designação de Gerente Executivo e
Gerente Adjunto dos Projetos Estruturadores do Governo do Estado e dá outras providências.
131

terá um gerente executivo e será objeto de gerenciamento rigoroso (MINAS


GERAIS, 2007, p. 28). 140

No Plano Plurianual de Ação Governamental 2008-2011, foram previstas 11 ações


para esse Programa, todas elas sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Esporte e da
Juventude (SEEJ).

QUADRO 13
Ações que compõem a execução do Projeto Estruturador Minas Olímpica previstas no
PPAG 2008-2011
AÇÃO FINALIDADE
Modernização do complexo Modernizar a estrutura do complexo do Mineirão e Mineirinho, tornando o espaço
mineirão-mineirinho multifuncional.
Implantação do sistema Integrar as informações dos programas e atividades, entidades e recursos humanos
integrado de informação habilitados para o esporte, de modo que a Secretaria tenha como gerar relatórios
gerencial do setor esporte gerenciais das ações relacionadas ao esporte e ao lazer do Estado.
Implantar e oficializar o comitê interfuncional entre a SEEJ e a SEE, para
desenvolvimento de metodologia adequada ao conteúdo básico curricular da aula de
Aprimoramento do esporte
educação física já existente, de modo que o esporte escolar seja consolidado e
escolar
ampliado nas escolas em tempo integral, inclusive em parceria com entidades, clubes
e academias, e ainda com municípios e programas federais correlatos.
Qualificar os recursos humanos responsáveis por atuar nas diversas áreas do
esporte, de modo que sejam formados multiplicadores aptos a disseminar
Qualificação de agentes conhecimento nas diversas regiões do estado. Entidades e órgãos responsáveis por
esportivos promover o esporte para a sociedade através de consultoria especializada
qualificação e orientação para desenvolvimento de plano estratégico para
implantação de suas ações.
Realização dos jogos Realizar competições esportivas no interior do Estado, para estimular a prática do
escolares de Minas Gerais desporto educacional, fomentando a cultura esportiva saudável para a construção da
(JEMG) cidadania, culminando nas olimpíadas escolares.
Realizar competições esportivas no interior do Estado, por meio de ações
Realização dos jogos do
estruturadas voltadas para o aumento, com qualidade, da prática desportiva.
interior de Minas Gerais
Estimular a formação de atletas, motivar a prática e o aperfeiçoamento técnico das
(JIMI)
modalidades inseridas no JIMI.
Ampliação e Financiar a reforma e construção de instalações esportivas e de lazer, inclusive nas
reestruturação de espaços comunidades rurais, e a aquisição e toda infra-estrutura necessária para a
esportivos e de atividades modernização de espaços públicos com o objetivo de estimular a prática de atividade
físicas física e esportiva, prevenindo-as de riscos inerentes à saúde do cidadão.
Criação e consolidação de Promover a integração social de estudantes com vocação para o desporto e
pólos de desenvolvimento paradesporto, aprimorando o seu rendimento, por meio da criação de oficinas de
do esporte esporte, além de apoiar e reestruturar as oficinas já existentes.
Promover a ampla mobilização das crianças e adolescentes na faixa etária entre 10 a
14 anos, inclusive portadores de deficiências, prioritariamente em situação de
Promoção do Minas
vulnerabilidade social . dar ênfase à formação dos valores de cidadania propondo-se
Olímpica Nova Geração
a ampliar o leque de conhecimento dessas crianças, evitando a ameaça dos males das
drogas, da evasão escolar, favorecendo-lhes a integração à família e a sociedade.
Desenvolver estudos para viabilizar a implantação do centro olímpico de formação
Centro olímpico de
esportiva, destinado a ensinar e treinar crianças, adolescentes e jovens nas
formação esportiva
modalidades olímpicas e para-olímpicas.
Revitalizar campos de futebol amador para melhor oferecer atividades esportivas e
Campos verdes
de lazer.
Fonte: Elaboração própria141

140
O art. 2º., incisos I a VI, do Decreto nº. 44.820/2008 estabelece as atribuições do Gerente Executivo dos
Projetos Estruturadores.
141
Informações extraídas do Plano Plurianual de Ação Governamental 2008-2011, Volume I, p. 257-259.
132

Da análise das parcerias firmadas entre o Estado e OSCIP, referentes ao Programa


Estruturador Minas Olímpica, verificamos que cinco Termos de Parcerias foram celebrados
para execução de suas ações.

QUADRO 14
Número de OSCIP que executaram ações do Programa Estruturador Minas Olímpica
OSCIP OEP OBJETO TERMO DE
PARCERIA
1 Instituto Secretaria de Estado Execução do Programa Minas
Brasileiro para o de Esporte e Olímpica Jogos Escolares de Minas
Desenvolvimento Juventude (SEEJ) Gerais (JEMG) 2007, visando o ENCERRADO
do Esporte, aperfeiçoamento da gestão dos jogos e Fim do projeto de
Educação e Interveniência da a melhoria do nível técnico dos parceria
Cultura Secretaria de Estado participantes.
(IBDEEC) de Educação (SEE)
2 De Peito Aberto – Secretaria de Estado Execução do Programa Minas
Incentivo ao de Esporte e Olímpica Jogos do Interior de Minas ENCERRADO
Esporte de Minas Juventude (SEEJ) 2007 (JIMI), visando o Fim do projeto de
Gerais aperfeiçoamento da gestão dos jogos e parceria
a melhoria do nível técnico dos
participantes.
3 Secretaria de Estado Desenvolvimento de ações relativas à
Humanizarte de Desenvolvimento melhoria do desporto educacional e de
Social e Esportes rendimento por meio da implantação
(SEDESE) do Programa Minas Olímpica, visando,
principalmente, o aperfeiçoamento do ENCERRADO
ensino esportivo no Estado de Minas Fim do projeto de
Gerais; o apoio e aperfeiçoamento da parceria
prática esportiva de rendimento e a
formação e apoio a atletas para-
olímpicos.
4 Instituto de Secretaria de Estado Execução do Programa Minas
Gestão de Esportes e Olímpica JIMI – Jogos do Interior de ENCERRADO
Organizacional e Juventude (SEEJ) Minas, visando o aperfeiçoamento da Perda da qualificação
Tecnologia gestão dos jogos e a melhoria do nível de OSCIP
Aplicada técnico dos participantes.
(IGETEC)
5 Instituto Secretaria de Estado Execução do Programa Minas
Brasileiro para o de Esporte e Olímpica – Jogos Escolares de Minas
Desenvolvimento Juventude (SEEJ) Gerais, visando o aperfeiçoamento da VIGENTE
do Esporte, gestão dos jogos, o aprimoramento do
Educação e Interveniência da esporte escolar e a melhoria do nível
Cultura Secretaria de Estado técnico dos participantes.
(IBDEEC) de Educação (SEE)
Fonte: Elaboração própria.

Nota-se que este foi o Programa que envolveu o maior número de entidades
qualificadas como OSCIP na sua realização e, por essa razão, no âmbito do escopo deste
trabalho, faremos uma análise da sua execução, através do único Termo de Parceria vigente,
qual seja, aquele celebrado entre a Secretaria de Estado de Esporte e Juventude e o Instituto
Brasileiro para o Desenvolvimento do Esporte, Educação e Cultura (IBDEEC), que tem por
objeto a “execução do Programa Minas Olímpica – Jogos Escolares de Minas Gerais (JEMG),
133

visando o aperfeiçoamento da gestão dos jogos, o aprimoramento do esporte escolar e a


melhoria do nível técnico dos participantes”.
O Programa Minas Olímpica - Jogos Escolares de Minas Gerais (JEMG) - é uma
competição esportiva-educacional, em que podem participar as escolas com alunos do ensino
fundamental e médio, dos 853 municípios mineiros. Os jogos acontecem em quatro etapas e
possuem dois módulos. O Módulo I é formado pelos alunos de 12 a 14 anos (nascidos em
1997, 1998 e 1999), e o Módulo II pelos alunos de 15 a 17 anos (nascidos em 1994, 1995 e
1996). As modalidades disponíveis no JEMG são: atletismo, atletismo PCD, basquete, futsal,
handebol, judô, natação, peteca, tênis de mesa, vôlei e xadrez, nas categorias masculina e
feminina.142
Conforme informações contidas nos relatórios gerenciais elaborados pela OSCIP, o
PMO/JEMG é capaz promover a geração de emprego e renda, proporcionando
desenvolvimento econômico nos municípios-sedes, contribuindo com a qualificação
profissional, por meio da promoção de cursos de capacitação, além de possuir um imenso
potencial de desenvolvimento de crianças e jovens em idade escolar, como, também, para
suas comunidades e municípios. Na visão do IBDEEC o PMO/JEMG, propicia aos
alunos/atletas participantes, informações relevantes para construção e consolidação da
cidadania fortalecendo, o papel do Estado junto às comunidades (1º. Relatório Gerencial,
2009. p. 11).
A primeira etapa do JEMG é a municipal. Nela, os primeiros lugares de cada
modalidade, nos dois módulos, seguem para a segunda etapa, que é a microrregional. O
Estado é divido em 47 microrregiões e cada Superintendência Regional de Ensino (SER),
ligada à Secretaria de Estado de Educação, auxilia no andamento dos Jogos. Os primeiros
lugares das modalidades coletivas e os quatro primeiros colocados do xadrez levam os alunos-
atletas para a terceira etapa, a denominada etapa regional, que acontece em seis Municípios do
Estado. A quarta e última etapa é a estadual. Nela, disputam os campeões das seis regionais.
O Instituto Brasileiro de para o Desenvolvimento do Esporte, Educação e Cultura
(IBDEEC),143 foi qualificado na SEPLAG, em 21/10/2006, com a única finalidade de firmar
Termo de Parceria com o Poder Público, o que veio a ocorrer cinco meses depois, em março
de 2007. Desde então, o Instituto é parceiro do Estado na execução de ações relativas ao
Programa Minas Olímpica. Em 18/03/2009, houve uma revisão das metas pactuadas e um

142
Informações extraídas do sítio eletrônico do JEMG, www.jemg.com.br, consulta realizada em 02/03/2011.
143
Em entrevista realizada no dia 25/03/2011, o Gestor de Projetos do Instituto informou que intenção de
executar programas/projetos em parceria com o Estado nasceu da experiência de seus dirigentes em trabalhos de
arbitragem nos jogos escolares realizados junto à Federação de Esporte de Estudantes de Minas Gerais.
134

novo Termo de Parceria foi firmado também com a Secretaria de Estado de Esporte e
Juventude (SEEJ), com a interveniência da Secretaria de Estado de Educação, sendo que o
Primeiro Termo Aditivo foi firmado em 2010, no intuito de definir as metas para este ano e
prorrogar a sua vigência. Novo Termo Aditivo foi firmado em 2011, para definir as metas de
2011 e 2012 e, ainda, prorrogar a sua vigência por dois anos.
Dentro do escopo deste trabalho, analisaremos o Termo de Parceria firmado em
março de 2009, referente às metas pactuadas neste ano.

