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Direito Constitucional III – Prof.

Daniel Cardinali

Organização do Estado

1) Formas de Estado: maneira de classificar os diferentes tipos de Estado em razão


do critério sobre a forma pela qual o poder é distribuído pelo território do Estado
(um único centro de poder político/múltiplos centros de poder político dentro do
espaço estatal).
a) Estado unitário – Estado regional: quando há somente um centro de poder
político que exerce força naquele determinado Estado. A consequência é que,
via de regra, existe um único poder legislativo central, que irá ditar as regras
daquele território (uma única ordem jurídica). Isso não significa que o Estado
não possa se dividir em centros regionais (ex: províncias), mas a questão é que
essa subdivisão administrativa se dá por meio de uma descentralização
administrativa – o ente centro vai delegar determinadas competências
legislativas ou administrativas para os entes regionais, com o objetivo de
melhor administração do território. O órgão central pode, também, retirar essa
delegação, uma vez que nessa forma de Estado não existe uma divisão
constitucional das competências, mas sim uma descentralização do poder – o
poder ao ente regional não deriva da Constituição, mas do ente central (o
poder, segundo a Constituição, está centrado somente nele).
b) Confederação: aqui existem diferentes centros de poder político, que exercem
autonomia. Existe uma associação de Estados nacionais soberanos, os entes
internos são dotados de soberania; países independentes que se associam entre
si por meio de um tratado internacional. Na relação com os outros países eles
serão como um Estado só, mas internamente eles serão lidos como diferentes
Estados independentes. Cada um deles terá sua própria Constituição, sendo
ligados apenas pelo tratado internacional. Por isso, os Estados possuem direito
de secessão, diferentemente do que ocorre na federação. Além disso, nesses
casos, existem distintas nacionalidades.
c) Federação: uma espécie de Estado unitário (não há uma partilha constitucional
de competências), mas cujo o sistema constitucional deriva para determinadas
porções do território nacional algumas competências administrativas e
legislativas, tendo um maior nível de autonomia. Existem, assim, diferentes
centros de poder político, dotados de autonomia, mas não de soberania
(diferenciando-se da confederação). O poder da autonomia é delimitado pela
Constituição, que será exercido em seus termos. Existem, nessa forma de
governo, o ente federal e os entes federados (no caso do Brasil, existem dois
níveis de entes federados, sendo eles os estados e os municípios). As
atribuições de competências de cada ente estão feitas no próprio texto
constitucional (diferenciando-se do Estado unitário). Ao contrário do que
ocorre no monismo jurídico do Estado unitário, existem diversas ordens
jurídicas (condomínio legislativo). Não há uma hierarquia entre as leis da
União, dos estados e dos municípios, mas sim uma divisão das competências.
Nessa forma de governo, os entes federativos não podem sair do pacto
federativo.

Federação: noções gerais

1. Origem: o federalismo é uma ideia formulada após a independência dos EUA.


Depois da independência, as 13 colônias formaram uma Confederação (cada uma
das colônias era um país soberano). Passou-se a perceber que o elo entre os entes
internos era muito fraco – precisou-se criar uma nova ordem que fosse algo
intermediário entre a confederação e o Estado unitário. Foi criado o sistema da
federação na Constituição de 1787. O processo foi de fortalecimento do ente
central (federação por agregação ou centrípeta). No caso brasileiro, a origem é
bastante diferente. A Constituição de 1891 previu o sistema federal, com o
objetivo de afastar a centralização excessiva que ocorria na época do Império. O
processo foi de descentralização do poder no ente central (federação por
desagregação ou centrífuga).
2. Conceito: a ideia da federação seria a de união na diversidade. Uma das questões
que justifica a existência de uma federação é a existência de diferentes cultuas,
demandas, linguagens, etc dentro de um mesmo território, o que faz com que seja
interessante existir uma maior autonomia para os entes federados lidarem com
suas próprias demandas. Federação é uma forma de Estado que, em oposição ao
estado unitário, atribui autonomia ao ente central e ao ente periférico, através da
divisão vertical do poder político contida na partilha constitucional de
competências entre os entes federativos. Consiste em um pacto indissolúvel entre
os Estados membros, já que é constitucionalmente vedada a secessão.
3. Características
a) Autonomia: a autonomia não é somente para os entes federativos, mas também
para o ente federal; não existe hierarquia entre a União e os estados e municípios;
igualdade jurídica. Não existe uma relação de subordinação, mas uma divisão de
competências. Do ponto de vista interno, a União exerce somente autonomia,
somente exercendo soberania internacionalmente.
a.1) autogoverno: ideia de que cada nível federativo tem autonomia para eleger
seus próprios representantes.
a.2) auto-organização/auto constituição: ligada a ideia de que os entes federados
têm o poder de editar suas próprias constituições (poder constituinte decorrente).
É um poder constituído, porque as constituições estaduais se comportam como
um poder limitado pela CF (é um poder extremamente limitado).
a.3) auto legislação: poder de editar suas próprias leis (diferenciação com relação
ao monismo jurídico – diversas ordens jurídicas).
a.4) autoadministração: cada nível terá sua própria administração pública.
a.5) autonomia financeira: ideia de que se há uma partilha constitucional de
competências, os entes federativos devem dispor de recursos financeiros próprios
para que possam desempenhar sua autonomia. Pode se dar pela divisão
constitucional de competências tributárias ou pela repartição constitucional de
recursos.
b) Partilha constitucional de competência: é uma repartição de atribuição entre os
entes federativos. Uma característica central é que essa partilha deve estar na
Constituição e ela deve ser uma Constituição rígida, pois se não houvesse rigidez
constitucional para que se possa determinar como inconstitucional uma ação do
ente federal que fira competências dos entes federados.
Competência legal: possibilidade de editar leis x competência administrativa:
possibilidade de fazer medidas administrativas concretas (ex: políticas públicas).
c) Participação dos estados na formação da vontade nacional: ideia de que deveria
ter parte da vontade dos poderes federais formada por meio de representantes dos
entes federados. Isso acontece por meio da divisão bicameral do poder legislativo
federal (Congresso Nacional dividido entre Câmara dos Deputados e Senado).
Uma das casas é destinada para a representação do povo (um estado mais populoso
terá mais representantes na Câmara) e outra destinada para a representação dos
estados (todos os estados tem o mesmo número de senadores).
d) Indissolubilidade do pacto federativo: ideia de que é vedada a secessão, um ente
federativo não pode declarar sua independência e sair da federação. Quando um
ente federado resolve fazer a secessão, a Constituição prevê o mecanismo da
intervenção federal (manter a unidade nacional).
e) Unidade de território e nacionalidade: uma única nacionalidade entre todos os
entes federativos.
f) Requisitos de manutenção:
f.1) órgão de controle: mediação de possíveis conflitos que surjam em decorrência
de intromissão nas competências de um ente com outro. No Brasil, quem assume
esse papel é o poder judiciário, especialmente o STF (artigo 102, I, alínea 10).
f.2) controle de constitucionalidade: possibilidade do poder judiciário se a atuação
do estado está de acordo com a partilha constitucional de competências, podendo
anular determinadas leis.
f.3) rigidez constitucional: controle das leis editadas pelo ente central.

Espécies
1. Quanto à origem: por agregação/centrípeta: diz respeito àquele estado que surge
como uma confederação e posteriormente se torna uma federação. Passa de um
sistema em que os entes regionais tem mais poder politico para um sistema que eles
tem menos poder politico (tem somente autonomia) – o sistema passa a ser mais
centralizado. é o modelo que ocorreu nos EUA.
por desagregação/centrífuga: modelo no qual se tem um estado unitário que passa a
ser uma federação. Os entes regionais originariamente gozam de pouco poder politico
(somente aquele que lhe foi concedido pelo ente central) e passam a ter maior poder
politico, passam a ter autonomia.
Nesse debate, comparando o sistema brasileiro e estadunidense, percebemos que os
entes federativos possuem diferentes níveis de poder. No caso brasileiro, o ente
central concentra muitas competência; possui mais poder. Já nos EUA, o ente central
possui menos poderes que os entes regionais. Essa diferença vem exatamente da
origem da federação em cada país. Ex: nos EUA, o direito penal é de competência
dos estados; no Brasil, essa competência é do ente central.

2. Quanto à repartição de competência:


a) Federalismo dual/horizontal: modelo típico do federalismo americano. Nesse
modelo, quando eu concedo um tema para a competência de um nível federativo,
automaticamente essa competência é excluída do outro nível federativo. Fala-se em
"dual", porque nos EUA só existem 2 níveis (União e estados). A lógica desse sistema
é a de limitação do poder, pois se fosse permitido o tratamento de um mesmo assunto
por mais de um ente, poderia haver o agigantamento do Estado. Nos EUA, a repartição
é feita para a União (os assuntos mais específicos etc) e o que resta, fica na
competência dos estados. Dessa forma, os estados ficam com muitas competências,
todas as que não foram enumeradas para a União.
b) Federalismo cooperativo/vertical: modelo relacionado a uma nova visão de Estado
(Estado social). Como esse Estado tem uma série de missões que requerem, por
exemplo, a prestação de serviço públicos, para dar conta de todas essas atribuições,
somente um ente não seria capaz de dar conta de todas as matérias. Por isso, o mesmo
assunto é destinado a mais de um nível federativo (ex: no Brasil, a saúde pública é
uma matéria destinada a todos os níveis federativos). A matéria cabe a todos os níveis,
e ela vem sendo dividida de acordo com as competências mais específicas (ex: ensino
fundamental destinado aos municípios, ensino médio aos estados e superior à União).
Artigo 241 da CR: ideia da gestão associada dos serviços públicos para dar conta de
presta-los.

3. Quanto à homogeneidade no regime jurídico dos entes (alguns autores utilizam


essa classificação pra distinguir Estados federais que tem mais ou menos diversidade
cultural interna - NÃO É ESSA CLASSIFICAÇÃO NESSE SENTIDO)
a) Simétrico/homogêneo: quando se tem um modelo em que todos os níveis
federativos estão submetidos às mesmas regras. O modelo constitucional brasileiro é
homogêneo.
b) Assimétrico/heterogêneo: modelo em que os níveis federativos estão submetidos à
regimes diferentes - ex: Canadá – a província do Quebec tem mais poder do que as
demais províncias, pela diferença em relação à diversidade cultural.

Federação na CRFB

1) Ideia geral: indissolubilidade (artigo 1°) e autonomia (artigo 18): não se pode haver
um estado ou município declarando independência; qualquer tentativa de secessão é
inconstitucional (intervenção federal - artigos 34-36).

2) Federalismo em 3 níveis: o município como ente federativo – peculiaridade do


sistema constitucional de 1988 (dois níveis de entes federais). Antes de 88, não havia
a previsão do município como ente dotado de autonomia. Existem defesas que
declaram que os municípios não são verdadeiramente entes federados (José Afonso
da Silva). O primeiro argumento para isso é que todos os outros modelos de federação
do mundo separam apenas em 2 níveis. A contra argumentação é a de que esse
argumento afirma que existe um modelo ideal que deveria ser seguido, e não uma
decisão do poder constituinte originário. Outro argumento contrário é o de que os
municípios não teriam o poder constituinte decorrente, pois são regidos por leis
orgânicas (não possuem constituições próprias; obedecem a constituição federal e a
constituição do estado). O contra argumento em relação a isso é o de que, apesar de
limitado, o município ainda possui alguma autonomia, além de que os estados também
são bastante limitados. Uma terceira questão que surge é a separação dos poderes: o
município não possui poder judiciário. Um último argumento é o de que se for
entendido que uma das características da federação é q formação da vontade geral, os
municípios não tem representação. Essa discussão ja é ultrapassada e, levando-se em
conta o texto legal expresso da constituição, não há dúvida que o município é um ente
federado.

3) Repartição de competências: qual o modelo de repartição adotado pela CR de 88?


Distintos autores adotam respostas possíveis para esse assunto: 1- a constituição
adotou um modelo misto, pois determinadas competências foram dividas pela lógica
horizontal, enquanto outras matérias foram tratadas pela lógica vertical; 2- a
constituição adotou um modelo cooperativo, pois não há sistema jurídico que seja
totalmente cooperativo, tendo em vista que existem matérias que precisam ser
partilhadas pela lógica dual. Portanto, a existência de algumas matérias repartidas
pelo sistema cooperativo já é suficiente para determinar esse sistema como
cooperativo.

a) Competências privativas e exclusivas (21, 22, 25, 30): divididas pela lógica dual.
Segundo a doutrina majoritária, o critério da predominância de interesse determina a
escolha do constituinte com relação à divisão das competências entre os entes (ex:
competência adm exclusiva ao município no que tange aos transportes
intramunicipais). Além desse principio, também há o princípio da subsidiariedade: a
atuação dos níveis federativos locais deve ser privilegiada e, subsidiariamente, serão
levadas as demandas ao ente superior somente quando os entes locais não sejam
capazes de concretizar aquelas demandas. Entretanto, é possível observar na realidade
que isso não acontece na realidade brasileira - a jurisprudência e o sistema
constitucional não lidam dessa forma com o princípio da subsidiariedade - tendem a
centralizar os poderes na União.
b) Competências administrativas comuns (23): divididas pela lógica cooperativa
c) Competências legislativas concorrentes (24; 30, II): divididas pela lógica
cooperativa

4) Clausula pétrea (60, § 4º, I): uma emenda constitucional não pode ter uma matéria
tendente a abolir a forma federativa de Estado. O que é vedado é uma emenda
constitucional que vai abolir a forma federativa, mas não qualquer transformação
(somente uma transformação que irá descaracterizar o Brasil como uma
federação). Essa cláusula pétrea não impede que existam emendas constitucionais
que versem sobre o sistema federativo, o que não é possível é acaba-lo.

União

1) União x RFB: a União é um nível federativo que comporta todos o território


nacional. Sendo assim, é à União que será destinado os interesses da totalidade
dos cidadãos brasileiros. Existe uma diferença entre a União e a República
Federativa do Brasil. No aspecto interno, a União é dotada de autonomia e está
em pé de igualdade jurídica formal com os outros entes federativos (partilha
constitucional de competências e não hierarquia). No panorama internacional, a
União fala em nome da República Federativa do Brasil, representante toda a
federação brasileira e, nesse caso, a RFB não tem autonomia, mas sim soberania
frente aos demais Estados Nacionais. Sendo assim, existem duas pessoas
jurídicas: a União (PJ de direito público interno) e RFB (PJ de direito público
internacional). Ex: isenção heterônoma – a CR proíbe a isenção de impostos
tributária pela União, uma vez que isso não seria de sua competência. Entretanto,
o presidente, no plano internacional, assina tratados internacionais que versam
sobre impostos. O STF resolve a questão exatamente através dessa diferenciação
entre União e RFB (a RFB tem soberania para assinar tais tratados, mas a União
não poderia editar leis sobre esses assuntos).
2) Competências administrativas exclusivas (21) – delegabilidade?: competências
que foram alocadas para a União (processo de centralização das competências
nesse nível federativo). Existe uma distinção, pela doutrina tradicional, entre
“exclusivo” e “privativo”: aquelas competências privativas seriam delegáveis e as
exclusivas não seriam delegáveis. As competências do artigo 21 são consideradas
exclusivas devido ao fato de não haver uma previsão expressa quanto a essa
delegação. Entretanto, os autores mais contemporâneos não concordam com essa
posição, uma vez que a CR não afirma que a delegabilidade dessas competências
é vedada, não obtendo um caráter absoluto de indelegabilidade. Apesar dessa
discussão, a delegação das competências é apenas uma questão acadêmica, tendo
em vista que a União não demonstra interesse político em delegar suas
competências para os outros níveis (ter competências=ter poder).
3) Competências legislativas privativas (22) – delegação (22, § ú): nessas
competências, existe uma previsão expressa no p. único de que elas podem ser
delegáveis. Elas são partilhadas por um constitucionalismo dual/horizontal. A
ideia central da delegação das competências privativas é a de que pode ser mais
produtivo deixar que outro nível federativo regional legisle sobre determinada
matéria (ex: diferenças regionais que façam com que o ente federativo do local
tenha maior capacidade de legislação). Nesses casos, a União vai delegar o
exercício da competência e não sua titularidade, uma vez que a titularidade foi
prevista no texto constitucional, e, sendo assim, para alterar a titularidade teria
que haver uma emenda constitucional e não somente uma lei complementar. A
possibilidade de delegação obedece a alguns requisitos que estão listados na CR.
Alexandre de Moraes lista os requisitos (2 expressos e 1 implícito): 1- a delegação
será confirmada, do ponto de vista formal, por uma lei complementar (requisito
formal); 2- a delegação deverá ser feita sobre uma questão específica de uma das
matérias tratadas pelo artigo 22, não podendo ser uma delegação genérica
(requisito material); 3- a delegação deverá ser feita para todos os estados (caso
isso não ocorresse, o presidente poderia privilegiar aqueles governadores que
fossem se sua preferência política).
• Existe uma distinção doutrinária entre lei nacional e lei federal. Tanto as leis
federais quanto as leis nacionais são leis produzidas pelo poder legislativo federal
(sendo ambas leis federais, mas existe uma divisão dentro dessa categoria), porém
a lei federal é uma lei produzida pelo poder legislativo da União que somente se
aplica à União, enquanto que a lei nacional se aplica de maneira geral, a todos os
níveis federativos.

