UNIVERSITATEA „PETRE ANDREI” DIN IAŞI

FACULTATEA DE DREPT

Asist. Univ. Drd. Dan DRUGĂ

DREPT ADMINISTRATIV

- SUPORT DE CURS –
SEMESTRUL I

1
 CUPRINS

CAPITOLUL I – STATUL ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1.Noţiuni de bază privind statul şi fenomenul administrativ......................................4
2. Principiul separaţiei puterilor în stat ....................................................................................6
3. Câteva consideraţii privind statul de drept ......................................................................... 7
4. Structura de stat şi uniunea de state ………………………………………………………7
5. Conceptul şi rolul administraţiei publice.............................................................................9
6. Raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului social ... 12

CAPITOLUL al II-lea – DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI FUNDAMENTELE

DREPTULUI COMUNITAR
1. Apariţia fenomenului juridic şi definiţia dreptului .................................................. 14
2. Drept public şi drept privat. Trãsãturile şi definiţia dreptului administrativ ........... 14
3. Normele de drept administrativ – definiţie, clasificare, structurã ........................... 15
4. Izvoarele dreptului administrativ ............................................................................ 16
5. Raporturile de drept administrativ........................................................................... 18
6. Fundamente ale dreptului comunitar ....................................................................... 18

CAPITOLUL al III-lea – EVOLUŢIA STATAL-ADMINISTRATIVÃ ŞI A DREPTULUI

ADMINISTRATIV PE TERITORIUL ROMÂNESC
1. Perioada anticã. ...................................................................................................... 29
2. Perioada medievalã ................................................................................................. 30
3. Perioada modernã .................................................................................................... 32
4. Perioada contemporanã ........................................................................................... 35

CAPITOLUL al IV-lea – ORGANIZAREA ADMINISTRATIVÃ A TERITORIULUI ŞI

AUTORITÃŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Consideraţii privind organizarea administrativã a teritoriului şi administraţia publicã 38
2. Structura şi trãsãturile administraţiei publice potrivit Constituţiei României ......... 38
3. Sarcinile, competenţa şi capacitatea autorităţilor administraţiei public...................39
4. Preşedintele României ............................................................................................. 39
4.1. Alegerea şi învestirea Preşedintelui României .............................................. 39
4.2. Atribuţiile Preşedintelui României ................................................................ 40
4.3. Actele Preşedintelui României ...................................................................... 43
4.4. Rãspunderea politicã şi rãspunderea juridicã a Preşedintelui României ....... 43
4.5. Serviciile din subordinea Preşedintelui României ..........................................43
5. Guvernul României ................................................................................................. 43
5.1. Guvernul României – potrivit noilor reglementãri legislative ...................... 43
5.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului ........................................................44
5.3. Atribuţiile Guvernului ................................................................................... 44
5.4. Actele juridice ale Guvernului ...................................................................... 45
5.5. Rãspunderea Guvernului ............................................................................... 46
5.6. Remanierea guvernamentală, revocarea unor membri ai Guvernului, încetarea mandatului
Guvernului ......................................................................................................47
5.7. Primul-ministru. Poziţie juridicã şi atribuţii.................................................. 47
5.8. Membrii Guvernului ..................................................................................... 48
6. Administraţia publicã centralã de specialitate .......................................................... 48
6.1. Ministerele. Organizare, atribuţii, acte, responsabilitate ministerială............ 48
6.2. Alte autoritãţi centrale de specialitate ale administraţiei publice .................. 49
6.3. Autoritãţile autonome ale administraţiei publice centrale ............................. 49
7.Administraţia publicã localã ...................................................................................... 49
7.1.Consideraţii cu privire la organizarea administraţiei publice locale ............... 49
7.2. Principiile de bazã ale organizãrii şi funcţionãrii administraţiei publice locale..50
7.1.1. Principiul autonomiei locale............................................................ 50
2
 7.1.2. Principiul descentralizãrii ................................................................ 51
7.1.3. Principiul deconcentrãrii serviciilor publice ................................... 51
7.1.4. Principiul eligibilitãţii ..................................................................... 52
7.1.5. Principiul legalitãţii ......................................................................... 52
7.1.6. Principiul consultãrii cetãţenilor în problemele locale de interes deosebit....53
8. Autoritãţile deliberative comunale şi orãşeneşti – consiliile locale..................... 53
8.1. Consiliul local. Consideraţii generale.......................................................... 53
8.2. Alegerea consiliului local ............................................................................ 53
8.3. Statutul aleşilor locali ...................................................................................55
8.4. Constituirea consiliilor locale ...................................................................... 56
8.5. Atribuţiile consiliilor locale ......................................................................... 57
8.6. Funcţionarea consiliilor locale .................................................................... 58
8.7. Dizolvarea consiliilor locale, suspendarea mandatului de consilier local şi încetarea de drept a
mandatului de consilier local .........................................................................................58
9. Primarul şi viceprimarul ...................................................................................... 59
9.1. Alegerea, validarea şi mandatul primarului ................................................. 59
9.2. Atribuţiile primarului................................................................................... 60
9.3. Actele primarului ......................................................................................... 60
9.4. Încetarea mandatului primarului ...................................................................61
9.5. Viceprimarii ..................................................................................................61
10. Instituţiile, serviciile publice de interes local şi aparatul de specialitate al primarului ..61
11. Administraţia publică a Municipiului Bucureşti ...................................................62
12. Consiliul judeţean ............................................................................................... 62
12.1. Componenţa şi constituirea consiliului judeţean ......................................... 62
12.2. Atribuţiile consiliului judeţean .................................................................... 62
12.3. Funcţionarea consiliului judeţean ................................................................ 63
12.4. Preşedintele consiliului judeţean ................................................................. 63
13. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale ...........................................................64
14. Prefectul, instituţia prefectului şi colegiul prefectural ......................................... 64
14.1. Consideraţii cu privire la instituţia prefectului ............................................ 64
14.2. Atribuţiile prefectului ....................................................................................65
14.3. Actele prefectului ..........................................................................................65
14.4. Suprefectul ....................................................................................................66
14.5. Structurile de specialitate ale prefecturii ......................................................66
14.6. Colegiul prefectural ......................................................................................68
15. Instituţiile Uniunii Europene ...................................................................................68

3
 CAPITOLUL I – STATUL ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Noţiuni de bază privind statul şi fenomenul administrativ

1.1. Statul – consideraţii generale

Scopul oricărei forme de organizare omenească rămâne existenţa comunităţii şi lupta
eficientă cu mediul ambiant. Acest scop nu poate fi atins în lipsa unei diviziuni sociale a muncii.
În opinia sociologului Emile Durkheim, chiar apariţia statului a fost consecinţa acestui proces.
O societate nu poate exista fără ca persoanele şi grupurile să-şi coordoneze activitatea
potrivit unor reguli comune şi să coopereze la acţiuni colective, conform unor direcţii definite
pentru toţi. Aceste direcţii, respectiv aceste modalităţi, sunt impuse în urma acţiunii
coordonatoare a unei voinţe care comandă, proces care conduce la diferenţierea dintre
guvernanţi şi guvernaţi, în care Léon Duguit vedea însăşi trăsătura fundamentală a statului1.
Se poate afirma că nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală,
prin care viaţa unei populaţii este organizată în mod colectiv.
Societatea este constituită atât dintr-un sistem normativ de ordine, cât şi din drepturi
şi obligaţii aparţinând membrilor, care pot varia pentru diferite subgrupuri din cadrul
comunităţii. Ea trebuie să satisfacă exigenţele condiţionale privind integrarea membrilor săi.
Problema care se pune în discuţie în acest context, este aceea a legitimării ordinii normative a
societăţii.
Dincolo de consens şi de întrepătrunderea intereselor, mai există nevoia unui
mecanism de constrângere.
Dificultatea ce o întâlnim în încercarea de a defini statul, aceea a multitudinii
activităţilor pe care acesta şi le-a arogat în diferite forme de-a lungul timpului, este înlăturată
dacă ne oprim asupra unui element care este propriu şi care constituie o prerogativă a sa:
constrângerea.
Prin urmare, toate societăţile au câte un tip de procedee legale, cu ajutorul cărora se
poate decide ce este just sau nejust, fără a recurge la violenţă.
În concluzie, Statul reprezintă acea structură din cadrul societăţii care reuşeşte să
deţină monopolul legitim asupra mijloacelor de coerciţie şi asupra întrebuinţării lor în cadrul
unui anumit teritoriu2.
Un alt element important pentru definirea statului, caracterul său instituţional, constă
în faptul că el reprezintă o organizaţie întemeiată pe un număr de reguli de drept, care desfăşoară
activităţi în vederea înfăptuirii unor scopuri determinate.
În doctrina de specialitate conceptul de stat este privit dintr-un întreit punct de vedere:
juridic, politic şi social-economic.
1.2. Elementele constitutive ale statului
Statul reprezintă o colectivitate umană, stabilită într-un anumit teritoriu determinat,
asupra căreia se exercită în mod exclusiv o autoritate politică.
Aşadar, este nevoie pentru constituirea unui stat să fie întrunite trei elemente:
teritoriul, populaţia şi autoritatea politică suverană (autoritatea publică)3. El se deosebeşte de
alte organizaţii umane cu aceleaşi caracteristici prin natura activităţilor sale fundamentale,

1
Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, vol. I, Paris, 1927, p. 655;
2
Max Weber, Politica, o vocaţie şi o profesie, Editura Anima, Bucureşti, 1992, p. 8;
3
Asupra denumirii acestui de al treilea element, în literatura de specialitate existã mai multe opinii, toate însã
desemnând aceeaşi realitate: autoritatea politicã exclusivã sau suveranã eIon Deleanu, op.cit., vol. II, p.13), puterea
de stat sau autoritatea publicã eTudor Drãganu, op.cit., vol. I, p.203), puterea politicã suveranã eCristian Ionescu,
op.cit., vol.I, p.58), puterea politicã eGenoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, Iaşi, Editura
“Cugetarea”, 1997, vol. I, p. 68).
4
desemnate prin termenul de “funcţii ale statului”: funcţia legislativă, funcţia executivă, funcţia
judecătorească.
1.2.1. Teritoriul este dimensiunea materială a statului.
Teritoriul statului este acea parte a globului pământesc cuprinzând solul, subsolul,
apele şi coloana aeriană de deasupra solului şi apelor, asupra căreia statul îşi exercită
suveranitatea.
Potrivit legilor în vigoare, teritoriul statului român prezintă următoarele caractere
juridice:
- inalienabilitatea (art. 3 alin. 1 din Constituţie) – frontierele nu pot fi modificate
altfel decât prin modificarea Constituţiei şi nici un alt stat nu poate avea atribuţii de putere pe
teritoriul statului român;
- indivizibilitatea. România este un stat unitar şi indivizibil (art. 1, alin.1 din
Constituţie). Teritoriul, ca element constitutiv al statului, nu poate fi divizat sau încorporat în
alte entităţi statale, ceea ce nu exclude posibilitatea ca, pentru o mai bună administrare a
teritoriului şi o mai eficientă satisfacere a necesităţilor colectivităţilor locale, statul să recurgă la
organizarea administrativă a teritoriului. Teritoriul României este organizat, sub aspect
administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii
(art. 3, alin.3 din Constituţie).
1.2.2. Populaţia.
Deşi, în mod frecvent, în literatura de specialitate, autorii se referă la naţiune, ca
element constitutiv al statului, apreciem că termenul de populaţie este mai indicat. Aceasta
cuprinde două mari categorii: cetăţeni ai statului respectiv şi locuitorii care nu au aceeaşi
cetăţenie. În cea de-a doua categorie intră cetăţenii altor state şi apatrizii (persoanele care nu au
nici o cetăţenie).
Cetăţeanul este individul care este legat de stat printr-o anumită situaţie juridică,
situaţie caracterizată prin plenitudinea drepturilor şi obligaţiilor reciproce, prevăzute de
Constituţie şi de celelalte legi4. Cetăţenia română este situaţia juridică care rezultă din
raporturile juridice statornice, ce intervin între o persoană fizică şi statul român.
1.2.3. Autooritatea politică suverană (autoritatea publică).
Autoritatea publică exprimă ideea că, pe un anumit teritoriu, un sistem de organe
exercită funcţiile legislativă, executivă şi judecătorească, în condiţii care exclud subordonarea
lui faţă de o autoritate superioară sau concurentă.
„Autoritatea publică” nu reprezintă o realitate decât în măsura în care există „organe”
sau „autorităţi” (Parlament, Guvern, ministere, organe judecătoreşti ş.a.) competente să emită, în
mod unilateral, acte obligatorii.
Statul suveran este statul care are dreptul de a reglementa, în mod liber şi fără nici o
intervenţie din partea altui stat, organizarea şi funcţionarea sistemului politic, raporturile dintre
stat şi cetăţean, raporturile patrimoniale dintre indivizi ş.a., prin intermediul normelor juridice.
În interiorul frontierelor sale, statul exercită o putere exclusivă; el deţine puterea de a comanda,
de a controla şi de a sancţiona în mod suveran5.
1.3. Evoluţia istorică a statului
Statul este un fenomen social-istoric. El a apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a
societăţii.
În ceea ce priveşte evoluţia istorică a statului, trebuie să ne raportăm la stadiile
fundamentale pe care le-a parcurs societatea omenească: pre-agricol, agricol, industrial şi post-
industrial.
În prima fază a societăţii, cea pre-agricolă, grupurile de vânători şi culegători erau
prea mici pentru a permite tipul de diviziune a muncii care să constituie statul şi, astfel, pentru
ele, problema statului, a unei instituţii de menţinere a ordinii, nu se prea punea.

4
Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat, Editura Europa Nova, Bucureşti,1996, vol. II, p.24
5
Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, vol. I, p.58
5
 Trecând la faza agricolă, majoritatea societăţilor şi-au închegat un stat, deşi forma
acestuia este variabilă: unele au fost puternice, altele slabe, unele au fost despotice, în altele a
dominat legea.
În cea de a treia fază, cea industrială, prezenţa statului era inevitabilă, deşi forma sa
rămâne variabilă.
Faza post-industrială are în vedere noile fenomene ale globalizării şi regionalizării,
tot mai mult întâlnite, în ultima perioadă..

2. Principiul separaţiei puterilor în stat

Constituţia României, revizuită prevede la art. 1 alin. 4 că „statul se organizează

potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească
– în cadrul democraţiei constituţionale”.
Statul modern are de îndeplinit trei funcţii fundamentale: legislativă – edictarea
regulilor generale; executivă – aplicarea acestor reguli; jurisdicţională – rezolvarea litigiilor care
apar în procesul aplicării legilor.
Exercitării fiecărei funcţii îi corespunde o “putere”: puterea legislativă, puterea
executivă şi puterea judecătorească. Cele trei puteri trebuiesc puse în echilibru prin
reglementarea judicioasă a atribuţiilor şi modalităţilor de control reciproc, eliminând, astfel,
eventualele abuzuri de putere. Acest scop îl urmăreşte aplicarea principiului separaţiei puterilor
în stat.
Prima formulare a acestui principiu, îi aparţine lui Aristotel, care, în lucrarea
„Constituţia Atenei”, vede ca o condiţie pentru buna organizare a statului însuşi, organizarea
riguroasă a celor „trei părţi ale statului”: Adunarea generală, care deliberează cu privire la
afacerilor publice, Corpul magistraţilor, care execută hotărârile luate şi Corpul judecătoresc, o
condiţie pentru buna organizare a statului însuşi.
Principiul separaţiei puterilor în stat, în sens modern, a fost conceput pentru prima
dată de filozoful englez John Locke, care, în lucrarea sa Eseu asupra guvernării civile, a pornit
de la următorul argument: „Tentaţia de a pune mâna pe putere ar fi prea mare, dacă aceleaşi
persoane, care au puterea de a face legile, ar avea în mâini şi puterea să le execute, căci, ar
putea să se scutească de a se supune legilor pe care ei le fac”.
Având în vedere aceste considerente, John Locke a împărţit puterile statului în:
legiuitoare, executivă şi federativă (în concepţia sa, puterea judecătorească era cuprinsă în aceea
legiuitoare, iar aceea federativă era aceea care reprezenta statul în afară şi stabilea raporturile
internaţionale cu celelalte state)6.
Însă, adevăratul întemeietor al principiului separaţiei puterilor în stat a fost
Montesquieu, care, în lucrarea L’Esprit des lois (1748), împarte atribuţiile suveranităţii statului
în trei puteri: legislativă, executivă şi judecătorească, ca trei forţe egale, încredinţate unor
categorii de organe distincte, fiecare având rolul unei supape de siguranţă pentru celelalte două,
spre a preveni astfel samavolnicia şi arbitrariul. Funcţiile puterii interacţionează. O funcţionare
coerentă a organelor nu este posibilă dacă nu există anumite relaţii între ele. Există, în
consecinţă, aşa-numitele “zone mixte” între organele statului (de exemplu, iniţiativa legislativă,
ordonanţele Guvernului, contenciosul administrativ, etc.).
Acest principiu a fost consacrat pentru prima dată în Constituţia americană din 1787,
apoi de Constituţia franceză din 1791.
În Principatele Române acest principiu a fost înscris, pentru prima dată, în Proiectul
de Constituţie elaborat, în anul 1822, de Partida Cărvunarilor din Moldova. Ulterior,
Regulamentele Organice date în 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova, au consacrat
principiul separaţiei celor trei puteri de stat, astfel că puterea legislativă era încredinţată
Domnului şi Adunării Obşteşti, puterea executivă era exercitată de Domn, iar cea judecătorească
era realizată de judecători.

6
Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală,Editura All, Bucureşti, 1996, p. 5-6;
6
 Principiul (teoria) separaţiei puterilor în stat semnifică interdicţia cumulului
funcţiilor fundamentale în stat.
Constituţia României, revizuită în anul 2003, prevede în mod expres acest principiu la
art. 1 alin. 4: "Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor –
legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.”
Realitatea ne impune constatarea că nici unuia dintre organele statului nu-i este
atribuită, în exclusivitate, îndeplinirea unei funcţii, altfel spus, un organ al statului nu exercită în
integritate o funcţie sau, cu alte cuvinte, activitatea acestora nu este strict separată funcţional.

3. Câteva consideraţii privind statul de drept

Conceptul de „stat de drept” evocă faptul că organele statului nu se pot sustrage, în

activitatea lor, exigenţelor dreptului.
Când a apărut în Germania şi, mai apoi, în Franţa, teoria statului de drept constituia o
încercare de raţionalizare a puterii statale prin intermediul dreptului, având la bază principiul
ierarhiei normelor juridice şi supunerea întregului aparat de stat, îndeosebi a executivului, faţă
de drept.
Pentru fundamentarea teoriei statului de drept, cea mai importantă problemă era
stabilirea raporturilor dintre stat şi drept. S-a încercat explicarea acestor raporturi prin
intermediul mai multor teorii.
Teoria heterolimitării statului porneşte de la ideea că dreptul este anterior statului.
Teoria autolimitării statului susţine că statul precede dreptul şi se supune dreptului pe
care l-a creat.
Teoria identităţii dintre stat şi drept a lui Hans Kelsen consideră că statul şi dreptul
reprezintă una şi aceeaşi „ordine de constrângere”.
Ideea centrală a teoriei statului de drept – subordonarea statului faţă de drept pentru
garantarea libertăţii umane – presupune îndeplinirea a două cerinţe:
1. – organele etatice trebuie să acţioneze numai în baza şi în limitele unei abilităţi
juridice;
2. – dreptul este constituit sub forma unei ordini juridice ierarhizate.
Punerea în practică a teoriei statului de drept se face cu ajutorul următoarelor
mecanisme juridice:
a) Controlul politic al Parlamentului asupra executivului (prin moţiuni de cenzură,
întrebări şi interpelări adresate membrilor guvernului, acceptarea programului de guvernare şi
acordarea votului de încredere etc.),
b) Controlul administrativ se înfăptuieşte în interiorul organelor administrative fiind
declanşat la iniţiativa organelor administrative sau a cetăţenilor,
c) Controlul jurisdicţional asupra legalităţii actelor administrative, realizat de
puterea judecătorească (prin instanţe de drept comun sau specializate), care soluţionează litigiul
printr-o hotărâre susceptibilă de executare silită,
d) Controlul constituţionalităţii legilor, care presupune verificarea conformităţii cu
Constituţia a legilor ordinare,
e) Controlul exercitat prin intermediul instituţiei Avocatului Poporului, care apără
drepturile şi libertăţile cetăţeanului în relaţia acestuia cu organele administraţiei publice,
f) Independenţa justiţiei, accesul liber la justiţie şi organizarea activităţii de
judecată în mai multe grade de jurisdicţie reprezintă alte garanţii ale funcţionării statului de
drept.
4. Structura de stat şi uniunea de state

Doctrina de drept public, atunci când se referă la problema organizării politice a

puterii, foloseşte trei principale noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de state.7

7
Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura Alee Beck, Bucureşti, 1999, p. 18-31;
7
 a) Statul unitar sau simplu se caracterizează prin aceea că există un singur centru de
putere, o comandă politică şi guvernamentală unică, transmisă pe întregul teritoriu de stat,
competenţele statale nefiind divizate.
Statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic, guvernanţii lui fiind
singurii în contact direct (politic şi juridic), atât cu subiectele de drept internaţional, cât şi cu
cetăţenii şi colectivităţile teritoriale locale.
b) Statul federal sau compus formează o uniune de drept constituţional, el este un stat
descentarlizat politic, rezultat din suprapunerea a două tipuri de state – statul federal şi statele
federate, acestea din urmă renunţând la utilizarea exclusivă a suveranităţii lor.
Ca o consecinţă logică, suntem în prezenţa a două ordini constituţionale, şi anume:
- ordinea majoră a federaţiei;
- ordinele minore ale statelor componente, federaţia fiind un fel de uniune de tip
constituţional care are la bază, ca act de drept intern, constituţia federală.
Ceea ce deosebeşte statul federal de cel unitar, este faptul că acesta se caracterizează
prin existenţa a două tipuri de organizări statale, ordini constituţionale şi legislaţii, sisteme de
organe ale celor trei puteri, cetăţenii. De asemenea, acesta are patru trăsături caracteristice
principale:
- unitatea statului federal, aspect care se relevă din punct de vedere al dreptului
internaţional (statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaţional public, are singur
capacitate internaţională);
- pluralitatea de state federate, în sensul că elementele componente ale federaţiei
reprezintă ele însele entităţi politice complete;
- autonomia constituţională a statelor federate, care se justifică din punct de vedere
istoric prin modul de apariţie a federaţiei, din unirea unor state confederate;
- suprapunerea parţială a celor două ordini constituţionale, între cele două existând
relaţii de colaborare.
Statul federal, ca orice construcţie politică, este la intersecţia a două tendinţe
divergente: tendinţa de centralizare (ce pune accentul pe competenţele statului federal) şi
tendinţa de descentralizare (cu accent pe entităţile sale componente).
c) Uniunile de state reprezintă asocierile de două sau mai multe state, care însă nu
formează un nou stat.
Spre deosebire de federaţie, acestea nu au decât câteva organe comune, cu
competenţe foarte limitate. Ele beneficiază totuşi de mai mult decât de o simplă legătură
contractuală sau politică, deşi din punct de vedere al dreptului internaţional, fiecare stat în parte
îşi păstrează calitatea de subiect al dreptului internaţional public.
Formele sub care se pot prezenta uniunile de state sunt:
- Confederaţia, care este subiect de drept internaţional, însă, spre deosebire de
federaţie, este fondată pe un tratat internaţional, iar relaţiile dintre statele confederate sunt relaţii
diplomatice. Statele cedează confederaţiei competenţe limitate (în special în domeniul relaţiilor
externe), însă nu există transfer de suveranitate. Există un organ comun (congres sau dietă) unde
statele sunt reprezentate în mod egal, însă nu există teritoriu comun sau cetăţenie comună, nici
relaţii directe între cetăţenii statelor şi confederaţie, unde numai statele sunt reprezentate.
- Uniunea personală este o asociere de state, care îşi păstrează deplina suveranitate,
nu au organe comune, însă au acelaşi şef de stat.
- Uniunea reală are mai multe organe comune în afara şefului statului, în domeniile
diplomatic, militar, financiar, reprezentând un subiect distinct de drept internaţional public.

De la statul naţiune, la naţiunea europeană

Naţiunea, ca formă superioară de comunitate umană, nu este numai o categorie etnică
sau biologică, ea este rezultatul unui proces istoric îndelungat, care are la bază comunitatea de
origine etnică, de limbă, cultură, religie, de factură psihică, de viaţă, tradiţii şi idealuri.
Sentimentul naţional presupune afirmarea şi garantarea egalităţii în drepturi a tuturor cetăţenilor,
coeziunea tuturor celor care alcătuiesc poporul, populaţia unui stat.
Europa, unitară geografic, adăposteşte o diversitate de popoare-naţiuni, cu îndepărtate
origini istorice.
8
 Produsul european numit naţiune este pe cale de transformare. Mişcarea către
entitatea europeană reprezintă încercările care se fac pentru a se formula un răspuns pertinent
noilor provocări.

5. Conceptul şi rolul administraţiei publice

5.1. Cadrul statal al evoluţiei fenomenului administrativ

Apariţia administraţiei este originar legată de geneza statului. Pentru a înlătura orice
confuzii, trebuie să distingem între aspectul funcţional şi aspectul instituţional al termenului de
administraţie.
Dacă avem în vedere primul aspect, echivalent cu necesitatea rezolvării unor nevoi
ale comunităţii, într-un mod specific, rezultând din organizarea societăţii omeneşti la un moment
dat, fără îndoială că putem vorbi de administrarea acestora.
Însă, o administraţie publică, sub forma unui aparat specializat, va apărea într-o etapă
istorică ulterioară.
Unii autori consideră că însăşi existenţa unui stat este limitată la acele cazuri când
acesta este instituit sub forma aparatului de stat – care presupune o birocraţie civilă, clericală
sau militară, chiar rudimentară, cu alte cuvinte, o organizare ierarhică având o zonă de
competenţă bine delimitată.8
O concepţie apropiată este aceea care afirmă că societăţile prestatale sunt societăţi
fără spaţiu administrativ (Jacques Chevallier). Astfel, constituirea spaţiului administrativ
separat este rezultatul unui proces în două etape, diviziunea şi autonomizarea.
Despre o activitate administrativă propriu-zisă, privită ca activitate socială
specializată, nu se poate vorbi decât atunci când apare necesitatea unui aparat care să
îndeplinească ordinele unor autorităţi superioare ale organizării statale.
Desprinderea fenomenului administrativ de alte fenomene statale a intervenit ulterior,
toţi autorii de ştiinţa administraţiei admiţând că numai în statul modern se poate vorbi de un
spaţiu administrativ autonom, deservit de funcţionari specializaţi.
Această desprindere s-a făcut în cursul evoluţiei de la societatea agricolă la societatea
industrială.
5.2. Noţiunile de putere executivă şi administraţie publică.
Normele de drept care reglementează modul de organizare, atribuţiile şi actele
juridice pe care le adoptă sau emit organele statului, ce realizează sarcinile şi competenţele celor
trei puteri alcătuiesc dreptul public. Dintre ramurile dreptului public, ne interesează în mod
deosebit dreptul administrativ, deoarece între acesta şi puterea executivă există o strânsă
legătură. În acest sens, normele de drept ce alcătuiesc dreptul administrativ reglementează
modul de organizare a puterii executive, atribuţiile, sarcinile acesteia, actele pe care le adoptă
sau emite în realizarea acestor atribuţii, răspunderea şi sancţiunea administrativă, precum şi
formele de asigurare a legalităţii în activitatea organelor puterii executive.
În concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii
executive bazată pe procedee de putere publică; în acest sens, administraţia nu este singura
sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia.
Termenul de “administraţie” provine din limba latină, “administer”, traducându-se
prin: agent ajutător sau, într-un alt sens, instrument.
Există două concepţii asupra administraţiei: concepţia tradiţională, conform căreia
administraţia este un instrument în mâna guvernanţilor pentru punerea în practică a politicilor
acestora şi concepţia modernă, conform căreia administraţia reprezintă un aparat care
furnizează anumite servicii cetăţenilor, funcţionând în slujba lor.
Noţiunea de “administraţie” are, în principal, trei accepţiuni. Prima, în sens
material, desemnează activitatea de a administra, de a realiza administraţia. Cea de-a doua, în
sens organic, are în vedere structura indispensabilă în înfăptuirea administraţiei. Cea de-a treia,

8
Cornelius Castoriadis, Pouvoir, politique, autonomie, în Le monde morcelé, Paris, Seuil, 1990, p. 124
9
Administraţia ca instituţie, scrisă cu majusculă, cuprinde deopotrivă structura şi activitatea sa şi
are drept scop îndeplinirea sarcinilor primite de la puterea politică, precum şi satisfacerea
intereselor generale, cu respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor9.
Primele două accepţiuni pot face referire la orice formă de administraţie, inclusiv la
cele din domeniul privat, ultima are în vedere exclusiv administraţia publică.
Caracteristicile care deosebesc administraţia publică de cea privată, trebuie să
pornească de la explicarea conceptului „public”, ce are mai multe înţelesuri:
a) Este „public” ceea ce priveşte pe fiecare dintre cetăţeni şi comunitatea în
ansamblul ei. Orice se poate transforma într-un obiectiv legitim al acţiunii publice dacă îi
interesează pe toţi sau dacă satisface o nevoie recunoscută. Aceasta apare ca o consecinţă a
faptului că iniţiativele particulare nu pot oferi o rezolvare adecvată unor domenii esenţiale
pentru comunitate. Importanţa acestor domenii determină şi un regim juridic diferit aplicat
acţiunii administraţiei publice, fapt pentru care aceasta îşi desfăşoară activitatea în regim de
putere publică.
b) Acţiunile întreprinse în interesul general trebuie să fie supuse privirii cetăţeanului,
cei care acţionează având de dat socoteală publicului. Acest principiu al transparenţei implică
două aspecte: administraţia să fie supusă unor forme de control (Ex. Guvernul şi celelalte
organe ale administraţiei publice sunt supuse controlului parlamentar al activităţii lor) şi să
existe posibilitatea ca orice decizie să poată deveni publică.
c) Conceptul de „public” sugerează o formă de administraţie exercitată pentru public,
potrivit unei etici a serviciului public. Această etică presupune trăsături precum: preocuparea
pentru interesul public, respectul faţă de legi şi faţă de drepturile stabilite legal; obligaţia de a
îndeplini cu conştiinciozitate îndatoririle funcţiei.
Conform criteriului organic de definire a administraţiei publice, autorităţile care
realizează administraţia publică sunt: a) Preşedintele României; b) Guvernul României; c)
ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului; d) organele centrale de specialitate
care nu sunt în subordinea Guvernului; e) prefectul; f) organele locale de specialitate
subordonate ministerelor şi conduse de prefect; h) organele autonome locale (consiliul judeţean,
consiliul local, primarul); i) după caz, structurile subordonate tuturor autorităţilor de mai sus.
Administraţia publică este activitatea desfăşurată de anumite autorităţi publice,
prin intermediul căreia sunt conduse şi rezolvate, în regim de putere publică, în condiţii de
transparenţă şi potrivit unei etici specifice, treburile publice.
5.3. Caracteristicile administraţiei publice
Deşi unele caracteristici ale administraţiei publice rezultă şi din analiza funcţiilor
acestora în cadrul sistemului social global, considerăm utilă menţionarea şi prezentarea lor
succintă, în mod distinct, astfel cum au fost ele formulate încă din anul 1969 de Henry Puget în
lucrarea sa Les institutions administratives etrangeres.
a) Administraţia constituie un corp intermediar, creat în vederea acţiunii. Aceasta
înseamnă că este totdeauna subordonată Guvernului care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numeşte
şefii şi îi furnizează mijloacele. Nefiind un organism independent sau, mai precis spus, nu este
în întregime autonom, administraţia publică trăieşte sub o autoritate.
Chiar subordonată, administraţia păstrează o parte din putere, care îi este proprie.
Ca instrument al Statului, administraţia posedă totdeauna puteri de care nu dispun
particularii. Fiind făcută pentru a acţiona, administraţia îndeplineşte două mari categorii de
sarcini:
- de execuţie, care implică interpretarea unor texte, căutarea şi executarea mijloacelor,
coordonarea între activităţile diverse şi procedee diferite, adaptarea mijloacelor şi procedurilor
la împrejurări;
- de elaborare, care comportă pregătirea de către administraţie a textelor care devin
obligatorii pentru această administraţie, o dată ce sunt acceptate de Guvern sau organele
legislative.

