~ N.Cham. 361.981 S586p.

4
Autor: Silva, Maria Ozanira da Silva e
. Titulo: A politica social brasileira no seculo XXI a prevale .

111111111111111111111111111111111111111111 11111111 · - ;5~~!46 --- -

 Maria Carmelita Yazbek
Geraldo di Giovanni

Cados Internacionais de Cataloga~ao na Publica~ao (CIP)

(Camara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
A Politica Social
Silva, Maria Ozanira da Silva e
A polftica social brasileira no Seculo XXI : a prevalencia dos pro-
gramas de transferencia de renda / Maria Ozanira da Silva e Silva,
Brasileira no
Maria Carmelita Yasbek, Geraldo di Giovanni. - 4. ed. rev. e atual.
- Sao Paulo : Cortez, 2008.
Seculo XXI
Bibliografia.
ISBN 978-85-249-1410-2
A prevalencia dos
1. Brasil - Polftica social 2. Programas de transferencia de
renda - Brasil I. Yazbek, Marla Carmelita. II. Giovanni, Geraldo di.
programas de
III. Titulo.
transferencia de renda
08-04893 CDD-362.5820981

fndice para catalogo sistematico:

1. Brasil : Programas de transferencia de renda : Polftica social : 4a edi~ao revista e atualizada

Bem-estar social 362.5820981
2. Brasil: Transferencia de renda : Program as : Polftica social:
Bem-estar social 362.5820981

~c.oRTEZ
~EDITOR~
 A POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SECULO XXI: A prevalencia dos programas de transfe-
rencia de renda
Maria Ozanira da Silva e Silva; Maria Cm'melita Yazbek e Geraldo di Giovanni

COllselho editorial: Ademir Alves da Silva, Dilsea Adeodata Bonetti, Maria Lucia Carvalho da
Silva, Maria Lucia Silva Barroco e Maria Rosangela Batistoni

Capa: DAC
Revisao: Maria de Lourdes de Almeida
Prepal"llqao de originais: Jaci Dantas
COll1posiqao: Dany Editora Ltda.
Assessoria editorial: Elisabete Borgianni
Sumario
Coordenaqao editorial: Danilo A. Q . Morales

(': ':':Y~ '''.: .. J_~L~?_~:t __. Prefdcio - 0 Prentincio da Renda Basica de Cidadania ...................
Eduardo Matarazzo Suplicy
7
... S 5 b() -:(>. \-1
- a'4a Ed'l<;ao
Apresenta<;ao - ...................................................................... . 13
Maria Ozanira da Silva e Silva
.,
. '
Introdu<;ao ................................................................................................ . 15
1. Os programas de transferencia de renda: inser<;ao no
contexto do Sistema Brasileiro de Prote<;ao Social ..... ..... ........ .... . 25
1.1 Os antecedentes .......................................................................... .. 25
1.2 A Constru<;ao do Debate Internacional e Nacional ............... 37
1.3 A Primeira Proposta Nacional ...................... ........................... .. 46
1.4 As Experiencias Pioneiras ......................................................... . 54
Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada sem autorizac;ao expressa dos au-
tores e do editor. 1.4.1 0 Programa de Garantia de Renda Familiar
Minima - PGRFM da Prefeitura Municipal de
© 2004 by Autores Campinas/SP ..................... ........................................ ........ 54
Direitos para esta ediC;ao 1.4.2 0 Programa Bolsa Familiar para Educa<;ao e
CORTEZ EDITORA o Programa Poupan<;a-Escola do Governo de
Rua Monte Alegre, 1074 - Perdizes Brasilia/OF ......................................................................... . 73
05014-001 - Sao Paulo-SP
1.4.3 0 Programa de Garantia de Renda Familiar
Tel.: (11) 3864-0111 Fax: (11) 3864-4290
e-mail: cortez@cortezeditora.com.br Minima - PGRM da Prefeitura Municipal de
www.cortezeditora.com.br Ribeirao Preto/SP ........... ................... ............................... . 84
1.4.4 0 Programa "Nossa Familia" da Prefeitura
Impresso no Brasil - j.u lho de 2008
Municipal de Santos/SP .................................................. . 87
6 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI

2. Os programas nacionais de transferencia de rend a ..................... 93

2.1 Desenvolvimento Hist6rico .................. ......................................
2.2 Caracteriza~ao dos Programas Nacionais ...............................
93
101
,--_.- ~----
\ 1JFrv1S
---
2.3 A Unifica~ao dos Programas de Transferencia de Renda \ CPAN
no governo Luiz Imicio Lula da Silva: 0 Bolsa-Familia ....... 129 \ n~hhoteC
2.3.1 Os Fundamentos e Justificativas para Unifica~ao dos .... .-
:"..- .- - ~-

Programas Nacionais de Transferencia de Renda ....... 129

2.3.2 Caracteriza~ao do Programa Bolsa-Familia ..................
3. A realidade dos Programas de Transferencia de Renda de
Iniciativa de Estados e Munidpios .................................................
3.1 0 Perfil dos Programas de Transferencia de Renda
Estaduais e Municipais em Implementa~ao ...........................
3.1.1 Identidade dos Programas ...............................................
3.1.2 Caracteriza~ao dos Programas ........................................
3.1.3 Monitoramento, Avalia~ao e Impactos dos
Programas ...........................................................................
3.2 Tra~os marcantes e Tendencias dos Programas .....................
4. Qualificando os Programas de Transferencia de Renda
no Brasil ......................... ....................................................................... 190
4.1 Caracterlsticas e Especificidades ............................................... 192
4.2 Problematizando Quest5es Centrais ........................................ 200
Conclusao: tecendo a ideia de uma Politica Nacional de
Transferencia de Renda ..........................................................................
Referencias bibliognificas ......................... ... ...........................................
134 Prefacio
142 oPrenuncio da Renda Basica de Cidadania
146
Eduardo Matarazzo SuplicV*
147
153
Maria Ozanira da Silva e Silva, na Universidade Federal do Mara-
171 nhao, Maria Carmelita Yazbek, na Pontiffcia Universidade Cat6lica de
187 Sao Paulo, e Geraldo di Giovanni, na Universidade Estadual de Campi-
nas, de ha tempos vern se dedicando ao estudo de como sera possivel
criarmos instrumentos de politica publica que possibilitem a constru~ao
de urn Brasil justa e civilizado. Os tres realizaram importantes pesqui-
sas e publicaram trabalhos avaliando criticamente as diversas iniciati-
vas tomadas pelos governos nas ultimas decadas. Feliz foi a ideia de
somarem seus esfor~os.
Maria Ozanira foi a primeira brasileira a se tornar s6cia vitalicia da
212 Rede Europeia da Renda Basica, conhecida por BIEN, ou Basic Income
European Network, transformada, em 2004, na Basic Income Earth
219
Network. A BIEN foi fundada ern 1986, por urn grupo de economistas,
fil6sofos e cientistas sociais, para se constituir num f6rum de debates
sobre todas as experiencias, no mundo, de transferencias de renda, como
renda minima, imposto de renda negativo, renda basica, renda de cida-

• Senador p elo PI / SP, Ph.D. ern Economia pela Universidade Estadual de Michigan, Profes·
sor de Economia da Escola d e Administrac;ao de Empresas de Sao Paulo, da Fundac;ao GetUlic
Vargas, e autor do livro Renda de Cidadanin. A Sardn Ii pela Porta. Editora Fundac;ao Perseu Abramo I
Cortez Editora, 2002.
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
dania, credito fiscal por remunera<;ao recebida, seguro-desemprego, ren-
da de sobrevivencia e outras afins, e tambem para propugnar para que
em cada pais da Europa e do mundo venha a se instituir uma rend a
basica incondicional.
Dentre as fund adores e colaboradores da BIEN estao Philippe Van
Parijs, Clauss Offe, Guy Standing, 0 laureado com 0 Nobel de Economia
James Edward Meade e tantos outros que passaram a se reunir a cada
dois anos para debater as experiencias de cada pais e para aprofundar
as suas convic<;6es sobre a conclusao cada vez mais forte a que haviam
chegado: a de que a forma mais racional de transferencia de renda seria
simplesmente a de se pagar a todas as pessoas em cada pais uma mo-
desta renda, na medida do possivel suficiente para atender as suas ne-
cessidades, nao importando a sua origem, ra<;a, sexo, idade, condi<;ao
civil ou mesmo socioecon6mica. Com 0 tempo, 0 valor desta renda basi-
ca seria aumentado em consonancia com 0 progresso da economia, as-
segurando-se a todos 0 direito inalienavel de participar da riqueza da
na<;ao.
Eu proprio passei a ter conhecimento da BIEN em 1992, depois de
ja ter apresentado no Senado 0 Projeto de Lei nO 80/1991, e de ve-Io
aprovado no Senado, que instituia 0 Programa de Garantia de Renda-
Minima, atraves de um imposto de renda negativo. Meu parceiro de
trabalho, Antonio Maria da Silveira, havia volta do de simposios de que
havia participado na Europa e nos EVA. Perguntei a ele como estava a
discussao academica sobre a renda-minima. Ele me informou que entao
o debate se encaminhava para a Renda Basica Incondicional, a exemplo
do que estava no livro, Arguing for Basic Income. Ethical Foundations for a
Radical Reform, editado por Philippe Van Parijs.
De inicio, como tantos outros, levantei obje<;6es: mas como pagar a
renda-minima a to dos, quando 0 importante e destina-Ia aos que pouco
ou nada tem. Mais e mais, entretanto, passei a interagir com os pensa-
dores da BIEN, que se abriu para as pessoas de todos os continentes.
Assim passei a freqiientar e a ler os trabalhos que foram apresentados
nos Congressos da BIEN em Londres, 1994; Viena, 1996, quando ali en-
contrei Maria Ozanira; Amsterda, 1998 - ao qual nao pude ir porque
era nas vesperas de minha segunda elei<;ao para 0 Senado; Berlim, 2000;
Genebra, 2002; Barcelona, 2004 e Cape Town em 2006 e Dublin em 2008.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
Pois, mais e mais, assim como Maria Ozanira, fiquei tao persuadido de
que a renda basica incondicional e a mais racional solu<;ao que resolvi em
dezembro de 2001 apresentar urn novo projeto no Senado: 0 que justa-
mente institui uma renda basica de cidadania no Brasil a partir de 2005.
o presente livro de Maria Ozanira da Silva e Silva, Maria Carmelita
Yazbek e Geraldo di Giovanni se insere na tradi<;ao dos melhores traba-
lhos da BIEN para justamente apresentar um estudo aprofundado das
mais relevantes experiencias de programas de renda-minima associa-
dos a educa<;ao e bolsa-escola que foram instituidos no Brasil, sobretudo
a partir de 1995, por administra<;6es municipais, estaduais e em conve-
nios com a Uniao. Estes ocorreram especialmente depois que os resulta-
dos das experiencias locais propiciaram ao Congresso Nacional apreciar
positivamente 0 apoio do Governo Federal a expansao de programas
daquela natureza.
Ozanira, Carmelita e Giovanni primeiro fazem urn hist6rico de como
se procurou no Brasil assegurar cidadania as pessoas que estavam vi-
venda a margem de quaisquer direitos, assim como se criar instrumen-
tos que contribuissem para a erradica<;ao da pobreza absoluta e para a
constru<;ao de maior eqiiidade no Brasil. Mostram a evolu<;ao de inicia-
tivas, desde os anos 1930, como 0 salario minimo, 0 seguro-desempre-
go, 0 abono salarial, 0 salario-familia, a previdencia social, rural, a lei
organica de assistencia social, que define beneficios para idosos e defi-
cientes, ate chegar nos programas como os de renda-minima associada
a educa<;ao e a saude, respectivamente 0 bolsa-escola e 0 bolsa-alimen-
ta<;ao, programa de erradica<;ao do trabalho infantil, auxilio-gas, cartao-
alimenta<;ao, ate chegarem a proposta de unifica<;ao desses programas
com a cria<;ao do Boisa Familia em 2003.
Com 0 suporte da CAPES; do CNPq e da FAPEMA, os tres profes-
sores coordenaram esfor<;os de pesquisadores que examinaram de perto
os principais programas implementados em 45 municipios e 11 estados e
o Distrito Federal que tomaram a dianteira na aplica<;ao de transferencias
de renda em nosso pais. Depois de obtE~rem as respostas a questionarios
organizados junto aos principais responsaveis pelos programas, e terem
saido a campo para tambem debaterem com os implementadores dos
programas, organizaram urn encontro na Unicamp para debaterem com
aqueles responsaveis os seus resultados.
 -11
As conclus6es desse estudo estao ern harmonia corn as decis6es A renda de cidadania garantini maior grau de op<;ao para toda pes-
recentes do governo do presidente Luiz Imicio Lula da Silva, de outubro soa estar decidindo qual atividade economica que deseja exercer. Assim
de 2003, de dar maior racionalidade aos inumeros programas de trans- podemos ver os programas de renda-mInima aqui examinados como' 0
ferencia de renda, quatro dos quais foram unificados no denominado prenlincio da Renda Basica de Cidadania. A lei aprovada pelo Congres-
Bolsa-Familia. Este prove um beneficio monehirio aquelas familias corn so e sancionada pelo presidente Lula diz que ela sera institulda gradual-
renda per capita de ate cento e vinte reais por mes, corn a exigencia de mente, iniciando-se pelos mais necessitados. as dados aqui coletados e
algumas contrapartidas: a vacina<;ao das crian<;as de 0-6 anos, segundo sua analise sao informa<;6es de grande valia para a defini<;ao de como
o calendario do Ministerio da Saude; a sua apresenta<;ao nos postos de ela sera efetivamente implementada.
saude para acompanhar seu crescimento e desenvolvimento; a frequen-
cia das crian<;as de 6-17 anos as escolas; a alfabetiza<;ao ou capacita<;ao
dos adultos. Corn 0 recente reajuste, ern vigor a partir de julho de 2008,
o valor medio do beneficio e R$ 85,00 e 0 valor maximo e de R$182,OO
para as familias consideradas extremamente pobres.
Mais relevante ainda e que este livro esta em sintonia corn a visao
de uma politica publica que defina corn clareza 0 direito de todas as
pessoas a cidadania e, portanto, tendo 0 direito inalienavel de participar
da riqueza da na<;ao e assim recebendo urna renda basica incondicional.
E claro que nao seria tao facil instituir-se esta medida do dia para a
noite, ou mesmo de urn ana para outro. Dal a importancia de carninhar-
mos pelas experiencias como as examinadas neste livro, tendo no<;ao do
horizonte onde alrnejarnos chegar.
Sera de fato 0 melhor chegarmos a incondicionalidade e virmos a
garantir a toda e qualquer pessoa 0 direito a uma renda basica, ate mes-
mo as mais ricas? Sim, pois estas contribuirao para que elas pr6prias e
todas as demais venham a receber. Desta maneira, elirninaremos enor-
memente a burocracia envolvida ern se ter que saber quanta cada urn
ganha, no mercado formal ou informal. Eliminaremos 0 estigma ou sen-
timento de vergonha de alguem precisar dizer "eu s6 recebo tanto e
preciso tal complemento de renda". Mais importante, do ponto de vista
da dignidade e liberdade do ser humano sera muito melhor para cada
pessoa saber previamente que nos pr6ximos doze meses, e dal para frente
a cada ano, progressivamente rna is corn 0 progresso do pals, ela e cada
pessoa na sua familia ira ter 0 direito de receber uma renda modesta, na
medida do posslvel suficiente para atender suas necessidades vitais.
Relembrando as li<;6es de Arnartya Sen, em Desenvolvimento como Liber-
dade, 0 desenvolvimento s6 e relevante se significar maior grau de liber-
dade para todos numa sociedade.
 Apresentagao a4a edigao
A 4a edi<;ao do livro A Politica Social Brasileira no Seculo XXI. A
prevalencia dos programas de transferencia de renda, ora apresentada
ao publico leitor, expressa uma necessidade fundamental de revisao e
atualiza<;ao de urn conteudo representado por reflex6es e informa<;6es
quantitativas sobre os Programas de Transferencia de Renda. Isso por
considerarmos que este livro aborda uma tem.Hica atual e dinamica
que demanda atualiza<;6es e revis6es para que possa expressar a atua-
lidade da Politica Social brasileira, no campo espedfico dos Programas
de Transferencia de Renda. Campo esse de interven<;ao no social, con-
sider ado em to do 0 texto do livro na sua centralidade no campo do
debate e da prcHica da prote<;ao social no Brasil, desde a segunda meta-
de dos anos 1990, com crescente relevancia nesse inicio do seculo XXI.
Mormente, a partir de 2003 com a cria<;ao do Boisa Familia, como pro-
posta de unifica<;ao de programas de transferencia de renda, com con-
seqiiente diminui<;ao do surgimento de programas municipais e esta-
duais e com a integra<;ao de muitos destes programas tambem aD Bol-
sa Familia, tem-se uma realidade nova que precisava estar mais presente
neste livro.
Na revisao procedida nesta 4a edi<;ao justificamos a retirada do con-
teudo referente aD Fome Zero por considerarmos que essa estrategia de
enfrentamento a pobreza adotada pelo Governo brasileiro des de 2003
merece urn trato mais aprofundado e publica<;6es espedficas. Preferi-
mos manter no livro apenas 0 conteudo central que nos propomos a
abordar: os Programas de Transferencia de Renda, em cujo contexte e
destacado 0 Programa Boisa Familia, classificado como 0 principal Pro-
'4 ........ ,,'" L. oJ,,,,,,,,, . I n ....... ~n v, ..... ,........

grama de enfrentamento a pobreza no Brasil no ambito da estrategia

Fome Zero.
Esperamos, portanto, com esta 4a edi<;ao, continuar contribuindo
para 0 debate e 0 conhecimento da Politic a Social brasileira enquanto
Polftica de Prote<;ao Social e, sobretudo, de enfrentamento aos proble-
mas sociais, com destaque a pobreza que ainda atinge urn contingente
significativ~ da popula<;ao brasileira, esperando assim contribuir para a
constru<;ao de uma sociedade mais justa e mais igualitaria para todos.
I~

Maria Ozanira da Silva e Silva

Introdugao*
o debate sobre os Program as de Transferencia de Renda, no plane
internacional, vivencia uma abrangencia e amplia<;ao contemporanea
mais precisamente a partir dos anos 1980, situando-se no ambito da~
grandes transforma<;5es econ6micas, sociais e no mundo do trabalhe
em decorrencia da Revoluqao Tecnol6gica da Era da Informaqao.
Trata-se de transforma<;5es geradoras de urn profundo rearranje
do mercado capitalista, cuja maior manifesta<;ao sao os processos dE
Globalizaqao e Regionalizaqao dos Mercados, com concentra<;ao cada vel
maior do capital, orientados pela internacionaliza<;ao da economia, sol
a hegemonia do capital financeiro. Dai decorrem situa<;5es que deman
dam a<;5es do Estado para prote<;ao do amplo contingente de trabalha
dores que passam a vivenciar 0 desemprego estrutural ou a precariza
<;ao do seu trabalho, ampliando e disseminando a pobreza, tanto no:
paises em desenvolvimento como nos paises de capitalismo avan<;ado

• Esse estudo foi realizado como parte das atividades de dois Programas de Cooperac;ao Ace
demica entre 0 Programa de P6s-Graduac;ao em Polfticas Pliblicas da Universida de Federal d
Maranhao; Programa de Estudos P6s-Graduados em Servic;o Social da Pontificia Universidad
Cat6lica de Sao Paulo; Nlic1eo de Estudos de Polfticas Pliblicas da Universidade de Campinas e d
Pontificia Universidade Cat6lica do Rio Grande do Sui, com aprovac;ao e financiamento da CAPE
- Fundac;ao Coordenac;ao de Aperfeic;oamento de Pessoal de Nivel Superior; como atividade prli
cipal do projeto "A Unificac;ao dos Programas de Transferencia de Renda no Brasil: avaliando
Bolsa-Familia ", aprovado e financiado pelo CNPq - Conselho Nacional de Desenvolviment
Cientifico e Tecnol6gico e do "Projeto de Acompanhamento e Avaliac;ao dos Programas de Transf,
rencia de Renda: 0 processo e os impactos sobre a pobreza no Brasil", aprovado e financiado pe:
FAPEMA - Fundac;ao de Amparo a Pesquisa e ao Desenvolvimento Cientifico e TecnoJ6gico C
Maranhao, no que se refere a revisao para a 4" ed. deste livro.
16 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
17
Verifica-se que as trans forma~ 6es ocorridas na economia e no . ,tra-
,
propondo a institui~ao do Programa de Garantia de Renda Mfnima _ PGRM,
balho eram conseqiiencias diretas no processo, de mudan~,as SOCIa{:~
g na SOCIa , b'l'dade que caracterizou a sOCledade salanal, do t-
p destinado a todos os brasileiros residentes no pais, maiores de 25 anos
bretudo 11
SO duzindo estudiosos a referenciarem novas ques oes de idade que auferissem uma renda que corresponda, a cerca de tres
no emprego, con desse processo (G orz, 1983, 1985, 1991; Rosanvallon, salarios minimos nos valores de 2007, A partir de entao se inicia urn
sociais decorrentes
longo caminho que se constr6i marcado por especificidades, identifica-
1995; Castel, 1995), " _
das no desenvolvimento de cinco momentos hist6ricos,l que vai da ins-
N A bI'tO 0 Welfare State Keynesiano, sustentaculo da sOCleda
esse a m , JI 'r van~a- titui~ao de uma Renda Minima, representada por urn numero elevado
de salaria! em crise, ~~ ~~~~~:n~~o~~i:t~~!e~::cc:;;:as~:~ ~e clas- de programas de iniciativa de municipios, Estados e do Governo Fede-
ral, a implementa~ao de urn Programa que se prop6e a unificar os Pro-
do, tam;;:l::: :enartir dos primeiros anos do seculo XX e conso~da­ gramas de Transferencia de Renda dispersos nos tres niveis de governo,
denominado Bolsa-Famz1ia, cuja implementa~ao se iniciou em outubro
ses,
d desartir de meados p d a d'eca d a d e 1940, expressando urn pacto
, taClto
,
o a P,
estabeleCldo entre p
ca ita1 e trabalho: "comprometendo-se 0 pnmelro a
de bem-estar social e 0 se- de 2003, culminando com a san~ao, pelo Presidente da Republica, do
instituir uma sociedade de pleno emprego e ,, , 1 ne- Programa Renda de Cidadania, no dia 8 de janeiro de 2004, prevendo para
d a abdicar do ideal revoluciomirio, para permitIr a paz SOCIa todos os brasileiros, e estrangeiros legais residentes no pais ha mais de
gun ,~' a florescencia dos anos gloriosos" (Silva, 1997: 14), cinco anos, um beneficio que atenda as despesas minimas de cad a pes-
o declinio do pleno emprego, sustentaculo do, WieIf.Jare State, em
cessana
soa com a1imenta~ao, saude e educa~ao, Trata-se de urn beneficio incon-
muta~ao, faz gerar uma sociedade marcada pela dualIdade, dicional, portanto, independente de renda e de trabalho, destinado a
todos, mas devendo ser implementado gradualmente, iniciando-se pe-
los mais pobres, Esse Programa e reconhecidamente urn avan~o no am-
2
do or essoas muito bern empregadas e, de outro
;~~:Pp~:t:~:o:~~;en;: mafs amplo de pessoas desempredgadnhasoOutr~~~: bito da Politica Social brasileira e s6 foi possivel devido a atuac;ao obsti-
' d f endo com que 0 ese
c~ri:td~s~e~;::~7::e em~:;~:o :~~;al~~onStituido contribui~a~ d~s
nada e incansavel do Senador Eduardo Suplicy, marcando muitos anos
pela de sua vida parlamentar,
CIOn dos (e eles sao cada vez menos) e asslstenCla
empregadores e edmprega T os sociais destinados a categorias especifi- A tematica dos Programas de Transferencia de Renda e considera-
social, representa a por aUXl 1 lh ais solteiros etc,) da, nesse livro, no contexto do Sistema Brasileiro de Protec;ao Social. Os
d'f ldade (invalidos, desempregados, ve os, p _
~::~a: salol~~da vez mais) - nao consiga dar resposta as novas questoes sistemas de protec;ao social sao formas, as vezes mais, as vezes menos
socia is que se vern desenvolvendo", (Silva, 1997: 14) institucionalizadas que todas as sociedades humanas desenvolvem para
enfrentar vicissitudes de ordem biol6gica ou social que coloquem em
Essa e a conJ'untura que favorece 0 florescimento do ?ebate e 0 de- risco parte ou a totalidade de seus membros, Assim, podemos encon-
. ,mternaClOnms
I imento de experienClas " do que aqUl estamos con- trar, mesmo em sociedades muito simples, institui~6es que sao respon-
s~nvo v mas de Transferencia de Renda, tornados como saveis pela protec;ao social tais como a familia, as instituic;6es religios~s
slderando como Progra ,, , _ es sociais e estudiosos e ate mesmo algumas instituic;6es comunitarias, Entretanto, 0 que defi-
alternativas propostas por polItIcos, orgamza~o
das quest6es sociais nesses paises, "1 ne a protec;ao social em sOciedades complex as como a nossa e a sua
Conforme veremos nos capitulos seguintes deste li~ro, no Br:sl:n~
ideia de Programas de Transferencia de Renda passa a mtegrar a Sg a- 1. Veja item 2.1 (Desenvolvimento Hist6rico).
' 'a a artir de 1991, quando e apresentado e aprovado no e~ 2. Entendemos que condicionar 0 Programa Renda de Cidadania, de natureza incondicional,
da
do Federa10 pProJe
publIc . t0 de Lei de autoria do senador petista Eduardo SuplIcy, a iniciar-se pelos mais pobres jii significa uma descaracteriza<;iio do qualificador principal da pro-
posta que e a incondicionalidade.
18 SILVA ESILVA' YAZBEK • GIOVANNI
formidavel institucionalizac;ao, a ponto de tornar este conjunto ,de ativi-
dades urn significativ~ e importantissimo ramo da divisao social do tra-
balho e da economia.
No mundo atual convivemos com impressionantes sistemas e or-
ganizac;5es complexas totalmente dedicadas a preyer e sanar riscos de
natureza bio16gica tais como a infancia, a velhice, a doenc;a, bern como
riscos de natureza social, como 0 desemprego, a falta de moradia e a
perda de rendimentos.
E importante salientar que urn dos trac;os mais definidores das for-
mas e sistemas de protec;ao social, dos mais simples aos mais complexos,
dos mais informais aos mais institucionalizados, implica sempre numa
transferencia de recursos sociais, seja sob a forma de esforc;o ou trabalho,
seja sob a forma de bens e servic;os, ou sob a forma de dinheiro.
Na hist6ria recente das sociedades ocidentais, podemos observar
que tal transferencia, que se faz sob as formas de distribuic;ao ou redis-
tribuic;ao de recurs os, tern por orientac;ao tres fundamentos: a tradic;ao,
o mercado ou a autoridade poHtica (Estado). A forma predominante no
mundo atual e aquela que tern a participac;ao do Estado como provedor,
produtor, gestor e regulador das transferencias de recursos destinados
a protec;ao social, sern que a tradic;ao e 0 mercado deixem de estar pre-
sentes de maneira mais ou menos acentuada.
Particularmente no mundo capitalista, a protec;ao social e a canali-
zac;ao dos recursos sociais que lhes sao necessarios tem-se estruturado
em torno de alguns eixos que formam 0 que se poderia chamar de "0
nucleo duro" do sistema: Saude, Educac;ao, Previdencia, Trabalho e
Emprego e Assistencia Social, que sao hoje objeto de ac;5es altamente
tecnificadas e especializadas no mundo ocidental.
E preciso ressaltar que os modernos sistemas de protec;ao social
nao sao apenas respostas automatic as e mecanicas as necessidades e
carencias apresentadas e vivenciadas pelas diferentes sociedades.Mui-
to mais do que isso, eles representam formas hist6ricas de consenso
politico, de sucessivas e interminaveis pactuac;5es que, considerando as
diferenc;as existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemen-
te, responder pelo menos a tres quest5es: quem sera protegido? Como
sera protegido? Quanto de prote<;ao? No fundo, essas quest5es estao no
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
19
cerne da organizac;ao das politicas publicas de protec;ao social que 0
mundo atual conhece. Sao respostas sociais e politicamente engendra-
das que determinam a natureza dos sistemas de protec;ao social: univer-
salismo versus particularismo; alto grau de generosidade versus baixo
grau de generosidade; alto grau de efetivac;ao de direitos sociais versus
afrouxamento da noc;ao de direito social; mercantilizac;ao versus desmer-
cantilizac;ao da protec;ao social; participac;ao social democratica versus
centralismo e autoritarismo na definic;ao das politicas sociais' carater
publico versus privado etc. '
E 6bvia ~ dificuldade de tais definic;5es, particularmente nos paises
~e desenvolvlmento e democratizac;ao tardios, onde a montagem dos
sIstemas de protec;ao social sofreu constrangimentos redobrados, se le-
varmos em conta as diferenc;as sociais e culturais, e os trac;os conserva-
dores de suas culturas. Tudo isso agravado por longos periodos de au-
toritarismo politico, que somente num passado muito recente deram
lugar a mecanismos ainda incipientes de pratica democratica, sobretu-
do no seu aspecto social. ,
Nesse sentido, 0 caso brasileiro e extremamente ilustrativo.
Entendemos que a construc;ao da protec;ao social estatal, que re-
monta aos anos 1930, mostra que a regulac;ao do Estado brasileiro, no
campo das politicas sociais, tern, historicamente, se efetivado mediante
programas e ac;5es fragmentadas, eventuais, portanto, descontinuas. A
hist6rica e profunda concentrac;ao de renda decorrente dos modelos de
de~envo~vimento econ6mico adotados ao longo da construc;ao do capi-
t~hsmo mdustrial no Brasil e a sobre-explorac;ao da forc;a de trabalho
vem se apr~~dand~ apesar da adoc;ao de urn conjunto amplo de pro-
gramas SOCIalS que sao marcados por urn carater essencialmente com-
pensat6rio, pouco contribuindo para amenizar as condic;5es de pobreza
de largo contingente da populac;ao brasileira. Isso ocorre apesar do vo-
lume elevado de recurs os aplicados e da grande quantidade e varieda-
~e de programas (Draibe et alii 1995; Draibe, 1990). Esse sistema tern
sI~ado, historicamente, a populac;ao beneficiaria no campo do nao di-
relto ou da cidadania regulada, deslocando 0 espac;o do direito para 0
terreno d? m~~ito, ~lem de servir como instrumento para a corrupc;ao,
demagogla, flslOloglsmo e clientelismo politico.
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
20
Por conseguinte, enquanto economia subdesenvolvida, o .Brasil nao
conseguiu construir uma sociedade salarial, nem 0 que se convencio-
nou denominar de Welfare State, que marcaram as sociedades salariais
dos paises desenvolvidos.
Ha que se considerar, todavia, que 0 processo de rearticula~ao da
sociedade civil brasileira, que marcou os anos 1980, colocou a luta poli-
tica por direitos sociais basicos. Nesse contexto de efervesd~ncia popu-
lar e destacada a questao da cidadania, cujo marco foi a amplia~ao dos
direitos sociais na Constitui~ao Federal de 1988, que introduziu a no~ao
de Seguridade Social. Ampliam-se os deveres do Estado para com os
cidadaos bern como se vivencia maior visibilidade politica e academica
sobre as questoes sociais.
o discurso popular, que coloca a necessidade do resgate da divida
social, e apropriado pelo Estado. Parece que se estava caminhando para
a possibilidade de universaliza~ao de direitos sociais basicos, com ga-
rantia de minimos sociais. Todavia, a partir dos anos 1990, com a crise
fiscal do Estado e a op~ao do Governo brasileiro pelo projeto neoliberal,
no plano da interven~ao estatal, foram impostas limita~6es para os pro-
gramas sociais, acompanhadas do desmonte dos direitos sociais con-
quistados, 0 que se concretizou nas reformas da Constitui~ao Federal de
1988.
Estamos, por conseguinte, no contexte de profunda crise do pa-
drao intervencionista do Estado, constituido nos anos 1930 e aprofun-
dado durante 0 periodo da Ditadura Militar, com maiores consequen-
cias para a area social.
Como ja foi dito, mesmo durante a vigencia do padrao intervencio-
nista do Estado brasileiro, nao chegamos a construir urn Estado de Bem-
Estar Social, pautado pela cidadania. 0 mais grave e que, mesmo com a
redemocratiza~ao da sociedade, a possibilidade de constitui~ao de urn
Estado de Bem-Estar Social, orientado pela cidadania, e colocada na con-
tramao da hist6ria, com 0 estabelecimento da hegemonia do projeto
neoliberal. Chega-se, portanto, ao inlcio do seculo XXI, com urn Sistema
de Prote~ao Social marcado pelos tra~os da reforma dos programas so-
ciais, sob a orienta~ao de organismos internacionais como 0 Banco Mun-
dial e 0 Banco Interamericano de Desenvolvimento, expresso pela des-
centraliza~ao, privatiza~ao e focaliza~ao dos programas sociais.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
Se considerarmos a conjuntura brasileira mais recente, verifica-E
que 0 Gover~oFernando Henrique Cardoso, ao eleger como prioridad
absol~ta 0 a)uste e a estabilidade economica, como condi~ao essencic
para lmp:an~a~ao tardia do projeto neoliberal no Brasil, nao deu a devi
da aten~ao a .agen_da social brasileira, durante seu primeiro mandah
(1995-1998), sltua~ao que se prolongou ainda durante os dois primeiro
anos de seu segundo mandato (1999-2002). Portanto, as questoes sociai
e seu enfre~tamento, e nesse ambito, as politicas sociais, foram objet
de ver~adelro descaso. 0 governo brasileiro tenta reverter essa postur
a parhr de 2_001, propondo criar uma "rede de prote~ao social", cu}
carro-chefe sao os programas de transferencia direta de renda a familia
p~b~es, ou seja: sao os programas considerados na categoria de Rend.
Mffilma/Bolsa-Escola q~e. s~ ~mpliaram pelo pais, tendo como precur
sores os programas de lruclahva municipais e estaduais, iniciados en
1995, com 0 Programa de Garantia de Renda Familiar Minima da P f'
t M .. ld C reel
ur~ u~lclpa e ampinas/SP, tambem implantado, com a mesmi
deslgna~ao, p.ela Prefeitura Municipal de Ribeirao Preto/SP; Programi
~o:sa-Escola ~mplantado em Brasilia/DF, e 0 Programa "Nossa Fami
ha , da Prefeltura Municipal de Santos/SP.
~ssi~,no ana anterior a realiza~ao de elei~6es majoritarias, err
2001, mclumdo a elei~ao para a Presidencia da Republica, sao implanta·
dos Programas como 0 Programa Nacional de Renda Minima vincula·
d o a'Ed -
_ uca~ao.- "Bolsa-Escola", considerado pelo pr6prio presidentE
'
de, entao. 0 mawr programa de transferencia de renda da hist6ria de
PalS, aphcan.do dois _ter~os do imposto de renda arrecadado; 0 Progra-
rna Bolsa-Ahmenta~ao e 0 Auxilio-Gas, entre outros, alem da expansac
de ~rograrr:as em funcionamento desde 1996, como 0 Beneficio de Pres-
ta~ao ,Continuada e 0 Programa de Erradica~ao do Trabalho !nfantil.
E no ambit~ d~ Sistema Brasileiro de Prote~ao Social que os Progra-
m~s. de TransferenCla de Renda, conhecidos como programas de Renda
Mmima ~u Bolsa-Escola, tern se apresentado enquanto possibilidade de
c?n~tru~.ao do que vern sendo veiculado como "Rede de Prote~ao So-
Cial ' ,ob)eto de considera~6es e problematiza~ao neste livro.
t E sobr~ essa r~alidade que pretendemos interferir. Particularmen-
te, ~o qu~ dlZ respelto ao eixo assistencial do Sistema Brasileiro de Pro-
e~ao SocIal, onde situamos os Programas de Transferencia de Renda,
22 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI

aqui entendidos como aqueles que atribuem uma transferencia moneta- mas tendencias que poderao se delinear a partir da constru~ao ja desen-
ria a individuos ou a familias, mas que tambem associam a essa transfe- volvida.
rencia monetaria, componente compensat6rio, outras medidas situadas
Sao apresentadas, entao, as conclus6es, que resultam do conjunto
principalmente no campo das politicas de educa~ao, saude e trabalho,
das observa~6es e estudos, bern como da opiniao dos autores, procuran-
representando, portanto, elementos estruturantes, fundamentais, para
do tecer a ideia, mesmo que preliminar, de uma Politica Nacional de
permitir 0 rompimento do ciclo vicioso que aprisiona. grande parte da
Transferencia de Renda para 0 Brasil.
popula~ao- brasileira nas amarras da reprodu~ao da pobreza.
Por fim, esperamos, com esse livro, produto de longos estudos e
Este livro procura, por conseguinte, de urn lado, estudar, de modo reflex6es que tambem vern se acumulando no decorrer da hist6ria dos
mais sistematico, 0 conjunto destas experiencias, ao mesmo tempo em anos que marc am 0 debate e a implantac;ao de experiencias de Progra-
que procura entender seus pressupostos e fundamentos, procurando mas de Transferencia de Renda no Brasil, estar contribuindo para des-
tambem contribuir com esfor~o de problematiza~6es que nos permitem pertar interesse e maior compreensao sobre uma tematica central na his-
! '
vislumbrar a possibilidade de se ver implantada no Brasil uma Politic a t6ria atual da Politic a Social brasileira, nesse inicio do seculo XXI.
Publica de Transferencia de Renda.
AMm desta Introdu~ao, a obra esta organizada em rna is quatro ca-
pitulos. 0 primeiro capitulo procura localizar os antecedentes destes
programas, bern como reconstruir os diferentes momentos do debate
intelectual e parlamentar sobre a questao, alem de situar as experiencias
pioneiras como modelos em seus varios aspectos.
o segundo capitulo busca caracterizar os diversos programas de-
senvolvidos em ambito nacional, de iniciativa e suporte financeiro do
Governo Federal, tentando reconstruir e interpreiar suas recentes traje-
t6rias que apontam para a constru~ao de urn progtama unificado, che-
gando a vislurnbrar a ado~ao do Programa Renda de Cidadania, conce-
bido enquanto urn direito incondicional e urUversal de todos os cida-
daos brasileiros.
o terceiro capitulo apresenta os resultados de uma pesquisa empi-
rica realizada junto a 37 programas municipais e 7 programas estaduais
de transferencia de renda, procurando caracterizar a realidade, 0 coti-
diana destas experiencias municipais e estaduais em termos de algu-
mas caracteristicas relativas a suas arquiteturas, normas, organiza~ao e
funcionamento e impactos.
o quarto capitulo apresenta 0 que chamamos de dimensao
qualificadora dos programas, ou seja, contem urn conjunto de dimen-
s6es e atributos que nos permitem emitir alguns juizos sobre as caracte-
risticas gerais dos Programas de Transferencia de Renda e sobre algu-
 25

AS programas de transferencia de renda:

inser~ao no contexto do Sistema Brasileiro
de Prote~ao Social

1.1 Os Antecedentes
Os marcos iniciais de constitui<;ao de urn sistema de prote<;ao social
no Brasil situam-se no periodo compreendido entre 1930 e 1943. 1 Trata-
se de urn periodo marcado por grandes transforma<;6es socioecon6mi-
cas, pela passagem do modelo de desenvolvimento agro-exportador para
o modelo urbano-industrial. Nesse mesmo contexto, ocorre tambem urn
profundo reordenamento no que diz respeito as fun<;6es do Estado Na-
cional, quando 0 Estado passa a assumir, mais extensivamente, a regu-
la<;ao ou provisao direta no campo da educa<;ao, saude, previdencia,

