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A segregação socioespacial sob a ótica da verticalização: o caso de Palmas-TO

Lucimara Albieri de Oliveira


Universidade Federal do Tocantins
lucimaraalbieri@uft.edu.br

Raíssa Sousa e Silva


Universidade Federal do Tocantins
raissasesilva@gmail.com

Pedro Igor Galvão Gomes


Universidade Federal do Tocantins
pedro1gor@hotmail.com

Wallas Rodrigues Lopes


Universidade Federal do Tocantins
wallas.r.lopes@gmail.com

Yasmine Nery Gonçalves


Universidade Federal do Tocantins
yasmine.nery@hotmail.com

Letícia Bernardes Campos


Universidade Federal do Tocantins
leticiabernardes94@gmail.com

Taynã Cristina Bezerra Silva


Universidade Federal do Tocantins
taynacristinah@hotmail.com
8º CONGRESSO LUSO-BRASILEIRO PARA O PLANEAMENTO URBANO,
REGIONAL, INTEGRADO E SUSTENTÁVEL (PLURIS 2018)
Cidades e Territórios - Desenvolvimento, atratividade e novos desafios
Coimbra – Portugal, 24, 25 e 26 de outubro de 2018

A SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL SOB A ÓTICA DA VERTICALIZAÇÃO: O


CASO DE PALMAS-TO

L. A. Oliveira, R. S. Silva, P. I. G. Gomes, W. R. Lopes, Y. N. Gonçalves, L. B.


Campos, T. C. B. Silva

RESUMO

O artigo visa discutir o processo da verticalização na última capital brasileira planejada –


Palmas (1989) -, concebida para ser a capital do mais novo estado brasileiro: Tocantins
(criado em 1988). A capital se estabeleceu a partir de um plano urbanístico, locada sobre
terras rurais desapropriadas pelo Estado a fim de implantar a cidade de maneira racional e
planejada. Na prática, o poder público articulou-se ao mercado imobiliário e passou a
especular a terra, gerando uma opulenta segregação socioespacial, expressivos vazios
urbanos e baixa densidade populacional. A verticalização de Palmas inicia timidamente em
1990, porém seu ritmo se alinha ao mercado com o passar dos anos, provocando uma
significativa transformação da paisagem, sobretudo na última década. Apesar da
verticalização aparentar ser positiva para elevar a baixíssima densidade populacional de
Palmas, os resultados da pesquisa demonstraram que seu processo tem acentuado a
segregação socioespacial, reproduzindo as mazelas de cidades brasileiras tradicionais.

1 INTRODUÇÃO

A verticalização é, segundo Somekh (1997), o modelo de progressão tecnológica do século


XX que consiste na ampliação em altura da área construída citadina, a qual gera aumento
da densidade das cidades. Verticalizar é, também, aproveitar os espaços urbanos ao
oportunizar moradia em lugares já densos com a produção de novos solos por
sobreposição.

O fenômeno da verticalização vai além das reflexões, constatações e decisões sobre


densidade demográfica ou construtiva1, ou ainda sobre a adequação das infraestruturas
urbanas para um determinado número de usuários. Sua discussão, neste caso, é levada à
análise da produção capitalista do espaço urbano por diversos agentes (públicos e privados)
que gera diferenciações socioterritoriais pautadas na reprodução do capital, implicando em
tipologias construtivas datadas e voltadas a determinadas camadas sociais que especificam
os espaços da cidade.

De acordo com Vaz (2002), as alterações no meio político, econômico, social e cultural
geraram mudanças na área urbana, arquitetônica e habitacional brasileiras, permeando da

1
A densidade demográfica ou construtiva demonstra a relação entre o total de população ou de edificações
em uma determinada área, geralmente mensuradas em habitantes por hectare (hab/ha) ou em área construída
por hectare (m²/ha), respectivamente.
casa isolada até o morar em edifícios de apartamentos. O início da industrialização
brasileira a partir do final do século XIX desencadeia uma aceleração da migração de
pessoas para os centros urbanos causando a concentração demográfica nas áreas centrais da
cidade, porém o número de moradias e a infraestrutura urbana não acompanhou esse
crescimento populacional. Formaram-se, com isso, os cortiços, moradias compartilhadas
com poucas condições de higiene, nas últimas décadas do século XIX e início do século
XX (Villaça, 1998), configurando-se como um processo de densificação construtiva e
populacional brasileiro. Posteriormente, essas moradias foram derrubadas para abrigar
bairros organizados nos moldes sanitaristas, cortados por largas avenidas.