4.3.1 A parceria em 2009

O Programa de Trabalho do Termo de Parceria firmado em 2009, previa um


desembolso inicial de R$3.640.626,01 (três milhões, seiscentos e quarenta mil, seiscentos e
vinte e seis reais e um centavo) e estabeleceu cinco indicadores, com as suas respectivas
metas, e cinco ações a serem desenvolvidas pela OSCIP, naquele ano, sob o controle de
quatro avaliações.
Os indicadores e as metas foram construídos pela equipe da Secretaria de Estado de
Esporte e da Juventude juntamente com a equipe da SEPLAG, a partir do valor de referência
com relação ao ano de 2008, conforme demonstrado no QUADRO abaixo.

QUADRO 15
Quadro de Indicadores e Metas
ÁREA INDICADOR METAS POR PERÍODO AVALIATÓRIO
TEMÁTICA
18/03 a 11/06 a 20/07 21/07 a 01/09 a
10/06 Etapa 31/08 31/12
Etapa Microrregional Etapa
Municipal Regional
Aperfeiçoamento 1 Índice de aplicação do
da Gestão do Plano de Gestão e - 100 100 -
JEMG procedimentos padrão para
a coordenação JEMG.
Desenvolvimento 2 Número de
da prática Superintendência Regional 46 - - -
esportiva de Ensino com Etapa
Microrregional realizada.
3 Número de escolas 1305 636 491 -
participantes em cada etapa
do JEMG 2009.
4 Número de alunos/atletas -
135

participantes em cada etapa 36.222 10.884 3.532


do JEMG 2009.
Pesquisa 5 Número de Municípios - 12 1 -
com Pesquisa realizada
Fonte: Termo de Parceria nº 025/2009

Com relação ao primeiro indicador, coube à OSCIP a elaboração e posterior


aprovação do OEP, do Plano de Gestão e Procedimento Padrão para Coordenação, além de
garantir a execução das ações dos referidos planos. O segundo indicador obriga a OSCIP na
realização da etapa microrregional, nas 46 Superintendências Regionais de Ensino (SER).
Pelo terceiro indicador, o Instituto deveria aumentar o número de escolas participantes no
JEMG em cada etapa, tomando-se como referência os números apresentados em 2008, assim
como pelo quarto indicador, exigiu-se o aumento do número de alunos/atletas participantes
nos jogos em cada etapa sob os mesmos parâmetros. E, por fim, o quinto e último indicador
impôs à OSCIP a realização de pesquisa que reflete a satisfação do programa pelos
participantes, em 06 (seis) cidades sede da etapa microrregional, sendo contempladas
diferentes Superintendências Regionais de Ensino (SREs) (MINAS GERAIS, 2009, p. 18-20).
No que tange ao QUADRO 15 necessário esclarecer que o JEMG possui quatro
etapas, e a medida que se passa de uma etapa para a outra o número de participantes vai
diminuindo, razão pela qual as metas vão diminuindo a cada período avaliatório. Lembrando
que, a primeira etapa do JEMG é a municipal. Nela, os primeiros lugares de cada modalidade,
nos dois módulos, seguem para a segunda etapa, que é a microrregional. Os primeiros lugares
das modalidades coletivas e os quatro primeiros colocados do xadrez levam os alunos-atletas
para a terceira etapa, a denominada etapa regional, que acontece em seis Municípios do
Estado. A quarta e última etapa é a estadual. Nela, disputam os campeões das seis regionais.
Além dos indicadores, o Programa de Trabalho do Termo de Parceria previu o
cumprimento de cinco ações, conforme demonstrado no QUADRO abaixo.

QUADRO 16
Quadro de Ações
ÁREA TEMÁTICA AÇÃO DURAÇÃO RESULTADO
Início Término DA AÇÃO
Aperfeiçoamento da 1 Elaborar e aplicar 18/03/2009 31/12/2009 Ação cumprida
Gestão procedimento padrão para plenamente
comunicação
136

2 Realizar inscrição da 18/08/2009 26/08/2009


Delegação de Minas Gerais Ação cumprida
Olimpíadas nas Olimpíadas Escolares de plenamente
Escolares 2009 2009

3 Organizar, executar, 18/08/2009 20/11/2009


acompanhar e divulgar os Ação cumprida
resultados do JEMG ao OEP plenamente
por meio de sítio eletrônico,
divulgando, assim, a
participação da Delegação de
Minas Gerais nas Olimpíadas
Escolares 2009.
4 Elaborar e apresentar o 30/07/2009 15/08/2009
Seminário de projeto do Seminário de Ação cumprida
Avaliação e Avaliação e Congresso plenamente
Congresso Técnico Técnico do JEMG 2009,
juntamente com o modelo do
convite
5 Realizar o Seminário e Até 10/10/09 Ação cumprida
Congresso Técnico do plenamente
JEMG 2009
Fonte: Termo de Parceria 025/2009

Na primeira ação, a OSCIP se comprometeu a apresentar ao OEP, no prazo máximo


de 15 dias, contados da assinatura do Termo de Parceria, o Procedimento Padrão de
Comunicação JEMG 2009. Na segunda, houve a obrigação de realizar a inscrição, dentro do
prazo estabelecido pelo Comitê Olímpico Brasileiro (COB), das escolas, alunos/atletas por
modalidade, prova e naipe na Etapa Nacional das Olimpíadas Escolares – 12 a 14 anos e 15 a
17 anos. A terceira ação obrigou o Instituto a organizar, executar, acompanhar e divulgar os
resultados das olimpíadas escolares referente à delegação de Minas Gerais, assim como
assessorar, através de seus coordenadores técnicos, o chefe de delegação e oficiais indicados
pelo OEP. Pela quarta ação, a entidade se obriga a elaborar e apresentar ao OEP, o Projeto do
Seminário de Avaliação e Congresso Técnico juntamente com o modelo de convite no padrão
no padrão de comunicação do JEMG 2009. E, por último, ela se comprometeu a executar,
coordenar, implementar, avaliar e monitorar todos os participantes do JEMG, envolvendo,
orientando e esclarecendo todas as dúvidas emergentes (MINAS GERAIS, 2009, p. 22-23).
137

4.3.1.1 Execução das metas sob o aspecto da eficácia

Nesta seção, buscaremos apresentar os resultados alcançados pela OSCIP no âmbito


dos indicadores, metas e ações pactuado no Termo de Parceria nº. 025/2009, demonstradas na
seção anterior, sob o ponto de vista da eficácia, ou seja, a quantidade e qualidade de produtos
e serviços entregues ao usuário.
Para realizar essa análise, utilizaremos os relatórios gerenciais elaborados pela
OSCIP e os relatórios da Comissão de Avaliação elaborados dentro dos prazos estabelecidos
no Programa de Trabalho,144 que tem o seguinte propósito:
RELATÓRIO GERENCIAL
Este relatório de atividades é o mecanismo de acompanhamento e avaliação do
Termo de Parceria, firmado entre a Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude
e a OSCIP Instituto Brasileiro Para o Desenvolvimento do Esporte, Educação e
Cultura - IBDEEC. O relatório visa demonstrar o desempenho da OSCIP no
desenvolvimento das atividades previstas no Termo de Parceria, dentro dos períodos
avaliatórios.
Considerando a relevância da demonstração dos resultados obtidos, será apresentado
neste relatório, o comparativo entre as metas pactuadas e os resultados obtidos na
condução das atividades propostas, sendo fornecidas informações complementares
dessas atividades, considerando o QUADRO de Indicadores e Metas e o QUADRO
de Ações previstas no Programa de Trabalho.
RELATÓRIO DA COMISSÃO DE AVALIAÇÃO
2 - METODOLOGIA DE ANÁLISE ADOTADA
Para empreender esta avaliação a CA realizou a análise do Relatório Gerencial
encaminhado pela OSCIP em 15/06/2009, para, em seguida, apresentar as
recomendações, decorrentes da 1ª. Reunião da Comissão de Avaliação, realizada nos
dias 19 e 23 de junho de 2009. A nota final deste período avaliatório será composta
pela nota obtida na avaliação dos Indicadores e Metas e pela nota obtida na
avaliação das Ações ponderadas pelo percentual estabelecido no Termo de Parceria
(1º. Relatório Gerencial, 2009, p. 2; 1º. Relatório da Comissão de Avaliação, 2009,
p. 2).

Com relação aos prazos pactuados no Programa de Trabalho do Termo de Parceria,


verificamos que os 4 relatórios gerenciais e os 4 relatórios da Comissão de Avaliação foram
emitidos dentro do tempo determinado.
O QUADRO abaixo, foi elaborado no intuito de sintetizar os indicadores, o
cumprimento e evolução das metas, assim como as notas atribuídas pela Comissão de
Avaliação no ano de 2009.

144
Os relatórios gerenciais e os relatórios da Comissão de Avaliação encontram-se disponibilizados no sitio da
SEPLAG, http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/oscip_termo_parceria.asp e no sitio do
IBDEEC, http://www.ibdeec.org.br/documentos.html. No período de 2009 e 2010, foram elaborados 11
relatórios gerenciais e 11 relatórios da Comissão de Avaliação. Cumpre esclarecer que a cada emissão do
relatório gerencial compreende um relatório da Comissão de Avaliação, em 2009, o Programa de Trabalho
previu 4 avaliações, enquanto no ano de 2010, estavam previstas 6 avaliações.
138
QUADRO 17
Indicadores e Metas – Resultados Alcançados - 2009

Indicador VO – Meta Resultado VO – Meta Resultado VO – Meta Resultado VO – Meta Resultado Nota
Valor de 1º Período Alcançado Valor de 2º Período Alcançado Valor de 3º Período Alcançado Valor de 4º Período Alcançado CA
Referência Avaliatório Referência Avaliatório Referência Avaliatório Referência Avaliatóri
Ano-2008 Etapa Ano-2008 Etapa Ano-2008 Etapa Ano-2008 o
Municipal Microrregion Regional
al
Índice de
aplicação do
Plano de - - - - 100 97,66 - 100 100 - - - 9,84
Gestão e
procediment
os padrão
para a
coordenação
do JEMG.
Número de
Superintendê - - - - - - - - - 10
ncia 46 46 60
Regional de
Ensino com
Etapa
Microrregion
al realizada.
Número de
escolas 1.135 1.305 1.500 606 636 762 468 491 515 - - - 10
participantes
em cada
etapa do
JEMG 2009.
Número de
alunos/atleta 31.744 36.222 37.877 9.147 10.884 10.905 3.271 3.532 4.206 - - - 10
s
participantes
em cada
etapa do
JEMG 2009.
Número de
Municípios - - - 7 12 12 7 1 1 - - - 10
com Pesquisa
realizada
Fonte: Elaboração própria – Relatório Gerencial e Relatório da Comissão de Avaliação
139