9
Mihai T. Oroveanu, Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura Cerna, Bucureşti, 1996, p. 25
10
 b) Administraţia este ierarhizată şi ordonată. Ierarhia administrativă este un procedeu
care asigură coeziunea şi disciplina, ea permite Guvernului să ţină administraţia în mână, iar în
interiorul administraţiei facilitează transmiterea ordinelor, repartizarea responsabilităţilor şi
supravegherea executării.
c) Administraţia este remunerată, civilă, laică şi egalitară. În acest sens, remarcăm
următoarele aspecte:
- există puţine cazuri în care funcţiile publice sunt gratuite, situaţiile în care nu se
primeşte nici o retribuţie sunt o excepţie;
- nevoile publice, altele decât cele pe care le implică forţele armate, sunt rezolvate
prin administraţia civilă;
- în prezent (deşi nu în toate ţările laicitatea se manifestă în întregime) peste tot,
administraţia este laică, pentru că foloseşte un personal care nu este clerical şi care nu intervine
direct pentru asigurarea unor nevoi religioase;
- administraţia este egalitară, în sensul că furnizează servicii tuturor, fără a face
distincţie de origine, rasă, partide politice.
d) Administraţia este formalistă (acţionează după anumite proceduri), scrisă (are la
bază documente, fapte, decizii, consemnate în documente scrise) şi birocratică (în sensul că
acţionează în locurile şi cu personalul său).
e) Administraţia este permanentă, ea necesită cunoaştere şi tehnicitate ceea ce
necesită folosirea unor veritabili tehnicieni (ingineri, medici, jurişti), dar şi însuşirea tehnicităţii
de către întreg personalul administrativ.
f) Administraţia publică este într-o continuă expansiune, pretutindeni există o creştere
a serviciilor publice. Alături de serviciile publice ale statului, există numeroase servicii ale
colectivităţilor locale.
5.4. Funcţiile administraţiei publice în cadrul sistemului social global
În cadrul sistemului social global, putem distinge două categorii de funcţii ale
administraţiei publice:
a) Funcţia principală, ce are menirea de a organiza şi a asigura execuţia, folosind
autoritatea sa şi chiar constrângerea (în ultimă instanţă).
Determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică, de
mecanism intermediar de execuţie, această funcţie primară are mai multe laturi:
- funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;
- funcţia de organizare a executării deciziilor politice;
- funcţia de executare directă, în concret – în anumite cazuri – a deciziilor politice.
b) Funcţiile derivate ale administraţiei publice, care se referă la scopurile acţiunilor
desfăşurate de aceasta:
- funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii,
care asigură continuitatea şi perenitatea societăţii;
- funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită
transformărilor produse în evoluţia diferitelor componente ale societăţii (în special cea
economică).
5.5. Principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice teritoriale
Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii privind organizarea
administraţiei publice teritoriale, şi anume:
- principiul centralizării;
- principiul deconcentrării;
- principiul descentralizării.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe, care se manifestă în
guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are caracter
naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de diversitate
corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este determinată de consideraţii de ordin geografic şi
istoric.

11
 Privită prin prisma prevederilor noastre constituţionale, corelate cu dispoziţiile legilor
privind administraţia publică locală şi, respectiv, alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale are la bază următoarele
principii:
- principiul autonomiei locale;
- principiul descentralizării;
- principiul deconcentrării serviciilor publice;
- principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale;
- principiul legalităţii;
- principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes
deosebit.

6. Raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului social

6.1. Administraţia publică şi elementele sistemului politic

Administraţia publică presupune acţiunea neîntreruptă care are drept scop
asigurarea condiţiilor pentru desfăşurarea ritmică a vieţii statului. Ea trebuie să servească
realităţile sociale în dinamica lor.
Administraţia publică este direct influenţată de regimul politic existent într-un stat
sau altul.
Pentru exemplificare, avem în vedere doar două din cele mai semnificative regimuri
politice cunoscute: liberal şi autoritar.
Administraţia în regim liberal se plasează sub autoritatea directă a Guvernului, dar se
organizează şi funcţionează după liniile generale pe care le impun aleşii poporului, după
consultările electorale a două sau mai multe partide. Liberalismul antrenează în mod necesar
descentralizarea şi tinde să încredinţeze gestiunea colectivităţilor locale, organelor alese.
În regimul autoritar, administraţia este dependentă complet de executiv, ea rămâne
subordonată legii, însă legea rezultă din voinţa unui colegiu guvernamental sau a unui dictator,
nu din aceea a reprezentanţilor aleşi ai naţiunii.
Revenind la raporturile dintre administraţia publică şi elementele sistemului politic,
avem în vedere:
a) Raporturile dintre administraţia publică şi partidele politice, astfel cum acestea
sunt reflectate în prevederile constituţionale şi celelalte acte normative ce guvernează
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.
Avem în vedere faptul că suveranitatea naţională aparţine poporului şi că acesta o
exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum şi că nici un grup şi nici o persoană
nu pot exercita suveranitatea în nume propriu. În condiţiile în care pluralismul reprezintă o
garanţie şi o condiţie a democraţiei constituţionale, partidele politice se constituie şi îşi
desfăşoară activitatea numai în condiţiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea şi la
exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând cu stricteţe suveranitatea naţională,
integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei.
Partidele şi formaţiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se
supraordonează administraţiei publice, aşa cum se petreceau lucrurile în statul totalitar.
Voinţa partidelor politice nu se poate impune administraţiei publice decât filtrată prin
sita prevederilor Constituţiei şi a celorlalte legi, care precizează cu exactitate tehnologia
transformării opţiunilor politice în decizii politice, iar apoi în norme juridice (singurele
obligatorii pentru administraţia publică).
Apolitismul administraţiei publice, în sensul insubordonării ei faţă de partidele
politice, apare ca o rezultantă logică a realităţii că administraţia publică îşi realizează funcţiile în
baza legităţilor proceselor generale şi specifice de conducere a activităţii administrative a
statului şi a colectivităţilor locale, reguli care trebuie să facă abstracţie de caracterul puterii
politice, de culoarea politică a partidului de guvernământ.

12
 b) Raporturile dintre administraţia publică şi puterea legislativă
În condiţiile statului de drept, organul reprezentativ suprem prin care poporul exercită
suveran puterea şi unica autoritate legiuitoare a ţării este Parlamentul.
Din punct de vedere funcţional, putem aprecia că administraţia publică se
subordonează autorităţii legiuitoare, ea fiind chemată să execute legea nemijlocit sau să
organizeze executarea acesteia.
În acest sens, legislativul este autorizat să stabilească structurile organizatorice şi
modul de funcţionare a administraţiei, alegând sau numind autorităţile administraţiei publice,
conducerile acestora, adoptând norme de organizare şi funcţionare pentru toate autorităţile
administraţiei publice, în măsură a răspunde în cât mai bune condiţii scopului pentru care
fiinţează administraţia.
6.2. Administraţia publică şi mediul juridic
Cadrul juridic al administraţiei publice ne permite să caracterizăm mai exact modul în
care se realizează funcţiile administraţiei în cadrul statului de drept.
Administraţia publică nu poate fi concepută în afara organizării statale a societăţii.
Acesta este motivul pentru care este imposibil ca administraţia să fie separată de
drept. Se poate spune că în statul de drept administraţi apublică poate determina crearea unor
condiţii favorabile de gestionare a tuturor colectivităţilor locale, a serviciilor social-culturale şi
economice, potrivit intereselor şi nevoilor celor administraţi.
Principiile fundamentale care stau la baza statului de drept presupun un anume cadru
normativ, prin care se realizează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice şi prin care
se stabileşte sistemul principial juridic ce guvernează întreaga administraţiei publică.
În întreaga sa activitate, administraţia publică se subordonează normelor juridice,
însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi asigurarea înfăptuirii acestora.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE ŞI STUDII DE SPECIALITATE:

● Chevalier Jacques, Science administrative, Paris, P.U.F, 1986;
● Drăganu Tudor, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 1998;
● Deleanu Ion, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat, Editura Europa Nova, Bucureşti,
1996;
● Duguit Leon, Traité de droit constitutionnel, vol. I, Paris, 1927;
● Hall John A., Ikenberry John, Statul, Editura Du Style, Bucureşti, 1998;
● Durkheim Emile, De la division du travail social, P.U.F., Paris, 1960;
● Ionescu Cristian, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1997;
● Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediţia a III-a, vol. 1, Editura All Beck,
Bucureşti, 2001;
● Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, Editura Marvan, Bucureşti 1934, vol. I;
● Oroveanu Mihai T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura Cerna, Bucureşti, 1996;
● Rivero Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990;
● Troper Michel, La separation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle francaise, Paris,
L.G.D.J, 1980;

ACTE NORMATIVE:
● Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei
României nr. 429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 767 din 31 decembrie
2003;

13
 CAPITOLUL al II-lea
DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI FUNDAMENTELE DREPTULUI COMUNITAR

1. Apariţia fenomenului juridic şi definiţia dreptului

Dreptul este un fenomen social inerent societăţii omeneşti.

Orice colectivitate umană are nevoie de organizare şi ordine, pentru realizarea cărora
apar anumite reguli de conduită, norme menite a asigura convieţuirea, a armoniza şi orienta într-
un anumit mod interesele membrilor ei.
În societăţile arhaice, concomitent cu primele forme de organizare în familie, gintă
sau trib, au apărut primele norme ce s-au impus ca deprinderi, tradiţii, obiceiuri.
O normă socială devine normă de drept din momentul în care neglijarea sau
încălcarea ei este urmată, sub formă de ameninţare sau în mod real, de aplicarea unei forţe
fizice, exercitate de un individ sau de un grup, ca un privilegiu socialmente recunoscut al
acestuia10.
Aşadar, ne aflăm în prezenţa unei evoluţii care implică existenţa unor guvernanţi,
diferiţi de guvernaţi, precum şi deţinerea de către primii, în mod legitim, a mijloacelor de
constrângere necesare asigurării respectării normelor de conduită.
O dată ce puterea politică ia forma puterii de stat, putem vorbi despre drept ca despre
o entitate definitiv conturată şi desprinsă de alte tipuri de norme, altfel spus, despre drept ca
ordine juridică. În acelaşi context apare, alături de normele juridice cutumiare, dreptul scris.
Fenomenul juridic este unul complex şi el se manifestă în societate în cadrul mai
multor planuri : planul spiritual, ideatic, unde vom distinge concepţiile, ideile, teoriile,
reprezentările despre drept, adică ştiinţa juridică, ideologia juridică, cultura juridică şi conştiinţa
juridică ; planul normativ – ansamblul reglementărilor juridice care alcătuiesc dreptul obiectiv ;
planul relaţiilor sociale, în care apar raporturile juridice cu drepturile subiective şi obligaţiile
juridice şi planul faptic, ce cuprinde faptele juridice, adică acele evenimente sau acţiuni care
produc efecte juridice.
Definiţiile date dreptului sunt caracterizate de diversitate, în funcţie de epoca în care
au trăit autorii lor, de orientarea lor filosofică, de şcoala sau curentul teoretic căruia i-au
aparţinut.
Celsus afirmă că dreptul este arta binelui şi a echităţii. Ulpian a căutat să definească
dreptul prin formularea principiilor sale fundamentale: a trăi onest, a nu dăuna altuia şi a-i da
fiecăruia ce i se cuvine. Juristul Jean Louis Bergel, arată că dreptul este ansamblul regulilor de
conduită care reglementează într-o societate raporturile sociale şi al căror respect este
asigurat, la nevoie, prin constrângerea publică11.

2. Drept public şi drept privat.

Trăsăturile şi definiţia dreptului administrativ

Dreptul public însumează ansamblul normelor juridice care reglementează modul de

organizare şi de funcţionare a instituţiilor statului, atribuţiile acestora, raporturile dintre stat şi
supuşii săi, precum şi raporturile dintre state. În toate aceste raporturi, statul sau organismele
sale specializate sunt învestite cu prerogativele decurgând din puterea suverană a poporului şi, în
această calitate, statul elaborează legi, organizează executarea acestora şi sancţionarea încălcării
lor, precum şi alte măsuri obligatorii, menite să asigure ordinea socială şi progresul economic, să
apere drepturile şi libertăţile indivizilor. Dreptul public este format din: dreptul constituţional,
dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul internaţional public.

10
Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954, p. 208
11
Theorie generale du droit, Dalloz, Paris 1989, p. 18

14
 Dreptul privat cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementează drepturile
şi obligaţiile persoanelor fizice şi juridice private şi definesc raporturile dintre ei. Dreptul privat
este format din: dreptul civil, dreptul familiei, dreptul muncii ş.a.
Dreptul public se distinge de dreptul privat prin două caracteristici :
1) în raporturile de drept public, întotdeauna unul dintre subiecte este statul, pe când
în raporturile de drept privat pot fi şi două persoane private;
2) în raporturile juridice de drept public se urmăreşte interesul general al societăţii, în
timp ce într-un raport juridic de drept privat, fiecare parte urmăreşte un interes personal.
Trăsăturile esenţiale ale dreptului administrativ sunt:
a) un pronunţat caracter de mobilitate (normele de drept administrativ sunt foarte
dinamice, modificându-se, de regulă, la scurt timp după apariţie);
b) subiectele raportului de drept administrativ se află, de obicei, în raporturi de
subordonare;
c) soluţionarea de către organele proprii ale administraţiei publice a unor conflicte
juridice apărute între organele administraţiei publice şi particulari (persoane fizice şi juridice);
d) activitatea organelor administraţiei publice, sub formă de acte şi fapte de drept
administrativ, este supusă atât controlului ierarhic propriu, cât şi controlului organelor puterii
judecătoreşti şi al altor factori care contribuie la înfăptuirea administraţiei publice.
Dreptul administrativ este o ramură distinctă a sistemului de drept, cuprinzând
ansamblul normelor juridice care reglementează raporturile sociale ce apar în cadrul
desfăşurării activităţii executive de către autorităţile administraţiei publice.
Obiectul dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care reprezintă
obiectul activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, respectiv acele
raporturi în care autorităţile administraţiei publice înfăptuiesc puterea executivă, fiind
purtătoare ale autorităţii publice.

3. Normele de drept administrativ – definiţie, clasificare, structură

Normele de drept administrativ sunt acele norme juridice care reglementează

raporturile sociale apărute în cadrul activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi
locale.
În funcţie de criteriul obiectului de reglementare, normele de drept administrativ pot
fi împărţite în:
a) norme care reglementează organizarea autorităţilor şi serviciilor administraţiei
publice centrale şi locale;
b) norme care reglementează funcţionarea autorităţilor şi serviciilor administraţiei
publice centrale şi locale;
c) norme care reglementează relaţiile persoanelor fizice, persoanelor juridice şi ale
altor organisme nonguvernamentale, cu autorităţile administrative, care cuprind drepturile şi
obligaţiile acestora decurgând din raporturile de drept administrativ.
În funcţie de sfera de cuprindere:
a) norme generale, care au o sferă largă de reglementare,
b) norme speciale, care reglementează grupuri distincte de raporturi sociale sau se
referă la o categorie distinctă de subiecte,
c) norme excepţionale, care sunt adoptate pentru a reglementa situaţii deosebite.
După criteriul caracterului conduitei pe care o prescriu:
a) norme onerative – prescriu în mod expres obligaţia de a săvârşi o acţiune;
b) norme prohibitive – interzic săvârşirea unei acţiuni;
c) norme permisive – fără a obliga sau interzice în mod categoric o acţiune, prevăd
posibilitatea ca subiectul să-şi aleagă singur o conduită, cu respectarea ordinii de drept. Normele
permisive se pot împărţi în mai multe categorii:
- norme supletive – care stabilesc reglementarea ce se va aplica, în cazul în care
subiectul nu a ales singur conduita, în limitele legii;
- norme de împuternicire – prin care se prevăd anumite competenţe sau atribuţii ale
subiectelor de drept, al căror exerciţiu nu este obligatoriu;
15
 - norme de stimulare – care, având drept scop încurajarea unei acţiuni, răsplătesc pe
autorul ei;
- norme de recomandare – sunt prevederi neobligatorii, adresate unor organizaţii
autonome prin care sunt îndemnate să urmeze o anumită conduită.
Principalele norme ale dreptului administrativ au un caracter onerativ, prin care
subiectele de drept la care acestea se referă sunt obligate la o anumită conduită.
Normele dreptului administrativ, ca orice norme juridice, cuprind cele trei elemente:
ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
Ipoteza cuprinde condiţiile, împrejurările sau faptele în raport cu care se aplică şi
subiectele la care se referă dispoziţia, precum şi alte elemente care contribuie la înţelegerea
prevederilor normei: principii, scopuri, înţelesul unor termeni. Ipoteza normei poate fi absolut
determinată sau relativ determinată.
Dispoziţia este partea cea mai importantă a normei juridice şi se referă la conduita pe
care trebuie să o aibă cei cărora li se adresează. Dispoziţia prevede fie obligaţia de a înfăptui
unele acţiuni, fie obligaţia de a se abţine de la înfăptuirea anumitor acţiuni, după cum poate să le
permită, să le recomande sau să le stimuleze.
Sancţiunea normei de drept administrativ cuprinde urmările juridice care decurg în
cazul nerespectării normei. În literatura de specialitate au fost identificate următoarele forme ale
sancţiunii normei de drept administrativ: sancţiuni administrativ-disciplinare (destituirea din
funcţie, revocarea alegerii, mutarea disciplinară); sancţiuni administrativ-contravenţionale
(avertismentul, amenda); sancţiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea
prejudiciului produs printr-o daună materială sau morală); măsuri de constrângere cu caracter
nesancţionator; măsuri cu privire la actele juridice (anulări, suspendări, căi de atac).

4. Izvoarele dreptului administrativ

Prin izvoare formale ale dreptului înţelegem formele de exprimare a dreptului, adică
modalitatea de instituire sau de recunoaştere de către puterea de stat a normelor juridice în
procesul de creare a dreptului.
4.1. Legea şi celelalte acte juridice normative
În sistemul de drept românesc, izvoarele scrise ale dreptului administrativ se împart
în: legi şi acte normative emise pe baza şi în vederea executării legilor.
LEGEA este actul normativ elaborat de către Parlament, organul reprezentativ
suprem al poporului român şi unica autoritate legislativă a ţării, care, reglementând cele mai
importante relaţii sociale, dispune de o forţă juridică superioară celorlalte acte normative, ce i
se conformează.
Legea poate fi constituţională, organică sau ordinară.
Constituţia reprezintă sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de
administraţie publică.
O mare parte a legilor organice vizează, fie structural, fie funcţional, administraţia
publică: organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; organizarea
administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; statutul
funcţionarilor publici; contenciosul administrativ; sistemul electoral, organizarea serviciilor
publice de radio şi televiziune, organizarea autorităţilor administrative centrale autonome,
structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei, pregătirea populaţiei, a economiei
şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor militare organizarea şi funcţionarea
celorlalte componente ale forţelor armate ş.a.
În ceea ce priveşte legile ordinare, ele sunt izvoare de drept administrativ numai în
măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice.
Acte normative emise pe baza şi în vederea executării legilor sunt:
a) Hotărârile Guvernului sunt acte normative pe care acesta le emite pentru
organizarea executării legilor (art. 108 alin. 2 din Constituţie);
b) Ordonanţele Guvernului emise în baza unor legi speciale de abilitare a
Parlamentului şi care pot interveni numai în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta (art.
108 alin.3 din Constituţie);
16
 c) Decretele prezidenţiale cu caracter normativ, emise de Preşedintele României în
situaţiile prevăzute de Constituţie: cu ocazia declanşării mobilizării, a instituirii stării de urgenţă,
a stării de asediu, ori a declanşării războiului (art. 92 şi 93);
d) acte normative (ordine, instrucţiuni ş.a.) ale administraţiei publice centrale
(ministere, alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, organe administrative
centrale autonome);
e) ordinele prefectului;
f) hotărârile Consiliului judeţean;
g) hotărârile Consiliului local;
h) dispoziţiile primarului.
4.2. Tratatele şi Convenţiile internaţionale
Tratatele internaţionale ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul
intern. Aşadar, acestea pot constitui izvoare ale dreptului administrativ dacă îndeplinesc două
condiţii:
1) sunt ratificate conform dispoziţiei Constituţiei României;
2) cuprind reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.
Potrivit alin. 2 al art. 20 din Constituţie, dacă există neconcordanţă între pactele şi
tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile
interne, au prioritate reglementările internaţionale.
Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale
din 4 noiembrie 1950, dă dreptul cetăţenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a
formula un recurs individual în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dacă se consideră
victime ale unor încălcări ale drepturilor garantate prin Convenţie, după ce au epuizat căile de
atac oferite de dreptul naţional. După 1990, România a devenit membră a Consiliului Europei şi
a ratificat Convenţia, astfel încât normele cuprinse de aceasta au devenit norme de drept intern.
4.3. Obiceiul juridic (cutuma)
Obiceiul este o regulă de conduită ce se formează spontan, ca urmare a aplicării ei
repetate într-o perioadă de timp relativ îndelungată, într-o colectivitate umană12.
Puterea de stat are faţă de obiceiurile existente următoarele atitudini:
a) de recunoaştere şi de consacrare – conferindu-le forţă juridică acelora pe care le
consideră utile sau necesare în consolidarea ordinii de drept;
b) de acceptare şi tolerare a acelora care, prin semnificaţia şi importanţa lor, nu
reclamă transformarea lor în norme cu caracter juridic, iar prin prevederile lor, nu contravin
ordinii de drept;
c) de interzicere a acelora care contravin ordinii instituite şi apărate de puterea de stat.
Obiceiurile care sunt recunoscute şi dobândesc forţă juridică devin obiceiuri juridice
(cutume) şi sunt izvoare de drept.
În dreptul nostru, cutuma are astăzi o valoare redusă. Ea mai poate fi întâlnită în
dreptul maritim, sub formă de uzanţe portuare, şi în dreptul civil, în materie de servituţi şi
raporturi de vecinătate, de uzufruct, de executare a contractelor şi de interpretare a voinţei
părţilor, de vânzare şi de locaţiune.
4.4. Practica judiciară
Practica judecătorească este alcătuită din totalitatea hotărârilor judecătoreşti
pronunţate de instanţe, indiferent de grad.
Instanţele de judecată soluţionează cauzele care se deduc în faţa lor şi pronunţă
hotărâri în baza legii. O dată sesizat, judecătorul trebuie să judece cauza şi, prin interpretarea şi
aplicarea unei norme juridice, să pronunţe hotărârea.
Actele de autorittate administrativă sunt şi ele supuse controlului judecătoresc, pe
calea contenciosului administrativ
În materia controlului constituţionalităţii legilor există atât sisteme de control
parlamentar, cât şi sisteme de control judecătoresc.

12
Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, Op.cit., p. 53
17
 În doctrina occidentală, se recunoaşte practicii judiciare rorlul de izvor de drept, fiind
vorba de practica instanţelor de contencios administrativ şi, mai nou, a instanţelor de contencios
constituţional.
În sistemul nostru de drept, practica judiciară nu este considerată izvor de drept. Însă,
în doctrina românească de drept administrativ mai recentă s-au exprimat opinii privind
necesitatea adoptării şi la noi a punctului de vedere din doctrina occidentală, considerându-se că
textul de lege neconstituţional sau textul de act administrativ ilegal, o dată ce sunt declarate
astfel, nu se mai aplică, ieşind astfel din sfera izvoarelor dreptului administrativ. Ne aflăm astfel
în prezenţa unui „legislator negativ”.
4.5. Doctrina juridică
Doctrina juridică cuprinde analizele, interpretările şi teoriile pe care specialiştii le
emit în cadrul studiului fenomenului juridic.
În dreptul românesc, doctrina nu este recunoscută ca izvor de drept, iar autorii de
drept administrativ sunt unanimi în a accepta această poziţie.

5. Raporturile de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ sunt acele raporturi juridice care iau naştere prin
reglementarea de către normele dreptului administrativ a raporturilor sociale care intervin în
rezolvarea sarcinilor administraţiei publice de către autorităţile acesteia.
Orice raport juridic este constituit din următoarele elemente: subiect, conţinut, obiect.
Pentru naşterea unui raport juridic administrativ sunt necesare cel puţin două
persoane, care se numesc subiecte. Unele dintre subiecte sunt, în cadrul aceluiaşi raport, titulare
de drepturi, altele, de obligaţii sau, în mod corelativ, şi de drepturi şi de obligaţii. În cadrul
unora dintre raporturile juridice administrative sunt precizaţi, în mod concret şi individual, atât
titularii de drepturi, cât şi titularii de obligaţii. Există însă şi raporturi în care doar unul dintre
subiecte este precizat, anume titularul drepturilor, iar toate celelalte persoane rămân titulare de
obligaţii.
Având în vedere că activitatea administrativă este îndeplinită de autorităţile
administraţiei publice, cel puţin unul dintre subiectele raportului juridic administrativ este
învestit cu putere publică.
În funcţie de subiectele participante, raporturile juridice administrative se pot clasifica
în două categorii:
1) raporturile juridice administrative în care ambele subiecte sunt autorităţi ale
administraţiei publice;
2) raporturile juridice administrative, în care un subiect aparţine sistemului
administraţiei publice, iar celălalt subiect este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului.

Obiectul raportului juridic administrativ, ca şi în cazul altor raporturi juridice, îl

constituie conduita părţilor, adică acţiunea şi inacţiunea subiecţilor.
Conţinutul raportului juridic administrativ îl formează drepturile şi obligaţiile
părţilor, cu particularitatea conform căreia organul administrativ, în calitate de subiect al
raportului juridic administrativ, nu are facultatea, ci obligaţia de a le exercita, aceasta fiind
asigurată, la nevoie, prin puterea publică a statului.

6. Fundamente ale dreptului comunitar

6.1. De la dreptul administrativ comparat la dreptul administrativ european unitar

Europa este un ansamblu juridic complex, dotat cu instituţii, norme, proceduri
aplicabile în domenii variate, convergente ecronomicului. O Europă a statelor din punct de
vedere politic, dar care, din punctul de vedere al dreptului, al raportului dintre nivelul comunitar
şi nivelul naţional, se înscrie într-o formă federală.
Dreptul comunitar european este alcătuit din norme ale dreptului administrativ,
provenite în special din zona dreptului care guvernează managementul public. În acest sens,
18
Uniunea Europeană, descrisă de Curtea Europeană de Justiţie ca o comunitate bazată pe lege, ar
putea fi numită mai corect „o comunitate bazată pe dreptul administrativ”.
Principiile dreptului administrativ francez, în dezvoltarea şi determinarea căruia
Consiliul de Stat a jucat un rol determinant, au exercitat o influenţă semnificativă asupra
sistemelor de drept administrativ din întreaga Europă. Cu toate acestea, dreptul administrativ a
apărut în mod forţat şi sub presiune din dreptul comparat, din tendinţa izolării sale la nivel
naţional.
Perspectiva extinderii dreptului administrativ dincolo de frontiere a apărut numai
după fondarea Comunităţii Europene.
Având în vedere importanţa pe care autorii de specialitate o acordă dreptului
administrativ comparat şi rolul pe care acesta îl are, prin metodele pe care le utilizează, pentru o
cât mai bună înţelegere a caracteristicilor ramurii dreptului administrativ, în general, şi a
dreptului comunitar, în particular, am considerat utile doar câteva aprecieri cu privire la acest
concept:
- neexistând o definiţie generală recunoscută, dreptul comparat poate fi descris ca
punerea faţă în faţă a legislaţiilor diferite, având în vedere că acest proces poate fi extins atât la
spiritul şi stilul întregului sistem legal, cât şi la soluţiile problemelor individuale;
- dreptul comparat este o metodă de a dobândi cunoştinţe, este capabil să ofere soluţii
şi urmăreşte ţeluri specifice relevante pentru practică;
- dreptul comparat poate să aducă o contribuţie decisivă la dezvoltarea şi funcţionarea
efectivă a unei organizaţii internaţionale şi la stabilirea cadrului legislativ intern al acesteia;
- de departe, cea mai importantă funcţie a sa este de a pregăti o unificare
transnaţională a dreptului, pentru a fi implementat în legislaţiile naţionale;
- scopul său este de a reduce sau a elimina, pe cât posibil, diferenţele dintre sistemele
de drept naţionale;
- unificarea dreptului este mai puţin o chestiune de putere şi mai mult o problemă de
convingere şi de dezvoltare a consensului;
- la începuturile dreptului administrativ comparat, atenţia s-a îndreptat în primul rând
în a experimenta sistemele de drept administrativ străine, mult mai dezvoltate, accesibile în
practica doctrinei proprii.
În contextul Comunităţii Europene, Curtea Europeană este preocupată, mai ales, de
rezultatele dreptului administrativ comparat. Dreptul comparat este de o relevanţă specială,
acolo unde dreptul comunitar trebuie interpretat în lumina variatelor versiuni lingvistice.
Rolul dreptului comparat în evoluţia unui drept administrativ european unitar nu este
totuşi limitat la procesul de concretizare a principiilor generale de drept de către Curtea de
Justiţie. Atât Consiliul, cât şi Comisia trebuie să-l utilizeze pentru a realiza, prin intermediul
legislaţiei, o formă unificată de drept administrativ european, care să acorde atenţie suficientă
caracteristicilor naţionale dar, de asemenea, să corespundă structurii şi obiectivelor Uniunii
Europene.
Nu trebuie neglijat nici faptul că dreptul administrativ comparat poate contribui la o
îmbogăţire reciprocă a legislaţiilor administrative în statele membre.
6.2. Elementele definitorii ale dreptului comunitar
6.2.1. Noţiune, obiect şi clasificare
Dreptul comunitar constituie ansamblul normelor juridice aplicabile în ordinea
juridică comunitară.
Într-un sens foarte strict, în doctrina de specialitate, se subliniază că dreptul
comunitar cuprinde normele juridice încluse în Tratatele institutive, împreună cu convenţiile şi
protocoalele anexate lor, tratatele comunitare subsecvente, precum şi regulile conţinute în
actele adoptate de instituţiile comunitare de-a lungul timpului. În sens larg însă, dreptul
comunitar include şi acele reguli nescrise aplicabile în ordinea juridică, cum ar fi principiile
generale de drept comune sistemelor de drept comune ale statelor membre, jurisprudenţa Curţii
de justiţie a Comunităţilor Europene, regulile reieşite din relaţiile externe ale Comunităţilor sau
normele complementare izvorâte din actele convenţionale încheiate de statele membre în
aplicarea Tratatelor.