A Revolução de 1930 trouxe mudanças econômicas e sociais que refletiram no


ordenamento urbano no Brasil, demarcando o início de um período específico do
planejamento pontuado por Villaça (1998). No começo desse período surge o interesse
pelas oportunidades imobiliárias e a valorização do solo por meio dessas intervenções, o
que incidiu no aumento do custo das moradias, fazendo com que a população de baixa
renda não tivesse condições de adquiri-las.

É a partir daí que a industrialização eleva o país a um novo patamar. Com isso, tudo o que
era relacionado à industrialização era visto como moderno, como o crescimento urbano, o
automobilismo, a radiodifusão, as aeronaves, os arranha-céus, dentre outros, e passaram a
simbolizar progresso e modernização das cidades brasileiras, sendo consolidado na década
de 1960 pela construção em massa de edifícios voltados para habitação da classe média nas
áreas centrais e mais valorizadas e pelos conjuntos habitacionais para as classes baixas nas
áreas periféricas (Ministério das Cidades, 2016).

Uma vez que o valor da terra nos centros urbanos se tornou alto, as construtoras investiram
nessa nova forma de morar: os prédios de apartamentos. Esses eram vendidos como casas
modernas, pois apresentavam áreas construídas maiores do que os vendidos nos dias de
hoje, e portavam atrativos para convencer a classe média a comprar esse tipo de
empreendimento, acarretando uma mudança cultural quanto ao estilo de moradia. O
crescimento das cidades resultou também no crescimento da violência e em dificuldades de
mobilidade, e essa nova forma de morar oferecia mais segurança e praticidade para a vida
do homem moderno na cidade.

Palmas surge como a última capital brasileira planejada do século XX, por meio de um
projeto elaborado em contexto contemporâneo e durante a germinação do período
neoliberal brasileiro. A verticalização já era uma realidade nas grandes e médias cidades
brasileiras, caracterizando suas áreas centrais e, em momentos mais recentes, também
demarcando subcentros em manchas urbanas mais alastradas.

A verticalização em Palmas se inicia timidamente em 1990, logo no início da cidade,


porém seu ritmo se alinha ao mercado com o passar dos anos, provocando uma
significativa transformação da paisagem (Oliveira; Menezes, 2016), tanto pelo acúmulo da
produção sucessiva dos edifícios de maneira espraiada pelo território quanto pelo aumento
de suas alturas nos últimos anos.

É importante destacar que Palmas nasce vinculada a um processo acentuado de segregação


socioespacial, a despeito de seu plano que buscou atribuir alguns mecanismos para evitar
que tal dinâmica ocorresse, como a ocupação urbana por etapas e o controle imobiliário
pelo Estado, os quais, teoricamente, evitariam os vazios urbanos e a especulação
imobiliária. A articulação entre o mercado e o Estado foram evidentes para que tais
mecanismos não se concretizassem, acarretando no favorecimento de grupos específicos de
interesse na reprodução do capital por meio da produção do espaço urbano.

Com isso, o processo de ocupação desordenado resultou em uma cidade com grandes
vazios urbanos, espraiamento precoce, baixa densidade demográfica, proeminente
segregação socioespacial e oferta desigual de infraestrutura e equipamentos públicos. Os
custos de implantação e manutenção de infraestrutura são altos devido à baixa densidade
populacional (Bazolli, 2011); a oferta desigual de serviços urbanos ocasiona grandes
distancias a serem vencidas nos movimentos pendulares diários pela população de menor
renda (Marques, 2016).