Pelo primeiro indicador, temos a elaboração e apresentação pela OSCIP do


Plano de Gestão e Procedimento Padrão para coordenação e execução de suas ações. A
verificação do percentual de execução foi realizado pelo OEP, ou seja, pela a SEEJ,
através de um check list, aplicado a cada Superintendência Regional de Ensino ou
município. Assim, o indicador é avaliado por meio da soma do número de itens
avaliados em todos os formulários aplicados, dividido pelo total de itens em todos os
formulários. Nota-se que no segundo período de avaliação, a meta foi cumprida em
97,66% e, no terceiro período, em 100%, tendo sua nota final atribuída pela CA em
9,84.
O segundo indicador determinou que a OSCIP realizasse a etapa
microrregional do JEMG, nas 46 Superintendências Regionais de Ensino. Nele, foi
considerada a realização de partidas no JEMG nesta etapa, em uma determinada sede.
Das 46 SRE, a OPSCIP realizou partidas do JEMG em 60 sedes, ampliando a meta em
34%.
No Terceiro indicador, coube à OSCIP aumentar o número de escolas
participantes no JEMG em cada etapa, tomando-se como referência os números
apresentados no JEMG de 2008, quais sejam, Microrregional – 1.135 escolas, Regional
– 606 escolas e Estadual – 468 escolas.
Cumpre salientar que a meta estabelecida para 2009, referente às escolas
participantes da etapa microrregional, qual seja, 1.305 escolas, foi ampliada em 15%
com relação aos números apresentados em 2008, enquanto as metas estabelecidas para
as etapas regional e estadual, 636 e 491 respectivamente, foram ampliadas em 5%, em
uma comparação com 2008.
No tocante ao seu cumprimento, a OSCIP alcançou um resultado de 32% a
maior com relação à etapa microrregional, 25,74% referente à etapa regional e um
acréscimo de 4,88% concernente à etapa estadual, considerando os números
apresentados em 2008.
O quarto indicador impôs a OSCIP o desafio de aumentar o número de
alunos/atletas participantes nos jogos em cada etapa do JEMG, tomando, também, como
referência os números apresentados em 2008, quais sejam, Microrregional – 31.774
alunos/atletas, Regional – 9.147 alunos/atletas e Estadual – 3.271 alunos/atletas.
A meta estabelecida referente aos alunos/atletas participantes da etapa
microrregional, qual seja, 36.222 alunos/atletas, foi ampliada em 14% com relação aos
números apresentados em 2008, a meta estabelecida para a etapa regional, 10.884
140

alunos/atletas corresponde a um aumento de aproximadamente 19%, com relação a


2008 e a meta estabelecida para a etapa estadual, 3.535 alunos/atletas foi ampliada em
8%.
Com relação ao seu cumprimento, a OSCIP alcançou um resultado de 19% a
maior, concernente às etapas microrregional regional e estadual, considerando os
números apresentados no JEMG de 2008.
O quinto e último indicador determinou a realização de pesquisa pela OSCIP
em seis cidades sede da etapa microrregional, sendo contempladas Superintendências
Regionais de Ensino diferentes, em seis cidades sede da etapa regional, e uma cidade
sede da etapa estadual. Cumpre esclarecer que o objetivo desse indicador é aferir a
compreensão dos envolvidos no tocante ao papel do Estado, na promoção e realização
dos jogos.145 Pelo que se extrai dos relatórios da Comissão de Avaliação, esta meta foi
cumprida integralmente pela OSCIP.
No tocante às avaliações das ações, de acordo com os relatórios da Comissão
de Avaliação, verifica-se que as mesmas foram cumpridas plenamente pela OSCIP,
conforme demonstrado no QUADRO 15.
Por fim, com relação ao ano de 2009, verificamos pela metodologia146 de
atribuição das notas pela Comissão de Avaliação, no tocante ao atingimento dos
resultados dos indicadores do QUADRO de Indicadores e Metas, e aquele referente ao
cumprimento do QUADRO de Ações, que, durante esse ano, o IBDEEC, sob o ponto de
vista da eficácia, cumpriu de forma satisfatória o que foi pactuado no Termo de
Parceria.
Cumpre esclarecer que os indicadores e ações acima discutidos foram
elaborados pelo OEP juntamente com a SEPLAG no âmbito desta fase de execução do
Programa Estruturador. Segundo informações dos responsáveis pelos referidos órgãos,
145
Na Etapa Microrregional, os municípios que receberam os pesquisadores foram: Regional Centro: São
José da Lapa, Regional Norte: São Francisco, Regional Sul: Camanducaia, Regional Triângulo: Perdizes,
Regional Vale do Aço, Virgolândia e Regional Zona da Mata, Rio Novo. Na Etapa Regional os 6
municípios sedes da Etapa, receberam os pesquisadores sendo as seguintes: Regional Centro: Arcos,
Regional Norte: Janaúba, Regional Sul, Formiga, Regional Triângulo: Monte Carmelo, Regional Vale do
Aço: João Monlevade e Regional Zona da Mata: Cataguases (2º. Relatório Gerencial, 2009, p. 10-11). Na
etapa Estadual a pesquisa foi realizada em Montes Claros, cidade sede desta etapa (4º. Relatório
Gerencial, 2009, p. 9).
146
Sobre a Metodologia de Análise adotada pela Comissão de Avaliação ver: “1º. Relatório da Comissão
de Avaliação (CA) do Termo de Parceria celebrado entre a Secretaria de Estado de Estado de Esportes e
da juventude com Interveniência da Secretaria de Estado de Educação e a OSCIP Instituto Brasileiro para
o Desenvolvimento do Esporte, Educação e Cultura (IBDEEC), 2009, p. 2-4”, disponível no sítio da
SEPLAG,
http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/arquivos/termo_parceria/seej_ibdeec_vigente/
relatorio_da_comissao_de_avaliacao_jemg_original_0001.pdf.
141

os mesmos foram elaborados de forma a atender a demanda do Programa, bem como


promover sua evolução com relação ao ano anterior. Desta forma, não possuímos
elementos suficientes para aferir se os indicadores previram metas realmente
desafiadoras ou se as mesmas foram subestimadas. O fato é que ao fazer uma leitura da
execução do Programa no ano de 2009, a OSCIP cumpriu com o que foi pactuado no
Termo de Parceria celebrado com a SEEJ.
Segundo informações do Gerente Estruturador e do representante do
IBDEEC147, hoje não há necessidade de ampliação das metas, visto que a cobertura do
Programa atende a todas as regiões do Estado. Para eles é preciso investir, a partir de
agora, na qualidade dos indicadores e não na sua quantidade. Esta consideração é
necessária para demonstrar que a análise aqui empreendida buscou verificar o Programa
de Trabalho inserido no Termo de Parceria com o IBDEEC, e não a execução da
política pública relativa ao esporte, haja vista que não temos elementos suficientes para
afirmar ou constatar que tal parceria realmente tenha contribuído para o
desenvolvimento social nesta área. Entretanto, na opinião dos entrevistados, o Programa
Minas Olímpica possui um imenso potencial de desenvolvimento de crianças e jovens
em idade escolar.

4.3.1.2 Considerações sobre o Programa Minas Olímpica / Jogos Escolares


de Minas Gerais (JEMG) e a parceria com o IBDEEC

O Programa Minas Olímpica – Jogos Escolares de Minas Gerais - é


considerado um projeto de grande relevância, sendo o maior e o mais importante
programa esportivo-social de Minas Gerais, haja vista o número de alunos-atletas
participantes, número de escolas e municípios inscritos, além da sua abrangência social.
A união entre a educação e o esporte é uma parceria vitoriosa, capaz de promover a
inclusão social, possibilitando às crianças e aos jovens as bases da construção da
cidadania com responsabilidade e projetando um futuro com igualdade de oportunidades
para alunos-atletas, das mais diversas regiões de Minas Gerais (1º. Relatório Gerencial,
2009, p. 2).

147
Entrevistas realizadas em 28/03/2011 e 25/03/2011, respectivamente.
142

A parceria estabelecida entre o Estado, por meio da Secretaria de Estado de


Esportes e Juventude (SEEJ) e o Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento do
Esporte, Educação e Cultura (IBDEEC), está promovendo a execução do Programa
Minas Olímpica desde 2007, ano em que foi celebrado o Primeiro Termo de Parceria, e
se estenderá até 2012, conforme as metas pactuadas no Termo de Parceria vigente.
Na visão do Gerente do Programa Estruturador Minas Olímpica, o modelo de
contratualização desenvolvido em parceria com as OSCIP, na execução de ações a ele
relacionadas, está consolidado, haja vista que o mesmo se encontra em consonância com
a legislação e princípios da Administração Pública, bem como ao modelo gerencial que
orienta o planejamento integrado, o monitoramento sistêmico dos marcos e a avaliação
das metas e seus resultados (MASSURA NETO, 2010, p. 240).
Outros resultados são evidentes: os termos de parceria com OSCIPs –
propostos pelo empreendedor público para execução e aprimoramento da
gestão dos Jogos Escolares de Minas Gerais (JEMG) e dos Jogos do Interior
de Minas – melhoram a percepção de qualidade da organização pelos atletas,
técnicos e dirigentes, além de terem aumentado diretamente o número de
participantes. De acordo com os dados disponíveis no Sistema de Informação
Gerencial do Esporte (SIGE) na SEEJ, a quantidade de municípios e escolas
nos JEMG aumentou, entre 2007 e 2009, respectivamente de 434 para 604 e
de 2.596 para 4.249. Faz-se necessário ressaltar que o período registrou
também a evolução anual dos indicadores (Massura Neto, 2009, p. 244).

Conforme se vê, o Instituto vem realizando, a contento, o papel de executor de


ações do Programa Minas Olímpica, entretanto, ao receber a certificação em processo
realizado em 2010 pela SEPLAG, com a parceria do CEMAIS e da FIA, a OSCIP
obteve nota baixa no quesito sustentabilidade, justamente por não obter outra fonte de
renda, não firmar outras parcerias e não buscar novos negócios. Desta forma, a entidade
hoje, trabalha na busca da sustentabilidade, a fim de diminuir a sua dependência quanto
aos recursos repassados via Termo de Parceria.148
Esse aspecto, qual seja, a possibilidade de dependência financeira entre as
entidades parcerias e o Poder Público, caracteriza a nosso ver uma grande deficiência e
desvantagem do modelo, pois configurada esta dependência, ao término da parceria, a
entidade poderá ser extinta.
Conforme dito anteriormente, o IBDEEC foi qualificado na SEPLAG em
21/10/2006, com a única finalidade de firmar Termo de Parceria com o Poder Público.
Desde a celebração do primeiro Termo de Parceria, em março de 2007, a OSCIP se
mantêm exclusivamente por meio dos recursos repassados pelo Poder Público.