19
 O interpretare şi o prezentare succintă a noţiunii de drept comunitar, ar duce la
concluzia că acesta reprezintă totalitatea normelor juridice care guvernează, pe de o parte,
organizarea şi funcţionarea instituţiilor Uniunii Europene şi, pe de altă parte, politicile acesteia.
Potrivit noilor reglementări juridice, se formează treptat un drept instituţional al
comunităţilor europene, care are izvoare proprii, principii definitorii şi reglementări de natură a
contura o ordine juridică cu trăsături specifice.
Analiza dreptului comunitar duce la concluzia că suntem în prezenţa unui tip de drept
deosebit, care nu se confundă cu dreptul intern al statelor membre şi nici cu sistemul juridic
internaţional.
Sintetizând, putem spune că obiectul dreptului comunitar îl constituie următoarele
categorii de dispoziţii:
- tratatele – rezultat al unei cooperări interstatale prin care s-au pus bazele unui
sistem instituţional în care au trasat reperele de organizare, în principal, în materie economică;
- legislaţia comunitară (cadrul pieţei – adică libera circulaţie a mărfurilor,
persoanelor, capitalurilor şi serviciilor între statele membre; cadrul politicilor şi acţiunile
comune în diverse sectoare: agricultură, industrie, transport, comerţ, energie);
- jurisprudenţa Curţii de Justiţie al cărei obiect ar putea fi tocmai armonizarea între
dreptul comunitar „interstatal” (tratate) şi dreptul comunitar „supranaţional” (regulamente,
directive, decizii), apoi armonizarea dreptului comunitar propriu-zis cu drepturile interne ale
statelor membre.
În funcţie de sursele sale, dreptul comunitar se împarte în:
a) drept originar (sau primar) – creat de Tratatele institutive ale Comunităţilor
Europene, împreună cu convenţiile şi protocoalele ce le sunt ataşate şi tratatele comunitare
subsecvente lor, inclusiv tratatele privind aderarea de noi state;
b) drept derivat (sau secundar) – cel rezultat prin activitatea instituţiilor comunitare
în aplicarea tratatelor comunitare.
În funcţie de conţinutul dreptului comunitar distingem:
a) drept instituţional – privind organizarea instituţiilor comunitare, puterile lor şi
relaţiile dintre ele sau cu exteriorul Comunităţilor;
b) drept material – privind regulile ce se aplică în domenii bine definite de tratatele
comunitare.
6.3. Izvoarele dreptului comunitar
Izvoarele dreptului comunitar pot fi definite ca modalităţi specifice prin care regulile
de conduită considerate necesare în structurile europene devin norme de drept prin acordul de
voinţă al statelor membre. În sens material, cerinţele dezvoltării economice şi sociale
configurează voinţa statelor de a stipula anumite norme juridice, în timp ce, în sens formal,
aceste reguli pot fi exprimate în tratate, acorduri, directive, regulamente, decizii.
A. Izvoarele scrise, în care sunt incluse:
a) – izvoarele primare (originare sau fundamentale);
b) – izvoare secundare, cuprinzând: acte obligatorii şi acte neobligatorii;
c) – acordurile internaţionale.
B. Izvoarele nescrise, care au în vedere:
a) – principiile generale de drept;
b) – jurisprudenţa;
c) – cutuma.
A. Izvoarele scrise ale dreptului comunitar
a) Izvoarele primare
Pot fi considerate izvoare primare acele acte juridice încheiate de cele şase state
europene (Franţa, Germania, Belgia, Olanda, Luxemburg şi Italia) prin care au luat naştere
Comunităţile Europene, precum şi cele prin care s-a declanşat şi s-a întărit procesul de integrare
europeană, pe care le putem grupa astfel:
- Tratatele constitutive: - Tratatul de la Paris din 1951, care a instituit Comunitatea
Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (încheiat pe 50 de ani, şi-a încetat valabilitatea la 23 iulie
2002, domeniul intrând sub regimul de drept comun al Comunităţii Europene); - Tratatele de la
Roma din 1957, care au instituit Comunitatea Economică Europeană (transformată în
20
Comunitatea Europeană, prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht în 1993) şi
Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), încheiate pe durată nedeterminată.
- Tratatele de revizuire a tratatelor originale: - Actul Unic European din 1986,
important pentru faptul că a stipulat extinderea votului cu majoritate calificată, recunoaşterea
oficială a Consiliului European, crearea Tribunalului de Primă Instanţă şi extinderea
competenţelor Comunităţii Europene în domeniul social; - Tratatul de la Maastricht din 1992,
privind instituirea unei Uniuni Europene, prin care s-a convenit includerea celor două tratate
(Tratatul Uniunii Europene şi Tratatul Comunităţii Europene) cu modificările aduse pe parcursul
anilor, precum şi a unor elemente noi privind instituţiile europene şi funcţionarea; - Tratatul de
la Amsterdam din 1997, prin care se modifică Tratatul de Uniune Europeană şi s-a instituit
Comunitatea Europeană, precum şi unele acte conexe; - Tratatul de la Nisa din 2001, neratificat
încă de statele membre.
- Protocoalele şi convenţiile anexate la tratate, cu aceeaşi valoare juridică cu
tratatele. Unele dintre ele sun de o importanţă deosebită, cum ar fi spre exemplu: - Protocolul
privind statutul Băncii Europene de Investiţii, - Protocolul asupra statutului Curţii de Justiţie, -
Protocolul privind extinderea Uniunii Europene, anexat Tratatului de la Nisa, care cuprinde
dispoziţiile instituţionale cele mai substanţiale.
- Tratatele şi actele care modifică sistemul instituţional sau regulile bugetare, cum ar
fi: - Tratatul de fuziune a instituţiilor din 1965 (intrat în vigoare în 1967); - Actul privind
alegerea reprezentanţilor Adunării prin vot universal direct din 1976; - Tratatele bugetare de la
Luxemburg din 1870 şi de la Bruxelles din 1975.
- Tratatele şi actele referitoare la aderarea noilor state membre, care modifică în
mod necesar tratatele constitutive.
Deşi Curtea de Justiţie consideră că tratatele reprezintă Carta constituţională de bază
a Comunităţii, ele trebuie percepute ca izvoare de drept cu forţă juridică supremă, însă nu o
Constituţie a Uniunii (ele rămân tratate internaţionale, cu toate că în multe privinţe nu se supun
dreptului comun în materia tratatelor).
b) Izvoarele secundare
Deoarece tratatele constitutive nu puteau conţine toate regulile necesare pentru
desfăşurarea activităţii Comunităţii, ele au dat autorităţilor comunitare puterea de a completa,
preciza şi asigura punerea lor în aplicare.
Actele obligatorii
Dintre actele comunitare, au caracter obligatoriu regulamentul, directiva şi decizia.
Regulamentul are un caracter general, vizează statele şi persoanele şi este
obligatoriu în toate elementele sale şi direct aplicabil în toate statele membre. Regulamentul
este actul cel mai important şi solemn luat la nivel comunitar, instrumentul principal de punere
în practică a politicilor comunitare în diverse domenii: precizarea unor mecanisme comunitare;
organizarea relaţiilor de piaţă; reglementarea unor probleme privind concurenţa loială;
combaterea concurenţei neloiale.
Regulamentele pot fi adoptate de Consiliul European, de Parlamentul European şi de
Comisia Europeană, dar, potrivit Tratatului de la Maastricht, şi de Banca Centrală Europeană, în
domeniul său de competenţă.
Efectul direct al unui regulament înseamnă că el creează drepturi şi obligaţii direct în
persoana subiectelor de drept cărora li se adresează şi care se pot prevala de ele direct în faţa
instanţelor judecătoreşti naţionale.
Directiva este destinată numai statelor membre şi obligatorie pentru fiecare stat
căruia îi este adresată, în ceea ce priveşte rezultatul ce trebuie obţinut, lăsând însă
destinatarilor ei libertatea alegerii formei sau metodelor de implementare necesare. Directiva
poate fi un act general sau individual, este instrumentul principal de armonizare comunitară
(fiscalitate, norme etc.), se aplică prin intermediul destinatarului şi, deşi nu este direct aplicabilă
ca regulamentul, are efect direct.
Directivele sunt emise de instituţiile comunitare în baza Tratatelor constitutive ale
acestora.
Decizia este un act individual, emis de instituţiile europene în baza dispoziţiilor
Tratatelor constitutive. Parlamentul European şi Consiliul European sunt abilitate să adopte
21
decizii comune. Aceste decizii intră în vigoare la data fixată ori în a douăzecea zi de la
publicare, cu excepţia cazurilor în care se cere îndeplinită condiţia notificării.
De regulă deciziile, care sunt obligatorii în toate elementele lor pentru destinatarii pe
care îi desemnează, trebuie notificate acestora.
În Tratatul de la Maastricht se stipulează şi pentru Banca Centrală Europeană dreptul
de a adopta decizii.
Deciziile pot fi adresate şi unor agenţi economici în domenii de interes comunitar,
cum sunt cele privind concurenţa. Prin aceste decizii se urmăreşte descurajarea concurenţei
neloiale sau a altor practici care contravin orientărilor convenite cu privire la raporturile
comunitare, obligaţiile stipulate urmând a fi îndeplinite de subiectele cărora le sunt adresate (în
caz contrar, putând fi aplicate sancţiuni corespunzătoare).
Normele juridice comunitare prevăd obligaţia ca deciziile să fie motivate, aşa încât să
rezulte necesitatea şi oportunitatea lor, precum şi modalităţile de publicare, intrarea în vigoare şi
punerea în aplicare a acestora.
Actele neobligatorii
Majoritatea autorilor precizează ca fiind izvoare secundare şi acele acte care nu au
forţă juridică obligatorie, în speţă recomandările şi avizele, care sunt prevăzute de tratate. Sunt
autori care includ în această categorie şi aşa-zisele acte atipice (nedenumite, non-standard),
caracterizate însă de alţii ca surse (izvoare) complementare ale dreptului comunitar (deci, o
categorie distinctă, nu una inclusă în categoria izvoarelor secundare).
- Recomandările şi avizele, spre deosebire de celelalte acte emise de instituţiile
comunitare, nu au forţă juridică (cu unele excepţii, stipulate expres în normele comunitare), nu
impun obligaţii statelor membre, ele reprezentând punctul de vedere al instituţiilor comunitare
în unele probleme de interes general sau specific, în desfăşurarea activităţilor în cadrul
Uniunii.
Fondatorii Comunităţilor Europene au conferit acestor acte o semnificaţie morală şi
politică. Tratatul Comunităţii Europene prevede doar că recomandările şi avizele nu au forţă
obligatorie, ele sunt emise în materiile unde Comunitatea nu are putere normativă.
Recomandarea este, de regulă, folosită pentru a obţine o anumită acţiune sau conduită
din partea destinatarilor ei; cu alte cuvinte, îi invită să adopte o asemenea conduită. În schimb,
avizul este folosit pentru a exprima un punct de vedere, adică opinia unei instituţii cu privire la o
anumită situaţie.
Deoarece, în mod normal, recomandările şi avizele nu au forţă obligatorie, ele nu pot
fi supuse controlului de legalitate al Curţii de Justiţie şi nici nu pot face obiectul unei decizii
preliminare privind validitatea sau interpretarea lor.
- Actele atipice sunt cele neprevăzute de tratate, născute din practica instituţională şi
care poartă diverse denumiri: programe, rezoluţii, declaraţii, comunicări, deliberări, coduri de
conduită, concluzii. În această categorie intră şi regulamentele interne de organizare a
instituţiilor.
De cele mai multe ori acestea exprimă intenţii, angajamente de comportament sau
păreri, deziderate fără efecte juridice. Există şi unele situaţii când Curtea de Justiţie le
recunoaşte efecte juridice, judecând nu după formă sau denumire, ci după criteriul intenţiei
autorilor actului.
c) Acordurile internaţionale
În conformitate cu prevederile Tratatului Comunităţii Europene, pe baza
competenţelor externe, Comunităţile pot încheia acorduri internaţionale cu terţe ţări sau
organizaţii internaţionale. În privinţa încheierii acestor acorduri, Comunităţile nu au o
competenţă absolută, ci o împart cu statele membre. Astfel, aceste acorduri creează obligaţii în
egală măsură în sarcina Comunităţii Europene şi a statelor membre.
Ne putem afla în prezenţa a două mari categorii de acorduri:
- Acorduri încheiate de Comunităţi. În baza personalităţii juridice, Comunităţile
Europene au capacitatea de a încheia acorduri internaţionale cu ţări membre (state terţe), cu
grupuri de asemenea state sau cu organizaţii internaţionale, care îmbracă mai multe forme,
dintre care amintim: – acorduri pentru menţinerea regimului special acordat de un stat membru
unei ţări necomunitare; – acorduri de asociere pentru pregătirea unui stat candidat, în vederea
22
aderării sau pentru crearea unei uniuni vamale; – acorduri de cooperare cu anumite ţări membre;
– acorduri comerciale încheiate cu ţări, grupuri sau organizaţii internaţionale (exemplu:
acordurile încheiate cu GATT – Acordul General pentru Tarife şi Comerţ; GATS – Acordul
General pentru Comerţul cu Servicii; TRIPS – Acordul asupra aspectelor comerciale ale
dreptului de proprietate intelectuală).
Acordurile încheiate de Comunităţi (Uniunea Europeană) pot fi comerciale, de
cooperare economică şi tehnico-ştiinţifică.
De la intrarea în vigoare, acordurile externe aparţin ordinii juridice comunitare.
Dacă obiectul acordului depăşeşte competenţa comunitară, acordurile trebuie
încheiate atât de Comunitate, cât şi de statele membre (acorduri mixte).
- Acordurile încheiate de statele membre
- Acordurile încheiate cu state terţe sunt opozabile Comunităţii, atunci când
sunt încheiate de state după intrarea în Comunitate şi dacă sunt compatibile cu tratatele
constitutive. Statele nu pot aduce atingere obligaţiilor comunitare prin încheirea unor convenţii
internaţionale.
- Acordurile încheiate între statele membre permit reglementarea unor situaţii
ce prezintă legături cu activităţile Comunităţii, dar pentru care instituţiile comunitare nu deţin
competenţe.
Acordurile anterioare intrării în vigoare a tratatelor constitutive sunt inopozabile
Comunităţii, dacă sunt incompatibile cu tratatele.
Acordurile posterioare au ca scop extinderea limitelor teritoriale ale reglementărilor
naţionale şi crearea unui drept uniform la nivelul Comunităţii.
B. Izvoarele nescrise ale dreptului comunitar
a) Principiile generale ale dreptului se pot constitui în surse nescrise numai în măsura
în care sunt considerate astfel în practică de Curtea de Justiţie.
Acestea sunt reguli de un înalt grad de generalitate, ce reflectă concepţii şi valori
esenţiale ale dreptului şi ale justiţiei, cărora li se supun atât ordinea juridică comunitară, cât şi
cea a statelor membre. În literatura de specialitate se apreciază că aceste principii pot fi grupate
în mai multe categorii:
- Principii generale deduse din natura comunităţilor: de solidaritate şi egalitate între
statele membre; echilibrului instituţional; repartiţiei puterilor şi a competenţelor; liberei
circulaţii; liberei concurenţe; nediscriminării după naţionalitate etc.
- Principii generale deduse din sistemele judiciare naţionale: securităţii juridice;
încrederii legitime; bunei credinţe; respectării drepturilor câştigate în materie socială;
proporţionalităţii; bunei administraţii etc.;
- Drepturile fundamentale la a căror respectare veghează Curtea de Justiţie:
principiul egalităţii, libertatea de expresie şi de informare, libertatea religioasă, dreptul de
proprietate, libertatea de asociere şi drepturile sindicale, dreptul la protecţia vieţii private,
dreptul la un proces echitabil, principiul respectării dreptului la apărare etc.
În literatura de specialitate se apreciază că trebuie considerate izvoare ale dreptului
comunitar asemenea principii generale, cum sunt: principiul democraţiei reprezentative, cele ale
respectării drepturilor omului; justiţiei sociale; diversităţii culturale; reprezentării interesului;
autonomiei; loialităţii; cooperării etc.
b) Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a putut fi considerată izvor de drept în lipsa
reglemetărilor sau a unor reglementări lacunare, precum cele privind materia concurenţei.
În multe cazuri, Curtea de Justiţie s-a referit la hotărârile anterioare, după cum în alte
cazuri a decis că „nu este obligată de hotărârile adoptate în situaţii precedente”.
c) Cutuma, pentru a deveni un izvor al Dreptului comunitar, trebuie să reprezinte o
practică îndelungată, relativ continuă şi repetată.
Având în vedere structura relativ recentă a Dreptului comunitar, deci caracterul său
de noutate, autorii consideră că, în consecinţă, cutuma nu este un izvor de drept în sensul clasic
în care este definită în toate sitemele de drept.
Ierarhia izvoarelor de drept comunitar, în tăcerea tratatelor constitutive, a fost stabilită
de Curtea de Justiţie:
- la vârf se situează tratatele constitutive;
23
 - urmează principiile generale ale dreptului, care se impun autorităţilor comunitare şi
implicit prevalează asupra dreptului privat;
- acordurile internaţionale sunt subordonate tratatelor constitutive şi principiilor generale,
dar superioare actelor comunitare;
- dreptul derivat este inferior ca forţă juridică categoriilor enumerate mai sus.
6.4. Principiile dreptului comunitar
Literatura de specialitate remarcă importanţa principiilor în fundamentarea dreptului
comunitar, subliniind rolul Curţii Europene de Justiţie în definirea acestora. Principiile dreptului
comunitar sunt analizate din diferite perspective:
- principii care definesc U.E. ca o comunitate de drept;
- principii relative la structura instituţională;
- principii care privesc relaţiile cu statele membre.
a) Principiul democraţiei reprezentative
În toate actele constitutive ale Comunităţilor Europene şi ale Uniunii Europene este
consacrată democraţia reprezentativă.
Iniţial, Tratatul Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului a precizat că se
înfiinţează o Adunare Parlamentară compusă din reprezentanţi ai popoarelor statelor reunite în
Comunitate (art.20). Competenţele Parlamentului European au fost extinse prin Tratatul de la
Maastricht, iar apoi Tratatul de la Amsterdam.
În mod firesc, un asemenea principiu se află la temelia oricărei structuri democratice,
întrucât restrângerea rolului organelor reprezentative şi transferul deciziei la organele executive
demonstrază opţiunea spre autoritarism şi dictatură.
b) Principiul respectării drepturilor omului
Obligaţia respectării drepturilor omului revine tuturor autorităţilor publice. Deşi sunt
autori care delimitează drepturile fundamentale de celelalte drepturi, ideea predominantă este că
toate drepturile omului sunt importante şi respectarea lor este o obligaţie generală.
c) Principiul justiţiei sociale
Tratatul stabilind Comunitatea Economică Europeană, intrat în vigoare la 1 ianuarie
1958, a dedicat un întreg titlu „politicii sociale”, menţionând printre obiectivele Comunităţii şi
realizarea justiţiei sociale.
În decembrie 1989, statele membre (cu excepţia Marii Britanii), au semnat Carta
comunitară a drepturilor sociale ale lucrătorilor, adoptată de Consiliul European de la
Strasbourg, considerat un document deosebit de important pentru precizarea statutului social al
tuturor lucrătorilor din U.E..
Tratatul de la Amsterdam a adoptat în textele sale dispoziţiile acestei Carte, care au
devenit obligatorii în toate statele membre ale U.E. Sunt stipulate drepturi fundamentale privind
libera circulaţie a persoanelor, egalitatea de tratament, protecţia socială şi garantarea unui nivel
de trai corespunzător pentru toţi resortisanţii U.E. Ulterior, Carta a fost ratificată şi de Marea
Britanie.
Acest principiu constituie un obiectiv major, consacrat în reglementările actuale ale
U.E.
d) Principiul diversităţii culturale
Deşi de la început Comunităţile Europene au pus accent pe problematica economică
(din perspectiva liberei circulaţii a bunurilor şi serviciilor), în ultimii ani, în procesul elaborării
reglementărilor comunitare, a început să se manifeste preocupare şi pentru asigurarea cadrului
juridic adecvat respectării diversităţii culturale.
Pluralismul cultural este inclus şi în programele de aderare la U.E. a ţărilor candidate
din Europa Centrală şi de Est.
e) Principiul reprezentării intereselor potrivit structurii mecanismelor comunitare.
Acest principiu a fost adoptat la nivel comunitar, fiind similar principiului separaţiei
puterilor la nivel naţional.
Reprezentarea intereselor se face în baza structurării organelor comunitare, Tratatele
constitutive ale Comunităţilor Europene consacrând o repartizare a răspunderilor fiecărei
instituţii europene şi definind rolul ce le revine în reprezentarea intereselor comunitare:

24
 - Consiliul – organismul prin care statele membre se implică în funcţionarea acestuia
(intervine în cazul în care interesele naţionale urmează să fie conciliate cu interesele generale ale
statelor membre şi ale Uniunii);
- Comisia – urmăreşte şi promovează interesul general;
- Parlamentul European – este expresia dreptului cetăţenilor de a participa la
gestionarea afacerilor publice;
- Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene – exercită puterea judecătorească.
f) Principiul echilibrului în exercitarea competenţelor instituţiilor europene
Principiul echilibrului instituţional, consacrat prin Tratatele constitutive ale
Comunităţilor Europene, presupune stipularea competenţelor fiecărei instituţii comunitare, astfel
încât în procesul exercitării lor să nu fie afectate atribuţiile celorlalte instituţii. Curte de Justiţie a
confirmat prin hotărârile luate, importanţa exercitării corecte a competenţelor de către fiecare
instituţie europeană în parte.
g) Principiul autonomiei
Autonomia instituţionalădă posibilitatea instituţiilor europene să se organizeze în mod
liber (se are în vedere organizarea lor internă), fără a se modifica echilibrul instituţional sau
repartizarea competenţelor între organismele comunitare şi statele membre, aşa cum sunt ele
stipulate în Tratatele constitutive.
h) Principiul loialităţii
Acest principiu implică atât măsuri legislative (fiecare stat membru trebuie să adopte
măsuri pentru armonizarea legislaţiei), cât şi economice sau de altă natură (de restructurare
economică sau cu caracter organizatoric) şi presupune că statele membre sunt obligate să adopte
toate măsurile care se impun pentru a asigura îndeplinirea obligaţiilor comunitare, abţinându-se
de la orice acţiune prin care s-ar periclita realizarea acestora (instituţiile comunitare să
conlucreze cu bună-credinţă între ele).
i) Principiul cooperării
Principiul cooperării între U.E. şi statele membre implică o informare reciprocă în
probleme de interes comun, realizată pe multiple planuri prin: furnizarea informaţii,or
economice, comerciale, administrative sau de altă natură; îndeplinirea unor atribuţii
complementare în finalizarea rolului statelor naţionale şi a celui ce revine Comunităţii;
delimitarea competenţelor, având în vedere obiectivele de ansamblu urmărite de Uniune.
j) Principiul subsidiarităţii
Potrivit acestui principiu, nu vor fi atribuite Uniunii decât sarcinile pe care statele
membre nu le vor putea îndeplini în mod eficace. Comunitatea nu intervine decât în măsura în
care obiectivele acţiunii avută în vedere nu pot fi realizate de o manieră suficientă de către
statele membre, ele fiind, datorită dimensiunilor şi efectelor pe care le dau naştere, îndeplinite
mai bine la nivel comunitar.
6.5. Caracterele dreptului comunitar
Dreptul comunitar, ca un ansamblu de norme juridice ce reglementează organizarea şi
funcţionarea instituţiilor comunitare şi regulile aplicabile domeniilor de activitate prevăzute de
tratatele comunitare, a devenit instrumentul de realizare a integrării europene.
Acest drept este distinct de sistemele de drept naţionale, însă se impune statelor
membre, resortisanţilor lor şi tribunalelor naţionale. În acest mod, el devine în fapt un drept al
Comunităţii Europene (Uniunii europene) care se integrează în ordinea juridică naţională a
fiecărui stat membru. Aşadar, acesta este considerat un drept nou, propriu fiecărui stat membru,
dar şi comun tuturor statelor membre.
Forţa specifică şi deosebită a dreptului comunitar, care o şi delimitează de alte ramuri
ale dreptului, în mod special de dreptul administrativ naţional, dar şi de dreptul internaţional
public, are la bază tocmai anumite caractere distincte.
a) Aplicabilitatea imediată a dreptului comunitar
Normele de drept comunitar dobândesc în mod automat, încă de la adoptarea lor,
statutul de drept pozitiv în ordinea juridică internă a statelor membre.
Dreptul comunitar consacră principiul monist privind relaţiile ce trebuie să existe
între el şi dreptul naţional al statelor membre şi impune acestora din urmă respectarea lui. Acest
principiu este fundamentat pe ideea unităţii ordinii juridice şi consideră că este exclusă orice
25
discontinuitate între ordinea juridică internaţională şi ordinile juridice naţionale ale statelor
membre. De aceea, norma juridică internaţională sau străină se plică imediat în ordinea internă a
statului fără nici o receptare sau transformare.
În schimb, principiul dualist, aplicat de multe sisteme de drept ale ţărilor europene,
consideră că ordinea juridică internaţională şi ordinele juridice naţionale sunt două sisteme
independente şi separate, care coexistă în paralel. Rezultă că un tratat perfect, adică legal
ratificat, nu poate avea efect decât în ordinea internaţională. Pentru a putea fi aplicat în ordinea
juridică internă a unui stat contractant, el trebuie preluat printr-o dispoziţie de drept intern (de
regulă, lege) sau introdus în ordinea naţională printr-o formulă juridică care să-i realizeze
receptarea.
Aşa cum s-a pronunţat Curtea de Justiţie – dreptul comunitar face parte integrantă
din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru – iar acest sistem de relaţii
produce anumite consecinţe:
- dreptul comunitar este integrat deplin drept în ordinea juridică a statelor membre,
fără a fi necesară nici o formulă specială de introducere sau receptare;
- normele comunitare îşi au locul în ordinea juridică internă ca drept comunitar încă
de la adoptarea lor;
- judecătorul naţional este obligat să aplice normele comunitare ca pe propriile sale
norme naţionale.
b) Aplicarea directă a dreptului comunitar
Normele comunitare sunt susceptibile de a crea direct, prin ele însele, drepturi şi
obligaţii pentru particulari. Aceste norme conferă particularilor (persoane fizice sau juridice)
drepturi individuale chiar dacă aceştia nu sunt expres desemnaţi ca destinatari (adică dreptul
comunitar are un efect direct vertical) şi permit acestora să le invoce şi împotriva altor
particulari (adică dreptul comunitar are un efect direct orizonatl).
Mai concret, aplicabilitatea directă înseamnă că, alături de statele membre, persoanele
fizice sau juridice (resortisanţi ai statelor membre) pot dobândi drepturi şi obligaţii direct prin
dispoziţiile Tratatelor institutive sau prin acte de drept privat şi, separat de aceasta, au dreptul de
a cere judecătorului naţional să-i aplice tratatele, regulamentele, directivele sau deciziile
comunitare (judecătorul naţional are obligaţia de a face aplicarea acestor texte, oricare ar fi
legislaţia ţării sale).
c) Prioritatea (supremaţia) dreptului comunitar
Normele comunitare au rang de prioritate asupra oricăror norme naţionale, ceea ce
înseamnă că dreptul comunitar are prioritate faţă de alte norme juridice. Aceasta presupune că
din momentul adoptării sale, aplicarea nu poate fi înlăturată prin norme naţionale, chiar
posterioare.
6.6. Coordonate actuale ale dreptului comunitar
6.6.1. Principalele ramuri ale dreptului comunitar
Dreptul comunitar a cunoscut o dezvoltare progresivă, pe măsura extinderii şi
precizării competenţelor instituţiilor europene.
a) Dreptul instituţional comunitar reglementează principiile funcţionării instituţiilor,
rolul ce revine fiecărei instituţii în sistemul comunitar, raporturile dintre aceste instituţii în
exercitarea atribuţiilor conferite prin Tratatele Comunitare.
b) Dreptul bancar comunitar a fost conturat în ultimii ani, când Comunităţile
Europene şi-au concentrat eforturile în direcţia constituirii unor instituţii bancare proprii
(B.C.E., B.E.I. şi B.E.R.D.), dar şi a elaborării legislaţiei în acest domeniu.
c) Dreptul comunitar al mediului are la bază „Programele de acţiune” adoptate în
perioada 1973 – 1992, prin care s-au promovat măsuri adecvate pentru combaterea poluării în
diferite domenii ale activităţii industriale. Preocupările instituţiilor europene în domeniul
protecţiei mediului s-au intensificat în perioada 1990 – 2000, programele concepute constituind
un instrument european necesar, în condiţiile în care riscurile poluării au crescut.
d) Dreptul societăţilor comerciale este conturat de toate reglementările din domeniu,
normele emise cu privire la activitatea acestora apărând ca o necesitate în urma dezvoltării
raporturilor comerciale din spaţiul Pieţei Interne Comunitare, a liberalizării comerţului şi a
dimensiunilor pe care le-a cunoscut competiţia pe Piaţa Europeană.
26
 e) Dreptul comunitar al asigurărilor are la bază toate reglementările adoptate în
domeniul asigurărilor, care facilitează dezvoltarea relaţiilor dintre persoanele fizice şi juridice
din spaţiul Pieţei Interne Comunitare.
6.6.2. Ordinea juridică comunitară şi ordinile juridice naţionale
6.6.2.1. Elemente definitorii privind ordinea juridică comunitară
Specificăm diferenţele dintre ordinea juridică internă şi ordinea juridică
internaţională.
Prima organizează relaţiile între puterea publică şi particulari (dreptul public) şi
relaţiile între particulari (dreptul privat). A doua organizează relaţiile între state (tratate între
entităţi suverane).
În Europa însă s-a realizat o ordine juridică comunitară, adică o ordine juridică
asemănătoare statului, declanşată printr-o tehnică juridică internaţională (tratatul).
Apariţia şi statuarea unei adevărate ordini comunitare, ca expresie a „acordului de
voinţă al statelor membre”, a fost determinată de structurarea dreptului comunitar în procesul
negocierii, elaborării şi adoptării Tratatelor comunitare, precum şi a altor norme privind rolul şi
funcţiile instituţiilor europene.
6.6.2.2. Raporturile juridice complexe dintre dreptul comunitar şi dreptul
naţional
Dacă ne referim la dreptul comunitar, un stat membru nu se poate găsi într-o situaţie
identică cu cea a unui particular, dispoziţiile tratatelor aplicându-se imperativ. La o asemenea
afirmaţie se impun unele precizări:
- dreptul comunitar se aplică în domeniile devenite comune prin limitarea de suveranitate
a statelor membre în domeniile respective;
- această limitare, începută în domeniile economice, s-a extins cu timpul şi la alte domenii;
- la nivel mondial se tinde spre impunerea economicului în faţa politicului.
a) Raportul de cooperare dintre dreptul comunitar şi dreptul naţional
Pornind de la cerinţa ca aceste două componente ale sistemului juridic din Uniunea
Europeană să se completeze în efortul comun de promovare a obiectivelor generale comunitare,
cooperarea constituie principala trăsătură caracteristică a acestor raporturi.
Între aceste ramuri ale dreptului este o relaţie de interdependenţă, reflectată şi în
valorificarea la nivel comunitar a unor prevederi ale dreptului naţional (ceea ce demonstrează că
acesta poate constitui izvor al dreptului comunitar).
b) Conflictul dintre aceste categorii de norme juridice
Având în vedere diferenţele existente între normele juridice naţionale şi normele
comunitare, deşi raportul dintre dreptul comunitar şi cel naţional este prin excelenţă unul de
cooperare, nu se poate neglija faptul că între aceste două componente ale ordinii juridice
comunitare există şi momente conflictuale.
Acest conflict apare, în special, în situaţiile în care norma juridică comunitară
reglementează drepturi sau impune obligaţii directe pentru cetăţenii Uniunii, în conformitate cu
obiectivele de ansamblu ale acesteia. În unele state însă, normele comunitare, având un conţinut
diferit, au intrat în conflict cu normele naţionale.
Constatând conflictul dintre aceste două categorii de norme, Comunităţile Europene
au convenit asupra principiului aplicabilităţii directe a dreptului comunitar, în baza căruia este
promovată concepţia priorităţii dreptului comunitar în conflictul cu norma naţională.
c) Armonizarea legislaţiei
Deşi în ultimii ani s-au înregistrat progrese în direcţia unificării normelor juridice
comunitare, în mod firesc, la nivel naţional se menţin reglementări specifice, determinate de
tradiţiile şi particularităţile locale. De aceea, orientarea generală este ca ordinea juridică
comunitară să se integreze treptat în ordinile juridice naţionale, în procesul de armonizare a
legislaţiei, în domeniile cele mai importante.
Dreptul comunitar nu respinge, ci încurajează autonomia locală în toate formele şi
ipostazele sale de manifestare, recunoscând dreptul suveran al statelor membre de a participa la
adoptarea tuturor deciziilor şi de a hotărî de comun acord în toate problemele Uniunii. Cu alte
cuvinte, dreptul comunitar este expresia unui raport armonios între unitatea şi diversitatea
reglementărilor juridice ale continentului european, dovedindu-se a fi un sistem juridic care
27
reflectă particularităţile realităţii europene şi răspunde exigenţelor dezvoltării relaţiilor dintre
statele membre, pe toate planurile, potrivit obiectivelor convenite în comun.
Promovarea ordinii juridice comunitare nu se face împotriva valorilor existente, ci
pentru apărarea şi dezvoltarea valorilor tradiţionale ale culturii şi civilizaţiei europene. Dreptul
comunitar nu înseamnă dispariţia ordinilor juridice naţionale, ci adaptarea lor la o formă de
cooperare modernă, eficientă economic, în cadrul unui sistem economic şi politico-juridic
integrat.
6.6.3. Dreptul comunitar şi dreptul internaţional public
Dreptul comunitar se diferenţiază şi de dreptul internaţional public prin conţinutul
său, prin instrumentele sale şi sursele de drept pe care le foloseşte.
a) Conţinutul dreptului comunitar
Dreptul comunitar aparţine dreptului internaţional public numai din punct de vedere
formal, întrucât este parţial constituit şi bazat pe tratate încheiate între state suverane.
Referitor la conţinutul său, dreptul comunitar este un drept intern, comun al statelor
membre, mai mult decât un drept între aceste state. Rezultă că toate relaţiile juridice dintre
pieţele naţionale ale statelor membre au un caracter intern, şi deci legea care reglementează
devine un drept intern, comun statelor membre.
De asemenea, obiectul regulilor comunitare este reglarea conduitei guvernelor
naţionale sau a persoanelor fizice sau juridice, în aşa fel încât aceasta să fie compatibilă cu piaţa
comună, internă, unică.
b) Instrumentele dreptului comunitar
În primul rând reţinem o trăsătură caracteristică dreptului internaţional public, ce
rezultă din instrumentele pe care le foloseşte: crearea, aplicarea şi menţinerea regulilor de drept
internaţional public ţin predominant de voinţa statelor privite în mod colectiv sau individual.
În ceea ce priveşte dreptul comunitar, trăsăturile sale caracteristice sunt concretizate
în prevederi organizatorice şi procedurale extinse şi în definirea instrumentelor legale menite să
aplice respectivele norme juridice. Astfel, Comunităţile Europene au propriile lor instituţii,
capacitate juridică şi drept de reprezentare internaţională.
c) Sursele dreptului comunitar
De regulă, dreptul internaţional public îşi are originea în special în tratatele încheiate
între state suverane, dar şi în practica statală general acceptată ca regulă de drept.
În schimb, pentru dreptul comunitar, sursa formală de drept o reprezintă, în afara
Tratatelor institutive, convenţiile, protocoalele, regulamentele, directivele, deciziile, principiile
generale de drept. În plus, legislaţiile naţionale formează o importantă sursă de inspiraţie pentru
construcţiile şi conceptele juridice ale dreptului comunitar.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE ŞI STUDII DE SPECIALITATE:

● Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti, 1996;
● Ceterchi Ioan, Craiovan Ion, Introducere în teoria generalã a dreptului, Editura All,
Bucureşti, 1996;
● Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954;
● Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediţiaa III-a, vol. 1, Editura All Beck,
Bucureşti, 2001;
● Rivero Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990;
● Petrescu Narcisa Rodica, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, vol.I
● Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureşti, 1996;
● Wade E., Bradley A. W., Constitutional and administrative law, Londra-New-York, 1985,
10th ed.;

28
CAPITOLUL al III-lea – EVOLUŢIA STATAL-ADMINISTRATIVÃ ŞI A DREPTULUI
ADMINISTRATIV PE TERITORIUL ROMÂNESC

1. Perioada anticã

1.1. Organizarea administrativã a statului dac

Statul dac a luat naştere pe baza formelor anterioare de organizare a comunităţilor
geto-dacilor, ca urmare a unui proces de durată, la care au contribuit, mai ales, factorii de natură
internă, dar la desfăşurarea căruia un rol important l-au avut şi evenimentele externe.
Procesul trecerii de la societatea gentilicã la organizarea politicã s-a încheiat în
vremea regelui Burebista, prin unificarea triburilor în cadrul statului dac.
Forma de stat la daci în timpul lui Burebista, ca şi al lui Decebal, mai târziu, a fost
monarhia, cu o autoritate centralã puternicã (monarhul), care a concentrat în mâinile sale
întreaga conducere.
Din timpul domniei lui Burebista, aşezãrile cu caracter urban (dave) au cunoscut o
dezvoltare intensã. În jurul acestor dave gravitau satele şi obştile vicinale, formând adevãrate
regiuni, care se constituiau într-un centru tribal. Aceste unitãţi teritoriale erau conduse de un
“şef de regiune”. Statul geto-dac din timpul lui Burebista şi Decebal era condus pe bazã de
norme religioase coroborate cu reguli laice cutumiare.
În cadrul statului dac, capacitatea juridică a persoanelor era diferită, în raport numai
cu poziţia lor socială, nobilimea bucurându-se de toate privilegiile civile şi politice.
Avântul luat de proprietatea privată în statul dac nu a reuşit să determine dispariţia
proprietăţii comune, ci doar a redus-o.
1.2. Organizarea administrativã în Dacia romanã
De-a lungul existenţei sale ca provincie romanã, Dacia a cunoscut mai multe
organizãri şi reorganizãri, înfãptuite în vremea şi de cãtre împãraţii Traian, Hadrian şi Marcus
Aurelius.
Dacia înfiinţatã de împãratul Traian, dupã înfrângerea rezistenţei dacilor (106) şi pânã
la moartea sa (117), a fost organizatã din punct de vedere administrativ ca o provincie imperialã,
fiind condusã de un guvernator cu rang consular. Provincia a fost declaratã imperialã,
subordonatã direct împãratului.
După înăbuşirea răscoalei populaţiei autohtone, care a izbucnit la moartea lui Traian
(117), şi stăvilirea atacurilor dacilor liberi şi ale sarmaţilor, noul împărat Hadrian (117 – 138)
reorganizează în anii 118 – 119 întregul teritoriu în două unităţi administrative, denumite: Dacia
inferioară, care cuprindea Oltenia de est şi de vest şi cotul sud-estic al Transilvaniei şi Dacia
Superioară, care era alcătuită din Banat şi restul teritoriului dintre Carpaţi.
Între anii 120 – 128 are loc o nouă reorganizare a Daciei, în trei unităţi administrative:
Dacia Inferioară, Dacia Superioară şi Dacia Porolissensis, provincie creată prin desprinderea
părţii de nord a Daciei Superioare.
Marcus Aurelius (161-180) reorganizeazã Dacia în trei subdiviziuni: Dacia
Malvensis, Dacia Apulensis şi Dacia Porolissensis.
Principalele organe de conducere ale administraţiei Daciei erau:
- guvernatorul, principalul organ al administraţiei centrale;
- adunarea provincialã a celor trei Dacii ca organ colectiv de conducere centralã ;
- organul suprem de comandã al armatei ;
- organele administrative locale: magistri şi prefecţi la oraşe şi primari în administraţiile
rurale.
Din punct de vedere administrativ-teritorial, Dacia era împãrţitã în subunitãţi
administrativ urbane: colonii şi municipii, precum şi subunitãţi administrativ rurale: sate şi

29
cãtune, la care se adaugã ţinuturile, formate din teritoriile din jurul municipiilor şi dependente
de ele, toate având în frunte organe administrative13.
Dreptul roman a fost introdus în noua provincie încã din timpul împãratului Traian.