O presente trabalho visa discutir em que medida o processo de verticalização está


vinculada ao encadeamento da segregação socioespacial de Palmas, sobretudo no período
mais recente de urbanização da cidade em que houve um aquecimento do setor imobiliário,
a consolidação da tipologia vertical como preferência de moradia por muitos palmenses e
importantes alterações de legislação urbanística no âmbito da verticalização. O recorte
analítico da pesquisa se dá exclusivamente nos edifícios residenciais (a partir de quatro
pavimentos) com vistas a estudar a localização das moradias verticais em suas diferentes
tipologias por níveis de renda no contexto da segregação socioespacial.

2 O CONTEXTO DE PALMAS

Com a promulgação da Constituição, em 1988, foi criado o estado do Tocantins e Palmas


foi planejada para ser a capital desse estado recém-criado. Palmas, implantada em 1989,
faz parte do processo de expansão do agronegócio na região central do país, considerada
economicamente atrasada e de baixa ocupação. A capital se estabeleceu a partir de um
plano urbanístico para uma população ainda inexistente e foi locada sobre terras rurais
desapropriadas pelo Estado a fim de implantar a cidade de maneira racional e planejada.

Seu plano urbanístico definiu cinco etapas de ocupação. Para as primeiras quatro etapas,
elaborou-se um masterplan que definiu seu traçado viário principal e os usos do solo para
abrigar cerca de 1.500.000 habitantes. A quinta etapa seria para expansão urbana futura
para além desse contingente (fig. 1). O projeto urbanístico previu uma densidade de 300
habitantes por hectare nas unidades de vizinhança, chamadas de quadras, delimitadas pelo
sistema viário principal. As quadras residenciais deveriam ser microparceladas
combinando lotes uni e multifamiliares, além de comércio local.

Porém, já em sua implantação, o plano de ocupação não foi seguido da forma como fora
elaborado. Na prática, o governo estadual, responsável pela implantação da cidade em seus
primeiros anos de ocupação, articulou-se ao mercado imobiliário e passou a especular a
terra, desrespeitando as etapas de ocupação previstas. Com isso, glebas locadas em outras
fases de ocupação foram comercializadas: algumas foram microparceladas e muitos desses
lotes encontram-se desocupados ou subutilizados, enquanto outras glebas encontram-se até
hoje retidas pelo mercado, resultando em uma redução drástica da densidade prevista
(Bazolli, 2011) (fig. 1).
Fig. 1 À esquerda, plano de ocupação por fases (Grupoquatro, 1989, adaptado). À
direita, evolução da ocupação urbana de Palmas-TO. Fonte: Palmas (2015)
(adaptado).

Além comercializar e permitir o microparcelamento de quadras localizadas em diversas


fases de ocupação, o poder público também induziu a ocupação da população de baixa
renda na área de expansão sul (quinta fase de ocupação, além do traçado urbano elaborado)
(fig. 2). Nos anos de 1990 houve intensa migração de pessoas de baixa renda e baixa
escolaridade, principalmente para trabalhar na construção civil, as quais foram induzidas
pelo Estado a fixar moradia no entroncamento viário chamado de Taquaralto, ao sul de
Palmas, o que caracteriza uma tentativa de controlar o perfil social das pessoas que
pretendiam morar na capital. O governo estadual implantou diversos programas de
habitação social e comercializou algumas dessas áreas para loteadores nas proximidades
desta região, levando à sua consolidação como área de ocupação urbana (Melo Júnior,
2008).
Fig. 2 À esquerda, mapa de densidade habitacional por setor censitário e à direita,
renda familiar por quadras. Fonte: http://geo.palmas.to.gov.br (acesso abr. 2018);
www.sigpalmas.to.gov.br (acesso dez. 2012).

A cidade foi crescendo de forma desordenada, forçando a concentração de famílias de


baixa renda em áreas periféricas - tanto devido ao preço do solo quanto ao direcionamento
de programas habitacionais sociais e ações governamentais (figura 02). Nos últimos anos,
as franjas na área de expansão norte da cidade também têm sofrido ocupações por
loteamentos regulares, irregulares e invasões (algumas já regularizadas ou em processo de
regularização pelo poder público), intensificando a desfiguração do que fora planejado para
a cidade (fig. 3).