Estados membros

Os estados membros seriam aqueles que teriam recebido as competências de interesse


regional (em oposição aos interesses nacionais gerais conferidos à União). Não há uma
definição segura do que seria um interesse regional.

1) Competências administrativas:
a) Remanescentes (25, § 1º) – exclusivas: O modelo de federalismo dual prevê
um cenário em que se explicita as competências de um determinado nível
federativo e as dos demais níveis serão aquelas remanescentes. Sendo assim,
as competências que não forem vedadas aos estados, serão deles. Aquelas
matérias que a Constituição não designou expressamente para algum ente
federativo, será de competência dos estados. Existe um problema: o rol das
competências da União é muito grande; sobram poucas para os outros entes.
Ex: transportes dentro de um mesmo município: competência dos municípios
Transportes interestaduais: competência da União
Transportes intermunicipais: essa competência não é delegada a nenhum ente,
logo ela será destinada aos estados (remanescente).
b) Enumeradas (25, § 2º): existe uma única competência destinada
expressamente aos estados (originada de uma emenda constitucional).
c) Comum (23) – LC (23, § ú): matérias que são expressamente divididas como
competências administrativas comuns. Ex: a proteção do meio ambiente
(inciso VI) cabe a todos os entes – existem organização administrativas em
cada nível para tratar dessa questão comum. Essa competência administrativa
se diferencia das outras duas formas de competência, uma vez que as outras
duas são típicas de uma divisão em um federalismo dual, enquanto que a
comum é um exemplo de forma de divisão do federalismo cooperativo. Esse
tipo de federalismo está mais relacionado ao Estado Social (prestação de
serviços estatais por mais de um nível da federação por serem assuntos muito
exigentes) – é possível observar que as competências do artigo 23 estão muito
relacionadas com essa concepção social do Estado. Nesse tipo de divisão,
existe uma maior probabilidade de haver conflitos entre os entes federativos,
já que todos podem lidar com a competência – ex: na questão do meio
ambiente, havia uma discussão acerca do licenciamento ambiental (para qual
nível a empresa precisa pedir a licença ambiental?). O § único tenta resolver
essa questão, declarando que leis complementares irão dizer, em determinado
assunto específico, o que compete a cada um dos níveis federativos. No caso
do licenciamento ambiental, a lei complementar 140/2011 determinou a
divisão desse assunto entre os níveis (ex: empreendimento em área de
fronteira deve ser feito pelo ente federal). Essas leis complementares são leis
federais, ditadas pelo poder legislativo da União. No que é de competência
comum, deve-se privilegiar os entes federados, uma vez que o ente federal já
tem muitas competências exclusivas (princípio da subsidiariedade).
2) Competências legislativas
a) Artigo 22, § ú: o artigo 22 trata das competências privativas da União; o
parágrafo único determina a possibilidade de delegação de matérias privativas
da União por meio de lei complementar.
b) Artigo 25, § 1º: novamente, nesse artigo, segue-se a lógica das competências
remanescentes (além das competências administrativas remanescentes, o
mesmo acontece com as legislativas) – tudo aquilo que não foi expressamente
dividido pela CR, será de competência dos estados; por se tratar de uma
divisão de um federalismo dual, essas competências serão exclusivas dos
estados, nenhum outro ente poderá legislar sobre essas matérias.
c) Concorrentes (artigo 24): competências que cabem aos estados e à União
legislarem concorrentemente. Os municípios não estão listados no caput do
artigo 24, porém eles entram também nessa divisão, pois estão listados em
outro artigo da CR. Ex: direito do consumidor. A discussão que surge aqui é
a mesma das competências comuns: se a todos cabe legislar sobre um assunto,
qual delas deverá tratar de qual ponto. A regra, em geral, é de que a União
deverá tratar das normas gerais sobre determinada matéria, enquanto os
estados trazem as normas específicas. Aqui, portanto, podemos observar um
exemplo da ideia de “condomínio legislativo”. Porém, em casos que a União
edita leis que possuem partes gerais e partes específicas, essa lei não será
inconstitucional; entretanto, a norma geral será considerada lei nacional (todos
estão submetidos a ela) e a norma específica será considerada lei federal
(somente a União deverá obedecê-la).
• Problema central: o que é uma norma geral e o que é uma norma específica? A
doutrina traz a ideia de que as normas gerais seriam aquelas que preveem as
diretrizes básicas, os princípios fundamentais de determinado assunto, e as
pormenorizações seriam normas específicas. Já o STF, no geral, tende a dar uma
interpretação muito aberta do que seriam as normas gerais, englobando regras que
contém ideias mais específicas.
1- Papel União: tem o papel de editar as leis que contenha normas gerais
sobre determinado assunto.
2- Competência suplementar: complementar e supletiva. A competência
complementar dos estados é a edição de leis que contenham normas
específicas, para complementar as regras gerais orientadas pela União.
Quando os estados exercem esse tipo de competência, eles devem observar
as normas gerais da União, não sendo possível que eles pormenorizem
regras que são contrárias ao que a lei federal diz – caso essa observância
não ocorra, a lei estadual será considerada inconstitucional. Ex: ADI 2303
(informativo 214) sobre lei estadual do RS que só repetiu a lei federal geral
– STF entendeu que essa lei estadual era inconstitucional, já que ela
significava uma renúncia ao exercício da competência suplementar
complementar. Já no § 3º do artigo 24 está contida a competência
suplementar supletiva dos estados, que prevê que, na ausência de lei
federal trazendo normas gerais, os estados têm competência legislativa
plena, que poderão editar leis contendo normas gerais e específicas. Além
disso, no § 4º fica explícito que, em caso de lei federal geral posterior a lei
estadual que fale sobre um mesmo assunto, ela suspenderá a eficácia da
lei estadual (não pode revogar a lei de outro nível federativo; a lei estadual
continua vigendo mas, no que ela for contrária à lei federal, ela deixará de
produzir efeitos jurídicos). Havendo uma segunda norma federal que
revogue a lei federal geral, voltando ao status quo de não ter nenhuma lei
federal tratando do assunto, volta a competência plena legislativa estadual,
voltando todos os efeitos da lei estadual. Em uma segunda situação, caso
a segunda lei trate sobre o assunto de outra maneira, deverá ser observado
como a lei federal se relaciona com ela.
• Artigo 22, inciso XXVII: licitação e contratação administrativa. Traz a
competência privativa da União para legislar sobre determinada matéria,
permitindo que os demais níveis federativos legislem no que seja específico e não
sejam contrárias à lei federal. A diferença dessa afirmação para o que está contido
no artigo 24 é a de que, no 22, há a competência privativa da União, sendo a
legislação por parte dos estados somente por meio de delegação. Sendo assim, os
estados não tem liberdade para editar leis em caso de silêncio da União. Outra
questão é a dos municípios, que, no artigo 22, não precisam observar as leis
estaduais sobre o assunto, somente a própria lei federal; para as matérias do artigo
24, os municípios precisam observar tanto a lei estadual, quanto a lei federal, para
editar uma lei municipal.
3) Poder constituinte decorrente e CEs (artigo 25 da CR e 11 do ADCT): esse é o
poder que os estados tem de editarem suas próprias constituições. O único poder
instituído é o poder constituinte originário, ou seja, aquele de posse dos
constituintes no momento de criação da CR, sendo o poder decorrente e o derivado
constituídos. Nesse contexto, as constituições federais são limitadas pelo poder
trazido na CR, apesar de estarem hierarquicamente acima das leis estaduais e
municipais de determinado estado. Sendo assim, essas leis estão sujeitas ao
controle de constitucionalidade em face da constituição estadual.
• Quem está legitimado para fazer o controle de constitucionalidade na esfera
estadual? Diferentemente da esfera federal, na qual o legitimado é o STF, nos
estados o controle de constitucionalidade é feito pelos Tribunais de Justiça.
• A partir do artigo 25, que traz a ideia das constituições estaduais como parte do
poder constituinte decorrente, os constituintes estaduais tem um espaço de
liberdade, criatividade para editarem as leis. Entretanto, estão limitados e devem
obedecer ao que está previsto na CR. Dessa forma, existe uma classificação das
normas das constituições estaduais:
a) Normas de reprodução obrigatória: espaços em que o constituinte estadual não
possui liberdade; deve seguir o que a CR determinou sobre determinada
matéria.
1- Normas de pré-ordenação institucional (artigos 27 e 28): trazem algumas
determinações específicas para o funcionamento do estado. Ex:
quantidade de deputados na Assembleia Legislativa. Se a constituição
estadual trouxer alguma norma que discipline esses assuntos de forma
distinta daquela que foi determinada pela CR, ela será inconstitucional.
2- Normas federias extensíveis – explícitas e implícitas: são aquelas que a
CR prevê para a União, mas que podem ser aplicadas também no âmbito
estadual. Ex: artigo 75 diz que as normas sobre o TCU podem ser aplicadas
também aos TCEs. Nesse exemplo, a norma está explicitamente extensiva
aos estados, mas isso também ocorre implicitamente. As normas federais
extensíveis implícitas seriam aquelas em que o modelo federal deve ser
repetido nos estados, mas isso não está expresso (entra no âmbito do
princípio da simetria).
3- Princípios constitucional estabelecidos – explícitos e implícitos: são
aquelas situações em que a CR traz um regime e diz que ele se aplica a
todos os agentes. Ex: artigo 18, prevê que todos os entes tem autonomia.
A constituição de um estado não pode prever que ele não tem autonomia
(inconstitucional). No caso dos princípios implícitos, o que ocorre é que
as constituições federais não podem contê-los, uma vez que a CR
concedeu o ordenamento deles a outro nível federativo (estão
implicitamente excluídos das CEs). Ex: todas as normas do artigo 22.
4- Princípios constitucionais sensíveis (artigo 34, VIII): são aqueles
princípios que, se violados, legitimam uma intervenção federal. Ex:
manter a unidade nacional em caso de tentativa de secessão. Se esses
princípios legitimam a intervenção, a CR já está determinando que as
constituições estaduais devem respeitá-los.
• Quando falamos de normas de reprodução obrigatória, é preciso sempre
interpretar como se a norma estivesse nas constituições estaduais, ainda que ela
não esteja expressamente colocada, tendo em vista que elas obedecem à CR.
b) Normas de imitação: tanto nas normas de imitação, como nas originais de
auto-organização, o constituinte possui um maior espaço de liberdade, não
estando vinculado ao modelo federal. As de imitação são aquelas em que o
constituinte estadual não está obrigado a repetir a norma da CR, mas escolhe
fazê-lo. Por vezes, ele escolhe fazer isso para evitar uma possível declaração
de inconstitucionalidade pelo STF, que tenta maximizar o que seriam as
normas de reprodução obrigatória. Nesses casos, a liberdade dos estados
diminui, o que impede que eles sejam, efetivamente, “laboratórios da
democracia”. O STF, muitas vezes, utiliza o princípio da simetria – que diz
que as normas estaduais devem ser feitas de forma simétrica ao modelo federal
– para justificar uma postura mais restritiva quanto à liberdade estadual, que
tem fundamento em um desejo de evitar o favorecimento de determinados
grupos políticos e governadores de estado. A grande crítica trazida é a
utilização sem critério utilizada pelo STF para determinar quais são as normas
de reprodução obrigatória, o qual tira o princípio da simetria da cartola
c) Normas originais de auto-organização: são aquelas que, no espaço de
liberdade que o constituinte estadual possui, criam regimes de organização do
estado diferentes daquelas ditadas pela CR.

OBS: Na maioria dos casos, as constituições estaduais se limitam a reproduzir o que


a CR já diz, pois o constituinte acaba por ter pouca liberdade em diversos assuntos; tem,
assim, baixíssima importância.

4) Criação dos estados (artigo 18, § 3º): esse dispositivo fala sobre todas as
possibilidades que podem acontecer no âmbito de criação de novos estados e o
procedimento para o aparecimento deles. Temos aqui um procedimento que se
inicia com um plebiscito para a população diretamente interessada. O
entendimento sobre quem seria a “população diretamente interessada” é o de que
se deve todo mundo, inclusive a população daquela parte do território que vai se
manter como o antigo estado. A consequência pratica disso é a de que há uma
maior dificuldade para a criação de um novo estado. Esse plebiscito é convocado
pelo Congresso Nacional, o que é muito criticado, tendo em vista o plebiscito e o
referendo são mecanismos de democracia participativa, e eles estão nas mãos do
CN, que é um órgão de democracia representativa. Dessa forma, para que a
convocação do plebiscito seja efetivada deve haver um quórum qualificado em
ambas as casas do Congresso – o que é mais um mecanismo para dificultar a
democracia participativa. Seguindo o procedimento da criação de um estado, caso
a população diretamente interessada se manifestar favoravelmente, passa-se para
a próxima etapa. A partir disso, a divisão do estado será concretizada por meio de
uma lei complementar federal. O plebiscito confirmando a criação do estado é
somente uma autorização para que o CN crie a lei complementar, mas isso não
significa que ele está obrigado a criar a lei. O CN irá ouvir a Assembleia
Legislativa do estado e, após ouvi-la, ele vai editar ou não a lei complementar,
podendo atender ou não à opinião da Assembleia Legislativa. Por fim, a última
etapa é a passagem pelo crivo do presidente da república, que pode ou não aprovar
a lei complementar. Se houver o veto do presidente, o estado novo não será criado.
Por isso, tendo em vista o procedimento, é muito difícil criar um novo estado, e
nós mantivemos, até hoje, os mesmos estados federados.
• Diferentemente dos estados, as regras para criação de municípios eram muito
flexíveis e fáceis. Sendo assim, ocorreu uma grande explosão de municípios para
atender políticos locais. Por isso, criou-se uma emenda, que veio para dificultar a
criação de municípios, havendo a análise sobre a situação econômica e
potencialidade de crescimento deles.

Municípios:

Os municípios são uma particularidade do constitucionalismo brasileiro, pois,


comparativamente aos demais países do mundo, nota-se que a maior parte deles tem uma
divisão dual entre União e estados (discussão sobre se os municípios são ou não um nível
federativo). Ao município competem aquelas competências de interesse local, sendo a
CR é expressa quanto a existência dessa competência. A questão que surge é a difícil
tarefa de determinar quais são os interesses locais e nacionais, uma vez que não existe um
critério definido para fazer essa diferenciação.

1) Competência administrativa:
a) Comum (artigo 23): aquelas competências que são compartilhadas pela União,
os estados e os municípios (debate feito anteriormente).
b) Privativa (artigo 30, incisos): ex – inciso V, serviços públicos de interesse
local, como os transportes intramunicipais.
2) Competência legislativa: artigo 30, I e II – legislar sobre assuntos de interesse
local que não esbarrem nas competências legislativas do artigo 22. Os estados,
então, vão ficar com as competências que nem estão no 22 e nem são de interesse
local (difícil de saber qual vai ser a competência dos estados e qual será a dos
municípios, tendo em vista a definição do que é interesse local). O artigo 24, caput
prevê aquelas competências legislativas concorrentes, citando apenas os estados
e a União. Surge, então, o questionamento sobre se os municípios podem ou não
também exercer essas competências. O entendimento geral é o de que eles podem
legislar sobre essas matérias, tendo em vista que o artigo 24 deve ser combinado
com o artigo 30, I e II, que diz que os municípios terão papel suplementar em
relação aos estados e à União, com o objetivo de atender os interesses locais.
3) Criação de municípios (18, § 4º): foi objeto de reforma por emenda em 1996.
a) Redação original x EC 15/96: Havia um procedimento originário pouco
dificultoso para a criação de municípios, que gerou um boom no surgimento
de novos municípios (interesses de elites políticas locais). Sendo assim, a EC
veio para limitar essa grande facilidade na criação de municípios. Na redação
original, a criação do município ficava no âmbito estadual, criando-o através
de uma lei estadual e observando os requisitos de uma lei complementar
estadual (requisitos muito permissivos). Já a EC 15/96 prevê que o município
será criado concretamente por uma lei estadual, devendo atender ao
regramento previsto em uma lei complementar federal (período) e em uma lei
ordinária federal (estudos de viabilidade municipal). Esse dispositivo não está
produzindo a integralidade de seus efeitos, uma vez que o legislador não criou
nenhuma das leis federais as quais faz referência a emenda constitucional.
Dessa forma, fica entendido que não é mais possível criar municípios no
Brasil, uma vez que eles precisam das leis federais citadas para serem
legítimos. Entretanto, mesmo após a criação da EC 15/96, novos municípios
foram sendo criados observando leis estaduais e, portanto, sendo
inconstitucionais. Esses casos chegaram ao STF, que decidiu que os
municípios que já haviam sido criados poderiam continuar existindo, já que
não era mais possível voltar atrás, mas afirmando que o legislador teria que
fazer alguma medida para que se impedisse que isso acontecesse.
b) Requisitos – EC 57/08 e artigo 96 ADCT: o legislador constituinte, através do
artigo 96 do ADCT, convalidou aqueles municípios criados até dezembro de
2006 (época em que houve os julgamentos sobre os casos que ignoraram a
redação da EC 15/96 no STF). Aqueles municípios que forem criados após
2006 sem observar os requisitos da EC 15/96 serão considerados
inconstitucionais.
• Leis orgânicas – é poder constituinte decorrente? As leis orgânicas dos municípios
devem observar tanto a CR quanto a constituição estadual. A discussão que surge
é quanto a possibilidade de as leis orgânicas serem poder constituinte decorrente
(ele só é exercido pelas constituições estaduais ou pelas leis municipais também?).
Quem defende que os municípios não são verdadeiros níveis federativos, também
defendem que as leis orgânicas municipais não são poder constituinte derivado.
Os argumentos se baseiam no fato de que essas leis tem um poder de liberdade
muito pequeno, tendo em vista a observância da CR e da CE. O problema dessa
ideia é a de que as CEs também têm um grande espaço de limitação, e nem por
isso nega-se que elas sejam expressão do poder constituinte decorrente. Outro
argumento é o de que não existem mecanismos de controle concentrado abstrato
das leis municipais. Entretanto, isso não impede que elas sejam matéria de
controle de constitucionalidade por meio de um controle difuso concreto (a partir
de casos materiais). Um argumento favorável à ideia de que as leis municipais
podem ser poder constituinte decorrente é o de que, apesar de elas terem que
observar as normas da constituição estadual, a CE também não pode invadir a
seara de competência legislativa dos municípios, sendo as leis orgânicas uma
espécie de “constituição municipal”.