1. No documento citado, a periodiza~ao utilizada para tratar do desenvolvimento do Welfare

State no Brasil e a seguinte: 1930-1936 - Introdw;ao e Expansao; 1930-1943 - Introdu~ao; 1943-
1964 - Expansao fragmentada e seletiva; 1964-1977 - Consolida~ao Institucional; 1964-1967 -
Consolidac;ao institucional; 1967-1979 - Expansao massiva; 1979-1988 - Crise e ajustamento do
sistema; 1979-1984 - Crise e ajustamento conservador; 1985-1988 - Ajustamento progressista;
1988-1993 - Reestrutura<;ao do Sistema; 1988 - Definic;ao dos novos prindpios - Constitui<;ao;
1988-1991 - Implementac;ao das reformas-infcio; 1992-1993 - Formac;ao da nova agenda de re-
forma (NEPP, 1994, p . 4).
26 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
programas de alimentac;ao e nutric;ao, habitac;ao popular, saneamento,
transporte coletivo (NEPP, 1994).
Nesses marcos, ressalta-se que 0 Estado, no Brasil, foi sempre 0 prin-
cipal sujeito na produc;ao do desenvolvimento economico. Todavia, mes-
mo priorizando 0 mercado, se constitui tambem numa fonte de solidarie-
dade social, assumindo 0 papel de promotor da comunidade de interes-
ses e de responsavel pela promoc;ao do bem-estar social. Nesse contexto,
o padrao de cidadania desenvolvido tinha por base 0 mercado de traba-
lho, rigidamente controlado pelo Estado. Ser cidadao significava ter car-
teira assinada e pertencer a urn sindicato, ou seja, forjou-se uma Cidadania
Regulada (Santos, 1987), restrita ao meio urbano, numa sociedade marca-
da pela fragilidade de disputa entre interesses competitivos.
Esse Sistema de Protec;ao Social avanc;ou rumo a sua consolidac;ao
e expansao durante as decadas de 1970 e 1980, sob a orientac;ao do auto-
ritarismo da ditadura militar, fazendo com que a expansao dos progra-
mas e servic;os sociais passasse a funcionar como compensac;ao a repres-
sao e ao arbitrio, aliada a grande demanda posta na conjuntura anterior.
Ampliaram-se os programas sociais como uma especie de compensac;ao
pela repressao aberta direcionada aos movimentos sociais e ao movi-
mento sindical.
Todavia, a estrategia de controle social por parte do Estado, via
programas sociais, nao impediu a rearticulac;ao da sociedade civil, so-
bretudo a partir de meados da decada de 1970, verificando-se forte
eclosao dos denominados "novos movimentos sociais" e a estruturac;ao
do que se convencionou chamar de "sindicalismo autentico", alem do
reordenamento dos partidos politicos com estruturac;ao de novos parti-
dos, entre estes 0 Partido dos Trabalhadores, 0 movimento autentico do
PMDB, dos partidos, entao, clandestinos da esquerda, alem da intensa
atuac;ao da Igreja.
Essa dinamica social tinha como elemento mobilizador novas de-
mandas sociais pelo resgate da divida social acumulada e agravada du-
rante 0 periodo da ditadura militar, e, conseqiientemente, pela amplia-
c;ao de direitos sociais, num movimento de alargamento da concepc;ao
de cidadania.
o conteudo desse movimento e assimilado pela Constituic;ao Bra-
sileira de 1988, com a instituic;ao do conceito de Seguridade Social que
poL/ricA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 27
incorporou a Assistencia Social, junto com a Previdencia Social e a sau-
de, enquanto politicas constitutivas da Seguridade Social no pais.
Todavia, esse processo de ampliac;ao de direitos sociais rumo a
universalizac;ao, que se construiu no ambito do avanc;o da democratiza-
c;ao da sociedade brasileira, passou a ser fortemente combatido e inter-
rompido durante toda a decada de 1990, quando 0 Governo Brasileiro
passou a adotar, tardiamente, 0 chamado projeto de desenvolvimento
economico, sob a orientac;ao da ideologia neoliberal, na busca de inser-
c;ao do Brasil na chamada competitividade da economia globalizada.
Registra-se tambem forte reac;ao das elites conservadoras no Congres-
so, impedindo a regulamentac;ao dos direitos sociais indicados na Cons-
tituic;ao de 1988.
A opc;ao relo ajuste economico no Brasil, como em outros paises,
sobretudo nos denominados emergentes, teve como conseqiiencia a es-
tagnac;ao do crescimento economico e a precarizac;ao e instabilidade do
trabalho, 0 desemprego e 0 rebaixamento do valor da renda do traba-
lho, com conseqiiente ampliac;ao e aprofundamento da pobreza, que se
estende, inclusive, para os setores medios da sociedade.
Estudos revel am que se chega aos anos 1990 com urn Sistema de
Protec;ao Social marcado por superposic;5es de objetivos, competencias,
clientelas-alvo, agencias e mecanismos operadores; instabilidade e des-
continuidade dos programas sociais; insuficiencia e ineficiencia, com
desperdicio de recursos; distanciamento entre formuladores de politi-
cas e beneficiarios; ausencia de mecanismos de controle e acompanha-
mento de programas (Draibe et alii, 1995), alem do avanc;o de urn movi-
mento de privatizac;ao das politicas sociais mediatizado por nefasta arti-
culac;ao do Estado com 0 setor privado lucrativo, principalmente no que
se refere as politicas de educac;ao, saude e habitac;ao.
Nesse contexto, a questao sociaI,2 enquanto produto da luta politi-
ca, coloca na agenda publica novos conteudos expressos, sobrehldo, pelo
que passou a se considerar novas formas de exclusao social e economi-
2. Questao social aqui entendida como expressao das relac;6es sociais. Nesse sentido, circuns-
creve-se num campo de disputas, pois diz respeito a desigualdade economica, polftica e social
entre as classes sociais na sociedade capitalista, envolvendo a luta pelo usufruto de bens e servic;os
socialmente construfdos como direitos, no ambito da cidadania.
28 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
ca, cujo eixo centralizador e representado pelas profundas transforma-
c;6es que vern ocorrendo no mundo do trabalho, enquanto produto, prin-
cipalmente, de dois fenomenos constitutivos das transformac;6es que
vern ocorrendo nas relaC;6es de trabalho na sociedade contemporanea: 0
aumento do desemprego estrutural associado a precarizac;ao do traba-
lho e as mutac;6es no perfil do trabalhador requerido pelo mercado capi-
talista globalizado e competitivo.
Conseqiientemente, tem-se, urn processo que inviabiliza 0 que se
considerava trabalho estavel e seguro, representado pela carteira assi-
nada e pela protec;ao de riscos e contingencias sociais, assegurados pelo
Estado de Bem-Estar Social dos paises de economia desenvolvida, e pe-
los precarios Sistemas de Protec;ao Social, engendrados nos paises em
desenvolvimento. Tem-se 0 incremento das chamadas ocupac;6es
terceirizadas, autonomas, temporarias, instaveis e de baixa remunera-
c;ao e 0 avanc;o do ja superdimensionado mercado informal de trabalho,
que caracterizava as sociedades de capitalismo periferico, desempenhan-
do papel funcional a reproduc;ao e ao desenvolvimento da economia
capitalista desses paises.
Acrescenta-se a esse processo de flexibilizac;ao das relac;6es de tra-
balho, 0 desmonte dos direitos sociais e trabalhistas consagrados na
Constituic;ao Federal de 1998. Esta passa a ser considerada instrumento
inviabilizador da inserc;ao do Brasil na economia internacional, 0 que
vern justificando investidas de reformas na economia, no Estado e no
Sistema Brasileiro de Protec;ao Social durante os dois mandatos do pre-
sidente Fernando Hemique Cardoso (1995-2002). Esse aspecto foi reto-
mado, em 2003, pelo presidente Luiz Inacio Lula da Silva, sustentado
por uma ampla alianc;a integrada pelo Partido dos Trabalhadores, que
se constitui sujeito fundamental na luta social pelo avanc;o das conquis-
tas sociais dos anos 1980, no Brasil.
o contexto acima marc a uma era na qual 0 Estado brasileiro passa
a orientar sua atuac;ao pelos parametros do projeto neoliberal, cujo obje-
tivo principal e inserir 0 pais na competitividade da economia mundial
globalizada, embora se saiba que 0 que vern ocorrendo e uma inserc;ao
seletiva e subordinada. Nesse sentido, a chamada reforma do Estado
brasileiro passou a lhe atribuir profundas transformac;6es no seu perfil e
no seu formato, assumindo como principal func;ao a de Estado ajustador
da economia nacional a economia internacional.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 29
Durante os anos 1990, verificou-se que a inserc;ao do Brasil na eco-
nomia mundial, bus cando construir urn padrao de competitividade que
o permitisse concorrer no interior da economia globalizada, foi, senao 0
unico, mas 0 objetivo principal do Estado brasileiro. Isso significou atri-
buir prioridade absoluta as areas e setores economicos considerados di-
namicos. Trata-se de urn processo que vern se desenvolvendo marcado
por profunda submissao aos interesses dos sujeitos globais, com pouca
atenc;ao direcionada a integrac;ao da economia interna, sobretudo das
areas e setores da economia considerados nao competitivos. Em decor-
rencia, registra-se evidente descaso em relac;ao a integrac;ao da popula-
c;ao brasileira, como urn todo, aos possiveis beneficios do processo de
ajuste economico, tendo-se, por conseguinte, urn Estado submetido a
16gica do mercado, dificultando 0 processo da luta social por conquistas
sociais que possam elevar 0 padrao de vida da populac;ao brasileira.
Assim, vern sendo descartadas conquistas sociais, decorrentes de lutas
sociais das decadas de 1970 e 1980, cOf.l.siderando os direitos sociais e
trabalhistas conquistados como obstaculo ao ajuste da economia as exi-
gencias da economia internacional.
A 16gica adotada pelo Estado brasileiro, justificada pela ideologia
da modernidade, faz com que se tenha urn Estado que rebaixa ainda
mais sua responsabilidade social, quando esta demanda 0 atendimento
das necessidades sociais das classes subalternas. 3 Essa responsabilidade
vern sendo transferida para uma sociedade como se esta fosse destitui-
da de antagonismos de interesses, sendo homogeneizada por uma rea-
lidade que e complexa e heterogenea, ficando a sociedade responsavel
pela soluc;ao dos problemas sociais mediante praticas de parcerias e de
"solidariedade". Em ultima analise, nos anos 1990, assistiu-se a urn ver-
dadeiro desmonte do Sistema Brasileiro de Protec;ao Social que parecia
apontar, a partir dos anos 1980, em direc;ao a universalizac;ao dos direi-
tos sociais basicos, evidenciando retrocessos nas ofertas de servic;os,
mesmo nas areas sociais basicas. Nesse contexto, 0 movimento rumo a
universalizac;ao dos direitos sociais cede lugar ao que passou a ser con-
3. Esse aspecto parece vir sendo revertido no Governo Lula, que se utiliza de urn discurso que
coloca em primeiro plano a necessidade de reverter prioridades, com destaque ao enfrentamento
da fome e da pobreza no pais, embora venha man tendo uma politica macroecon6mica concentradora
de renda.
1
30 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
siderado como urn movimento de focalizac;ao, todavia longe de signifi-
car uma discriminac;ao positiva em direc;ao aos segmentos mais pobres
da populac;ao brasileira. 4
Na realidade, os anos 1990, representam urn periodo de profunda
contradic;ao no campo do bem-estar social no BrasiL Tem-se, de urn
lado, urn avanc;o no plano politico-institucional, representado, sobre-
tudo, pelo estabelecimento da Seguridade Social e dos prindpios de
descentralizac;ao e de participac;ao social, enunciados na Constituic;ao
Brasileira de 1988. De outro lado, tem-se, no plano da intervenc;ao es-
tatal no social, urn movimento orientado por posturas restritivas, com
a adoc;ao de criterios cad a vez de maior rebaixamento do corte de ren-
da para fixac;ao da linha de pobreza, para permitir acesso das popula-
c;5es, por exemplo, aos Program as de Transferencia de Renda em grande
expansao no Brasil, a partir de 2001. Assim, nao se verificou a necessa-
ria expansao de programas e servic;os sociais numa conjuntura na qual
o crescimento da pobreza demand a mais atenc;ao do Estado em rela-
c;ao ao atendimento das necessidades coletivas basicas da populac;ao
trabalhadora. Tudo isso e agravado pelo desmonte de direitos sociais
conquistados.
o entendimento, a partir das reflex5es desenvolvidas, e que nos
defrontamos com 0 desenvolvimento historico de construc;ao de urn
"Estado de Bem-Estar Social" marcado por uma base meritocratica, com
trac;os corporativistas e clientelistas (Aureliano e Draibe, 1989; Draibe,
1990). Esse Estado, alem de privilegiar 0 trabalhador do setor formal da
economia, vern cristalizando uma estrutura de beneffcios que so tern
contribufdo para manutenc;ao da profunda desigualdade social que tern
rnarcado a sociedade brasileira, impedindo a expansao horizontal das
conquistas sociais. Tem-se desenvolvido urn conjunto amplo, embora
disperso, desfocalizado, descontmuo e insuficiente de programas so-
ciais, com marcas prevalentes de trac;os meramente compensatorios,
desvinculando-se as politicas sociais da necessaria articulac;ao com as
politicas de desenvolvimento econornico. Assim, esse perfil das politi-
cas sociais brasileiras e aprofundado pela polftica neoliberal dos anos
4. Sobre uma noc;ao progressista e conservadora de focalizac;ao, veja Silva (2001).
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 31
1990, ampliando as marcas de uma protec;ao social meramente compen-
satoria e residual, orientada pela agenda de reforma dos programas so-
ciais na America Latina, sob orientac;ao dos organismos internacionais
nos anos 1980. Dada a prioridade atribuida ao ajuste economico, as po-
liticas sociais sao consideradas variavel dependente do crescimento eco-
nomico, com recomendac;ao de cortes nos gastos sociais, ocorrendo con-
sequente desativac;ao e reduc;ao de programas sociais, 0 que representa
total abandono do movimento em direc;ao a universalizac;ao e amplia-
c;ao dos direitos sociais, que marcaram as lutas politicas dos anos 1980.
Esse ideario preconiza que a intervenc;ao do Estado, no campo social,
seja restrita a ac;5es focalizadas na extrema pobreza, bus cando a com-
plementac;ao da filantropia privada e das comunidades. s
"0 exposto sugere que 0 enfrentamento da pobreza no pais vern sendo
orienta do por uma logica, de urn lado, representada pela adoc;ao de urn
conjunto desarticulado, insuficiente e descontinuo de programas sociais
compensatorios, que na decada de 1990 passam a se orientar pelos prin-
dpios da 'focalizac;ao', da 'descentralizac;ao' e da 'parceria' assentados
no ideario neoliberal, tudo movido pela ideologia da 'solidariedade' e da
reedic;ao da filantropia e da caridade, agora estendida ao ambito empre-
sarial. De outro lado, e mantido 0 Modelo Econornico baseado na sobre-
explorac;ao do trabalho e na concentrac;ao da riqueza socialmente produ-
zida, cuja expressao e 0 aumento do desemprego, 0 incremento do traba-
lho instavel e precarizado; a diminuic;ao da renda do trabalho e a
conseqiiente expansao da pobreza". (Silva, 2003: 238)
5. Como a adoc;ao da polftica neoliberal no Brasil se deu tardiamente, em relac;ao ao mundo
desenvolvido e a outros palses da America Latina, s6 a partir do final da decada de 1990; 0 Estado
Brasileiro se orientou ainda durante toda aquela decada pelas recomendac;6es dos organismos in-
ternacionais, especialmente do Banco Mundial, para a reforma dos programas sociais na America
Latina preconizados na decada de 1980. Ignorou que 0 pr6prio Banco Mundial ja reconheceu que 0
ajuste economico conservador, como foi assumido no continente, foi incapaz de reduzir a pobreza.
Ignorou tambem as recomendac;6es defendidas, principalmente pela ONU /PNUD, a partir da de-
cada de 1990, para a reforma dos programas sociais na America Latina que colocou a necessidade
de desenvolvimento com eqiiidade e reposic;ao do papel das polfticas sociais em articulac;ao com a
polftica economica, com enfase na polftica de saude, educac;ao e de alimentac;ao e no provimento
dos servic;os socia is biisicos. Somente a partir de 2001, passou-se a considerar a necessidade de
criac;ao de uma "Rede de Protec;ao Social" no pals, cuja enfase se concentrou na criac;ao e expansao
de Programas de Transferencia de Renda, conforme veremos no decorrer deste livro.
32 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
Nesse contexto, e esquecido que
" ... a pobreza certamente nao sera debelada tao-somente pelas politicas
sociais, muito menos se estas sao t6picas e de carater emergencial, como
tern sido no Brasil. A articulac;ao das politicas economic as com as poHti-
cas sociais e pressuposto fundamental para priorizac;ao da area social,
nao numa perspectiva de mera subordinac;ao destas aquelas, mas como
reconhecimento de que 0 desenvolvimento economico nao se faz sem
desenvolvimento social e que este nao pode prescindir do progresso eco-
nomico". (Silva, 2003: 238)
Por conseguinte, iniciamos 0 seculo XXI com disHlncias, cada vez
mais amplas, entre indicadores economicos e sociais. Nosso Sistema de
Protec;ao Social tern se mostrado incapaz de enfrentar 0 empobrecimen-
to crescente e a desprotec;ao social de amplo contingente da populac;ao
brasileira, sem lugar no mercado de trabalho ou sujeita a ocupar postos
de trabalhos precarios, instaveis, sem protec;ao social e com remunera-
c;ao cada vez mais rebaixada. Adernais, os programas sociais tern sido
orientados, historicamente, por politicas compensat6rias e desvincula-
das das politicas de desenvolvimento economico, cujos modelos s6 tern
servido para incrementar a concentrac;ao de renda e a manutenc;ao de
urna economia centrada na informalidade, que exclui a maioria dos tra-
balhadores dos servic;os sociais que deveriam atender a populac;ao mais
carente.
No contexte de sse Sistema de Protec;ao Social, a tematica da renda
minima/bolsa-escola, aqui considerada como Programas de Transferen-
cia de Renda, ocupou, ate 0 inicio dos anos 1990, urn espac;o marginal
no ambito do debate brasileiro sobre as quest6es sociais, sendo que a
possibilidade de pratica desse tipo de politica publica comec;a a ser colo-
cada s6 a partir de 1991, com 0 Projeto de Lei nO80/1991, que prop6e a
instituic;ao do Programa de Garantia de Renda Minima - PGRM, apre-
sentado ao Sen ado Federal pelo Senador por Sao Paulo, Eduardo Suplicy,
do Partido dos Trabalhadores.
Buscando os antecedentes do que aqui denominamos Programas
de Transferencia de Renda, partimos de uma analise hist6rica da insti-
tuic;ao de minimos sociais no ambito do Estado brasileiro, que tern sua
iniciativa primeira com a instituic;ao do salario minimo, em 1934, ou,
POLiTICA SOCIAL BRASllEIRA NO SEC. XXI
rna is precisamente, em 1940, com sua implantac;ao. Nao resta duvida de
que a instituic;ao do salario minimo significou, originariamente, 0 esta-
belecimento de urn salario de base, tendo por objetivo garantir condi-
c;6es de alimentac;ao, habitac;ao, vestuario, cuidados medicos e educac;ao
para 0 trabalhador e sua familia. Todavia, 0 valor desse salario tern sido
historicamente desgastado por elevados indices de inflac;ao e por polfti-
cas de arrocho salarial,6 adotadas com muita freqiiencia no decorrer das
inumeras tentativas de ajuste da economia, principalmente requeridas
para manter a capacidade de pagamento de uma divida externa e inter-
na que vern se avolumando e se tornando impagavel.
Ha, todavia, que se considerar que 0 salario minimo s6 tern 0 signi-
ficado de uma renda minima para os trabalhadores legalmente inseri-
dos no mercado de trabalho, ficando de fora, portanto, a grande maioria
da populac;ao que participa do mercado informal de trabalho.
o Seguro-Desemprego, instituido em 1986, pode ser considerado outra
forma de minimos sociais no ambito do Sistema Brasileiro de Protec;ao
Social. Eurn beneficio temporario que concede auxilio em forma de trans-
ferencia monetaria, em valor nao inferior a urn salario minimo, pago de
tres a cinco parcelas e seu valor variando de caso a caso.
Destina-se ao trabalhador formal e domestico, em razao da dispen-
sa sem justa causa, inclusive a dispensa indireta quando 0 empregado
solicita judicialmente a rescisao motivada por ate faltoso do emprega-
dor; ao trabalhador formal com contrato de trabalho suspenso quando
da participac;ao em curso ou programa de qualificac;ao profissional ofe-
recido pelo empregador; ao pescador profissional durante 0 periodo do
defeso (procriac;ao das especies); ao trabalhador resgatado da condic;ao
analoga a de escravo em decorrencia de ac;ao de fiscalizac;ao do Ministe-
rio do Trabalho e Emprego (MTE).
Para requerer 0 beneficio do Seguro-Desemprego, 0 trabalhador
deve atender aos seguntes criterios de habilitac;ao, considerando a mo-
dalidade do beneficio:
6. Essa situ a~a o vern sendo modificada com a estabilid ad e d a moeda adotada com a implan-
ta~ao do Plano Real em 1994 e com a politica de reeo mposi~a o do salario minima do Governo Lula,
ehegando 0 salario minima a atingir urn poueo mais de 200 d6l ares em 2007, valor ainda m uito
baixo para atender as neeessidades basieas d o trabalhador e sua familia.
34 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
a} Trabalhador formal deve ter sido dispensado sem justa causa; ter
recebido salarios de pessoa juridica ou pessoa fisica equiparada a juridi-
ca (inscrita no CEl), no periodo de seis meses consecutivos, imediata-
mente anteriores a data de dispensa; estar desempregado quando do
requerimento do beneficio; ter sido empregado pelo menos seis meses
nos ultimos 36 meses que antecedam a data de dispensa.
b) Boisa de qualificac;iio profissional, nesse caso, 0 tnibalhador deve
estar com 0 contrato de trabalho suspenso e devidamente matriculado
em curso ou programa de qualificac;ao profissional oferecido pelo em-
pregador.
c) Empregado domestico deve ter sido dispensado sem justa causa;
trabalhado, exclusivamente, como empregado domestico, pelo periodo
minimo de 15 meses nos ultimos 24 meses que antecederam a data de
dispensa que deu origem ao requerimento do Seguro-Desemprego; es-
tar desempregado quando do requerimento do beneficio; estar inscrito
comocontribuinte individual da Previdencia Social e em dia com as con-
tribuic;6es; ter, pelo menos 15 recolhimentos ao FGTS, como empregado
domestico.
d) Pescador artesanal precis a possuir registro como pescador profis-
sional, na categoria artesanal, devidamente atualizado no Registro Ge-
ral da Pesca (RGP), emitido pela Secretaria Especial de AqUicultura e
Pesca da Presidencia da Republica, com antecedencia minima de urn
ano da data do inicio do defeso; ter inscric;ao no INSS como segurado
especial; comprovac;ao de venda do pescado a adquirente pessoa juridi-
ca ou cooperativa, no periodo correspondente aos ultimos 12 meses que
antecederam ao inicio do defeso; comprovar 0 exerdcio profissional da
atividade de pesca artesanal, em carater ininterrupto, durante 0 periodo
compreendido entre 0 defeso anterior e 0 em curso; nao ter vinculo de
emprego ou outra relac;ao de trabalho ou outra fonte de renda diversa
da decorrente da atividade pesqueira.
e) Trabalhador resgatado deve comprovar ter sido resgatado do regi-
me de trabalho forc;ado ou da condic;ao analoga a de escravo por ac;ao de
fiscalizac;ao do MTE; nao dispor de renda pr6pria de qualquer natureza
suficiente a sua manutenc;ao e de sua familia.
Alem dos requisitos espedficos, os trabalhadores que pleiteiam 0
Seguro-Desemprego nao podem dispor de renda pr6pria de qualquer
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 35
natureza suficiente a sua manutenc;ao e de sua familia e nao podem
usufruir de qualquer beneficio previdenciario de prestac;ao continuada,
com excec;ao do Auxilio Acidente e Pensao por Morte.
Segundo dados do MTE, Coordenac;ao Geral do Seguro-Desem-
prego e Abono Salarial, acessados em 13/03/2007,0 quantitativo de
atendimento do Seguro-Desemprego de 1996, quando foi implanta-
do, ate 2006 apresentou 0 seguinte comportamento: 1996 - 4.397.272;
1997 -4.426.723; 1998 -4.398.309; 1999 -4.695.035; 2000-4.181.855;
2001- 4.691.850; 2002 - 4.807.634; 2003 - 4.987.592; 2004 - 4.817.209;
2005 - 5.402.487; 2006 - 5.735.409, verificando-se que de 1996 a 2004
o atendimento nao alcanc;ou cinco milh6es de trabalhadores, 0 que se
verificou s6 em 2005 e 2006, revelando 0 carater ainda limitado desse
beneficio.
No campo dos minimos sociais tambem pode ser incluido 0 Abono
Salarial no valor de urn salario minimo, destinado, anualmente, aos
empregados que tenham percebido de empregadores que contribuem
para 0 Programa de Integrac;ao Social - PIS, ou para 0 Programa de
Formac;ao do Patrim6nio do Servidor Publico - PASEP, ate 2 (dois) sa-
larios minimos medios de remunerac;ao mensa I no periodo trabalhado e
que tenham exercido atividade remunerada pelo menos durante 30 dias
no ano-base. E necessario tambem que estejam cadastrados ha pelo
menos 5 (cinco) anos no Fundo de Participac;ao PIS/PASEP, ou no Ca-
dastro Nacional do Trabalhador.7
Consideramos que urn grande avanc;o na questao dos minimos
sociais no Brasil ocorreu com a Constituic;ao Brasileira de 1988, quando
foram instituidos tres beneficios, sendo que dois podem ser considera-
dos como grandes Programas de Transferencia de Renda em imp lemen-
tac;ao pelo Governo Federal, na atualidade.
o primeiro beneficio e representado pela elevac;ao dos beneficios
minimos da Previdencia Social, que foram equiparados ao salario mini-
7. 0 Seguro-Desemprego e 0 Abono Salarial sao custeados pelo Fundo de Amparo ao Traba-
Ihador - FAT, vincula do ao Ministerio do Trabalho.
Ainda po de ser considerado como minima social oficialmente instituido no Brasil 0 Salario-
Familia, cujo significado e praticamente inexistente em decorrencia da insignifidincia do valor
monetario transferido as famflia s.
36 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
mo, ampliando-se, portanto, a base atingida por esse minima que, atual-
mente, nao chega, sequer, a cobrir as necessidades basicas de urn s6
individuo.
o outro beneficio situado no campo dos minimos sociais e repre-
sentado pela Previdencia Social Rural, profundamente modificada, com
expansao quantitativa e qualitativa, na Constitui<;ao Federal de 1988. 0
marco fundamental fixado pela Lei da Seguridade Social foi 0 estabele-
cimento das bases legais para garantia de uma prote<;ao especial para a
economia familiar rural. Entre as melhorias, se verificou a extensao da
aposentadoria ao conjuge, permitindo a aposentadoria da mulher; a idade
limite para aposentadoria passou a ser de 60 anos para homens e de 55
para mulheres (cinco anos a menos que 0 trabalhador urbano) e a ga-
rantia de urn beneficio minima equivalente a urn salario minimo. Trata-
se de uma transferencia monetaria mensal para pessoas idosas, viuvas,
pessoas em licen<;a, em estado de recupera<;ao por acidente de trabalho
ou doen<;as ou que se encontrem em regime especial de aposentadoria
rural, desde que tenham trabalhado em atividades rurais, sendo que
apenas cerca de 10% contribuiram para a previdencia social. Nesse regi-
me de previdencia se encontravam, ate setembro de 2002, 7,3 milh6es
de pessoas com a cobertura de recursos em torno de R$ 15.300.000.000.00
para 0 mesmO ano.
Tem-se, tambem, a institui<;ao da Renda Mensal Vitalicia 8 vincula-
da a Previdencia Social, atribuida aos brasileiros com mais de 70 anos de
8. A Renda Mensal Vitalfcia foi instituida em 1974, no ambito da Previdencia Social urbana,
que criou urn amparo previdenchirio aos maiores de 70 anos ou invalid os, definitivamente incapa-
citados para 0 trabalho. Essa Renda foi extinta pelo Decreto n° 1.744, de 18/11/1995, que regula-
mentou a concessao do Beneficio de Prestac;:ao Continuada aos idosos e aos portadores de deficien-
cia. Os criterios de concessao da Renda Mensal Vitalfcia eram os seguintes: nao exercer atividade
remunerada; nao ter rendimento, sob qualquer forma, superior a urn salario minimo; nao ser man-
tido por pessoa de quem dependa obrigatoriamente; nao ter outro meio de prover 0 pr6prio sus-
ten to; ter sido filiado a Previdencia Social, em qualquer epoca, por, no minima, 12 meses, consecu-
tivos ou nao; ter exercido atividades remuneradas que se inc1uissem no regime da Previdencia
Social urbana ou rural, mesmo sem filiac;:ao, no minimo, por 5 anos, consecutivos ou nao; ter ingres-
sado no regime da Previdencia Social, com mais de 60 anos, sem direito aos beneficios regulamen-
tares. 0 beneficio era, inicialmente, uma transferencia monetaria igual a metade do maior salario
minimo vigente no pais, mas nao ultrapassando 60% do valor do salario mlnimo local do paga-
mento, isso quando 0 salario minimo era regionalizado, sendo que depois da Constitui<;ao Federal
de 1988, 0 valor minimo desse beneflcio passou a ser tambem 0 de urn salario minimo.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
idade que nao dispunham de meios de subsistencia. Esse direito foi re-
afirmado pela Constitui<;ao Brasileira de 1988, no ambito da assistencia
social, passando a se constituir num dire ito do cidadao e num dever de
Estado (arts. 203 e 204), na categoria de auxilio aos idosos, definido na
referida Constitui<;ao, sendo estendido aos portadores de deficiencia
que nao possam trabalhar e nao disponham de renda per capita supe-
rior a urn quarto de salario minimo. Ambos, auxilio a idosos e a defi-
cientes9, fixados no valor de urn salario minimo, s6 for am regulamen-
tados pela Lei Organic a da Assistencia Social- LOAS (Lei n° 8.742, de
07 de dezembro de 1993), ficando entao instituido 0 Beneficio de Pres-
ta<;ao Continuada, tendo 0 mesmo entrado em vigor s6 a partir de
janeiro de 1996.10
Alem do salario minimo, instituido para os trabalhadores, as apo-
sentadorias urbanas e rurais, de carater contributivo, 0 Seguro-Desem-
prego, a Renda Mensal Vitalicia, substituida pelo Beneficio de Presta<;ao
Continuada, de carater nao contributivo, outras transferencias moneta-
rias que podem ser identificadas no ambito do Sistema Brasileiro de
Prote<;ao Social sao alguns beneficios, de carater assistencial, eventual,
pontual, localizado e emergencial, destinadas aos pobres, principalmente
face a problematica de crian<;as nas ruas e em situa<;ao de risco social, ou
no caso de calamidade publica. Talvez se possa incluir, ainda, na catego-
ria de minimos, a concessao de bolsas de estudo, repassadas pelo Esta-
do, por entidades filantr6picas ou empresas, a filhos de trabalhadores
ou a crian<;as de familias pobres.
Nesse aspecto, e importante considerar que a LOAS tern 0 merito
de incluir no ideario e no debate sobre a prote<;ao social a concep<;ao de
Mfnimos Socia is, ao definir, no seu art. 1°, a Assistencia Social como uma
Politica de Seguridade Social nao contributiva, definindo minimos so-
9. 0 Beneficio de Prestac;:ao Continuada e destinado a idosos, inicialmente, com rna is de 70
anos, sendo posteriormente reduzido para 67 anos e no dia 01/10/2003, com a sanc;:ao do Estatuto
do Idoso pelo Presidente da Republica, a idade foi reduzida para 65 anos, conforme ja indicava a
Lei Organica da Assistencia Social- LOAS, sancionada em 1993. Esse beneficio, no valor de urn
salario minimo, e tambem atribuido a pessoas portadoras de deficiencia, que nao disponham de
meios para sua subsistencia e vivam em famflias cuja renda per capita seja inferior a urn quarto do
salario minimo, exigencia essa tambem atribuida aos idosos.
10. 0 Beneflcio de Prestac;:ao Continuada sera considerado no item 2.2 (Caracterizac;:ao dos
Programas Nacionais) deste livro.
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
ciais como parametro para essa Politica l1 , devendo esse conceito ser
operacionalizado para orientar 0 debate e as propostas de renda mini-
ma no pais.
Em se tratando de urn debate mais especffico sobre os programas
de Transferencia de Renda, 0 ana de 1991 e considerado 0 marco ini-
cial desse debate, que foi, inicialmente, mobilizado pela aprovac;ao do
Projeto de Lei n° 80/1991, que prop6e a instituic;ao do Programa de
Garantia de Renda Minima, em sessao do Senado Federal de 16/12/
1991, de autoria do Senador do Partido dos Trabalhadores, Eduardo
Suplicy. Essa tem,ltica instituiu urn debate, embora ainda muito restri-
to, que introduziu, definitivamente, na agenda publica brasileira, a
possibilidade da implementac;ao de Programas de Transferencia de
Renda, permitindo 0 surgimento das experiencias pioneiras em Cam-
pinas, Brasilia, Ribeirao Pre to e Santos, seguindo-se de urn conjunto
de propostas em ambito municipal e estadual, preconizando a transfe-
rencia direta de auxHio financeiro como forma de complementac;ao da
renda de familias pobres. Essas famHias seriam identificadas pela fixa-
c;ao de urn determinado corte de renda, acrescido de outros criterios,
em especial, a existencia de crianc;as em idade escolar na familia e resi-
dencia desta, por urn determinado tempo, no respectivo municipio.
Tem-se, entao, os primeiros esforc;os de implantac;ao dos denomina-
dos programas de renda minima ou bolsa-escola, no contexte de Siste-
ma Brasileiro de Protec;ao Social.
Por conseguinte, os Programas de Transferencia de Renda inaugu-
ram urn debate, que se aprofundou durante toda a decada de 1990, pas-
sando a se constituir, nesse inkio do seculo XXI, 0 que ja se pode consi-
derar a estrategia principal no eixo da Politica de Assistencia Social do
Sistema Brasileiro de Protec;ao Social na atualidade. Assim e que, num
esforc;o de levantar elementos gerais que fundamentem e aprofundem 0
debate sobre os Programas de Transferencia de Renda, enquanto uma
nova tendencia de politica social brasileira, apresentamos, a seguir, uma
reflexao sobre 0 debate nacional e sobre as propostas e experiencias pio-
11. A concepc;ao de minimos socia is vern sendo objeto de debate e discuss6es no ambito da
Politica de Assistencia Social, apresentando concepc;6es e entendimentos diferenciados, expressos
conforme posturas te6rico-ideol6gicas orientadoras do debate. Destacam-se, nesse debate, os tra-
balhos de: Sposati, 1997; Demo, 1997; Pereira, 2000.
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 39
neiras que despertaram e mobilizaram esse debate, sobretudo no con-
texto dos munidpios brasileiros.12
1.2 A Constru~ao do Debate Internacional e Nacional
Suplicy (2002), em estudo sobre Programas de Transferencia de
Renda de carater universal e incondicional, denominado de Renda Basi-
ca por uns e Renda de Cidadania pelo autor, destaca os fundamentos
basic os de sustentac;ao de programas dessa natureza no campo religio-
so: no Alcorao, no Budismo e no Velho e Novo Testamento da Bfulia
Sagrada; em fil6sofos classic os como ConfUcio e Arist6teles; em revolu-
cionarios como Karl Marx: "de cada urn de acordo com sua capacidade,
a cada urn de acordo com suas necessidades". Identifica em Thomas
More, no seu livro Utopia (1516), a inspirac;ao desses programas pelo
destaque dado a importancia de se assegurar a todos 0 minimo para
sobrevivencia digna, tendo por fundamento a garantia de sobrevivencia
apontada por diferentes tendencias. Destaca economistas classicos, de-
fensores de ideias similares, como Adam Smith e Karl Polanyi. Destaca
a contribuic;ao de Thomas Paine, no texto "Justic;a Agraria" (1795), on de
e defendida a ideia de que "todo proprietario que cultiva a terra deve a
comunidade urn aluguel pela mesma".
as Programas de Transferencia de Renda sao apontados por Suplicy
como possibilidade concreta, simples e objetiva de garantia do direito
mais elementar do ser humano, 0 direito a vida, mediante uma justa
participac;ao na riqueza socialmente produzida. Nesse sentido, 0 autor
faz indicac;6es importantes de experiencias dessa natureza ao redor do
mundo: em varios paises da Europa a partir dos anos 193013; nos Esta-
12. As experiencias e propostas apresentadas a seguir, alem de considerar analise de docu-
mentac;6es, especialmente leis, decretos, portarias e normas de instituic;ao e regulamentac;ao dos
programas considerados, bern como alguns folhetos de divulgac;ao e consulta a paginas WEB, fo-
ram atualizadas mediante entrevistas realizadas com representantes dos referidos programas.
13. A partir dos anos 1930, muitos paises na Europa introduziram programas com a perspecti-
va de garantia de uma renda minima, seja na forma de garantia de beneffcios as crianc;as, de auxi-
lios a famflias com crianc;as dependentes, de suporte de renda aos idosos, aos inviilidos, aos que
ganham pouco, de seguro-desemprego, de renda minima de insen;ao ou de complexos sistemas de
seguridade social (Suplicy, 2002, p. 75). Paugam (1999) relata a introduc;ao de sistemas de renda
40 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
dos Unidos, em 1935, quando 0 governo de Franklin Roosevelt cria 0
Social Security Act (Ato de Seguridade Social), no bojo do qual instituiu
o Aid for Families with Dependent Children - AFDC (Programa de
Auxilio as Familias com Crian<;as Dependentes), concedendo um com-
plemento de renda as familias com renda abaixo de certo patamar, cujas
maes eram viuvas e apresentavam dificuldades de cuidar de seus filhos
e oferecer-lhes educa<;ao. Em 1974, foi criado tambem nos Estados Uni-
dos 0 Eamed Income Tax Credit - EITC (Credito Fiscal por Remunera-
<;ao Recebida), destinado a familias que efetivamente estivessem traba-
lhando e tivessem crian<;as, tendo sido fixado urn corte de renda abaixo
do qual as familias recebem uma transferencia monetaria variavel, con-
forme a renda e 0 numero de filhos e a partir do qual passam a pagar
imposto de renda, ficando assim instituido um grande programa de
Imposto de Renda Negativo, com rebatimentos positivos, na redu<;ao
da pobreza no pais.
Suplicy, em Renda de Cidadania: a safda If pela porta, tambem anal is a a
experiencia pioneira do Estado do Alasca, denominada Fundo Perma-
nente do Alasca, a partir da qual, anualmente, os moradores daquele
Estado recebem uma renda monetaria transferida diretamente para sua
conta bancaria, considerando 0 volume do Produto Interno Bruto no
referido ano; 0 autor chega a America Latina, indicando 0 Program a
Assignaci6n Familiar, desenvolvido no Uruguai, Chile e Argentina, para
complementa<;ao de renda aos trabalhadores do mercado formal que
tenham crian<;as freqiientando escola; fala da proposta Ingresso
Ciudadano, apresentada em 1995 por Ruben 10 Vuolo e Alberto Barbeito
para a Argentina; faz referencia ao Programa Beca Escuela, criado em
1989, na Venezuela, destinado as familias carentes, para manter seus
filhos na escola ate 0 limite de tres crian<;as14 e destaca a BIEN - Basic
minima garantida, todos sob condic;5es de inserc;ao profissional ou social, em paises, como Dina-
marca (1933); Reino Unido (1948); Alemanha Federal (1961); Paises Baixos (1963); Belgica (1974);
Irlanda (1977); Luxemburgo (1986); Franc;a (1988); em diversas provincias da Espanha - Andaluzia,
Aragon, Asturias, Catalunha, Galicia, Murcia, Navarra e no Pais Basco (1990) e em Portugal (1996).
14. Alem das indicac;5es encontradas em Suplicy (2002) sobre Programas de Transferencia de
Renda na America Latina, vern sendo destacado 0 Programa Oportunidades do Mexico, programa
federal de transferencia de renda, criado em 1997, com 0 urn foco inicial nas areas rurais, estenden-
do-se, posteriormente, para as areas urbanas, beneficiando, em 2007, mais de quatro milh5es de
famflias. 0 Oportunidades focaliza areas geograficas de maior concentra<;ao de pobreza e familias
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 41
Income European Network (atualmente Basic Income Earth Nework), a
maior articula<;ao mundial em defesa de uma renda basica para todos,
criada em 1986. A BIEN vem mantendo ampla discussao internacional
sobre a Renda Basica, enquanto uma modalidade de Programa de Trans-
ferencia de Renda incondicional, inclusive realizando congress os inter-
nacionais a cada dois anos, tendo sido 0 ultimo 0 12th BIEN Internacio-
nal Congress, realizado em 2008, em Dublin, Irlanda.
Todavia, 0 debate internacional mais recente, sobre Programas de
Transferencia de Renda, vem sendo colocado de modo mais amplo a
partir da dec ada de 1980 no ambito das grandes transforma<;6es que
ocorreram na economia, com profundos rebatimentos no mundo do tra-
balho, cujas conseqiiencias mais marc antes sao a gera<;ao de um nume-
ro cada vez maior de desempregados, alem da amplia<;ao dos chamados
trabalhos precarizados, alcan<;ando homens e mulheres de todas as ida-
des, principalmente os jovens, fortemente atingidos pelo desemprego
de longa dura<;ao. Essas situa<;6es tem produzido conseqiiencias na so-
ciabilidade da sociedade salarial, inspirando estudiosos a identificarem
novas quest6es sociais decorrentes desse processo e a necessidade de
redimensionamento do Welfare State, cujos elementos basicos de susten-
ta<;ao - pleno emprego, crescimento economico e familia estavel - ru-
iram com a sociedade do bem-estar social, nao tendo seu desenho origi-
nal mais sllstenta<;ao no ambito da economia globalizada (Gorz, 1983,
1985, 1991; Rosanvallon, 1995; Castel, 1995).
o desenho tradicional do Welfare State - seguro social, formado
pela contribui<;ao dos que se encontram inseridos no mercado de traba-
lho, e a assistencia social, representada por servi<;os e auxilios sociais
destinados a categorias sociais especificas em dificuldade, nao respon-
de mais as novas quest6es sociais (Silva, 1997). Coloca-se enUlo a neces-
sidade de reforma dos program as sociais e, nesse ambito, os Program as
de Transferencia de Renda sao destacados como possibilidades para 0
enfrentamento do desemprego e da pobreza, ampliada na sua face es-
trutural e pelo que se convencionou denominar de "nova pobreza"15, de-
em situa<;ao de extrema pobreza, exigindo 0 cumprimento de co-responsabilidades em rela<;ao it
frequencia das crianc;as it escola e a visitas aos postos de saude.
15. A "Nova Pobreza" e urn fato novo que foi registrado nos an as 1980 e 1990, a partir de
quando milh5es de pessoas, que viviam proximo au mesmo acima das linhas de pobreza, cafram
42 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
corrente da reestrutura<;ao produtiva e dos programas de ajuste econ6mi-
co. (Atkinson, 1995; Brittan, 1995; Bresson, 1993; Vuolo, 1995; Gorz, 1991).
Nesse ambito e que 0 debate internacional tern apontado os Pro-
gramas de Transferencia de Renda como possibilidade de solu<;ao para
a crise do emprego, e 0 enfrentamento da pobreza, sendo defendidos
por politicos, organiza<;5es sociais e estudiosos das quest5es sociais de
diferentes matizes te6ricas, dentre as quais se destacam as seguintes
perspectivas: a) uma de natureza liberal/neoliberal que considera os
Programas de Transferencia de Renda como mecanismo compensat6rio
e residual, eficiente no combate a pobreza e ao desemprego e enquanto
uma politica substitutiva dos programas e servi<;os sociais e como me-
canismo simplificador dos Sistemas de Prote<;ao Social; b) uma pers-
pectiva de natureza progressista/ distributivista que considera os Pro-
gramas de Transferencia de Renda enquanto mecanismos de redistri-
bui<;ao da riqueza socialmente produzida e como uma politica de
complementa<;ao aos servi<;os sociais basicos ja existentes e voltada para
a inclusao social; c) uma perspectiva que percebe os Programas de Trans-
ferencia de Renda como mecanismo provis6rio para permitir a inser<;ao
social e profissional dos cidadaos, numa conjuntura de pobreza e de
desemprego. 16
Partindo do entendimento de que os Programas de Transferencia
de Renda, no Brasil, denominados, por exemplo, Renda Minima e Bol-
sa-Escola; podem ter orienta<;5es politico-ideol6gicas e motiva<;5es dife-
renciadas, que vao de uma perspectiva de apoio a funcionalidade do
mercado, apresentando, portanto, carater meramente compensat6rio e
residual, ate uma perspectiva orientada pelo entendimento de que a
riqueza socialmente produzida deve, de alguma forma, ser redistribuida
de nlvel socioeconomico nos palses do Terceiro Mundo; nos palses ricos, centenas e milh6es pass a-
ram a integrar 0 "Quarto Mundo" e, nos palses said os do socialismo, milhares passaram a viver a
inseguran.;a. Trata-se de urn novo fenomeno que assume padr6es, caracterfsticas e sentidos os mais
variados, afetando, diferentemente do passado, grupos e pessoas que nunca tinham vivenciado
estado de pobreza, como: empregados do setor modemo, professores, pequenos produtores, artesaos
autonomos etc., cujo tra.;o comum e 0 decllnio nos niveis de renda, com consideravel deteriora<;ao
nos padr6es de vida (Gaudier, 1993, pp. 52-53).
16. Essa formulac;ao vern sendo apresentada por Maria Ozanira da Silva e Silva, em trabalhos
anteriores, com destaque a Silva, 1997.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 43
aos membros da sociedade, e que e possivel se desvendar 0 significado
do desenvolvimento hist6rico e a natureza desses program as no Brasil.
Nesse sentido, esses fundamentos colocam a possibilidade de duas
orienta<;5es para os Programas de Transferencia de Renda que vem ins-
pirando 0 debate e as experiencias brasileiras:
a) Transferencia de Renda enquanto programas compensat6rios e
residuais cujos fundamentos sao os pressupostos liberais/neo-
liberais, mantenedores dos interesses do mercado, orientados
pelo entendimento de que 0 desemprego e a exclusao social sao
inevitaveis. Tem como objetivos garantir a autonomia do indivi-
duo enquanto consumidor, atenuar os efeitos mais perversos da
pobreza e da desigualdade social, sem considerar 0 crescimento
do desemprego e a distribui<;ao de renda, tendo como orienta-
<;ao a focaliza<;ao na extrema pobreza, para que nao ocorra de-
sestimulo ao trabalho. 0 impacto e, necessariamente, a repro-
du<;ao de uma classe de pobres, com garantia de sobrevivencia
no limiar de uma determinada Linha de Pobreza;
b) Transferencia de Renda enquanto program as de redistribui<;ao
de renda, orientados pelo criterio da Cidadania Universal, ten-
do como fundamentos pressupostos redistributivos. Nesse caso,
o objetivo e alcan<;ar a autonomia do cidadao e a orienta<;ao e a
focaliza<;ao positiva capaz de incluir todos que necessitam do
beneficio ou os cidadaos em geral, visando a garantia de uma
vida digna para todos. 0 impacto desejado e a inclusao social. 17
No Brasil, a inspira<;ao de muitos programas, sobretudo os de ini-
ciativa de municipios, iniciados em 1995, se originaram, de propostas
de politicos do Partido dos Trabalhadores, procurando orientar-se por
uma perspectiva fUmo a redistribui<;ao da riqueza socialmente produzi-
da. Todavia, a amplia<;ao dessas propostas e a formula<;ao dos progra-
mas nacionais de grande abrangencia, com aparente consenso entre
politicos de diferentes orienta<;5es ideol6gicas, parecem vir direcionan-
do as experiencias para uma perspectiva orientada por pressupostos
liberais / neoliberais. Assim, os resultados alcan<;ados nao parecem ser
capazes de ultrapassar a manuten<;ao das grandes desigualdades so-
17. Urn exemplo dessa proposta encontra-se em Suplicy, 2002.
44 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
dais e parecem direcionar-se para a criac;ao de urn estrato de pobres
situados num patamar de indigencia ou de mera sobrevivencia, com
impactos duvidosos sobre a interrupc;ao do cielo vicioso de reproduc;ao
da pobreza. Todavia, ha que se considerar que estudos realizados indi-
cam a reduc;ao da indigencia, da pobreza e da desigualdade no Brasil, a
partir de 2004, 0 que vern ocorrendo devido a estabilizac;ao da moeda; 0
reajuste do salario minimo em patamares superiores aos indices de in-
flac;ao; a elevac;ao do numero de postos de trabalho com carteira assina-
da; a elevac;ao da renda do trabalho e, particularmente, aos Programas
de Transferencia de Renda, com destaque ao Bolsa-Familia, ao Seguro
Social Rural e ao Beneficio de Prestac;ao Continuada, pelo elevado quanti-
tativo do publico atendido por estes e outros Programas de Transferen-
cia de Renda e pela capacidade de focalizac;ao nas familias pobres (BIRD,
Ascensao e Queda da Desigualdade Brasileira, 2006; IPEA, Radar So-
cial, 2005; IBGE, Miseria em Queda, 2005 e IBGE, Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicilios-PNAD 2004, 2005 e 2006 e Soares et al., 2007).
Por conseguinte, importa ressaltar que 0 debate sobre os Progra-
mas de Transferencia de Renda, no Brasil, se situa no contexte de hege-
monia do projeto neoliberal, com 0 desmonte do fragil Sistema Brasilei-
ro de Protec;ao Social, quando a Constituic;ao Federal de 1988 parecia
abrir espac;o para a universalizac;ao dos direitos sociais. Esse momenta e
marcado pela restric;ao aos programas sociais em ambito nacional, pelo
debate sobre a descentralizac;ao dos programas sociais, verificando-se
demanda crescente de politicas para enfrentamento da pobreza, agrava-
da com a crise economica dos anos 1980 e com as medidas de ajuste da
economia nacional as exigencias do capital intemacional, ado tad as nos
anos 1990. Destaca-se, ainda, a centralidade que passou a assumir a de-
manda pela formac;ao de mao-de-obra com perfil capaz de responder as
necessidades da atual matriz de produc;ao da sociedade global.
Portanto, e no bojo de urn Sistema de Protec;ao Social em redimen-
sionamento que vern se ampliando urn espac;o de debate e de imple-
mentac;ao de Programas de Transferencia de Renda, alcanc;ando, a par-
tir de 2001, urn elevado myel de expansao, sobretudo com a implanta-
c;ao de programas de iniciativa do Govemo Federal, implantados em
todos os municipios brasileiros.18
18. Sabre os Programas Nacionais de Transferencia de Renda, veja 0 capitulo 2 deste livro.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 45
o avanc;o desse debate se situa numa conjuntura de crescimento
do desemprego, de inseguranc;a nas grandes cidades, do reconhecimen-
to da baixa qualificac;ao de nossa mao-de-obra para atender demandas
do novo modele de produc;ao e num quadro de indice elevado de po-
breza, onde as crianc;as e os jovens sao os mais atingidos.
Ademais, na identificac;ao e qualificac;ao do debate nacional sobre
os Programasde Transferencia de Renda, ha que se identificar 0 con-
fronto de dois p610s contradit6rios. De urn lado, encontram-se os limi-
tes hist6ricos que imprimem especificidade a qualquer esforc;o de im-