Fig. 3 Mapa de loteamentos irregulares em amarelo e laranja ao norte de Palmas.


Fonte: www.planodiretor.palmas.to.gov.br/ (acesso: abr. 2018)
A cidade, planejada para conter mais de 1.500.000 habitantes, possui atualmente 286.787
habitantes (IBGE, 2017). O quadro atual de Palmas é caracterizado por uma baixíssima
densidade populacional, muitos vazios urbanos, ocupação urbana espraiada, lotes
desocupados e subutilizados, alto custo de infraestrutura, intenso movimentos pendulares
diários entre a região sul e a região central e altos valores dos lotes na região do plano
urbanístico. A especulação imobiliária orientou a ocupação de Palmas desde o início,
colocando a segregação socioespacial como fator primordial que demarcou a paisagem
urbana da cidade.

3 A VERTICALIZAÇÃO EM PALMAS-TO

A verticalização de Palmas se caracteriza primeiramente pelos poucos anos de vida da


cidade, enquadrada em uma época onde as grandes e médias cidades possuíam centros
verticalizados e, em alguns casos, degradados, com subcentros verticalizados em outras
porções do território e alastramento da mancha urbana. A especulação imobiliária já era
prática recorrente e consolidada na produção das cidades brasileiras, assim como seu
rebatimento: a segregação socioespacial.

Ao contrário das cidades tradicionais, o centro de Palmas é horizontal, isto é, ele se


distingue pelo seu desenho urbano, localização, uso primordialmente comercial e presença
do centro cívico, mas não possui uma concentração de edifícios verticais. Palmas não
participou do momento de verticalização das áreas centrais nas cidades brasileiras por volta
das décadas de 1960 e 1970. Atualmente, a verticalização em Palmas ocorre de maneira
espraiada na cidade, com certa concentração na primeira etapa de ocupação e em algumas
outras regiões do projeto urbanístico original (fig. 4).

Fig. 4 Skyline de Palmas. Fonte: Acervo de Yasmine Nery (2018).

A construção de edifícios verticais inicia-se timidamente na região central de Palmas


(primeira etapa de ocupação), possuindo até o ano 2000, 47 edifícios, a maioria com pouco
mais de três pavimentos e alguns com sete pavimentos (Rodrigues, 2016). Ressalta-se que
a economia brasileira estava se reerguendo de uma de suas maiores crises através de ações
neoliberais como a intensificação do mercado de importação e exportação e posteriormente
por processos de privatização (Carneiro, 2002).

Os anos seguintes foram politicamente relevantes para a construção civil no país, quando
muda-se a posição político-partidária do governo federal, o qual implanta o Programa de
Aceleração de Crescimento (PAC) em 2007 e o Programa Minha Casa Minha Vida
(MCMV) em 2013, o que resultou numa aceleração da economia. Nesta fase, percebe-se
uma produção imobiliária mais intensa em Palmas, e de forma mais dispersa na malha
urbana da cidade (Oliveira; Menezes, 2016). De acordo com Rodrigues (2016), até 2010
foram construídas mais de 200 edificações verticais predominantemente residenciais, a
maior delas dispondo de 16 pavimentos, e é percebido um tímido avanço de construção dos
edifícios na região sul.

Em 2013, aprovou-se a Lei Municipal n.274, que regulamentou a possibilidade de


utilização da ferramenta Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) em Palmas,
prevista desde o Plano Diretor Participativo de Palmas de 2007, porém ainda carente de
regulamentação. Com isso, foi possível aumentar em até 50% a ocupação edilícia nos lotes.
Oliveira e Menezes (2016) dividem as fases de produção de edifícios verticais em três,
conforme os fatos apontados acima, atualizada pelo GEDUR2 (2017) na figura 5: 1997 a
2007, 2008 a 2012 e 2013 a atual.