148
Entrevista realizada em 25/03/2011.
143

Atualmente, 29 pessoas trabalham na entidade que começou com 21 funcionários. Com


o passar do tempo, a medida que novas metas foram assumidas pelo Instituto em
decorrência da pactuação com o Estado, houve a necessidade de ampliação do quadro
de pessoal com o aumento de 8 funcionários. Ressalta-se que todos possuem formação
de nível superior em educação física e administração.149
Isto reforça a necessidade da OSCIP em alcançar a sua sustentabilidade e
apoiar políticas públicas e, até mesmo, privadas na área de esporte. O trabalho realizado
pelo IBDEEC, conforme verificado é satisfatório do ponto de vista da eficácia, e
importante para o Estado de Minas Gerais, por estar alinhado às suas finalidades
estratégicas, haja vista tratar-se de um Programa Estruturador de Governo, o que
comprova a sua capacidade em realizar trabalhos dessa natureza.
Na visão do Gerente do Programa Estruturador Minas Olímpica150, a ideia e o
modelo de parceria otimizam a realização e execução de políticas públicas, e o segredo
do sucesso é a organização administrativa da entidade, alinhada a vontade de abraçar a
causa pública, ou seja, o Estado deve identificar no parceiro a vontade de trabalhar em
prol do interesse público.
Feitas estas considerações, neste capítulo foi discutido o modelo de parceria
com o terceiro setor implementado no âmbito da Reforma Administrativa realizada em
Minas Gerais, desde 2003, sua evolução, o cenário atual das parcerias e um exame,
ainda que superficial de uma política pública de esporte desenvolvida por meio de
OSCIP. Não se trata aqui de um estudo de caso, mas de explorar um conjunto de ações
específicas em curso, buscando identificar ainda que de forma muito exploratória, a
dimensão da eficácia vista pelo alcance das metas pactuadas.
Evidentemente, o exame das informações disponíveis nos registros da própria
OSCIP e da SEPLAG, não permitem uma leitura mais crítica ou mesmo abrangente
sobre tal eficácia, ou sobre o alcance das metas, muito menos sobre o aspecto da
eficiência. Não se trata de buscar avaliar tais ações, ou inferir se é mais ou menos eficaz
com a política desenvolvida via OSCIP, ou diretamente pelo Estado, mas de descrever o
modelo em ação olhando para o Termo de Parceria especificamente.

149
Entrevista realizada em 25/03/2011.
150
Alexandre Massura Neto é atleta, nadador olímpico, tendo participado de duas olimpíadas. Entrou no
Governo no segundo semestre de 2004 a convite do Governador Aécio Neves. Foi Superintendente na
extinta Subsecretaria de Esportes da SEDESE, e em 2006/2007 com a revisão do PMDI assumiu a
gerência do Projeto Estruturador Minas Olímpica, em seguida assumiu o cargo de empreendedor público
e atualmente, desde janeiro de 2011, ocupa o cargo de Subsecretário de Esporte. Ele foi designado como
Gerente Estruturador do Programa Minas Olímpica, através do Decreto nº. 44.820/2008.
144

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A redefinição do papel do Estado, por meio de Reformas Administrativas


constitui tema, por si só, instigante, para aqueles que se interessam pelas áreas das
Ciências Sociais, notadamente aos que se dedicam ao estudo da Administração Pública.
Conhecer os motivos que levaram à substituição do modelo burocrático
weberiano foi fundamental na compreensão da necessidade de implementação do
modelo que lhe sucedeu, qual seja, o modelo gerencial.
No tocante à burocracia de Weber, os problemas apontados, pela literatura,
estão relacionados com as regras, que quando utilizadas, em excesso, provoca letargia,
rigidez e ineficiência dos processos e procedimentos. E, no que tange à sua aplicação, os
problemas se encontram na sua severa disciplina, na padronização das ações e no estrito
cumprimento do dever.
Não estamos falando de um modelo fracassado, mas, sim, de um modelo que se
tornou insuficiente, face às demandas ligadas à globalização e às mudanças
tecnológicas, dada a sua falta de transparência, falta de preparação gerencial, excessiva
hierarquização, bem como sua ineficiência. Trata-se de um modelo focado no processo
e não nos resultados. E, em razão desse cenário, a ineficiência da burocracia weberiana
propiciou a ascensão de um modelo gerencial para o setor público.
Tanto é assim que, devido às reformas contemporâneas, a literatura propôs um
novo padrão de burocracia governamental, intitulada “pós-burocrática”. O modelo pós-
burocrático traduz o alinhamento entre os meios e os fins, ou seja, ela não perde o seu
caráter racional, legal e impessoal, mas o contextualiza ao modelo de gestão por
resultados, descentralizado e orientado pela eficiência administrativa, sujeito a um
maior controle social e uma maior accountability (VILHENA et al, p. 31).
A discussão realizada acerca dos desafios do modelo pós-burocrático nos
permitiu discutir e conhecer o que a literatura aponta como os dilemas a serem
enfrentados pelo modelo pós-burocrático a partir das experiências de reformas
contemporâneas. Neste estudo verificamos como alguns princípios, mecanismos e
instrumentos de gestão que devem conduzir a nova administração pública.
Ao analisar a redefinição do papel do Estado de Minas Gerais, verificamos que
as mudanças introduzidas na Administração Pública desde 2003, emergiram de técnicas
administrativas e princípios inspirados na literatura estudada neste trabalho.
145

Nesse contexto, o modelo pós-burocrático emerge de um conjunto de


princípios, procedimentos e técnicas administrativas, imbuídos de caráter gerencial,
segundo alguns princípios, mecanismos e instrumentos de gestão, que devem conduzir a
uma nova administração pública guiada pela eficiência, o que atualmente denominamos
de “New Public Management (NPM)”.
Seguindo essa tendência mundial, no Brasil o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, foi emblemático nessa concepção, no escopo da Reforma
Gerencial de 1995. Dotar o governo de um padrão administrativo focado na gestão por
resultados levou à inserção do princípio da eficiência no ordenamento constitucional
Brasileiro. Com relação ao aspecto jurídico da Reforma, a Emenda Constitucional nº.
19, de 04/06/1998, normatizou e determinou as suas diretrizes em todo o país e, ao
inserir em seu texto o fundamento da eficiência, o modelo sinalizava para essa
necessidade.
A proposta do PDRAE, de uma atuação do Estado com organizações privadas
ou públicas não estatais, atendeu ao princípio da descentralização, apontado, pela
literatura, como essencial aos modelos pós-burocráticos e foi determinante para
delimitar sua atuação e promover a aproximação entre o Poder Público e a sociedade
civil.
A criação dos institutos das Organizações Sociais (OS) e das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público atenderam a esse propósito, entretanto, inúmeros
são os dilemas e os desafios enfrentados na sua implementação. A compreensão de seus
objetivos levaram a literatura, especialmente a doutrina do Direito Administrativo, a
reflexões fundamentais que, a nosso ver, tornam-se necessárias ao aprimoramento do
modelo.
As questões polêmicas, que permeiam o universo das OS e das OSCIP, estão
centradas na escolha da entidade interessada em firmar parceria com o Estado, na
fiscalização e no controle de resultados pelo Poder Público e pelo Tribunal de Contas,
bem como na obrigatoriedade da licitação na utilização de recursos públicos.
A discussão realizada, neste trabalho, permite-nos concluir que as polêmicas
que pairam sobre os institutos das OS e OSCIP, decorrem das lacunas existentes nas
suas legislações, dando margem às várias interpretações aqui estudadas. No entanto, ao
analisar o arcabouço constitucional vigente, podemos concluir que independente da
atividade desenvolvida por essas entidades, ao gerir recursos públicos, elas devem
observância aos princípios normatizados na Carta Magna.
146

A descentralização promovida no Plano Federal na Reforma Gerencial de


1995, orientou o modelo mineiro de parceria com o terceiro setor.
Desde 2003, o Estado de Minas Gerais tem investido na tendência mundial de
uma gestão por resultados, por meio da inovação, da modernização e da introdução de
mecanismos gerenciais na sua Administração Pública.
As alterações promovidas na Administração Pública Estadual, denominadas
simplesmente “Choque de Gestão”, seguiram a tendência mundial da NPM. Minas
Gerais vive uma experiência bem sucedida de reforma, haja vista que no modelo atual
de gestão, os resultados são definidos a partir de um intenso planejamento de suas
ações.
De acordo com Vilhena et al (2006, p. 32), o choque de gestão é uma prova
cabal de que as estratégias abrangentes e coerentes (alinhadas a uma finalidade) de
transformação da gestão são possíveis e necessárias, ao passo que as agendas
minimalistas, excessivamente focadas e fragmentárias de políticas de gestão,
apresentam potencialmente baixos resultados.
A Reforma Administrativa Estadual também acolheu o princípio da
descentralização, ao adotar o modelo de parceria com a denominada “Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)”, com a finalidade alcançar os resultados
pretendidos dentro da lógica do “Choque de Gestão”. Por esse modelo, são estendidas
para o Terceiro Setor, as atividades não-exclusivas do Estado, em um sistema de
parceria, que envolve financiamento e controle pelo Poder Público na execução de
programas e planos de ações, na realização de projetos e na prestação de serviços
sociais.
Uma vantagem apontada por Lemos et al (2006, p. 135) é a mudança de foco
trazida pelo Termo de Parceria, enquanto instrumento formalizador da relação entre o
Estado e o Terceiro Setor. O controle, nesse caso, passa a ser a posteriori e não a priori,
como nas burocracias estatais, uma vez que o cerne desse controle deixa de ser o
processo e passa a ser os resultados. Por esse modelo, o Termo de Parceria é o
instrumento no qual são definidas metas e resultados a serem atingidos, objetivando sua
realização de maneira efetiva, transparente e com maior controle social (LEMOS et al,
p.135).
Uma peculiaridade do modelo mineiro, o que a nosso ver o aprimora em
relação ao federal, é a efetiva participação e acompanhamento pela SEPLAG, de todo o
147

procedimento, desde a qualificação até a celebração do Termo de Parceria. No modelo


mineiro de OSCIP, a SEPLAG atua como gestora em todo o processo.
No tocante à polêmica escolha da OSCIP, de acordo com a legislação mineira,
fica a nuto do administrador a decisão de optar ou não pelo Concurso de Projetos. Na
ausência de Concurso de Projetos, o legislador mineiro tomou o cuidado de impor ao
OEP a obrigação de elaborar um parecer técnico, justificando a escolha da OSCIP,
descrevendo as suas credenciais técnicas, a experiência, competência, idoneidade,
regularidade, a qualificação de seus profissionais e, ainda, as vantagens decorrentes da
parceria. Tais critérios são necessários à comprovação da expertise da entidade.
Registre-se, aqui, mais uma vez, que é salutar a exigência de Minas, uma vez que o
Estado não executa diretamente os programas e políticas objeto de delegação,
justamente por não possuir a especialidade necessária para realização do trabalho
desenvolvido pelas OSCIP.
Com relação a esse aspecto, esposamos, ao logo da pesquisa, a tese de que no
caso de Minas Gerais, o trabalho realizado pela OSCIP não reflete uma prestação de
serviços pura e simples, por esta razão, a natureza jurídica do Termo de Parceria é de
convênio e não de contrato, portanto, não há que se falar em processo licitatório.
Em que pese a discussão realizada neste trabalho, acerca da natureza jurídica
do Termo de Parceria, podemos afirmar que a discricionariedade administrativa está
sujeita a controles. Isto quer dizer que o administrador deve realizar sua escolha com
base na eficiência e na eficácia que sustentam uma gestão pública por resultados. Por
isso, apontamos, aqui, a necessidade de um amadurecimento político, no que tange à
realização de concurso de projetos, conforme recomendado pela lei estadual, uma vez
que o Poder Público Estadual, desde a edição da lei de OSCIP, realizou apenas dois
processos de seleção.
A realização de concurso de projetos para seleção da entidade parceira pode
provocar, a nosso ver, a obtenção de melhores resultados na execução de políticas
públicas, haja vista que a concorrência pode contribuir positivamente na prestação de
serviços públicos pelas OSCIP. Ressalta-se que não estamos falando em licitação, mas
na realização de concurso de projetos conforme recomendado pela Lei 14.870/03.
Ao analisar as questões polêmicas, discutidas nesta pesquisa, que permeiam o
instituto das OSCIP no âmbito da legislação estadual, verifica-se que escolha da
entidade interessada em firmar parceria com o Estado, conforme dito alhures, está
orientada pela discricionariedade do Administrador.
148