plementac;ao desses programas, como:
• Existencia de urn amplo contingente da populac;ao vivendo abai-
xo da linha de pobreza absoluta e ate da indigencia, com uma
longa hist6ria de exelusao social e limitado acesso a servic;os so-
ciais basic os;
• Adoc;ao de modelos economicos concentradores e exeludentes;
• Urn aparelho estatal, nos tres mveis de govemo, marcado pela
limitac;ao de recursos e sua rna utilizac;ao, carencia de tecnicos
capacitados, permeabilidade da rna quina estatal aos interesses
privados e a manipulac;ao politico-elientelista;
• Incapacidade de focalizac;ao dos programas sociais no publico
que mais necessita deles;
• Falta de tradic;ao de acompanhamento e avaliac;ao dos progra-
mas sociais;
• Fragilidade da organizac;ao da sociedade, orientada por uma ci-
dadania baseada no merito em vez de nas necessidades.
De outro lado, ha a identificac;ao de elementos motivadores para
adoc;ao dessa politica, tais como:
• Constatac;ao de varios estudos que evidenciam custos, em ter-
mos de montante de recursos, relativamente modestos, necessa-
rios para elevar ao myel da linha de pobreza 0 contingente po-
pulacional que se encontra abaixo desta;19
19. 0 "Rapport sur Ie devolopment dans lJe monde", 1990, sobre pobreza, elaborado pelo
Banco Mundial, estimou em 1% a percentagem do PIB da America Latina que seria necessaria para
eliminar toda a pobreza extrema do continente.
46 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
• Constata<;ao da pouca efie.kia dos programas sociais brasileiros,
em termos da focaliza<;ao sobre a popula<;ao mais pobre20, que
apesar do elevado gasto social nao vern alterando 0 quadro de
pobreza, instituindo 0 ciclo vicioso do aumento da pobreza e
conseqiiente diminui<;ao das possibilidades de 0 Estado finan-
ciar programas de enfrentamento a pobreza;
• Possibilidade de maximiza<;ao de recursos quando se da a trans-
ferencia monetaria direta para 0 beneficiario, cabendo a este de-
cidir como dispor de sua renda;
• Sucesso das experiencias em desenvolvimento que vern demons-
trando a viabilidade dos programas, embora os resultados mais
significativos mencionados sejam sobretudo aqueles referentes
a melhorias imediatas na condi<;ao de vida das famflias e ainda
se identifiquem problemas de desvios e corrup<;ao, 0 que requer
maior controle social sobre os programas.
Em srntese, 0 crescimento do desemprego e a destitui<;ao de direitos
sociais anteriormente conquistados comp6em os eixos polarizadores da
conjuntura que vern sustentando 0 debate e a pratica dos Programas de
Transferencia de Renda no Brasil. Por outro lado, a realidade desses pro-
gramas, hoje, no Brasil, atesta nao se tratar de uma utopia, enquanto algo
fora da realidade, como costumava ser colocado no inicio do debate aqui
considerado, mas de uma grande transforma<;ao, de conteudo e de forma
de administrar, que vern ocorrendo no Sistema Brasileiro de Prote<;ao So-
cial, nesse inicio de seculo, que precisa ser melhor compreendida na sua
dimensao quantitativa e qualitativa, nos seus alcances e limites.
1.3 A Primeira proposta Nacional
Embora as primeiras experiencias de Programas de Transferencia
de Renda tenham sido implementadas em nivel local, e, todavia, em
20. A incapacidade de focaliza,>ao dos programas sociais no Brasil tern side identificada por
muitos estudos e vern sendo demonstrada, recentemente, por h~cnicos do Instituto de Pesquisas
Socia is Aplicadas - IPEA. Tais estudos d emons tram a dificuldade de tais programas no sentido
de alcan,>ar as familias mais pobres, como urn problema maior do que 0 montante de recursos
d estinado a esses programas, alias, considerado alto, em tome de 20% do Produto Interno Bruto.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 47
ambito nacional que 0 processo de inclusao dessa tematiea se deu na
agenda publica brasileira. 0 marco inicial, conforme ja indieado, foi a
apresenta<;ao e aprova<;ao da proposta do Programa de Garantia de Renda
Minima - PGRM, no Senado Federal, pelo senador Eduardo Suplicy,
do Partido dos Trabalhadores de Sao Paulo, tendo sido aprovada em 16
de dezembro de 1991, permanecendo, desde 1993, na Camara dos De-
putados, na Comissao de Finan<;as e Tributa<;ao, com parecer favoravel
de autoria do deputado Germano Rigotto (PMDB-RS). Todavia, 0 proje-
to do Senador Supliey foi obstruido no Congresso Nacional e pressiona-
do pela tramita<;ao de varios outros projetos propondo programas simi-
lares. 0 avan<;o de propostas e experiencias em myel de municipios e
estados brasileiros fez com que 0 governo do Presidente Fernando Hen-
rique Cardoso acatasse a proposta de autoria do deputado Nelson
Marchezan (PSDB-RS)21, sendo esta aprovada, com algumas modifiea-
<;6es, na Camara dos Deputados, no dia 3 de novembro de 1996 e, poste-
riormente, aprovada no Senado (Lei nO 9.533, de 10 de dezembro de
1997) e sancionada pelo Presidente da Republica em 2 de junho de 1998
(Decreta nO 2.609).22
o PGRM foi, portanto, a primeira proposta para cria<;ao de urn pro-
grama nacional de renda minima, institufda, segundo 0 autor, sob a for-
ma de imposto negativo. 23 Sustentava a proposta de complementa<;ao
21. Esse Programa era denominado de Programa de Garantia de Renda Minima "para toda
crian,>a na escola" - PGRM, criado em dezembro de 1997, regulamentado em 1998 e iniciado
sua implementa,>ao no segundo semestre de 1999, sendo substituido pelo Program a Nacional de
Renda Minima vinculado a Educa,>ao - "Bolsa-Escola", cuja implementa"ao foi iniciada em
julho de 2001.
22. Em 1995 e 1996, tramitaram, no ambito da Camara dos Deputados e do Senado, diversos
projetos de lei propondo a cria"ao de Programas de Transferencia de Renda, tipo renda minima ou
bolsa-escola, tendo os seguintes autores: senadores Jose Roberto Arruda (PSDB-DF); Ney Suassuna
(PMDB-PB), e dos deputados Pedro Wilson (PT-GO), Zaire Resende (PMDB-MG), Fernando Ferro
(PT-PE), Renan Calheiros (PMDB-AL), Chico Vigilante (PT-DF) e Haroldo Sab6ia (PT-MA), sendo
que algumas dessas propostas foram incorporadas ao projeto do deputado Nelson Marchezan.
Destes, 0 Projeto de Lei n° 3.723, de 1997, de autoria do deputado Haroldo Sab6ia, se destinava,
especificamente, para as trabalhadoras rurais dedicadas a extra"ao artesanal de 6leo, castanha e
outros produtos do baba"u ("quebradeiras de coco") em regime de economia familiar; portanto,
apresentava urn carater regional.
23. A ideia de imposto negativo inspiradora do PGRM do senador Suplicy fundamentava-se
na proposta de Imposto Negativo formulada por Milton Friedman, propondo que quem ganhe
48 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
em 30% da diferen<;a entre os rendimentos brutos apurados e 0 limite de
urn minimo fixado em leF4, sendo considerado "rendimento bruto 0
produto do capital, do trabalho ou da combina<;ao de ambos, os alimen-
tos e pensoes percebidas em dinheiro e os proventos de qualquer natu-
reza, sem dedu<;ao" (PL n° 80, art. 2°, panigrafo 2°).
o pressuposto orientador dessa proposta, na busca de consenso,
transitava de idearios que se situavam da direita a esquerda, de modo
que 0 autor da proposta se valeu muitas vezes de pressupostos
distributivistas, preconizando a necessidade de redistribui<;ao de renda
para 0 enfrentamento da pobreza, como tambem se valeu de pressupos-
tos liberais, que apelavam para 0 livre mercado e para a soberania do
consumidor. Fundamentava-se em matrizes te6ricas as mais divergen-
tes, indo desde Marx, ate as figuras do debate contemporaneo, como
Friedman, Gorz e Tobim. Evocava 0 direito de distribui<;ao da riqueza
socialmente produzida, perspectiva dos que defendem a renda minima
com base num ideario progressistal distributivista, ao mesmo tempo em
que identificava sua proposta com 0 Imposto de Renda Negativo de
Milton Friedman, marcadamente de expressao liberal. Em resumo, 0
autor da proposta admitiu buscar seus fundamentos te6ricos, principal-
mente, em dois economistas contemporaneos: Milton Friedman (na obra
Capitalismo e Liberdade), autor da proposta de Imposto Negativo, e
Galbraith, que propoe, na sua obra - A Economia e 0 Objetivo Publico -
equiparar, mais ou menos, 0 lucro no sistema de mercado ao lucro do
sistema de planejamento e oferecer uma renda alternat~va aos que nao
estao empregados e nao podem se empregar, propondo.·o salario mini-
mo e a garantia de uma renda minima, de modo que urn teforce 0 outro.
No Brasil, 0 senador Suplicy faz referencia ao Prof. Antonio Maria da
Silveira,2s 0 primeiro a defender 0 Imposto Negativo na literatura eco-
nomica brasileira (Silveira, 1975).
acima de urn determinado piso (linha da pobreza) pague imposto de renda e, quem ganhe abaixo
desse piso, receba uma rend a minima, em dinheiro, 0 que significa, portanto, urn mecanismo de
taxac;ao negativa.
24. No Projeto de Lei foi fixado urn valor de Cr$ 45.000,00, correspondendo a cerca de dois
salarios minimos da epoca, 0 que, em 2007 representa R$ 400,00.
25. Veja a opiniao do Prof. Antonio Maria da Silveira sobre 0 PGRM, em artigo publicado em
Suplicy, 1992.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 49
o senador Suplicy buscava, ainda, fundamentar e justificar seu
PGRM com base no art. 3°, inciso III, da Constitui<;ao Brasileira de 1988,
que determina a erradica<;ao da pobreza e da marginaliza<;ao e a redu-
<;ao das desigualdades sociais e regionais. Indicava a transferencia da
rend a monetaria, em forma de rend a minima, como mecanismo a ser
atribuido para aqueles que nao conseguem satisfazer suas necessidades
basicas.
As caracteristicas basicas da proposta sao as seguintes:
• Trata-se de urn imposto de renda negativo para beneficiar todos
os residentes no pais, maiores de 25 anos, que auferissem menos
de 45 mil cruzeiros da epoca, correspondendo a cerca de 2,25
salarios minimos, tambem da epoca, sendo corrigido, nos meses
de maio e novembro, sempre que a infla<;ao atingisse 30%, com
urn acrescimo real no mes de maio de cada ano, igual ao cresci-
mento real, por habitante, do PIB do ana anterior;
• 0 beneficio seria uma complementa<;ao monetaria de apenas 30%
da diferen<;a entre 0 rendimento auferido e esse patamar mini-
mo, tendo em vista manter 0 incentivo para 0 trabalho;
• A proposta preve, complementarmente, a cria<;ao de programa e
projetos que visem a amplia<;ao da oferta de servi<;os e bens de
consumo popular, tendo em vista 0 aumento da demand a;
• A implanta<;ao do programa far-se-ia gradualmente, iniciando-
se, em 1995, com pessoas de mais de 60 anos, finalizando a im-
planta<;ao no ana de 2002, atingindo todo 0 universo previsto -
individuos, ativos e inativos, maiores de 25 anos;
• 0 financiamento do programa teria como fonte 0 Or<;amento da
Uniao, sendo prevista a desativa<;ao de programas e entidades
de politica social compensat6ria para recoloca<;ao dos recursos
para permitir a implementa<;ao do programa, sendo que 0 custo
total deste nao poderia ultrapassar 3,5% do PIB. Embora se re-
gistrasse uma insistencia freqiiente na possibilidade de extin<;ao
de programas assistenciais e fundos 26, que seriam substituidos
26. Os programas e fund os rna is apontados, no debate parlamentar, para extinc;ao, foram os
programas assistenciais da LBA e CBIA, 0 Seguro-Desemprego, os programas de alimentac;ao do
INAN e os seguintes.fundos : FAE, PIS, PASEP.
50 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
pelo PGRM, para justificar sua possibilidade de fina~ciament?,
era, porem sustentada a ideia de que esse Program a nao devena
substituir as a<;5es governamentais basicas na area da saude, edu-
ca<;ao e saneamento;27
• A transferencla do beneficio era prevista por intermedio da fonte
pagadora ou por procedimentos de devolu<;ao de imposto de
renda, e a fiscaliza<;ao deveria estar sujeita as normas do impos-
to de renda. A rede bancaria e a Empresa Brasileira de Correios e
Telegrafos eram apontadas como a possivel instancia adminis-
trativa para transferencia do beneficio.
Eimportante destacar que 0 parecer, elaborado em 1993, pelo relat~r
deputado Germano Rigotto, na Camara Federal, mesmo sendo favora-
vel a aprova<;ao do projeto que instituiria 0 PGRM, apresentava algu-
mas emendas, destacando-se a proposi<;ao de exce<;ao daqueles que,
mesmo tendo renda individual menor que R$ 240,00 mensais, perten-
cern a familias com renda total superior a R$ 720,00 mensais. Seguindo
o debate, outras propostas de emendas foram apresentadas, indicando
a importancia da obrigatoriedade em manter as cria~<;a.s ~~ ate 14 an~s
de idade na escola e a previsao de que 0 Programa sena lillcIado nos tres
estados de menor renda per capita (Piaui, Tocantins e Maranhao), esten-
dendo-se, no segundo ano, pelos estados do Nordeste, norte de Minas
Gerais e Vale do Jequitinhonha e atingindo, progressivamente, os esta-
dos de maior renda per capita (Suplicy, 1996: 17).
No amplo processo de debate que se desenvolveu sobre 0 PGRM,
no parlamento, na academia e na sociedade em geral, 0 autor de~en­
volveu, em todos os seus pronunciamentos, no Senado e em artlgos
publicados (Suplicy, 1992), a seguinte argumenta<;ao em defesa de sua
proposta:
"Relevancia de uma renda monetaria de base individual, como
dispositivo de distribui<;ao de renda e de combate a pobreza;
27. Segundo estudo do !PEA, realizado por Urani (1998), com base na PNAD/1993 (Pesquisa
Nacional por Amostra de Domidlios), adotada essa emenda seriam cerca de 31,4 mi1h~es os bene-
ficiarios do PGRM, totalizando 0 custo anual em R$ 17,6 bilh5es, representando, aproxlmadamen-
te, 2,5% do PIB.
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
51
Relevancia da transferencia monetaria para permitir aos indivi-
duos terem op<;ao de escolha na aquisi<;ao de bens e servi<;os
para satisfazer suas necessidades basicas;
Efeitos positivos no controle do fluxo migratorio, por se tratar
de um programa nacional" (Silva, 1997: 112).
Suplicy e outros defensores de sua proposta (Suplicy, 1992) tam-
bern desenvolveram toda uma argumenta<;ao em contraposi<;ao as criti-
cas que os programas de renda minima vinham recebendo, no ambito
do referido debate, destacando-se a critica relacionada com 0 problema
de os programas de renda minima, por possibilitar uma transferencia
monetaria independente do desenvolvimento de urn trabalho, pudesse
produzir desestimulo em rela<;ao a este. No que se refere a esse aspecto,
os defensores do PGRM real<;aram a seguinte argumenta<;ao:
- A complementa<;ao das rendas ja obtidas (30% do salario-base
fixado, em torno de do is salarios minimos, no caso do PGRM) e
muito baixa para produzir desestimulo ao trabalho;
A garantia de urna renda minima aumenta 0 poder de barganha
dos assalariados no mercado de trabalho, permitindo-lhes nao se
sujeitarem a condi<;5es repugnantes, como 0 trabalho escravo;
A renda minima proporciona 0 fisicamente indispensavel para
que uma pessoa possa conseguir trabalho, assimilar educa<;ao,
treinamento etc., posto que 0 miseravel nao disp5e sequer de
condi<;5es minimas para procurar urn emprego (aparencia) e,
muito menos, para assimilar uma qualifica<;ao minima (apren-
dizagem) que 0 capacite para 0 trabalho (Silveira, 1992: 175);
As aspira<;5es humanas sao crescentes e, se 0 trabalho repre-
sentasse apenas desprazer, conforme advogam os autores de
uma teoria capitalista abstrata, os ricos nao trabalhariam;
Se 0 argumento basico dos liberais, que diz que "ninguem deve
ganhar sem trabalhar", fosse valido, os juros, alugueis, luero,
seriam, tambem, imorais;
"A rela<;ao de troca, onde 0 cidadao contribui em trabalho e a
sociedade retribui em salario, envolve duas necessidades exis-
tenciais. A necessidade de sentir-se util a sociedade, de dar uma
52 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
contribuic;:ao social, por modesta que seja, e a necessidade de
uma renda minima que satisfac;:a urn padrao de vida minimo,
algo socialmente visto como aceitavel, por modesto que seja"
(Silveira, 1992: 176);
Urn poder aquisitivo minimo e condic;:ao para 0 exercfcio da ci-
dadania e retira 0 cidadao da armadilha da miseria (Vasconce-
los, 1992: 199).28
Alem da critica acima, relacionada com a possibilidade de desestf-
mulo ao trabalho, outras crfticas ou problemas mais apontados, no de-
bate sobre a instituic;:ao de uma rend a minima no Brasil, se referem, prin-
cipalmente, a quest6es como 0 elevado custo desses programas; possi-
bilidade de desonestidade das pessoas ao decIararem 0 seu rendimento;
dificuldades na administrac;:ao; corrupc;:ao do governo; desmobilizac;:ao
de lutas sociais pela busca de melhoria das condic;:5es de vida; carater
assistencialista desses programas; estfmulo a informalizac;:ao da econo-
mia. A essas desvantagens sao contrapostas as seguintes vantagens: li-
berdade para 0 beneficiario escolher como quer gas tar 0 dinheiro recebi-
do; maior possibilidade de controle e diminuic;:ao de fraude na adminis-
trac;:ao dos programas, com a possibilidade de reduzir a burocracia, com
a simplificac;:ao do sistema, alem de ser destacada, positivamente, a abran-
gencia nacional do Program a, no caso, 0 PGRM, que permitira a fixac;:ao
do homem na sua regiao de origem, evitando a migrac;:ao e seus custos
sociais (Silva, 1997, p. 114).
Apesar de todo esse esforc;:o dos alinhados ao PGRM, no sentido de
sua defesa, 0 avanc;:o das experiencias brasileiras na implementac;:ao de
Programas de Transferencia de Renda vern permitindo uma analise mais
aprofundada dessa proposta, ate por ter sido pioneira, e esse e seu maior
mer ito, permitindo a identificac;:ao, na literatura sobre a tematica, de
posicionamentos diversos que tern apontado 0 que se denominam in-
consistencias, limitac;:6es ou crfticas ao PGRM, destacando-se:
• A nao-articulac;:ao a outras polfticas e programas capazes de alte-
rar, a medio e longo prazo, 0 perfil da distribuic;:ao de renda no
pais, como a polftica de educac;:ao, saude e emprego e renda;
28. Veja, Silva (1997, p. 113).
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
5~
• A nao-contemplac;:ao, no desenho do programa, da participac;:ao
dos municfpios e estados no seu financiamento',
• 0 destaque dado aos mais idosos, quando as novas gerac;:5es sao
potencialmente mais sensiveis a mudanc;:as e tern urn cicIo de
vida mais extenso, portanto com possibilidades de maior influen-
cia sobre geraC;:6es futuras;
• A indicac;:ao do individuo como beneficiario, no lugar da familia,
quando esta apresenta uma possibilidade de ampliac;:ao maior
do beneficio;
o Dificuldade de comprovac;:ao de rendimento, principalmente
dos mais pobres, considerando que mais de 50% dos traba-
lhadores encontram-se no setor informal da economia, poden-
do estes assumir a condic;:ao de pessoas sem rendimento ou de-
sencadear fraude generalizada, comprometendo a viabilidade
do programa;
• Crfticas aos custos do programa, sem dotac;:ao orc;:amentaria de-
finida, portanto, dependente da vontade politica do Presidente
da Republica;
• Difi,:uldades para sua administrac;:ao, principalmente para efeti-
vac;:ao do controle, exigindo uma imensa estrutura burocratica
que efetive 0 calculo peri6dico do myel de renda;
• 0 PGRM e considerado por analistas e crfticos como insuficiente
enquanto instrumento de combate a pobreza pelo carater com-
pensat6rio de uma politica ex-post, nao atacando as causas da
pobreza e da desigualdade, portanto, incapaz de mudar a estru-
tura economica geradora da marginalidade social e economica.
. Independentemente
. de crfticas e elogios, 0 PGRM tern 0 merito,
~~ues~lO~avel, d: ~er i~icia.do 0 debate sobre a renda minima na opi-
ruao publIca brasIleIra, mspuando a criac;:ao de urn imenso conjunto de
Programas de Transferencia de Renda em implementac;:ao, por iniciati-
va de municfpios, estados e pelo Governo Federal. Trata-se de uma
:.n0d.alidade .de programas sociais nao s6 factfveis, mas prevalentes no
ambIto do SIstema Brasileiro de Protec;:ao Social no adentrar do seculo
~XI. Ademais, a luta, constante e incansavel, do autor da proposta con-
sIderada, senador Suplicy, tern, concretamente, representado urn esti-
54 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
mulo para 0 avan<;o do debate e dos esfor<;os de concretiza<;ao dessa
politica no BrasiL
1.4 As EXperienClaS Pioneiras
o ana de 1995 e 0 marco inicial da concretiza<;ao de urn debate
sobre Programas de Transferencia de Renda, que se iniciou, no Brasil,
em 1991. No contexte do sistema de prote<;ao social, esses programas
sao entendidos como transferencia monetaria a famflias ou a individuos,
transferencia esta, na maioria dos programas, associada a exigencias de
contrapartida no campo da educa<;ao, da saude e do trabalho. Neste
ano, sao implantados programas com denomina<;oes de Renda Minima
ou Bolsa-Escola, nas cidades de Campinas (SP), Ribeirao Preto (SP), San-
tos (SP) e em Brasilia (DF). Destes, 0 Programa de Garantia de Renda
Familiar Minima - PGRFM de Campinas e 0 Programa Bolsa-Escola de
Brasilia transformaram-se nos modelos inspiradores e orientadores das
experiencias svbsequentes: 0 Modelo Gara~tia de Renda Minima Familiar ,e
o Modelo Bolsa-Escola, incorporaram os dOlS elementos apontados na Cfl-
tica que Camargo (1991; 1993) fez ao PGRM do senador Suplicy: to~a­
ram a famflia enquanto unidade beneficiaria e articularam a transferen-
cia monetaria a politica de educa<;ao, embora em graus diferenciados. A
partir de entao os Programas de Transferencia de Renda, representados
por programas de Renda Minima, Bolsa-Escola e outros, ganham des~a­
que tendo como expectativa romper 0 drculo da pobr_eza tr.ansge~aclO­
nal, de modo que a maioria desses programas propoe arhcula<;ao ,de
uma medida compensatoria a uma politica de alcance estruturaL Alem
da busca de introdu<;ao das famflias em situa<;ao de extrema pobreza em
uma rede de seguran<;a social, tendo em vista elevar os padroes de vida
ao myel de uma vida digna, esses programas tern, principalmente, como
perspectiva, inserir economicamente as gera<;oes futuras, com a eleva-
<;ao de sua escolaridade e com 0 fortalecimento da familia.
1.4.1 0 Programa de Garantia de Renda Familiar Minima - PGRFM da Prefeitura
Municipal de Campinas·SP
Segundo estudo, que tra<;ou 0 Mapa da Exclusao Social no Brasil,
realizado por Pochmann e Amorim (2003), Campinas e considerada a
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
55
vigesima primeira cidade brasileira com menor indice de exclusao so-
cial, em rela<;ao aos 100 munidpios com menor grau de exclusao social
no pais. Considerando os indices que compoem a formula<;ao do Indice
de Exclusao SociaP9 que e de 0,681, a situa<;ao de Campinas e a seguinte:
indice de pobreza, 0,831; indice de juventude, 0,815; indice de alfabeti-
za<;ao, 0,912; indice de escolaridade, 0,804; indice de emprego formal,
0,296; indice de violencia, 0,763 e indice de desigualdade, 0,548. Foi esta
cidade que primeiro implantou urn programa de rend a minima, deno-
minado Programa de Garantia de Renda Familiar Minima _ PGRFM,30
instituido pela Lei n° 8.261, de 06/01/1995, de autoria do prefeito Jose
Magalhaes Teixeira, do PSDB - Partido Social-Democratico Brasileiro,
sendo regulamentado pelo Decreto n° 11.741 do mesmo ana e iniciando
sua implementa<;ao em mar<;o de 1995. E, desde 2005, vinculado a Secre-
taria Municipal de Cidadania, Trabalho, Assistencia e Inclusao Social /
Departamento de Trabalho e Renda / Coordenadoria de Gestao e Inte-
gra<;ao das Informa<;oes Sociais.
Segundo dados fomecidos pelo Programa, no seu primeiro ano de
funcionamento, isto e, ate mar<;o de 1996, eram atendidas 2.477 farm1ias.
Em janeiro de 2001, 0 Programa atendia a 2.392 familias, com 6.068 crian-
<;as; em dezembro, beneficiou 2.844 familias, com 7.276 crian<;as. Em ou-
tubro de 2003 eram atendidas 3.118 familias, com 7.517 crian<;as e adoles-
centes. Em 2006 a media de atendimentos do ano permaneceu em 3.118
familias, com 6.152 crian<;as/ adolescentes. Em outubro de 2007 eram aten-
did as 3.142 familias, mas esse n1imero vern variando mensalmente, man-
tendo, em 2007, a media de 3.118 familias/mes, 0 que evidencia a nao
evolu<;ao do n1imero de familias atendidas pelo Programa desde 2003.
29. 0 fndice de Exclusao Social, formulado no estudo citado, compoe-se das seguintes varia-
veis: Pobreza, Juventude, Alfabetizac;ao, Escolaridade, Emprego Formal, Violencia e Desigualda-
de, sendo 0 valor maximo igual a 1,0.
30. 0 NEPP /UNICAMP desenvolveu, sob a coordenac;ao da Profa. Dra. Sonia Miriam Draibe,
iniciando-se com a implantac;ao do PGRFM, urn projeto de pesquisa, sob 0 titulo: "Acompanha-
mento e Avaliac;ao da Implementac;ao do Program a de Renda Minima Familiar da Prefeitura Mu-
nicipal de Campinas". Esse projeto tinha como objetivo oferecer elementos para correc;6es do Pro-
grama, bern como avaliar seu impacto nas populac;oes beneficiarias. A caracterizac;ao do PGRFM,
aqui apresentada, se fundamenta em informac;oes levantadas junto a equipe desse projeto de pes-
quisa, bern como em outros documentos e publicac;oes indicados na bibliografia e em entrevistas e
reunioes com tecnicos do Programa, realizadas para atualizac;ao das informac;oes anteriores.
56 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
A unidade beneficiaria do Programa e a familia e 0 beneficio e uma
complementa<;ao monetaria, diferencial, destinada a familias carentes,
com renda familiar mensal per capita inferior a R$ 35,00, residentes em
Campinas ha, pelo menos, dois anos antes da publica<;ao da lei (ou seja,
des de 1993) e com filhos menores de 14 anos de idade, tendo as familias
toda a liberdade na utiliza<;ao do dinheiro.
oPGRFM vern sendo qualificado como pioneiro e inovador, no
ambito das politicas sociais no Brasil, pOl' objetivar 0 oferecimento de
, I
uma complementa<;ao monetaria de rend a a familias em situa<;ao de
extrema pobreza, de modo a permitir-lhes atender as necessidades basi-
cas de seus membros, ao mesmo tempo em que articula uma renda
monetaria com as politicas sociais basicas de educa<;ao e saude.
Para implementa<;ao desse Programa, foi apontado, inicialmente,
urn esfor<;o de focaliza<;ao nos criterios acima e em outros complemen-
tares, considerando como prioridade 0 atendimento de familias que
apresentassem situa<;6es de maior risco biol6gico e social, representa-
das por aquelas que tinham crian<;as qualificadas como desnutridas pela
rede municipal de saude, ou com crian<;as nas ruas.
Para ter acesso ao PGRFM, as familias que atendiam aos criterios
estabelecidos preenchiam uma ficha de cadastramento que, segundo os
responsaveis pelo Programa da epoca, permitia obter informa<;6es que
caracterizavam 0 estado de pobreza dos postulantes.31
E mantido urn sistema de informa<;6es sobre as familias nas diver-
sas Secretarias de A<;ao Regional e sobre 0 volume mensal de recurs os
necessarios para manuten<;ao do Programa, sendo esse sistema alimen-
tado pelas informa<;6es coletadas atraves da ficha de cadastramento. 32
Em rela<;ao ao funcionamento do PGRFM, os procedimentos e crite-
rios de sele<;ao, controle e acompanhamento sao unificados e a execu<;ao
e descentralizada em cada Secretaria de A<;ao Regional, responsavel pelo
cadastramento, acompanhamento e repasse de recursos, sendo que a
31. Essa ficha inclufa informac;6es re£erentes a condic;6es de habitac;ao, escolaridade e ativida-
d es remuneradas dos membros da famflia, e sua vinculac;ao com a Previdencia Social; acesso a
program as governamentais ou nao-governamentais e dados de composic;ao da famflia: sexo, ida-
de, relac;ao de parentesco etc., sendo revista conforme a dinamica do programa.
32. Essa era a divisao administrativa das ac;6es da Prefeitura da cidade de Campinas.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 57
coordena<;ao geral ficava, anteriormente, a cargo da entao Secretaria
Municipal da Famflia, da Crian<;a, Adolescente e A<;ao Social, atraves do
Departamento de Assistencia a Familia, Crian<;a e Adolescente. A essa
Secretaria competia a articula<;ao das a<;6es, referentes ao PGRFM, junto
as Secretarias de A<;ao Regional, Secretarias Estadual e Municipal de
Educa<;ao, Secretaria Municipal de Finan<;as, com a Secretaria de Gover-
no e com qualquer outro 6rgao que assumisse alguma atribui<;ao em
rela<;ao ao PGRFM.
o subsidio monetario mensal, calculado de acordo com a renda e a
composi<;ao de cada familia, era, inicialmente, repassado pelo Banco do
Brasil e pela Caixa Economica Federal, por meio do pagamento na for-
ma de cheques nominativos, entregues aos beneficiarios em reuni6es
s6cio-educativas mensais. 33 Atualmente, 0 beneficiario, representante da
famflia, via de regra a mae, disp6e de cartao magnetico para retirar 0
beneficio monetario que tern direito por su~ inser<;ao no Programa.
No desenho inicial do PGRFM, a transferencia monetaria era sujei-
ta a obrigatoriedade de freqiiencia as atividades dos grupos s6cio-edu-
cativos e de as crian<;as freqiientarem a escola e 0 posto de saude,34 obje-
tivando produzir os seguintes impactos:
Melhorar 0 estado nutricional das crian<;as;
Oportunizar a permanencia das crian<;as na escola;
Retirar as crian<;as das ruas;
Melhorar as condi<;6es gerais de vida das famflias;
Oportunizar maior integra<;ao familiar e participa<;ao na comu-
nidade.
Todavia, 0 acompanhamento desses aspectos, principalmente da
freqiiencia das crian<;as as aulas e postos de saude, nao se dava de ma-
neira sistematica. Quanto as reuni6es educativas mensais, os beneficia-
rios demonstravam muita aceita<;ao e alguns expressavam interesse em
33. Inicialmente, a entrega do primeiro cheque era feita em recepc;ao publica, com a presenc;a
do prefeito, de autoridades e da imprensa. Esse aspecto foi muito criticado como uso politico do
Programa .
34. Segundo informac;6es mais recentes, foi retirada qualquer exigencia de contrapartida no
desenho atual do Programa, conforme veremos adiante.
58 -SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
continuar participando destas, mesmo quando desligados do Progra-
rna. Esse e urn dos aspectos considerados mais positivos ate 0 presente,
visto que, nessas reuni6es, os participantes, aMm de terem informa<;6es
sobre temas importantes para 0 cotidiano de suas vidas, colocam suas
situa<;6es e recebem encaminhamentos para servi<;os da comunidade.
Todavia, esse aspecto tambem e considerado inviavel atualmente, con-
siderando a eleva<;ao do numero de familias no Programa; 0 numero
limitado de tecnicos para desenvolvimento desse trabalho e a pr6pria
composi<;ao da equipe (assistente social e psic610go) para dar conta da
complexidade da situa<;ao e das necessidades das familias atendidas.
Vma caracteriza<;ao da popula<;ao beneficia ria do PGRFM, ainda
no seu primeiro ano de funcionamento, evidenciou que 47% das famf-
lias eram biparentais, ou seja, 0 pai e a mae integravam a familia e 53%
eram monoparentais, registrando-se que a maioria das familias mono-
parentais era chefiada por mulheres. Em termos de renda familiar, veri-
ficou-se que 37,4% tinham renda zero; 16,7% tinham renda maior que
R$100,OO e menor que R$140,OO; 14,4% tinham renda ate R$ 70,00; 21,2%,
maior ou igual a R$ 70,00 e menor que R$100,OO; 8,2%, maior ou igual a
R$ 140,00 e menor que R$ 200,00; s6 2,1% das familias beneficiarias ti-
nham renda maior ou igual a R$ 200,00. A situa<;ao financeira era ainda
mais grave nas familias monoparentais: 48,2% tinham renda zero; 21%,
maior ou igual a R$ 70,00 e menor que R$ 100,00, e 17,9%, menor que R$
70,00; 10,1 %, mais ou ate R$ 100,00, e menos que R$ 140,00; 2,7%, iguais
ou mais que R$ 140,00 e menor que R$ 200,00. Em termos de proceden-
cia, cerca de 70% das famflias eram do Estado de Sao Paulo e as outras
eram procedentes de Minas Gerais e do Parana.
o beneficio recebido pelas farrulias, atraves do Programa, para com-
plementa<;ao de uma renda per capita de R$ 35,00, ainda no primeiro
ano, ia de R$ 3,00 a R$ 385,00. 0 ultimo valor era concedido a uma fami-
lia de renda zero, com nove crian<;as ate 14 anos de ida de, sendo que
mais de 40% das familias beneficiarias recebiam de R$ 143,00 ao valor
maximo, ate entao atribufdo, de R$ 385,00. 35
35. Esses dados foram compilados pelo NEPP / UNICAMP, 1995, a partir de informac;6es
da PMC / SMFCAAS, atraves da equipe do projeto de p esquisa em d es envoI vim en to, ci tado
anteriorm ente.
POLiTICA SOCIAL BRASllEIRA NO SEC. XXI
59
Estudos mais recentes sobre 0 Programa evidenciaram a focaliza-
<;ao do atendimento sobre famflias com pouca ou nenhuma escolarida-
de, desempregadas formalmente, vivendo de bicos, com media de mais
de tres filhos, sendo quase 30% famflias monoparentais e 30% dos che-
fes, na maioria mulheres, com idade entre 30 e 34 anos, morando em
favelas ou em bols6es de miseria, onde a infra-estrutura e precaria; ti-
nham filhos em escolas sem vinculos fixos, repetentes ou defasados da
serie em rela<;ao a idade. Famflias com casos de subnutri<;ao em crian<;as
abaixo de tres anos. Em sfntese, eram, na maioria dos casos, familias
que apresentavam urn quadro de necessidades que requer interven<;ao
emergencial (Bejarano, 1998), podendo-se dizer que esse quadro vern
persistindo ao longo do tempo, sendo insignificante 0 impacto produzi-
do pelo Programa em rela<;ao a altera<;6es significativas na vida das fa-
mflias atendidas, conforme depoimento dos operadores do pr6prio
PGRFM.
Segundo os responsaveis pelo Programa, desde 0 primeiro ana de
sua implementa<;ao, vern se verificando dois efeitos positivos: a dimi-
nui<;ao da subnutri<;ao e da permanencia de crian<;as na rua.
Embora nao tenham sido desenvolvidos estudos espedficos sobre
desnutri<;ao, dados da Prefeitura Municipal de Campinas de 1998 evi-
denciaram que 86% dos beneficiarios disseram usar a complementa<;ao
de renda recebida com alimenta<;ao, seguindo-se de 50% em vestuario;
39% em eletrodomesticos; 38% em habita<;ao; 33% em pagamento de
dfvidas e 27% em saude. Ainda segundo dados da Prefeitura, 0 numero
de crian<;as na escola, das familias que estavam no Programa, aumen-
tou de 82% para 87% e, segundo 0 Departamento de Apoio a Familia, a
permanencia de 550 crian<;as de rua, que viviam no centro da cidade de
Campinas, no infcio da implanta<;ao do Programa (mar<;o de 1995), foi
drasticamente reduzida.
Estudo domiciliar, com uma amostra das famflias beneficiarias do
PGRFM (pesquisa-piloto), realizado pelo NEPP (1996), apresentou in-
forma<;6es sobre 0 andamento do Programa e levantou opini6es de fa-
roilias beneficiarias.
Segundo esse estudo, verificou-se, sobre a utiliza<;ao do primeiro
pagamento (fornecendo respostas multiplas), que as familias utilizaram,
predominantemente, a complementa<;ao de renda recebida com despe-
I
60 - SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
sas de supermercado (alimentac;ao e material de higiene pessoal- 42%),
seguindo-se de roup as e calc;ados (16%); habitac;ao (material para reparo
- 10%), destacando ainda pagamento de prestac;6es atrasadas.
Quanto ao uso futuro, as familias pesquisadas disseram pretender
utilizar 0 beneficio com compra de m6veis e equipamentos (35,5%);
manutenc;ao da familia, incluindo alimentac;ao (29,4%); moradia (20,6%)
e equipamento para trabalho (5,9%),0 que ja evidenciava preocupac;ao
predominante com a sobrevivencia imediata e pouca relevancia atribui-
da a criac;ao de condic;6es que permitissem a autonomizac;ao das fami-
lias para seu desligamento do Programa, 0 que deve ser compreendido
por se tratar de familias com multiplas necessidades imediatas nao sa-
tisfeitas e relo horizonte limitado de confianc;a na sua inserc;ao e exito
no mercado de trabalho.
Indagadas sobre mudanc;a na vida, as familias admitiram ter se
registrado melhora na situac;ao individual (maior tranqiiilidade em re-
lac;ao a sobrevivencia - 85%), sendo que 11% admitiram nada ter mu-
dado na situac;ao individual. Em relac;ao a vida da familia, 73% admiti-
ram melhora, destacando as mudanc;as na vida das crianc;as (saida da
rua, abandono do uso de drogas, ida a escola, alimentac;ao, roupa etc.) e
23% disseram que nada mudou na vida das falllilias. Outra referencia
de melhoria foi nas condic;6es habitacionais.
Questionadas quanto a pIanos para desligamento do Programa,
face a precariedade de suas condic;6es, a situac;ao atual do mercado de
trabalho e 0 curto tempo de permanencia no Programa, muitas familias
nao sabiam como enfrentar essa situac;ao (27%), ou seja, nao tinham pIa-
nos; 15,5% vislumbravam algum projeto (pretendiam procurar empre-
go ou comec;ar a trabalhar); 11,5% investiram em equipamentos para
geraC;ao de renda; 11,5% disseram que buscariam novos auxilios e 11,5%
disseram que nao fariam nada.
Quanto a opiniao das familias pesquisadas sobre 0 Program a, fo-
ram expressas as seguintes manifestac;6es:
Consideram curto 0 periodo de 12 meses de permanencia no
Programa;
Algumas achavam que 0 valor do beneficio deve ser igual para
todos, considerando a precariedade da comprovac;ao da renda
POliTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 61
(dedarac;ao pessoal), com prejuizo dos que apresentavam a
Carteira de Trabalho;
Outras familias defendiam a extensao do Programa para todos
que necessitassem;
Algumas preferiam ser encaminhadas a emprego em vez de
receber dinheiro;
Algumas, ainda, preferiam receber auxilio em especie (alimen-
to, material de construc;ao, tickets, pagamento da luz e agua),
em vez do dinheiro.
Os resultados do estudo citado (NEPP, 1996) apresentaram, ainda,
algumas constatac;6es relevantes:
Na selec;ao das familias beneficiarias, as rendas declaradas eram
assumidas como verdadeiras e nao eram acompanhadas, pelo
Programa, possiveis alteraC;6es nas rendas iniciais;
Nao se verificava existencia de lista de espera, ou seja, a deman-
da que se situasse nos criterios estabelecidos era atendida;36
Nao se registraram mudanc;as efetivas e duradouras nas condi-
c;6es de vida das familias, ao mesmo tempo em que nao se re-
gistrava estimulo do Programa para que as familias buscassem
novas fontes de gerac;ao de renda, verificando-se apenas inicia-
tivas pessoais (compra de maquina de costura e de lavar roupa,
material de cabeleireiro);
Poi destacada a relevancia do funcionamento dos grupos s6cio-
educativos, como mecanismo sistematico de acompanhamento
das falllilias;
Quanto a focalizac;ao do Programa, foi constatado que 42,3%
das familias tinham renda zero, beneficiando-se com 56% dos
recursos e que a renda media das familias, na entrada do Pro-
grama, era de cerca de R$ 53,57 e a renda per capita, de R$ 11,40,
passando a renda familiar media para R$ 162,90 e a renda per
36. A justificativa pode ser uma demanda limitada pela existencia de reduzido numero de
famflias em situac;ao de pobreza no Municipio (0 que nao era 0 caso); falta de divulgac;ao do Pro-
gram a; excesso de burocracia; rigidez dos criterios adotados ou rejeic;ao ao Programa por parte da
populac;ao-alvo. Esse e urn aspecto fundamental que merece ser estudado.
62 JILVJ-\ t: JILVI\ • lMCoOl:1\ ..
capita media para R$ 34,66. 0 valor medio do beneficio era de
R$ 109,00;
Quanto aos impactos, nao foi avaliado 0 imp acto na educa<;ao,
saude e renda, (mesmo sendo estes os aspectos mais relevantes
do Programa), registrando-se, portanto, a fragilidade no siste-
ma de acompanhamento das familias, por intermedio dos equi-
pamentos publicos municipais e estaduais.
Uma avalia<;ao posterior sobre 0 PGRFM de Campinas (Bejarano,
1998) revelou outros aspectos sobre essa experiencia. Visto pelos tecni-
cos, foram destacados dois resultados. Urn positivo, que revelou que a
auto-estima, e a confian<;a no grupo era crescente, embora ainda pre do-
minasse a ideia de favor em rela<;ao ao Programa, principalmente no
inicio de participa<;ao das famllias. Como resultado negativo, foi apon-
tad a pelos tecnicos a dificuldade de integra<;ao entre os 6rgaos de politi-
ca publica (como programas de qualifica<;ao ou de gera<;ao de rend a para
onde eram encaminhadas as familias), alem da escassez de equip amen-
tos comunitarios (sistema de saude, creche) limitando, portanto 0 aten-
dimento e a melhor inser<;ao dos beneficiarios numa rede social para
atendimento de necessidades basicas destes. Outro problema, talvez 0
principal apontado pelos tecnicos, foi a falta de acompanhamento siste-
matico das familias desligadas como possibilidade real de identifica<;ao
dos possiveis impactos do Programa sobre as familias beneficiarias.
o mesmo estudo evidenciou que, em termos da percep<;ao das fa-
milias, estas acreditavam que 0 governo fez 0 Programa para ajudar os
pobres e para tirar as crian<;as das ruas, admitindo que, ja tendo usufru-
ido deste, deviam dar oportunidade para outras familias, mas se pudes-
sem voltariam. Essa manifesta<;ao revela outro aspecto problemcitico do
Programa, na medida em que 0 estudo citado fala num esfor<;o de nego-
cia<;ao dos operadores do Programa com as familias para seu desliga-
mento, admitindo que essa tentativa se da com sucesso, pois as "fami-
lias reconhecem seus ganhos e necessidade de participa<;ao de outras
familias", garantido 0 desligamento "sem traumas" (Bejarano, 1998: 37).
Tal estudo revela, ao mesmo tempo, que pouco 0 Programa contribuiu
para a emancipa<;ao das familias, em termos de renda, revelando que,
numa amostra de 200 familias desligadas, s6 6% conseguiram trabalho,
UIVVMI~IIU
POLlTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 63
e que esse processo emancipat6rio tern limites nos pr6prios beneficia-
rios que, por nao terem escolaridade basica, os cursos profissionais nao
lhes sao adequados. Outra fonte revelou que, para cad a nove desliga-
mentos, apenas uma familia foi por emancipa<;ao (Carvalho e Blanes,
1997). Ou seja, a melhoria mais visivel e na qualidade de vida, expressa
pela melhoria nos gastos com alimenta<;ao, aquisi<;ao de material esco-
lar, roupas, m6veis e melhoria na habita<;ao. Aqui parece existir uma
contradi<;ao: se a melhoria mais visivel esta diretamente relacionada com
a transferencia de renda, como pode as fam:ilias aceitarem espontanea-
mente a suspensao desse beneficio? TaIvez 0 que e considerado negoci-
ado nao seja propriamente negociado, mas visto como inevitavel.
Outros resultados que foram apontados sao: freqiiencia das crian-
<;as a escoIa, ainda que de dificil manuten<;ao; saida das crian<;as das
ruas; maior freqiiencia das crian<;as a postos de saude; maior acesso das
familias a servi<;os da comunidade, como resultado do trabalho s6cio-
educativo desenvolvido com as familias; maior freqiiencia de crian<;as
de 0 a 7 anos a creches; participa<;ao de familiares em atividades com-
plementares, como cursos de alfabetiza<;ao de adultos, cursos profissio-
nalizantes e refor<;o escolar.
Finalmente, no que se refere a demand a, informa<;6es posterio-
res, ao contrario do que foi identificado pelo estudo do NEEP
(1996), 0 maximo que 0 Programa conseguiu atender foi 3.000
familias, que era a meta inicialmente fixada, existindo 2.500 fa-
milias cadastradas sem atendimento em virtu de de restri<;ao
or<;amentaria e do numero insuficiente de tecnicos para acom-
panhamento das famHias (Bejarano, 1998). Medidas ainda mais
restritivas, tomadas pelo prefeito de Campinas, sobre 0 PGRFM,
foram anunciadas na Folha de S. Paulo de 05/08/1998, quando 0
Programa atendia a 2.500 familias:
Familias com problematica cr6nica seriam desligadas ap6s urn
ano, passando a receber cestas basicas;
Beneficiarios com quadro de desqualifica<;ao profissional parti-
cipariam dos Servi<;os Integrados de Aten<;ao ao Trabalhador-
SlAT, sendo desligados ap6s a capacita<;ao;
Familias com filhos desnutridos seriam desligadas logo que a
fase grave fosse superada;
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
64
Haveria maior controle de freqii.encia a escola;
Quando os beneficiarios nao revelassem capacidade empreen-
dedora, 0 SlAT os motivaria para aceita<;ao destes para inclusao
no PRORENDAS, ou haveria desligamento ap6s urn ana de
participa<;ao no Programa.
Num esfor<;o de elaborar uma caracteriza<;ao da dinamica do de-
senvolvimento hist6rico do primeiro programa brasileiro de renda mi-
nima, 0 PGRFM de Campinas, ern 2002, aplicamos urn instrumento de
levantamento de informa<;oes junto a este e a mais 44 programas muni-
cipais e 12 estaduais, ern implementa<;ao. 0 objetivo era elaborar uma
caracteriza<;ao desses programas, com destaque ao seu significado para
constru<;ao de uma Politica Publica de Transferencia de Renda, atual-
mente ern curso no Brasil, sobretudo a partir de 2001, corn a cria<;ao e
expansao dos programas de iniciativa do Governo FederaP7
A partir desse estudo, podemos apresentar uma caracteriza<;ao mais
atual do PGRFM de Campinas, cuja gestao ainda era de responsabilida-
de da Secreta ria Municipal de Assistencia Social. As seguintes caracte-
risticas foram destacadas pelos responsaveis pelo Programa:
Objetivo: atender familias em situa<;ao de extrema pobreza, com fi-
lhos menores de 16 anos, completando com subsidio financeiro mensal
e temporario a sua rend a e assegurando tambem urn trabalho s6cio-
educativo atraves de acompanhamento psicossocial.
Criterios de elegibilidade: familias com renda per capita familiar infe-
rior a R$ 35,00 e que tinham filhos em idade de 0 a 16 anos, ern situa<;ao
de risco ou filhos portadores de deficiencia, independentemente de ida-
de e que residissem ern Campinas ha pelo menos 4 anos. Entende-se
que esses criterios, ja bastante restritivos, inclusive man tendo urn corte
de pobreza ern valor absoluto desde a cria<;ao do Programa (rend a per
capita de R$ 35,00), ainda sao limitados pelo emprego de urn sistema de
pontua<;ao que considerava as condi<;oes da habita<;ao, rela<;ao do nu-
mere de habitantes corn 0 numero de dependentes, existencia de bens
essenciais, e renda per capita, sendo incluidas no Programa apenas as
familias que apresentassem as piores condi<;oes pela maior pontua<;ao
37. Os resultad os gerais d esse estud o sao apresentad os no capitulo 3 d este livro.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 65
obtida. Esse aspecto de forte restri<;ao de atendimento tern feito corn
que 0 Programa s6 tenha ultrapassado a meta de 3.000 familias, fixada
na sua cria<;ao, ern 2003, mesmo encontrando-se ern funcionamento ha
cerca de oito anos.
Unidade bcisica de atendimento: a familia.
Beneficio: continua a complementa<;ao da renda familiar de modo
que a faffillia atinja uma renda per capita de R$ 35,00, transferida me-
diante cartao magnetico, fixada des de a implanta<;ao do Programa. Alem
da transferencia monetaria, enquanto beneficio principal, outros servi-
<;os oferecidos sao: cursos profissionalizantes para adultos da familia
desempregada, encaminhamentos de pessoas da familia para atendirnento
ern servi<;os de saude, educa<;ao (creche) e habita<;ao. No ambito do Pro-
grama foi ainda destacada a continua<;ao do trabalho s6cio-educativo corn
as familias por intermedio dos assistentes sociais e psic6logos.
Exigencia contratual: manuten<;ao dos filhos na escola, cujo controle
era feito mediante ficha de frequencia escolar.
Tempo de inserqtio da famaia no Programa: era de 18 meses, sendo
considerados motivos para 0 desligamento da familia: completar os 18
meses de inser<;ao no Programa; mudan<;a da familia do municipio;
perda da guard a dos filhos; ultrapassar a renda per capita de R$ 35,00.
Foi indicado que a inser<;ao das familias no Program a poderia ser re-
novada, a partir de uma avalia<;ao da situa<;ao da familia, mas por urn
periodo de 6 meses apenas, cujo limite maior e a disponibilidade or<;a-
mentaria, considerando que 0 Programa e financiado com recursos
pr6prios da Prefeitura. Nesse sentido, foi informado que, a partir do
segundo ana de funcionamento do Programa (1996), a dota<;ao or<;a-
menteiria seria mantida praticamente inalterada ate 2001, sendo que 0
montante de recursos aplicados maior ocorreu em 1997, totalizando
R$ 3.732,000,00. 38
Estrategias e procedimen{os adotados para implementaqtio e expanstio do
Programa: a implementa<;ao ocorre de modo descentralizado em 5 re-
gioes da cidade, havendo uma preocupa<;ao com amplia<;ao do atendi-
mento das familias nas secretarias e entidades.
38. Informa<;6es fornecidas pelo Programa indica ram os sl;'guintes montantes or<;amenl<i rios:
2001 : R$ 4.007.078,00; 2002: R$ 4.202.371,00 e 2003: R$ 4.577.785,76.
66 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
Possiveis impactos do Programa: a) as crian<;as, atraves do subsfdio,
poderiam ter acesso a bens de consumo (material escolar, vestuario, ali-
rnenta<;ao basica e "guloseimas") que antes nao tinham. Esse fato, se-
gundo os inforrnantes, reflete na rnelhoria da socializa<;ao das crian<;as
na escola e na auto-estima; b) impactos nas famflias: acesso nas condi-
<;6es de moradia; aumento do poder contratual da mulher na rela<;ao
conjugal; auto-estima; maior possibilidade de desenvolvimento de pro-
jetos pessoais/familiares (retomada aos estudos, participa<;ao em cur-
sos profissionalizantes, projetos de gera<;ao de renda); aces so ao acom-
panhamento de profissionais do Servi<;o Social e Psicologia e a outros
servi<;os; c) no Sistema Educacional, foi indica do aumento de demanda
neste e em outros programas e servi<;os devido a orienta<;6es e encarni-
nharnentos.
Aplicac;tIo do dinheiro recebido pelas famaias: nesse sentido, foram des-
tacados: pagamento de contas essenciais (agua, luz), compra de mate-
rial de constru<;ao para melhoria da habita<;ao e alimenta<;ao.
Aspectos positivos: indicados pelos implementadores do Prograrna,
com destaque as mudan<;as na lei de cria<;ao do Programa, permitindo a
amplia<;ao de atendimento da faixa etaria de adolescentes de 14 para 16
anos de ida de; redu<;ao do tempo de moradia da familia, no municipio,
de 2 anos antes da publica<;ao da lei (famflias residentes no municipio
desde 1993) para 4 anos antes da data de inscri<;ao; aumento de perfodo
de permanencia no Program a, de um ano, com possibilidade de renova-
<;ao por mais um ano, para um perfodo inicial de 18 meses com possibi-
lidade de renova<;ao por mais 06 rneses; desligamento automatico e in-