2. Perioada medievalã

2.1. Forme de organizare administrativă: obştea sătească, formaţiunile politice

prestatale, statele româneşti independente
O dată cu părăsirea Daciei de către romani (între 271 şi 275), a avut loc încetarea
activitãţii organelor administrative şi retragerea peste Dunãre doar a funcţionarilor superiori.
Mulţimea funcţionarilor a rãmas pe loc, ca şi coloniştii şi urmaşii veteranilor, care, împreunã cu
autohtonii, formau masa daco-romanilor.
După părăsirea Daciei de către romani, din fosta provincie a imperiului s-a retras
administraţia centrală, statornicită până la acea dată pe aceste teritorii.
În pofida ruralizării fostei provincii romane, şi-au continuat existenţa şi anumite
oraşe, puţine la numãr.
Satul devine acum o unitate administrativă. Satul lua forma obştii teritoriale,
fundamentul sãu fiind stãpânirea în comun a teritoriului.
Organele de conducere ale obştii erau:
- adunarea megieşilor;
- oamenii buni şi bãtrâni,
- juzii.
Se formează uniunile de obşti, proces care va conduce la constituirea unor formaţiuni
politice şi la modificãri de ordin administrativ.
Se trece de la comunitãţile de obşti sãteşti la formaţiuni politice, reunind un numãr de
obşti cu denumirea de “ţãri” ori “codri”. Aceste comunităţi se conduceau după norme juridice
proprii. Ulterior se trece într-o nouă fază, aceea a cnezatelor şi a voievodatelor, şi a apariţiei
cnejilor, juzilor, ducilor, voievozilor, care transformã autoritatea cu care au fost învestiţi în
putere politicã.
Statele medievale româneşti Moldova şi Ţara Româneascã s-au format prin unirea
cnezatelor şi a voievodatelor în jurul unui mare voievod, care purta numele de Domn al ţãrii.
Domnia devine o instituţie centralã, supremã în organizarea statalã.
Domnul era conducãtorul suprem al administraţiei. El edicta normele cu caracter
general, cu acordul Sfatului domnesc.
Sfatul domnesc era alcãtuit din boieri. La început sfatul controla activitatea domnului,
însă ulterior, o dată cu procesul de concentrare a puterii în mâinile acestuia, boierii participă la
sfat doar în calitate de martori, mulţumindu-se frecvent să ia act de voinţa domnului.
La sfârşitul sec. al XV-lea va fi format numai din dregători - înalţi demnitari ai
statului, numiţi de cãtre domn, care exercitau atribuţii în cadrul curţii, precum şi în plan
administrativ, judiciar şi militar.
Ca organe locale, în Ţara Româneascã şi Moldova au fost organizate mai intâi
dregãtorii teritoriale apoi judeţele şi, respectiv, ţinuturile, conduse de marii vãtafi şi de
pârcãlabi înlocuiţi apoi de cãpitani de ţinut.
Satele se împãrţeau în douã categorii: sate libere şi sate aservite de domnie, boieri şi
mãnãstiri.
Organizarea administrativ-centralã a Transilvaniei a cunoscut mai multe perioade.
În perioada stãpânirii ungare, conducerea este exercitatã de un voievod numit de
regele Ungariei şi exercita numai o parte din prerogativele suveranităţii regale. Când însă
puterea centrală trecea prin momente de criză, voievodul încerca să exercite şi alte prerogative
regale, urmărind să-şi câştige astfel independenţa.
În perioada suveranităţii turceşti asupra Transilvaniei aceasta era un principat.
Conducerea era exercitatã de un principe, ales de dietã şi confirmat de sultan. În fapt însă,
13
Maria Dvoracek, Op. cit., p. 72.
30
sultanul impunea, încă înainte de a alege, persoana care urma să devină principe. Principele era
şeful puterii executive, având dreptul de a numi în funcţiile publice.
În timpul stăpânirii habsburgice, împãratul de la Viena era în acelaşi timp şi principe
al Transilvaniei. Ca locţiitor al sãu în Transilvania, împãratul desemna un guvernator, ales
dintre nobilii ţãrii.
2.2. Dreptul în perioada medievală. Legea Ţării, Jus Valachicum şi apariţia
dreptului scris
În Evul Mediu, izvoarele dreptului în teritoriile locuite de români au fost, mai întâi,
cutuma,şi apoi, legea.
O dată cu constituirea ţărilor, prin unirea diferitelor obşti săteşti, normele tradiţionale
din cadrul acestora din urmă au fost menţinute, lor adăugându-li-se norme juridice care
corespundeau nevoilor noii organizări. Legea Ţării este denumirea care s-a generalizat încă de la
începutul perioadei medievale, pentru ansamblul normelor juridice din cadrul uniunilor de obşti,
fără vreun determinativ teritorial-geografic sau etnic, ceea ce denotă caracterul unitar al
acestora.
O altă denumire des utilizată, alături de Legea Ţării este aceea de Obiceiul Ţării.
Apariţia legislaţiei laice la mijlocul secolului al XVII-lea a provocat o altă schimbare
în terminologia dreptului nostru vechi. „Lege” au început să fie denumite normele juridice
scrise, iar cele nescrise s-au numit „Obicei”. Distincţia aceasta se remarcă încă de la domnitorul
Vasile Lupu, cel care s-a îngrijit de întocmirea pravilei Cartea românească de învăţătură şi
care, atunci când judeca, se referea la „legea noastră şi a ţării”. Pravilele şi Codurile care au
urmat au introdus în textele lor unele obiceiuri sub numele de „pământescu obicei” sau numai de
„obicei”.
În Evul Mediu, grupuri compacte de români locuiau la sud de Dunăre, în sudul
Poloniei, în Ungaria, în Slovacia şi în Moravia, formând enclave în cadrul statelor întemeiate de
aceştia, numite – potrivit numelui de vlahi dat românilor de către migratori – vlahii. Ele se
conduceau după norme juridice proprii, în viaţa lor internă, dar în relaţiile cu statele respective
ţineau seama de statutul fixat de acestea. În documentele oficiale redactate în latineşte de
cancelariile acelor state dreptul vlahilor era denumit Jus Valachicum. Tot aşa era numit în
Transilvania medievală dreptul românilor.
Acest drept era tradiţionala Lege a Ţării, păstrată de români şi sub ocupaţiile străine.
Primele legiuiri alcătuite în româneşte sunt: Pravila de ispravă; Pravila ritorului
Lucaci (de la Putna) 1581; Ptavila din Codex Negosianus 1620; Pravila aleasă 1632.
Cea dintâi legiuire tipărită în limba română a fos Nomocanonul lui Ioan Postnicul de
la sfârşitul secolului al XVI-lea, din care s-au păstrat fragmente în Pravila de la Ieud şi în
Pravila lui Coresi, 1562. Matei Basarb tipăreşte în 1640 la Govora o legiuire numită Pravila
mică. Altă pravilă este tipărită la Iaşi, în 1644, denumită Şapte taine ale bisericii, tradusă din
slavonă.
În anul 1646, domnul Moldovei, Vasile Lupu, tipăreşte la Iaşi, la Mânăstirea Trei
Ierarhi, Cartea românească de învăţătură de la Pravilele împărăteşti şi de la alte giudeaţe; este
prima legiuire laică oficială, învestită ca autoritate legală.
În Ţara Românească, în 1652, din porunca lui Matei Basarab se tipăreşte la
Târgovişte Pravila cea mare sau Îndreptarea legii, tradusă din greceşte în româneşte de Daniil
Panoneanul.
În Transilvania, în perioada Evului Mediu timpuriu şi în parte a celui dezvoltat,
dreptul scris aplicat aici a fost cuprins în Decretele regale.
Statutele au constituit izvoare juridice speciale; ele nu erau acte normative general
valabile pentru întreaga provincie, deoarece, fiind elaborate pe plan local, erau destinate unui
anumit teritoriu sau unei anumite comunităţi. Alteori, normele juridice şi-au găsit expresie în
diferite convenţii care, încheiate între reprezentanţii unei clase sau pături sociale, stabileau o
serie de privilegii, drepturi şi îndatoriri. O asemenea convenţie a fost cea încheiată în
Transilvania după răscoala de la Bobâlna, cunoscută sub numele de Unio trium natioruum.
Dreptul scris în Transilvania a fost cuprins în mai multe coduri şi colecţii de mari
proporţii, cea mai veche fiind Tripartitum-ul juristului Ştefan Werboczi din 1517, cu caracter de
drept cutumiar, cu bogate referiri de drept roman şi cu încercarea de a se justifica stăpânirea
străină a Transilvaniei prin dreptul cuceritorului, recunoscând totuşi că aceasta nu este suficient.
31
 Legiuirile româneşti, indiferent în ce provincie au fost alcătuite, au circulat în toate
celelalte, fie că a fost vorba de primele traduceri în manuscrise sau de cele tipărite.

3. Perioada modernã

3.1. Destrămarea structurilor medievale şi apariţia celor moderne

În privinţa instituţiei domniei, practica numirii domnilor direct de către Imperiul
Otoman a fost modificată treptat. În 1802, turcii au admis numirea domnului pe şapte ani, în
1822 numirea de domni pământeni, iar prin Regulamentele Organice alegerea domnului şi
întărirea lui de către Poartă pe viaţă. Prin Convenţia de la Balta Liman din 1849 s-a revenit la
numirea domnului pe o perioadă de şapte ani; în sfârşit, prin Convenţia de la Paris din !858 s-a
hotărât că domnii vor fi aleşi pe viaţă.
Puterea executivă a Domnului a format obiectul unor încercări de reglementare.
Regulamentele Organice au păstrat, deşi restrânsă, această putere. Domnul continua să
numească pe dregători, să aprobe înfiinţarea de sate, târguri, bâlciuri, să acorde titluri de nobleţe,
dar dregătorii nu mai puteau fi numiţi decât în dregătorii reale şi numai dintre pământeni.
Numirea membrilor Divanului era un drept al domnului, care, imediat după
înscăunare îşi forma divanul, numindu-i pe marii dregători. În privinţa atribuţiilor, până la
Regulamentele Organice,Divanul domnesc a continuat să exercite atribuţiile din perioada
precedentă, cumulând atribuţiile judecătoreşti cu atribuţiile executive şi cu cele legislative.
Structura administraţiei locale s-a păstrat în linii mari, cu unele modificări intervenite
asupra diferitelor diviziuni administrativ-regionale. Deşi reprezentau o unitate administrativ-
teritorială importantă, judeţele şi ţinuturile au rămas şi în această perioadă lipsite de
personalitate juridică. Totodată, a fost creată o nouă subdiviziune a judeţului, atât în Ţara
Românească, cât şi în Moldova: plasă.
Regulamentele Organice introduse în 1831 în Ţara Româneascã şi în 1832 în
Moldova, menite sã punã în practicã prevederile Tratatului de la Adrianopol (încheiat în 1829 ca
urmare a rãzboiului ruso-turc), consfinţeau privilegiile clasei boiereşti şi nu revizuiau raporturile
dintre ţărani şi proprietari. Ele deschideau posibilităţile dezvoltării capitaliste în zona
extracarpatică şi prevedeau: un buget anual de venituri şi cheltuieli votat de Obşteasca Adunare,
limitarea drepturilor Domnului la o singurã listã civilã şi reducerea impozitelor directe la douã
categorii, înfiinţarea sistemului lefurilor şi a pensiilor pentru slujitorii statului.
În Regulamentele Organice era prevãzutã separarea puterilor în stat: puterea
executivã, ce era deţinutã de domn (ales pe viaţã), împreunã cu departamentele (ministerele);
puterea legislativã, care aparţinea domnului şi Adunãrii Obşteşti, alcãtuitã din boieri; puterea
judecãtoreascã, ce revenea anumitor instanţe judecãtoreşti, acum constituindu-se pentru prima
datã tribunalele judeţene şi instanţelor de apel, corpul de avocaţi, procuratura şi instanţa supremã
de judecatã, Înaltul Divan Domnesc (conferea autoritatea lucrului judecat, astfel încât o cauzã nu
putea fi reluatã la infinit); puterea administrativã, prin crearea departamentelor şi stabilirea unui
organ de conducere administrativã, numit Sfat administrativ.
Prin Regulamentele Organice se recunoaşte dreptul la autonomie al oraşelor. Ele
aveau în frunte sfaturi orãşeneşti, compuse din patru membri aleşi pe un an, care aveau ca
atribuţii întocmirea bugetului, hotărau asupra veniturilor şi cheltuielilor, aveau îndatoriri
privitoare la şcoli, sănătate, edilitare.
La sate, conducerea era asigurată de un sfat, compus din şase săteni de vază. Sfatul
alegea un pârcălab în Muntenia şi un vornic în Moldova, care se ocupau cu strângerea dărilor de
la locuitorii satelor.
La sfârşitul secolului al XVIII-lea şi începutul secolului al XIX-lea, distincţia dintre
dreptul public şi cel privat se accentueazã. Apar primele elemente ale dreptului constituţional şi
se contureazã dreptul civil, dreptul comercial şi dreptul penal. Concomitent, are loc o separare a
instanţelor comune de cele administrative.
Apare învăţământul juridic, paralel cu practica trimiterii unor tineri la studii în
străinătate.
Evoluţia dreptului administrativ şi a administraţiei publice, în aceastã perioadã este
marcatã de aplicarea, tot mai intensã, a unor reguli specifice, deosebite de cele ale dreptului
comun, impunându-se şi ca diciplinã ştiinţificã în învãţãmânt.
32
 3.2. Reformele instituţionale din timpul lui Al. I. Cuza
Convenţia de la Paris, semnatã la 7 august 1858, înlocuia Regulamentele Organice şi
prevedea o unire parţialã, cele douã ţãri având guverne şi adunãri separate, dar şi o Comisie
centralã, care sã alcãtuiascã legile de interes comun, precum şi o Curte de Casaţie pentru ambele
ţãri.
Acest act reprezenta o lege fundamentalã pentru Principatele Unite, având “un
caracter de constituţie”14.
În anul 1864, Al. I. Cuza supune ratificãrii poporului, prin plebiscit, Statutul
Dezvoltãtor al Convenţiei de la Paris din 7 august 1858. Al.I. Cuza a obţinut recunoaşterea
Statutului Dezvoltãtor al Convenţiei de la Paris, definirea principiului autonomiei legislative a
Principatelor Unite.
Puterea legislativã era încredinţatã domnului şi celor douã camere. Domnul avea
iniţiativã legislativã, el pregãtind proiecte de legi cu ajutorul miniştrilor şi al Consiliului de Stat.
În aceastã perioadã, pentru prima datã la noi, Guvernul apare sub aceastã titulaturã. Tot acum
este folosit pentru prima oară termenul de prim-ministru, funcţie deţinută pentru întâia oarã de
Mihail Kogãlniceanu. Tot din această perioadă datează organizarea modernă a ministerelor.
Alte reforme importante din timpul lui Al. I. Cuza au fost Legea electoralã, Legea
agrarã, legi privitoare la învãţãmânt, pensii şi la organizarea judecãtoreascã.
Pentru prima datã se creeazã un sistem judiciar modern, cu judecãtori de plasã,
tribunale judeţene, curţi de apel, curti cu juri şi o Înaltã Curte de Casaţie şi Justiţie. Au fost
elaborate Codul civil, Codul penal, Codul de procedurã civilã şi Codul de procedurã penalã, prin
care se poate spune cã s-a “constituit, în linii generale, sistemul de drept modern, democratic”.
Cât priveşte administraţia locală, s-au adoptat Legea comunalã şi Legea pentru
înfiinţarea Consiliilor Judeţene.
3.3. Organizarea administrativă în timpul monarhiei constituţionale
Determinat de un complex de factori interni şi externi, domnitorul Al. I. Cuza a fost
obligat să părăsească tronul şi ţara, lăsând locul unui prinţ străin. Acesta a fost Carol de
Hohenzollern, cel care va fi domn din 1866 până în 1881, când a fost proclamat rege, România
devenind regat.
În anul 1866 este adoptată o nouă Constituţie, care introduce oficial denumirea de
România, în loc de Principatele Române Unite, şi nu mai menţiona dependenţa acesteia faţã de
Imperiul Otoman.
Aceastã Constituţie a stabilit o serie de principii extrem de importante privitoare la
organizarea modernã a statului, precum cele ale suveranitãţii naţionale, separaţiei puterilor în
stat, guvernãmântului reprezentativ, monarhiei ereditare, responsabilitãţii ministeriale sau al
supremaţiei Constituţiei faţã de celelalte legi.
Dreptul administrativ a fundamentat, în aceastã perioadã, reglementarea sistemului
administrativ al ţãrii pe baza principiului centralizãrii excesive şi al celui de descentralizare
redusã.
Şeful statului, domnul (din 1881 regele), avea prerogative foarte largi: convoca,
amâna şi dizolva Adunarea Deputaţilor şi Senatul; putea iniţia orice proiect de lege; numea şi
revoca miniştrii care erau rãspunzãtori de activitatea ministerelor respective; putea trimite în
judecatã pe miniştrii vinovaţi; numea şi confirma toate funcţiile publice ş.a.
Guvernul era numit de rege, alcãtuit din miniştri şi prezidat de ministrul însãrcinat
special de rege cu formarea lui.
Reprezentanţa Naţionalã cuprindea douã adunãri: Camera (Adunarea Deputaţilor) şi
Senatul. Împreunã cu domnul, Reprezentanţa Naţionalã exercita puterea legislativã; pentru ca
legea sã fie supusã aprobãrii domnului, ea trebuia sã fi fost în prealabil discutatã şi aprobatã de
majoritatea membrilor celor douã camere.
Puterea executivã era exercitatã de domn prin şi cu ajutorul Guvernului.
Puterea judecãtoreascã era încredinţatã judecãtorilor, iar instanţa cea mai înaltã era
Curtea de Casaţie.
Dupã realizarea Marii Uniri, la 1 Decembrie 1918 este adoptată Constituţia României
Mari, din 1923. Aceastã nouã Constituţie a reprezentat principalul fundament juridic în baza

14
Vlad Georgescu, Istoria românilor. De la origini şi pânã în zilele noastre, ediţia a IV-a, Editura Humanitas, 1995
33
cãruia au funcţionat instituţiile fundamentale ale României Mari, conferind statului român forma
de guvernãmânt monarhicã, întemeiatã însã pe un regim democratic parlamentar-constituţional.
În iunie 1925 a intrat în vigoare legea pentru unificarea administrativã, prin care
teritoriul ţãrii era organizat, într-un sistem unitar, în judeţe şi comune, teritoriul judeţelor - în
circumscripţii numite plãşi, iar teritoriul comunelor urbane - în circumscripţii numite sectoare.
Încã din 1923, funcţionarii publici au beneficiat de un statut propriu, prin care li se
asigura stabilitatea în funcţie, sistemul salarizãrii, acordarea pensiilor şi diverse avantaje
comparativ cu ceilalţi funcţionari ori salariaţi, în general.
Toate aceste fapte şi reglementări administrative vor fi reflectate în lucrări şi
monografii ştiinţifice, precum cele semnate de V. Onişor (Drept administrativ român) din 1923,
de C. Rarincescu sau de Marin Văcaru (Contenciosul administrativ român) din 1928.
Transformările politico-sociale şi aspectele lor juridice se regăsesc în cea de a treia
ediţie a volumului I al Tratatului lui Paul Negulescu (1925) şi în ediţia a III-a a volumului I al
Tratatului lui Anibal Teodorescu (1929).
Ştiinţa administraţiei cunoaşte o nouă deschidere şi recunoaştere prin strădania
profeserolui Paul Negulescu, care reuşeşte, în 1925, să înfiinţeze Institutul de Ştiinţe
Administrative.
Legea administrativă din 1929, ca şi cea care i-a urmat în 1936, stipula organizarea
statului român pe principiul centralizării, al descentralizării administrativ-teritoriale, precum şi
al descentralizării serviciilor publice.
La 20 februarie 1938 regele Carol al II-lea a supus poporului român “spre bunã
ştiinţã şi învoire”, dar “nu spre aprobare”, o nouã Constituţie, fãrã respectarea prevederilor de
revizuire a Constituţiei în vigoare, pe care şi jurase.
Deşi Constituţia din 1938 pãstra formal principiul conform cãruia toate puterile
statului emanã de la “naţiunea românã”, prin ansamblul dispoziţiilor ei se asigura conducerea
autoritarã a regelui şi supremaţia executivului, elementele democratice parlamentare şi rolul
instituţiilor corespunzãtoare fiind simţitor reduse.
Regele era declarat “capul statului”, prerogativele sale nemaifiind în nici un fel
limitate. Miniştrii au devenit funcţionari ai regelui, care-i numea ori îi îndepãrta dupã bunul sãu
plac, ei având rãspundere numai faţã de rege şi nicidecum faţã de Parlament.
Parlamentul avea un rol strict decorativ, fiind lipsit de principalele sale atribuţii. A
fost elaboratã o nouã lege administrativã, promulgatã la 14 august 1938.
După intrarea în vigoare a noii Constituţii, la 30 martie 1938, s-a hotărât constituirea
Consiliului de Coroană, un organ controlat de rege, care avea menirea să-l sprijine pe acesta în
acţiunile sale.
Partidele politice au fost interzise, iar la conducerea Guvernului au fost numite
personalităţi din afara acestor partide. În locul vechilor partide regele a înfiinţat, în decembrie
1938, o organizaţie politică numită Frontul Renaşterii Naţionale, transformat în Partidul Naţiunii
în 1940, fără a putea să asigure regimului său autoritar o bază de masă reală.
Unitãţile administrativ-teritoriale cu personalitate erau comuna şi ţinutul. Comuna –
urbană, rurală ori staţiunea balneoclimaterică – era condusă de primar şi de consiliul comunal.
Judeţele au fost menţinute ca unitãţi administrative şi de control. Ele erau conduse de
un prefect. Judeţele erau împãrţite în plãşi, formate din mai multe comune.
Ţinutul era alcãtuit din mai multe judeţe.15 Ţinutul era administrat de un rezident
regal, cu drepturi largi, care era numit pe 6 ani, prin Decret regal.
3.4. Organizarea administrativă în perioada regimului Antonescu
Încă de la instaurarea regimului său, Antonescu a dispus măsuri pentru reorganizarea
administraţiei.
În perioada regimului instaurat de generalul Ion Antonescu (în anul 1940),
administraţia a fost organizatã pe baza principiului “comandamentului unic”, potrivit cãruia
15
Ţinuturile nu erau o noutate în organizarea administrativ-teritorialã a ţãrii. Ideea era preluatã din Legea
administraţiei locale din 1929, în care erau cunoscute sub numele generic de "directorate ministeriale". Prin Legea
administraţiei din august 1938, au fost create 10 ţinuturi, şi anume Olt – cu capitala la Craiova, Bucegi-Bucureşti,
Marea-Constanţa, Dunãrea de jos-Galaţi, Nistru-Chişinãu, Prut-Iaşi, Suceava-Cernãuţi, Mureş-Alba-Iulia, Someş-
Cluj şi Timiş-Timişoara. Vezi Al. Herlea, Studii de istoria dreptului. Organizarea de Stat., Cluj-Napoca, Editura
"Dacia", 1983, p. 304.
34
subalternii Conducãtorului Statului, pe plan central şi local, erau învestiţi cu puteri depline,
specifice postului deţinut, ei neavând a rãspunde decât faţã de conducãtor.
În noua situaţie, puterea executivă îndeplinea şi funcţia legislativă prin Decrete-Legi
şi era încredinţată Regelui, Conducătorului Statului şi miniştrilor. În realitate, Regele Mihai I
fusese deposedat de principalele sale prerogative, el nemaifiind „Capul Statului”, ca în perioada
monarhiei autoritare. Este drept că regele păstra unele atribuţii, însă el nu mai concentra puterile,
inclusiv cea executivă, în mâinile sale.
Învestirea lui Ion Antonescu a pus capăt regimului autoritar monarhist, Guvernul îl
avea în frunte pe Ion Antonescu, Conducător al Statului, şi pe Horia Sima, căpetenia Gărzii de
Fier, ministru secretar de stat şi vicepreşedinte al Consiliului de Miniştri. Această formulă va fi
păstrată până la 21 – 23 ianuarie 1941, când rebeliunea legionară, declanşată în scopul
dobândirii exclusive a conducerii statului, a fost înfrântă. Deşi România nu a fost ocupată
efectiv de Germania nazistă, ea păstrându-şi fiinţa statală, administraţia proprie, legile şi
reprezentanţele diplomatice, suveranitatea şi independenţa i-au fost grav încălcate. Guvrnul a
fost remaniat în mai multe rânduri în intervalul 1941 – 1942.
Organizarea administrativ-teritorială, constituită pe vreme lui Carol al II-lea, va fi
desfiinţată, ţinuturile vor dispărea, iar judeţele recapătă personalitate juridică. Atribuţiile
prefecţilor, substanţial lărgite în octombrie 1942, sunt modificate corespunzător stării de război,
pentru a le permite controlul asupra tuturor domeniilor administraţiei şi personalului din
jurisdicţia lor. Cetăţenii nu aveau nici un cuvânt în alegerea autorităţilor, din moment ce
Ministrul de Interne îi numea pe primarii oraşelor, iar prefecţii pe primarii localităţilor rurale.
Legislaţia din perioada 1940 – 1941 stabilea existenţa a douã unitãţi de administraţie
localã, comuna şi judeţul, ambele având personalitate juridicã, patrimoniu şi un buget propriu.
Comunele erau urbane şi rurale. În cazul în care unele comune se aflau în vecinătatea comunelor
urbane, erau declarate comune suburbane.
Consiliile locale alese au fost dizolvate şi înlocuite cu organe compuse din oficiali din
administraţie, iar cu începere din octombrie 1942, din reprezentanţi ai industriei, comerţului şi
profesiilor libere, numiţi de prefect, şi alte oficialităţi locale. La 18 februarie 1941 s-a prevăzut
militarizarea întreprinderilor de stat ori particulare, atunci când interesele superioare ale statului
o cereau.
Şeful administraţiei comunale şi al consiliului comunal era primarul, el luând decizii
în toate problemele importante de interes comunal. Exista şi un delegat sătesc, ce făcea legătura
între sat şi primar.
Consiliul comunal era compus din două categorii de mebri: aleşi şi de drept, care
hotărau în problemele de venituri şi cheltuieli ale comunei. El era prezidat de primarul comunei.
Plasa era o subdiviziune a judeţului, care se compunea din mai multe comune, fiind
administratã de un pretor, care reprezenta Guvernul. În fruntea judeţului era un prefect numit
prin Decret regal, ca reprezentant al guvernului în judeţ, el fiind şi şeful funcţionarilor
Ministerului de Interne.
În această perioadă, puţine sunt lucrările care au abordat teme consacrate dreptului
general, ale celui administrativ îndeosebi. Se remarcă totuşi un interesant studiu despre Teoria
serviciului public, semnat de C.G. Rarincescu (1941); Tratatul de drept administrativ românesc,
în două volume, al lui E.D. Tarangul, apărut în 1944, la Cernăuţi; Tratatul de drept public, al lui
P. Negulescu şi Gh. Alexianu (1942, vol. I şi 1943 vol. II); Evoluţia dreptului administrativ
român, semnat de J. Vermeulen (1943); Teoria răspunderii administraţiunii pentru daune,autor
Anibal Teodorescu (1942) etc.

4. Perioada contemporanã

4.1. Caracteristicile administraţiei în perioada 1944 - 1947

În condiţii dramatice pentru ţară, la 23 august 1944 au fost arestaţi Ion Antonescu şi
vicepreşedintele Consiliului de Miniştri, Mihai Antonescu, în urma unei lovituri de stat,
concepută şi organizată de Blocul Naţional Democrat şi urmată de o insurecţie militară în ţară.
Actul de la 23 august a fost urmat în lunile următoare de eliberarea teritoriului naţional şi
participarea la războiul antihitlerist.