Distrito federal (artigo 32)

O DF não pode ser dividido em municípios e é ditado por uma lei orgânica, a qual
será equivalente a uma constituição estadual. Ele é um ente federativo, dotado de
autonomia e em pé de igualdade com os demais níveis federais.

O DF, por força do disposto no artigo 32 § 1º, irá exercer as competências


estaduais e as competências municipais naquele território. No que tange as competências
legislativas e administrativas, o mesmo pode ser aplicado. Ele é, simultaneamente, mais
que um estado e menos que um estado, pois possui uma autonomia tutelada pela União,
o que o impede de realizar algumas competências que estados têm (ex: artigo 21, XIII e
XIV – o MP do DF e o poder judiciário do DF são mantidos pela União e não por ele
mesmo; o mesmo acontece com a polícia, os bombeiros etc. Artigo 22, XVII também
exemplifica isso). Isso significa que, por exemplo, as leis orgânicas que regem o
Ministério Público do DF advêm de leis federais e não de leis distritais, pois essa
competência precisa ser exercida pela União.

1) Territórios (artigo 18, § 2º):

O território não é um ente federativo, não tendo eles autonomia; eles integram a
União (ideia de que seriam “autarquias territoriais”; pessoas jurídicas de direito
público). Atualmente, no Brasil, não existem mais territórios federais (ex: artigo 14
do ADCT – antes de 88 Roraima e Amapá eram territórios federais e foram
transformados em estados). O artigo 45, § 2º prevê que, caso for criado um território
federal, ele elegerá 4 deputados federais, ou seja, metade da bancada mínima de um
estado, não havendo nenhuma consideração acerca do tamanho da população. Além
disso, os territórios não elegem senadores (o Senado é a casa que representa os entes
federados e os territórios não são entes).

2) Intervenção federal:
a) Noção geral: quando a indissolubilidade do pacto federativo se encontra em
perigo, a autonomia dos entes federados pode ser relativizada, em nome da
proteção de determinados princípios constitucionais. A intervenção federal é uma
medida excepcional de um afastamento temporário da autonomia dos entes
federados. A indissolubilidade do pacto federativo é a principal causa protegida
nos casos de intervenção.
b) Hipóteses/pressupostos materiais (artigo 34): em regra, a União não vai intervir
nos estados, mas, nos casos excepcionais listados no artigo 34, ela poderá intervir.
Acontecendo alguma das hipóteses do artigo 34, o presidente deverá editar um
decreto declarando a intervenção. Além disso, no artigo 35 existe a possibilidade
de os estados intervirem nos municípios, listando alguns pressupostos para que
isso possa ocorrer. As hipóteses para a intervenção federal são: manter a
integridade nacional (mecanismo para garantir a indissolubilidade do pacto
federativo); repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da federação em outra,
não sendo necessário que já tenha ocorrido efetivamente a invasão, a intervenção
pode ser preventiva. No segundo caso, deve-se intervir no estado que está
invadindo o outro, e, caso o presidente não fizer, ele estará cometendo crime de
responsabilidade; grave comprometimento da ordem pública, devendo o
presidente analisar se a situação é de gravidade suficiente; garantir a
independência e a liberdade dos poderes na unidades da federação; reorganizar as
finanças tributárias dos estados; prover o cumprimento de lei federal ou decisão
judicial; assegurar a observância dos princípios constitucionais sensíveis.
c) Procedimento/pressupostos formais (artigo 36): as intervenções podem ser
discricionárias ou vinculadas (o presidente pode escolher se intervém ou não/o
presidente é obrigado a decretar e executar a intervenção). Ex: quando o STF
requisita a intervenção para garantir o livre exercício do poder judiciário de um
estado, o presidente está obrigado a fazer, sob a pena de praticar crime de
responsabilidade. No caso de violação de um princípio constitucional sensível, o
PGR deverá apresentar uma ação ao STF e, caso ele considere procedente, o
presidente estará obrigado a cumprir. A intervenção será concretizada por meio
de um decreto interventivo, que deverá ter algumas exigências (estão listadas no
§ 1º do artigo 36). Havendo a intervenção federal, a nomeação do interventor só
irá ocorrer se for inteiramente necessário; a intervenção passará por um
procedimento de votação no CN para saber se ela será mantida ou não.
• Lei nº1079 – rol dos crimes de responsabilidade que prevê o descumprimento de
requisição de intervenção do STF.
d) Intervenção dos estados nos municípios (artigo 35) - completar

Sistema de governo

Os sistemas de governo estão ligados com a separação de poderes, tendo em vista


que, dependendo do tipo de relação existente entre o Poder Executivo e o Legislativo, irá
se caracterizar um tipo diferente de sistema.

1) Presidencialismo: tem como figura central o presidente, que acumula as


funções de chefe de governo e chefe de Estado (associado com o duplo papel
da União). O presidente é investido no cargo por um prazo certo e por eleição
popular, podendo ela ser direta ou indireta. Dessa forma, o presidente tem uma
legitimidade independente do Poder Legislativo, não precisando de maioria
parlamentar para se eleger ou permanecer no cargo, sendo marcado de uma
maior autonomia em face a esse Poder. Portanto, nesse sistema, o parlamento
só pode tirar o presidente do poder através do processo e impeachment
(situação excepcional), e não por uma simples perda de apoio político. Podem
coexistir, assim, um Executivo e Legislativo de visões políticas muito
diferentes. Além disso, como as pessoas elegem o chefe do Executivo, ele
representa uma maior legitimidade democrática, apresentando maior
possibilidade de realizar reformas e intervenções na sociedade. Existe, ainda,
uma maior estabilidade do sistema, por ele já apresentar um mandato pré-
definido. Uma crítica feita ao presidencialismo é a de que esse sistema
centraliza mais o poder em uma só figura, assumindo-se que ele pode mais
facilmente se tornar autoritário. Uma contra crítica é a de que, historicamente,
não é correto afirmar que um sistema específico propicia o surgimento de
ditaduras e outro não (ex: nazismo e fascismo foram advindos de sistemas
não-presidencialistas). Um outro problema trazido é o de que o
presidencialismo teria uma dificuldade de ter governabilidade (perda de apoio
político no Congresso).
2) Parlamentarismo: existe uma cisão entre a função do chefe de Estado
(Monarca ou Presidente) e do chefe de governo (Primeiro Ministro e seu
gabinete). O chefe de Estado, assim, irá exercer funções eminentemente
simbólicas e representativas, tendo poucas atribuições concretas (o chefe de
governo é a figura central nesse sentido). Se for uma monarquia
parlamentarista, a escolha do monarca será por meio da linhagem; se for uma
república parlamentarista, o presidente será eleito, via de regra, diretamente
pelo povo. O chefe de governo, que tomará efetivamente as decisões políticas,
precisa ter apoio parlamentar para se manter enquanto Primeiro Ministro, uma
vez que ele ocupa a chefia do Poder Executivo enquanto ele detiver maioria
parlamentar, não havendo nenhum prazo fixo para o mandato. O chefe do
Executivo será um membro do partido que está em maioria no Congresso,
necessitando dela para se manter no cargo. O voto de desconfiança é um
mecanismo desse sistema, que tem como objetivo avaliar se o Primeiro
Ministro tem ou não o apoio da maioria. Uma crítica a esse sistema é a grande
instabilidade do parlamentarismo, uma vez que, em um país multipartidário,
para um partido obter a maioria das cadeiras, geralmente, ele precisa fazer
coligações com outros partidos, o que leva à existência de maiorias de
coligações mais instáveis. Os defensores do parlamentarismo afirmam que ele
traz uma maior confluência das ideias e decisões do Executivo e do
Legislativo, tornando-se um sistema mais eficiente. O sucesso de um
parlamentarismo é a construção de uma estabilidade dentro do Parlamento,
com partidos mais racionais e que não entrem em grandes conflitos.
3) Semi-presidencialismo: modelo dual. Irá haver a cisão entre o chefe de Estado
e o chefe de governo, mas as duas figuras possuem importância política
(modelo francês). Nesse caso, o presidente será eleito diretamente pela
população, tendo funções políticas importantes (ex: representação em
organizações internacionais), mas as decisões políticas mais básicas, do dia a
dia, serão tomadas pelo Primeiro Ministro, que será escolhido por derivação
no parlamento. Essa configuração gera uma situação que se chama
“coabitação”: possibilidade de ter um chefe de Estado que seja de uma visão
ideológica e um chefe de governo que tem uma visão política diferente.
4) Artigo 2º, ADCT e possibilidade de alteração: a forma de governo (monarquia
ou república) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo)
foram escolhidos por meio de plebiscito (7 de setembro de 1993), a partir da
consulta popular. A possibilidade de alteração do sistema é uma das
justificativas para ter a possibilidade de uma revisão constitucional, a qual
seria uma mudança no texto constitucional mais simples do que o processo de
emenda. A revisão constitucional seria o momento em que se poderia alterar
de forma mais simples a constituição, a partir do resultado do plebiscito de
1993. Os autores interpretam que, atualmente, é possível fazer a alteração do
sistema ou da forma de governo, que deveria ser feita através do processo de
alteração da constituição por emenda constitucional, que seria guiada por uma
nova manifestação da população em um plebiscito.
5) “Presidencialismo à brasileira”: presidencialismo de coalizão (Sérgio
Abranches). Existe, atualmente, um sistema multipartidário no Brasil, ligado
a um texto constitucional extremamente analítico (muitas questões
importantes estão no próprio texto constitucional), que, para ser alterado,
precisa de uma maioria substancial dentro do Legislativo. Com isso, cria-se a
necessidade de o presidente negociar com uma grande gama de partidos que
possuem visões políticas muito diferentes. No caso do presidencialismo
brasileiro, assim, o presidente acaba necessitando de uma maioria do
Congresso para conseguir governar, para obter uma governabilidade, apesar
de não precisar do apoio político do Legislativo para ser eleito ou continuar
no cargo.

Separação de poderes (teoria geral)

1) Artigo 2º: tripartição de funções. A crítica colocada é que o mais adequado não
seria se referir a separação de “poderes”, mas sim de “funções”, uma vez que o
poder seria uno, mas haveria uma tripartição das funções dentro desse poder. A
noção separação de poderes tem uma origem remota que costuma ser relacionada
com Aristóteles (o exercício do poder político teria diversas funções diferentes),
mas ele não previu a necessidade de que os diferentes poderes fossem separados.
Essa é a grande inovação trazida por Montesquieu.
2) Separação orgânico-funcional do poder (Montesquieu): parte da ideia de que, para
que se possa falar em um sistema democrático que garanta direitos para a
população, as funções do Estado devem ser alocadas para órgãos diferentes
específicos. A ideia central desse posicionamento é a limitação e organização do
poder político. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão previu que a
separação dos poderes era uma ideia essencial para que se pudesse falar em um
constitucionalismo que protegesse os direitos e liberdades individuais. Assim,
para se conseguir implementar decisões políticas, seria necessário a confluência
de vários agentes institucionais, dependendo de uma maior unanimidade entre
órgãos que são independentes uns dos outros. A separação de poderes seria um
mecanismo horizontal para a limitação do poder no constitucionalismo liberal.
3) Freios e contrapesos / “checks and balances” (James Madison): teoria que
percebeu que a ideia de separação orgânico-funcional do poder não seria
suficiente, porque, apesar de um Poder não deter todas as funções, a função que
ele terá já é muito importante, havendo uma possibilidade de ser abusada.
Desenvolve-se, então, a ideia de freios e contrapesos: é preciso que tenha
mecanismos para que se possa controlar com um determinado Poder exerce a
função que lhe foi atribuída. Os freios e contrapesos são um mecanismo de
controle externo em que os Poderes iriam atuar controlando os outros, havendo
intervenções (separação de poderes dinâmicos).
a) Exemplos na CRFB:
1- Poder Judiciário tem a competência de julgar os membros do Poder
Legislativo;
2- O chefe do Poder Executivo tem uma competência privativa sobre
determinadas questões que serão discutidas no Poder Legislativo;
3- O Poder Legislativo terá que submeter a lei à aceitação ou veto do Poder
Executivo;
4- O veto a um projeto de lei do Poder Executivo pode ser derrubado pelo
Poder Legislativo;
5- Controle judicial de constitucionalidade (controle do Poder Judiciário em
relação aos demais poderes, inclusive das inações);
6- Os ministros do STF são indicados pelo presidente e referendados pelo
Legislativo;
7- O orçamento limita a ação do Poder Executivo por meio da lei.
4) Funções típicas e funções atípicas: além das funções típicas de cada Poder, eles
também exercem funções atípicas, o que significa que, apesar de cada um ter uma
função principal, eles acabam por exercer as funções típicas dos demais Poderes.
a) Função legislativa/legiferante/ “normativa”: essa é uma das funções típicas do
Poder Legislativo; é a atribuição de editar regras gerais, abstratas que vão
inovar na ordem jurídica; é o poder de criar o Direito. Existe a possibilidade
de o chefe do Executivo apresentar um projeto de lei, mas a discussão sobre
ele é uma atribuição exclusiva do Legislativo, cabendo ao presidente somente
apresenta-lo e aprova-lo/veta-lo.

OBS: lei em sentido formal x lei em sentido material: a lei em sentido formal é
somente àquela produzida pelo Poder Legislativo; as demais regras, apesar de gerais e
abstratas, não serão leis em sentido formal. Ex: regulamento da UFRJ (ato administrativo
do Executivo). As normas produzidas pelo Legislativos podem ser formais e materiais
(regras gerais e abstratas), mas também podem ser somente formais (quando as normas
são específicas).

b) Função fiscalizatória: também é uma função típica do Poder Legislativo – ex:


Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs). O Tribunal de Contas será um
órgão que vai auxiliar o Legislativo em sua função de fiscalização.
c) Função judicial/ “judicialiforme”: função de aplicar o Direito
contenciosamente, quando há uma controvérsia jurídica. Ela é uma função
tipicamente conferida ao Poder Judiciário; ela deve ser entendida, também
como um direito fundamental, pois há o asseguramento, pela CRFB, de as
pessoas poderem recorrer à justiça para solucionar os conflitos. A
Constituição, em alguns casos, cria uma reserva de jurisdição, ou seja, ações
que somente poderão ser realizadas por ordem judicial (ex: interceptação
telefônica). Entende-se, em geral, que a função judicial é exclusiva do
Judiciário, tendo-se que os demais poderes exercem a função “judicialiforme”.
As decisões dos Tribunais Administrativos (Poder Executivo exercendo a
função judicialiforme por meio de PADs) não impedem a ação final do Poder
Judiciário, pois somente ele poderá, efetivamente, trazer uma decisão.
5) Função executiva/administrativa: função típica do Poder Executivo; função de
aplicação de ofício do Direito, de execução das leis. Execução das leis e criação
de políticas públicas são exemplos de atos que estão no bojo da função
administrativa.

Função típica Função atípica

Poder Executivo executiva legislativa e


juridicialiforme

Poder Legislativo legislativa e fiscalizatória executiva e judicialiforme

Poder Judiciário judicial executiva e legislativa

6) Cláusula pétrea – artigo 60, § 4º, III: proibição de emenda constitucional tendente
a abolir o sistema de separação de poderes. É possível que existam mudanças no
sistema, mas ele não pode deixar de existir, não sendo permitido que hajam
mudanças que tragam uma grande limitação da independência de algum dos
Poderes.
Ex: EC 32/2001 – acrescentou uma série de parágrafos ao artigo 62, que é o artigo
que trata do mecanismo das medidas provisórias. A redação anterior dava um
grande poder ao Executivo, e a EC veio para rearranjar as forças dos Poderes,
trazendo uma maior possibilidade de fiscalização pelo Legislativo, com o objetivo
de limitar os excessos do Executivo.