No tocante à fiscalização e ao controle de resultados pelo Poder Público e pelo


Tribunal de Contas, a legislação estadual prevê mecanismos severos de
acompanhamento, seja pelo órgão estatal parceiro através do supervisor do Termo de
Parceria, pela Comissão de Avaliação, pelo órgão gestor do modelo (SEPLAG) e até
mesmo pela Controladoria Geral do Estado. Desta forma, no que tange à previsão na lei,
o Poder Público está munido de controle e acompanhamento na execução de recursos
públicos pelas OSCIP.
E, por fim, com relação à obrigatoriedade da licitação na utilização de recursos
públicos, a legislação mineira de OSCIP impôs à entidade, após a liberação dos
recursos, que ela só poderá realizar despesas depois de publicado seu regulamento de
compras. No que se refere ao “Regulamento de Compras e Contratações”, existe
legislação específica, incluindo exigências à sua elaboração, dentre elas a contemplação
aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e
razoabilidade, além dos requisitos estabelecidos pela SEPLAG. A ela, juntamente com
o OEP, cabe a aprovação do Regulamento de Compras e Contratações da OSCIP.
Conforme discussão realizada, a obrigatoriedade da OSCIP de realizar licitação na
utilização de recursos públicos deveria ser normatizada pelo legislador mineiro no
intuito de afastar as discussões controversas sobre a matéria.
Por todo o estudo empreendido nesta pesquisa, verificamos que o modelo
mineiro de parceria com o terceiro setor está cada vez mais fortalecido. Desde a
instituição do modelo, em 2003, inúmeras alterações foram promovidas na sua
legislação, de forma a aprimorá-lo, em função das experiências acumuladas.
Hoje, encontram-se qualificadas como OSCIP pela SEPLAG, 176 entidades,
com os mais diferentes perfis, todas à espera de atuar junto com o Estado na execução
de políticas públicas. Foram 29 parcerias estabelecidas até hoje com OSCIP e, desde
2005 (ano de celebração do primeiro Termo de Parceria) até 2010, o volume de recursos
repassados pelo Poder Público, via Termo de Parceria, cresceu em 1.067%, o que
comprova que, a cada ano, o Estado tem investido cada vez mais nesse modelo.
O cenário da parceria firmada pelo Poder Público com o Instituto Brasileiro
para o Desenvolvimento do Esporte, Educação e Cultura (IBDEEC) é satisfatório.
Conforme se verificou, o Instituto vem realizando, a contento, o papel de executor de
ações do Programa Minas Olímpica. O trabalho realizado pelo IBDEEC, conforme
demonstrado, é positivo do ponto de vista da eficácia e importante para o Estado de
149

Minas Gerais, por estar alinhado às suas finalidades estratégicas, haja vista tratar-se de
um Programa Estruturador de Governo.
Entretanto, no quesito sustentabilidade, justamente por não obter outra fonte de
renda, não firmar outras parcerias e não buscar novos negócios, a entidade se encontra
em uma situação de completa dependência, em relação aos recursos repassados via
Termo de Parceria.
Com efeito, no tocante ao aspecto da dependência, verificamos que o Estado
arca não só com as despesas referentes a execução do objeto do Termo de Parceria, mas
com toda a despesa da OSCIP durante a vigência do instrumento. É uma situação que
incita aqueles que possuem o dever de guardar a coisa pública, haja vista que a entidade
vive literalmente dos recursos repassados via Termo de Parceria. Esta constatação, vai
ao encontro da severa crítica apresentada por Maria Sylvia di Pietro, ao discutir sobre o
modelo de gestão de parceria com o terceiro setor.
Trata-se de entidades constituídas ad hoc, ou seja, com o objetivo único de se
habilitarem como organizações sociais e continuarem a fazer o que faziam
antes, porém, com nova roupagem. São entidades fantasmas, porque não
possuem patrimônio próprio, sede própria, vida própria. Elas viverão
exclusivamente por conta do contrato de gestão com o poder público (DI
PIETRO, 2006, p. 270) (grifo nosso).

Tal crítica, ao ser estendida ao modelo mineiro de OSCIP, se encaixa


perfeitamente na situação das entidades parcerias do Poder Público Estadual.
Por toda a discussão realizada no âmbito do escopo deste trabalho, podemos
concluir que o modelo carece de maturação e maior perenidade no tempo e a resistência
na passagem de novos governos será fundamental para a institucionalização desse novo
modelo de gestão do Estado. Nessa linha, é fundamental observar que esse novo espírito
de administração, inaugurado em Minas Gerais desde 2003, busca ampliar a
transparência e a accountability, através, sobretudo, da disponibilização aos cidadãos de
novas e mais eficientes ferramentas de acompanhamento dos gastos públicos.
Estamos diante de um modelo em contínuo aprimoramento, que traz uma
inovação recente, enquanto ferramenta de execução de políticas públicas pelo Estado. A
nós, estudiosos da matéria, cumprimos, aqui, o papel de analisá-lo até o presente
momento, mas devemos ficar atentos e vigilantes aos caminhos trilhados por esse
modelo, para que a relação Estado e Terceiro Setor não seja pautada por interesses
individuais, mas, tão somente, pelo interesse público, interesse esse que não se
confunde com o interesse do Estado, com o interesse do aparato estatal e nem com o
150

interesse do Administrador, mas, sim, um interesse que traduza a necessidade do


cidadão, enquanto destinatário final das políticas públicas.
Por todo o exposto, verifica-se que o desenvolvimento do terceiro setor é
considerado, pela literatura, como uma tendência mundial de iniciativas da sociedade
civil em atuar em prol do interesse público. A atuação do Estado, em parceria com a
sociedade civil está em voga em todo debate que busque discutir a redefinição do papel
do Estado por meio de Reformas Administrativas. Trata-se de um tema de suma
relevância para os estudiosos da matéria e, nesse contexto, estudar modernização da
Administração Pública Mineira e o modelo de OSCIP implementado no Estado,
permitirá que suas diretrizes básicas sejam conhecidas pelos estudiosos do tema, por
aqueles que atuam nesta área e pelo cidadão, sendo esta a contribuição pretendida com a
presente pesquisa.
151

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de direito privado, sem fins lucrativos, como Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público – OSCIP, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras
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procedimentos a serem adotados para a transferência de bens permanentes, adquiridos
com recursos do Termo de Parceria da OSCIP, para o Órgão Estatal Parceiro (OEP) ou
outro órgão do Poder Público Estadual, quando do término da vigência do Termo de
Parceria, conforme previsto no Art. 18, §3º., da Lei nº. 14.870 de 16 de dezembro de
2003, e estabelece os procedimentos a serem seguidos pelo Órgão Estatal Parceiro na
gestão do patrimônio em caso de furto, roubo ou dano de bens patrimoniais do Termo
de Parceria. Disponível em: <
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163

ANEXOS

ANEXO A – LISTA DE ENTREVISTADOS

Nome Cargo Órgão / Data da Entrevista


OSCIP
1 Iria Melo Assessora do Núcleo SEPLAG 25/02/2011
Central de Parcerias
com Organizações da
Sociedade Civil de
Interesse Público
2 Felipe Wang Assessor do Núcleo SEPLAG 25/02/2011
Central de Parcerias
com Organizações da
Sociedade Civil de
Interesse Público
3 Gerlaine Chefe do Núcleo SEPLAG 14/03/2011
Cristine Diniz Central de Parcerias
Romero com Organizações da
Sociedade Civil de
Interesse Público
4 Wilson Gestor Geral de Projetos IBDEEC 25/03/2011
Vespasiano do Instituto Brasileiro
Júnior para o Desenvolvimento
do Esporte, Educação e
Cultura – IBDEEC.
5 Alexandre Gerente do Estruturador SEEJ 28/03/2011
Massura Neto Minas Olímpica /
Empreendedor Público /
Subsecretário de
Esporte
6 Luiz Henrique Supervisor do Termo de SEEJ 06/04/2011
Antunes Parceria do OEP – 2009
Diretoria de Incentivo
ao Esporte Escolar
164

ANEXO B – ROTEIRO DE ENTREVISTA – GERENTE DO PROGRAMA


ESTRUTURADOR MINAS OLÍMPICA – SECRETARIA DE ESTADO DE
ESPORTE E JUVENTUDE - SEEJ

DATA:
NOME:
CARGO:
FORMAÇÃO:
EXPERIÊNCIA:
QUANTO TEMPO NA FUNÇÃO:

1) Qual a trajetória da sua carreira na Administração Pública?


2) Quais os motivos o levaram a ser Gerente do Programa Estruturador Minas
Olímpica? Ao iniciar, qual era a sua experiência em execução de políticas
públicas?
3) O Minas Olímpica é um programa que teve suas ações executadas por cinco
OSCIP, como você avalia cada uma das parcerias? Você faz um
acompanhamento efetivo das execuções?
4) Na sua opinião, as ações executadas em parceria com o terceiro setor são mais
são mais eficientes, eficazes e efetivas? Quais as vantagens? E as desvantagens?
5) Como funciona o JEMG? Quem idealizou a competição? Como são construídos
os indicadores, metas e ações?
6) Como você avalia a execução do JEMG pelo IBDEEC?
7) Como é a relação do Gerente do Estruturador com a OSCIP e com a SEPLAG?
Há um acompanhamento efetivo pelo GERAES no tocante às parcerias com o
terceiro setor?
8) Como é a sua relação com os dirigentes do IBDEEC? Quais as maiores
dificuldades na execução desta parceria?
9) Como você avalia o modelo de parceria com o terceiro setor?
10) Quais os principais desafios do Programa? O que precisa ser melhorado na
execução de políticas públicas via Termo de Parceria?
165

ANEXO C – ROTEIRO DE ENTREVISTA – INSTITUTO BRASILEIRO PARA


O DESENVOLVIMENTO DO ESPORTE, EDUCAÇÃO E CULTURA - IBDEEC

NOME:
CARGO:
FORMAÇÃO:
QUANTO TEMPO NA FUNÇÃO:

1) Quando o IBDEEC foi qualificado? Porque buscou-se a qualificação?