formatiza<;ao dos dados atraves da implanta<;ao da ficha de inscri<;ao,
que possibilitou a organiza<;ao da lista de espera, com criterios mais
objetivos para elegibilidade dos usuarios.
Aspectos negativos: a nao-expansao do Programa no decorrer dos
anos de sua implementa<;ao; manuten<;ao do mesmo valor moneta rio
do beneficio desde a implanta<;ao do Program a; prioriza<;ao, na ficha de
inscri<;ao, de aspectos "materiais" em detrirnento de outras quest6es
apresentadas pelas famflias.
Foram destacadas, como questoes problematicas, 0 limite dos recurs os,
insuficientes para atender as demandas das farnflias empobrecidas resi-
dentes no municipio e a desarticula<;ao dos servi<;os das organiza<;6es
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
67
govemamentais com as organiza<;6es nao-governamentais, 0 que tem li-
mitado 0 encaminhamento e atendimento dos membros das farnflias.
Informa<;6es levantadas em outubro de 2003, junto aos responsa-
veis pelo PGRFM de Campinas, colocam questionamentos importantes
que vem se desenvolvendo em varios seminarios internos realizados
em 2002 e 2003 que evidenciam a busca de reformula<;6es no Programa,
tais como:
• E questionado 0 principio fund ante que orienta 0 Programa, que
atribui as famflias a responsabilidade pelas condi<;6es de exclu-
sao e minimiza as condi<;6es hist6ricas, estruturais e conjuntu-
rais de desigualdade da sociedade brasileira, na me did a em que
documento da Secretaria Municipal de Assistencia Social de 1998
afirma que "a familia fortalecida e inclusa numa rede de prote-
<;ao podera ela pr6pria desencadear as melhorias em sua quali-
dade de vida e propiciar ambiente de prote<;ao e desenvolvimento
dos seus filhos".
• Partindo do pressuposto acima, 0 modelo de orienta<;ao do
PGRFM e 0 da inser<;ao social enquanto projeto individual e fa-
miliar, questionado quanto a sua capacidade para dar conta da
realidade atual, que limita estruturalmente as possibilidades de
inser<;ao.
• E tambem questionada a amplitude dos objetivos do PGRFM ao
colocar a supera<;ao da condi<,;ao de pobreza, sobretudo conside-
rando 0 pequeno prazo de atendimento das familias e 0 numero
muito limitado e a composi<;ao da equipe tecnica responsavel
pela inser<,;ao social das famflias (composta s6 por assistentes
sociais e psic610gos).
Partindo das criticas acima, vem sendo procedidas reformula<;6es
consideradas necessarias pela equipe na concep<;ao e objetivos do
PGRFM, na perspectiva de transforma-Io num programa de redistribui-
<;ao das riquezas socialmente produzidas. A proposta formulada em 2001
de transformar 0 PGRFM num Programa massivo, estendendo-se para
10 mil familias, foi inviabilizada por limita<;6es de recurs os or<,;amenta-
rios. Em 2002, 0 foco da discussao foi a busca da elabora<,;ao de uma
nova proposta para 0 acompanhamento das familias, centrada em a<;6es
68 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
intersetoriais e de ac;ao comunitciria, com vistas ao fortalecimento das
redes de solidariedade locais, sendo tambem 0 Programa informatizado
e adotado 0 cartao magnetico para retirada da transferencia monetaria
pelo responsavel pela familia, via de regra, a mae. 0 processo de discus-
sao para reformulac;ao do PGRFM continuou em 2003, sendo indicadas
as seguintes propostas de mudanc;a a serem adotadas a partir de 2004:
• 0 PGRFM esta inserido no eixo de enfrentamento a pobreza
do Plano Plurianual da Assistencia Social, passando a ser en-
tendido como urn direito focado nas familias participantes de
programas e servic;os da Secretaria Municipal de Assistencia
Social, de outras Secretarias Sociais e ONGs e que nao tenham
acesso a uma rede formal ou informal de servic;os, sendo consi-
deradas prioritarias as familias com crianc;as e adolescentes sem
acesso aos direitos socia is, independentemente de qualquer
contrapartida;
• Portanto, e proposto urn programa de transferencia de rend a
direcionado as comunidades empobrecidas do municipio de
Campinas, com articulac;ao intersetorial e ac;oes de fortalecimen-
to da familia e da comunidade, cuja perspectiva e a busca de
soluc;oes coletivas para as questoes economicas e sociais das fa-
milias, voltando-se para 0 fortalecimento da renda familiar; in-
centivo a gerac;ao de renda e trabalho e 0 enfrentamento das si-
tuac;oes de pobreza, utilizando-se de ac;oes intersetoriais e forta-
lecimento de redes de solidariedade locais;
• E proposto estabelecimento do beneficio as familias com urn
0 tipologia: familias em situac;ao de extrema vulnerabilidade; fa-
valor monetario Unico, sendo que a rend a familiar per capita sera
consider ada apenas para determinar 0 valor Unico para suprir a
subsistencia da familia;39
• 0 objetivo declarado do PGRFM pelos implementadores atuais
e de "possibilitar suporte de rend a as familias participantes dos
servic;os/programas sociais e em situac;oes socioeconomica pre-
caria, visando 0 enfrentamento das situac;oes de pobreza em
conjunto com ac;oes intersetoriais, 0 fortalecimento das redes
39. Ate outubro de 2003, 0 valor mensal transferido para as famflias era variiivel, sendo o'
menor de R$ 15,00 e 0 maior de R$ 385,00 por famflia.
POLITICA SOCIAL BRASllEIRA NO SEC. XXI 69
de solidariedade locais e 0 incentivo a gerac;ao de rend a e de
trabalho ".
• Em termos da metodologia de desenvolvimento da proposta, ha
o entendimento de que 0 suporte financeiro repassado pelo Pro-
grama as familias e insuficiente para seu fortalecimento e auto-
nomia, sendo tambem indicado 0 desenvolvimento de ac;oes so-
lidarias entre os grupos familiares na comunidade, dai serem
priorizadas as familias moradoras em regioes onde a Ac;ao Co-
munitaria venha se desenvolvendo, portanto, a relac;ao de redes
e consider ada fundamental nesse processo;
• 0 novo criterio de inclusao consider a as farru1ias, com ou sem
filhos, com renda mensal per capita inferior a urn 1/3 do salario
minimo e que comprovem residir no municipio de Campinas
ha, no minimo, 4 (quatro) anos;
• A indicac;ao das familias para inclusao devera ocorrer num pro-
cesso continuo, atraves da discussao nos F6runs/Comissoes In-
tersetoriais, ja constituidos nas regioes. Os diversos sujeitos en-
volvidos na intersetorialidade serao responsaveis pelo
referenciamento das familias que deverao ser incluidas mensal-
mente no Programa (conforme 0 numero de vagas de cada re-
giao). Entende-se que nem todas as familias que acessam 0 Pro-
grama necessitam de urn acompanhamento mais sistematico ..
Sendo assim, as familias serao caracterizadas na seguinte
milias em situac;ao de fragilidade pontual; pessoas idosas sozi-
nhas sem autonomia financeira e social e familias pr6-ativas com
potencialidades. Quando da discus sao nos F6runs/Comissoes
Intersetoriais e inclusao das familias, sera elaborado urn Plano
de Ac;ao, indicando os responsaveis pelo atendimento a farru1ia,
considerando a necessidade ou nao de acompanhamento, de
acordo com a tipologia identificada.
• 0 tempo de permanencia no Programa e mantido em 18 (dezoi-
to) meses, prorrogaveis por ate 1 (urn) ano, cohforme avaliac;ao
tecnico-social e aprovac;ao nos F6runs/Comissoes Intersetoriais
da regiao.
 IV
SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
• A metodologia proposta e para ser desenvolvida no decorrer do
ana de 2004, estando prevista uma pesquisa, a ser realizada pe-
los tecnicos responsaveis pela implementa<;ao da proposta, obje-
tivando avaliar a a<;ao junto aos F6runs/Comiss6es Interseto-
riais, os impactos na situa<;ao familiar e a pr6pria metodologia
adotada. Posteriormente, ha indicativo para uma avalia<;ao p6s-
desligamento das familias, tendo em vista mensurar os impac-
tos da proposta do Programa na questao do enfrentamento a
pobreza.
As informa<;6es prestadas pelos responsaveis pelo Programa, em
outubro de 2003, evidenciaram que 0 PGRFM, no decorrer de seu de-
senvolvimento, ja foi avaliado por varias institui<;6es, sendo que, em
2001, 200~ e 2003, a equipe interna realizou extensa avalia<;ao do Progra-
rna, culmrnando com as propostas de reformula<;6es acima indicadas,
permitindo tambem indicar os seguintes resultados:
• Em rela<;ao a familia: nao-emancipa<;ao economica da maioria
das familias ap6s 0 desligamento do Programa, embora seja admi-
tido que 0 trabalho s6cio-educativo realizado com as familias
tenha possibilitado melhorias de posturas e atitudes frente a vida,
nao dando conta, porem, do objetivo maior que era de inser<;ao
social e supera<;ao da situa<;ao de pobreza; fortalecimento do papel
da mulher enquanto arrimo de familia, 0 que revela a prote<;ao
de familias em situa<;ao de risco, considerando que a maioria das
familias atendidas e chefiada por mulheres.
• Em rela<;ao as crian<;as e adolescentes: foi destacada a manu ten-
<;ao destes na escola e menos exposi<;ao a situa<;6es de risco pes-
soal e social enquanto permaneceram no Programa.
Solicitados a apontar os elementos positivos considerados na im-
plementa<;ao do Programa, os responsaveis destacaram a avalia<;ao que
permitiu 0 redimensionamento das a<;6es com novos procedimentos,
destacando 0 compromisso intersetorial de articula<;ao das a<;6es sociais
em nivellocal; a integra<;ao e potencializa<;ao, mediante trabalho em rede,
venda a transforma<;ao como resultante de estrategia coletiva; a visao
da familia como uma totalidade; a constru<;ao de novas rela<;6es comu-
nitarias e 0 trabalho comunitario como referenda para 0 acompanha-
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 71
mento das familias; desenvolvimento de a<;6es integradas no mesmo
territ6rio da cidade; prote<;ao a familia com maiores riscos sociais, sem
contrapartida de qualquer natureza e sem estigma; respeito ao exercicio
de cidadania, dando liberdade a familia na utiliza<;ao do beneficio; in-
formatiza<;ao do Programa e ado<;ao do car tao magnetico, permitindo
tambem autonomia e exercicio da cidadania por parte das familias .
as elementos negativos apontados na implementa<;ao do Progra-
rna foram os seguintes: a falta de recursos financeiros, impossibilitando
o atendimento de urn numero maior de familias e 0 valor do beneficio
repassado, considerado baixo; dificuldade de 0 Programa, possibilitar /
garantir a inser<;ao profissional dos beneficiarios e a amplitude dos obje-
tivos do Programa, que prop6e a supera<;ao das condi<;6es de pobreza
num pequeno prazo de concessao do beneficio. Nesse contexto, a de-
manda crescente de familias que buscam 0 Programa como forma de
sobrevivencia e a falta de recurs os para atendimento dessa demanda
sao apontados como as maiores dificuldades enfrentadas pela equipe
tecnica.
Finalmente, solicitados a indicar a percep<;ao dos responsaveis pelo
PGRFM sobre os Programas de Transferencia de Renda enquanto ins-
trumentos de enfrentamento a pobreza na atualidade, os informantes
destacaram: esses programas devem ser instituidos como direito uni-
versal dos que nao possuem condi<;6es de sobrevivencia no contexte
atual de precariza<;ao da situa<;ao socioeconomica do pais. Todavia,
essa transferencia monetaria, de mais freqiiente, vern ocorrendo de
forma fragmentada e com superposi<;ao de esferas de governos. Ha a
necessidade de a<;6es intersetoriais para enfrentamento da pobreza, e
os Programas de Transferencia de Renda devem funcionar como su-
portes dessas a<;6es. Destacaram que, quando esses programas, sao
considerados como urn direito, nao devem exigir contrapartida por
parte dos beneficiarios.
No que pese todo esse esfor<;o mais recente no sentido de proceder
reformula<;6es no PGRFM de Campinas, convem ressaltar que a lei que
ainda se encontra em vigor e a de n° 10.392, de 21 de dezembro de 1999,
cujas indica<;6es mais importantes sao as seguintes:
" Trata-se de urn Programa diredonado a familias com filhos ou
dependentes men ores de 14 anos de idade que se encontram em
/
/ 72 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
situa<;ao de risco, considerando para efeito do calculo do beneff-
cio a idade minima legal permitida para 0 adolescente ingressar
no mercado de trabalho, com exce<;ao desse limite de idade para
os filhos ou dependentes portadores de deficiencia que apresen-
tern limita<;ao no trabalho produtivo;
• Podem ser beneficiadas as familias com renda familiar mensal
per capita inferior a 55 (cinquenta e cinco) UFIRs e que comprove
residencia no municipio de Campinas ha pelo menos 4 (quatro)
anos da data de cadastramento no Programa;
• 0 valor mensal do beneffcio e equivalente a diferen<;a entre 0
conjunto de rendimentos do grupo familiar, considerados os pais
ou responsaveis legais e seus dependentes, e 0 montante resul-
tante da multiplica<;ao do nlimero de membros do mesmo grupo
familiar pelo valor per capita de 55 (cinquenta e cinco) UFIRs, nao
podendo 0 valor mensal do beneffcio exceder a 420 (quatrocen-
tos e vinte) UFIRs, sendo 0 beneffcio concedido a cada familia
pelo periodo de 18 (dezoito) meses e, excepcionalmente, por pro-
posta do dire tor responsavel pela assistencia a familia, com a
devida justificativa apresentada pelo tecnico responsavel, pode-
ra 0 beneffcio ser estendido por rna is 6 (seis) meses, porem com
a redu<;ao de 50% do seu valor;
• Alem da transferencia monetaria, 0 Programa contempla, no seu
desenho, atividades como alfabetiza<;ao, profissionaliza<;ao e in-
ser<;ao das familias beneficiarias no Programa de Gera<;ao de
Rendas (PRORENDAS), bern como outras inerentes ao aperfei-
<;oamento e qualifica<;ao profissionais;
• 0 PGRFM e financiado por 1% das receitas correntes do munici-
pio, devendo esses recursos ser alocados no Fundo Municipal
de Assistencia Social.
Uma analise, mesmo que geral, do PGRFM de Campinas, eviden-
cia que esse Programa contem todos os limites que sao atribuidos ~o,s
Programas de Transferencia de Renda de iniciativa de estados e mumcI-
piOS,40 principalmente no que diz respeito ao grande limite quantitativo
40. Veja 0 capitulo 3 deste livro.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
73
do seu atendimento e a dificuldade de ampliar as possibilidades de au-
tonomiza<;ao das familias pela existencia de uma rede de servi<;os inca-
paz de atender as demand as e necessidades das familias inseridas no
Programa.
No caso do PGRFM, verificaram-se, ainda, mais tres fortes condi-
cionantes: a) 0 Programa teve expansao limitada durante os oito anos
de implementa<;ao, superando a meta de 3.000 familias somente em 2003;
b) 0 corte de pobreza para inclusao das familias (R$ 35,00) continua a ser
utilizado, apesar da Lei n° 10.392, de 1999, conforme dados levantados
junto aos implementadores do Programa em 2002 e 2006 e apresentados
acima, 0 que significa urn valor monetario irris6rio e fixo, nao atualiza-
do no decorrer dos anos, transferido as familias em forma de beneffcio;
c) 0 tempo de dura<;ao do Program a continua muito reduzido, no maxi-
mo 24 (vinte e quatro) meses. Essas questoes ja apontam para a necessi-
dade de uma politica nacional, mais abrangente, de transferencia de ren-
da, aspecto que sera considerado ainda neste livro.
1.4.20 Programa Bolsa Familiar para Educa9ao e 0 Programa Poupan 9a-Escola
do Governo de Brasilia/OF
Os programas de Brasilia tern suas raizes em ideias gestadas entre
1986 e 1989 no Nlicleo de Estudos do Brasil Contemporaneo da Univer-
sidade de Brasilia, onde, no ambito de indaga<;oes como: 0 que deve ser
feito para mudar 0 Brasil? Qual 0 futuro almejado para a sociedade bra-
sileira? Como incluir os excluidos no futuro dessa sociedade?,41 0 reitor
Cristovam Buarque apresentou, pela primeira vez, a ideia do Bolsa-Es-
cola, inicialmente denominado de Renda Minima Escolar. Uma ideia
era central no debate do Nlicleo - a de que a educa<;ao deveria ser 0
grande investimento do pais. Essa ideia foi lev ada, no inicio dos anos
1990, para 0 ambito do Governo Paralelo do Partido dos Trabalhadores
- PT, quando Cristovam Buarque era responsavel pela area de educa-
<;ao, tendo a colabora<;ao de Jose Marcio Camargo, autor da primeira
proposta articulando renda minima com educa<;ao (Camargo, 1991; 1993).
41. Sobre esse aspecto, veja: Abramovay; Andrade e Waiselfisz, 1998, inclusive com relato de
entrevista com 0 governador Cristovam Buarque.
. ... . ~ ~-.. -----.
-~
; fFi\,1 ~ I
74 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
Embora contando com limitado apoio, inicialmente, mesmo dentro do
PT, Cristovam Buarque continuou divulgando suas ideias pelo Brasil
afora, junto a universidades, associa<;6es, sindicatos, igrejas, eventos cien-
tificos, pregando 0 que entendia ser "a revolu<;ao das prioridades",
consubstanciando suas ideias no livro A revoluqao nas prioridades: da mo-
dernidade tecnica a modernidade etica, em que aponta dez prioridades e
mais de uma centena de medidas consideradas necessarias para mudar
o Brasil.
A primeira medida referente a primeira prioridade propunha a cria-
<;ao de urn "sistema de atendimento as crian<;as em ida de pre-escolar", e
a segunda medida, tambem no campo da educa<;ao, propunha uma "ren-
da minima escolar para cada familia com filhos na escola publica", se-
guida por outra medida propondo 0 Poupan<;a-Escola, e uma quarta,
proibindo 0 trabalho infantil.
o passo concreto para a cria<;ao dos programas foi a inc1usao do
Bolsa-Escola e do Poupan<;a-Escola na sua campanha eleitoral, em 1994,
para 0 governo do Distrito Federal, mesmo frente a seus expositores,
que consideravam suas ideias utopicas, paternalistas, caras, demagogi-
cas e inviaveis. A campanha de Cristovam Buarque cresceu e ele foi
eleito governador de Brasilia, sendo a cria<;ao desses programas seu pri-
meiro ate de governo. Para ele, 0 fundamento das propostas era 0 pres-
suposto de que educa<;ao nao deve ser tratada como uma prioridade da
economia, mas como uma prioridade etica.
Os programas de Brasilia aqui considerados se caracterizavam como
Politica Publica de Transferencia de Renda e Politica Publica Educacional,
tendo como objetivo central tirar crian<;as da rua ou do mercado de traba-
lho, concedendo-lhes 0 direito de estudar. Sao, entao, criados dois Progra-
mas articulados, com 0 objetivo de apoiar a educa<;ao de filhos de familias
carentes, residentes ha mais de cinco anos no Distrito Federal, com a
transferencia monetaria mensal de urn salario minimo para familias que
dispunham de uma renda familiar mensal de ate meio salario minimo.
A ideia do Programa Boisa Familiar para Educa<;ao (Bolsa-Escola)
era atender os pobres exc1uidos, mas propondo superar as marc as dos
programas assistencialistas, cuja prioridade era a educa<;ao como pre-
condi<;ao para "constru<;ao de uma modernidade etica", numa postura
de "revolu<;ao de prioridades" em dire<;ao a universaliza<;ao da educa-
PoLInCA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 75
<;ao. 0 autor partiu do pressuposto de que se ha crian<;as que nao vaG a
escola e "porque tern de trabalhar ou porque suas familias, prisioneiras
da pobreza, nao dao importancia a educa<;ao, e a sociedade pode atrai-
las a escola pagando-Ihes urn salario". 0 Programa visava assegurar
urn salario minima a cad a familia carente que tivesse todos os seus fi-
lhos, de 7 a 14 anos de idade, na escola publica, sendo preocupa<;ao
basica "garantir uma escolaridade universal para toda a sociedade".
Nesse sentido, 0 horizonte do Bolsa-Escola nao era simplesmente au-
mentar a renda do pais, oferecendo a transferencia de uma renda mini-
ma, mas preparar melhor os filhos para urn futuro sem exc1usao e com
melhores condi<;6es de vida (GOVERNO DE BRASILIA, 1995: 17).
A institui<;ao desse Programa diz se fund amen tar na reversao de
prioridades, fazendo com que a educa<;ao nao permane<;a subordinada
a economia, como vinha sendo a orienta<;ao do desenvolvimento brasi-
leiro. 0 pressuposto era de que 0 exito economico nao se transforma,
necessariamente, em sucesso educacional, e que a reversao do quadro
negativo da educa<;ao brasileira exige medidas diretas e disposi<;ao poli-
tica, nao podendo ficar subordinado a evolu<;ao economica de corrente
de investimento de capital (GOVERNO DE BRASILIA, 1995: 14).
Tal postura parte de uma concep<;ao estrategica de que "nao ha
- tempo para esperar que os adultos tenham empregos e bons salarios
antes de se ter todas as crian<;as na escola" (GOVERNO DE BRASILIA,
1995: 15), optando, assim, pela solu<;ao direta de apoiar, financeiramen-
te, as familias carentes, para que suas crian<;as estudem, em vez de tra-
balharem ou permanecerem perambulando pelas ruas.
Em termos de funcionamento, 0 Bolsa-Escola era coordenado por
uma Comissao Executiva, sob a responsabilidade do proprio Secretario
da Educa<;ao, sendo composta pelos Secretarios do Desenvolvimento
Social e de Trabalho e representantes do Gabinete do Governador, da
Funda<;ao Educacional, da Funda<;ao de Servi<;o Social, do Conselho dos
Direitos da Crian<;a e do Adolescente e do Movimento de Meninos e
Meninas de Rua.
A essa Comissao competia aplicar criterios e selecionar as familias
a serem contempladas, coordenar, supervisionar e avaliar 0 Programa.
Contava com uma Secretaria Executiva, localizada na Secretaria de Edu-
ca<;ao, responsavel pela operacionaliza<;ao das a<;5es.
76 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
Existia, ainda, em cada cidade onde 0 Programa era implementa-
do, uma Comissao Local, constituida por representantes da Adminis-
tra<;:ao Regional de Ensino, Centro de Desenvolvimento Social e de uma
entidade popular indicada pela comunidade. Essa Comissao procedia
as inscri<;:6es e sele<;:ao preliminar das familias que teriam direito ao Bol-
sa-Escola.
o processo de implanta<;:ao do Programa em cada cidade do Distri-
to Federal era desenvolvido mediante divulga<;:ao, inscri<;:ao, sele<;:ao,
controle de freqiiencia a escola e pagamento do beneficio.
Era previsto que 0 Bolsa-Escola se articulasse com as a<;:6es de to-
das as secretarias do Governo do Distrito Federal, no sentido de ser
complementado por a<;:6es de saude, habita<;:ao, saneamento basico, se-
guran<;:a e transporte.
o Bolsa-Escola, responsavel por trazer as crian<;:as as salas de aula,
era complementado pelo Programa Poupan<;:a-Escola, objetivando re-
duzir a repetencia e a evasao escolar.
o Poupan<;:a-Escola garantia a cada aluno do Bolsa-Escola urn re-
gistro contabil que era transformado numa caderneta de poupan<;:a, no
Banco do Brasil. A cada final de ano letivo era assegurado a cada aluno
aprovado urn credito correspondente a urn salario minimo, que ficava
alocado no Fundo de Solidariedade do Distrito Federal (Funsol). Ao con-
cluir, com sucesso a 4a serie do 10 grau, 0 aluno poderia sacar a metade
do saldo; a outra metade, poderia sacar ao concluir a 8a serie, e 0 total do
saldo podia ser retirado quando da conclusao do 20 grau. Era eliminado
do Programa 0 aluno que fosse reprovado por duas vezes consecutivas.
Enquanto permaneciam em dep6sito, os recursos do Poupan<;:a-
Escola eram utilizados para financiar 0 Programa "Meu Primeiro Traba-
lho", programa de gera<;:ao de emprego e renda, especialmente orienta-
do para oferecer creditos para jovens de familias pobres que, ao conclui-
rem 0 segundo grau, nao tinham possibilidade imediata de ingressar na
universidade. Esses jovens recebiam treinamento e credito para abrir
seu pr6prio neg6cio.
o Programa Bolsa-Escola adotava uma estrategia de implementa-
<;:ao gradativa, tendo se iniciado na cidade-satelite de Paranoa. Tres me-
ses depois foi estendido a Varjao e a Brasilandia e depois a Recanto das
Emas e Sao Sebastiao, sendo que, em setembro de 1998, ja havia se es-
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 77
tendido para 10 cidades-satelites de Brasilia. Em termos de metas ana a
ano, 0 Programa apresentou os seguintes numeros: dezembro de 1995:
5.934 familias; dezembro de 1996: 20.523 familias; dezembro de 1997:
22.157 familias; dezembro de 1998: 26.108 familias, sendo que, em agos-
to de 1998, contava com 22.608 familias beneficiarias, com 44.879 alunos
beneficiarios, 0 que significava que 0 Programa superou, ja em 1998, as
metas fixadas. Esse resultado evidenciava tambem que 0 percentual de
familias beneficiarias, em rela<;:ao a demand a real de Brasilia, conside-
rando, naturalmente, os criterios definidos para ingresso das familias
no Programa, era de 73% (25.608 de 35.000).42
Os numeros acima revelam que 0 Programa Bolsa-Escola de Brasilia
representava 0 unico Programa de Transferencia de Renda, no Brasil,
que vinha se direcionando de urn carater marginal e residual de frag-
menta<;:ao da pobreza para uma possivel universaliza<;:ao do publico-
alvo a que se propunha atender, evidenciando a possibilidade de uma
focaliza<;:ao vista numa perspectiva de discrimina<;:ao positiva, 0 que era
confirm ado se considerado 0 perfil socioeconomico da popula<;:ao aten-
dida. Conforme dados do Programa, era atendida uma popula<;:ao cuja
inser<;:ao no mercado de trabalho era a seguinte: 23% de assalariados,
incluindo aposentados e pensionistas; 77% estavam no mercado de tra-
ballio, eram desempregados ou donas-de-casa. Destes, 71% encontra-
vam-se desenvolvendo servi<;:os domesticos. Quanto a escolaridade, 20%
nao sabiam ler nem escrever, 53% eram semi-analfabetos, ou seja: 73%
eram pessoas que ou nao sabiam ler ou escrever ou liam mal. Em reI a-
<;:ao a renda familiar, 33,5% tinham renda de 0 a 0,25 salario minimo,
54,5% tinham renda de 0,26 a 0,5 salario minimo, ou seja, 88% ganha-
yam meio salario minimo ou menos.
Para permitir a focaliza<;:ao acima, alem dos criterios de elegibilida-
de estabelecidos, era utilizado urn detalhado sistema de pontua<;:ao para
orientar 0 processo de sele<;:ao das familias requerentes, representado
pelo somat6rio de 13 tabelas: dependentes especiais; numero de depen-
dentes ate 14 anos; situa<;:ao conjugal; grau de instru<;:ao do requerente;
grau de instru<;:ao do conjuge; inser<;:ao no mercado de trabalho do re-
42. Esses dados tern como fonte: GOVERNO DE BRASIUA/Secretaria de Educac;ao/Progra-
rna Bolsa-Escola .
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SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
querente; inserc;ao no mercado de trabalho do conjuge; condic;ao de
ocupac;ao da moradia dos membros da familia; qualidade da moradia;
renda familiar per capita; quantidade de bens de consumo duraveis; quan-
tidade de bens patrimoniais e quantidade de animais de criac;ao. As fa-
milias que obtivessem 140 pontos ou mais eram selecionadas para in-
gresso no Programa.
Apesar de algumas falhas identificadas nesse sistema de pontua-
c;ao, ele tinha 0 merito de considerar que a renda e urn indicador insufi-
ciente para identificac;ao da pobreza, dai a orientac;ao adotada se pautar
num fndice de necessidades basicas insatisfeitas (Sab6ya e Rocha, 1998).
Em termos de identificac;ao de resultados, 0 Programa Bolsa-Esco-
la de BrasHia, dada a sua repercussao nacional e internacional, vinha
sendo objeto frequente de avaliac;ao por parte de instituic;oes e estudio-
sos da tematica, alem da preocupac;ao que os executores apresentavam
em termos de seu monitoramento e avaliac;aoY
Segundo os idealizadores, em termos de impactos diretos e indire-
tos, vinham sendo identificados os seguintes efeitos imediatos:
Maior atenc;ao das familias com 0 desempenho escolar dos filhos;
Transformac;ao da escola publica em centro importante de refe-
rencia para a vida das famHias;
Aumento do numero de alunos matrieulados nas escolas pu-
blieas;
Elevac;ao da auto-estima das familias ao perceberem 0 Progra-
rna como esforc;o de recuperac;ao da dignidade e de construc;ao
de uma sociedade mais justa;
43. Entre os estudos avaliativos sobre 0 Programa Bolsa-Escola, podem ser citados: Sant'ana,
Silvio R.; Moraes, Andrea. Avaliaqiio do Programa Bolsa-Escola do GDF. Funda\iio Crupo Esquel Bra-
sil, maio 1997 (mimeo.); Ramos, Marilene de A. 0 Programa Boisa Familiar para Educaqiio no Distrito
Federal. Brasilia, 1997 (Disserta\iio de Mestrado apresentada 11 Faculdade de Educa<;iio da UnB);
SILVA, Lidiany dos Santos. Apoio financeiro familiar e desempenho escolar dos filhos: a experiencia do
Distrito Federal. Brasilia, 1997 (Relatorio de Pesquisa do PIBIC, Departamento de Servi\o Social da
UnB); Abramovay, Miriam; Andrade, Carla; Waiselfisz, Julio Jacob (coord.) Boisa Escola. Melhoria
Educacional e Reduqiio da Pobreza . Brasilia: UNESCO, 1998; Sousa, Nair Heloisa Bicalho. "Avalia<;iio
do impacto sobre as familias beneficiarias". Programa Bolsa-Escola do Distrito Federal. Revista
Polis, 30: 59-107, 1998. Saboya, Joiio e Rocha, Sonia. "Programas de renda minima: linhas gerais de
lima metodologia de avalia\iio a partir do estudo do DF". In: Lobato, Ana Lucia (org.). Garantin de
renda mInima. Ensaios e propostas. Brasilia: IPEA, 1999, pp. 251-82.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 79
Melhoria na qualidade de ensino, verificando-se elevac;ao da
frequencia dos alunos as aulas, motivac;ao dos professores e
apoio, atraves da adoc;ao de outras medidas e mais recursos;
Combate a fome e a pobreza, com melhoria da nutric;ao e das
condic;oes da saude;
Protec;ao a infancia;
Consciencia da cidadania, manifestada pela possibilidade de as
fammas administrarem uma conta bancaria e pelo acompanha-
mento do desempenho e frequencia de seus filhos as aulas (GO-
VERNO DE BRASILIA, 1995).
o efeito esperado, em longo prazo, era 0 que os idealizadores do
Programa denominavam de construc;ao de uma modernidade etiea,
capaz de superar 0 apartaheid social, com integrac;ao e condic;oes de
igualdade.
Em termos espedficos do Sistema Educacional de Brasflia, infor-
mac;oes de divers as fontes, inclusive do pr6prio Programa, apontavam
melhorias sensiveis na elevac;ao da matrkula nas escolas publieas, dimi-
nuic;ao da evasao escolar e da reprovac;ao, com a elevac;ao dos indices de
aprovac;ao.
Em termos de impacto na vida familiar, estudo de Sousa (1998)
apontou 0 seguinte:
Aumento da capacidade de lidar mais tranqiiilamente com as
pressoes da vida cotidiana, devido a melhorias nas condic;oes
de vida propiciadas pela complementac;ao da renda familiar;
Aumento de frequencia das crianc;as a escola;
Maior interesse e participac;ao das maes nas escolas, como par-
ticipac;ao em reunioes, nos estudos e brincadeiras dos filhos/
dependentes, embora, segundo as miles, pouca mudanc;a tenha
ocorrido no tratamento as crianc;as por parte das professoras
nas escolas;
Poi considerada positiva a enfase que 0 Programa deu a mae
como beneficiaria, tendo esta se revelado eixo integrador da vida
e das relaC;6es afetivas e das carencias familiares e p610 integra-
dor da vida familiar;
80 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
- Mudanc;as na auto-imagem das beneficiarias, reveladas na am-
pliac;ao da sociabilidade, sensac;ao de independencia financei-
ra, maior auto-confianc;a e auto-estima, reforc;o a feminilidade,
maior cuidado com a aparencia pessoal, sentimento de alegria;
Surgimento de perspectiva de futuro relacionada as possibili-
dades oferecidas aos filhos/ dependentes pelo acesso ao siste-
ma educacional.
Apesar desses ganhos, 0 mesmo estudo identificou urn discurso
ambiguo das beneficiarias que se expressava entre 0 favor e 0 direito. 0
beneficio era visto nao como uma politica do Estado, mas, sobretudo,
como ato pessoal do governante, movido pel a vontade, ao mesmo tem-
po em que entendiam 0 aces so a escola e a melhoria das condic;6es de
vida como direito, em decorrencia do pagamento de impostos, estabele-
cendo-se, assim, uma confusao entre publico e privado. Tambem foi
questionado 0 criterio de tempo de moradia em Brasilia para acesso ao
Programa, e 0 valor fixo do beneficio (urn salario minimo) para todas as
familias. Achavam ainda que deveriam ser priorizadas as familias sem
moradia, com desempregados, com baixa renda ou sem renda fixa, maes
solteiras ou com muitos filhos, 0 que, de modo geral, era considerado
no sistema de pontuac;ao utilizado pelo Programa para selec;ao das fa-
milias beneficiarias.
Urn aspecto central dos Programas de Transferencia de Renda tern
sido a questao do desligamento das familias beneficiarias dos progra-
mas. 0 estudo de Sousa (1998) revelou que as maes beneficiarias entre-
vistadas entendiam que 0 desligamento s6 deveria ocorrer com a me-
lhoria salarial ou por trabalho fixo dos responsaveis pelas familias, por
motivo de fraude ou ate os filhos concluirem os estudos, alem do que
consideravam necessario aviso previo para preparac;ao das familias para
o desligamento. Nesse aspecto, tambem 0 Programa de Brasilia era ino-
vador, pois, apesar de terem sido fixados inicialmente 12 mesespara
permanencia das familias no Programa, com possibilidade de prorroga-
c;ao por mais 12, 0 Decreto n° 19.391, de 3 de julho de 1998, alterou esse
prazo, passando toda a familia a integrar 0 Programa por, no minimo, 2
anos, podendo permanecer ate completar 0 periodo de escolaridade da
crianc;a no primeiro grau. Apesar desse avanc;o, ainda continuou a ser
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 81
mantido urn aspecto que tambem tern sido objeto de serias crfticas a
muitos Programas de Transferencia de Renda - 0 de excluir familias
com crianc;as de 0 a 6 anos, quando se sabe que essa e uma faixa etaria
que exige medidas assistenciais basicas para 0 desenvolvimento saud a-
vel da crianc;a. Todavia, esse aspecto ja era admitido para considerac;ao
numa perspectiva de expansao do Programa.
Em termos dos resultados, e relevante considerar, finalmente, es-
tudo realizado pela UNESCO, publicado em livro sob a coordenac;ao de
Abramovay; Andrade e Weiselfisz (1998), a partir de entrevistas com
alunos, pais e profissionais do ensino ligados ao Bolsa-Escola. Esse es-
tudo, alem de reafirmar resultados de outras avaliac;6es, acrescentou
aspectos relevantes, centrando-se em quest6es tais como: 0 que e 0 Bol-
sa-Escola? Para que serve? 0 que mudou na vida da familia? 0 que
mudou na escola?
Em termos sinteticos, para os divers os atores envolvidos no Progra-
rna, 0 Bolsa-Escola foi visto como "uma estrategia para manter as crian-
c;as/ adolescentes na escola e tira-Ios da rua. E uma ajuda as pessoas de
baixa renda, e, sobretudo, e considerado urn meio de melhorar as condi-
c;6es de vida da familia" (Abramovay; Andrade e Weiselfisz, 1998: 160).
o mesmo estudo revelou que a utilidade do dinheiro, recebido a
titulo de beneficio, era utilizado para atendimento de necessidades basi-
cas das familias, principalmente com alimentac;ao, servindo para sua
sobrevivencia, embora grande parte das maes e das crianc;as/adoles-
centes tenha destacado 0 uso dos recurs os para aquisic;ao de material
escolar: "serve para comprar comida, cimento para reforma, cama, col-
chao, cobertor, televisao, chuveiro, caixa d'agua. Serve tambem para 0
pagamento de luz, agua, gas, medicamentos, aula de reforc;o, aluguel
etc." (Abramovay; Andrade e Weiselfisz, 1998: 76).
Em termos do que mudou na vida da familia, foi dado destaque a
positividade do papel da mae, considerada prioritariamente a gestora
do beneficio. 0 estudo revelou que administrar 0 dinheiro da bolsa sig-
nificou, para as maes, direta ou indiretamente, 0 fortalecimento da auto-
estima, do controle de suas pr6prias vidas, do poder de tomar parte das
decis6es, constituindo-se estimulo para transformac;ao nas relac;6es de
genero (Abramovay; Andrade e Weiselfisz, 1998, 86), 0 que significava
forte revalorizac;ao do papel da mulher.
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82 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
No ambito familiar, 0 estudo constatou ainda a melhoria das con-
dic;6es de vida das familias beneficiadas e urn aumento significativ~ das
preocupac;6es com a vida escolar dos filhos/dependentes, alem de iden-
tificar fortes evidencias, em termos de uma dnistica reduc;ao da evasao e
repetencia escolar; melhoria substancial na aprendizagem e no aprovei-
tamento curricular, pelo incremento da motivac;ao e das aspirac;6es edu-
cacionais dos bolsistas, alem do que, praticamente, elimina 0 trabalho
infantil, mecanisme de reproduc;ao da pobreza intergerac;6es, e retira as
crianc;as e jovens das ruas (Abramovay; Andrade e Weiselfisz, 1998, 14).
o estudo citado apresentou tambem conclus6es avaliativas sobre
tres aspectos relevantes: criterios de selec;ao, desligamento das familias
e estigma a respeito dos bolsistas e suas familias.
o estudo constatou que, ainda que existisse certa clareza em rela-
c;ao aos criterios de acesso, como nao faltar as aulas e residir ha. mais de
5 (cinco) anos no Distrito Federal, alguns aspectos nao pareciam crite-
rios de pontuac;ao, por exemplo, eram consider ados pouco transparen-
tes, havendo tambem pouca clareza em relac;ao ao tempo ao qual 0 be-
neficiario tinha direito ao Bolsa-Escola. 0 estudo registrou grande des-
conhecimento sobre 0 funcionamento do Poupanc;a-Escola. Ademais,
surgiam nov os "criterios informais", oriundos de pressao originada da
escola, como: necessidade de born rendimento escolar, disciplina em sala
de aula, obrigatoriedade de compra de material escolar, que eram asso-
ciados a garantia da manutenc;ao da Bolsa.
Sobre 0 desligamento, a avaliac;ao verificou que, ao se transformar
em estrategia central de sobrevivencia, surgia uma constante insegu-
ranc;a e angustia entre as familias beneficiadas, dado 0 carater limitado
de tempo para recebimento do beneficio, provocando medo constante
da perda da Bolsa, principalmente, por nao vir ocorrendo preparac;ao
para 0 desligamento, pegando muitas familias de surpresa, aspecto este
muito questionado pelas maes.
A avaliac;ao em foco levantou urn aspecto pouco ou nao consider a-
do em outras avaliac;6es, profundamente relevante. Refere-se a consta-
tac;ao de estigma, principalmente por parte dos professores, reforc;ada
por colegas e vizinhos, em relac;ao as crianc;as e as familias beneficiarias,
identificando uma postura negativa e discriminat6ria em relac;ao a essas
crianc;as na escola e aos criterios do Programa.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 83
Finalmente, 0 estudo da UNESCO apresentou algumas sugest6es
para melhoria do Bolsa-Escola, como reavaliar 0 tempo de durac;ao do
beneficio; re-estudar os criterios de acesso e permanencia; desenvolver
divulgac;6es sobre 0 Programa para publicos especificos (professores,
visitadores, beneficiarios); tornar publicos os motivos da perda do bene-
ficio; rna is contato do Programa com os beneficiarios; acompanhar os
alunos bolsistas desligados do Program a, para identificar os impactos
da perda do beneficio.
Apesar do grande lastro construido, nacional e internacionalmen-
te, pelo Programa Bolsa-Escola de Brasilia, uma duvida foi colocada
quanta as possibilidades reais de expansao e ate de manutenc;ao de urn
programa social cujo idealizador, no caso, 0 governador Cristovam
Buarque, na epoca, do Partido dos Trabalhadores, identificado profun-
damente com os idearios politicos que sustentou 0 Programa, nao e
reeleito, sendo substituido por urn politico orienta do por ideario que
aponta, certamente, para outras prioridades. Esse foi 0 caso da expe-
riencia brasileira de maior exito e influencia nesse processo no Brasil. 0
Bolsa-Escola de Brasilia foi profundamente transformado des de quan-
do Joaquim Roriz assumiu 0 governo de Brasilia em 1998, podendo
mesmo se dizer que se transformou em outro programa. 44
Mesmo nao apresentando a grande repercussao e influencia no
desenvolvimento dos Programas de Transferencia de Renda no Brasil,
nao podemos deixar de situar, no ambito do pioneirismo, as experien-
cias desenvolvidas pelos municipios de Ribeirao Preto e Santos, ambas
tambem implantadas em 1995, consideradas a seguir.
44. Trata-se do Programa Renda Minha que se apresentou como substituto do Bolsa-Escola,
destinado a oferecer uma transferencia monetaria mensal, inicialmente prevista no valor de R$
45,00 para crianr;as e adolescentes na faixa etaria de 6 a 15 anos de idade, em situar;ao de extrema
pobreza, matriculados no ensino fundamental em escolas publicas, sem limite de crian<;as por fa-
milias. Eram indicados como criterios de inclusao nesse Programa: residencia fixa da familia no
Distrito Federal nos ultimos cinco anos; familia com rend a per capita familiar de R$ 90,00 mensais
e que os dependentes residissem com seu responsavellegal e nao fossem beneficiados por outros
programas sociais como 0 PET!. 0 Objetivo do Renda Minha era favorecer 0 desempenho escolar
das crian<;as e adolescentes atendidos, incluindo, alem da transferencia monetaria mensal, distri-
bui<;ao de kits com material escolar e uniforme completo; com previsao de atendimento medico-
odontologico, avaliar;ao nutricional e distribui<;ao de oculos, quando prescritos, alem de aulas de
refor<;o escolar, aos saba dos, para alunos beneficiarios do Programa que apresentassem dificulda-
des de aprendizagem nos process os de leitura, escrita e caiculo, durante 0 ana letivo.
 84
SILVA E SILVA· YAZBEK • GIOVANNI
1.4.3 0 Programa de Garantia de Renda Familiar Minima - PGRFM da Prefeitura
Municipal de Ribeirao Preto/SP
Esse Programa foi instituido pela Lei n° 7.188/1995, de autoria da
vereadora Joana Garcia Leal, do PT, e regulamentado pelo Decreto nO
283/1995. Nos instrumentos de sua criac;ao e regulamentac;ao, destaca-
va, como objetivos: incentivar a manutenc;ao da crianc;a e do adolescen-
te no processo escolar; reduzir a mortalidade infantil; oferecer oportuni-
dades iguais para crianc;as e adolescentes com defieiencias. Eram indi-
cadas como prioritarias crianc;as ou adolescentes atendidos por
programas direcionados a populaC;6es em situac;ao de risco; criimc;as com
altos indices de absenteismo escolar; crianc;as desnutridas menores de 3
anos e familias monoparentais.
o fundamento para criac;ao do Programa, em 1995, encontrava-se
no proprio quadro social do Municipio, marcado por urn numero cres-
cente de crianc;as na rua e 0 registro de elevada evasao escolar.
Para ter aces so ao Programa foram inicialmente indieados os se-
guintes criterios de elegibilidade: familias comprovadamente carentes,
apresentando renda familiar de ate dois salarios minimos e que pos-
suissem crianc;as sendo atendidas pelas creches do municipio e por ou-
tras entidades nao-governamentais, do estado e da Pastoral do Menor
familias com pais trabalhadores da Prefeitura; familias de maes soltei~
ras e de moradores de favela.
Portanto, os beneficiarios eram familias com filhos ou dependentes
menores de 14 anos, em situac;ao de risco e portadores de deficiencias. 0
beneficio era uma transferencia monetaria variavel, estabelecida no ini-
cio do Programa em quatro niveis, considerando avaliac;ao da situac;ao
das crianc;as e adolescentes: a) R$ 40,00; b) R$ 60,00; c) R$ 70,00 e d) R$
100,00.
A contrapartida era a exigencia de os pais trazerem e manterem na
escola crianc;as e adolescentes que viviam nas ruas, devendo assinar
Termo de Responsabilidade e apresentar atestado de matricula das crian-
c;as no ensino fundamental, bem como a Carteira de Saude e submeter-
s.e a acompanhamento institucional regular. 0 desligamento das fami-
has do Programa ocorria por nao cumprimento das obrigac;6es especifi-
cadas no Termo de Responsabilidade ou, no caso, de declarac;ao falsa ou
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 85
usa de qualquer meio ilicito para obter 0 beneficio. A permanencia das
familias no Programa foi inicialmente fixada em um ano, podendo ser
prorrogada quando mantidas as condic;6es iniciais que justifiearam 0
beneficio.
o Programae financiado com recursos do orc;amento do munici-
pio, alocados na Secretaria Municipal de Assistencia Social, nao poden-
do ultrapassar 1% das receitas correntes do municipio.
A implementac;ao do PGRFM foi iniciada em setembro de 1995,
tendo sido atendidas 765 familias ate abril de 1996.
Informac;6es obtidas dos responsaveis pelo Programa, em novem-
bro de 2003, reafirmaram tratar-se de urn Programa direcionado a fami-
lias em situac;ao de vulnerabilidade social, com filhos de 7 a 14 anos de
idade, frequentando 0 ensino fundamental. Tern sua vinculac;ao institu-
cional a Secretaria Municipal de Assistencia Social, situando-se no De-
partamento de Ac;ao Social Basiea.
Os objetivos indieados pelos responsaveis do Programa sao:
• Recolher crianc;as das ruas, contribuindo para evitar seu aumento;
• Evitar e reduzir a evasao escolar;
• Melhorar as condic;6es de vida das familias, sua organizac;ao fa-
miliar e auto-estima, mediante participac;ao em grupos socio-
educativos;
• Encaminhar adultos das familias a cursos profissionalizantes e
de gerac;ao de rend a;
• Encaminhar os membros do grupo familiar para tratamento de
saude e outros.
Sao considerados criterios de prioridade para inc1usao das familias
no Programa: familias chefiadas por mulheres; numero de filhos na es-
cola; desemprego ou subemprego na familia; condic;6es de moradia e de
saneamento basieo; situac;ao de saude na familia, como desnutric;ao, al-
coolismo, pessoa porta dora de deficiencia, e escolaridade.
As familias sao selecionadas mediante procura espontanea ou en-
caminhamento por orgaos publieos (Conselhos Tutelares, Ministerio
Publico, Escolas, Postos de Saude, Associac;ao de Moradores) ao Servic;o
Social nos bairros, onde preenchem uma ficha cadastral individual e
86 SilVA E SilVA' YAZBEK • GIOVANNI
familiar, sendo 0 cadastr~ encaminhado a uma comissao, composta por
representantes das Secretarias da Saude, da Educa<;ao, da Assish~ncia e
de Governo, para analise do pedido.
o numero de familias atendidas em novembro de 2003 era de 2.074,
com 8.294 crian<;as e adolescentes, sendo que a expansao depende da
disponibilidade or<;amentaria do municipio, que deve investir 1% do
orc;amento municipal no financiamento do Programa, sendo aplicado,
em 2001, R$ 1.615.530,00; em 2002, R$ 1.664.020,00 e, em 2003, R$
1.426.370,00. Essas familias recebem como beneficio dire to uma transfe-
rencia moneta ria que varia de R$ 40,00; R$ 60,00; R$ 70,00 e R$ 100,00,
conforme 0 grau de vulnerabilidade da familia, definido mediante os
criterios de prioridade acima especificados.
Vma vez ingressando no Programa, a familia pode permanecer por
urn ano e, renovavel por mais um ano, condicionado a reavalia<;ao da
familia pelo Assistente Social com participa<;ao da familia, sendo 0 re-
sultado encaminhado a uma comissao para decisao.
A permanencia da familia no Programa e condicionada a frequen-
cia do filho a escola, frequencia do responsavel aos grupos s6cio-educa-
tivos, com acompanhamento e avalia<;ao pelos tecnicos da area de aten-
dimento.
Durante 0 desenvolvimento do Programa, as familias sao acompa-
nhadas pelos assistentes sociais atraves de reuni6es s6cio-educativas,
com periodicidade quinzenal ou mensa!. A frequencia escolar e acom-
panhada mediante ficha preenchida pela escola e encaminhada ao As-
sistente Social, responsavel pelo acompanhamento da familia.
Mesmo tendo sido declarado que 0 Programa ainda nao foi avalia-
do, foram relacionados os seguintes aspectos que apontam para com-
preensao do seu desempenho: a) elementos considerados positiv~s na
implementa<;ao do Programa: diminui<;ao do indice de evasao escolar;
reorganiza<;ao familiar, consciencia dos direitos e deveres; alfabetiza<;ao
de adultos e qualifica<;ao e requalifica<;ao profissional; b) elementos con-
siderados negativos na implementa<;ao do Program a; ausencia de indi-
cadores sociais nos municipios que permitam acompanhar 0 Programa:
ausencia de realiza<;ao de pesquisa avaliativa para verifica<;ao de impac-
tos nas familias atendidas e nas ja desligadas; deficiencia de uma estru-
tura de servi<;os sociais destinados a atender as familias, tendo em vista
POlfTICA SOCIAL BRASllEIRA NO SEC. XXI 87
sua promo<;ao e independencia financeira; processo seletivo restritivo
para inclusao das familias ao Programa; c) maiores dificuldades na im-
plementa<;ao do Programa: ausencia de um projeto para planejamento
das a<;6es nos bairros que permita a identifica<;ao das familias com perfil
para serem incluidas no Programa.
Finalmente, destaca-se que 0 Program a de Renda Familiar Minima
de Ribeirao Preto, guardadas suas especificidades, tambem reproduz os
problemas que vern sendo destacados como as deficiencias ou aspectos
problemMicos dos Programas de Transferencia de Renda de iniciativa
de munidpios: ostenta urn numero muito limitado de fanu1ias atendi-
das; mantem 0 mesmo valor de transferencia monetaria para as familias
desde 0 inicio de sua implementa<;ao, em 1995; apresenta resultados
gerais e subjetivos, nao tendo sequer sido avaliado, havendo ainda 0
reconhecimento de que a transferencia de renda nao melhorou econo-
micamente, nem culturalmente a vida das familias, conforme declara-
<;ao dos responsaveis pelo Programa, que tambem apontam a insufi-
ciencia de uma rede de servi<;os que possa ser acionada para atendi-
mento das necessidades do grupo familiar e, sobretudo, para oferecer
possibilidades de autonomiza<;ao das familias atendidas.
1.4.4 0 Programa "Nossa Familia" da Prefeitura Municipal de Santos/SP
o Programa de Transferencia de Renda de Santos/SP, denomina-
do atualmente de Programa "Nossa Familia",45 foi instituido pela Lei n°
1.416, de 4 de outubro de 1995, e regulamentado pelo Decreto-Iei n° 2.649,
de 7 de dezembro de 1995, com a designa<;ao de Programa de Apoio a
Familia, tendo como autor 0 prefeito David Capistrano Filho, do Parti-
do dos Trabalhadores - PT. Esse Programa se direcionava para familias
com filhos ou dependentes, de ate 16 anos de idade, em situa<;ao de
risco, conforme estabelecido pelo Estatuto da Crian<;a e do Adolescente,
ou seja, que nao estivessem sendo atendidos nos seus direitos sociais
basicos, com prejuizo de seu retorno e frequencia regular a escola, bern
45. Essa caracteriza<;ao do Programa "Nos sa Familia" fundamenta-se em informa<;6es forne-
cidas pelos responsaveis pelo Programa em resposta a dois instrumentos de pesquisa, na legisla-
<;ao pertinente e numa visita feita ao Programa.