Poder Executivo

1) Função executiva: essa é uma função definida por tudo aquilo que não for de
competência típica do Legislativo e do Judiciário. O Poder Executivo tem a
função essencial de garantir, de forma efetiva, a plena ação dos demais
poderes, devido à detenção de recursos financeiros e materiais e do monopólio
da força.
2) Eleição (artigo 77): o chefe do Poder Executivo Federal é o presidente da
república, que, juntamente com o vice-presidente, será eleito na forma do
artigo 77. O presidente e o vice são eleitos conjuntamente, formando-se uma
chapa entre os dois; eles precisam observar os requisitos de elegibilidade
(artigo 14, § 3º, CR, artigo 12 § 3º); será utilizado o sistema majoritário em
dois turnos (também é utilizado para o executivo estadual; para o municipal,
há um peculiaridade quanto ao número de eleitores – artigo 29, II). O artigo
82 da CR prevê o mandato do presidente da república, tendo uma configuração
de 4 anos (EC 16/97 – também alterou o artigo 14, § 5º para autorizar a
reeleição) e sendo assumido no dia 1º de janeiro do ano seguinte ao da eleição.
3) Substituição e sucessão (artigos 79 e 80) – ADPF 402. A substituição está
relacionada ao impedimento e a sucessão, à vacância. O impedimento falado
no artigo 79 não é sinônimo de impeachment, uma vez que esse mecanismo
gera, em realidade, a vacância. Em ambos os casos de impedimento ou
vacância do presidente, o vice-presidente irá assumir o cargo de chefe do
Executivo. Quando se fala em substituição, trata-se de uma hipótese
temporária, enquanto que a hipótese definitiva é tratada pela sucessão. Em
caso de uma viagem ao exterior do presidente, por exemplo, ele estará
impedido de exercer suas funções temporariamente, sendo substituído pelo
vice-presidente; caso o vice também esteja impedido, o próximo na linha é o
presidente da Câmara, depois o do Senado e por fim o do STF. Já nos
exemplos de morte, renúncia e impeachment, que geram a perda do mandato,
ocorre a vacância definitiva, havendo a sucessão por parte do vice-presidente.
Houve uma discussão acerca do impedimento na ADPF 402, na qual foi
construída o argumento de que, quando o presidente fica impedido no caso de
denúncia de crime comum recebida (artigo 86, § 1º, I), os possíveis substitutos
(vice-presidente, presidente da Câmara etc) também não poderiam ter
denúncias contra eles no STF, pois eles, em algum momento, poderiam ser
recrutados a substituir o presidente. Sendo assim, quem tivesse esse tipo de
denúncia teria que deixar o cargo. Entretanto, a decisão do STF foi a de que
poder substituir o presidente não é requisito necessário para que a pessoa possa
exercer o cargo de chefia da Câmara e do Senado; sendo assim, eles podem
continuar no cargo, mas não poderiam substituir o presidente caso fosse
requisitado (pularia para o próximo na linha).
Nos casos dos estados e municípios, o processo ocorre de forma semelhante,
tendo-se que a diferença é a de que os estados são bicamerais e os municípios
são unilaterais. Além disso, os municípios não têm poder judiciário, logo só
terão como possíveis substitutos o vice-presidente e o presidente da casa
legislativa.
4) Dupla vacância (artigo 81): aqui está se tratando de um caso em que iria
ocorrer uma sucessão, pois é uma vacância definitiva. Nessa situação,
ocorreria a ausência definitiva tanto do presidente, quanto de seu vice. Dessa
forma, iria acontecer a sucessão pelo presidente da Câmara, sendo ela uma
sucessão ad hoc, com o objetivo de viabilizar uma eleição após 90 dias da
ocorrência da dupla vacância. Caso a dupla vacância ocorrer nos dois últimos
anos da dupla vacância, a eleição será feita 30 dias depois de sua ocorrência,
sendo ela indireta (feita pelo Congresso Nacional). Em ambos os casos, os
eleitos irão somente completar o período que ainda falta do mandato dos
vacantes.
Artigo 224, § 3º do Código Eleitoral: regra específica que versa sobre a
cassação de chapa, a qual geraria obrigatoriamente a dupla vacância. Esse
dispositivo foi questionado no STF e o tribunal entendeu que ele não poderia
ser aplicado para o presidente da república, mas tão somente para
governadores ou prefeitos. Nos casos de presidente, a lei utilizada seria a da
Constituição. O entendimento do STF é que a dupla vacância não está
submetida ao princípio da simetria, tendo em vista que as constituições
estaduais e as leis orgânicas dos municípios podem ser diferentes da
Constituição Federal.
5) Competências do Presidente da República (artigo 84): o rol das competências
previstas nesse artigo não é taxativo, existindo competências que não estão
elencadas. Além disso, o § 1º do artigo 84 resolve a questão da delegabilidade
das competências privativas: são enumeradas aquelas que podem ser
delegadas pelo presidente.
a) Direção superior da administração pública (artigos 76; 84, I, II e XXV): a
função administrativa será exercida pelo presidente, auxiliado pelos
ministros, os quais são nomeados pelo presidente. Essa ideia frisa o fato
de que o presidente é o chefe de governo. A nomeação dos Ministros irá
se dar por meio de uma separação, por parte do presidente, de assuntos e
funções diferentes, dando-se coerência política à atuação dessas diversas
pastas temáticas administrativas.
b) Ministros de Estado (artigo 87): os ministros devem ser maiores de 21 e
brasileiros naturalizados; somente o Ministro da Defesa precisa ser
brasileiro nato. Os ministros são cargos de confiança, cabendo-lhes a
função de ajudar o presidente na administração de determinado assunto e,
por isso, a demissão é cabível. Eles não possuem nenhum tipo de
legitimidade democrática formal, o que faz com que não tenha problema
de o presidente restitui-los dos cargos.
Artigo 102, I, “c”: os ministros de Estado respondem perante ao STF tanto
nos crimes comuns quanto nos crimes de responsabilidade (o presidente
responde aos crimes de responsabilidade no Senado Federal). Se o crime
de responsabilidade cometido pelo ministro for praticado juntamente com
o presidente, ele irá responder também perante ao Senado (artigo 52, § 1º),
havendo necessidade de autorização pela Câmara.
SV 13: proibi o nepotismo nas instâncias administrativas nos 3 poderes. A
discussão centra-se em torno da possibilidade de extensão dessa súmula a
cargos políticos ou não.
Uma última questão polêmica envolvendo os ministros de Estado é a de
se o ato de suas nomeações seria passível de controle pelo Poder Judiciário
ou não. O precedente que existe no STF é o caso da nomeação do Lula
como ministro do governo da Dilma, havendo uma decisão monocrática
do Gilmar Mendes em que existe o controle dessa situação.
6) Funções normativas (artigo 84, III-VI; XXIII; XXVI): retratam a função
atípica legiferante do Poder Executivo, atuando na produção de atos
normativos primários e atos normativos secundários. O presidente tem
competência para participar da formação legislativa, a partir do veto ou
aprovação de um projeto de lei, além da possibilidade de produzir atos com
força de lei (MS).
a) Decisões regulamentares x decisões autônomas: o Poder Executivo
também edita atos normativos secundários, os quais tem a função de dar
viabilidade às leis, garantindo o fiel cumprimento das leis (atos normativos
primários). Já os decretos autônomos são atos normativos primários,
editados pelo Poder Executivo, não tendo eles mera função de
regulamentar, mas sim a de inovar na ordem jurídica. Os atos normativos
secundários, de forma geral, são leis em sentido formal (norma geral e
abstrata), mas não são leis em sentido material (não são feitas pelo
Legislativo), não sendo eles novas leis, já que seu critério de validade é
justamente o objetivo de viabilizar outra lei.
b) Funções como chefe de Estado (artigo 84): representação do Brasil frente
aos demais Estados no panorama internacional; nomeação das autoridades
(ministros do STF, PGR, governadores dos territórios etc); funções
eminentemente políticas.
7) Responsabilidade do PR (artigos 85 e 86)
a) Por crime de responsabilidade (“impeachment"): não é propriamente um
crime do ponto de vista jurídico, a doutrina costuma dizer que é uma
infração político-administrativa. A analise do crime de responsabilidade
envolve, portanto, uma analise politica: o órgão responsável por julgar se
houve ou não um crime de responsabilidade, bem como por tocar o
processo, é o Senado Federal, ao contrário do que ocorre no crime
comum. Apesar desse caráter político, retirar um presidente do cargo
antes do fim do mandato, que é uma das sanções possíveis para os crimes
de responsabilidade, é algo muito grave e, sendo assim, não pode ser feito
simplesmente pela perda de apoio no Congresso (não somos um sistema
parlamentarista).
b) Lei 1079/50 e SV 46: o parágrafo único do artigo 85, atentando-se para o
fato de que a legislação constitucional trazer artigos muito abertos no que
tange aos crimes de responsabilidade, afirma que eles serão tratados por
lei especial (lei 1.079/50). Dessa forma, essa lei especial seria uma lei
federal, o que causa um debate acerca da possibilidade de existirem leis
estaduais ou municipais que tratariam do crime de reponsabilidade para
governadores e prefeitos. Tendo isso em vista, o STF editou a SV 46,
declarando que tratar sobre esse assunto é uma competência privativa da
União, por ser um assunto de Direito Penal. Existe um debate também
sobre essa questão, devido ao entendimento majoritário que os crimes de
responsabilidade não seriam verdadeiramente tipos penais, mas infrações
político-administrativas.
c) Procedimento (ADPF 378): o STF determinou qual é o procedimento
necessário para que se faça o impeachment. Ele é um procedimento
bifásico, que envolve uma primeira fase na Câmara e uma segunda no
Senado. O STF estabeleceu que todas as votações ocorridas durante o
processo de crime de responsabilidade têm que ser abertas (essa lógica
vale também para as votações nos casos de crime comum).
a) Câmara dos Deputados (51, I): tem a função de autorizar a instauração do
processo. Um aspecto importante, previsto no artigo 14 da lei 1.079, que
afirma que qualquer pessoa pode apresentar uma denúncia para a Câmara
dos Deputados crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente da
República. Por esse motivo, todos os presidentes desde 1988 receberam
denúncias por crimes de responsabilidade. Sendo assim, criou-se um
mecanismo de controle (é uma prática; não está previsto em lei) para
observar a viabilidade das denúncias apresentadas, que sofrerão um
exame liminar pelo Presidente da Câmara, podendo ele rejeitar o processo
e arquivar a denúncia. No caso de o Presidente rejeitar a denúncia, os
deputados podem apresentar recurso para o plenário, sendo o Presidente
responsável por colocar em pauta esse recurso (normalmente, na prática,
ele não é pautado, devido ao amplo poder do Presidente da Câmara). No
caso de o Presidente aceitar a denúncia, forma-se uma Comissão Especial,
que irá elaborar um parecer, e este, por sua vez, será levado a plenário
para votação, o qual autorizará ou não a instauração do processo. O
quórum necessário para que a autorização do processo seja dada é de 2/3
dos votos, continuando o processo no Senado. Havendo menos de 2/3,
arquiva-se a denúncia.
b) Senado Federal (52, I) – 86, p. 1°, II e p. 2°: tem a função de instaurar o
processo, processar e julgar, uma vez tendo a Câmara autorizado o
procedimento. Será efetivamente o órgão julgador desses crimes, sendo a
responsabilização uma responsabilização política. Recebendo a
autorização, ocorre uma votação no Senado para definir se o processo será
ou não instaurado, sendo o quórum de maioria simples. Se o Senado
receber por maioria simples, entra-se na regra do p. 1° do artigo 86 e, por
isso, o Presidente da República deve ser afastado (suspensão temporária
por, no máximo, 180 dias; se o processo durar mais que esse período, o
presidente deixa de ficar afastado). Será constituída uma Comissão
Processante, formada por 1/4 dos senadores, tendo a função de investigar
o caso e elaborar um parecer ao final. Esse parecer será submetido à
votação por maioria simples para que a pronúncia do relatório seja
autorizada. Se aprovada, passa-se à votação efetiva sobre a condenação
ou não por crime de responsabilidade, que deverá ser feita por 2/3 dos
senadores. Pela questão política dos crimes de responsabilidade, entende-
se que a decisão do Senado não pode ser objeto de questionamento
judicial
d) Sanções (52, p. ú): as sanções por crime de responsabilidade são duas:
perda do cargo e impedimento, por 8 anos, de exercer qualquer cargo
público. A responsabilização por crime de responsabilidade não afasta a
possibilidade de o presidente responder por outras medidas judiciais
cabíveis a crimes comuns. Isso se dá devido ao fato de que o crime de
responsabilidade é uma questão político-administrativa, não sendo
verdadeiramente um crime, o que faz com que seja possível que a conduta
do presidente seja enquadrada também como um crime comum.
e) Por crime comum (artigo 86 da CR + lei 88/90 – lei que dita as regras do
processo judicial penal no STF). Para os crimes comuns, o órgão julgador
será o STF, sendo um processo propriamente jurídico. Os crimes comuns
abrangem, também, os crimes eleitorais e as contravenções penais,
seguindo-se o mesmo procedimento.
a) Câmara dos Deputados (51, I): deve-se ter uma autorização prévia da CD
para que seja instalado o processo contra o Presidente por crime comum
(mesma lógica do crime de responsabilidade). A discussão também se
pautará em uma conveniência política para decidir se o STF deve ou não
iniciar o processo. Independentemente de autorização da Câmara, porém,
pode ser instaurado investigação e inquérito policial, para que sejam
coletados elementos penais suficientes para que seja ajuizada ou não a
denúncia. Sendo assim, a autorização não traz consequências para a PGR
no que tange à análise do inquérito e da apresentação da denúncia, mas
tão somente quanto ao recebimento da denúncia e instauração do processo
judicial. Quando o STF recebe a denúncia da PGR, o tribunal vai
encaminhar essa demanda para a Câmara, que irá decidir se ele deve ou
não iniciar o julgamento.
b) STF (102, I, b) – 86, p. 1°, I e p. 2°: caso a votação da CD autorize o
recebimento, o STF poderá iniciar o processo, cabendo a ele analisar a
possibilidade ou não do efetivo recebimento da denúncia, tendo em vista
que a decisão dos deputados não obriga o tribunal a aceita-la. Uma vez
tendo sido recebida a denúncia, o Presidente ficará afastado do cargo por
até 180 dias; caso o processo não tenha sido ultimado nesse prazo, o
Presidente volta a ocupar o cargo, mas continua sendo julgado pelo STF.
c) Sanção – 15, III: caso o STF entender que houve a realização da conduta
penal, condenando o Presidente, ele sofrerá a pena cominada para aquele
crime específico pelo qual ele foi acusado e condenado. Porém, além
disso, o Presidente também sofrerá a sanção de perda do cargo, uma vez
que a condenação transitada em julgado em um processo penal suspende
os direitos políticos do réu. Apesar disso, o Presidente não sofrerá a
sanção quanto à impossibilidade de atuação em cargo público por 8 anos.
d) Entendimentos do STF: entende que a regra que diz que deve haver a
autorização da Câmara só cabe para os casos do Presidente, Vice e
Ministros, mesmo que haja pessoas que foram codenunciadas junto com
o Presidente da República. Sendo assim, os processos penais contra esses
sujeitos podem ser iniciados sem passar pela CD. Outra questão entendida
pelo STF é o de que ele não pode entrar no mérito da questão, dos
argumentos da defesa e da acusação, antes da efetiva autorização dos
deputados.
f) Imunidade formal relativa à prisão (artigo 86, § 3º): ideia de que não cabe
prisão processual no caso do Presidente da República durante o
julgamento dos crimes comuns, uma vez que ele já está afastado do cargo
por 180 dias, tendo pouco poder de influenciar o processo perante o STF.
g) Artigo 86, § 4º: caso o Presidente cometa alguma conduta penal que não
tenha relação com seu cargo, ele não irá responder durante o seu mandato.
Entretanto, a prescrição desses crimes ficará suspensa, podendo ele ser
responsabilizado pelas condutas quando acabar o mandato. Além disso,
os crimes cometidos anteriormente à eleição do Presidente também vão
ficar suspensas durante o tempo que ele ocupar o cargo. Por fim, no caso
de o Presidente ter sido denunciado por um crime comum relativo às suas
funções, cujo recebimento não foi autorizado pela Câmara, essa denúncia
também ficará suspensa. A interpretação desse dispositivo deve ser
restritiva, não cabendo a extensão para Vice e Ministros.
8) Responsabilização de governadores e prefeitos (artigo 102, I, b): segundo o
STF, não é possível a extensão das normas de responsabilização do PR para
os governadores e prefeitos. Caso uma Constituição estadual preveja a mesma
regra aplicada pela CR ao Presidente, essa norma será considerada
inconstitucional, visto que esses dispositivos são uma exceção ao princípio
republicano, cujas imunidades só podem se referir ao chefe do governo
federal. Um segundo argumento utilizado é o de que o Presidente precisa de
mais estabilidade e proteção no cargo, uma vez que ele é mais do que somente
o chefe do Executivo federal, assumindo também a chefia do Estado (o que
governadores e prefeitos não fazem).
a) Por crimes comuns (artigo 105, I): o governador de estado irá responder
perante ao STJ. O STF tradicionalmente entende que a previsão, nas
Constituições estaduais, de que a instalação de processo no STJ deve ser
autorizada pela Assembleia Legislativa. Entretanto, essa realidade
acabava gerando uma irresponsabilização, tendo em vista que as AL
raramente autorizavam. Sendo assim, o STF determinou que o
condicionamento do recebimento da denúncia por parte do STJ à
autorização da Assembleia era inconstitucional (informativo 863). Uma
vez recebida a denúncia, não há o afastamento automático do cargo,
acontecendo isso somente quando o STJ decide, fundamentadamente. Já
no caso do prefeito, a previsão de responsabilização por crime comum
está no artigo 29, X, que prevê o Tribunal de Justiça como órgão
competente para a análise do recebimento da denúncia. Entretanto, se o
crime for uma infração eleitoral, o prefeito irá responder perante o TER;
para alguns crimes, também, ele poderá responder perante ao TRF. Sendo
assim, o prefeito irá responder, a depender da especificidade do crime, ao
órgão de 2ª instância competente para esse julgamento. O DL 201/67 já
determinava, no caso de crime comum de prefeitos, que não havia a
necessidade de autorização da Câmara dos Vereadores para a instauração
do processo.
b) Por crimes de responsabilidade: os prefeitos serão julgados pela Câmara
dos Vereadores. Já no caso dos governadores, o processo de crime de
responsabilidade é mais complexo, pois se entende que existem duas
possibilidades. A primeira é a previsão na Constituição estadual,
determinando qual seria o órgão julgador no caso desses crimes. A
segunda é a previsão contida nos artigos 77 e 78 da lei 1.079/50, a qual
prevê que o Poder Legislativo estadual deve autorizar a instalação do
processo, que será julgado pelo órgão previsto na Constituição estadual,
sendo a condenação efetivada por 2/3 dos membros do órgão escolhido.
Caso a Constituição não tenha previsto o órgão de julgamento, o
julgamento deverá ser feito por um tribunal composto por 5
desembargadores (sorteados) e 5 deputados estaduais (eleitos), sob
presidência do Presidente do TJ. Além disso, a lei prevê que as sanções
serão a perda do cargo e a impossibilidade de exercício de cargo público
por 5 anos.