Fig. 5 Evolução temporal dos edifícios verticais em Palmas-TO. Fonte: Oliveira e


Menezes (2016) atualizado por GEDUR (2017).
2
Grupo de Estudos em Desenvolvimento Urbano e Regional da UFT. Todos os autores são participantes do
grupo.
A pesquisa categorizou os edifícios em tipologias construtivas atreladas às classes de renda
social, sendo eles: Tipologia A associada à classe de alta renda, Tipologias B1 e B2
associadas à classe de renda média a média-alta, Tipologia C associada à classe de renda
média a média-baixa e Tipologia D associada à classe de renda média-baixa e baixa
(Oliveira; Menezes, 2016). Nota-se, na figura 6, que os edifícios verticais voltados à classe
de alta renda (Tipologia A) se concentra na região central da cidade, em oposição com os
edifícios para à classe de baixa renda (Tipologia D), apontando para uma tendência de
elitização da região central.

Fig. 6 Tipologia dos edifícios verticais. Fonte: Oliveira e Menezes (2016) atualizado
por GEDUR (2017).

A localização da aplicação da Outorga Onerosa do Direito de Construir3 a partir de 2013


tem sido realizada na região central de Palmas, apontando para o uso desse instrumento na

3
Segundo a Secretaria de Finanças de Palmas (SEFIN) e a Secretaria de Desenvolvimento Urbano de Palmas
(SEDURF), até o atual momento a OODC foi aplicada em treze quadras, totalizando vinte e sete edifícios.
Ressalta-se que oito deles foram construídos em áreas não previstas pela lei. Apenas duas das treze áreas
onde foi aplicado o instrumento são quadras localizadas em local mais afastado do centro da cidade, espaço
onde mais existem vazios urbanos (Figura 7).
produção de edifícios voltados às classes de maior renda. Já a localização das Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS), aprovadas pelo Plano Diretor em 2007, estão
alocadas nas bordas da cidade em regiões desvalorizadas pelo mercado imobiliário e
carentes de infraestrutura. A aplicação de tais instrumentos em regiões opostas e
contrastantes sugerem o desvirtuamento de seus objetivos, uma vez que reforça a fixação
de moradores com os perfils sociais já instalados em cada região (fig. 7). A OODC e as
ZEIS são instrumentos criados com finalidade de promover a função social da propriedade
visto que se mostram como uma oportunidade de aumentar a promoção de moradias para
famílias de menor renda em localizações com acesso às facilidades urbanas.

Fig. 7 Aplicação da outorga onerosa em Palmas-TO e espacialização das áreas de


ZEIS. Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas/SEFIN/SEDURF (2016) e Palmas
(2007), elaborado por GEDUR (2016).
As características dos edifícios quanto ao número de pavimentos, área de lazer e garagens
(tabela 1) foram analisadas de maneira associada ao perfil social de seus moradores da
seguinte maneira: os edifícios residenciais de quatro pavimentos possibilitam uma
diminuição dos custos construtivos por dispensarem elevadores e por permitirem a
utilização de alvenaria estrutural e, por isso, é usualmente a tipologia que abriga as classes
de menor renda. As áreas de lazer mais diversificadas demandam maiores custos de
implantação e de manutenção e consomem mais espaço físico, e as garagens subterrâneas
também aumentam os custos construtivos, o que leva a associá-las às moradias de classes
de maior renda.

Tabela 1 Classificação dos empreendimentos verticalizados em Palmas/TO

Nº DE
LAZER GARAGEM
PAVIMENTOS
PERÍODO Quantidade Até 05 a Acima
Térreo e Sem
4 12 de 12 Simples Completa Térreo Subsolo
Subsolo garagem
pav. pav. pav.
1990-2006 53 36 14 3 48 5 39 5 6 3
2007-2012 76 36 31 9 62 14 52 9 11 4
2013-2016 95 17 42 36 48 47 56 10 24 5