I '" SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
// LOmo tivessem comprometido seu desenvolvimento fisico, psiquico e
social. Alem dessa condi<;ao, 0 Programa se destinava a familias com
renda per capita familiar mensal inferior a R$ 50,00; que residissem no
municipio ha pelo menos urn ana e que os filhos ou dependentes nao
estivessem frequentando a escola, ou trabalhassem em condi<;6es de
explora<;ao, encontrando-se em situa<;ao de alto risco. 0 auxilio moneta-
rio mensal minimo era de R$ 50,00 (cinquenta reais) para familias com
uma crian<;a ou adolescente, ate 0 maximo de R$ 80,00 (oitenta reais),
quando a familia tivesse rna is de urn filho ou dependente de ate 16 (de-
zesseis) anos de idade.
A familia beneficiaria do Programa de Apoio a Familia assumia as
seguintes obriga<;6es, mediante termo de compromisso: manter a crian-
<;a ou adolescente frequentando regularmente a escola; retirar a crian<;a
ou adolescente de situa<;ao considerada ilegal pela Comissao Coordena-
dora do Programa; prover, conforme suas condi<;6es, alimenta<;ao, alo-
jamento, vestuario e tratamento de saude aos seus dependentes; comu-
nicar ao Programa altera<;6es registradas em sua condi<;ao socioecono-
mica ou mudan<;a de domicilio; receber visitas do Programa e participar
de atividades promovidas por este.
E importante registrar que 0 Programa era financiado pelo Fundo
Municipal da Crian<;a e do Adolescente, nao constituindo din?ito, por
estar sujeito a disponibilidade financeira.
o Programa e mantido com a mesma denomina<;ao - Programa
de Apoio a Familia -, mas foi alterado pela Lei n° 1.631, de 26 de no-
vembro de 1997, assinado pelo prefeito Beto Mansur, do Partido Pro-
gressista Brasileiro - PPB, passando a serem garantidos recurs os finan-
ceiros para sua manuten<;ao no or<;amento municipal. Essa altera<;ao
ocorreu no bojo da institui<;ao de novos programas com a reforma da
Secretaria de A<;ao Comunitaria e Cidadania, segundo seus idealizado-
res, passando a ser alvo de maior aten<;ao por parte de todos os tecnicos
envolvidos e da propria Secretaria.
o Programa de Apoio a Familia mantem como objetivo garantir 0
retorno e frequencia dos filhos menores de 16 anos a escola e a outras
atividades que contribuam para 0 seu desenvolvimento fisico e intelec-
tual. Mantem como criterios de elegibilidade a familia apresentar renda
per capita inferior a R$ 50,00 (cinquenta reais); residir em Santos ha pelo
89
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
menos urn ana; ter filhos menores de 16 anos e ter situa<;ao de risco
social comprovada (nao estejam frequentando escola; trabalhem em con-
di<;6es de explora<;ao ou se encontrem em situa<;ao de alto risco social e
pessoal).
Sao considerados criterios de prioridade associados aos de elegibi-
lidade: familias com acentuado fndice de risco pessoal e social; renda per
capita familiar inferior a R$ 50,00 (cinqiienta reais) ou nenhuma renda;
maior numero de filhos; nao apresentar possibilidade de garantir a cria-
<;ao dos filhos dentro de padr6es normais.
A sele<;ao das farru1ias ocorre mediante encaminhamentos feitos pela
rede de Organiza<;6es Governamentais e Nao-Governamentais de Sau-
de, Educa<;ao, Assistencia Social e Conselhos Tutelares; por procura es-
pontanea no Centro de Referencia Social - Casa da Cidadania, onde a
pessoa e atendida por assistente social ou psicologa que realiza 0 diag-
nostico da situa<;ao familiar, procedendo ou nao 0 enquadramento da
familia ao Programa a partir dos criterios indicados, sendo que a deci-
sao final ocorre em reuniao mensal da Comissao Coordenadora do Pro-
grama. Entao e assinado urn Termo de Compromisso, e a familia compro-
mete-se a aplicar devidamente os recursos recebidos;46 a participar de
cursos de qualifica<;ao profissional e de reuni6es de carater socio-educati-
- yo, alem de manter os filhos bern cuidados e frequentando a escola.
o beneficiario do Programa e a familia, que passara a receber uma
transferencia monetaria mensal de R$ 50,00 (cinquenta reais), no caso
de ter apenas urn filho, ou de R$ 80,00 (oitenta reais), quando a familia
tern mais de urn filho, recebidos diretamente na agencia bancaria com
apresenta<;ao da identidade do responsavel. Alem da transferencia mo-
netaria, a familia recebe uma cesta basica a cada quatro meses, acompa-
nhamento familiar e inclusao na rede de servi<;os.
A permanencia da familia no Programa e, inicialmente, de seis
meses, prorrogavel por igual periodo, apos avalia<;ao do tecnico de refe-
rencia do grupo onde a familia e vinculada, que considera se a familia
46. Foi informado que as familias tern aplicado 0 dinheiro recebido em produ<;ao domestica
(artesanato, bijuteria, generos alimenticios, aderec;os etc.); em pequenas prestac;6es de servic;os (cos-
tura, marcenaria, eletricidade etc.); em capacitac;6es diversas (cursos, atualizac;ao etc.) e na aquisi-
c;ao de alimentos.
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
90
aplicou devidamente OS recursos recebidos; s~ a mae ou responsavel
tem comparecido as reunioes de grupo e se os filhos apresentam, r.egula-
ridade de frequencia a escola. Tambem e consider ado se a famiha per-
manece residindo no municipio.
A implementac;ao e a expansao do Programa se verif~ca ~e m~do
descentralizado, considerando zonas do Centro de Referencia Social,
procurando-se fazer uma distribuic;ao das familias at~ndidas, ~or toda a
cidade, priorizando aquelas familias resident~~ em are~s cntlcas como
favelas, palafitas e cortic;os. 0 nllinero de faffillIas ate~dIdas, em setem-
bro de 2003, era de 400, ja tendo sido atendidas, antenormente, um total
de 750 familias.
o acompanhamento das familias e crianc;as na escola e feito me-
diante relat6rio bimestral com a indicac;ao do nome de todas as pessoas
da familia, enderec;o, idade e escola frequentada por cada crianc;a/ ado-
lescente. A Secretaria de Educac;ao distribui essas fichas pelas e~colas
correspondentes para que sejam ela~or.ados rel~t6rios de frequencIa dos
seus alunos e registradas intercorrenClas considerad~s ~eleva~tes, sen-
do esses relat6rios encaminhados ao Centro de ReferenCla Social que os
distribui entre os tecnicos de referencia de cada familia para as devidas
avaliac;oes e encaminhamentos.
Embora 0 Programa nao tenha side avaliado globalmente para ve-
rificac;ao de impactos, os informantes apontaram, com base em observa-
c;oes e depoimentos, a possibilidade dos seguintes impacto~: a) em rela-
c;ao as crianc;as/adolescentes foi indicada ~~ssivel melhon,a nos aspec-
tos que atendem suas necessidades ~speClfl~as, como saude, e~~orte,
lazer e cultura; b) em relac;ao as famihas, fOl apontado 0 exerCICIO de
cidadania, integrac;ao das familias a rede de servic;os, bem como. fortale-
cimento das familias atendidas para participac;ao na sua comumda~:, e
elevac;ao da auto-estima, autoconfianc;a, aquisic;ao de no:r as expenen-
cias, aprendizagens e estimulo a novas vivencias; c~ no slst:ma edu~a­
cional foi indicado menor indice de evasao escolar e rntegrac;ao da malO-
ria das crianc;as em jornada ampliada, na escola e em atividades com-
plementares.
Em relac;ao a dificuldades e situac;6es problemciticas enfrentadas
pelos responsaveis pelo Programa na sua implementac;ao, fora~ desta-
cados: equipe tecnica insuficiente para acompanhamento malS abran-
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 91
gente das familias e para realizac;ao de visitas domiciliares; valor irris6-
rio da transferencia monetaria, insuficiente para efetiva alterac;ao nas
condic;oes de auto-sustentac;ao da familia; falta de capacitac;ao da equi-
pe tecnica para renovar as alternativas de propostas para a familia; falta
de documentos pessoais por parte dos demand antes ao Programa; indi-
ce elevado de analfabetos e dependentes de auxilios concretos, apresen-
tando grande dificuldade para autonomizac;ao das familias. Nesse con-
texto, foram indicadas as seguintes providencias tomadas para melho-
rar 0 desempenho do Programa: divisao da equipe hknica de referencia
por regiao da cidade para permitir uma melhor cobertura; ampliac;ao de
parcerias com a rede de servic;os da Secretaria de Ac;ao Comunitaria e
Cidadania, Organizac;oes Nao-Governamentais, Igrejas, servic;os edu-
cacionais e de saude e articulac;ao com outros Programas de Transferen-
cia de Renda, como 0 Bolsa-Escola Federal, 0 Programa de Erradicac;ao
do Trabalho Infantil - PETI e 0 Programa Renda Cidada, do Estado de
Sao Paulo.
A ultima alterac;ao ocorrida no Programa se deu pela Lei n° 2.138,
de 29 de setembro de 2003, regulamentada pelo Decreto n° 4.212, de 20
de fevereiro de 2004, de modo que 0 Programa passou a ser denomina-
do "Programa Nossa Familia", sendo coordenado e executado pela Se-
_cretaria Municipal de Ac;ao Comunitaria e Cidadania, com supervisao,
acompanhamento e fiscalizac;ao da Comissao do Programa Nossa Fami-
lia. Esse Decreto foi assinado pelo prefeito Beto Mansur e 0 Programa
passou a ter como objetivo apoiar financeiramente familias com renda
mensal media per capita familiar de ate R$ 120,00 (cento e vinte reais);
com filhos ou dependentes de ate 16 (dezesseis) anos em situac;ao de
risco; residentes ha mais de 12 (doze) meses em Santos e que compro-
vern que as crianc;as, maiores de 7 (sete) anos, e os adolescentes, estejam
matriculados em escola de ensino fundamental e en sino medio. Pelas
novas norm as, sao excluidas do Programa as familias que prestarem
declarac;ao falsa ou usarem de meios ilicitos para nele ingressar; tam-
bern se excluem as familias de adolescentes que completarem 16 anos;
sao excluidas as familias cuja renda familiar ultrapassar 0 valor de corte
estabelecido, ou se mudar para outro municipio, ou quando as crianc;as
e adolescentes apresentarem 20% (vinte por cento) de faltas injustificadas,
atestado pela direc;:ao da unidade escolar. 0 valor do beneficio mensal
ficou fixado em R$ 120,00 (cento e vinte reais) para 0 unico ou primeiro
92 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
beneficia rio da familia, acrescido de R$ 60,00 (sessenta reais) para os
demais beneficiarios da familia, ficando, porem os beneficios mensais
limitados a R$ 240,00 (duzentos e quarenta reais) mensais por familia,
podendo esses valores ser reajustados quando da atualiza<;ao do Salario
Minimo Nacional. A permanencia das famflias no Programa ficou man-
tida em 6 (seis) meses, podendo ser prorrogavel por ate 18 (dezoito)
meses, quando a familia estiver cumprindo seu Plano de Atendimento
Personalizado e quando a problematica da familia nao tiver sido resol-
vida. Ap6s os 18 (dezoito) meses decorridos, a familia, mesmo nao rece-
bendo 0 beneficio financeiro, podera continuar tendo acompanhamento
social do Programa.
Numa aprecia<;ao geral sobre 0 Programa "Nossa Famflia", os pr6-
prios responsaveis admitem que os valores monetarios transferidos para
as familias sao insuficientes para produzir grandes transforma<;6es em
suas vidas, embora a ultima altera<;ao tenha sido significativa tanto em
rela<;ao ao valor do beneficio como no valor de corte de renda para in-
gresso da familia no Programa. Todavia, 0 numero de familias atendi-
das continua muito reduzido, mantendo meta de atE~ndimento simb6li-
ca para uma cidade do porte de Santos, e, principalmente, 0 tempo de
permanencia no Programa continua pequeno para permitir a autonomi-
za<;ao de familias que geralmente apresentam muitos problemas e pou-
cas possibilidades de supera-Ios na atual conjuntura brasileira, aspectos
esses presentes, de modo geral, em todos os Programas de Transferen-
cia de Renda de iniciativa de estados e municfpios, conforme veremos
no capitulo 3 deste livro.
93
2
as programas nacionais de transferencia de renda
2.1 Desenvolvimento Historico
A primeira discus sao no Brasil sobre a introdw:;ao de urn program a
de rend a minima, entendido nesse livro como Programa de Transferen-
cia de Renda, vinculando-se a uma agenda de erradica<;ao da pobreza
no pais, data de 1975, quando Antonio Maria da Silveira publicou, na
Revista Brasileira de Economia, urn artigo sob 0 titulo "Redistribui<;ao
de Renda". Na proposta apresentada, 0 entendimento do autor era de
que a economia brasileira, conforme estruturada, nao atendia as neces-
sidades de sobrevivencia de to dos, mesmo aqueles inseridos no merca-
do de trabalho, nao se verificando uma rela<;ao adequada entre cresci-
mento economico e bem-estar. Nesse sentido, uma gradativa, mas efeti-
va extin<;ao da pobreza exigia uma interven<;ao governamental. Para
isso, apresentou uma proposta fundamentada no Imposto de Renda
Negativo, de autoria de Friedman (1962), tendo em vista a redu<;ao da
pobreza. Seria uma transferencia monetaria proporcional a diferen<;a entre
urn nivel minimo de isen<;ao e a rend a auferida pelo pobre, tomando
por base urn myel de subsistencia como referencia para fixa<;ao do nivel
de isen<;ao 1. Tratava-se, portanto, de urn "programa governamental"
1. 0 Imposto de Renda Negativo ii, portanto, uma proposta que preconiza uma transferencia
moneta ria para trabalhadores que tenham uma renda anual abaixo de urn patamar previamente
fixado, sendo que os hoabalhadores que apresentam urn montante de renda acima do fixado deve-
 ~ILV!\ t ~ILV!\ • Y!\l~tK
direcionado para 0 individuo pobre e nao enquanto membro de um grupo
determinado (ocupacional, salarial, ehirio, sindical ou industrial), com
implanta<;ao progressiva, iniciando pelas pessoas mais idosas ate atin-
gir os mais novos.
Seguindo a formula<;ao proposta por Silveira (1975), Bacha e Unger
(1978), tambem conferindo importancia a redistribui<;ao de renda, me-
diante uma complementa<;ao monetaria, foi apresentado 0 que denomi-
naram de um projeto de democracia para 0 Brasil, destacando a imp or-
tancia da redistribui<;ao da renda como condi<;ao para sobrevivencia da
democracia politica que requer um limite no nivel de desigualdade e de
miseria. Portanto, ambas sao vistas como amea<;a a propria democracia,
o que significa que a democracia politica nao e compativel com graus
elevados de desigualdade nem com a miseria da maioria dos cidadaos.
Para 0 enfrentamento dessa situa<;ao no Brasil, os autores apresentaram
uma proposta de complementa<;ao de renda, tambem baseada no Im-
posto de Renda Negativo, que deveria ser financiada pelos 10% mais
ricos da popula<;ao. Portanto, essa complementa<;ao monetaria deveria
considerar um nivel minima de renda, tendo por base 0 tamanho da
familia, devendo ser paga pelo Governo Federal a diferen<;a entre a ren-
da auferida e um nivel minimo estabelecido, sendo contemplados os
que se situassem abaixo desse minimo. 2
Nao resta duvida de que essas propostas influenciaram 0 Projeto
de Lei n° 80/91, apresentado pelo senador Eduardo Suplicy para insti-
tui<;ao de um Programa de Garantia de Renda Minima para 0 Brasil,
considerado no item 1.3 desse livro, a partir de quando podemos falar
num processo de desenvolvimento historico dos Programas de Transfe-
rencia de Renda no Brasil. 0 esfor<;o de sistematizar 0 desenvolvimento
do processo historico de constru<;ao do que entendemos ser uma Politi-
ca Publica Nacional de Transferencia de Renda no Brasil, inicia-se, en-
tao, em 1991, inaugurando 0 Primeiro Momento desse debate, quando
rao pagar imp os to de renda. Significa que se trata de urn program a destinado a trabalhadores que
estejam auferindo alguma renda do trabalho. Ademais, 0 montante transferido devera sel' 0 mini-
mo possivel para nao desestimular, segundo seus idealizadores que se orientam por uma pers-
p ectiva de carater liberal, 0 individuo na busca de se inserir no mercado de trabalho.
2. Para analise rna is completa das propostas de Silveira (1975), Bacha e Unger, 1978, veja
Fonseca (2001).
• liIUV!\I~NI
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 95
foi aprovado, por unanimidade, no Senado Federal, 0 Projeto de Lei n°
80/1991 supracitado, de auto ria do senador Suplicy (PT-SP) que prop6e
a institui<;ao de um Program a de Garantia de Renda Minima, em nivel
nacional. Tal projeto, mesmo tendo um parecer favoravel desde 1993,
foi preterido por outro que obteve apoio do Governo Federal, aguar-
dando ainda vota<;ao na Camara dos Deputados.
Vivia-se, no Brasil, nesse periodo, talvez a maior crise recessiva
desde os anos 1930, sendo toda aten<;ao do governo e da opiniao publica
voltada para 0 combate a infla<;ao crescente, sem controle, e para os pro-
blemas decorrentes do endividamento externo. Enfocava-se a preocupa-
<;ao com 0 crescimento economico e com uma politica de exporta<;ao,
nao havendo espa<;o para a implanta<;ao de qualquer politica de enfren-
tamento a pobreza e de redistribui<;ao de renda, ate porque a supera<;ao
da pobreza era percebida como mer a decorrencia da estabilidade da
moeda e do crescimento da economia.
Essa conjuntura come<;ou a se alterar a partir de 1992 com a insti-
tui<;ao do Movimento Etica na Politica, desencadeando 0 impeachment
do presidente Fernando Collor de Melo e colocando na agenda publica
a tematica da fome e da pobreza. Destaca-se, nesse cenario, a Campa-
nha Nacional da A<;ao da Cidadania Contra a Fome, a Miseria e pela
- Vida, conhecida como Campanha da Fome, sob a lideran<;a do sociologo
Herbert de Sousa, 0 Betinho, sendo incorporada pelo governo Itamar
Franco, em 1993, com 0 nome de Plano de Combate a Fome e a Miseria.
No ambito dessa nova agenda politica, ainda em 1991, 0 debate
brasileiro sobre Renda Minima come<;a a ganhar novo impulso, inaugu-
rando seu Segundo Momento, no Brasil, quando Camargo (1991; 1993;
1995) passa a defender uma proposta de Renda Minima que contemple
uma articula<;ao da renda familiar com a escolariza<;ao de filhos e de-
pendentes em idade escolar. Prop6e a ado<;ao de uma transferencia
monetaria equivalente a um salario minimo a toda familia, independen-
te da renda familiar, no artigo escrito em 1991, com filhos ou dependen-
tes de 05 a 16 anos, e no artigo escrito em 1993, com filhos ou
dependentese de 07 a 14 anos desde que frequentando regularmente a
escola publica. 0 vinculo com a escola publica era, portanto, 0 termo de
garantia para focaliza<;ao do programa nos estratos de menor renda,
dada a dificuldade de comprova<;ao de renda entre estes. Tratava-se de