Poder Legislativo

1) Funções típicas
a) Legislativa/legiferante (artigo 48): função de criar o direito, inovar na
ordem jurídica; ideia segundo a qual aquele que cria o direito não pode ser
a mesma autoridade que tem a função de aplicar o direito, função reservada
aos poderes Executivo e Judiciário. Legislar sobre matérias da União é de
competência do legislativo federal. As normas editadas pelo Poder
Legislativo são leis em sentido formal e material, tendo em vista que elas
são comandos gerais e abstratos. Entretanto, quando existem regras
meramente em sentido formal, ou seja, editadas pelo Poder Legislativo,
mas específicas para um certo caso, podemos estar diante de uma situação
da função fiscalizatória (ex: autorização do Legislativo para alguma
questão administrativa). A função de debater os projetos de lei e de fechar
o modelo final de uma lei é competência privativa do Poder Legislativo,
não podendo o Executivo interferir nesse momento da produção da norma.
b) Fiscalizatória (artigo 49, X): além do exemplo da autorização de questões
administrativas, leis que tratam sobre o orçamento destinado a
determinada política são consideradas como representantes do controle
fiscalizatório do Legislativo. A função fiscalizatória do Poder Legislativo
não se submete ao veto ou autorização do Executivo, sendo ela dividida
em duas vertentes. A primeira é o controle político-administrativo (ex:
artigo 50 – convocar um Ministro da República para prestar
esclarecimentos / CPIs), e a segunda é o controle financeiro-orçamentário,
que é uma função mais técnica de fiscalização financeira do poder público
(ex: Tribunais de Contas; auxiliam o Poder Legislativo nesse controle –
artigo 70).
2) Estrutura (artigo 44) – bicameralismo. O órgão que representa o Poder
Legislativo Federal é o Congresso Nacional, o qual segue uma estrutura
bicameral, contendo a Câmara dos deputados (câmara baixa) e o Senado
Federal (câmara alta). Os autores classificam, assim, esse bicameralismo
como federativo, visto que existe uma casa que representa o povo (CD) e uma
casa que traz a mesma quantidade de representantes para todos os estados
(SF). A ideia dessa divisão é a de que as casas não devem debater
conjuntamente sobre a mesma questão, mas sim a de que ela será discutida
primeiramente da Câmara e depois no Senado. Isso faz com que o processo
legislativo seja mais lento e, consequentemente, mais reflexivo, uma vez que
há dois momentos em que pode ocorrer o veto de um projeto (é necessário que
exista uma maior consensualidade; maior negociação para modificar e criar o
direito). Um projeto, assim, só será aprovado se ambas as casas concordarem;
se vetado por uma delas, será arquivado. Entretanto, existe a exceção da sessão
conjunta (artigo 57, § 3º), quando ambas as casas analisam uma questão
juntas; apesar disso, essa votação conjunta não anula o bicameralismo, visto
que mesmo juntos, a votação será contada separadamente (deve ser aprovado
separadamente nas casas). Além disso, existe a previsão sobre a sessão
unicameral, a qual só pode ser aplicada no caso de revisão constitucional
(artigo 3º do ADCT), visto que se havia a ideia de dar mais peso à casa que
representa o povo.
a) Câmara dos Deputados (artigo 45) – LC 78/93 e informativo 751 do STF:
os deputados são representantes do povo, sendo eleitos por sistema
proporcional. O constituinte originário não determinou a quantidade exata
de deputados eleitos para a Câmara, e tampouco o número de
representantes da bancada de cada estado, devendo apenas ser
proporcional (o número máximo de deputados que cada estado pode
eleger é 70, e o mínimo é 8). O número total de deputados e as bancadas
por estado devem ser, então, determinados por lei complementar (LC
78/93). Entretanto, a LC determinou que o TSE seria o responsável por
definir as bancadas por estado, o qual editou, em 2013, a resolução
23.389/13 determinando as bancadas. Isso, porém, foi considerado
inconstitucional pelo STF, visto que a Constituição determinou que a
própria lei deveria trazer essa previsão. Sendo assim, as bancadas não
foram corrigidas e continuaram com a configuração anterior à resolução
do TSE, causando uma desproporcionalidade entre os estados (elas estão
definidas pela antiga resolução do TSE 16.336 de 1990, atualizada em
1994 pela resolução 14.235).
Os requisitos para ser deputado federal incluem a idade (mínimo de 21
anos – artigo 14, § 3º, VI) e ser brasileiro nato (para ser Presidente da
Câmara, precisa-se ser nato) ou naturalizado.
b) Senado Federal (artigo 46): a eleição para senadores segue o sistema
majoritário simples, seguindo a mesma lógica de prefeitos em cidades
com poucos habitantes (os dois mais votados são eleitos,
independentemente da porcentagem). Ela ocorrerá na forma de que a cada
quatro anos a população irá votar para um senador, e a cada oito anos para
dois senadores. Os requisitos para ser senador incluem também a idade
(mínimo de 35 anos – lógica de que o Senado deve atuar como o freio das
paixões da câmara baixa.) e ser brasileiro nato ou naturalizado.
c) Legislativo estadual (artigo 27) e legislativo municipal (artigo 29, IV): a
CR determina que ambos os poderes legislativos serão unicamerais
(Assembleia Legislativa e Câmara dos Vereadores). Além disso, a CR
também define o número de representantes contidos na AL, sendo ele
proporcional ao número de deputados na Câmara (para cada deputado
federal irá haver três deputados estaduais). Já no caso da Câmara dos
Vereadores, existe uma discussão no que tange ao número de vereadores
possível. Nas alíneas do artigo 29, IV, existem limites máximos de
vereadores a depender da população do município, sendo praticamente
uma definição do número de vereadores por cada município. O cargo de
vereador pode ser ocupado a partir de 18 anos, enquanto que a idade para
ocupar o cargo de deputado estadual é o de 21 anos.
d) Reuniões (artigo 57) – legislatura x sessão x período. Cada legislatura tem
duração de 4 anos (ou seja, um mandato para os deputados e metade do
mandato para os senadores). A ideia é a de que a sessão compreende o
espaço de tempo de um ano, no qual se tem o trabalho ordinário do
Congresso. A sessão é dividida em dois períodos, intervalos temporais
colocados pelo artigo 57. Sendo assim, cada legislatura possui quatro
sessões e oito períodos.
1- § 4º - sessão preparatória e eleição da mesa: durante a sessão
preparatória, irá haver a posse dos novos membros e a eleição da
mesa, cujo mandato tem duração de 2 anos (cada legislatura terá duas
mesas). O dispositivo veda a reeleição, para o mesmo cargo da mesa,
na eleição imediatamente subsequente. Isso significa dizer que, sendo
alguém eleito na primeira sessão preparatória da legislatura, ele não
poderá ser reeleito para o mesmo cargo na segunda sessão
preparatória da legislatura. Porém, caso ele seja eleito na segunda
sessão e queira se reeleger na primeira sessão da nova legislatura, isso
é permitido. Além disso, o STF decidiu que mandato tampão não se
configura como reeleição. Ex: Rodrigo Maia foi eleito para um
mandato tampão no primeiro biênio da legislatura e depois foi eleito,
novamente, para um mandato durante o segundo biênio, o que foi
considerado constitucional.
2- § 6º/8º - convocação extraordinária: convocação em períodos de
recesso (artigo 58, § 4º). A convocação extraordinária irá ocorrer em
situações específicas urgentes para que os assuntos sejam discutidos,
sendo convocada pelo Presidente da Câmara (artigo 57, § 6º, I). Além
disso, o Presidente da República pode fazer uma convocação
extraordinária, em casos de fatos de interesse público relevante ou
caso de urgência (§ 6º, II). Essas últimas situações devem ser
deliberadas e decididas, pelo Congresso, se realmente demandam a
convocação. Nas sessões extraordinárias, só poderá ser discutido o
assunto que suscitou a convocação – única exceção é o debate de MPs
que estejam correndo com prazo para vencer.
e) Competências
1- Competências do Congresso Nacional (artigo 48/49): exercidas por
ambas as casas. As matérias do artigo 48 tem sanção ou veto do
Presidente, enquanto que as do 49 não.
2- Competências da Câmara dos Deputados (artigo 51): exercidas
privativamente pela CD. Analisamos importantes competências no
tópico quanto ao crime de responsabilidade.
3- Competências do Senado Federal (artigo 52): exercidas
privativamente pelo SF.
4- Competências normativas x competências fiscalizatórias: as
competências normativas são aquelas que, via de regra, estão no
artigo 48 (a ideia está presente no caput). Já as competências
fiscalizatórias englobam funções como, por exemplo, aquelas
contidas no artigo 49, V e no artigo 50 (exercer a competência quanto
à atuação dos demais poderes).
f) Comissões (artigo 58): comissões temáticas, que podem ser permanentes
(possuem previsão regimental) ou temporárias. A constituição de uma
comissão deve ter a representação proporcional das forças políticas
presentes no Congresso (micro representação do plenário), o que também
deve ser seguido na formação das mesas de cada comissão. A ideia que
sustenta essa previsão é a de que, tendo a comissão uma representação
proporcional, a decisão tomada ali seria a mesma tomada caso o assunto
fosse levado a plenário. Além disso, existem comissões exclusivas
(específicas de uma das casas) e as comuns/mistas (integradas,
simultaneamente, por deputados e senadores) – as CPIs são um exemplo
de comissões mistas.
g) CPIs (artigo 58, § 3º): são um instrumento de efetivação da função típica
fiscalizatória, ligada à dimensão político-administrativa.
1- Requisitos de criação: existem três requisitos – elas podem ser criadas
por uma das casas ou ser mistas, devendo ser aprovada por 1/3 dos
membros (via de regra, é um direito da oposição, das minorias
parlamentares – o quórum de aprovação é menor do que o da maioria
absoluta) – se elas forem CPIs mistas, precisam da aprovação de 1/3
dos deputados E 1/3 dos senadores; elas devem ter um
direcionamento, um fato determinado que será discutido e
investigado (deve ter relação com aquele determinado nível
federativo); elas devem ser comissões temporárias, tendo prazo
para acabar (é definido pelo regimento interno, mas o prazo final da
legislatura também figura como prazo para ela acabar).
2- Poderes da CPI: ela possui poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais (poderes instrutórios). Essa é uma construção
feita jurisprudencialmente pelo STF, delimitando, ao longo do tempo,
o que as comissões podiam ou não fazer – artigo 102, I, “i” –
competência para julgar HCs quando a autoridade coatora for a CPI.
As CPIs não possuem a integralidade dos poderes das autoridades
judiciais, podendo somente reunir e investigar as provas (poder
instrutório, somente – não possui poderes decisórios). A lei 1579/52
prevê os poderes das CPIs, destrinchando as previsões contidas na
CR. Além disso, com base no artigo 93, IX, os atos das comissões de
inquérito precisam ser motivados, tendo em vista que, a partir das
investigações da CPI, alguém poderá sofrer sanções penais.
O STF determinou que as CPIs podem quebrar sigilo bancário,
telefônico e de dados, desde que isso seja feito de modo motivado.
Entretanto, elas não podem fazer interceptação telefônica – colocar
uma escuta para saber o conteúdo das conversas feitas – mas tão
somente a quebra do sigilo telefônico – saber o histórico de ligações
feitas. Ademais, as CPIs podem determinar a condução forçada de
uma testemunha, através de força policial, para que ela seja ouvida
pela comissão. A testemunha tem o dever de colaborar à investigação,
não podendo se recusar a responder perguntas, tendo em vista que as
perguntas às testemunhas, teoricamente, não têm o poder de
incriminá-la. Outro poder concedido é o de ouvir os acusados e
indiciados (porém, aqui, há o direito ao silêncio). Uma discussão
colocada é a de se os acusados podem ou não ser obrigados a irem às
CPIs, se o direito ao silêncio só pode ser exercido quando ele vai até
elas, se requerido. As CPIs têm, ainda, o poder de investigação e
criação de provas, além da convocação de ministros para
depoimentos. Elas podem transferir-se para os locais que precisam de
inspeção, não necessitando ficar restrita aos limites físicos da casa
legislativa.
• O investigado pode ser obrigado a ser levado até a CPI? Não há dúvida quando
ao direito ao silêncio, mas a discussão se baseia na dúvida se isso engloba o direito
de recusar ir à CPI ou não. Não há, ainda, uma posição geral do STF sobre o
assunto, estando essa questão aberta à discussão.
3- Limites das CPIs: o primeiro grupo de limites compreende os casos
de reserva de jurisdição. A CR determina várias situações que só
podem ser feitas através de ordem judicial e, sendo assim, construiu-
se a ideia de que as CPIs não podem exercer as hipóteses que exigem
reserva de jurisdição, uma vez que elas não possuem todos os poderes
dos órgãos judiciais. Ela pode, somente, requerer que o Poder
Judiciário realize aquele ato. Ex: a CPI não pode decretar a prisão de
ninguém, somente em caso de flagrante delito / não pode determinar
a aplicação de medidas cautelares. A lei 1579/52 foi alterada
recentemente, prevendo que cabe ao presidente da CPI, por
deliberação dela, requisitar ao Poder Judiciário competente a
decretação de uma medida cautelar. Ao lado da reserva de jurisdição,
há o segundo grupo de limites, que compreende aquelas delimitações
atinentes aos direitos fundamentais. Ex: direito de não-
autoincriminação, que deriva o direito ao silêncio / direito ao sigilo
profissional.
4- Conclusões (58, § 3º): as CPIs não condenam ninguém, nem
denunciam ninguém, apenas coletam material probatório, formulam
um relatório final e, caso ele entenda que existem indícios de
ilicitude, enviam-no ao MP competente. Assim, recebendo esse
relatório, o MP irá analisar se deverá tomar as medidas necessárias
para denunciar civil ou penalmente as pessoas envolvidas.
5- CPIs estaduais e CPIs municipais: o STF entende que as CPIs
estaduais possuem as mesmas competências, poderes e limites das
CPIs federais. Aplica-se, aqui, o princípio da simetria, o que faz com
que seja inconstitucional uma previsão diferenciada quanto às CPIs
nas constituições estaduais – o estado não pode prever outra
determinação sobre o funcionamento das CPIs diferente da
determinação federal. As CPIs municipais, por outro lado, têm uma
limitação maior do que as demais. Os municípios não possuem Poder
Judiciário, não tendo autoridade judicial para que se faça um paralelo
entre os poderes investigatórios próprios dela e os poderes que as
CPIs teriam. Elas deveriam, então, requisitar certos atos ao Poder
Judiciário estadual, como a quebra de sigilo telefônico, por exemplo,
que não poderia ser feita por elas mesmas.
3) Estatuto dos congressistas
a) Ideia geral: conjunto de regras e previsões que busca permitir e assegurar
que o Poder Legislativo, por meio dos parlamentares, tenha liberdade para
exercer suas funções, atuando com independência e sem temer represálias
por seus atos. Tendo em vista que os congressistas são eleitos pelo voto
popular, eles devem ser livres para atuar em defesa dos interesses do povo
e dos valores e ideais políticos que eles possuam. Além disso, há a garantia
da independência do Poder Legislativo frente aos demais poderes. Eles
servem como uma garantia às liberdades do cargo, e não da pessoa; isso
significa que um parlamentar não pode renunciar a um direito do Estatuto
dos Congressistas. As garantias servem para proteger um parlamentar que
esteja exercendo a atividade, não abrangendo aqueles que estejam
licenciados do cargo. Nessa toada, o STF já determinou inconstitucional
algumas determinações de constituições estaduais que garantiam a
prerrogativa de foro para ex-deputados. A CR determinou que tudo aquilo
que vale para o parlamentar federal, é também válido para os deputados
estaduais. Quanto aos vereadores, a previsão está no artigo 29, VIII,
trazendo a lógica de que as garantias aos parlamentares federais não são
totalmente aplicáveis aos vereadores, pois há um dispositivo especifico
para eles – apenas possuem imunidade material, mas não formal.
b) Imunidade material (artigo 53): os deputados e senadores são invioláveis
civil e penalmente por suas opiniões, palavras ou votos. Eles não
respondem, por exemplo, por injúria, difamação ou danos morais, pois eles
devem poder expressar livremente suas opiniões no debate público –
maximização da liberdade de expressão. Aqui, não se exige que as
palavras tenham sido proferidas na própria casa legislativa, mas elas
devem ter relação com o exercício do mandato (construção jurisprudencial
do STF). Ex: deputado ofende alguém em uma entrevista – está
salvaguardado, tendo em vista que ele está sendo entrevistado devido a seu
cargo. No tocante aos vereadores, eles possuem imunidade material, mas
ela é limitada. Eles só possuem a imunidade quanto às palavras, opiniões
e votos que sejam relativas à sua atividade do mandato, além de só valer
na circunscrição do município.
c) Prerrogativa de foro (artigo 53, § 1º e 102, I, b): os membros do CN são
julgados, pelas infrações penais comuns (condutas criminais no geral,
incluindo crimes eleitorais), pelo STF. Não é qualquer julgamento
envolvendo deputados e senadores que vai para o STF, somente aqueles
que forem criminais. Dentro do processo eleitoral, o diploma é o momento
em que a Justiça Eleitoral reconhece que uma pessoa foi eleita. Sendo
assim, os parlamentares são submetidos a julgamento perante o STF desde
o momento do diploma, ainda que ele ainda não tiver começado a
legislatura. Toda a percepção penal, mesmo antes do ajuizamento da
denúncia, é de competência do STF. As regras quanto as prerrogativas de
foro, apesar de terem a mesma redação desde 1988, o STF foi construindo
interpretações diferentes ao longo do tempo, em um processo de restrição
dessas normas, limitando a sua própria competência. Em 2018, na questão
de ordem da Ação Penal 937, o STF desenvolveu a tese que fixa,
atualmente, o entendimento do tribunal. A prerrogativa de foro limita-se,
assim, aqueles crimes praticados durante o exercício do mandato, tendo
eles relação com as funções do cargo. O STF, ainda, resolveu atribuir um
marco temporal, estabelecendo que a partir momento que toda a questão
probatória já tiver sido produzida (na intimação para apresentação das
alegações finais), o processo não poderá mais sair do tribunal, ainda que o
indivíduo julgado tiver perdido ou renunciado ao cargo. Quando há o
concurso de pessoas, no qual existem sujeitos que possuem foro e outros
que não o possuem, a regra é a de que vai haver o desmembramento,
excetuando-se as situações nas quais o desmembramento pode gerar
algum prejuízo para a análise do caso – súmula 404 do STF fala sobre a
questão. Atualmente, a competência criminal do STF é das turmas,
podendo-se haver um recurso, o qual será levado ao plenário.
d) Imunidade formal relativa à prisão (artigo 53, § 2º) – outras medidas
cautelares: os deputados e senadores só podem ser presos nos casos de
flagrante de crime inafiançável, e essas prisões deverão ser submetidas à
respectiva casa parlamentar para que ela decida se elas deverão ser
mantidas ou não. Esse dispositivo fala apenas sobre os casos de prisão
processual; no caso de prisão pena, não precisará ser seguido esse
procedimento. O artigo diz que, das três hipóteses de prisão processual
(flagrante, preventiva ou temporária), os congressistas só estão
submetidos à possibilidade de prisão em flagrante. Esse artigo impede as
prisões processuais, mas questiona-se o que acontece com as demais
medidas cautelares (ex: recolhimento noturno, recolhimento do passaporte
etc). O STF, assim, entendeu que a aplicação das demais medidas
cautelares são possíveis (caso do Eduardo Cunha e caso Aécio Neves). No
caso do Aécio, o STF queria determinar recolhimento noturno, tendo que
avaliar duas questões: 1- ele pode determinar isso? (entendeu que sim); 2-
precisa remeter a decisão à casa legislativa? (entendeu que depende) Se a
medida cautelar não impactar no exercício do mandato, não precisa
remeter à casa, mas caso contrário, é necessário.
e) Imunidade formal relativa ao processo (artigo 53, § 3º a 5º): atualmente,
quando a PGR apresenta uma denúncia ao tribunal, ele irá analisa-la e,
recebida a denúncia contra deputado ou senador, o STF vai cientificar a
casa respectiva. Até a decisão final, algum partido político da casa pode
sugerir a sustação da ação, a qual passará por uma votação aberta,
passando por maioria simples. Sustado o processo, a prescrição também
fica suspensa, e a pessoa responderá quando acabar o mandato. Antes da
EC 35/01, havia uma regra que dizia que a casa poderia sustar o andamento
de um processo penal de um crime acontecido antes da diplomação.
Porém, a principal diferença entre a redação antiga e a atual é a de que,
anteriormente, o STF pedia autorização da casa para que o processo penal
continuasse (se a casa não se pronunciasse, o STF nada poderia fazer). A
regra, agora, é que o processo continua andando, e a casa precisa agir, com
voto aberto, para impedir que a ação prossiga.
f) Sigilo profissional (artigo 53, § 6º): os deputados e senadores não são
obrigados a revelar informações sobre suas funções e trabalho, nem as que
outras pessoas de sua confiança possuem.
g) Incompatibilidades (artigo 54): aquelas vedações. Ideia de que, para
garantir a liberdade de atuação parlamentar, vai precisar que não haja
conflitos de interesse. Elas se dividem em dois incisos: I- desde a
expedição do diploma, não podendo ele ter um contrato com algum órgão
da administração pública, tendo em vista a função fiscalizatória que os
congressistas devem empenhar; não podendo aceitar ou exercer um cargo
nas pessoas contidas no inciso e II- desde a posse (entre a pessoa ter sido
eleita e a posse), não podendo ocupar cargo em órgão de administração
pública etc (alíneas).
h) Perda do mandato (artigo 55): perderá o mandato o congressista que ferir
alguma das previsões presentes nos incisos (desrespeito às
incompatibilidades, quebra do decoro parlamentar, falta em mais de 1/3
das sessões ordinárias, perda ou suspensão dos direitos políticos,
decretação da perda do mandato pela Justiça Eleitoral, condenação
criminal em sentença transitada em julgado). O § 1º adiciona, além dos
casos previstos no regimento interno, também é decoro parlamentar a
utilização do cargo para fins indevidos. A CR prevê duas possibilidades
diferentes para o procedimento de perda do mandato.
1- § 2º - decidida: nos 3 casos apresentados, a Mesa ou um partido
político vai propor a perda, e ela será votada. Nesses casos, portanto,
haverá uma votação aberta (antes da EC 76, a votação era secreta)
para decidir se a pessoa vai ou não perder o mandato. As condutas
que ferem o decoro parlamentar, por exemplo, as quais são mais
subjetivas, terão que ser votadas, uma vez que os congressistas vão
ter que decidir se a ação do parlamentar é ou não quebra de decoro.
2- § 3º - declarada: nessa situação, a Mesa vai, ela mesma ou por
provocação de qualquer parlamentar ou partido político, meramente
declarar que houve a perda, sendo ela automática e não sendo
submetida à votação. Os casos submetidos a esse procedimento são
aqueles que são mais objetivos. O § 4º declara que, em caso de
renúncia do parlamentar que esteja submetido a qualquer um desses
dois procedimentos de perda do cargo, ela terá seus efeitos suspensos
até o fim do processo.
3- A questão da condenação criminal (55, VI): a perda do mandato por
sentença criminal transitada em julgado precisa ser votada, o que
significa dizer que existe a possibilidade de esse parlamentar não
perder o cargo. Essa questão é polêmica, tendo em vista que a
condenação pela Justiça Eleitoral gera perda automática. A partir do
caso do mensalão, começa a haver mais condenações de deputados e
senadores, o que faz com que surja a discussão sobre o que fazer com
o mandato. Um primeiro entendimento do STF, durante o caso do
mensalão, era o de que a perda do mandato por sentença criminal
transitada em julgado seria automática, valendo-se do artigo 15, III
da CR (perda dos direitos políticos por sentença transitada em
julgado). Nesse caso, eles deveriam ser enquadrados no artigo 55, III
(perda dos direitos políticos), que prevê o procedimento automático.
Entretanto, esse entendimento ignora o princípio da especialidade,
pois existe uma previsão expressa da CR quanto às condenações
transitadas em julgado. Atualmente, o STF vem entendendo que a
perda não é automática, precisando-se de deliberação. Caso a
condenação criminal seja uma pena em regime fechado de mais de
120 dias, a perda será automática (ele necessariamente vai perder
mais de 1/3 das sessões ordinárias), mas se a pessoa for condenada a
outro tipo de condenação, a perda do mandato terá que ser decidida.
4- Artigo 56 – não perderá o mandato: o dispositivo lista algumas
possibilidades nas quais os deputados e senadores não vão perder o
cargo. A cadeira não ficará vaga, sendo substituída pelo suplente.
Caso não haja suplente, vai haver uma eleição para preencher a vaga,
se faltar mais de 15 meses para o fim do mandato. Uma questão que
aparece é a de que, em votações muito importantes, alguns deputados
que estão fora do cargo, retornam e, após o término da votação, sai
novamente (discussão sobre abuso ou não dessa atitude).