35
 Imediat după 23 august 1944, România revine la monarhia constituţională, fiind
repusă în drepturi Constituţia din 1923, pentru că, după alegerile din noiembrie 1946, să capete
şi calitate parlamentară.
În perioada august 1944 – aprilie 1948, s-a păstrat organizarea prevăzută în Legea
administraţiei din 14 august 1938, dar s-au adoptat şi unele acte normative noi. Astfel, în baza
Legilor nr. 486 din 1944 şi 217 din 1947 pentru purificarea administraţiei publice, au fost luate
măsuri pentru îndepărtarea din aparatul de stat a „elementelor reacţionare”, ceea ce a fost uşor,
întrucât toate organele administrative depindeau legal de Ministrul de Interne.
În aceşti ani, până în decembrie 1947, administraţia centrală, ca şi cea locală, şi-a
păstrat formele organizatorice caracteristice perioadei interbelice. Dacă la nivel central, puterea
executivă aparţinea Guvernului, administraţia locală se realiza prin judeţe şi comune.
Dreptul, în general, cel administrativ, în special, se purifică de normele legislative
care incomodau noua orânduire în ascensiune.
4.2. Organizarea administrativă în perioada regimului socialist
Începând cu 30 decembrie 1947, se încheie perioada monarhicã a României şi începe
perioada republicanã. Este o perioadã a continuãrii tranziţiei spre modelul sovietic de
administraţie şi, apoi, de fundamentare a noului sistem de drept, socialist.
De la abolirea monarhiei şi proclamarea Republicii Populare Române şi până la
promulgarea Constituţiei din 13 aprilie 1948, puterea executivă în stat a fost exercitată de un
Prezidiu, compus din cinci membri aleşi de Adunarea Deputaţilor. Conform noii legi electorale
adoptate de Parlament, în februarie 1948, Adunarea deputaţilor este dizolvată. La 28 martie
1948 a fost aleasă Marea Adunare Naţională, Prezidiul ei, Consiliul de Miniştri şi Ministerele,
care vor constitui organele centrale ale puterii administraţiei de stat.
Marea Adunare Naţionalã a adoptat, la 13 aprilie 1948, o nouã Constituţie, fiind
inspiratã de Constituţia U.R.S.S. din anul 1936. Aceasta consfinţea cã “întreaga putere emanã de
la popor”, în fapt, impunea sistemul monopartinic în România şi înlãtura principiul separaţiei
puterilor în stat cu cel al “unitãţii depline a puterii de stat”16.
Organul suprem al puterii în stat a devenit Marea Adunare Naţionalã, faţã de care
rãspundeau toate celelalte organe ale statului. Ea era o instituţie unicameralã fiind singurul
organ legislativ cu competenţe în privinţa numirii Guvernului, votãrii bugetului, înfiinţãrii,
contopirii sau desfiinţãrii unor ministere, adoptãrii deciziilor privind problemele rãzboiului şi
pãcii, acordãrii amnistiei etc.
Guvernul era organul suprem executiv şi administrativ, fiind format din prim-
ministru, unul sau mai mulţi vicepreşedinţi şi miniştri.
Se menţine vechea împãrţire administrativ-teritorialã în comune, plãşi şi judeţe, dar
se prevedea introducerea unor noi unitãţi administrativ-teritoriale de inspiraţie sovieticã
(regiunea şi raionul).
Noua reglementare instituţionaliza, totodatã, consiliile populare, ca organe ale puterii
de stat.
Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950 dispune noua organizare administrativ-teritorialã
dupã modelul sovietic, împãrţind teritoriul în regiuni, raioane, oraşe şi comune17.
Vor fi desfiinţate Contenciosul administrativ şi Curţile administrative. În 1949 va fi
abrogat Statutul funcţionarilor publici.
La 21 august 1965 a fost promulgatã o nouã Constituţie, care consacra generalizarea
relaţiilor socialiste, proclamând Republica Socialistã România.
În baza noii Constituţii, în fruntea statului a fost promovat Nicolae Ceauşescu18. În
scurt timp, acesta ajunge sã cumuleze majoritatea funcţiilor importante în stat.
Constituţia din 1965 a accentuat centralizarea conducerii în toate domeniile de
activitate, întãrind rolul Partidului Comunist, ca partid unic de guvernãmânt, care reprezenta
“forţa politicã conducãtoare” a întregii societãţi româneşti.
16
V.M. Zaberca, Op.cit., pp. 116 - 117.
17
Vezi şi M. Preda, Constantin Voinescu, Drept administrativ. Partea generalã, 1992, pp. 246- 247.
18
În martie 1965, în urma încetãrii din viaţã a lui Gheorghe Gheorghiu-Dej.
36
 În anul 1968 au fost aduse mai multe modificãri Constituţiei din 1965, îndeosebi în
ceea ce priveşte organizarea administrativã a teritoriului României. Astfel, s-a revenit la formula
tradiţionalã a judeţelor, înlocuindu-se regiunile şi raioanelor. Era prevãzut faptul cã oraşele, cu
peste un anumit numãr de locuitori, puteau deveni municipii. Bucureştiul a fost denumit
municipiu şi împãrţit în sectoare.
Organizarea şi funcţionarea consiliilor populare a fost reglementată prin Legea nr. 57
din 26 decembrie 1968, care, formal, lărgea competenţele acestor organe. În fond, centralizarea
era deosebită, limitând mult aşa-zisa autonomie locală.
Prevederile Legii nr. 57/1968 au rămas în vigoare, cu unele modificări, până la
Revoluţia din decembrie 1989, când au fost abrogate şi înlocuite cu altele noi, fundamentate pe
principiile statului de drept.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE ŞI STUDII DE SPECIALITATE

● Cernea, E.; Molcuţ, E., Istoria statului şi dreptului românesc, Bucureşti, 1992.
● Firoiu, D.V., Istoria dreptului şi statului românesc, Iaşi, 1993.
● C. Preda, Enciclopedia arheologică şi a istoriei vechi a României, vol. I, Editura
Enciclopedică, Bucureşti, 1994;
● Vulcãnescu, R., Etnologie juridicã, Bucureşti, 1970.
● Xenopol, A.D., Istoria românilor în Dacia Traianã, Bucureşti, 1925.

37
 CAPITOLUL al IV-lea – ORGANIZAREA ADMINISTRATIVÃ A TERITORIULUI ŞI
AUTORITÃŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Consideraţii privind organizarea administrativã a teritoriului şi autoritãţile

administraţiei publice

În prezent, organizarea administrativã a teritoriului României este reglementatã prin

Legea nr. 2/1968, care a suferit în timp mai multe modificãri.
Comuna este unitatea administrativ-teritorialã care cuprinde populaţia ruralã, unitã
prin comunitate de interese şi tradiţii, fiind alcãtuitã din unul sau mai multe sate, în funcţie de
condiţiile economice, social-culturale, geografice şi demografice. Satele în care îşi au sediul
consiliul local al comunei sunt sate-reşedinţã. În România sunt organizate un număr de 2822
comune, cuprinzând 13285 sate.
Oraşul este centrul de populaţie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social-
cultural şi edilitar-gospodãresc. În ţara noastrã sunt organizate un numãr de 209 oraşe. În
condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii.
Municipiul este localitatea urbanã cu un numãr mai mare de locuitori şi cu o
însemnãtate deosebitã în viaţa social-politicã şi cultural-ştiinţificã a ţãrii. Municipiul Bucureşti
este organizat în şase subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare.
Judeţul este alcãtuit din oraşe şi comune. În funcţie de condiţiile geografice,
economice şi social-politice, etnice şi de legãturile culturale şi tradiţionale ale populaţiei.
Consiliile locale şi cele judeţene se pot asocia liber, hotãrând ca zona ce cuprinde
judeţele în cauzã sã fie declaratã regiune de dezvoltare19. Aceasta nu este o unitate
administrativ-teritorialã nouã cu o sferã de cuprindere superioarã judeţului şi, ca atare, nu are
nici personalitate juridicã. Constituirea lor are drept scop eliminarea treptată a deosebirilor
esenţiale în dezvoltarea economică existentă între diferite zone ale ţării.
Organizarea administraţiei şi realizarea în concret a legii şi a celorlalte acte bazate pe
lege, în unitãţile administrativ-teritoriale, se asigurã prin autoritãţile administraţiei publice
locale, care sunt create şi funcţioneazã în comune, oraşe, municipii şi judeţe, în scopul de a
conduce şi administra problemele acestor colectivitãţi.

2. Structura şi trãsãturile administraţiei publice potrivit Constituţiei României

Administraţia publicã este o structurã organizaţionalã care, conform Constituţiei şi

Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, are ca principale sarcini executarea legii sau
prestarea serviciilor publice prevãzute de lege.
Structura actualã a administraţiei publice cuprinde:
1. Administraţia centrală:
a) Preşedintele României şi Guvernul României, ca organe supreme ale administraţiei
publice;
b) ministerele şi alte autoritãţi centrale de specialitate ale administraţiei publice;
c) autoritãţile autonome ale administraţiei publice centrale;
d) instituţiile centrale subordonate ministerelor sau autoritãţilor autonome, regiile
autonome sau societãţile comerciale de interes public naţional.
2. Administraţia publică din teritoriu:
a) prefectul, ca organ de tutelã administrativã;
b) serviciile publice deconcentrate în teritoriu ale ministerelor sau ale celorlalte
autoritãţi centrale.
3. Administraţia publică locală:
a) consiliul judeţean;
b) consiliul municipal, orãşenesc sau comunal;
19
Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regionalã a României (M.Of. nr. 557/2004).
38
 c) primarul municipiului, oraşului sau comunei;
d) instituţiile bugetare, regiile autonome şi societãţile comerciale subordonate auto-
ritãţilor locale.
Autoritãţile administraţiei publice înfãptuiesc activitatea puterii executive a statului,
în interesul acestuia, a unitãţilor administrativ-teritoriale şi a particularilor (persoane fizice
sau juridice).
Definiţia evidenţiază câteva trăsături de bază ale autorităţilor administraţiei publice:
- sunt autoritãţi publice ale statului şi pot recurge la forţa publicã în scopul îndeplinirii
sarcinilor specifice;
- sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii, ceea ce le învesteşte cu autoritate publicã;
- activitatea lor se desfãşoarã în temeiul şi pentru executarea legii;
- actele juridice adoptate sau emise sunt supuse unui control de legalitate prevãzut de
lege;
- activitatea este realizatã de un personal de specialitate, format din funcţionari
publici.
Denumite generic autorităţi ale administraţiei publice, ele se deosebesc prin anumite
trăsături specifice, în baza cărora acestea pot fi clasificate:
- după modul de formare, ele sunt autorităţi alese (Preşedintele României, consiliile
judeţene, consiliile locale, primarii) şi autorităţi numite (miniştrii, prefecţii, conducătorii altor
autorităţi centrale);
- după natura lor, în organe colegiale (formate din mai multe persoane) şi individuale.
- după competenţa teritorială, în organe centrale şi locale.
- după competenţa materială, în organe cu competenţă generală şi autorităţi cu
competenţă de specialitate.

3. Sarcinile, competenţa şi capacitatea autorităţilor administraţiei publice

Structura şi definiţia autorităţilor administraţiei publice ilustrează şi raţiunea acestor

autorităţi. Ne referim la cerinţele (necesităţile) generale cre au impus organizarea lor, ajungând,
astfel, la sarcinile ce le revin.
Ele rezultă, evident, din dispoziţiile constituţionale, în special din cele ale Titlului IV,
privind Economia şi finanţele publice, dar şi din dispoziţiile Legii nr. 90/2001 (prin care s-a
abrogat Legea nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României) şi ale Legii
nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.
Sarcinile autorităţilor administraţiei publice reprezintă ansamblul necesităţilor
sociale, obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, necesităţi care
reprezintă raţiunea de a fi a acestor organe.
Sarcinile reflectă, în acelaşi timp, atât obiectul, cât şi acţiunea de înfăptuire efectivă a
competenţelor, a atribuţiilor.
Se înţelege că, în funcţie de natura şi caracterul fiecărei sarcini, îndeplinirea acestora
va reveni unor anume organe ale administraţiei publice.

4. Preşedintele României

4.1. Alegerea şi învestirea Preşedintelui României

Preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat20.
Accesul la funcţia de Preşedinte al României aparţine, în principiu, fiecãrui cetãţean
român, care îndeplineşte condiţiile prevãzute de Constituţie şi de Legea nr. 370/2004 privind
alegerea Preşedintelui României21.

20
Constituţia României revizuitã, art. 81, al. 1, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767/2003.
Vezi şi Legea nr. 69/1992 privind alegerea Preşedintelui României.
21
pentru detalii, vezi M. Preda, Autoritãţile administraţiei publice, Bucureşti, 1999, pp. 42 – 43 şi Cristian Ionescu,
Drept constituţional şi instituţii publice, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 1997, p. 319.
39
 În acest sens, pentru a candida la această funcţie, persoana trebuie să îndeplinească
cumulativ următoarele condiţii:
a) sã aibã drept de vot;
b) sã aibã cetãţenia românã şi domiciliul în ţarã;
c) sã nu intre în categoria persoanelor care nu pot face parte dintr-un partid politic;
d) sã fi împlinit, pânã în ziua alegerilor, inclusiv, vârsta de cel puţin 35 de ani;
e) sã nu fi îndeplinit, anterior, douã mandate în funcţia de Preşedinte al României.
Funcţia de Preşedinte al României este incompatibilă cu:
- orice altã funcţie publicã, indiferent care ar fi domeniul în care s-ar exercita aceasta
şi natura funcţiei;
- calitatea de membru al vreunui partid politic;
- orice funcţie privatã.
În urma scrutinului, este declarat ales candidatul care a întrunit, în primul tur,
majoritatea de voturi ale alegãtorilor înscrişi în listele electorale (Legea nr. 370/2004 privind
alegerea Preşedintelui României).
În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit aceastã majoritate, se
organizeazã al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în primul tur. Este declarat
ales candidatul care a obţinut cel mai mare numãr de voturi.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea
Constituţionalã. Candidatul a cãrui alegere a fost validatã depune jurãmântul în faţa Camerei
Deputaţilor şi a Senatului, convocate în şedinţã comunã.
Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercitã de la data depunerii
jurãmântului, pânã la depunerea jurãmântului de preşedintele nou ales. Mandatul Preşedintelui
României poate fi prelungit, prin lege organicã, numai în caz de rãzboi sau de catastrofã.
Nici o persoanã nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României decât pentru cel
mult douã mandate. Acestea pot fi şi succesive.
Vacanţa funcţiei de Preşedinte al României intervine în caz de demisie, de demitere
din funcţie, de imposibilitate definitivã a exercitãrii atribuţiilor sau de deces.
Dacă funcţia de Preşedinte devine vacantă ori dacă Preşedintele este suspendat din
funcţie sau dacă se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita atribuţiile, interimatul se
asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor (art. 98 din
Constituţie).
În termen de trei luni de la data la care a intervenit vacanţa funcţiei de Preşedinte al
României, Guvernul trebuie să organizeze alegeri pentru un nou Preşedinte.
4.2. Atribuţiile Preşedintelui României
Preşedintele îndeplineşte o serie de funcţii specifice:
a) funcţia de reprezentare presupune ca, în calitate de Şef al Statului, Preşedintele sã
fie primul reprezentant al statului român atât pe plan intern, cât şi pe cel extern;
b) pe linia atribuţiilor specifice activităţii executive, Preşedintele României este
garantul independenţei naţionale, al unitãţii şi al integritãţii teritoriale a ţãrii, de unde şi cerinţa
ca acesta sã fie “comandantul forţelor armate” şi “preşedinte al Consiliului Suprem de Apãrare
a Ţãrii”;
c) funcţia de mediere: Preşedintele este solicitat sã realizeze un “arbitraj” între
“puterile statului” sau între “stat şi societate”.
În literatura de specialitate există clasificări ale atribuţiilor Preşedintelui, pe baza mai
multor criterii, însă dorim să ne oprim doar la cel care are în vedere subiectele faţă de care se
exercită această funcţie şi care ni se pare mai semnificativ.
A. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu Parlamentul privesc, potrivit
Constituţiei, următoarele domenii:
a) Adresarea de mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale
naţiunii, nu reprezintă o imixtiune a puterii executive în treburile puterii legislative
(Parlamentul), întrucât acesta are numai rolul de a face cunoscut reprezentanţilor naţiunii poziţia
Şefului Statului în problemele interne şi externe de importanţă deosebită, cu care se confruntă
societatea la un moment dat.

40
 Constituţia obligă Camerele Parlamentului să se întrunească în şedinţă comună şi să
primească mesajul Preşedintelui României. Mesajul nu produce efecte juridice.
b) Preşedintele României are atribuţii (limitate) şi în ceea ce priveşte convocarea
Parlamentului. În acest sens, el poate interveni doar în două situaţii.
Prima situaţie se referă la convocarea Parlamentului rezultat din alegeri, pe care
Preşedintele trebuie să o facă în maximum 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor (art. 63
alin. 3 Constituţie).
Cea de a doua situaţie constă în dreptul Preşedintelui României de a cere convocarea
unei sesiuni extraordinare a Parlamentului în funcţiune, drept pe care îl mai au, de fapt, birourile
permanente ale fiecărei Camere şi cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor
(art. 66 alin.2 din Constituţie). Convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară de către
Preşedinte se poate face numai cu îndeplinirea anumitor condiţii.
c) În ce priveşte dizolvarea Parlamentului, aceasta presupune, de asemenea, o
procedură relativ complicată, fiind condiţionată de anumite situaţii.
Această măsură poate fi luată numai în situaţia în care trebuie format un nou Guvern,
fie după alegerile legislative, fie ca urmare a exprimării votului de neîncredere în Guvernul
existent.
Pentru ca Preşedintele României să-şi poată exercita dreptul de a dizolva Parlamentul,
trebuie respectate următoarele condiţii:
- obligativitatea consultării preşedinţilor celor două Camere;
- Parlamentul să nu fi acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de
60 de zile de la prima solicitare a învestiturii;
- în intervalul celor 60 de zile trebuie să fi fost respinse minimum două solicitări de
învestitură;
- să nu reprezintă a doua dizolvare în perioada unui an caledaristic;
- demersurile de dizolvare a Parlamentului să nu fie promovate în ultimele şase luni ale
mandatului Preşedintelui;
- în ţară să nu fie instituită starea de asediu sau de urgenţă.
d) atribuţia de promulgare a legii facilitează, în fapt şi în drept, procedura legiferării.
Constituţia prevede că legile se trimit spre promulgare Preşedintelui României, iar
promulgarea se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire. Acesta este un termen de
decădere, după a cărui îndeplinire legea intră în vigoare, chiar dacă nu a fost promulgată de
Preşedinte.
Constituţia îi conferă Preşedintelui dreptul de a cere Parlamentului, o singură dată,
reexaminarea legii, în care caz promulgarea se face în termen de maximum 10 zile.
Preşedintele va putea sesiza şi Curtea Constituţională dacă apreciază că legea, în
ansamblu, sau o dispoziţie a ei sunt neconstituţionale.
B. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu Guvernul
Între Preşedinte şi Guvern nu sunt stabilite raporturi de subordonare, însă Şeful
Statului nu-i poate fi indiferentă nici activitatea Executivului, nici a administraţiei publice.
Conform Constituţiei, în relaţia Preşedinte-Guvern, cele mai importante atribuţii
constau în:
- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru;
- numirea Guvernului, pe baza votului de încredere acordat de Parlament;
- revocarea şi numirea unor membri ai Guvernului, în caz de remaniere;
- consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de importanţă deosebită;
- participarea la şedinţele Guvernului;
- poate cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în exercitarea
funcţiei, precum şi suspendarea din funcţie, în cazul în care s-a cerut urmărirea penală de către
Senat sau Camera Deputaţilor.
C. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu alte autorităţi ale administraţiei
publice centrale autonome
Preşedintele conduce activitatea unor organe şi autorităţi ale administraţiei publice
centrale, care sunt autonome faţă de Guvern. În acest sens, remarcăm următoarele:

41
 - Preşedintele României îndeplineşte şi funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de
Apărare a Ţării (art. 92, alin. 1 din Constituţie), având dreptul să convoace lucrările acestuia, să-
i coordoneze şi să-i îndrume întreaga activitate;
- Preşedintele României propune numirea unor importanţi funcţionari ai administraţiei
publice. De exemplu: - potrivit Legii 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului
Român de Informaţii, Preşedintele României propune Parlamentului candidatul pentru funcţia de
director general al acestui important organ şi numeşte pe cei trei adjuncţi ai acestuia; – potrivit
Legii nr. 504/2002 a audiovizualului, Parlamentul numeşte, la propunerea Preşedintelui, doi
membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului.
D. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea judecătorească se referă
la:
- numirea judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, la propunerea
Consiliului Superior al Magistraturii. După numire, aceştia devin inamovibili, fiind independenţi
şi supunându-se numai legii;
- acordarea graţierii individuale, prin decrete care sunt contrasemnate şi de primul-
ministru.
E. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu Curtea Constituţională se referă la:
- numirea unei treimi din judecătorii Curţii Constituţionale;
- sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la neconstituţionalitatea unor legi;
- iniţierea, la propunerea Guvernului, a revizuirii Constituţiei;
- controlul de către Curtea Constituţională a respectării procedurii alegerii
Preşedintelui şi confirmării rezultatelor sufragiului;
- constatarea existenţei împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei
de Preşedinte al României;
- avizarea propunerii de suspendare din funcţie a Preşedintelui.
F. Atribuţiile Preşedintelui României în vederea consultării directe a cetăţenilor se
referă la instituţia referendumului. (art. 90 Constituţie)
G. Atribuţiile Preşedintelui României în situaţii excepţionale sunt reglementate din
prevederile din Constituţie, astfel:
- Preşedintele poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizare
parţială sau generală a forţelor armate (numai în cazuri excepţionale, această hotărâre se supune
ulterior aprobării Parlamentului, în cel mult 5 zile de la adoptare);
- în cazul unei agresiuni armate îndreptate împotriva ţării, Preşedintele este abilitat de
Constituţie şi cu dreptul de a lua măsuri pentru respingerea agresiunii, măsuri care nu se
limitează numai la declararea mobilizării forţelor armate, ci cuprind şi obligaţii ale agenţilor
economici şi ale populaţiei civile;
- Constituţia îl abilitează pe Preşedinte cu dreptul de a institui, în condiţiile legii,
starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară sau în unele localităţi, situaţie în care este
necesară o aprobare ulterioară a Parlamentului, în termen de cel mult 5 zile de la adoptare.
H. Atribuţiile Preşedintelui României în domeniul politicii externe
Implicarea Preşedintelui României în problemele politicii externe este un fapt normal
şi necesar, mai ales în ceea ce priveşte exercitarea drepturilor şi obligaţiilor stabilite în
procedura încheierii tratatelor internaţionale. Valabilitatea tratatelor încheiate de Preşedintele
României este condiţionată de următoarele elemente: negocierea prealabilă a Guvernului;
înaintarea tratatelor respective către Parlament în termen de 60 de zile; ratificarea lor de către
Parlament.
În ceea ce priveşte acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici,
Preşedintele României are următoarele atribuţii:
- acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României în ţările cu care
avem relaţii diplomatice;
- aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice;
- acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor state pe lângă Preşedintele României.
Se cuvine menţionat şi faptul că decretele Preşedintelui, emise în exercitarea celor
mai importante atribuţii se contrasemnează de către primul-ministru.

42
 4.3. Actele Preşedintelui României
Preşedintele României emite decrete (ca acte juridice). Acestea pot avea caracter
normativ sau individual.
Constituţia prevede două condiţii pentru ca decretele emise de Preşedintele României
să intre în ordinea juridică a statului :
- obligativitatea publicării lor în Monitorul Oficial al României ;
- contrasemnarea unora dintre decrete de către primul-ministru al Guvernului.
De asemenea, Preşedintele României poate adresa Parlamentului mesaje, poate face
declaraţii, apeluri, poate adresa scrisori, acestea fiind, prin efectele lor, acte politice.
4.4. Rãspunderea politicã şi rãspunderea juridicã a Preşedintelui României
Preşedintele României este supus unor rãspunderi exprese, neîndeplinirea, nesocotirea
sau încãlcarea unora dintre acestea putând sã atragã, dupã caz, rãspunderea politicã, respectiv
administrativã sau penalã.
Preşedintele României poate fi pus sub acuzare pentru înaltă trădare, cu votul a cel
puţin două treimi din numărul deputaţilor şi al senatorilor, competenţa de judecată având-o
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
La data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare, Preşedintele este demis de
drept.
Răspunderea politică a Preşedintelui este invocată de Constituţie (art. 95) în cazul
săvârşirii unor fapte grave, prin încălcarea prevederilor constituţionale. Preşedintele poate fi
suspendat din funcţie, cu votul majorităţii deputaţilor şi al senatorilor, după consultarea Curţii
Constituţionale. Cu privire la faptele ce i se impută, acesta poate da explicaţii Parlamentului. În
ceea ce priveşte propunerea de suspendare din funcţie, aceasta poate fi iniţiată de minimum o
treime din membrii celor două Camere. În cazul aprobării propunerii de suspendare, în cel mult
30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui, în condiţiile prevăzute
de Legea nr. 3/2000.
4.5. Serviciile din subordinea Preşedintelui României
În baza Legii nr. 47/1994, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 1/2001, pentru
exercitarea de către Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituţia
României şi alte legi, este organizată şi funcţionează Administraţia prezidenţială, instituție
publică cu personalitate juridică, care cuprinde serviciile publice aflate la dispoziţia acestuia.
Toate compartimentele şi funcţiile din structura Administraţiei prezidenţiale,
organizarea, funcţionarea şi atribuţiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare şi
funcţionare a Administraţiei prezidenţiale, care se aprobă de Preşedintele României.
Între funcţiile de conducere specifice din cadrul acestei instituţii se află cele de
consilier prezidenţial, cu rang de ministru, şi consilier de stat, cu rang de secretar de stat.

5. Guvernul României

5.1. Guvernul României - potrivit noilor reglementãri legislative

Guvernul României este organizat şi funcţionează în baza Legii nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor22, modificatã şi completatã
prin O.U.G. nr. 64/2003 şi Legea nr. 23/200423 şi Legea nr. 117/2005.
Conform Constituţiei, “Guvernul, potrivit programului sãu de guvernare, acceptat de
Parlament, asigurã realizarea politicii interne şi externe a ţãrii şi exercitã conducerea generalã
a administraţiei publice”.
Guvernul are, totodatã, şi sarcina de conducere generalã a administraţiei publice, în
calitatea sa de autoritate centralã cu competenţã materialã generalã. Aceastã atribuţie presupune
existenţa unor raporturi de drept administrativ între Guvern şi celelalte autoritãţi publice.
Guvernul este alcãtuit din prim-ministru, miniştri, miniştri-delegaţi, cu însãrcinãri
speciale pe lângã primul-ministru, prevãzuţi în lista Guvernului prezentatã Parlamentului
pentru acordarea votului de încredere.

22
vezi Monitorul Oficial nr. 164 din 2 aprilie 2001.
23
vezi Monitorul Oficial nr. 187 din 3 martie 2004.
43
 Procedura de învestitură a Guvernului constă în :
- desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru ;
- solicitarea de către candidatul la funcţia de prim-ministru a votului de încredere ;
- acordarea votului de încredere ;
- numirea Guvernului de către şeful statului.
Desemnarea candidatului pentru funcţia de prim-ministru este de competenţa
Preşedintelui României, în urma consultãrii partidului care a dobândit majoritatea absolutã în
Parlament. În cazul în care nu existã un asemenea partid, desemnarea se va face în urma
consultãrii cu toate partidele politice parlamentare.
Candidatul la funcţia de prim-ministru are consultãri politice cu partidul sau gruparea
de partide politice care a susţinut desemnarea sa, în vederea alcãtuirii noului Guvern şi a
programului de guvernare. Candidatul la funcţia de prim-ministru are 10 zile la dispoziţie pentru
negocierea listei ministeriabililor, cât şi pentru redactarea programului de guvernare.
În urmãtoarea etapã a procedurii de învestiturã are loc dezbaterea pentru acordarea
votului de încredere. Programul de guvernare este un document politic, care aparţine în
exclusivitate Guvernului şi care, dacã este acceptat, are ca efect acordarea încrederii
Parlamentului, pentru realizarea obiectivelor cuprinse în acest act. În cazul neacordãrii votului
de încredere, procedura de învestiturã se reia.
Dupã obţinerea votului de încredere, Preşedintele României numeşte Guvernul.
Guvernul şi primul-ministru vor rãspunde politic exclusiv în faţa Parlamentului.
Guvernul, în întregul său, şi fiecare dintre membrii acestuia îşi pot exercita mandatul
numai după depunerea jurământului, conform legii, în faţa Preşedintelui României, fapt care
atestă că atât Guvernul, cât şi Şeful Statului sunt „autorităţi de vârf ale puterii executive”.
5.2. Organizarea şi funcţionarea Guvernului
Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile
constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament.
Pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercitã urmãtoarele funcţii:
- funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a
Programului de guvernare ;
- funcţia de reglementare, prin care se asigură cadrul normativ şi instituţional necesar în
vederea realizării obiectivelor strategice;
- funcţia de administrare a proprietãţii statului, prin care se asigură administrarea
proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este
responsabil;
- funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe
plan intern şi extern;
- funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi
respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi
în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară
activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului.
Şedinţele Guvernului se convoacã şi sunt conduse de primul-ministru. Preşedintele
României poate lua parte la şedinţele Guvernului (pe care le şi conduce) în care se dezbat
probleme de interes naţional privind politica externã, apãrarea ţãrii, asigurarea ordinii publice şi,
la cererea primului-ministru, în alte situaţii. Guvernul se întruneşte sãptãmânal sau ori de câte
ori este nevoie.
5.3. Atribuţiile Guvernului
A. Atribuţii cu privire la asigurarea executării legilor şi a celorlate dispoziţii
normative, date în aplicarea acestora
Guvernul exercitã conducerea generalã a autoritãţilor administraţiei publice. Ca
urmare, Guvernul efectueazã acte de execuţie şi realizeazã conducerea, în ansamblu, a
administraţiei publice, inclusiv a acelor autorităţi care efectueazătot acte de execuţie, de
organizare şi aplicare concretă a legilor şi a celorlalte acte normative, prin care se înfăptuieşte
politica internă şi externă a ţării. Guvernul asigurã executarea de cãtre organele administraţiei
publice a legilor şi a celorlalte acte normative, date în aplicarea acestora. Atunci când se
impune, Guvernul poate el însuşi sã adopte hotãrâri (norme obligatorii) pentru executarea unor
legi.
44
 B. Atribuţii vizând conducerea şi controlul activităţii ministerelor şi a celorlate
autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale
Guvernul are nu numai obligaţia de îndrumare, coordonare şi control a autoritãţilor
subordonate pe scarã ierarhicã, ci şi pe aceea de anulare a actelor neconforme cu legea, emise de
acestea.
Exercitarea acestui drept este înfãptuit de Guvern în mod nemijlocit, dar şi prin
reprezentanţii sãi în judeţe şi în municipiul Bucureşti, respectiv prin prefecţi, care conduc în
teritoriu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte autoritãţi ale
administraţiei publice centrale.
Exercitarea dreptului de control al Guvernului prin prefecţi este limitat numai la
activitatea autoritãţilor administraţiei publice locale autonome alese şi la actele emise de aceste
autoritãţi, prefectul având dreptul sã atace, în instanţa de contencios administrativ, orice act pe
care îl considerã ilegal. Anularea propriu-zisã a actului ilegal, nu este de competenţa prefectului,
ci numai a instanţei de contencios administrativ.
C. Atribuţii în privinţa elaborării proiectelor de legi, pe care le supune spre adoptare
Parlamentului
Guvernul este cel care are, în primul rând, iniţiativa legislativă. Prioritatea
Guvernului, în acest sens, este motivată de rolul care-i revine acestuia în asigurarea îndeplinirii
politicii interne şi extrne a statului, prin organizarea şi executarea efectivă a legilor.
D. Atribuţii cu privire la desfăşurarea activităţii economico-financiare şi sociale
Guvernului îi revin, în mod expres, o seamă de atribuţii, care constau în:
- aprobarea strategiilor şi programelor de dezvoltare economică a ţării pe ramuri şi
domenii de activitate;
- elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurãrilor sociale de
stat ;
- asigurarea realizării politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare;
- cooperarea cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale;
- înfiinţarea, cu avizul Curţii de Conturi, a organelor de specialitate din subordinea sa;
- asigurarea administrării proprietãţii publice şi private a statului.
E. Atribuţii ale Guvernului în realizarea politicii interne
Guvernul are atribuţii importante în ce priveşte apãrarea ordinii de drept, a liniştii
publice şi a siguranţei cetãţeanului, precum şi a drepturilor şi libertãţilor cetãţeneşti, securitatea
persoanelor şi a bunurilor acestora. Guvernul este obligat sã realizeze mãsurile privitoare la
apãrarea ţãrii, la organizarea generalã a forţelor armate, trebuie să asigure buna desfãşurare a
alegerilor de la toate nivelurile.
F. Atribuţii în domeniul politicii externe
Guvernul are obligaţia de a întreprinde măsuri cu privire la negocierea de tratate,
acorduri şi convenţii internaţionale care angajează statul român, dar şi de a aproba acordurile
interguvernamentale.
5.4. Actele Guvernului
Pentru exercitarea atribuţiilor sale, pe baza şi în vederea executãrii legilor, Guvernul
adoptã o serie de acte normative şi individuale, menite să reglementeze şi să perfecţioneze
relaţiile sociale în cele mai diverse domenii ale administraţiei publice.
Guvernul este abilitat sã adopte hotãrâri şi ordonanţe. Dacă hotărârile Guvernului
sunt adoptate pentru executarea legilor, ordonanţa guvernamentală este emisă în temeiul unei
legi speciale temporale de abilitare, în limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta. Hutărârea de
Guvern vizează stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente, care să asigure aplicarea corectă a
legilor, iar ordonanţa este expresia unei competenţe legislative delegate.
Hotãrârea – care poate fi normativã sau individualã – este actul prin care Guvernul îşi
îndeplineşte rolul sãu constituţional, privind conducerea generalã a administraţiei publice.
Hotãrârea reglementeazã relaţiile sociale care, prin natura lor, sunt inferioare ca importanţã faţã
de cele reglementate prin lege.
Ordonanţa nu poate fi emisã decât prin delegarea de putere, respectiv, ca urmare a
unei legi speciale adoptate de Parlament, de regulã, cu caracter excepţional şi numai pe termen
strict delimitat (de exemplu, în perioada vacanţelor parlamentare). Unele dintre ordonanţele care
45
se emit pe baza unei legi speciale de abilitare se supun aprobãrii ulterioare a Parlamentului, în
timp ce altele nu mai impun o asemenea mãsurã. În general, vor fi supuse aprobãrii ulterioare a
Parlamentului numai acele ordonanţe pentru care legea de abilitare o cere în mod expres. În
acelaşi context, sã mai subliniem cã Parlamentul nu poate delega competenţa sa legislativã din
domeniul legilor organice, ci numai din cel al legilor ordinare.
Ordonanţa de urgenţã este emisã de Guvern în situaţii cu totul deosebite, când, din
motive absolut obiective, nu a fost posibilã adoptarea unei legi în procedurã de urgenţã şi nici a
uneia de abilitare (art. 115, alin. 4 din Constituţie). Dar şi în aceste situaţii, ea poate sã intre în
vigoare numai dupã depunerea acesteia spre dezbatere în procedurã de urgenţã la Camera
competentã sã fie sesizatã şi dupã publicarea ei în Monitorul Oficial.
Ordonanţele de urgenţã nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot
afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertãţile şi îndatoririle
prevãzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza mãsuri de trecere silitã a unor
bunuri în proprietate publicã. În cazul respingerii, efectele ordonanţei de urgenţã înceteazã o
datã cu publicarea legii de respingere. Atunci când Parlamentul o aprobã, ordonanţa de urgenţã
intrã în categoria legilor. Atât hotãrârile de Guvern, cât şi ordonanţele adoptate de acesta sunt
semnate de primul-ministru, contrasemnate de cãtre miniştri, care au obligaţia punerii lor în
executare, şi se publicã în Monitorul Oficial.
5.5. Rãspunderea Guvernului
Guvernul rãspunde politic numai în faţa Parlamentului.
Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în
şedinţă comună.
Ipotezele de angajare a răspunderii Guvernului au fost grupate în două categorii:
- angajarea răspunderii asupra unui program sau a unei declaraţii de politică generală;
- angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege.
Fiecare membru al Guvernului rãspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru
activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
Sancţiunea corespunzãtoare rãspunderii politice a Guvernului constã în demiterea sa,
ca efect al retragerii încrederii acordate la învestiturã, prin adoptarea unei moţiuni de cenzurã, cu
votul majoritãţii deputaţilor şi senatorilor (art. 113 alin. 1 din Constituţie).
Cât priveşte rãspunderea juridicã a membrilor Guvernului, dacã în cazul rãspunderii
politice a membrilor Guvernului, rãspunderea este solidarã, în cazul rãspunderii penale, aceasta
este individualã, afectând numai pe acel membru al Guvernului care a comis o infracţiune în
timpul exercitãrii funcţiei sale.
Procedura de sesizare şi prevederile referitoare la pedepsele complementare, graţierea
şi prescripţia pentru infracţiunile comise de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei sunt
distincte faţã de infracţiunile prevãzute de legea penalã. Sesizãrile în vederea începerii urmãririi
penale, vor fi depuse la Comisiile de specialitate ale Camerei Deputaţilor sau Senatului, în cazul
în care miniştrii sunt deputaţi sau, respectiv, senatori, iar pentru cei care nu sunt parlamentari, la
Comisia special constituitã de Preşedintele României.
În cazul aprobãrii cercetãrii penale, dosarul va fi trimis, de îndatã, ministrului Justiţiei
sau, dupã caz, primului-ministru, pentru a proceda potrivit legii.
Urmãrirea penalã a membrilor Guvernului, pentru faptele sãvârşite în exerciţiul
funcţiei, se efectueazã de cãtre Parchetul de pe lângã Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar
judecarea acestora, de cãtre Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit legii.
În condiţiile în care membrii Guvernului au sãvârşit alte fapte infracţionale decât cele
comise în exerciţiul funcţiei, ei rãspund potrivit dreptului comun, iar sesizãrile vor fi adresate
Procurorului general al Parchetului General de pe lângã Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Acesta, la rândul sãu, dupã ce constatã dacã sesizarea este întemeiatã, o va înainta, dupã caz, fie
Preşedintelui Camerei Deputaţilor sau al Senatului, fie Preşedintelui României.
Cât priveşte rãspunderea patrimonialã a Guvernului şi a miniştrilor, atât Guvernului,
în ansamblu, cât şi miniştrilor, ca autoritãţi ale administraţiei publice, li se aplicã regimul