2) Qual o tipo de trabalho é executado pela entidade? Quais os projetos gerenciados
e executados pelo IBDEEC?
3) O que levou o IBDEEC optar pela parceria com o Poder Público Terceiro Setor?
Antes de celebrar Termo de Parceria com o Estado quais eram as atividades
desenvolvidas pelo Instituto? A entidade tinha experiência na execução dos
programas/projetos desenvolvidos via Termo de Parceria? De quem foi a
iniciativa para celebração do TP?
4) Na sua opinião quais as vantagens e as desvantagens em executar programas e
projetos em parceria com o Estado?
5) Quantos trabalhos (execução de projetos/programas), esta entidade já executou
juntamente com o Poder Público Estadual?
6) Os indicadores/metas pactuados no Termo de Parceria estão conectados com os
objetivos da entidade?
7) Servidores públicos atuam ou atuarão no Instituto, cedidos, via Termo de
Parceria?
8) A entidade, para execução do Termo de Parceria recebeu do Estado bens móveis
ou imóveis?
9) Quais as fontes de receitas da entidade? Qual a principal?
10) Com relação aos Termos de Parceria celebrados, como esse Instituto avalia as
metas pactuadas? São desafiadores? O Instituto tem dificuldade em executá-las?
Qual a sua avaliação?
11) Como você avalia os resultados alcançados? E o acompanhamento pelo Órgão
Estatal Parceiro? Na sua opinião há um acompanhamento e monitoramento
efetivo pelo Poder Público?
12) O que mudou na instituição após a parceria com o Poder Público? Quais as
principais mudanças? Houve ampliação das atividades? De funcionários? Do
capital social? Hoje, quais os problemas enfrentados?
166

ANEXO D – ROTEIRO DE ENTREVISTA – NÚCLEO CENTRAL DE


PARCERIAS COM ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE
INTERESSE PÚBLICO - SEPLAG

NOME:
CARGO:
FORMAÇÃO:
QUANTO TEMPO NA FUNÇÃO:

1) O que levou o Estado a optar pela parceria com o Terceiro Setor?


2) Na sua opinião, quais as vantagens e as desvantagens em executar programas e
projetos em parceria com as OSCIPs?
3) Hoje, existem 15 Termos de Parceria encerrados. Qual a razão do encerramento
dessas parcerias? Os resultados foram satisfatórios? Porque não a sua
continuidade? Era intenção do Estado obter apenas aqueles resultados
alcançados? Qual a sua avaliação? Como é o processo de contratação e
compras? As OSCIPs focadas compõem exclusivamente áreas de resultados?
4) O Estado realiza concurso de projetos para escolha das Oscips? Já realizou
algum? Qual?
5) Quais as dificuldades encontradas no processo de fiscalização e prestação de
contas dessas entidades?
6) Existem 5 OSCIPs que foram desqualificadas. Que razões levaram a essa
desqualificação? Se por irregularidade, alguma delas teve que devolver recursos
para o tesouro estadual?
7) Como você avalia esse modelo de parceria? Considera satisfatório? Você acha
que o Estado teria condições de executar o objeto das parcerias diretamente no
mesmo padrão que é executado pelas entidades?
8) Como ocorre a fiscalização pelo Ministério Público, pela Assembléia Legislativa
de Minas Gerais e pelo Tribunal de Contas? Há acompanhamento pelo EpR e
GERAES?
9) Qual o papel da Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e
Finanças – CCGPGF da SEPLAG no processo de qualificação?
10) Hoje, a legislação exige 2 anos de experiência da entidade no processo de
qualificação. Na prática essa exigência apenas supre a legislação ou o seu
conteúdo é levado em consideração para celebração do Termo de Parceria?
11) É exigida pertinência temática entre o objetivo social da entidade e os projetos a
que se propõe realizar?
167

ANEXO E – ROTEIRO DE ENTREVISTA – SUPERVISOR DO TERMO DE


PARCERIA DA SECRETARIA DE ESTADO DE ESPORTE E JUVENTUDE -
SEEJ

NOME:
CARGO:
FORMAÇÃO:
QUANTO TEMPO NA FUNÇÃO:

1) Como você avalia a execução do Programa Minas Olímpica – Jogos Escolares


de Minas Gerais por meio de parceria com OSCIP?
2) Como você avalia a execução do Programa Minas Olímpica – Jogos Escolares
de Minas Gerais pelo IBDEEC?
3) Quais as maiores dificuldades na execução da parceria com OSCIP? Quais as
maiores dificuldades na fiscalização?
4) Como é a relação do supervisor do OEP com a OSCIP e com a SEPLAG?
5) Como é o trabalho de supervisão, quais as principais atividades exercidas pelo
supervisor no âmbito do Termo de Parceria?
6) A atividade de supervisor é exclusiva ou você exerce outras funções no órgão
que trabalha?
7) Como você avalia esse modelo de parceria? Considera satisfatório? Com a sua
experiência você acha que o Estado teria condições de executar o objeto das
parcerias diretamente no mesmo padrão que é executado pelas entidades?
8) Como ocorre a construção de indicadores e ações do Termo de Parceria?
9) Você exerce o poder de veto previsto na legislação com frequência?
10) Quais os maiores problemas enfrentados até hoje no exercício da função de
supervisor?
168
ANEXO F – TERMOS DE PARCERIA ENCERRADOS
OSCIPS COM TERMOS DE PARCERIA ENCERRADOS
OSCIP Área de Atuação Órgão Estatal Parceiro Objeto da Parceria Recursos Desembolsados
- Assistência Social; Execução do Programa Minas Olímpica Jogos R$ 5.715.569,00 (cinco mil,
Instituto Brasileiro para o - Cultura; Escolares de Minas Gerais - JEMG 2007, setecentos e quinze mil, quinhentos
Desenvolvimento do - Defesa da ética, da paz e de outros valores universais; Secretaria de Estado de visando o aperfeiçoamento da gestão dos jogos e sessenta e nove reais).
Esporte, - Defesa dos direitos estabelecidos, construção de novos Esporte e Juventude (SEEJ) e a melhoria do nível técnico dos participantes.
Educação e Cultura direitos e assessoria jurídica gratuita;
(IBDEEC) - Desenvolvimento econômico e social e combate à
pobreza Esporte amador Estudos e pesquisas,
desenvolvimento de tecnologias; Interveniência da Secretaria
- Meio ambiente; de Estado de Educação (SEE)
- Trabalho voluntário.
- Defesa da ética, da paz, e de outros valores universais Secretaria de Estado de Execução do Programa Minas Olímpica Jogos R$ 3.510.000,00 (três milhões,
De Peito Aberto – Esporte e Juventude (SEEJ) do Interior de Minas 2007 - JIMI, visando o quinhentos e dez mil reais)
Incentivo ao Esporte de aperfeiçoamento da gestão dos jogos e a
Minas Gerais (DePA) melhoria do nível técnico dos participantes.
- Assistência Social; Secretaria de Estado de Implementação e monitoramento das ações do R$ 8.098.162,59 (oito milhões,
- Defesa da ética, da paz e de outros valores universais; Desenvolvimento Social "Programa Poupança Jovem", no Estado de noventa e oito mil, cento e sessenta
Centro Integrado de - Defesa dos direitos estabelecidos, construção de novos (SEDESE) Minas Gerais, visando aumentar a taxa de e dois reais e cinquenta e nove
Estudos e Programas de direitos e assessoria jurídica gratuita; conclusão do ensino médio, preparando os centavos).
Desenvolvimento - Ensino fundamental ou médio gratuitos; jovens para o ingresso na vida adulta e
Sustentável (CIEDS) - Ensino profissionalizante ou superior; oferecendo-lhes a oportunidade de
- Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias; desenvolvimento pessoal e social.
- Experimentação não lucrativa de novos modelos
socioprodutivos;
- Meio ambiente;
- Segurança alimentar e nutricional;
- Trabalho voluntário.
- Cultura; Secretaria de Estado de Implantação e gestão de uma unidade de R$ 993.425,40 (novecentos e
Instituto Para a Promoção - Defesa da ética, da paz e de outros valores universais; Planejamento e Gestão atendimento integrado na região do Bairro noventa e três mil, quatrocentos e
da Saúde e Qualidade de - Desenvolvimento econômico e social e combate à (SEPLAG) Veneza, no município de Ribeirão das Neves, vinte e cinco reais e quarenta
Vida do Trabalhador – pobreza; fornecendo informações e viabilizado o acesso a centavos)
(QUALIVIDA) - Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias; serviços públicos, além da consolidação de
- Experimentação não lucrativa de novos modelos uma metodologia replicável de gestão integrada
socioprodutivos. de unidades de atendimento.
- Meio ambiente. Secretaria de Estado de Elaboração de estudos e diagnósticos R$ 346.000,00 (trezentos e quarenta
Instituto Horizontes (IH) Desenvolvimento Regional e necessários para fornecer subsídios à Secretaria e seis mil reais)
Política Urbana (SEDRU) de Estado de Desenvolvimento Regional e
Política Urbana para que esta possa
desenvolver, posteriormente, com ampla
participação da sociedade civil, como preconiza
a Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001
- Estatuto da Cidade, o seu Programa de
Desenvolvimento e Gestão da Região
Metropolitana de Belo Horizonte, nos termos do
Projeto selecionado no Concurso de Projetos n.
01/2005 – SEDRU.
- Saúde gratuita. Secretaria de Estado de Saúde Implementar ações de assistência aos portadores R$393.600,00 (trezentos e noventa e
169
Associação Mineira dos (SES) do vírus de hepatite, em suas várias três mil e seiscentos reais)
Portadores de Vírus de classificações, e seus familiares, bem como
Hepatites (AMIPHEC) atuar na prevenção da doença por meio da
divulgação sistemática de informações
científicas.
- Assistência Social; Secretaria de Estado de Saúde Promover a assistência e melhoria da qualidade R$ 54.770,00 (cinquenta e quatro
Associação Saúde - Defesa dos direitos estabelecidos, construção de novos (SES) de vida às pessoas vivendo com HIV / AIDS mil, setecentos e setenta reais).
Solidária (ASAS) direitos e assessoria jurídica gratuita; através de atividade física orientada em
- Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias; academia de ginástica, visando,
- Saúde gratuita; especificamente, a prevenção e melhora da
- Trabalho voluntário. lipodistrofia, dislipidemias e morbidades
correlatas associadas à terapia antiretroviral.
- Cultural. Secretaria de Estado de Desenvolvimento de ações relativas à melhoria R$ 2.925.000,00 (dois milhões
Humanizarte Desenvolvimento Social e do desporto educacional e de rendimento por novecentos e vinte e cinco mil reais)
Esportes (SEDESE) meio da implantação do Programa Minas
Olímpica, visando, principalmente, o
aperfeiçoamento do ensino esportivo no Estado
de Minas Gerais; o apoio e aperfeiçoamento da
prática esportiva de rendimento e a formação e
apoio a atletas para-olímpicos.
- Assistência Social; Fundação Rural Mineira Elaboração da “Agenda 21” nos municípios de R$ 170.000,00 (cento e setenta mil
Associação Mineira de - Cultura; (RURALMINAS) São Roque de Minas e Vargem Bonita na Bacia reais)
Promoção de Entidades de - Defesa da ética, da paz e de outros valores universais; hidrográfica do Rio São Francisco visando a
Interesse Social (AMEIS) - Defesa dos direitos estabelecidos, construção de novos proteção das nascentes, a redução do lixo e a
direitos e assessoria jurídica gratuita; conscientização e mobilização da população
- Desenvolvimento econômico e social e combate à quanto a necessidade de preservação do meio
pobreza; Interveniente: Secretaria de ambiente dentro da metodologia do programa
- Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias; Estado de Meio Ambiente e “Gente Cuidando de Águas”.
- Experimentação não lucrativa de novos modelos Desenvolvimento Sustentável
socioprodutivos; (SEMAD)
- Meio ambiente;
- Saúde gratuita;
- Segurança alimentar e nutricional;
- Trabalho voluntário.
- Defesa da ética, da paz e de outros valores universais; Secretaria de Estado de Implantação de uma ESCOLAUNIDADE R$ 186.638,80 (cento e oitenta e seis
Organização para a - Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias; Desenvolvimento Social e PRODUTIVA DE PAPEL ARTESANAL mil, seiscentos e trinta e oito reais e
Educação e Extensão da - Meio ambiente; Esportes (SEDESE) RECICLADO no Centro Público de oitenta centavos)
Cidadania (ECO) - Trabalho voluntário. Promoção do Trabalho – CPPT, cujas
finalidades são informar, formar, qualificar e
capacitar detentos em regime aberto e semi-
aberto do CERESP e moradores da região, na
produção manual de papel reciclado artesanal e
produtos derivados da reciclagem, reutilização e
reaproveitamento de resíduos sólidos,
oferecendo cursos de educação ambiental,
construindo conhecimento e fomentando a
prática em torno da reciclagem, preservação
ambiental, na geração de trabalho e renda e no
combate a pobreza, que se realizará por meio do
170
estabelecimento de vínculo de cooperação entre
as partes.
- Cultura. Fundação Clóvis Salgado Desenvolvimento de atividades culturais para a R$ 1.810.980,20 (um milhão,
O Instituto Cultural (FCS) sociedade, voltados para a difusão da música oitocentos e dez mil, novecentos e
Orquestra Sinfônica erudita, por meio do fomento à atuação da oitenta reais e vinte centavos)
(ICOS) Orquestra Sinfônica de Minas Gerais.
- Cultura; Secretaria de Estado de Execução do Programa Minas Olímpica JIMI – R$ 3.575.008,86 (três milhões,
- Desenvolvimento econômico e social e combate à Esportes e Juventude (SEEJ) Jogos do Interior de Minas, visando o quinhentos e setenta e cinco mil,
Instituto de Gestão pobreza; aperfeiçoamento da gestão dos jogos e a oito reais e oitenta e seis centavos)
Organizacional e - Esporte amador; melhoria do nível técnico
Tecnologia Aplicada - Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias; dos participantes.
(IGETEC) - Experimentação não lucrativa de novos modelos
socioprodutivos;
- Meio ambiente.