I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de


Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território,
de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária;

II - licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença, ou para


tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que, neste
caso, o afastamento não ultrapasse cento e vinte dias por sessão
legislativa.

4) Processo legislativo (artigo 59)


a) Ideias gerais: o processo legislativo é o conjunto de normas que regulam o
procedimento de elaboração de atos normativos pelo Legislativo. É a
maneira pela qual se exerce a função legiferante de criar atos legislativos (as
espécies estão previstas nos incisos do artigo 59 – tirando a EC, todos eles
têm o mesmo status normativo).
1- Inconstitucionalidade formal: caso a produção de determinado ato
normativo não seguir todas as etapas previstas para a sua aprovação,
contidas no processo legislativo, esse ato será nulo, por uma
inconstitucionalidade formal. Nesses casos, não é observado o
procedimento necessário. Ex: a CR divide as competências legislativas
dos entes de federativos – se uma AL produz uma lei sobre uma
matéria que é competência privativa da União, essa lei será
formalmente inconstitucional.
• Inconstitucionalidade material x inconstitucionalidade formal: no primeiro caso,
significa dizer que o conteúdo de um determinado ato infraconstitucional é
contrário a alguma previsão constitucional. Já a segunda não faz qualquer análise
do conteúdo, significando dizer que o procedimento de criação de um ato violou
os processos constitucionais. Nesse segundo caso, entende-se que a
inconstitucionalidade é sempre geral, enquanto que a material pode ser parcial ou
geral (partes inconstitucionais e partes constitucionais).
• Controle de constitucionalidade intertemporal: as normas constitucionais
anteriores à CR de 88, para serem recepcionadas pela nova ordem, devem ser
materialmente e formalmente constitucionais com a ordem constitucional na qual
era foi criada (pois atos constitucionais são nulos desde a sua criação) e
materialmente constitucional com a ordem constitucional vigente. No que tange
ao processo legislativo (constitucionalidade formal), vai ser observado o processo
vigente na atual ordem constitucional, sendo a lei recepcionada seguindo esse
procedimento (ex: se uma lei foi criada como lei ordinária na ordem constitucional
anterior, mas a matéria tratada por ela deve ser tratada por lei complementar, ela
será recepcionada como lei complementar).
2- Controle preventivo: o controle de constitucionalidade judicial pode
ser preventivo (antes da formação do ato) ou repressivo (após a
formação do ato). O STF formulou um entendimento de que seria
possível o controle judicial preventivo em situações excepcionais, pois
os parlamentares tem direito constitucional ao devido processo
legislativo. Se está sendo debatido um ato e esse ato não está
observando o devido processo, está sendo violado o direito do
congressista de participar de um procedimento legislativo
constitucional, que poderá impetrar um mandado de segurança no
STF. Nesse caso, o conteúdo da lei não pode ser discutido; o controle
preventivo de projetos de lei é somente para prevenir
inconstitucionalidade formal (processo legislativo contrário ao que
está previsto na constituição). Esse controle só cabe quando o
procedimento viola alguma norma constitucional; se a norma violada
for regimental (interna), não cabe controle de constitucionalidade.
3- Simetria: as regras de processo legislativo devem ser observadas
também no âmbito estadual e municipal.
4- Status normativo das espécies (59): todos os atos legislativos
previstos, excetuando-se as emendas constitucionais, são atos
normativos primários, tendo a mesma hierarquia. Portanto, em caso de
conflito de normas, não será utilizado o critério da hierarquia, mas sim
o da especialidade.
b) Processo legislativo ordinário (iniciativa – deliberação [emenda e votação] –
sanção/veto – promulgação/publicação): o processo legislativo pode ser
ordinário, sumário e especial. O processo legislativo ordinário é o
procedimento de aprovação dos atos normativos colocados no artigo 59, III
(leis ordinárias). Esse é o procedimento padrão, servindo de modelo para os
demais processos legislativos. O sumário é o processo que também aprova
leis ordinárias, mas que é mais abreviado. Os processos legislativos especiais
são aqueles que abarcam as demais hipóteses do artigo 59. Como os demais
poderes também assumem a função legiferante, a etapa da iniciativa pode ser
proposta pelo presidente, bem como ele possui competência privativa para a
sanção ou veto. Entretanto, a etapa da deliberação é sempre exclusiva do
parlamento (função típica).
1- Iniciativa (61): a iniciativa é o poder jurídico que se atribui a alguém ou
algum órgão de apresentar um projeto de lei, iniciando o processo
legislativo. a iniciativa parlamentar diz respeito a um projeto de lei que
foi apresentado por um membro ou comissão do poder legislativo; a
extraparlamentar é aquela apresentada por alguém que não se inclui no
poder legislativo (função legiferante atípica).
• Concorrente x privativa: a regra geral é que a iniciativa é
concorrente ou comum (mais de uma pessoa listada no artigo 61
pode apresentar projeto de lei sobre um determinado assunto). Já
a privativa diz que somente uma autoridade pode apresentar
projeto de lei sobre determinado assunto. Quem exerce a
competência concorrente são os membros do sistema
parlamentar (deputado, senador, comissão) e o presidente da
república – podem apresentar PL sobre qualquer matéria (PR tem
muito poder dentro do processo legislativo). Entende-se que a
competência privativa não pode ser delegada.
• Iniciativa privativa do Chefe do Executivo (61, § 1º): na CR só
está previsto o PR, mas utiliza-se o princípio da simetria para os
demais níveis federativos. Tudo o que diz respeito à
administração pública é de competência privativa do chefe do
Executivo – o parlamentar depende que o PR apresente um
projeto de lei para que se inicie a discussão sobre o assunto (a
iniciativa parlamentar é inconstitucional, por
inconstitucionalidade formal). O STF entende que a competência
privativa da iniciativa do chefe do executivo também existe para
emendas às constituições estaduais (o que não está presente na
CR). A súmula 5 do STF, que diz que, se o presidente sancionar
uma iniciativa privativa do chefe do Executivo que foi proposta
por parlamentar, ela será constitucional, não é mais aplicada,
visto que o vício de inconstitucionalidade não foi sanado.
• Iniciativa popular (61, § 2º; 14, III): representa um mecanismo
de democracia direta, como o plebiscito e o referendo. O artigo
61, § 2º é, entretanto, extremamente exigente para que haja a
iniciativa popular, fazendo com que, na prática, quando alguma
discussão da sociedade vai ganhando visibilidade, um
parlamentar apresenta um PL sobre aquele assunto, por meio de
iniciativa parlamentar, e não popular. Existe a discussão sobre se
seria possível a iniciativa popular para emenda constitucional. A
CR não prevê essa possibilidade, sendo essa uma discussão
doutrinária e não tendo exemplos fáticos contra isso. Algumas
constituições estaduais preveem, porém, que a EC pode ser feita
por iniciativa popular, tendo o STF entendido isso como
constitucional.
- Estados (27, § 4º): a CR não trouxe as balizas para o exercício
da iniciativa popular, ao contrário no que há nos municípios
(5% do eleitorado) e na União (1% do eleitorado). O STF
entende que é constitucional que os estados prevejam, em suas
constituições, normas diferentes daquelas previstas na CR.
- Municípios (29, XIII)
2- Deliberação e votação: a primeira ideia trazida é a do bicameralismo,
havendo uma casa iniciadora e uma casa revisora. Para um PL se tornar
lei, ele precisa ser aprovado por ambas as casas. O bicameralismo é um
instrumento de desaceleração do processo democrático – existem mais
instâncias de controle para uma mudança legislativa, visto que a
aprovação precisa ser nas duas casas, mas a reprovação se dará mesmo
que apenas uma desaprove.
• Casa iniciadora (64, caput): possui mais competência no que tange
às competências redacionais. Caso a casa revisora faça uma
alteração na redação da lei, quem vai dar a palavra final sobre a
redação é a casa iniciadora. No sistema constitucional brasileira, a
casa iniciadora é a Câmara dos Deputados. O SF só vai ser a casa
iniciadora em duas hipóteses: caso o PL seja de um senador ou de
uma comissão do Senado.
• Comissões (58, § 2º, I): depois de apresentado na casa iniciadora,
o PL vai para debate em alguma das comissões da casa. Uma vez
passado por todas as comissões temáticas, o PL vai para a
comissão de constituição de justiça, a qual vai fazer um controle
preventivo de constitucionalidade. A questão importante é o
dispositivo da CR (58, § 2º, I) que determina que alguns PLs
podem passar para a casa revisora sem passar pelo plenário, uma
vez tendo sido aprovados pelas comissões (elas devem ser
microcosmos da integralidade da casa; possuem
proporcionalidade).
• Emendas (63): possibilidade de alterar a disposição do PL
(emenda supressiva, substitutiva etc). O artigo 63 da CR diz
respeito ao exercício do poder de emenda no caso de iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo. Nesses casos, o poder de
emenda dos parlamentares é mitigado. Existem, ainda, algumas
limitações implícitas, construídas pela jurisprudência. A principal
limitação diz respeito à necessidade de a emenda guardar relação
temática com o restante do PL (evitar o contrabando legislativo –
tentar botar uma emenda de interesse pra que ela seja aprovada).
• Votação: quórum da instalação e votação (47) – existem dois
quóruns, um de instalação e um de aprovação. O primeiro é o
quórum de parlamentares presentes para que se possa começar a
discutir o PL (via de regra, maioria absoluta – mais da metade do
número total de membros da casa legislativa) e o segundo é o
quórum para a efetiva votação do projeto (maioria simples –
maioria dos presentes na sessão). A diferença central da lei
ordinária e da lei complementar é a de que o quórum de aprovação
da LC é de maioria absoluta.