46
dreptului comun al contenciosului administrativ, când paguba este cauzatã printr-un act
administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat24.
5.6. Remanierea guvernamentală, revocarea unor membri ai Guvernului,
încetarea mandatului Guvernului
Art. 85 alin. 2 din Constituţie reglementează două cazuri în care Preşedintele
României, la propunerea primului-ministru, revocă şi numeşte pe unii membri ai Guvernului:
- remanierea guvernamentală sau
- vacanţa postului.
Spre deosebire de vacanţa postului, care poate avea loc ca urmare a intervenţiei unuia
din cazurile reglementate de Constituţie, potrivit căruia funcţia de membru al Guvernului
încetează în urma demisiei, revocării, pierderii drepturilor electorale, a stării de
incompatibilitate, a decesului şi a demiterii, remanierea guvernamentală constituie acea
modificare adusă componenţei Guvernului necesară în scopul realizării în mai bune condiţii a
Programului de guvernare acceptat de Parlament.
Dacă prin propunerea de remaniere se schimbă structura sau compoziţia politică a
Guvernului, Preşedintele României va putea exercita atribuţia de revocare şi numire a noilor
membri ai Guvernului, numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primului-
ministru.
Revocarea constituie un mod de încetare a calităţii de membru al Guvernului, care se
realizează de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, prevăzut, de altfel,
în art. 106 din Constituţie. Revocarea unui membru al Guvernului poate interveni în caz de
remaniere guvernamentală sau în cazul în care primul-ministru are motive să propună această
măsură.
Încetarea mandatului Guvernului poate avea loc în următoarele împrejurări:
- la data validării alegerilor parlamentare generale (Guvernul, al cărui mandat a
încetat în aceste condiţii, îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor
publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern);
- retragerea încrederii acordate Guvernului de către Camera Deputaţilor şi Senat, în
şedinţă comună, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi al
senatorilor.
- primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului, întrucât se află într-
una din situaţiile prevăzute de art. 106 din Constituţie (demisie, revocare din funcţie, pierderea
drepturilor electorale, deces, stare de incompatibilitate şi alte cazuri prevăzute de lege);
- primul-ministru este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de
zile.
5.7. Primul-ministru. Poziţie juridicã şi atribuţii
Primul-ministru conduce Guvernul şi coordoneazã activitatea membrilor acestuia,
respectând atribuţiile ce-i revin fiecãruia.
De asemenea, primul-ministru prezintã Parlamentului declaraţii şi rapoarte cu privire
la politica Guvernului şi rãspunde la întrebãrile ori interpelãrile care îi sunt adresate de cãtre
deputaţi şi senatori.
Atribuţiile primului – ministru sunt detaliate în Legea 90/2001, modificatã şi
completatã, cu privire la organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor şi dintre
acestea menţionăm:
- reprezintã Guvernul în relaţiile cu Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţionalã, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul
Public, celelalte autoritãţi şi instituţii publice, cu partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu
alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale;
- convoacã şi conduce şedinţele Guvernului, cu excepţia situaţiilor prevãzute de
lege25.

24
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 432
25
Alineatul respectiv are în vedere situaţia când la şedinţa Guvernului participã Preşedintele României şi acesta
prezideazã şedinţa.
47
 Primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apãrare a Ţãrii şi
exercitã toate atribuţiile care derivã din aceastã calitate.
Primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete
interministeriale.
Primul-ministru semneazã hotãrârile şi regulamentele adoptate de Guvern şi
contrasemneazã decretele emise de Preşedintele României, în cazul în care Constituţia prevede
obligativitatea contrasemnãrii acestora ş.a.
Primul-ministru numeşte şi eliberează din funcţie:
- conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia
persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului;
- secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului;
- personalul din cadrul Cancelariei primului-ministru;
- secretarii de stat;
- alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege.
Primul-ministru interimar este acel membru al Guvernului care a fost desemnat de
Preşedintele României, în condiţiile prevederilor art. 107 alin. 3 din Constituţie.
5.8. Membrii Guvernului
Guvernul este un organ colegial (format din mai multe persoane – membrii
Guvernului).
Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetãţenia românã şi domiciliul în ţarã,
se bucurã de exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnãri penale şi nu se gãsesc în
unul din cazurile de incompatibilitate prevãzute de Legea nr. 161/200326 privind unele mãsuri
pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnitãţilor publice, a funcţiilor publice şi în
mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
Guvernul este alcãtuit, în afara primului-ministru, din miniştri şi din alţi membri
stabiliţi prin lege organicã (de organizare a Guvernului). Este vorba de miniştri-delegaţi, cu
însãrcinãri speciale pe lângã primul-ministru, precum şi de miniştrii de stat. Guvernul, cu avizul
Curţii de Conturi, poate înfiinţa organe de specialitate (subsecretariate şi secretariate de stat) în
subordinea sa.

6. Administraţia publicã centralã de specialitate

6.1. Ministerele. Organizare, atribuţii, acte. Responsabilitatea ministerialã

Ministerele reprezintã o categorie distinctã de organe, în cadrul sistemului
autoritãţilor administraţiei publice, având rolul de a organiza exercitarea şi a executa în
concret legile în anumite domenii şi sectoare de activitate, fiind, prin aceasta, organe de
specialitate de resort.
Ministerele şi miniştrii se aprobã de cãtre Parlament, prin acordarea votului de
încredere asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestiturã.
Responsabilitatea ministerelor se “întinde” pe întreg teritoriul ţării, fapt pentru care
ministerele sunt autoritãţi centrale ale administraţiei publice.
Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, care
realizeazã politica guvernamentalã în domeniile de activitate ale acestora.
Ministerele se organizeazã şi funcţioneazã numai în subordinea Guvernului.
Ministerele cuprind, de regulã, în structura lor organizatoricã urmãtoarele
compartimente: birouri, servicii, direcţii, direcţii generale şi departamente. Ministerele pot
înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate şi pot avea în subordine servicii publice
deconcentrate, care funcţioneazã în unitãţile administrativ – teritoriale.
Conducerea ministerelor se exercitã de cãtre miniştri, ajutaţi de unul sau mai mulţi
secretari de stat.
Atribuţiile miniştrilor : organizarea, coordonarea şi controlul aplicãrii legilor,
ordonanţelor şi hotãrârilor Guvernului, cu aplicarea limitelor de autoritate şi a principiului
autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici; iniţierea şi avizarea unor

26
publicatã în Monitorul Oficial nr. 279 din 21.04.2003
48
proiecte de acte normative; fundamentarea şi elaborarea propunerilor pentru bugetul anual,
înaintarea acestora Guvernului României ş.a.
Ministrul îşi exercitã atribuţiile de conducere prin instrucţiuni şi ordine. Instrucţiunile
– care pot fi elaborate şi în comun, de mai multe ministere sau alte organe interesate – conţin
reguli generale, care trebuie urmate în domeniul organismului emitent, precum şi de către
organele şi unităţile din subordine. În activitatea ministerelor, ca instrumente de conducere, sunt
frecvente şi regulamentele. Având caracter normativ, regulamentele vizează aspecte care privesc
organizarea ministerului şi a unităţilor subordonate. Ordinele ministrului sunt acte juridice prin
care se dispune rezolvarea unor probleme concrete. Neavând caracter normativ, ordinele sunt
acte emise de ministru, pentru aplicarea unor reglemeentări normative. În practica activităţii de
conducere a ministerelor sunt frecvente circularele,care întrunesc condiţiile de acte cu caracter
explicativ şi de îndrumare şi rezoluţiile, acte de soluţionare a unor aspecte concrete.
În fiecare minister se va organiza Cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia
nu i se aplică prevederile legii privind Statutul funcţionarilor publici.
Secretarul general al ministerului este o funcţie nou înfiinţată, prin H.G. 43/1998,
numai în aparatul de lucru al ministerelor. Numirea şi eliberarea din funcţie a acestuia, precum
şi stabilirea atribuţiilor specifice, se fac prin ordin al ministrului.
Miniştrii, în calitatea lor de membri ai Guvernului, rãspund atât politic, dar şi civil,
contravenţional, disciplinar sau penal, dupã caz, potrivit dreptului comun.
6.2. Alte autoritãţi centrale de specialitate ale administraţiei publice
În sistemul administraţiei publice existã şi organe centrale de specialitate, altele decât
ministerele (secretariate, agenţii, autoritãţi, comisii, oficii, institute, birouri etc.), care sunt
organizate şi funcţioneazã în subordinea Guvernului27 sau a ministerelor ca instituţii publice, cu
personalitate juridicã.
Se înfiinţează prin hotãrâri ale Guvernului şi au o structurã proprie, iar conducãtorii
lor sunt asimilaţi, dupã caz, cu secretarii de stat, subsecretarii de stat sau directorii generali din
ministere.
Conducãtorii organelor centrale specializate, altele decât ministerele, emit ordine,
instrucţiuni, norme metodologice. Ei nu sunt membri ai Guvernului şi sunt numiţi şi eliberaţi din
funcţie prin decizia primului-ministru.
Aceste autorităţi îşi desfãşoarã activitatea pe întreg teritoriul ţãrii, prin servicii
deconcentrate. Exemple : Autoritatea Naţionalã de Reglementare în Domeniul Energiei, Oficiul
Naţional de Prevenire şi Combatere a Spãlãrii Banilor, Agenţia Nuclearã, Agenţia Naţionalã a
Funcţionarilor Publici ş.a.
6.3. Autoritãţile autonome ale administraţiei publice centrale
Autoritãţile administrative autonome pot fi constituite numai prin legi organice, fiind
exceptate acele autoritãţi înfiinţate direct prin Constituţie (Consiliul Suprem de Apãrare a Ţãrii,
Serviciul Român de Informaţii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciile Publice de
Radio şi Televiziune şi Consiliul Legislativ).
Între autoritãţile centrale autonome, înfiinţate prin legi organice, menţionãm Consiliul
Naţional al Audiovizualului, Banca Naţionalã, Fondurile Proprietãţii Private etc.
Autorităţile de mai sus sunt organe executive, pentru că activitatea lor se desfăşoară
pe baza legii şi în vederea executãrii ei.

7. Administraţia publicã localã

7.1. Consideraţii cu privire la organizarea administraţiei publice locale

Administraţia publică locală este totalitatea autoritãţilor cu competenţã generalã sau
specialã, chemate sã satisfacã cerinţele şi interesele generale ale populaţiei unei unitãţi
administrativ – teritoriale (judeţ, comunã, oraş).
Administraţia publică locală este organizată şi funcţionează la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale ale României : comune, oraşe28 şi judeţe.

27
vezi Mircea Preda, Op. cit., p. 182.
28
În condiţiile legii, unele oraşe au fost declarate municipii, pe baza unor criterii speciale.
49
 Administraţia publicã localã – în cadrul unitãţii administrativ-teritoriale – îşi
realizeazã sarcinile prin servicii proprii sau deconcentrate cu atribuţii corespunzãtoare la nivelul
comunei, oraşului şi al judeţului.
Între administraţia publică centrală şi cea locală există unele delimitări determinate de
principiul autonomiei locale.
În comune şi oraşe, administraţia publicã localã se realizeazã prin consiliile locale şi
primarii aleşi conform legii, aceste instituţii alcãtuind autoritãţile administraţiei publice locale,
prin care se realizeazã autonomia localã.
La nivelul judeţelor, consiliile judeţene, în calitate de autoritãţi ale administraţiei
publice, realizeazã autonomia localã în judeţe.
Din cele de mai sus, rezultă că prin administraţie publicã înţelegem activitatea pe
care o desfãşoarã autoritãţile administrativ-teritoriale organizate pe baza principiului
autonomiei locale.
7.2. Principiile de bazã ale organizãrii şi funcţionãrii administraţiei publice
locale
Din prevederile corelate ale Constituţiei, Legilor nr. 215/2001 a administraţiei publice
locale şi 67/2004, rezultă că organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale are la bazã
urmãtoarele principii:
1. Principiul autonomiei locale ;
2. Principiul descentralizãrii ;
3. Principiul deconcentrãrii serviciilor publice ;
4. Principiul eligibilitãţii autoritãţilor administraţiei publice locale ;
5. Principiul legalitãţii ;
6. Principiul consultãrii cetãţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes
deosebit.
7.2.1. Principiul autonomiei locale.
Ca o consecinţã a aplicãrii principiului autonomiei locale (consacrat expres de
Constituţie şi de Legea nr. 215/2001), autoritãţile comunale/orãşeneşti nu sunt subordonate faţã
de vreo autoritate judeţeanã sau centralã. Între consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, şi
consiliul judeţean, pe de altã parte, nu este nici un raport de subordonare. Nu existã raporturi de
subordonare nici între consiliul local/primar, pe de o parte, şi prefect, minister, departament
central, pe de altã parte. În relaţiile cu organele locale, organelor centrale, respectiv judeţene, le
revin doar urmãtoarele drepturi: de a le organiza activitatea; de a le da îndrumãri; de a executa
controlul general asupra diferitelor activitãţi cu caracter economico-financiar, juridic,
organizatoric, cultural etc.; de a solicita anularea actelor ilegale.
Conform Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, autonomia locală este
dreptul şi capacitatea efectivã a autoritãţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a
gestiona, în numele şi în interesul colectivitãţilor locale pe care le reprezintã, treburile publice,
în condiţiile legii. Acest drept se exercitã de cãtre consiliile locale şi primari, precum şi de cãtre
consiliile judeţene, autoritãţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat.
Colectivitatea localã reprezintă totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorialã.
Autonomia locală este numai administrativă şi financiară şi este exercitată pe baza şi
în limitele prevăzute de lege. Autonomia localã conferã autoritãţilor administraţiei publice
locale dreptul ca, în limitele legii, sã aibã iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care
sunt date, în mod expres, în competenţa altor autoritãţi publice.
Pentru realizarea autonomiei locale, autoritãţile administraţiei publice din comune,
oraşe şi judeţe elaboreazã şi aprobã bugete de venituri şi cheltuieli, având dreptul ca, în
condiţiile legii, sã instituie şi sã perceapã impozite şi taxe locale.
Autonomia localã reprezintã atât un drept, cât şi o obligaţie pentru autoritãţile
reprezentative ale colectivitãţilor locale, care au misiunea de a gestiona şi rezolva toate
problemele populaţiei din raza lor administrativ-teritorialã.
50
 7.2.2. Principiul descentralizãrii.
Descentralizarea este un regim juridic opus centralizării. Descentralizarea se
caracterizeazã prin aceea cã rezolvarea problemelor de interes local nu se face de funcţionari
numiţi de la centru, ci de cãtre cei aleşi de corpul electoral sau desemnaţi de aceştia29.
Autoritãţile locale nu sunt subordonate ierarhic celor centrale, iar actele lor, chiar
dacã nu sunt conforme cu legea, nu pot fi anulate de acestea din urmã (în cadrul sistemului
administrativ), ci de cãtre autoritãţi din afara acestuia – din sfera puterii judecãtoreşti, ori în
cadrul unui sistem jurisdicţional special constituit.
Descentralizarea administrativã constã în recunoaşterea personalitãţii juridice
unitãţilor administrativ-teritoriale, existenţa autoritãţilor publice care le reprezintã şi care nu
fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, dar care sunt supuse unui control
special (tutelã administrativã).
Elementele specifice descentralizãri administrative care caracterizeazã administraţia
publicã din România sunt urmãtoarele30:
- rezolvarea problemelor locale care intereseazã comuna, oraşul sau judeţul este datã
în competenţa autoritãţilor administraţiei publice locale;
- persoanele care alcãtuiesc aceste autoritãţi (consilierii locali, consilierii judeţeni,
primarii) sunt aleşi de cãtre locuitorii localitãţii sau judeţului, iar ceilalţi funcţionari publici, din
serviciile publice ale acestor autoritãţi sunt desemnaţi de cãtre respectivele autoritãţi;
- raporturile dintre autoritãţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi
autoritãţile administraţiei publice la nivel judeţean se bazeazã pe principiile autonomiei,
legalitãţii, responsabilitãţii, cooperãrii şi solidaritãţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.
În relaţiile dintre autoritãţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte,
precum şi între consiliul local şi primar, pe de altã, nu existã raporturi de subordonare; între
prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii
consiliilor judeţene, pe de altã parte, nu existã raporturi de subordonare;
- imposibilitatea autoritãţii centrale de a anula actele (chiar şi cele ilegale) ale
autoritãţilor locale descentralizate.
În acest sens, nici o autoritate a administraţiei publice centrale (Guvern, ministere) nu
are competenţa sã anuleze, sã modifice sau sã suspende un act adoptat sau emis de consiliul
local, consiliul judeţean sau de primar, aşa cum ar putea-o face, de pildã, Guvernul cu un act
emis de un ministru sau de prefect. La rândul sãu, nici prefectul, ca reprezentant al Guvernului
pe plan local, care are rolul sã “vegheze ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a
consiliilor judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene sã se desfãşoare în conformitate cu
prevederile legii”, nu poate anula sau suspenda un act adoptat sau emis de autoritãţile
administraţiei publice locale, ci cel mult sã solicite acest lucru unei autoritãţi din sfera altei
puteri a statului – instanţei judecãtoreşti.
Fiecare dintre unitãţile administrativ-teritoriale (comunã, oraş, municipiu, judeţ)
dispune de un patrimoniu propriu, distinct de cel al statului şi de un buget propriu, pe care le
gestioneazã în condiţiile legii, în vederea satisfacerii intereselor şi trebuinţelor locale.
7.2.3. Principiul deconcentrãrii serviciilor publice.
Deconcentrarea administrativă este o treaptã, situatã între centralizare şi
descentralizare administrativã, fiind o “centralizare atenuatã” sau “o slabã descentralizare”.31
Conducãtorii instituţiilor deconcentrate sunt numiţi de cãtre miniştri, au competenţa
sã rezolve problemele din domeniul respectiv care apar în unitatea administrativ-teritorialã, iar
actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhice. Numirea sau eliberarea din
funcţie a conducãtorilor acestor servicii se face numai cu avizul consultativ al prefectului.

29
Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea generalã Casa Editorialã “Calistrat Hogaş”, Bucureşti, 1995, p.
p. 287-288
30
Mircea Preda, ibidem, p. p. 298-301
31
Mircea Preda, op. cit., 1995, p. 301
51
 Deconcentrarea serviciilor publice nu vizeazã în mod obligatoriu transferarea tuturor
activitãţilor de la nivel central, la cel judeţean sau local (ceea ce nu este nici necesar nici
oportun).
La nivelul unitãţilor administrativ-teritoriale sunt organizate servicii publice ale
organelor centrale, care au, de regulã, dublã subordonare: pe verticalã – organului central, iar pe
orizontalã – prefectului. În categoria acestora intrã direcţiile sanitare, direcţiile de statisticã,
inspectoratele şcolare ş.a.m.d.
Autoritãţile administraţiei publice locale, care presteazã servicii de interes local, sunt
consiliile locale şi primarii, ca unitãţi autonome, precum şi consiliile judeţene care coordonează
activitatea consiliilor locale comunale, orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de
interes judeţean.
Sunt şi o seamã de instituţii publice care presteazã servicii cãtre populaţie. Ele se
înfiinţeazã prin lege sau potrivit legii, de Parlament, Guvern, ministere şi alte autoritãţi de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de cãtre consiliile judeţene sau locale.
În aceastã categorie intrã, între altele, instituţii de învãţãmânt, dispensare, policlinici, spitale,
biblioteci etc. Alte tipuri de servicii publice sunt cele prestate de regiile autonome de construcţii,
transport, comunicaţii, salubritate etc. şi care se înfiinţeazã prin hotãrâri de Guvern sau ale
consiliilor judeţene sau locale.
În sfârşit, unele asociaţii şi fundanţii, care pot fi înfiinţate şi de persoane particulare,
fãrã scop lucrativ sau non-profit, intrã, de asemenea, în cadrul unitãţilor care presteazã unele
servicii publice.
7.2.4. Principiul eligibilitãţii.
Acest principiu nu este formulat expres de Constituţie, dar este cuprins în prevederile
Legilor nr. 215/2001 şi nr. 67/2004, care privesc administraţia publicã localã şi respectiv
alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale.
Dat fiind natura lor juridicã, aceste autoritãţi nu sunt ale statului şi, ca urmare, nu
exercitã nici una din puterile statului. Raţiunea de a fi a consiliilor locale şi judeţene, precum şi a
primarilor constã numai în a administra/gestiona treburile unităţilor administrativ – teritoriale în
care sunt alese, de a sluji şi rezolva interesele colectivitãţilor respective, într-un cuvânt, ale
electoratului. Aşadar, puterea lor nu este determinatã de puterea statului, nu derivã din aceasta,
ci din mandatul ce le-a fost încredinţat de alegãtori, în numele cãrora acţioneazã şi pe care-i
reprezintã.
Pentru ca acţiunile autoritãţilor alese sã fie eficiente şi sã producã efecte juridice,
acestea trebuie recunoscute de stat - în calitatea sa de reprezentant al întregii naţiuni. În virtutea
recunoaşterii lor de cãtre stat, recunoaştere care este condiţionatã de valabilitatea scrutinului
electoral, primarii, consiliile comunale şi judeţene sunt încadrate în ordinea juridicã a statului,
acţiunile lor fiind considerate a fi în conformitate cu legea.
7.2.5. Principiul legalitãţii.
Legalitatea înseamnã respectarea cu stricteţe a unei norme de drept. La starea de
legalitate se ajunge fie prin respectarea unei dispoziţii legale de bunãvoie, fie prin aplicarea silitã
a legii de cãtre forţa de constrângere a puterii publice.
Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale prevede, în mod expres principiul
legalitãţii, cãruia trebuie sã i se subordoneze organizarea şi funcţionarea tuturor autoritãţilor
administraţiei publice locale.
Principiul legalitãţii se aplicã în administraţia publicã localã, privitã în toatã
complexitatea sa. În consecinţã, toate aspectele organizatorice şi funcţionale, respectiv
consacrarea structurilor organizatorice ale autoritãţilor administraţiei publice locale,
componenţa, modul de constituire, atribuţiile, competenţele şi modul lor de funcţionare, la care
se adaugã actele pe care le emanã, ca şi raporturile şi relaţiile lor cu alte autoritãţi publice sau
structuri organizatorice din ţarã şi strãinãtate, trebuie sã fie în strictã conformitate cu legea (cu
prevederile Constituţiei, dar şi cu cele ale legilor şi ale celorlalte acte normative în vigoare). Se
înţelege că nerespectarea legilor este sinonimă cu încălcarea principiului legalităţii, atrăgând
consecinţele juridice corespunzătoare.
52
 7.2.6. Principiul consultãrii cetãţenilor în soluţionarea problemelor de interes
deosebit.
Legea administraţiei publice locale obligã la consultarea locuitorilor, prin
referendum, în situaţia oricãror modificãri ale limitelor teritoriale ale judeţului.
Problemele de interes deosebit din unitãţile administrativ-teritoriale şi subdiviziunile
administrativ-teritoriale ale municipiilor pot fi supuse, în condiţiile legii, aprobãrii locuitorilor,
prin referendum local.
Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localitãţile componente ale
comunei sau oraşului ori numai în unele dintre acestea. În cazul referendumului la nivel
judeţean, acesta se poate desfãşura în toate comunele şi oraşele din judeţ ori numai în unele
dintre acestea, care sunt direct interesate.
De regulã, referendumul are un caracter consultativ, de aceea rezultatul sãu nu este
obligatoriu, ci doar orientativ.
Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeţene,
dupã caz, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean.