- Assistência Social; Secretaria de Estado de Desenvolvimento do Projeto Escolas em Rede R$ 21.071.984,14 (vinte e um
- Cultura; Educação (SEE) nas escolas Referência e Associadas do Estado milhões, setenta e um mil
Instituto Hartmann - Defesa da ética, da paz e de outros valores universais; de Minas Gerais no escopo dos Projetos novecentos e oitenta e quatro reais e
Regueira (IHR) - Desenvolvimento econômico e social e combate à Estruturadores “Melhoria e Ampliação do quatorze centavos)
pobreza; Ensino Fundamental” e “Universalização e
- Ensino profissionalizante ou superior Estudos e Melhoria do Ensino Médio”.
pesquisas, desenvolvimento de tecnologias;
- Trabalho voluntário.
Associação Preparatória - Assistência Social; Promover a qualificação, o aperfeiçoamento e a R$ 4.173.412,14 (quatro milhões,
Secretaria de Estado de Defesa
de Cidadãos do Amanhã - Desenvolvimento econômico e social e combate à orientação profissional dos beneficiários dos cento e setenta e três mil,
Social (SEDS)
(APRECIA) pobreza; Programas a) FICA VIVO!; b) CEAPA; c) quatrocentos e doze reais e quatorze
- Meio ambiente. Egressos; d) Mediação de Conflitos. centavos)
- Assistência Social; Secretaria de Estado de Implementação e monitoramento das ações do R$ 15.093.883,90 (quinze milhões,
Instituto de Cooperação e - Cultura; Desenvolvimento Social "Programa Poupança Jovem", no Estado de noventa e três mil, oitocentos e
Educação ao - Desenvolvimento econômico e social e combate à (SEDESE) Minas Gerais, visando aumentar a taxa de oitenta e três reais e noventa
Desenvolvimento pobreza. conclusão do ensino médio, preparando os centavos)
(INCED) jovens para o ingresso na vida adulta e
oferecendo-lhes a oportunidade de
desenvolvimento pessoal e social.
TOTAL DOS RECURSOS INVESTIDOS: R$ 75.661.561,04 (setenta e cinco milhões, seiscentos e sessenta e um mil, quinhentos e sessenta e um reais e quatro centavos)
Fonte: Elaboração Própria151

151
Informações extraídas do sítio da SEPLAG, endereço eletrônico http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/oscip.asp,, consulta realizada em 20/01/2011.
171
ANEXO G – TERMOS DE PARCERIA VIGENTES
OSCIPS COM TERMOS DE PARCERIA VIGENTES
OSCIP Área de Atuação Órgão Estatal Parceiro Objeto da Parceria Recursos Desembolsados
- Assistência Social; Execução do Programa Minas Olímpica – R$ 10.529.143,47 (dez milhões,
Instituto Brasileiro para - Cultura; Jogos Escolares de Minas Gerais, visando quinhentos e vinte e nove mil,
o - Defesa da ética, da paz e de outros valores Secretaria de Estado de o aperfeiçoamento da gestão dos jogos, o cento e quarenta e três reais e
Desenvolvimento do universais; Esporte e Juventude (SEEJ) aprimoramento do esporte escolar e a quarenta e sete centavos)
Esporte, - Defesa dos direitos estabelecidos, construção melhoria do nível técnico dos
Educação e Cultura de novos direitos e assessoria jurídica gratuita; participantes.
(IBDEEC) - Desenvolvimento econômico e social e
combate à pobreza Esporte amador Estudos e Interveniência da Secretaria
pesquisas, desenvolvimento de tecnologias; de Estado de Educação
- Meio ambiente; (SEE)
- Trabalho voluntário.
- Assistência Social; Secretaria de Estado de Implantação e gestão de atividades R$ 3.549.261,59 (três milhões,
- Ensino profissionalizante ou superior; Defesa Social (SEDS) relacionadas ao programa “PAPO quinhentos e quarenta e nove
Terra da Sobriedade - Estudos e pesquisas, desenvolvimento de LEGAL: Diálogos Comunitários para a mil, duzentos e sessenta e um
(TS) tecnologias. Prevenção ao Uso e Abuso de Drogas” no reais e cinquenta e nove
Estado de Minas Gerais, integrando e centavos)
fortalecendo uma rede social de prevenção
ao uso e abuso de drogas por meio de
articulação de representantes de
instituições governamentais e de
organizações da sociedade civil.
- Meio Ambiente. Fundação Estadual do Meio Desenvolvimento de atividades do R$ 8.002.044,87 (oito milhões,
Ambiente (FEAM) Programa Minas sem lixões, dois mil, quarenta e quatro reais
Fundação Israel principalmente aquelas de apoio e e oitenta e sete centavos).
Pinheiro (FIP) assessoramento aos municípios na questão
da gestão municipal para os resíduos
sólidos urbanos voltados para elevação do
nível de salubridade e preservação
ambiental, bem como apoio para coleta de
informações para o desenvolvimento de
novas propostas à política Estadual de
meio ambiente pelo órgão estadual
parceiro.
- Cultura; Fundação Estadual do Meio Desenvolvimento do Programa R$ 3.189.470,81 (três milhões,
Ambiente Brasil Centro - Defesa da ética, da paz e de outros valores Ambiente (FEAM) Ambientação por meio do monitoramento cento e oitenta e nove mil,
de Estudos (ABCDE) Universais; e aperfeiçoamento nas instituições que o quatrocentos e setenta reais e
- Defesa dos direitos estabelecidos, construção desenvolvem e implementação desse oitenta e um centavos).
de novos direitos e assessoria jurídica gratuita; Programa em órgãos, entidades e
- Estudos e pesquisas, desenvolvimento de edificações da administração pública de
tecnologias; Minas Gerais.
- Segurança alimentar e nutricional;
- Trabalho voluntário.