OBS: A maioria qualificada é uma determinada fração maior do que 50%.

• Casa revisora (65): se a casa iniciadora aprovar o projeto, ele


deverá ser enviado para discussão na casa revisora. Caso a revisora
aprova o PL sem nenhuma emenda, ele irá para a sanção ou veto
do presidente. Se ele rejeitar, o projeto é arquivado. Caso a casa
revisora faça emendas, o PL retorna para a casa iniciadora, a qual
vai votar somente as emendas que vieram. Se ela recusar as
emendas feitas, a casa iniciadora vai enviar para o presidente a
redação originária remetida por ela. Só não precisa voltar para a
casa iniciadora se ela for meramente redacional, não produzindo
efeitos jurídicos relevantes.
• Rejeição (67): no caso de rejeição, ocorrendo o arquivamento,
sendo de iniciativa privativa extraparlamentar, impede-se a
reapresentação do projeto na mesma sessão (rejeição se torna
absoluta naquela sessão). A regra do 67, então, só vai valer para
os casos de a iniciativa poder ser parlamentar (só vai poder ser
rediscutido por meio de maioria absoluta).
3- Sanção e veto (66): atuação atípica do executivo dentro do processo
legislativo. Só existe sanção e veto em matéria do Congresso Nacional.
Aprovado o projeto de lei em ambas as casas, ele será encaminhado para
análise presidencial – o veto é um exemplo de freios e contrapesos. Se o
presidente concordar com o PL, ele irá sancionar.
• Expressa/tácita: a sanção expressa é quando expressamente o
presidente irá aprovar o PL, colocando-o em voga. Porém, via
de regra, a sanção é tácita (p. 3°), e, tendo o PL chegado ao
presidente, ele tem 15 dias úteis para vetar o projeto; considera-
se sancionado caso o presidente não faça o veto nesse período.
Uma vez sancionado, o projeto irá se tornar efetivamente uma
lei. Eventual sanção do chefe do poder executivo que seja de
iniciativa privativa dele, mas que foi de iniciativa parlamentar,
não faz convalidar o vício no processo legislativo.
• Político/jurídico: o presidente pode vetar o PL total ou
parcialmente, podendo fazer isso por considera-lo
inconstitucional (veto jurídico – controle de
constitucionalidade preventivo – impedir que um ato ingresse
no ordenamento jurídico) ou contrário ao interesse público
(veto político). A CR prevê um mecanismo de freios e
contrapesos além do veto, que seria a rejeição do veto,
constituindo um controle do legislativo sobre o executivo.
Assim, discute-se a possibilidade de se poder controlar
judicialmente o veto, tendo o STF e a doutrina majoritária
entendido que isso não é possível, uma vez que a CR já previu
a possibilidade de controle. Entretanto, Barroso e Binembojm
acreditam que esse controle pode ser feito, nos casos do veto
político. O veto é necessariamente motivado (veto não
motivado é considerado veto inexistente), além de que ele não
pode ser feito sobre o conteúdo parcial de determinado
dispositivo normativo (não se pode vetar uma palavra ou
expressão de um determinado artigo, mas somente ele inteiro
– isso descaracterizaria o veto como somente supressivo e
poderia alterar o sentido da lei).
• Rejeição do veto (artigo 66, p. 4°): se houver o veto, o
presidente irá comunicar ao Presidente do Congresso Nacional,
e ele será votado em sessão conjunta (os votos da CD e SF são
contados separadamente, devendo atingir, em cada casa, o
quórum de maioria absoluta). O que será analisado é o veto e
não o PL, sendo levado em consideração a motivação trazida
pelo chefe do poder Executivo. O problema é o de que, na
prática, os vetos do presidente geralmente não chegam a ser
colocados em votação, sendo acumulados muito vetos ao longo
do tempo. Surgiu, então, a questão se poderia ser colocado em
votação de um veto sem que tenham sido votados os vetos
anteriores. O STF entendeu que isso é uma questão interna do
Congresso, e, então, acabam sendo votados somente os vetos
politicamente mais importantes.
4- Promulgação e publicação: a promulgação é o ato formal que visa dar
visibilidade à existência de uma nova lei, sendo ela publicada no diário
oficial.
c) Processo legislativo sumário – regime de urgência (64, p. 1°-4°): não apenas
o chefe do poder executivo tem uma inciativa privativa muito ampla, como
também, nesses PLs, ele pode requisitar urgência (um prazo para a
apreciação do projeto). As consequências do regime de urgência são as de
que ambas as casas tem um prazo de 45 dias para votar um determinado PL;
caso isso não aconteça, o processo fica sobrestado. A análise das emendas
também terá um prazo, sendo ele somente de 10 dias (analisar aquilo que
veio do Senado). As hipóteses de aprovação automática do poder Executivo,
que existiam nas ordens constitucionais anteriores, foram totalmente
proibidas pela CR de 1988.
d) Processos legislativos especiais

Os atos normativos primários presentes no artigo 59, estando eles submetidos à ordem
constitucional, podem ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade.

1- LC (59, II): ela é muito semelhante à lei ordinária, mas a lei complementar
tem um processo de aprovação diferente, possuindo uma lei específica que
adiciona um passo a mais do que o processo legislativo ordinário (69),
sendo ela mais difícil de ser aprovada pois exige uma maior
consensualidade do poder legislativo.
• Diferenças LO x LC – material e formal (69): a LC é excepcional,
só sendo feita quando a CR determina expressamente que
determinado assunto deverá ser tratado por lei complementar
(diferença material). As matérias escolhidas para serem tratadas
por LC são muito importantes, exigindo uma consensualidade e
uma maior dificuldade para ser alterada. A LC, porém, tem a
mesma hierarquia normativa das LO; o controle de
constitucionalidade feito sobre as LO não serão em relação à LC,
mas sim relativo à determinação constitucional sobre a matéria (ela
deve ser tratada por LC ou LO?). As hipóteses de LC da CR
também são aplicáveis aos estados, por meio do princípio da
simetria; caso não obedeçam a regra constitucional, a lei criada
será considerada inconstitucional. Já a diferença formal está
presente no artigo 59. Quando há um veto de LO, o quórum de
aprovação do veto é maior do que o de aprovação do PL; já o
quórum de aprovação de LC já é o de maioria absoluta, sendo o
quórum de aprovação do veto o mesmo. Se a LC tratar de uma
matéria que seja de LO, a doutrina considera que isso é
constitucional, pois a única diferença entre os dois processos é uma
única norma que gera uma maior dificuldade (se a LC foi aprovada,
a LO também seria aprovada). Uma vez que uma matéria de LO
foi tratada por LC, a parte da lei que fala sobre esse assunto poderá
ser alterada por lei ordinária.
Ex: artigos 1 a 10 da lei: tratou de assuntos reservados à LC
Artigos 11 a 15: tratou de matéria que não é reservada à LC – pode ser
alterada por LO – se ela só pudesse ser alterada por meio de LC, estaria
sendo dito que aquela matéria deve ser tratada por LC, previsão que não
está contida na CR.
2- EC (59, I e 60)
• Poder constituinte derivado reformador: as ECs são o meio pelo
qual se exerce esse poder, sendo o mecanismo pelo qual o
legislador pode alterar o parâmetro constitucional. A grande
maioria das emendas alteram o texto constitucional (texto
permanente da constituição), sendo um exercício de modificação
do status constitucional. O poder constituinte derivado é, em regra,
poder constituído, pois é juridicamente limitado, sendo essas
limitações as que compõe o rito de aprovação das emendas. As
emendas constitucionais são a única espécie do artigo 59 que
possuem status normativo constitucional.
• Limites formais
Iniciativa (60): trata de quem pode apresentar uma PEC.

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:


I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal;

II - do Presidente da República;

III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação,


manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Essas mesmas normas dos incisos I e II se aplicam para as leis orgânicas (um terço
da câmara dos vereadores ou prefeito) e as constituições estaduais (um terço dos
membros da AL ou governador).

O artigo 61 da CR prevê a iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo no que


tange ao processo legislativo. A questão debatida é se existe a mesma iniciativa
privativa nos casos de emendas constitucionais. De acordo com o STF, quando se
trata da Constituição Federal, não existe nenhuma limitação à iniciativa de propositura
da PEC. Mas, uma emenda à CE que trate de matéria que seja privativa ao chefe do
Executivo, é assunto reservado à apresentação por meio do chefe do Executivo
estadual (ADI 5262 – informativo 935 / ADI 5296 – informativo 826). Para emendar
as leis orgânicas, o mesmo é aplicado.

A iniciativa popular não está presente no artigo 60, porém parte substancial da
doutrina considera que seria possível uma EC de iniciativa popular à CR, uma vez
que a soberania pertence, em primeiro lugar, ao povo – discussão eminentemente
teórica, pois os parâmetros para iniciativa popular são muito difíceis. Várias CEs
preveem a possibilidade de iniciativa popular, tendo o STF considerado essa previsão
como constitucional.

p. 2° - rito de aprovação: existem duas diferentes básicas em relação


ao processo legislativo das demais espécies. É preciso que haja uma
votação em dois turnos em cada uma das casas do Congresso Nacional,
sendo o quórum de aprovação especial, de maioria qualificada de 3/5 dos
membros. A lógica de haver esse rito mais complexo é que se torne mais
dificultoso a alteração do parâmetro constitucional, pois deve haver uma
maior consensualidade política com relação a esse assunto. A ideia de
votar duas vezes é a de permitir que, entre uma votação e outra, haja uma
maior reflexão sobre o tema, permitindo que se possa mudar o voto. O
problema, na prática, é que a CR não previu um tempo mínimo entre uma
votação e outra, o que faz com que, muitas vezes, ambas as votações no
mesmo dia, não havendo nenhum acréscimo no que tange ao debate
público sobre aquela questão (a norma só é vista e cumprida sob uma ótica
formal).
p. 3° - promulgação: uma vez aprovada em dois turnos por maioria
qualificada de 3/5 em ambas as casas, não há sanção ou veto do presidente
da EC, sendo ela promulgada imediatamente. Sendo assim, se a iniciativa
for parlamentar, o presidente não terá nenhuma participação nesse
processo legislativo; ele só poderá participar na atuação como aquele que
propõe a iniciativa, limitando sua atuação a isso.
p. 5º - rejeição: veda a possibilidade de reapresentação de PEC
rejeitada na mesma sessão legislativa, ou seja, no mesmo ano.
• Limitações circunstanciais (60, p. 1°): circunstâncias nas quais o
CR não pode ser emendada – intervenção federal, estado de defesa
ou estado de sítio. Problema: quando há esses momentos, o que
não se pode fazer? Sabe-se que não se pode promulgar uma
emenda, mas é possível realizar os procedimentos anteriores de
votação da EC? A lógica para a existência da limitação é a de
impedir a alteração da CR em momentos de crise, nos quais não
existe uma boa oportunidade para se fazer uma reflexão
constitucional. Sendo assim, a maioria da doutrina considera que a
limitação é total, sobre qualquer procedimento da EC.
• Limites materiais (60, p. 4°): cláusulas pétreas. A doutrina entende,
via de regra, que existe uma cláusula pétrea implícita, que seria a
teoria da dupla revisão: não se poderia ter uma emenda
constitucional que alterasse o processo legislativo da aprovação
das ECs. Seria inconstitucional uma EC que tornasse o
procedimento de alteração da CR menos rigoroso, que a
descaracterizasse como uma constituição rígida.
O STF entende possível o controle preventivo de
constitucionalidade de PL, por meio de mandado de segurança
impetrado por parlamentar, quando há o descumprimento do
processo legislativo constitucional, fazendo o STF um controle
meramente formal (não vai analisar a matéria do projeto). No caso
de uma EC é diferente: o controle preventivo pode se dar tanto em
termos de constitucionalidade formal, quanto de
constitucionalidade material. Isso se dá pelo próprio § 4º, que veda
a deliberação de ECs que pretendem abolir alguma das cláusulas
pétreas.
3- MPs (59, V e 62)
• Noção geral: a medida provisória é um ato normativo marcado pela
excepcionalidade e pela celeridade, de competência do presidente
da república, a qual será utilizada nos casos de relevância e
urgência. É um exercício atípico de função legislativa pelo Poder
Executivo mais robusto, pois a lógica é a de que o presidente dita
um ato normativo, que tem vigência imediata no ordenamento
jurídico, sofrendo um controle posterior do Legislativo, o qual vai
confirmar ou não essa MP. Nas situações de relevância e urgência,
é necessário que a alteração legislativa comece a agir
imediatamente, não podendo aguardar todo o trâmite do processo
legislativo usual. O CN pode votar e aprovar a medida, virando ela
uma lei ordinária; pode votar e rejeitar, originando o arquivamento
da MP e pode não votar dentro do prazo, o que será considerado
uma rejeição tácita. Essa é a diferença das MPs para os decretos-
lei na ditadura militar (constituição de 1937): estes, caso não
houvesse rejeição expressa do CN, passavam a viger como leis
ordinárias.
• Redação original do artigo 62 e EC 32/01: o processo legislativo
das MPs na redação originária era muito pouco exigente, fazendo
com que houvesse um abuso na utilização das medidas provisórias
– a EC vem para limitar esse poder. Além de uma séria de
modificações, a EC buscou aumentar o prazo de 30 dias que
permitisse que o CN deliberasse e votasse sobre a MP, bem como
a vedação das edições, evitando a perenização das alterações
legislativas, sem que houvesse aprovação pelo Legislativo.
• Requisitos: relevância e urgência (62, caput): são aqueles casos em
que não se pode esperar o tempo que é destinado para o processo
legislativo de aprovação de uma lei, devido a situações urgentes. A
doutrina procura discutir o que se entenderia por relevância e
urgência, tendo-se a ideia de que aquela medida deve ser tomada
imediatamente, sem a espera do trâmite do processo. O STF
entende que não cabe ao Poder Judiciário a avaliação quanto aos
requisitos de relevância e urgência – salvo nos casos em que seja
muito absurdo – sendo esse controle feito pelo Legislativo, no
processo de aprovação das MPs.

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá


adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao
Congresso Nacional.