8. Autoritãţile deliberative comunale, orãşeneşti şi municipale – consiliile locale

8.1. Consiliul local. Consideraţii generale

Constituţia României, precum şi dispoziţiile Legii nr. 215/2001 privind administraţia
publicã localã, stipuleazã cã autoritãţile administraţiei publice locale prin care se realizeazã
autonomia în oraşe şi comune sunt consiliile locale şi primarii aleşi în condiţiile legii.
În conformitate cu aceleaşi dispoziţii, aceste autorităţi se organizează şi funcţionează
în comune şi oraşe, prin genericul „oraşe” înţelegând şi municipiile. Consiliile locale se pot
organiza şi în subdiviziunile unor municipii. Astfel de subdiviziuni sunt organizate, deocamdată,
numai în Bucureşti şi sunt denumite sectoare.
8.2. Alegerea consiliului local
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale32
reglementeazã regimul alegerilor atât pentru consiliile locale şi judeţene, cât şi pentru primari,
astfel cã prevederile referitoare la consiliile locale, pe care le tratãm în prezenta secţiune, sunt
valabile şi celorlaltor douã categorii de autoritãţi ale administraţiei publice locale.
Consiliile locale se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Numãrul membrilor fiecãrui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de
populaţia comunei sau a oraşului, raportatã de Institutul Naţional de Statisticã şi Studii
Economice, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile.
Potrivit Constituţiei şi Legii nr. 67/2004, o persoanã fizicã trebuie sã îndeplineascã,
cumulativ, urmãtoarele condiţii pentru a fi ales consilier:
- sã aibã drept de vot;
- vârsta de cel puţin 23 de ani;
- cetãţenia românã;
- domiciliul în comuna respectivã sau în respectivul oraş;
- sã nu le fie interzisã asocierea în partide politice;
- dacã candideazã independent, trebuie sã îndeplineascã şi condiţia listei de
susţinãtori.
Legea nr. 161/2003 privind unele mãsuri pentru asigurarea transparenţei în
exercitarea demnitãţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei prevede incompatibilitatea funcţiei de consilier cu alte funcţii sau calităţi :
funcţia de primar sau viceprimar; funcţia de prefect sau subprefect; calitatea de funcţionar public
sau angajat cu contract individual de muncã în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau
în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv; funcţia de
preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al
consiliului de administraţie sau cenzor la regiile autonome şi societãţile comerciale de interes

32
Legea nr. 67/2004, pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale, publicatã în M.Of. nr. 271/2004.
53
local, înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau
la regiile autonome şi societãţile comerciale de interes naţional care îşi au sediul sau care deţin
filiale în unitatea administrativ-teritorialã respectivã ş.a.
O persoanã nu poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un
mandat de consilier judeţean.
Starea de incompatibilitate intervine dupã validarea celui de-al doilea mandat.
Propunerile de candidaţi pentru consilierii locali (şi primari) se fac pe circumscripţii
electorale de cãtre partidele politice sau alianţele politice (instituite potrivit legii partidelor
politice), alianţele electorale sau organizaţiile cetãţenilor aparţinând minoritãţilor naţionale, care
participã la alegeri, cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor. Acestea pot propune o
listã de candidaţi în fiecare circumscripţie electoralã pentru consiliul local (şi consiliul judeţean).
Se pot propune şi candidaturi independente, în condiţiile Legii pentru alegerea
autoritãţilor administraţiei publice locale însã, nu se admit liste de candidaţi independenţi pentru
funcţia de consilier. Candidaţii independenţi pentru funcţia de consilier trebuie sã fie susţinuţi de
minim 1% din numãrul total al alegãtorilor înscrişi în listele electorale permanente.
Biroul electoral de circumscripţie examineazã întrunirea condiţiilor prevãzute de lege
atât pentru lista de candidaturi, cât şi pentru candidaţi, înregistrându-le pe cele care sunt legale.
Campania electoralã începe cu 30 de zile înainte de data desfãşurãrii alegerilor, şi se
încheie în ziua de sâmbãtã care precedã data alegerilor, la ora 7.00. Nerespectarea regulilor cu
privire la desfãşurarea campaniei electorale reprezintã contravenţie.
În campania electoralã, candidaţii, formaţiunile politice, alianţele şi cetãţenii au
dreptul sã-şi exprime opiniile în mod liber şi fãrã nici o discriminare, prin mitinguri, adunãri,
utilizând televiziunea, radioul, presa şi celelalte mijloace de informare în masã.
În timpul campaniei electorale se asigurã candidaţilor, în mod nediscriminatoriu,
spaţii corespunzãtoare pentru a se întâlni cu alegãtorii.
Primarii sunt obligaţi ca, pânã la declanşarea campaniei electorale, sã stabileascã, prin
dispoziţii, locurile speciale pentru afişaj electoral. Aceste locuri vor fi situate în zone frecventate
de cetãţeni, fãrã stânjenirea circulaţiei pe drumurile publice şi a celorlalte activitãţi din
localitãţile respective.
Mijloacele folosite în campania electoralã nu pot contraveni ordinii de drept.
Votarea are loc într-o singurã zi, ea începe la ora 7 şi se terminã la ora 21. La
desfãşurarea operaţiunilor de votare pot asista observatori strãini şi observatori interni, acreditaţi
în acest sens.
Alegãtorii vor vota numai la secţia unde au fost înscrişi în listele electorale.
Dupã încheierea votãrii, preşedintele biroului electoral al secţiei de votare procedeazã
la anularea buletinelor de vot rãmase neîntrebuinţate şi la deschiderea urnelor, în prezenţa
membrilor biroului. Preşedintele va citi cu voce tare, la deschiderea fiecãrui buletin, lista de
candidaţi care a fost votatã sau, dupã caz, numele şi prenumele candidatului independent sau al
candidatului pentru funcţia de primar votat şi va arãta buletinul de vot celor prezenţi.
Buletinele nule (care nu poartã ştampila de control a secţiei de votare, buletinele de
alt model decât cel legal aprobat, buletinele care nu au ştampila “votat” sau la care ştampila este
aplicatã pe mai multe patrulatere sau în afara acestora) nu intrã în calculul voturilor exprimate.
Dupã numãrarea voturilor, preşedintele biroului electoral al secţiei de votare încheie
câte un proces–verbal, în douã exemplare. Procesele – verbale se vor semna de preşedinte şi
membrii biroului electoral al secţiei de votare şi vor purta ştampila acesteia
Pentru consiliul local, consiliul judeţean şi pentru primar se întocmeşte câte un dosar
care va cuprinde: procesele-verbale şi contestaţiile privitoare la operaţiunile electorale ale
secţiei, precum şi buletinele nule şi cele contestate. Dosarele sigilate şi ştampilate se vor înainta
biroului electoral de circumscripţie de cãtre preşedintele biroului electoral al secţiei de votare,
cu pazã militarã, în cel mult 24 de ore de la încheierea votãrii.
Biroul electoral de circumscripţie procedeazã la totalizarea voturilor exprimate şi la
atribuirea de mandate. În acest scop, biroul electoral de circumscripţie consemneazã, pe întreaga
circumscripţie, separat pentru fiecare listã de candidaţi sau candidaţi independenţi, numãrul de
voturi obţinute. Alegerile pentru consilieri (cât şi pentru primari) sunt valabile, indiferent de
numãrul alegãtorilor care au participat la vot.
54
 Atribuirea mandatelor se face de cãtre biroul electoral de circumscripţie în ordinea
înscrierii candidaţilor pe listã şi începe cu lista de candidaţi pentru care au fost exprimate cele
mai multe voturi. Candidaţii înscrişi pe liste, care nu au fost aleşi sunt declaraţi supleanţi în
listele respective. În caz de vacanţã a mandatelor de consilieri aleşi, supleanţii vor ocupa locurile
devenite vacante, în ordinea în care au fost înscrişi pe liste.
Biroul electoral de circumscripţie încheie un proces-verbal pentru consiliul local,
privind toate operaţiunile electorale, centralizarea voturilor şi constatarea rezultatelor alegerilor.
Procesele-verbale se semneazã de cãtre preşedinte şi ceilalţi membri ai biroului electoral de
circumscripţie şi vor purta ştampila acesteia. Procesul-verbal, împreunã cu întâmpinãrile,
contestaţiile şi procesele-verbale pentru care au avut loc alegerile, primite de la birourile
electorale ale secţiilor de votare, formând câte un dosar încheiat, sigilat şi semnat de membrii
biroului electoral de circumscripţie, se înainteazã judecătoriei în raza căreia se află unitatea
administrativ-teritorială, în vederea validãrii, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, cu
modificãrile ulterioare.
8.3. Statutul aleşilor locali
Prin Legea nr. 393/200433, modificată şi completată, se reglementează statutul aleşilor
locali, care sunt consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al
Municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene. Este
asimilat aleşilor locali şi delegatul sătesc.
Protecţia legală a aleşilor locali. În exercitarea mandatului, aleşii locali sunt în
serviciul colectivităţii, fiind ocrotiţi de lege. Libertatea de opinie şi de acţiune în exercitarea
mandatului alesului local este garantată prin Statut, astfel încât aleşii locali nu pot fi traşi la
răspundere juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului lor.
Drepturile aleşilor locali. Art. 28 – 31 din Statutul aleşilor locali reglementează
suspendarea contractului de muncă sau a actului de numire pe timpul exercitării mandatului de
primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean, reluarea activităţii în
executarea contractului de muncă sau a actului de numire, la încetarea mandatului, precum şi
imposibilitatea modificării sau desfacerii contractului de muncă ori a eliberării din funcţie pe
motive ce nu le sunt imputabile, timp de 2 ani de la data încetării mandatului. Alte drepturi ale
aleşilor locali, stabilite prin Statutul aleşilor locali sunt: dreptul de iniţiativă în promovarea
actelor administrative, individual sau în grup; dreptul consilierilor (nu şi al preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene) la indemnizaţie de şedinţă, pentru participarea la lucrările
consiliului şi ale comisiilor de specialitate; dreptul consilierilor la decontarea cheltuielilor făcute
în exercitarea mandatului; dreptul primarilor, viceprimarilor, al preşedinţilor şi vicepreşedinţilor
consiliilor judeţene la o indemnizaţie lunară; dreptul de a beneficia de plata cursurilor de
pregătire, formare şi perfecţionare profesională, organizate de instituţii specializate, în decursul
mandatului, potrivit hotărârii consiliului local sau judeţean; etc.
Obligaţiile aleşilor locali. Potrivit art. 45 din Statut, aleşii locali, în calitate de
reprezentanţi ai colectivităţilor locale, au îndatorirea de a participa, pe durata mandatului, la
exercitarea funcţiilor autorităţilor locale din care fac parte sau pe care le reprezintă, cu bună-
credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de colectivitatea care i-a ales. În Statut se prevede obligaţia
consilierilor locali şi judeţeni de a respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi regulamentul de
funcţionare a consiliului, să se supună regulilor de curtoazie şi disciplină şi să nu folosească în
cuvântul lor sau în relaţiile cu cetăţenii expresii injurioase, ofensatoare sau calomnioase. De
asemenea, aleşii locali sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională, să dea dovadă de cinste
şi corectitudine, să nu ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte
avantaje.
Incompatibilităţi privind aleşii locali. Aceste cazuri sunt precizate în Legea nr.
161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu
modificările şi completările ulterioare (art. 87 alin. 1; art. 88 alin. 1).

33
Legea nr. 393 / 2004 privind statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
912/07.10.2004;
55
 Registrul de interese. Potrivit art. 74 alin.1 al Statutului, aleşii locali sunt obligaţi să
îşi facă publice interesele personale printr-o declaraţie pe propria răspundere, depusă în dublu
exemplar la secretarul unităţii administrativ-teritoriale respective. Un exemplar al acestei
declaraţii se păstrează de către secretar într-un dosar special, numit registru de interese. Al
doilea exemplar al declaraţiei se transmite la subprefectul care a preluat atribuţiile secretarului
general al prefecturii. Acesta le păstrează într-un dosar special denumit registru general de
interese. Registrul de interese are caracter public, putând fi consultat de către orice persoană, în
condiţiile Legii 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.
Răspunderea aleşilor locali. Potrivit art. 55 din Statut, aleşii locali răspund, în
condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea
atribuţiilor ce le revin. Consilierii răspund în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în
exercitarea mandatului, precum şi solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte şi
pentru hotărârile pe care le-au votat.
8.4. Constituirea consiliilor locale
Consiliile locale sunt compuse din consilieri locali aleşi prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat. Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte, potrivit
Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.
286/2006, prin ordin al prefectului, în funcţie de numărul locuitorilor comunei, oraşului sau
municipiului, raportat la Institutul Naţional de Statistică, la data de 1 ianuarie a anului în curs
sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, în anumite proporţii precizate în
art. 29 al legii.
Potrivit art. 29 al Legii 215/2001, modificată prin Legea 286/2006, validarea alegerii
consilierilor locali se face de către judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ-
teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele instanţei. Cererea de validare se
depune în termen de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor, în condiţiile legii, şi se
judecă:
- de urgenţă şi cu precădere;
- în şedinţă publică, fără citarea părţilor;
- în termen de 10 zile de la data depunerii.
Cererea de validare se soluţionează prin hotărâre executorie, supusă căilor de atac
prevăzute în procedura contencioasă. Instanţa se va pronunţa în termen de 10 zile de la data
introducerii cererii de apel sau recurs, după caz.
Invalidarea mandatului unui consilier poate interveni într-unul din următoarele cazuri:
- dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate;
- dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile legii.
Constituirea consiliilor locale se va face în termen de 25 de zile de la data alegerilor34.
Convocarea consilierilor pentru şedinţa de constituire se face de cãtre prefectul judeţului, în
termen de maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii de validare în condiţiile art. 29 al legii. La
şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul său, precum şi primarul sau, după
caz, candidatul declarat câştigător la alegerile pentru funcţia de primar. Şedinţa se desfăşoară
legal dacă participă cel puţin majoritatea consilierilor locali aleşi şi validaţi. Dacă această
majoritate nu se întruneşte, şedinţa se organizează din nou, în aceleaşi condiţii, peste 3 zile.Dacă
nici după 3 convocări consiliul local nu se poate întruni din cauza absenţei nemotivate a
consilierilor locali, instanţa va declara, prin hotărâre, vacante locurile consilierilor locali aleşi
care au lipsit nemotivat la oricare din cele trei convocări. Dacă aceste locuri nu pot fi ocupate de
supleanţi, potrivit legii, se vor organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de
zile.
Lucrările şedinţei de constituire a Consiliului local sunt conduse de către cel mai în
vârstă consilier local, ajutat de cei mai tineri 2 consilieri locali, cu asistenţa de specialitate a
secretarului unităţii administrativ-teritoriale, care va întocmi şi procesul-verbal al şedinţei.

34
În prealabil, dupã stabilirea rezultatului votãrii, respectiv dupã stabilirea numãrului de consilieri prevãzut de lege
pentru consiliul local, sunt eliberate certificate prin care se dovedeşte alegerea fiecãrui consilier. Dupã îndeplinirea
acestei proceduri, este posibilã constituirea consiliului local, ca autoritate, format din consilieri aleşi.
56
 Consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun, în faţa consiliului local, un
jurământ, al cărui text este prevăzut de art. 34 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. Consiliul local se
declară legal constituit dacă majoritatea consilierilor locali validaţi au depus jurământul.
Constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor
locali validaţi. După declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii săi, cu
votul majorităţii consilierilor în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de maximum 3
luni, care va conduce şedinţele consiliului şi va semna hotărârile adoptate de acesta.
8.5. Atribuţiile consiliilor locale
Atribuţiile consiliului local sunt precizate de art. 36 al Legii 215/2001, republicată.
Atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului,
ale instituţiilor şi serviciilo publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor
autonome de interes local:
- aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului, precum şi regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului local;
- aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de
funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes
local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local;
- exercită, în numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile şi obligaţiile
corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii autonome, în condiţiile
legii.
Atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului sau
municipiului:
- aprobã, la propunerea primarului, bugetul local, împrumuturile, virãrile de credite şi
modul de utilizare a rezervei bugetare;
- aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum
şi contractarea de datorie publică locală, prin emisiuni de titluri de valoare în numele unităţii
administrativ-teritoriale, în condiţiile legii;
- stabileşte impozite şi taxe locale, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii ;
- aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de
investiţii de interes local, în condiţiile legii;
- aprobă strategiile pentru dezvoltarea economică, socială şi de mediu a unităţii
administrativ-teritoriale.
Atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau
municipiului:
- hotãreşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
publicã a comunei sau oraşului, dupã caz, precum şi a serviciilor publice de interes local;
- hotãrãşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privatã a
comunei sau oraşului;
- avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi
urbanism ale localităţilor.
Atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni:
- înfiinţeazã instituţii publice, societãţi comerciale şi servicii publice de interes local;
asigurã condiţiile materiale şi financiare necesare pentru buna funcţionare a instituţiilor şi
serviciilor publice de educaţie, sãnãtate, culturã, tineret şi sport, apãrarea ordinii publice,
apãrarea împotriva incendiilor şi protecţia civilã, de sub autoritatea sa, urmãreşte şi controleazã
activitatea acestora;
- hotărâşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit legii, personalului sanitar şi
didactic;
- sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
- aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale.
Atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern:
- hotărăşte, în condiţiile legii, asocierea sau cooperarea cu persoane juridice române sau
străine, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de
interes public local;

57
 - hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului sau municipiului cu unităţi
administrativ-teritoriale din alte ţări etc.
Consiliul local îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege.
8.6. Funcţionarea consiliilor locale
Consiliul local îşi exercitã mandatul pentru o perioadã de 4 ani, de la data constituirii
pânã la data declarãrii ca legal constituit a noului consiliu ales (perioadă care se poate prelungi,
în caz de război sau catastrofă, prin lege organică).
Şedinţa este principala formă de lucru a consilierilor şi reprezintă forma juridică prin
care consiliile locale realizează atribuţiile ce le revin prin lege, în calitatea lor de autorităţi
administrative, autonome şi deliberative.
Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare lunar, la convocarea primarului, sau
în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin o treime din numãrul membrilor
consiliului. Consiliul poate fi convocat de îndatã, în caz de forţã majorã şi de maximã urgenţã,
pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraşului.
În Regulamentul de organizare şi funcţionare pe care îl adoptă fiecare consiliu sunt
prevăzute modul concret de desfăşurare a şedinţei şi condiţiile care trebuie să asigure buna
desfăşurare a şedinţelor. După constituire, consiliul local îşi organizează comisii de specialitate,
pe principalele domenii de activitate, comisii din care vor face parte numai consilieri locali.
Şedinţele consiliului local sunt, de regulã, publice. În cazuri cu totul deosebite, prin
votul majoritãţii consilierilor, este posibil ca desfãşurarea unor şedinţe sã aibã loc cu uşile
închise. Dezbaterile din şedinţele de consiliu se consemneazã într-un proces – verbal semnat de
consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi de secretarul unitãţii administrativ-teritoriale.
În executarea atribuţiilor ce la revin, consiliile locale adoptã hotãrâri care, fiind acte
administrative, sunt obligatorii şi executorii, în mãsura în care respectã legea. Hotãrârile
consiliilor locale sunt normative sau au caracter individual. Hotãrârile cu caracter normativ
devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa publicã, iar cele
individuale, de la data comunicãrii. Hotărârile se adoptã, de regulã, cu votul majoritãţii
membrilor prezenţi, în afarã de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului cere o altã majoritate.
8.7. Dizolvarea consiliului local, suspendarea mandatului de consilier local şi
încetarea de drept a mandatului de consilier local
Legea 215/2001 prevede două modalităţi de dizolvare a consiliului local: de drept sau
prin referendum local.
Consiliul local se dizolvă de drept:
a) în cazul în care nu se întruneşte timp de două luni consecutive;
b) în cazul în care nu adoptă, în 3 şedinţe ordinare consecutive, nici o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unu şi nu se
poate completa prin supleanţi.
Dacă intervine unul dintre aceste cazuri, dizolvarea consiliului local va fi pronunţată
de instanţa de contencios administrativ (care poate fi sesizată de către primar, viceprimar,
secretarul unităţii administrativ-teritoriale sau de orice altă persoană interesată), prin hotărâre
definitivă care se comunică prefectului.
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, ca urmare a cererii adresate în
acest sens prefectului de către cel puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi pe
listele electorale ale unităţii administrativ-teritoriale. Referendumul se organizează de către o
comisie numită prin ordin al prefectului şi alcătuită dintr-un reprezentant al acestuia, câte un
reprezentant al primarului, al consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la
judecătoria în a cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul
locuitorilor cu drept de vot. Consiliul local se dizolvă dacă se pronunţă în acest sens cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate.
Suspendarea de drept a mandatului de consilier intervine numai în cazul în care
acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către
instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea
mandatului. Suspendarea durează până la încetarea măsurii arestării preventive.
58
 Cazurile de încetare de drept a mandatului de consilier, înainte de expirarea duratei
normale a mandatului, sunt prevăzute de art. 9 alin. 2 din Statutul aleşilor locali, respectiv:
demisie; schimbarea domiciliului într-o altã unitate administrativ-teritorialã; imposibilitatea
exercitãrii mandatului pe o perioadã mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor
prevãzute de lege; condamnarea la o pedeapsã privativã de libertate, prin hotãrâre
judecãtoreascã rãmasã definitivã; punerea sub interdicţie judecãtoreascã; pierderea drepturilor
electorale; deces.

9. Primarul şi viceprimarul

9.1. Alegerea, validarea şi mandatul primarului

Primarii, autoritãţi executive, prin care se realizează autonomia localã în comune şi
oraşe, sunt aleşi conform Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice
locale.
Mandatul primarului, care este de 4 ani, poate fi prelungit, prin lege organicã, pe timp
de rãzboi sau catastrofã.
În vederea alegerii primarului se depun candidaturi separate de cãtre partide, alianţe
politice, alianţe electorale, organizaţiile cetãţenilor aparţinând minoritãţilor naţionale, ori
candidaturi independente.
Pentru funcţia de primar, candidaţii independenţi trebie sã prezinte o listã de
susţinãtori, care trebuie sã cuprindã minimum 2% din numãrul total al alegãtorilor înscrişi în
listele electorale permanente.
Centralizarea rezultatelor votãrii pentru funcţia de primar se face de biroul electoral
de circumscripţie, candidatul care a întrunit majoritatea voturilor exprimate fiind declarat
primar. Dacã nici unul dintre candidaţi n-a întrunit majoritatea, în cel mult douã sãptãmâni se
organizeazã un nou tur de scrutin, la care participã doar candidaţii clasaţi pe primele douã locuri.
Învingãtor în acest tur de scrutin este declarat candidatul care a obţinut cel mai mare numãr de
voturi. În caz de paritate de voturi a cel puţin doi candidaţi la funcţia de primar, se declarã
balotaj şi se organizeazã noi alegeri, în acelaşi termen – de douã sãptãmâni – la care vor
participa candidaţii care s-au aflat în situaţia de balotaj.
Chiar dacã alegerile pentru funcţia de primar au loc concomitent cu cele pentru
consiliul local, biroul electoral de circumscripţie încheie procese-verbale separate, în care
consemneazã rezultatul alegerilor pentru consiliul local şi, respectiv, pentru primar.
Biroul electoral de circumscripţie, funcţie de rezultatul votului, elibereazã certificatul
doveditor al alegerii primarului. Procesul-verbal, încheiat de acelaşi birou care consemneazã
acest fapt, se înainteazã, pentru validare, în cel mult 48 de ore, la judecãtoria în a cãrei razã
teritorialã se aflã localitatea pentru care a fost ales, iar în cazul primarului general al Capitalei,
dosarul se înainteazã la Tribunalul Municipiului Bucureşti.
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor.
Rezultatul validãrii se prezintã de cãtre un magistrat sau un delegat al prefectului, în şedinţa de
constituire a consiliului local sau, dupã caz, într-o şedinţã extraordinarã a acestuia.
Urmează depunerea jurământului de către primar. Legea nr. 161/2003 prevede funcţii
şi calitãţi incompatibile cu funcţia de primar (aplicabile, în acelaşi timp, viceprimarului,
primarului general şi viceprimarului municipiului Bucureşti, preşedintelui şi vicepreşedintelui
consiliului judeţean): funcţia de consilier local; funcţia de prefect sau subprefect; calitatea de
funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncã, indiferent de durata acestuia ş.a.
Mandatul primarului poate înceta de drept şi înainte de termenul stabilit de lege, în urmãtoarele
împrejurãri: deces; demisie; schimbarea domiciliului într-o altã unitate admnistrativ-teritorialã;
imposibilitatea de a-şi exercita funcţia de primar pe o perioadã mai mare de 6 luni consecutiv, cu
excepţia cazurilor prevãzute de lege; constatarea, prin hotãrâre judecãtoreascã rãmasã definitivã
dupã validarea mandatului, cã alegerea s-a fãcut prin fraudã electoralã sau prin orice altã
încãlcare a legii; condamnare definitivã la o pedeapsã privativã de libertate; punere sub
interdicţie judecãtoreascã; pierderea drepturilor electorale; atunci când, în exercitarea atribuţiilor
ce îi revin prin lege, a emis 3 dispoziţii cu caracter normativ într-un interval de 3 luni, care au
fost anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotãrâre judecãtoreascã rãmasã
59
definitivã şi irevocabilã ; ca urmare a rezultatului unui referendum local organizat ca urmare a
cererii adresate, în acest sens prefectului de locuitorii comunei sau ai oraşului, ca urmare a
nesocotirii de cãtre primar a intereselor generale ale colectivitãţii locale sau neexercitãrii
atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercitã ca reprezentant al statului.
În cazurile în care primarul a fost arestat preventiv, mandatul acestuia se suspendã de drept.
Primarul beneficiază de un aparat de specialitate, pe care îl conduce şi care este
structurat pe compartimente funcţionale, încadrate atât cu funcţionari publici, cât şi cu personal
contractual. Primarul conduce serviciile publice locale. El reprezintă comuna, oraşul sau
municipiul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori
străine, precum şi în justiţie.
9.2. Atribuţiile primarului
Primarul nu-şi exercitã atribuţiile în nume propriu, ci în numele comunitãţii care l-a
ales, pe de o parte, şi al statului care l-a abilitat şi i-a recunoscut drepturile şi obligaţiile ca fiind
de interes public, pe de altã parte.
Primarii nu-şi pot exercita atribuţiile ce le sunt recunoscute decât în limitele prevãzute
de lege ori prin hotãrârile consiliilor locale, deoarece natura juridicã a instituţiei primarului este
de autoritate executivã. Toate atribuţiile (competenţa) primarului pot fi exercitate în mod legal,
producând efecte juridice obligatorii numai în limitele unitãţii administrativ-teritoriale în care a
fost ales. Primarul poate delega viceprimarului (dupã caz, viceprimarilor), prin dispoziţie scrisã,
în termen de 30 de zile de la validare, executarea unor atribuţii. Unele atribuţii nu pot fi delegate
viceprimarilor.
Atribuţii :
- asigurã executarea hotãrârilor consiliului local. În situaţia în care apreciazã cã o
hotãrâre este ilegalã, în termen de trei zile de la adoptare îl sesizeazã pe prefect;
- poate propune consiliului local consultarea populaţiei, prin referendum, cu privire la
problemele locale de interes deosebit şi, pe baza hotãrârii consiliului local, ia mãsuri pentru
organizarea acestei consultãri, în condiţiile legii;
- întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar,
exercitã funcţia de ordonator principal de credite şi verificã, din oficiu sau la cerere, încasarea şi
cheltuirea sumelor din bugetul local, comunicând, deîndatã, consiliului cele constatate;
- ia mãsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitãţii şi îl supune spre
aprobare consiliului local;
- asigurã întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a
oraşului, instalarea semnelor de circulaţie, desfãşurarea normalã a traficului rutier şi pietonal;
exercitã controlul asupra activitãţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţie şi ia
mãsuri pentru buna funcţionare a acestora;
- rãspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin domeniului public
şi domeniului privat al comunei sau al oraşului;
- asigurã respectarea drepturilor şi libertãţilor fundamentale ale cetãţenilor, a
prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui
României, a hotãrârilor şi ordonanţelor Guvernului ;
- asigurã ordinea publicã şi liniştea locuitorilor, prin intermediul poliţiei, jandar-
meriei, poliţiei comunitare, pompierilor şi unitãţilor de protecţie civilã, care au obligaţia sã
rãspundã solicitãrilor sale, în condiţiile legii ş.a.
9.3. Actele primarului
Primarul, în calitate de autoritate executivã şi de reprezentant al persoanei juridice
(comunã sau oraş), emite dispoziţii. Dispoziţiile devin executorii dupã ce sunt aduse la
cunoştinţã publicã sau dupã ce au fost comunicate persoanelor interesate. Dispoziţiile primarului
sunt fie cu caracter normativ, fie cu caracter individual. Actele cu caracter normativ au o sferã
mai redusã, fiind emise în împrejurãri excepţionale (inundaţii, cutremure, alte catastrofe
naturale, epidemii, epizootii, înzãpeziri etc.). Cele mai multe dispoziţii emise de primar au
caracter individual. Prin acestea se rezolvã unul sau mai multe cazuri concrete de interes local,
dar şi de interes general, cu scopul de a crea, modifica sau stinge, dupã caz, unele drepturi şi
obligaţii, ori de a dispune sau interzice o activitate din aria atribuţiilor ce-i revin primarului,

60
potrivit legii. Dispoziţiile genereazã efecte juridice doar dupã ce au fost aduse la cunoştinţa
persoanelor interesate fie prin comunicare, fie prin publicare, dupã caz.
9.4. Încetarea mandatului primarului
Potrivit Legii 215/2001, mandatul primarului încetează de drept în condiţiile legii
statutului aleşilor locali, respectiv : demisie ; incompatibilitate ; schimbarea domiciliului într-o
altă unitate administrativ-teritorială ; condamnarea, printr-o hotărâre judecătorească rămasă
definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate ; punerea sub interdicţie judecătorească ;
pierderea drepturilor electorale ; pierderea, prin demisie, a calităţii de membru al partidului
politic sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe a cărei listă a fost ales ; deces. La aceste cazuri
Legea 215/2001 adaugă două alte cazuri de încetare de drept a mandatului : dacă se află în
imposibilitatea exercitării funcţiei, datorită unei boli grave, certificate, care nu permite
desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; dacă
primarul nu-şi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
În toate cazurile enunţate, prefectul prin ordin, ia act de încetarea mandatului
primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ,
în termen de 10 zile de la comunicare, iar instanţa se va pronunţa în termen de 30 de zile prin
hotărâre definitivă şi irevocabilă.
O altă modalitate de încetare a mandatului primarului este demisia acestuia. Primarul
poate demisiona, anunţând în scris consiliul local şi prefectul. Acesta din urmă ia act de demisia
primarului, prin ordin, care, împreună cu procesul-verbal al şedinţei, se înaintează Ministerului
Internelor şi Reformei Administrative, care va propune Guvernului stabilirea datei desfăşurării
alegerilor pentru un nou primar.
Mandatul primarului se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat
preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa de judecată
prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.
9.5. Viceprimarii
La comune, oraşe şi sectoarele municipiului Bucureşti sunt câte un viceprimar, iar la
municipiile reşedinţã de judeţ şi la municipiul Bucureşti, 2 viceprimari. În toate situaţiile,
viceprimarii sunt aleşi dintre consilierii locali, cu votul secret al consilierilor în funcţiune.
Mandatul acestora este valabil pe durata mandatului consiliului local, dar poate înceta şi înainte
de termen, în aceleaşi împrejurãri ca şi mandatul primarilor. Schimbarea din funcţie a
viceprimarului se poate face de consiliul local, la propunerea motivatã a unei treimi din numãrul
consilierilor sau a primarului, prin hotãrâre adoptatã cu votul a 2/3 din numãrul consilierilor în
funcţie. Viceprimarul exercitã atribuţiile ce îi sunt delegate de primar, în condiţiile Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001.

10. Instituţiile, serviciile publice de interes local şi aparatul de specialitate al primarului

În unitãţile administrativ-teritoriale existã servicii publice organizate la nivel naţional

(denumite serviciile deconcentrate ale unor ministere, departamente centrale) şi servicii publice
organizate la nivel local şi judeţean. Consiliile locale pot înfiinţa şi organiza instituţii şi servicii
publice de interes local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor
locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispun. În
funcţie de nevoile locale, de resursele financiare etc., consiliile locale au posibilitatea şi chiar
obligaţia de a organiza servicii publice de interes local, care exprimã, în ultimã instanţã,
interesele colectivitãţii respective (gospodãrie comunalã, de administrare a spaţiului locativ, de
transport local, de întreţinere a drumurilor). Personalul instituţiilor şi serviciilor publice de
interes local este numit şi eliberat din funcţie de conducătorii acestora.
Personalul aparatului de specialitate al primarului este numit şi eliberat din funcţie de
către primar. Funcţionarii din cadrul instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi din
cadrul aparatului de specialitate al primarului se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile
legii.

61
 Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul unităţii administrativ-
teritoriale, împreunã cu aparatul de specialitate al primarului, constituie o structurã funcţionalã
cu activitate permanentã, denumitã primãria comunei sau oraşului, care aduce la îndeplinire
hotãrârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale
colectivitãţii locale.

11. Administraţia publică a Municipiului Bucureşti

Administraţia publică a Municipiului Bucureşti este reglementată de Legea 215/2001

privind administraţia publică locală. Municipiul Bucureşti este organizat în 6 subdiviziuni
administrativ-teritoriale, numite sectoare, care au câte un primar şi un viceprimar. Municipiul
Bucureşti are un primar general şi doi viceprimari. Autorităţile administraţiei publice locale din
Municipiul Bucureşti, alese în condiţiile Legii privind alegerile locale sunt:
- Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi consiliile locale ale sectoarelor, ca
autorităţi deliberative;
- primarul general al Municipiului Bucureşti şi primarii sectoarelor, ca autorităţi
executive.

12. Consiliul judeţean

12.1. Componenţa şi constituirea consiliului judeţean

Potrivit Constituţiei României, consiliul judeţean este autoritatea administraţiei
publice judeţene, organizat la nivel de judeţ pentru coordonarea activitãţii consiliilor comunale
şi orãşeneşti, în vederea realizãrii serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean se
compune din consilierii aleşi prin vot direct, universal, egal, secret şi liber exprimat. Numãrul
consilierilor fiecãrui consiliu judeţean se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de
populaţia judeţului existentã la data de 1 iulie a anului care precede alegerile35. Cazurile de
incompatibilitate a calitãţii de consilier al consiliului judeţean cu alte funcţii publice, sunt
aceleaşi cu cele consacrate pentru consilierii locali.
Organizarea alegerilor, cu unele aspecte specifice determinate de nivelul unitãţii
administrativ-teritoriale, este asemãnãtoare cu cea pentru alegerea consiliului local. Pentru
validarea mandatelor consilierilor judeţeni se aplică în mod corespunzător procedura pentru
validarea mandatelor consilierilor locali, cu precizarea că în cazul consilierilor judeţeni, instanţa
competentă este tribunalul.
Încetarea mandatului de consilier judeţean înainte de termen are loc în aceleaşi cazuri
ca şi pentru consilierii locali. Încetarea mandatului de consilier judeţean se constatã, aşa cum
prevede legea, prin hotãrârea consiliului judeţean. La constituirea consiliului judeţean se aplicã,
în mod corespunzãtor, prevederile de lege referitoare la constituirea consiliilor locale
(incompatibilitãţi, convocarea şedinţei, validarea alegerilor, depunerea jurãmântului, încetarea
mandatului, formarea de comisii etc.). Drepturile şi îndatoririle consilierilor judeţeni sunt
asemãnãtoare cu cele ale consilierilor locali.
12.2. Atribuţiile consiliului judeţean
Prin Legea nr. 215/2001 este determinatã şi competenţa consiliului judeţean, în
funcţie de necesitãţile judeţului, competenţa fiind teritorialã, materialã şi temporalã. Competenţa
consiliului este teritorialã în sensul cã el îşi exercitã atribuţiile numai în limita unitãţii
administrativ-teritoriale în care funcţioneazã. Competenţa materialã, aşa cum prevede şi legea,
este circumscrisã la coordonarea activitãţii consiliilor locale “în vederea realizãrii serviciilor
publice de interes judeţean”. Competenţa este deci generalã, dar limitatã la serviciile publice de
interes judeţean. Competenţa este temporalã, în sensul cã se referã la durata unui mandat stabilit
potrivit legii.