- Cultura; Fundação Estadual do Meio Desenvolvimento de atividades do R$ 120.000,00 (cento e vinte mil
- Defesa da ética, da paz e de outros valores Ambiente (FEAM) Programa Centro Mineiro de Referência reais)
Ambiente Brasil Centro Universais; em Resíduos - CMRR, principalmente
172
de Estudos (ABCDE) - Defesa dos direitos estabelecidos, construção aquelas de estímulo ao
de novos direitos e assessoria jurídica gratuita; empreendedorismo, minimização do
- Estudos e pesquisas, desenvolvimento de impacto ambiental, fomento e apoio para
tecnologias; coleta seletiva nos municípios, orientação
- Segurança alimentar e nutricional; para a gestão eficiente dos resíduos,
- Trabalho voluntário. fomento e disseminação do conhecimento
sobre processos ambientalmente
sustentáveis e promoção da inclusão
social.
- Cultura. Fundação Clóvis Salgado - Desenvolvimento de atividades culturais R$ 41.146.536,39 (quarenta e
Instituto Cultural (FCS) para a sociedade, voltadas para a difusão um milhões, cento e quarenta e
Filarmônica (ICF) da música clássica, por meio da criação, seis mil, quinhentos e trinta e
estruturação e manutenção de uma nova seis reais e trinta e nove
orquestra sinfônica para o Estado de centavos)
Minas Gerais, de natureza privada e sem
fins lucrativos, que se denominará
Orquestra Filarmônica de Minas
Gerais.
- Cultura. Fundação Clóvis Salgado Apoiar a produção, exibição e formação R$ 4.540.557,49 (quatro
Instituto Cultural Sérgio (FCS) artística mineira por meio de apoio a milhões, quinhentos e quarenta
Magnani (ICSM) gestão, geração de recursos para a mil, quinhentos e cinquenta e
viabilização de projetos e efetiva execução sete reais e quarenta e nove
de projetos e programas do Sistema centavos)
Estadual de Cultura, especialmente da
Fundação Clóvis Salgado.
- Cultura. Secretaria de Estado de Contribuir para o desenvolvimento do R$ 8.007.227,17 (oito milhões,
Instituto Cultural Sérgio Cultura (SEC) protagonismo juvenil em Minas Gerais por sete mil, duzentos e vinte e sete
Magnani (ICSM) meio implantação e gestão administrativa reais e dezessete centavos).
e pedagógica do Plug In Minas – Centro
Jovem de Artes, Esportes e Cultura
Digital.
- Assistência Social; Secretaria de Estado de Desenvolver ações relativas à prevenção R$ 55.340.282,20 (cinquenta e
Instituto Elo (ELO) - Desenvolvimento econômico e social e Defesa Social (SEDS) social da criminalidade e da violência, por cinco milhões, trezentos e
combate à pobreza; meio da implantação, desenvolvimento e quarenta mil, duzentos e oitenta
- Ensino profissionalizante ou superior; consolidação de Núcleos de Prevenção à e dois reais e vinte centavos).
- Estudos e pesquisas, desenvolvimento de Criminalidade - NPC que: a) - previnam o
tecnologias; ingresso de jovens na criminalidade; b) -
- Segurança alimentar e nutricional; realizem o monitoramento de Penas e
- Trabalho voluntário. Medidas Alternativas; c) - promovam, por
meio de atendimento psicossocial, a
educação e capacitação profissional do
Egresso do sistema Penitenciário,
objetivando uma efetiva integração social;
d) - estabeleçam ações de Mediação de
Conflitos, promovendo atendimento
jurídico e social.
- Cultura; Secretaria de Estado Promoção da defesa dos direitos do R$ 3.129.720,67 (três milhões,
- Defesa da ética, da paz e de outros valores de Governo (SEGOV) consumidor, por meio da assistência cento e vinte e nove mil,
Movimento das Donas Universais; jurídica, do apoio à geração de trabalho e setecentos e vinte reais e
173
de Casa e Consumidores - Defesa dos direitos estabelecidos, construção renda e da educação para o consumo sessenta e sete centavos)
de Minas Gerais (MDC- de novos direitos e assessoria jurídica gratuita; consciente.
MG) - Estudos e pesquisas, desenvolvimento de
tecnologias;
- Segurança alimentar e nutricional Trabalho
voluntário.
- Cultura. Fundação TV Minas - Fomento, execução e promoção de R$ 72.044.119,00 (setenta e dois
Associação de Cultural e Educativa atividades culturais, educativas e milhões, quarenta e quatro mil,
Desenvolvimento da informativas, por meio da produção e cento e dezenove reais)
Radiodifusão de Minas veiculação de radiodifusão.
Gerais (ADTV)

- Assistência Social. Secretaria de Estado de Desenvolvimento e a estruturação de R$ 1.690.227,75 (um milhão,


Instituto Travessia (IT) Planejamento e Gestão metodologia para a implantação, bem seiscentos e noventa mil,
(SEPLAG) como o gerenciamento e execução, dos duzentos e vinte e sete reais e
projetos do Programa Oficinas de setenta e cinco centavos)
Travessia, quais sejam: a) Porta a Porta; b)
Escola Travessia; c) Professores da
Família; d) Cidadania desde o Primeiro
Dia; e) Currículo do Trabalhador; f) Com
licença Vou à Luta; g) Escola Mineira de
Habitação Popular; e, h) Rede Mineira de
Inclusão de Jovens i) Agenda Mineira de
Metas Sociais (AMMS). Estes projetos
serão implantados e executados em nove
municípios de Minas Gerais, sendo quatro
da região metropolitana de Belo Horizonte
e outros cinco municípios mais pobres do
Estado.
- Assistência Social; Secretaria de Estado de Desenvolvimento, implantação e execução R$ 43.978.340,84 (quarenta e
Centro Mineiro de - Cultura; Desenvolvimento Social do Programa de Inclusão de Jovens – três milhões, novecentos e
Alianças Intersetoriais - Defesa dos direitos estabelecidos, construção (SEDESE) ProJovem Urbano nos municípios do setenta e oito mil, trezentos e
(CEMAIS) de novos direitos e assessoria jurídica gratuita; Estado de Minas Gerais, compreendendo quarenta reais e oitenta e quatro
- Desenvolvimento econômico e social e ainda as atividades de formação de centavos)
combate à pobreza; educadores, gerenciamento e
- Ensino fundamental ou médio gratuitos Esporte monitoramento das atividades
amador; pedagógicas.
- Estudos e pesquisas, desenvolvimento de
tecnologias;
- Experimentação não lucrativa de novos
modelos socioprodutivos;
- Meio ambiente;
- Saúde gratuita;
- Trabalho voluntário.
174
- Assistência Social; Secretaria de Estado de Implantação e gestão de atividades R$ 8.259.636,40 (oito milhões,
Centro Mineiro de - Cultura; Planejamento e Gestão denominadas como Instituto de duzentos e cinquenta e nove mil,
Alianças Intersetoriais - Defesa dos direitos estabelecidos, construção (SEPLAG) Governança Social – IGS.152 seiscentos e trinta e seis reais e
(CEMAIS – IGS) de novos direitos e assessoria jurídica gratuita; quarenta centavos)
- Desenvolvimento econômico e social e
combate à pobreza;
- Ensino fundamental ou médio gratuitos Esporte
amador;
- Estudos e pesquisas, desenvolvimento de
tecnologias;
- Experimentação não lucrativa de novos
modelos socioprodutivos;
- Meio ambiente;
- Saúde gratuita;
- Trabalho voluntário.
TOTAL DOS RECURSOS INVESTIDOS: R$ 255.983.442,64 (duzentos e cinquenta e cinco milhões, novecentos e oitenta e três mil, quatrocentos e quarenta e dois reais e sessenta e
quatro centavos)
Fonte: Elaboração Própria153

152
O Instituto de Governança Social - IGS compreende: a) capacitação de integrantes de Conselhos de Políticas Públicas Estaduais e Municipais, gestores governamentais e integrantes dos
quadros das Associações e Fundações de Direito Privado, em tecnologia e métodos de gestão; b) produção e difusão de conhecimento em tecnologias de gestão social, por meio da realização de
pesquisas, elaboração de material didático e publicações temáticas relacionadas à gestão, governança e controle sociais; c) assessoramento - via internet ou telefone - especialmente ao público
especificado no item a), referente às temáticas alvo dos cursos e seminários.
153
Informações extraídas do sítio da SEPLAG, endereço eletrônico http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/oscip.asp,, consulta realizada em 20/01/2011.
O Termo de Parceria celebrado com o Instituto Travessia prevê um repasse de recursos no montante de R$8.013.717,49 (oito milhões, treze mil, setecentos e dezessete reais e quarenta e nove
centavos), entretanto foram repassados até o presente momento R$ 1.690.227,75 (um milhão, seiscentos e noventa mil, duzentos e vinte e sete reais e setenta e cinco centavos).
175
ANEXO H – NÚMERO DE ENTIDADES QUALIFICADAS POR MUNICÍPIO

MUNICÍPIO NÚMERO DE ENTIDADES REGIÃO / ESTADO


QUALIFICADAS POR MUNICÍPIO
1 Belo Horizonte – MG 105 Central
2 Aiuruoca - MG 1 Sul de Minas
3 Alfenas - MG 1 Sul de Minas
4 Araguari - MG 2 Triângulo Mineiro
5 Baependi - MG 1 Sul de Minas
6 Barbacena - MG 1 Central
7 Betim - MG 3 Central RMBH
8 Brasília - DF 1 Distrito Federal
9 Brumadinho - MG 2 Central RMBH
10 Chapada do Norte - MG 1 Jequitinhonha / Mucuri
11 Conceição do Mato Dentro - MG 1 Central
12 Conquista - MG 2 Triângulo Mineiro
13 Conselheiro Lafaiete - MG 5 Central
14 Contagem – MG 1 Central RMBH
15 Curitiba - PR 1 Paraná
16 Divinópolis - MG 2 Centro Oeste de Minas
17 Ervália - MG 1 Zona da Mata
18 Formiga - MG 1 Centro Oeste de Minas
19 Goiânia - GO 1 Goiás
20 Guimarania - MG 1 Alto Paranaíba
21 Ibertioga - MG 1 Central
22 Ibirité – MG 1 Central RMBH
23 Indaiatuba - SP 1 São Paulo
24 Itabira - MG 2 Central
25 Itaúna - MG 1 Centro Oeste de Minas
26 Janaúba - MG 2 Norte
27 Lagoa Santa - MG 1 Central RMBH
28 Mateus Leme - MG 2 Central RMBH
29 Montes Claros - MG 1 Norte
30 Muriaé - MG 1 Zona da Mata
31 Nepomuceno - MG 1 Sul de Minas
32 Nova Lima - MG 3 Central RMBH
33 Oliveira - MG 1 Centro Oeste de Minas
34 Ouro Branco – MG 1 Central
35 Patrocínio - MG 1 Alto Paranaíba
36 Rio de Janeiro - RJ 4 Rio de Janeiro
37 Santa Luzia - MG 1 Central RMBH
38 Santa Maria de Itabira - MG 1 Central
176
39 São Francisco - MG 1 Centro Oeste de Minas
40 São João Del Rei - MG 1 Central
41 São José da Lapa - MG 1 Central
42 São Lourenço - MG 1 Sul de Minas
43 São Paulo - SP 2 São Paulo
44 São Vicente de Minas - MG 1 Sul de Minas
45 Sete Lagoas 1 Central
46 Timóteo - MG 1 Rio Doce
47 Uberaba - MG 3 Triângulo Mineiro
48 Vargem Bonita - MG 1 Centro Oeste de Minas
49 Viçosa – MG 1 Zona da Mata
Fonte: Elaboração própria154

154
Informações extraídas do sítio da SEPLAG, endereço eletrônico http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/arquivos/entidades_qualificadas.pdf , consulta realizada em
21/04/2011. Não foi encontrado o endereço de duas OSCIP: Instituto Brasileiro de Defesa aos Direitos Constitucionais – IBDDC e Instituto Construcer de Desenvolvimento Social.