• Limites materiais (62, § 1º): o texto originário da CR não previu


nenhum limite material, sendo eles impostos pela EC 32. Eles
dizem respeito àquelas situações sobre as quais não se pode ter
MPs. Se o presidente quiser fazer uma lei sobre esses assuntos, ele
deverá apresentar um PL, e não uma MP. Ex: direito penal,
processual penal ou processual civil. Esse controle deverá ser feito,
primeiramente, pelo Congresso Nacional, mas ele também poderá
ser exercido pelo Judiciário (a MP, caso se torne lei, poderá ser
objeto de controle de constitucionalidade – ela advém de uma MP
que possuía um vício). O STF construiu um novo limite material,
previsto na ADI (ver o nº), determinando que é possível a edição
de uma MP sobre direito ambiental, desde que ela aumente a
proteção ao meio-ambiente.
• Prazo de urgência (63, § 3º, § 4º, § 7º, § 10º): a partir da EC 32, as
casas passaram a deliberar separadamente, e o prazo se tornou
muito superior a 30 dias. O que ocorria na redação anterior era que,
quando esteva chegando o prazo de 30 dias, as MPs eram
reeditadas – o que podia acontecer indefinidamente – fazendo com
que o Legislativo nunca deliberasse sobre o assunto. O prazo para
que se faça a votação pelo Legislativo, então, após a EC 32, passou
a ser de 60 dias (prorrogável por uma vez, tendo-se um prazo total
de 120 dias). Entende-se que a prorrogação é automática: se
passados 60 dias, não tiver havido a conclusão do debate, o prazo
será prorrogado. Caso o Congresso não aprove a MP em até 120
dias, ela perde a eficácia, desde o momento da edição, e não desde
a rejeição. Além disso, há a ideia de que a nova redação impede a
reedição de MP sobre a matéria de outra MP que tenha sido
rejeitada.
- SV 54: A medida provisória não apreciada pelo congresso
nacional podia, até a Emenda Constitucional 32/2001, ser
reeditada dentro do seu prazo de eficácia de trinta dias, mantidos
os efeitos de lei desde a primeira edição. Traz a ideia de que não
há mais a possibilidade de reedição.
- Artigo 57, § 8º:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na
Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto
a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
50, de 2006)
§ 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação
extraordinária do Congresso Nacional, serão elas
automaticamente incluídas na pauta da convocação. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
• Regime de urgência (62, § 6º) – “todas as demais deliberações”: a
partir de 45 dias, a MP entra em regime de urgência, significando
que ela vai sobrestar as demais deliberações que estiverem sendo
discutidas na Casa Legislativa que ela estiver tramitando –
trancamento de pauta. Assim, após os 45 dias, a Casa só poderá
discutir sobre a MP. Isso diz respeito à Casa Legislativa na qual a
discussão estiver sendo feita, e não ao Congresso Nacional como
um todo – ex: após os 45 dias, a MP ainda está em tramitação na
CD, então haverá o trancamento de pauta dessa Casa; após a
análise, a MP já chegará no Senado em regime de urgência. Há o
entendimento de que a previsão sobre “todas as demais
deliberações” deve ser interpretada como algumas demais
deliberações. O sobrestamento de pauta deve ser aplicado somente
sobre aqueles assuntos que podem ser tratadas por MPs, podendo-
se discutir sobre leis que tratem de temas dos limites materiais das
MPs – esse entendimento foi previsto como constitucional pelo
STF.
• Trâmite e aprovação (§ 5º, § 8º, § 9º): o texto constitucional
entende que, antes de se começar a discutir se a alteração legislativa
é boa ou ruim, deve-se avaliar se foram atendidos os pressupostos
constitucionais (o STF constrói a ideia que não cabe ao Judiciário
o controle sobre a relevância e a urgência, tendo em vista que a CR
deu esse poder ao Legislativo). A casa iniciadora do trâmite da MP
é a Câmara dos Deputados. Além disso, o procedimento será feito
da seguinte forma: uma comissão mista de deputados e senadores
irá fazer um parecer sobre a MP; a votação irá começar na CD, que
irá aprovar por maioria simples ou reprovar a MP; a votação irá
passar ao Senado, que, caso não faça nenhuma alteração e aprove
a MP, ela se torna lei, mas caso faça alguma alteração, a MP retorna
para a CD.
- ADI 5.157/17: contrabando legislativo (jabuti) – prática que diz
respeito aos limites do poder de emenda. A lógica é a de que, se o
presidente edita uma MP sobre determinado assunto, isso significa
que aquele é um assunto que interessa ao Executivo. Assim, o PR
irá mover os congressistas de seu campo político para que a MP
seja aprovada no prazo definido. O que acontecia era que muitos
parlamentares faziam emendas às MPs que não guardavam relação
com o assunto que ela estava propondo, para que elas fossem
aprovadas como leis – tendo em vista que o processo de aprovação
precisa ser rápido. Assim, a ADI buscou trazer algumas limitações
para o poder de emenda dos parlamentares, afirmando que as
emendas devem guardar pertinência temática com a MP discutida.
Essa é uma interpretação que vale a partir de sua determinação, não
retroagindo para as leis que já tiveram contrabando legislativo –
elas continuam sendo válidas.
• Rejeição (§ 3º, § 11, § 12): em regra, a MP perde eficácia desde o
início de sua edição, em caso de rejeição ou se não forem
convertidas em lei dentro do prazo. A rejeição pode ser expressa,
quando as Casas Legislativas dizem que não aprovam aquela MP,
ou tácita, quando decorre o prazo previsto para aprovação (120
dias). Se a MP pretende revogar uma lei ordinária e ela é rejeitada,
a LO nunca foi revogada, apenas havendo uma suspensão da
eficácia dela durante o processo de tramitação e discussão da MP
– quando ela é rejeitada, ela deixa de produzir efeitos desde a sua
criação (efeitos ex tunc da rejeição da MP). Deve ser editado um
decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes
das MPs.
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até
sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida
provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos
praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.
O § 11 se refere aos casos de rejeição expressa ou tácita, o que faz
com que seja muito criticado pela doutrina, visto que pode manter
relações estabelecidas por MP expressamente rejeitada.
O § 12 diz que as emendas às MPs só passarão a produzir efeitos a
partir do momento da sanção – elas só passarão a integrar o projeto
a partir disso.
• MPs nos estados e municípios: o entendimento do STF é o de que
é possível que haja MP nos estados e municípios, desde que haja
previsão expressa na constituição estadual ou na lei orgânica. O
artigo 25, § 2º trata da competência expressa dos estados no que
tange ao serviço de gás canalizado – a CR diz que é não possível
tratar dessa matéria por meio de MP, o que faz com que se entenda
que existem matérias que podem ser tratadas por esse instituto. No
caso dos estados, existe um limite material expresso, que é esse do
§ 2º do artigo 25.
4- Leis delegadas (59, IV e 68): o presidente quer editar um ato normativo
sobre um determinado assunto que seja de competência legislativa da
União e possa ser regulada por lei ordinária, pedindo para o CN para que a
delegação possa ser feita. O CN irá editar uma resolução determinando se
poderá ou não haver a delegação, informando os limites do exercício dessa
delegação. A lei delegada, porém, tem muito pouca aplicabilidade prática,
tendo em vista que o presidente já possui um instrumento mais eficiente
para isso (a MP). As mesmas limitações materiais presentes para as MPs
também estão presentes nas leis delegadas, tendo um campo muito pequeno
de possibilidades, em relação às MPs (são mais imediatas). A resolução do
Congresso vai permitir que o PR edite uma lei delegada sobre aquele
determinado assunto, observados certos parâmetros. Essa resolução deve,
ainda, prever um limite temporal: a doutrina costuma dizer que, a menos
que conste algo diferente na resolução, o PR poderia editar mais de uma lei
delegada sobre aquela matéria, dentro dos limites impostos; além disso, o
PR não fica obrigado a fazer a lei, estando apenas autorizado a editá-la. O
limite temporal colocado deve estar sempre dentro dos limites da
legislatura. A delegação típica é aquela em que o Presidente edita a lei
delegada, e ela já começa a valer, não precisando a ser submetida a controle
posterior pelo Legislativo; a delegação atípica é quando, na resolução, fica
decidido que a lei pode ser editada, mas ela deve ser submetida a votação
no Congresso Nacional (votação única, vedada qualquer emenda) – artigo
68, § 3º. Como está vedada a emenda, entende-se que a lei aprovada pelo
CN não precisa ser submetida à sanção ou veto do Presidente, uma vez que
o texto foi produzido por ele.
5- DLs e resoluções (59, VI e VII) – artigos 49, 51, 52: decretos legislativos e
resoluções são as espécies legislativos pelos quais as Casas do CN exercem
suas funções privativas e o Congresso exerce sua função exclusiva, cujos
processos legislativos não são submetidos à sanção ou veto do Presidente.

Sistemas eleitorais

1) Conceito básico: o sistema eleitoral é o conjunto de procedimentos que são


utilizados para definir quem serão os vencedores do processo eleitoral; regras do
jogo eleitoral. A maneira pela qual será analisada a representatividade pode gerar
consequências diferentes: as regras para selecionar os representantes tem
influência direta na qualidade da democracia. Pode-se ter um sistema que valorize
mais a representação majoritária ou um sistema que favoreça a participação de
minorias no sistema democrático.
2) Circunscrição eleitoral: conceito de direito eleitoral que reflete o aspecto
territorial da eleição (municipal, estadual ou nacional), a depender do cargo que
para que se está votando. A circunscrição define qual o âmbito geográfico no qual
os candidatos estão disputando votos.
3) Sistema majoritário: há a contagem de votos e o resultado é imediato – sistema
que atende a uma maior identificação entre os votantes e o candidato eleito.
a) Simples: candidato mais votado é eleito, mesmo que ele não tenha tido a
maioria dos votos – utilizado para senadores e para prefeitos de municípios
com até 200 mil eleitores. Em caso de nulidade de mais de metade dos votos,
devido a algum motivo ilícito eleitoral, determinada pela justiça, gerará a
nulidade da eleição (essa nulidade não se refere aos votos nulos e brancos –
eles somente não são votos válidos).
b) Em dois turnos: os dois candidatos mais votados vão para uma nova votação
em um segundo turno
4) Sistema proporcional x sistema distrital: o sistema proporcional é aquele utilizado
para eleger Câmara dos Deputados, AL e Câmara dos Vereadores. As casas do
CN serem eleitos por sistemas eleitorais distintos tem ligação com suas
atribuições constitucionais: o sistema proporcional permite uma representação
mais heterogênea, representando melhor as minorias políticas (a casa do povo). A
lógica é a de que há uma pluralidade de cadeiras em disputa e a quantidade de
cadeiras eleitas para cada corrente ideológica deve ser proporcional àquela visão
ideológica da sociedade. As regras do sistema proporcional são muito complexas
e a identificação dos deputados eleitos é mais difícil para os eleitores. Já no
sistema distrital, há a separação do território do país em diversos distritos,
havendo uma multiplicação de eleição majoritária, pois ela acontece dentro de
cada distrito. Esse sistema tende a favorecer ideias opostas (bipartidarismo nos
EUA), e não a de grupos minoritários e o modelo pluripartidarista. Um ponto
positivo é a identificação imediata pelo candidato eleito, tendo em vista que ele
vai disputar os votos de apenas uma parte do território – a população sabe a quem
cobrar as propostas colocadas. O sistema distrital misto tem a lógica da divisão
das cadeiras dos deputados, sendo que metade será disputada pelo sistema distrital
e a outra metade será pelo sistema proporcional (as pessoas votariam duas vezes
– equilíbrio entre as vantagens e desvantagens). Porém, isso traz um grande nível
de complexificação da eleição.
5) Etapas do sistema proporcional:
Exemplo:

1000 votos válidos

10 cadeiras

QE: coeficiente eleitoral – votos válidos / número de cadeiras = 100. A análise vai ser
sobre quantas vezes o partido conseguiu preencher o coeficiente eleitoral. A ocupação
dos cargos será daqueles que tiveram a maior quantidade de votos, no limite da quantidade
de vezes foi preenchido o coeficiente. Deverá ser feita a conta sobre as sobras, havendo
a possibilidade de outros candidatos serem eleitos.

PARTIDO A PARTIDO B PARTIDO C PARTIDO C


A1 – 200 B1 – 125 C1 – 60 D1 – 60
A 2 – 150 B2 – 55 C2 – 50 D2 – 10
A 3 – 100 B3 – 35 C3 – 30 D3 – 5
A4 – 15 B4 – 30 C4 – 10 D4 – 5
A5 – 5 B5 – 10
Leg – 10 Leg – 5 Leg – 20 Leg – 10
480 (4) 260 (2) 170 (1) 90 (0)

Poder Judiciário

1) Função jurisdicional: a função típica do poder judiciário é a função jurisdicional,


sendo ela uma função exercida com exclusividade por ele; quando os outros
poderes assumem atipicamente funções que se assemelham a ela, chamamos de
“função judicialiforme”. Um determinado órgão do Judiciário vai ter submetido a
ele uma controvérsia jurídica e vai, imperativamente, tomar uma decisão sobre o
assunto (a solução é feita com caráter coercitivo e com pretensão definitiva, por
meio da coisa julgada).
Ex: inafastabilidade da tutela constitucional – se o Estado, no exercício de sua
função típica, produz algum ato administrativo que seja considerado lesivo, o
Poder Judiciário poderá analisar essa questão, por meio de sua função
jurisdicional. Daqui, partem alguns princípios processuais, como o princípio da
inércia. Além disso, a jurisdição é considerada um direito fundamental pela
Constituição Federal, sendo ela um mecanismo do Estado para a tutela dos direitos
dos cidadãos. As portas do Judiciário estão abertas para que as pessoas levem suas
questões para lá, quando elas consideram que tiveram algum direito violado.
O Poder Judiciário também exerce função atípica administrativa, quando ele
realiza algum ato administrativo (ex: quando o TJ faz um contrato com os
servidores), e função atípica legislativa, por meio da edição de atos normativos de
competência do Judiciário, como o regimento interno dos tribunais.
2) Órgãos e estrutura (artigo 92) – justiça especial e justiça comum: a justiça
especializada são aqueles órgãos do Poder Judiciário criados para tratar de alguma
questão específica, enquanto que a justiça comum são o resto. Fazem parte da
justiça especial o TSE, o TST e o STM. A justiça eleitoral e a justiça do trabalho
são regidas pela União, enquanto que a justiça militar divide-se entre justiça

militar estadual e federal. A justiça comum se divide pelo critério federativo,


existindo a justiça estadual e a justiça federal. À justiça comum estadual são
atribuídas as competências remanescentes, sendo que a divisão é feita para a
justiça federal. Observa-se que muitas competências ficam reservadas à justiça
comum estadual. O STF funciona como órgão de cúpula, acima de todos
(inclusive os demais tribunais superiores), atuando como o guardião da CR. O
CNJ é um órgão do Poder Judiciário que tem uma peculiaridade, qual seja o não
exercício da função jurisdicional, assumindo somente competências atípicas.
a) Órgão especial (93, XI): quando há mais de 25 desembargadores em um
tribunal, pode-se criar um órgão especial que irá atuar por delegação daquelas
discussões que seriam destinadas ao pleno (ou seja, à totalidade dos juízes do
tribunal). A delegação da competência jurisdicional do pleno será destinada a
esse órgão.
b) Quinto constitucional (94): a ideia do quinto constitucional é de que um quinto
dos desembargadores do TJ e do TRF irão ter origem não na própria
magistratura, mas no MP e na advocacia. Assim, 4/5 dos desembargadores
começaram suas carreiras como juízes federais ou juízes de direito, chegando
à posição de desembargadores com a experiencia da magistratura. Tendo a
noção de levar outra visão de mundo para o tribunal, 1/5 das vagas para os
desembargadores (no total – para TJ e TRF) será formado por membros que
não atuavam como juízes. Deve existir uma representação paritária entre os
membros advindos do MP e da advocacia. A nomeação, quando há uma vaga
disponível para um desembargador vindo do MP, ele irá montar uma lista
sêxtupla, sendo enviada para o TJ – o qual reduzirá ela para uma lista tríplice,
por votação – e, por fim, para o chefe do Poder Executivo, que irá escolher
quem vai ocupar a vaga (governador do estado). No caso da OAB, o processo
é o mesmo.
Artigo 111-A (fala sobre o TST) e artigo 115 (fala sobre TRT): a dinâmica do
quinto constitucional também é plenamente aplicada à justiça do trabalho.
c) Juizados especiais (98, I): são uma exigência da CR; os estados devem criar,
no seu âmbito de competência, juizados que terão a competência de julgar as
causas cíveis de menor complexidade (até 40 salários mínimos) e causas
criminais sobre delitos de menor potencial ofensivo (pena máxima menor a 2
anos). A CR fala que os juizados especiais serão formados por juízes togados
ou juízes togados e leigos (não é um “juiz de verdade”; não goza de todas as
garantias – a decisão dele precisa ser homologada pelo juiz togado). Além
disso, a segunda instância dos juizados especiais são as turmas recursais, as
quais são órgãos colegiados, porém são compostas por juízes de primeira
instância (de direito ou federais), e não por desembargadores.
3) Garantias e vedações constitucionais – PJ e dos juízes: a CR conferiu ao Poder
Judiciário conferiu um tratamento muito especial, que não ser ao mesmo das
constituições anteriores. A CR/88 tem uma preocupação muito grande com a
efetividade, o que foi feito por meio do fortalecimento de instituições que tem o
papel de garantir e efetivar direitos. O Judiciário, então, é entendido como um
órgão que tem papel central na concretização da CR, sendo muito fortalecido no
âmbito institucional. Por isso, o acesso à justiça é um dos direitos fundamentais
mais importantes, pois permite a proteção de todos os outros DFs – o exercício da
função jurisdicional é garantia para a concretização de todos os direitos
constitucionais. Sendo assim, cria-se um sistema robusto de proteção de garantias
e salvaguardas do Poder Judiciário e de seus membros individualmente – proteção
de ataques institucionais dos demais poderes para que ele consiga exercer sua
atividade com independência, sem medo de sofrer represálias em razão de
determinadas decisões. A independência judicial também está relacionada com a
imparcialidade do juiz, pois um juiz que não tivesse as proteções necessárias
estaria mais suscetível a decidir em favor da parte que tivesse mais poder de
interferência.
a) Garantias institucionais (99): são as garantias da instituição do Poder
Judiciário.
• Autonomia administrativa: diz respeito à estruturação e
funcionamento dos órgãos do Judiciário. Ex: o presidente de um
tribunal não é indicado por um outro Poder, mas sim eleito pelos
próprios membros de determinado tribunal. Ela pouco serviria se ela
não viesse atrelada à ideia de autonomia financeira.
• Autonomia financeira: existem duas ideias centrais ligadas à
autonomia financeira. Os tribunais, com base na lei de diretrizes
orçamentárias (LDO), irão fazer uma divisão sobre quanto irá ser gasto
por eles – a proposta orçamentária será destinada ao poder Executivo,
que não poderá fazer mudanças, compilando-a juntamente com as
demais para criar o projeto de lei – depois irá para análise do
Legislativo, que poderá alterar as propostas advindas dos órgãos com
autonomia financeira. Além disso, há os chamados duodécimos, que
são um mecanismo para garantir a autonomia financeira para os
tribunais, tendo em vista que a arrecadação de recursos se concentra
no Executivo – os duodécimos precisam ser repassados mensalmente.
Os duodécimos não resolvem os problemas ocorridos em tempo de
crise, pois não poderia haver o repasse dos duodécimos para os demais
poderes na situação de falta de recursos.
b) Garantias funcionais (95): são as garantias individuais de cada membro do
Judiciário.
• Vitaliciedade
• Inamovibilidade
• Irredutibilidade de substituição
c) Vedações