Houve um aumento significativo na quantidade de prédios mais altos a partir de 2013 e


uma queda de produção dos edifícios de até quatro pavimentos, lembrando-se que os
prédios mais altos se valeram da OODC e se localizam preferencialmente no centro. Do
mesmo modo, os edifícios com áreas de lazer mais completas e com garagens subterrâneas
aumentaram significativamente nesse mesmo período. Esses fatores apontam para uma
produção atual de edifícios verticais preferencialmente voltados às classes de maior renda,
o que compromete significativamente o combate ao déficit habitacional e o acesso à terra
bem localizada por uma população que não pode pagar por isso, isto é, pela maioria da
população palmense.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A verticalização, via de regra, visa produzir o adensamento populacional em áreas de


modo a atender as necessidades de moradia e trabalho dos cidadãos, além de apresentar
economia com infraestrutura e o melhor aproveitamento da terra, bem como a diminuição
de distâncias na cidade, fazendo com que mais pessoas usufruam da cidade produzida. É
comum ocorrer verticalização em áreas com pouca oferta de solo, porém, em Palmas,
mesmo com muitos lotes desocupados e subutilizados e consideráveis vazios urbanos, os
edifícios verticais continuam a aparecer, demonstrando que a verticalização em Palmas não
ocorre devido à escassez de terras.

Palmas possui uma densidade populacional abaixo do esperado, uma ocupação dispersa e
passa por um processo de verticalização baseado em interesses de reprodução do capital. A
gestão pública sempre esteve articulada a interesses imobiliários, especulando com a terra
desde a implantação da cidade e, mais recentemente, permitindo uma exploração intensa
do solo através do aumento da altura dos edifícios voltados às classes de alta renda.

A maneira como a OODC foi regulamentada em 2013 permitiu às construtoras e


incorporadoras escolherem onde aplicar a Outorga Onerosa do Direito de Construir e qual
a classe social a ser beneficiada. Além disso, as Zonas Especiais de Interesse Social foram
determinadas nas franjas da cidade, constantes no Plano Diretor de Palmas (PALMAS,
2007), onde os edifícios de programas habitacionais sociais são implantados com
infraestruturas precárias e dificuldade de acesso aos equipamentos urbanos. Com isso, a
dicotomia entre o centro para os ricos e a periferia para os pobres, presente desde a
implantação de Palmas, se intensifica.

As legislações definem critérios a serem utilizados no momento de projeto das edificações


verticalizadas e delimitam locais propensos para verticalização e parâmetros a serem
utilizados para construção dos edifícios. Implicam, portanto, na possibilidade de uma
distribuição ordenada de edifícios verticais na cidade. Em Palmas, a situação evidenciada é
a de que as leis acolhem aos interesses do mercado imobiliário e o levam a ser o detentor
da escolha das localizações dos edifícios, promovendo uma valorização em determinadas
áreas em detrimento de outras. A produção do espaço urbano em uma capital planejada na
história recente entra em contradição com seu próprio plano, uma vez que este não é
suficiente para limitar os interesses do capital, reproduzindo as mazelas de cidades
brasileiras tradicionais.

A Outorga Onerosa do Direito de Construir, em específico, combinada a outros


instrumentos, deve colaborar para que a cidade e a propriedade cumpram sua função
social, como mencionado no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), combatendo a
especulação imobiliária e a segregação socioespacial. Ela configura uma das possibilidades
de combate ao déficit habitacional já que, produzindo solos superpostos, aumenta-se a
quantidade de unidades habitacionais. Esse fenômeno deveria, teoricamente, refletir no
preço das unidades, barateando-as devido ao aumento da oferta e propiciando maior acesso
à moradia.

O estudo realizado aponta que em Palmas tem ocorrido o oposto do mencionado: a


predominância da população de alta renda em locais mais privilegiados está sendo
viabilizadas pela legislação, pois oportuniza aos investidores imobiliários construírem
prédios cada vez mais altos e de alto padrão em seus locais de preferência, provocando o
aumento do valor do solo. Além disso, diminuiu-se nos últimos anos a produção de
edifícios verticais voltados às classes de menor renda, comprometendo o atendimento da
população quanto ao acesso à moradia, o que agrava substancialmente o combate ao déficit
habitacional. Apesar da verticalização aparentar ser positiva para elevar a baixíssima
densidade populacional de Palmas, os resultados da pesquisa demonstraram que há uma
acentuação da segregação socioespacial em Palmas nos últimos anos por meio da
verticalização.

5 REFERÊNCIAS

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Cidade/Vitruvius. Ano 12, out. 2011. Disponível em:
<http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/minhacidade/12.135/4088>. Acesso: abr. 2015.

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