35
Pentru judeţele care au o populaţie de pânã la 350.000 de locuitori se aleg 31 de consilieri judeţeni, între 350.001
şi 500.000 de locuitori – 33 de consilieri, între 500.001 şi 650.000 de locuitori – 35 de consilieri, iar peste 650.000
de locuitori – 37 de consilieri.
62
 Atribuţii :
- coordoneazã activitãţile consiliilor locale ale comunelor şi oraşelor în vederea
realizãrii serviciilor publice de interes judeţean;
- aprobã bugetul propriu al judeţului, împrumuturile, virãrile de credite şi modul de
utilizare a rezervei bugetare;
- stabileşte impozite şi taxe, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii;
- hotãreşte repartizarea pe comune, oraşe şi municipii a cotei din sumele defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, în condiţiile legii ;
- administreazã domeniul public şi privat al judeţului;
- aprobã construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a
întregii infrastructuri aparţinând cãilor de comunicaţii de interes judeţean;
- hotãreşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
publicã a judeţului;
- hotãreşte cu privire la vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor proprietate
privatã a judeţului ;
- asigurã condiţiile materiale şi financiare necesare în vederea bunei funcţionãri a
instituţiilor de culturã, a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, ocrotire socialã şi asistenţã
socialã, a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum şi a altor activitãţi, în
condiţiile legii; ş.a.
12.3. Funcţionarea consiliului judeţean
Consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin
lege organicã, în caz de rãzboi sau de catastrofã. Consiliul judeţean îşi exercitã mandatul de la
data constituirii pânã la data declarãrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Având un
caracter colegial consiliile judeţene îşi realizeazã activitatea într-un cadru deliberativ. Ca
urmare, activitatea lor se desfãşoarã în şedinţe ordinare, care se întrunesc o datã la douã luni, la
convocarea preşedintelui consiliului judeţean. Legea reglementeazã posibilitatea întrunirii şi în
şedinţe extraordinare – care se pot convoca “ori de câte ori este necesar”, atunci când apar
probleme urgente, care nu pot fi amânate pânã la şedinţa ordinarã, şi care se referã la adoptarea
de mãsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlãturarea urmãrilor calamitãţilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apãrarea ordinii şi
liniştii publice.
Aceste şedinţe se convoacã la cererea preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din
numãrul membrilor consiliului sau la solicitarea prefectului, adresatã preşedintelui consiliului
judeţean.
Şedinţele consiliului sunt legal constituite dacã este prezentã majoritatea consilierilor
în funcţie. Dispoziţiile legale aplicabile consiliilor locale în ceea ce priveşte desfãşurarea
şedinţelor în limba oficialã a statului, prezentarea de cãtre secretarul general al judeţului a
procesului-verbal al şedinţei anterioare şi modul de întocmire a dosarului special al şedinţei sunt
aplicabile şi în cazul consiliilor judeţene.
Pentru realizarea sarcinilor ce-i revin, consiliul judeţean aprobã hotãrâri cu votul
majoritãţii membrilor prezenţi. Hotãrârile sunt fie normative, fie cu caracter individual.
Hotãrârile se semneazã de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele consiliului
judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemneazã pentru legalitate de secretarul general al
judeţului.
Consiliul judeţean se dizolvă de drept dacă : nu se întruneşte timp de 2 luni
consecutiv sau nu a adoptat, în 3 şedinţe ordinare consecutive, nici o hotãrâre, precum şi în
situaţia în care numãrul consilierilor se reduce sub douã treimi şi nu se poate completa prin
supleanţi.
Mandatul de consilier judeţean încetează în aceleaşi cazuri ca şi cel de consilier local.
12.4. Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean
Consiliul judeţean alege dintre membrii sãi, pe durata mandatului, preşedintele şi doi
vicepreşedinţi ai consiliului.
Preşedintele reprezintã judeţul în relaţiile cu celelalte autoritãţi publice, persoane
fizice şi juridice din ţarã şi din strãinãtate, precum şi în justiţie. Preşedintele şi vicepreşedinţii
se aleg cu votul secret al majoritãţii consilierilor în funcţie. Eliberarea din funcţie a preşedintelui
63
consiliului judeţean se face prin votul secret a cel puţin 2/3 din numãrul consilierilor în funcţie,
la propunerea a cel puţin 1/3 din numãrul acestora, dacã a emis, în decurs de 3 luni, cel puţin 3
dispoziţii care au fost anulate irevocabil de instanţa de judecatã, întrucât au contravenit
intereselor generale ale statului ori ale judeţului sau au încãlcat Constituţia şi legile ţãrii.
Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în condiţiile legii, urmãtoarele atribuţii
principale:
- asigurã respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în aplicare a legilor, a
decretelor Preşedintelui României, a hotãrârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotãrârilor
consiliului judeţean şi a altor acte normative;
- asigurã aducerea la îndeplinire a hotãrârilor consiliului judeţean şi analizeazã
periodic stadiul îndeplinirii acestora;
- conduce şedinţele consiliului judeţean;
- coordoneazã şi controleazã activitatea instituţiilor şi serviciilor publice de sub
autoritatea consiliului judeţean;
- exercitã funcţia de ordonator principal de credite;
- întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului şi contul de încheiere a
exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean;
- emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege ş.a.
În exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu
caracter normativ sau individual, care devin executorii dupã aducerea la cunoştinţã publicã şi,
respectiv, comunicarea lor persoanelor interesate.
Preşedintele consiliului judeţean poate delega vicepreşedinţilor, prin dispoziţie,
atribuţiile sale în legătură cu serviciile publice de interes judeţean.
Vicepreşedinţii consiliului judeţean pot fi eliberaţi din funcţie cu votul secret al
majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea a cel puţin o treime din numărul acestora.
Vicepreşedinţii consiliului judeţean nu pot fi eliberaţi din funcţie în ultimele 6 luni ale
mandatului consiliului judeţean.

13. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale

Potrivit Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, fiecare unitate administrativ-
teritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar, salarizat de la
bugetul local. Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare
juridice sau administrative şi se bucură de stabilitate în funcţie. Secretarul nu poate fi membru al
unui partid politic, sub sancţiunea eliberării din funcţie. Secretarul nu poate fi soţ, soţie, sau rudă
de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau vicepreşedintele
consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi
regimul disciplinar ale secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu
prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici.

14. Prefectul, instituţia prefectului, colegiul prefectural

14.1. Consideraţii cu privire la instituţia prefectului.

Instituţia prefectului este reglementatã, în prezent, de Legea nr. 340/2004 privind
instituţia prefectului36.
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, el conducând serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ – teritoriale. Prefecţii în funcţie alcătuiesc Corpul prefecţilor. Subprefecţii
în funcţie alcătuiesc Corpul subprefecţilor (acestea vor fi înfiinţate începând cu 1 ianuarie 2006).
Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, la
propunerea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, în urma unui concurs. Ca regulă,

36
Publicată în Monitorul Oficial Partea I nr. 658 din 21/07/2004
64
la încetarea exercitării funcţiilor deţinute, prefecţii şi subprefecţii fac parte din Corpul de rezervă
al prefecţilor şi subprefecţilor.
Prefectul este înalt funcţionar public. Pentru a putea ocupa această funcţie, persoana
trebuie să îndeplinească o serie de condiţii: de vârstă (minim 30 de ani) de de studii şi vechime
în specialitate, de absolvire a unor programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică.
O condiţie obligatorie este depunerea jurământului, în faţa Guvernului, respectiv a primului –
ministru.
Exercitarea funcţiei de prefect încetează de drept în caz de: demisie; săvârşirea unor
acte sau fapte de natură să compromită deminitatea lor în funcţie şi societate, sau participarea la
acţiuni politice; intervenire a unuia din cazurile de incompatibilitate sau conflict de interese
prevăzute pentru funcţionarii publici, ori dacă sunt membri ai unui partid politic (această
prevedere se va aplica începând cu data de 1 ianuarie 2006); imposibilitate de a-şi îndeplini
atribuţiile mai mult de trei luni consecutiv; condamnare, printr-o hotărâre judecătorească
rămasă definitivă şi irevocabilă la o pedeapsă privativă de libertate; pierderea drepturilor
electorale; punere sub interdicţie judecătorească, în condiţiile legii; destituire; obţinerea
calificativului nesatisfăcător; deces.
Constatarea încetării de drept a exercitării funcţiei de prefect se face de către
Ministerul Administraţiei şi Internelor, care propune numirea altei persoane în funcţia vacantă.
14.2. Atribuţiile prefectului
Conform art. 24 din Legea nr. 340/2004), prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii
principale:
- asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, realizarea
intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea Constitutiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor
Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;
- acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a
obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru
îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii;
- conduce, prin compartimentele proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
unităţile administrativ-teritoriale;
- acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unui contact
continuu cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii
tensiunilor sociale;
- stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene,
priorităţile de dezvoltare teritorială;
- verifică legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene, cu excepţia actelor de gestiune;
- asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea şi aducerea la
îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar,
precum şi a celor de protecţie civilă;
- dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea
drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate.
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi însărcinările stabilite de
Guvern. Totodată, prefectul, în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative ale autorităţilor administraţiei publice, locale ori judeţene, prefectul poate ataca,
în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepţia
actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept.
14.3. Actele prefectului
Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter
individual sau normativ, în condiţiile legii. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se
publică, potrivit legii. Ordinul prefectului, care conţine dispoziţii normative, devine executoriu
numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual,
devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate. Ministerul Internelor şi
65
Reformei Administrative poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dacă le
consideră nelegale sau netemeinice.
Ordinele prefectului prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate
sunt emise după consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlate organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la
nivelul unităţii administrativ-teritoriale.
14.4. Subprefectul
Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor ce îi revin potrivit legii, prefectul este
ajutat de doi subprefecţi. În municipiul Bucureşti prefectul este ajutat de trei subprefecţi.
Subprefecţii îndeplinesc, în numele prefectului, atribuţii:
- în domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate;
- în domeniul conducerii operative a instituţiei prefectului.
Subprefecţii îndeplinesc şi alte atribuţii prevăzute de lege ori sarcini date de
Ministerul Internelor şi Reformei Administrative sau de către prefect. Atribuţiile suprefectului
sunt precizate, în concret, de art. 2 al HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii
nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Atribuţii cu privire la exercitarea, în numele prefectului, a conducerii serviciilor
publice:
- analizarea activităţii desfăşurate de serviciile publice deconcentrate, de serviciile publice
comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor simple şi de serviciile publice comunitare
regim permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor şi elaborarea de propuneri pentru
îmbunătăţirea activităţii acestora;
- asigurarea transmiterii ordinelor prefectului având ca obiect stabilirea de măsuri cu
caracter tehnic de specialitate către conducătorul instituţiei ierarhic superioare serviciului public
deconcentrat;
- întocmirea proiectului regulamentului de funcţionare a colegiului prefectural, cu
respectarea prevederilor regulamentului-cadru;
- urmărirea modului de îndeplinire a hotărârilor luate în cadrul colegiului prefectural ş.a.
Atribuţii cu privire la conducerea operativă a instituţiei prefectului:
- asigură conducerea operativă a instituţiei prefectului, cu excepţia cancelariei prefectului;
- elaborează proiectul regulamentului de organizare şi funcţionare a instituţiei prefectului,
pe care îl supune spre aprobare prefectului;
- asigură transmiterea către persoanele interesate a ordinelor prefectului cu caracter
individual;
- asigură transmiterea ordinelor prefectului cu caracter normativ către Ministerul
Internelor şi Reformei Administrative, precum şi publicarea în Monitorul Oficial;
- gestionarea şi urmărirea îndeplinirii măsurilor dispuse de către prefect cu privire la
realizarea sarcinilor rezultate din actele normative în vigoare ş.a.
Prefectul va stabili prin ordin atribuţiile care revin fiecărui subprefect.
Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul care are sarcina de ale
pune în aplicare.
14.5. Structurile de specialitate ale prefecturii
Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor ce îi revin potrivit Constituţiei şi
altor legi, se organizează şi funcţionează instituţia prefectului, instituţie publică cu personalitate
juridică, cu patrimoniu şi buget propriu, sub conducerea prefectului. Instituţia prefectului este
organizată în structuri de specialitate, la nivel de direcţii, servicii şi birouri, după caz, în funcţie
de specificul fiecărei activităţi. Activitatea instituţiei prefectului este finanţată de la bugetul de
stat, prin bugetul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, şi din alte surse legal
constituite. De asemenea, instituţia prefectului poate beneficia de programe cu finanţare
internaţională. Sediul instituţiei prefectului poartă denumirea de prefectură şi este în municipiul
reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate publică a statului, a judeţului sau a municipiului,
după caz.

66
 Atribuţiile structurilor de specialitate ale instituţiei prefectului sunt precizate de art. 6
al H.G. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii 340/2004.
Atribuţii cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor şi a celorlalte
acte normative:
- elaborează studii şi rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative, precum şi
propuneri privind îmbunătăţirea stării de legalitate, pe care le înaintează prefectului;
- participă, alături de reprezentanţi ai serviciilor publice deconcentrate la acţiuni de
verificare, potrivit competenţelor, a modului de aplicare şi respectare a actelor normative la
nivelul judeţului;
- elaborează şi prezintă prefectului informări periodice cu privire la situaţia şi evoluţia
stării generale economice, sociale, culturale, precum şi cu privire la stadiul realizării obiectivelor
cuprinse în Programul de guvernare ş.a.
Atribuţii cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative adoptate sau emise
de autorităţile administraţiei publice locale şi contenciosul administrativ:
- ţin evidenţa actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei
publice locale şi transmise prefectului în vederea verificării legalităţii, asigură păstrarea
acestora, precum şi evidenţa acţiunilor şi dosarelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti;
- examinează, sub aspectul legalităţii, în termenele prevăzute de lege, actele administrative
adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale;
- verifică legalitatea contractelor încheiate de autorităţile administraţiei publice locale,
asimilate potrivit legii actelor administrative, ca urmare a sesizării prefectului de către
persoanele care se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim;
- propun prefectului sesizarea, după caz, a autorităţilor emitente, în vederea realizării
actului considerat nelegal, sau a instanţei de contencios administrativ, cu motivarea
corespunzătoare;
- avizează ordinele prefectului din punct de vedere al legalităţii ş.a.
Atribuţii cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor de integrare europeană
şi a planului de măsuri pentru integrare europeană şi intensificare a relaţiilor externe:
- întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în judeţ a politicilor naţionale, a
politicilor de integrare europeană şi intensificare a relaţiilor externe, cu consultarea consiliului
judeţean;
- acţionează, cu sprijinulserviciilor publice deconcentrate şi al structurilor de integrare
europeană;
- desfăşoară activităţi menite să conducă la cunoaşterea de către autorităţile administraţiei
publice locale şi de către cetăţeni a programelor cu finanţare externă iniţiate şi susţinute de
Uniunea Europeană şi de alte organisme internaţionale ş.a.
Atribuţii cu privire la buna organizare şi desfăşurare a activităţii pentru situaţii de
urgenţă, precum şi la pregătirea şi ducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au
caracter militar:
- urmăresc îndeplinirea măsurilor dispuse de către prefect în calitate de preşedinte al
comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă;
- propun prefectului, în situaţiile prevăzute de lege, convocarea consiliilor locale , a
consiliului judeţean, după caz;
- asigură informarea prefectului cu privire la iminenţa producerii unor fenomene naturale
periculoase ş.a.
Atribuţii cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a paşapoartelor simple:
- soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple, în conformitate cu
prevederile legii;
- colaborează cu serviciile publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor pentru
asigurarea eliberării paşapoartelor simple, în sistem de ghişeu unic ş.a.

67
 Atribuţii cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de
înmatriculare a autovehiculelor şi al plăcilor cu numere de înmatriculare:
- organizează examene pentru obţinerea permiselor de conducere a autovehiculelor, în
condiţiile legii;
- soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de
înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru autovehicule rutiere, în condiţiile
legii ş.a.
Alte atribuţii ale structurilor de specialitate ale instituţiei prefectului sunt prevăzute şi
în art. 6 alin. 2 al H.G. 460/2006: întocmirea documentaţiei necesare emiterii ordinelor
prefectului; asigurarea primirii, înregistrării şi soluţionării petiţiilor adresate prefectului, precum
şi a comunicării către petent a răspunsului, în termen legal; organizarea activităţii de primire în
audienţă a cetăţenilor la prefect şi suprefecţi ş.a..
Conform art. 39 al Legii 340/2004, în cadrul instituţiei prefectului un compartiment
distinct îl reprezintă cancelaria prefectului. Activitatea cancelariei este coordonată de directorul
cancelariei, care răspunde în faţa prefectului în acest sens. Personalul din cadrul cancelariei
prefectului este numit şi eliberat din funcţie de către prefect şi îşi desfăşoară activitatea în baza
unui contract individual de muncă încheiat, în condiţiile legii, pe durata exercitării funcţiei
publice de către înaltul funcţionar public.
În cadrul instituţiei prefectului se pot organiza, prin ordin al prefectului, emis cu
avizul conform al Ministerului Internelor şi reformei Administrative oficii prefecturale. Oficiul
prefectural are ca scop, potrivit art. 2 al Regulamentului cadru de organizare şi funcţionare a
oficiului prefectural, realizarea în zona deservită a atribuţiilor ce revin instituţiei prefectului.
Activitatea oficiului prefectural este îndrumată şi controlată de către subprefectul care asigură
conducerea operativă a instituţiei prefectului.
14.6. Colegiul prefectural
Potrivit art. 25¹ din Legea 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, în
fiecare judeţ, respectiv în Municipiul Bucureşti, funcţionează un colegiu prefectural compus din
prefect, subprefecţi şi conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, care îşi au sediul
în judeţul respectiv. Colegiul are ca scop asigurarea coordonării activităţii serviciilor publice
deconcentrate din judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti, şi este organul consultativ al prefectului
în realizarea atribuţiilor de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlate organe ale administraţiei publice centrale organizate la nivelul unităţii administrativ-
teritoriale.
Colegiul se convoacă de către prefect cel puţin o dată pe lună şi oricând se consideră
necesar. La lucrările colegiului prefectural pot fi invitate şi alte persoane a căror prezenţă este
considerată necesară.
Atribuţiile principale ale colegiului prefectural sunt cele prevăzute de art. 13 alin. 1 al
H.G. 460/2006.

15. Instituţiile Uniunii Europene

Încheierea Tratatelor constitutive ale comunităţilor europene a dus la crearea unei

ordini juridice autonome, înrudite în multe aspecte cu o ordine juridică statală.
Uniunea Europeană dispune de cadrul instituţional necesar realizării prin acţiuni
coerente ale obiectivelor pe care le-a propus : de a elabora politici şi de a lua decizii eficace în
cadrul democratic oferit de controlul utilizării puterii executive, să crească bunăstarea socială,
economică şi culturală a ansamblului cetăţenilor, să promoveze pacea şi dezvoltarea economică,
nu numai în ţările Europei, ci şi în întreaga lume.
a) Parlamentul European
La origine, prima dintre instituţiile definite de tratatul C.E.E. a fost Adunarea
Europeană, compusă din delegaţi ai parlamentelor statelor comunitare (potrivit unei proceduri

68
specifice, fiecare parlament îi alegea pe cei care, pe lângă mandatul lor naţional, urmau să ia loc
în adunarea comunităţii).
Începând din 1979, denumirea acestei instituţii, participantă la procesul de adaptare a
legilor comunitare, estre de Parlament European, compus din „reprezentanţi ai popoarelor
statelor reunite în comunitate”37.
Parlamentul european este o instituţie „navetistă”, sediul său fiind la Strasbourg,
Bruxelles şi Luxemburg, are un regim de lucru asemănător cu cel al parlamentelor naţionale,
fiind singura instituţie comunitară care-şi desfăşoară lucrările public. Preşedinţia Parlamentului
este asigurată pentru o perioadă de doi ani şi jumătate de un deputat propus de un grup
parlamentar şi ales cu o majoritate absolută de voturi. Acesta, împreună cu 14 vicepreşedinţi,
formează Biroul Parlamentului.
Parlamentul European exercită trei puteri fundamentale:
- putere legislativă (exercitată conform procedurilor stabilite);
- putere bugetară ( anual votează bugetul Uniunii);
- putere de control asupra executivului (exercită un control politic democratic asupra
Consiliului şi Comisiei Europene).
b) Consiliul Uniunii Europene
Anterior cunoscut sub denumirile de „Consiliul Comunităţilor Europene” şi apoi
„Consiliul Miniştrilor”, această instituţie a devenit Consiliul U.E. după intrarea în vigoare a
Tratatului de la Maastricht (1993). Format din câte un reprezentant al fiecărui stat membru la
nivel ministerial (de regulă, primul-ministru), abilitaţi a angaja responsabilitatea membre din
care fac parte, Consiliul reprezintă şi apără interesele statelor membre.
În fapt, reunite în acest Consiliu, statele membre legiferează, fixează obiectivele
politicilor, coordonează politicile naţionale şi reglementează diferendele ce există între ele sau
între ele şi alte instituţii.
Consiliul U.E. joacă un rol esenţial în mecanismele comunitare, pentru că acesta, în
baza propunerilor Comisiei Europene, este cel care hotărăşte, în urma negocierilor dintre
administraţiile naţionale desfăşurate în cadrul său38.
Pentru realizarea obiectivelor fixate de tratat şi în condiţiile prevăzute de acesta,
Consiliul U.E.:
- asigură coordonarea politicilor generale ale statelor membre;
- dispune de putere de decizie;
- prin actele pe care le adoptă conferă Comisiei atribuţiile de executare a normelor
stabilite de Consiliu.
Preşedinţia Consiliului se exercită prin rotaţie, de fiecare stat în parte, pe o durată de
6 luni. Consiliul este asistat de un secretariat general aflat sub conducerea unui secretar general.
Consiliul este cel care adoptă cele mai importante acte comunitare (regulamente,
directive, decizii) şi încheie acorduri internaţionale (cu unul sau mai multe state sau cu
organizaţii internaţionale), de obicei, la propunerea Comisiei.
c) Comisia Europeană
Comisia Europeană, instituţie originală, îşi începe istoria o dată cu apariţia înaltei
Autorităţi – executivul primei comunităţi europene, cea a cărbunelui şi a oţelului din 1951. Până
la intrarea în vigoare a tratatului de fuzionare a executivelor din 1965, cele trei comunităţi
europene au avut trei executive, două comisii ( EURATOM, C.E.E.) şi înalta Autoritate
(C.E.C.O.)39 .
Comisia Europeană este organul executiv al U.E., iar principalele sale competenţe
sunt următoarele40:
- control (supraveghează respectarea Tratatului);
- iniţiativă (are monopolul iniţiativei în chestiuni;
37
Alina şi Marius Profiroiu, Ibidem, p.p. 65-71
38
Ibidem, p.74
39
Octav Bibere, Op. Cit., p.133
40
Ministerul Integrării Europene, Uniunea Europeană şi România, broşură, Bucureşti, 2002, p.7
69
 - execuţie (joacă rolul unui guvern la nivel comunitar);
- reprezentare (internă, prin faptul că ambasadorii pe lângă U.E. ai diferitelor ţări îşi
prezintă scrisorile de acreditare şi preşedintele Comisiei, şi externă, deoarece Comisia are
delegaţi cu rang de ambasadă în statele candidate sau statele terţe, precum şi birouri în statele
embre ale U.E.).
În termeni generali, rolul Comisiei Europene cuprinde funcţiile de „gardian” al
tratatului U.E. şi de apărător al intereselor U.E. în faţa Consiliului, organ executiv al Uniunii şi
deţine monopolul cvasi-total al iniţiativei în procesul legislativ.
d) Curtea de Justiţie
Pentru ca dreptul comunitar să fie respectat de statele membre şi de instituţiile
Comunităţii, este nevoie de un control jurisdicţional.
Creată în 1951 ca o instituţie C.E.C.O., Curtea de Justiţie şi-a extins competenţele
asupra noilor Comunităţi, de la înfiinţarea acestora rolul său primordial fiind acela de a acţiona
pentru aplicarea şi interpretarea uniformă a dreptului comunitar. Justiţia europeană nu deţine o
competenţă generală, ci una de atribuţie: nu poate statua decât în cazurile expres precizate41.
Spre deosebire de Curtea Internaţională de Justiţie, căreia i se pot adresa numai state
şi organizaţii internaţionale, dar fără ca hotărârile sale să fie obligatorii, Curtea de Justiţie a
comunităţii are competenţe care vizează atât state, cât şi persoane fizice sau juridice, iar
hotărârile sale sunt obligatorii42.
Rolul Curţii de Justiţie43 este acela de a asigura interpretarea legislaţiei comunitare în
concordanţă cu prevederile Tratatelor încheiate de aceasta ; este, în acelaşi timp, singura
instituţie europeană competentă să se pronunţe cu privire la interpretarea corectă a Tratatelor,
din proprie iniţiativă sau la solicitarea instanţelor judecătoreşti din statele U.E.
Din 1989, Curtea de Justiţie este ajutată de un Tribunal de Primă Instanţă compus din
15 judecători, al cărui rol este de a soluţiona disputele dintre Comisia Europeană şi persoanele
fizice sau juridice, ca şi pe cele administrative între instituţiile comunitare sau între acestea şi
funcţionarii lor, în scopul degrevării Curţii de Justiţie de speţele mai uşoare44.
e) Curtea de Conturi
Curtea de Conturi Europeană, creată prin Tratatul de la Bruxelles din 1975 (în vigoare
din 1977), este însărcinată să cerifice dacă cheltuielile U.E. sunt realizate conform obiectivelor
şi reglementărilor sale bugetare. Principala sa misiune o reprezintă controlul legalităţii,
regularităţii şi bunei gestiuni financiare a veniturilor şi cheltuielilor Uniunii.
Ea are în componenţă un număr de 15 membri, numiţi pentru o perioadă de 6 ani
printr-o decizie unanimă a Consiliului Uniunii, după consultarea Parlamentului European.
f) Alte organisme ale Uniunii Europene
- Banca Europeană de Investiţii, instituţie financiară a U.E., creată în 1958 prin
Tratatul de la Roma, în scopul de a finanţa investiţii de susţinere a Uniunii, acordă împrumuturi
pe termen lung pentru finanţarea proiectelor de investiţii care contribuie la dezvoltarea
echilibrată a acesteia, cât şi la integrarea sa45.
- Banca Centrală Europeană (cu copmetenţe în domeniul controlului politicii
monetare unice a U.E., urmărind să asigure : stabilirea preţurilor, susupravegherea funcţionării
sistemului monetar european şi utilizarea euro) şi Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi
Dezvoltare – B.E.R.D. (având drept obiectiv finanţarea iniţiativelor şi proiectelor de
infrastructură privată în ţările aflate în tranziţia la economia de piaţă)46 .
- Comitetul Economic şi Social – ECOSOC (având rol pur consultativ, prin
membrii săi – consilieri – reprezentanţi ai grupurilor de interese economice şi sociale din statele

41
Octav Bibere, Op. cit., p. 133
42
Em. C. Magârzan, Op. cit. P.p. 205-206
43
Octav Bibere, Op. cit., p. 140
44
Ministerul Integrării Europene, broşură, p. 10
45
Ibidem, p.90
46
Dumitru Mazilu, Integrarea Europenă, Drept comunitar şi instituţii europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001, p.p. 136-138
70
U.E., emite avize şi îndeplinşte rol de control al pieţei unice şi de menţinere a legăturilor cu
organismele similare) şi Comitetul Consultativ C.E.C.A. (format din reprezentanţi ai
producătorilor, salariaţilor, utilizatorilor şi negociatorilor, organism specific, existent pentru
problemele cărbunelui şi oţelului)47.
- Comitetul Regiunilor (cea mai nouă instituţie a U.E., reflectând dorinţa statelor
membre pentru respectarea identităţii şi prerogativelor regionale şi locale, precum şi participarea
regiunilor la dezvoltarea şi aplicarea în practică a politicilor specifice Uniunii);
- Agenţia Europeană pentru Mediu – A.E.M. şi Agenţia Spaţială Europeană –
A.S.E. (înfiinţate în scopul dezvoltării cooperării statelor membre în domenii de asemenea
importanţă);
- Fondurile europene create pentru a facilita procesele complexe ale dezvoltării
economice în ţările membre şi în scopul sprijinirii proceselor de aderare şi integrare în U.E. :
Fondul European de Dezvoltare; Fondul European de Orientare şi Garanţie Agricolă; Fondul
European de Dezvoltare Regională; Fondul Social European şi Fondul European de Investiţii;
Fondul de coeziune; Fondurile de pre-aderare48;
- EUROPOL (precursor al unei viitoare poliţii europene comune), având sediul în
Olanda;
- Oficiul pentru Sănătate şi Protecţia Muncii (Spania);
- Oficiul pentru Inspecţie Veterinară (Irlanda);
- Oficiul pentru Medicamente (Marea Britanie);
- Oficiul de Formare pentru Ţările din Est (Grecia);
- Observatorul pentru Droguri (Portugalia).

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE ŞI STUDII DE SPECIALITATE:

● Alexandru Ioan, Administraţia publicã. Teorii. Realitãţi. Perspective, Editura “Lumina Lex”,
Bucureşti, 1999 ;
● Bãlan, Emil, Autonomia localã şi puterea de substituire a statului în rolul autoritãţilor alese,
Revista “Dreptul” nr. 8/1996;
● Dragoş Dacian-Cosmin, Principalele elemente de noutate ale Legii nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale, Revista “Dreptul” nr. 10/2001;
● Ionescu Cristian, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1997;
● Ionescu Cristian, Principii fundamentale ale democraţiei constituţionale, Editura “Lumina
Lex”, Bucureşti, 1997 ;
● Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediţia a III-a, vol. 2, Editura All Beck,
Bucureşti, 2001;
● Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ român, vol. I, Partea I, ediţia a III-a, Bucureşti,
1925;
● Oroveanu Mihai T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura Cerna, Bucureşti, 1996;
● Preda Mircea, Autoritãţile administraţiei publice, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 1999 ;
● Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ, Editura “Lumina Lex”, 1996,
Bucureşti ;
● Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureşti, 1996;
● Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2003;
● Zaharia, T. Gheorghe, Management şi reformã în administraţia publicã, Sesiune ştiinţificã 18-
19 mai 2003, Universitatea "Petre Andrei" Iaşi.

47
Alina şi Marius Profiroiu, Op. cit., p.p. 92-94
48
Dumitru Mazilu, Op. cit., p.p. 142-146
71
 ACTE NORMATIVE :
● Legea nr. 215/2001 - Legea administraţiei publice locale (Monitorul Oficial nr. 204/2001),
modificatã şi completatã prin Legea nr. 141/2004 (Monitorul Oficial nr. 396/2004), republicată
în Monitorul Oficial 123/20.02.2007, modificată de O.U.G. nr. 20/2008 (Monitorul Oficial
177/2008) şi Legea nr. 35 /2008 (Monitorul Oficial 196/13.03.2008) ;
● Legea nr. 315/ 2004 privind dezvoltarea regională în România (Monitorul Oficial nr. 577/
29.06.2004), modificată prin Legea nr. 58/2005 (Monitorul Oficial 257/2005);
● Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale (Monitorul
Oficial nr. 271/2004), modificată prin O.U.G. nr. 32/2008 (Monitorul Oficial 217/2008);
● Legea nr. 90/2001 - privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor
(Monitorul Oficial nr. 164/2001), modificatã şi completatã prin O.U.G. nr. 64/2003, prin Legea
nr. 23/2004 (Monitorul Oficial nr. 187/2004) şi prin O.U.G. nr. 11/2004;
●Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României (Monitorul Oficial nr.
887/29.09.2004), modificată prin Legea nr. 592/2004 (Monitorul Oficial 1232/2004);
● Legea nr. 14/1992 – privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii,
modificatã şi completatã prin O.U.G. nr. 52/2003, aprobatã prin Legea nr. 432/2003 (Monitorul
Oficial nr. 452 şi 770/2003);
● Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei (Monitorul Oficial nr. 279/21 aprilie 2003);
● Legea nr. 94/1992 – privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi (Monitorul Oficial
nr. 224/1992), modificatã şi completatã prin Legea nr. 77/2002 (Monitorul Oficial nr.
104/2002);
● Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 11/2004 privind stabilirea unor mãsuri de reorganizare
în cadrul administraţiei publice centrale (Monitorul Oficial nr. 266/2004);
● Legea nr. 115/1999 – privind responsabilitatea ministerialã (Monitorul Oficial nr. 300/1999),
republicatã în Monitorul Oficial nr. 334/2002; republicată Monitorul Oficial 200/2007,
modificată prin O.U.G. nr. 95/2007 (Monitorul Oficial 678/2007);
● Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 2/2001 pentru stabilirea unor măsuri privind
înfiinţarea, organizarea/reorganizarea sau funcţionarea, după caz, a unor ministere, organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţii publice (Monitorul Oficial nr.
10/09.01.2001), modificatã prin Ordonanţa de Urgenţã nr. 64/2003 şi Ordonanţa de Urgenţã nr.
11/2004;
● Legea nr. 3/2000 - privind organizarea şi desfãşurarea referendumului (Monitorul Oficial nr.
84/2000), modificată şi completată de O.U.G. nr. 92/2003, de Legea nr. 551/2003 (Monitorul
Oficial nr. 922 din 22 decembrie 2003), de O.U.G. nr. 99/2005 (Monitorul Oficial 643/2005, de
D.C.C. 567/2006 (Monitorul Oficial 613/2006), de D.C.C. 147/2007 (Monitorul Oficial
162/2007), de D.C.C. 392/2007 (Monitorul Oficial 325/2007), de O.U.G. nr. 27/2007
(Monitorul Oficial 278/2007), de Legea 129/2007 (Monitorul Oficial 300/2007) şi O.U.G.
34/2007 (Monitorul Oficial 317/2007);
● Hotãrârea Guvernului nr. 697/2000 – privind cartea de alegãtor (Monitorul Oficial nr.
397/2000), modificată de O.G. nr. 84/2001 şi de H. G. nr. 2194/2004;
● Legea nr. 673/2002 privind aprobarea O.G. nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului –
cadru de asigurare şi funcţionare a consiliilor locale;
● Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului (Monitorul Oficial nr. 658 din 21/07/2004),
modificată de Legea 181/2006;

72