uma proposta de politica social que, a curto prazo, amenizasse a pobre-
za e, a longo prazo, reduzisse a reproduc;ao da pobreza.
Nesse momento, Camargo dialogava e apresentava critic as em re-
lac;ao ao Programa de Garantia de Renda Minima - PGRM proposto
pelo senador Eduardo Suplicy, sugerindo mudanc;a no conteudo do de-
bate. Criticava a proposta de iniciar programas dessa natureza pelos
mais idosos, destacando tambem a possibilidade de esses programas
incentivarem 0 trabalho informal, sem carteira assinada.
A grande inovac;ao desse debate foi, por conseguinte, a articulac;ao
da educac;ao com a transferencia monetaria. Esse debate e sustentado
por dois argumentos, segundo 0 mesmo autor. 0 primeiro e que 0 custo
oportunidade para as familias pobres mandarem seus filhos para a es-
cola e muito elevado, devido a diminuic;ao da ja reduzida renda fami-
liar. 0 segundo se refere a deficiencia da formac;ao educacional enquan-
to fator limitante do incremento da renda das novas gerac;oes, propi-
ciando urn cicIo vicioso que faz com que a pobreza de hoje determine a
pobreza do futuro. Nesse sentido, a compensac;ao financeira para as fa-
milias pobres permitirem a ida de seus filhos a escola seria 0 mecanismo
de rompimento desse cicIo.
Nessa perspectiva, 0 debate sobre Renda Minima, no Brasil, assu-
me novo patamar, qualificado por duas inovac;oes: introduc;ao da uni-
dade familiar no lugar do individuo como beneficiario dos programas e
vinculac;ao da transferencia monetaria com a educac;ao, na perspectiva
de romper com 0 carater assistencial pela incorporac;ao de um compo-
nente estrutural, influenciando, fortemente, 0 estabelecimento dos pro-
gramas implantados a partir de 1995 que passam a ter a familia como
unidade beneficiaria e a obrigatoriedade de ingresso e frequencia de
crianc;as, em ida de escolar, na rede de ensino.
No ana de 1995, iniciou-se 0 que se pode considerar 0 Terceiro
Momento do debate sobre a Politica de Transferencia de Renda, no Bra-
sil, agora impulsionado pelo desenvolvimento de experiencias munici-
pais em Campinas; em Ribeirao Preto e Santos (Sao Paulo), e em Brasilia,
Distrito Federal, seguidas de outras experiencias e propostas em varios
munidpios e estados brasileiros, alem da formulac;ao de propostas na-
cionais, expressando respostas de governos as pressoes da sociedade
para enfrentamento da pobreza. Nesse contexto, a Politica de Renda
97
Minima ultrapassa 0 patamar de mera utopia, para se constituir numa
alternativa concreta de politic a social.
Ha de se considerar que, desde 1993, ja vinha ocorrendo a retoma-
da do crescimento economico no pais, e que, a partir de 1994, iniciava-se
o processo de estabilizac;ao da moeda nacional, com a implantac;ao do
Plano Real. Essa nova conjuntura colocou ao governo de Fernando Hen-
rique Cardoso, no seu primeiro mandato iniciado em 1995, a prioridade
absoluta, de dar continuidade a estabilizac;ao da economia, cuja
pre-ocupac;ao central era inserir 0 Brasil na economia globalizada. Para
isso, esse governo assumiu, definitivamente, uma politica neoliberal,
imprimindo novos rumos para 0 trato da questao social, especificamen-
te da pobreza. 0 Plano de Combate a Fome e aMiseria, de Itamar Fran-
co, em articulac;ao com a sociedade, e substitufdo pelo Programa Comu-
nidade Solidaria, cuja marca era a focalizac;ao conservadora que se orien-
tava pela concentrac;ao do combate a pobreza apenas em alguns
munidpios brasileiros, considerados os mais miseraveis, e pelo
alijamento do movimento social, embora seja concIamada a participa-
c;ao da sociedade civil na luta contra a pobreza3 .
Portanto, 0 debate e a pratica dos Programas de Transferencia de
Renda, no Brasil, representada pelos Programas de Renda Minima e
Bolsa-Escola e outros, ate entao, vinha se desenvolvendo numa conjun-
tura em que as questoes sociais mereciam, por parte do Governo Fede-
ral, menos e menos atenc;ao. A principal prioridade era a manutenc;ao
da estabilidade economica, orientada pelo entendimento de que a redu-
c;ao da pobreza e 0 trato da questao social sao uma varia vel dependente
da economia.
Nesse contexto, 0 debate, 0 incremento de propostas e 0 desenvol-
vimento de experiencias de programas de Renda Minima e de Bolsa-
Escola, no Brasil, sao sustentados pelos seguintes trac;os conjunturais:
• Elevac;ao dos indices de desemprego e precarizac;ao das relac;oes
de trabalho em consequencia das polfticas liberais de ajuste es-
trutural da economia brasileira a competitividade da economia
globalizada, adotadas nos anos 1990;
3. Uma analise sobre 0 Programa Comunidade Solid aria encontra-se em Silva (2001).
:- -"~ij Fi~sn
(~.PAN

SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
9B
• Aumento da vioH~ncia nas grandes cidades;
• Baixa qualifica<;ao do trabalhador brasileiro para responder as
novas demandas postas face as transforma<;5es ocorridas no
mundo do trabalho e, paradoxalmente, 0 desemprego de traba-
lhadores qualificados;
• Elevados indices de trabalho infantil, com explora<;ao da crian<;a
e do adolescente;
• Eleva<;ao da pobreza, sendo as crian<;as e jovens os mais atingidos.
A partir de 2001, penultimo ana do governo de Fernando Henri-
que Cardoso, ja no seu segundo mandato (1999-2002), pode-se vislum-
brar 0 Quarto Momento no desenvolvimento dos Programas de Trans-
ferencia de Renda no Brasil, marc ado pela prolifera<;ao de programas de
iniciativa do Governo Federal, com implementa<;ao descentralizada em
rovel dos municipios. Entre estes, tem-se a transforma<;ao do Programa
Nacional de Garantia de Renda Minima - PGRM, "para toda crian<;a
na escola", em Programa Nacional de Renda Minima vincula do a Edu-
ca<;ao - "Bolsa-Escola", e a cria<;ao do Programa Bolsa-Alimenta<;ao,
entre outros, alem da expansao dos programas, tambem nacionais, ins-
tituidos em 1996 - Programa de Erradica<;ao do Trabalho Infantil e Be-
neficio de Presta<;ao Continuada4 •
No discurso do Governo Federal, esses programas, sem preceden-
tes em termos de abrangencia na Politica Social Brasileira, passam a ser
considerados eixo central de uma "grande rede nacional de prote<;ao
social" implantada no pais, sendo estes implementados de modo des-
centralizado em quase todos os 5.561 municipios brasileiros.
Outro importante aspecto desse Quarto Momento e a introdu<;ao,
no debate nacional, da possibilidade de institui<;ao de uma Renda de
Cidadania, no contexto dos Programas de Transferencia de Renda, para
todos os brasileiros, sem qualquer restri<;ao. Esse debate iniciou-se com
o lan<;amento do livro do senador Suplicy, Renda de Cidadania: a safda e
pel a porta em 2002, com a participa<;ao do autor de debates em diversas
cidades brasileiras, e com sua apresenta<;ao do Projeto de Lei nO 266/
4. Uma caracteriza<;ao dos Programas Nacionais de Transferencia de Renda e desenvolvida
no proximo item (2.2).
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 99
2?01 ao Congresso Nacional, para institui<;ao de uma Renda de Cidada-
ma ~ara to~os os brasileiros, e mesmo para estrangeiros residindo no
BrasIl ~or cmeo ou mais anos. Destaca-se, portanto, que esse quarto mo-
mento msere urn novo elemento no debate nacional. Do debate sobre uma
Renda Minima, passa-se a uma discussao sobre urna Renda de Cidada-
nia, iniciando, portanto urn novo patamar qualificador desse debate.
A partir de 2003, com 0 inicio do governo do presidente Luiz Imi.cio
Lula ~a Silva, podemos perceber 0 inicio do que passamos a considerar
o Qumt~ ~omento do desenvolvimento hist6rico dos Programas de
Transfere~C1~ de Renda no pais. Esse momenta e marcado por mudan-
<;as quantlta,t~vas, ~a~, sobretudo, qualitativas na dire<;ao da constru<;ao
d.e uma Pohtlca Pubhca de Transferencia de Renda, de abrangencia na-
clonal, podendo se destacar os seguintes aspectos:
• Indica<;~o de pri?rida~e no enfrentamento da fome e da pobreza
no, ~rasll, anunc~ada Ja no discurso de posse do presidente Luiz
InacIO Lula da SlIva, fazendo com que essa tematica fosse eonsi-
derada na a~enda publica brasileira, partindo do pressuposto de
que as Politlcas Sociais sao importantes mecanismos de enfren-
tamento a pobreza, desde que articuladas a uma Politica Econo-
~ica que considere a redistribui<;ao de renda no pais, a valoriza-
<;~o da renda do trabalho, a gera<;ao de emprego, a prote<;ao so-
CIal do trabalhador, a inclusao de todos os trabalhadores formais
ou informais, da cidade e do campo, num sistema nacional uni-
v.er:al ~e Previdencia Social; efetiva<;ao de reforma agraria e as-
slstencla ao trabalhador do campo, entre outras providencias. 5
• Aprova<;ao, pelo Congresso Nacional, de uma Emenda Consti-
tucional, no ambito da Reforma Fiscal aprovada no final de 2003
que inclui urn p~r~grafo que preve a implanta<;ao de urn progra~
rna de renda mmlma para prover a subsistencia a pessoas ou
5. ~ importante ressaltar que a Estrategia Fome Zero, "carro-chefe" das politicas de enfrenta-
me.n to a .?obrez~ do governo Luiz Imicio Lula da Silva, apesar de preconizar explicitamente a
arhcula<;ao refenda, demonstra ainda uma grande distancia entre essas proposi<;6es e os encami-
nhament~s ~ue 0 Governo Federal vern desenvolvendo. Dessa situa<;ao destaca-se a nao inclusao
d~s ~O m!1~oes de trabalhadores brasileiros que se encontram fora do Sistema Nacional de Previ-
dencla
de 2003.Social na reforma da Previdencia ' que foi aprovada pelo e NaClOna
ongresso ' 1 em dezembro
100 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
familias, dando prioridade aquelas que vivem em estado de maior
necessidade, devendo ser financiado, de modo coordenado, pela
Uniao, estados e municipios, conforme lei especifica. Essa Emen-
da Constitucional seria votada no ambito do Senado como parte
de Reforma Fiscal que nao conseguiu se efetivar.
• lniciac;ao de urn processo de unificac;ao de programas nacionais
de transferencia de renda, a partir de julho de 2003. A proposta
inicial foi para unificar quatro programas federais de transferen-
cia de renda (Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentac;ao, Vale-Geis e Car-
tao-Alimentac;ao), tendo sido iniciada a implementac;ao da pro-
posta inicial em outubro de 2003 com urn orc;amento de R$ 4,3
bilh6es para este ano e de R$ 5,3 bilh6es em 2004.0 .novo Pro-
grama, denominado de Bolsa-Familia, preve 0 atendunento de
3,6 milh6es de familias, em 2003, apresentando uma meta par.a
atendimento de 7,6 milh6es de familias em 2004 e de 11,4 ml-
lh6es de familias em 2006. 6
• Elevac;ao dos recurs os orc;amentarios destinados ao desenvolvi-
mento de Programas de Transferencia de Renda no orc;amento
de 2004 para R$ 5,3 bilh6es, segundo dados oficiais, represen-
tando mais que 0 dobro de 2002, tendo alcanc;ado 8,3 bilh6e~ de
reais em 2006.0 orc;amento de 2008 e de 10,5 bilh6es de realS, 0
que represent a 0,4% do PIB.
• Com base no Projeto de Lei n° 266/2001, de autoria do se~a~or
Eduardo Suplicy, foi sancionada, pelo Presi~~nte da ~epubh.ca
em 8 de janeiro de 2004, a Lei de Renda BaSlca de Cld~dama~
com previsao para implantac;ao a partir de 2005. Esse ProJeto f01
aprovado, por unanimidade, em dezembro de 2002, p~lo .S:na-
do e, em dezembro de 2003, pela Comissao de ConshtUlc;ao e
Justic;a da Camara dos Deputados. Trata-se de urn ?rograma
nacional com proposta de implantac;ao gradual, a parhr de?005,
devendo iniciar com 0 atendimento dos mais pobres, destinado
a todos os brasileiros ou estrangeiros residentes no pais por cin-
co ou mais anos, cujo beneficio e a transferencia de uma renda
6. Sabre a unificac;ao dos Prograrnas de Transferencia de Renda, veja 0 i.tern 2.3 (A Unific~~ao
dos Prograrnas de Trans ferencla d e Rend a no governo Luiz Imlcio Lula da Sliva: 0 Balsa-FamIlIa).
A .
poL/ricA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
101
basica incondicional para todos, independentemente do traba-
lho ou de outra exigencia qualquer;
• Criac;ao, em janeiro de 2004, do Ministerio do Desenvolvimento
Social e Combate a Fome, representando urn esforc;o de unifica-
c;ao dos dois ministerios da area social: 0 da Assistencia Social e
o Ministerio Extraordinario de Seguranc;a Alimentar e Combate
a Fome, com previsao de elevac;ao de valores orc;amentarios para
a area social.
Nao resta duvida de que 0 processo de desenvolvimento hist6rico
da Politica Social brasileira rumo a construc;ao de uma Politica Publica
de Transferencia de Renda evidencia que os programas de transferencia
monetaria direta a individuos ou a familias representam elemento cen-
tral na constituic;ao atual do Sistema Brasileiro de Protec;ao Social, mor-
mente da Politica de Assistencia Social. Todavia, algumas quest6es pre-
cis am ser colocadas: quais as reais possibilidades desses programas para
elevar 0 nivel de escolaridade da populac;ao brasileira? E qual sua efeti-
vidade enquanto politica publica de enfrentamento da pobreza no pais?
As reflex6es desenvolvidas, a seguir, colocam elementos caracterizado-
res e problematizadores importantes.
2.2 caracteriza~ao dos ProgramaS Nacionals
Conforme indicado anteriormente, 0 Governo Federal vern se pro-
pondo, mais precisamente, a partir de 2001, a desenvolver 0 que passou
a denominar de "Rede de Protec;ao Social" direcionada a populac;ao po-
bre do pais. Trata-se de urn esforc;o articulador de programas, notada-
mente compensat6rios, com ac;6es no campo da educac;ao, da saude e
do trabalho, tendo como eixo duro programas nacionais de transferen-
cia de renda, destacando-se: 0 Beneficio de Prestac;ao Continuada _ BPC;
o Programa de Erradicac;ao do Trabalho Infantil - PET!; 0 Programa
Agente lovern, todos do Ministerio de Assistencia Social; 0 Programa
Nacional de Renda Minima, vinculado a Educac;ao - "Bolsa-Escola",
do Ministerio da Educac;ao; 0 Programa BoIsa-Alimentac;ao, do Ministe-
rio da Saude; 0 Auxilio-Gas, do Ministerio de Minas e Energia, e, mais
recentemente, 0 Programa Cartao-Alimentac;ao, do Ministerio Extraor-
 ~ILV/\ t ~ILVA • YA£~t:K •
dina rio de Seguran<;a Alimentar e Combate a Fome, institufdo em 2003
pelo governo Luiz Inacio Lula da Silva?
Todos esses programas se destinavam a urn publico cujo corte de
renda, para fixa<;ao de uma Linha de Pobreza, era de meio salario mini-
mo de renda familiar per capita, exceto para 0 BPC que determina uma
renda per capita familiar inferior a urn quarto do salario minimo. Sob a
justificativa de redu<;ao de custos e maior controle das concess5es, foi
institufdo, mediante 0 Decreto nO 3.877, de 24 de julho de 2001, 0 Cadas-
tro Dnico dos Programas Sociais do Governo Federal, tendo como obje-
tivo cadastrar, com uso de formulario Unico, as famflias em situa<;ao de
pobreza de todos os municipios brasileiros, tendo em vista a focaliza<;ao
das politicas publicas nessa popula<;ao. Na perspectiva de unifica<;ao no
atendimento da popula<;ao-alvo da denominada "Rede de Prote<;ao 50-
cial"s 0 Governo Federal tambem instituiu 0 "Cartao-Cidadao", criado
para substituir os diversos cart5es magnetic os utilizados em cada pro-
grama para permitir as famflias retirarem diretamente do banco 0 valor
moneta rio correspondente ao beneficio que the e devido.
Apesar de criticas e restri<;5es apontadas no ambito do novo gover-
no, implantado em 2003, com fundamentos e justificativas, 0 Cadastro
Dnico e 0 "Cartao-Cidadao", sem duvida, representaram medidas sig-
nificativas na dire<;ao da constru<;ao e implementa<;ao de uma "Rede de
Prote<;ao Social" de abrangencia nacional, apontando inclusive para a
ideia de unifica<;ao desses programas.
Vma incursao sobre a realidade dos programas nacionais de trans-
ferencia de renda, implantados por iniciativa do Governo Federal, re-
mete as repercuss5es positivas das experiencias municipais de Renda
Mfnima/Bolsa-Escola, implantadas a partir de 19959 e, consequente-
7. Convem ressaltar que os Programas Bolsa-Escola, Bolsa-Alimenta<;ao, AuxI1io-Gas e Car-
tao-Alimenta<;ao foram unificados, passando a integrar 0 Bolsa-Familia, criado em 2003, cujo pro-
cesso de migra<;ao das familias desses programas se estendeu ate 0 final de 2006. 0 PET! foi inte-
grado ao Bolsa-Familia a partir de 2006, mas man tern sua especificidade enquanto programa dire-
cionado para combate do trabalho infantil precoce e penoso, com manuten<;ao das crian<;as das
familias beneficiarias na escola e em atividades complementares ao periodo escolar.
8. A "Rede de Prote<;ao Social" e entendida como 0 conjunto de programas sociais do Governo
Federal, com prevalencia dos Programas de Transferencia de Renda.
9. Veja, neste livro, 0 capitulo 3 que trata dos Programas de Transferencia de Renda de inicia-
tiva de estados e municipios.
GIOVANNI POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 103
mente, ao contexte de amplia<;ao do debate nacional, verificando-se
que os primeiros esfor<;os concretos de uma politica de implanta<;ao de
Programas de Transferencia de Renda, ultrapassando municipios e es-
tados, se iniciou em 1996 com a cria<;ao do PET! e do BPC, em nfvel
federal.
Em razao de constantes denlincias sobre 0 trabalho escravo a que
crian<;as sao submetidas em varios estados, principalmente em traba-
lhos de corte de can a e em carvoarias, 0 Governo Federal, em 1996, ins-
tituiu 0 Programa "Vale Cidadania", posteriormente denominado Pro-
grama de Erradicaqiio do Trabalho Infantil - PETI, em convenio com os
governos, inicialmente do Mato Grosso do SuI, sendo, no ano seguinte,
implantado na zona canavieira de Pernambuco e na regiao sisaleira da
Bahia.
Em 1998, teve sua expansao para a regiao citricola de Sergipe, para
o garimpo Born Futuro, localizado no Municipio de Ariquemes, em
Rondonia, e para os canaviais do lit~ral fluminense, no Rio de Janeiro.
Embora se tratasse ainda de uma iniciativa quantitativamente restrita,
evidenciava uma alternativa de politica publica, que ultrapassava os
limites de municipios e estados, direcionada a crian<;a e ao adolescente,
propondo-se a estabelecer uma articula<;ao entre transferencia moneta-
-ria e politica social basica, no caso, a educa<;ao.
Em 1999, 0 PETI passou a atender crian<;as e adolescentes que de-
senvolviam divers as atividades nos Estados do Para, Santa Catarina,
Rio Grande do Norte, Parafba, Alagoas e Espfrito Santo, sendo amplia-
do nos Estados do Mato Grosso do SuI, Pernambuco e Bahia, onde foi
inicialmente implantado. Ate entao, restrito a areas rurais, ainda em 1999
o PET! foi estendido para crian<;as e adolescentes trabalhadores residen-
tes tambem em areas urbanas, principalmente para atender aqueles que
trabalhavam em "lix5es". A proposta central era fazer com que crian<;as
e adolescentes trocassem 0 trabalho penoso pela escola. 0 PET! passa a
vivenciar grande expansao nos anos de 2001 e 2002; todavia, em 2003,
esse Programa foi marcado por estagna<;ao e grandes atrasos no repasse
de recursos para os municipios, sendo objeto de muitos protestos por
parte dos beneficiarios, verificando-se 0 retorno ao trabalho de crian<;as
e adolescentes que tinham na bolsa uma fonte de ajuda significativa na
manuten<;ao da familia.
 ;)ILVt\ t: ;)ILVI'\ • ft\LDt:1\ • uIVVI\I~I~1
Trata-se, por conseguinte, de urn Programa implementado em par-
ceria com estados e munidpios e a sociedade civil. Objetiva, segundo 0
discurso de seus idealizadores, erradicar as piores formas de trabalho
infantil nas zonas rurais e urbanas, em atividades consideradas perigo-
sas, insalubres, penosas ou degradantes,10 possibilitando 0 acesso e per-
manencia e 0 born desempenho de crianc;as e adolescentes na escola.
Direciona-se a famflias com renda per capita familiar de ate 1/2 salario
minimo, com crianc;as/adolescentes entre 07 a 15 anos de ida de, possi-
bilitando a estes freqiientarem e permanecerem na escola, alem de par-
ticiparem de ac;oes s6cio-educativas, mediante uma complementac;ao de
renda mensal as suas familias. Desenvolve tres modalidades de atendi-
mento: Balsa Criant;a Cidada, de carater emergencial e temporario, cujo
repasse monetario direto as famflias varia de R$ 25,00 a R$ 40,00 men-
sais por crianc;a/ adolescente na zona rural ou urbana,!1 respectivamen-
te, e Jornada Ampliada,12 que consiste no oferecimento de ac;oes s6cio-
educativas para as crianc;as/ adolescentes, em horario complementar ao
da escola, tipo recreac;ao, reforc;o escolar, artes, musicas, esporte, com-
plementac;ao alimentar. A intenc;ao e manter crianc;as e a~olescentes o~u­
pados durante todo 0 dia, dificultando seu retorno ao trabalho antenor.
A terceira modalidade de atendimento e direcionada aos adultos e con-
siste no desenvolvimento de ac;oes para garantir a famflia 0 aces so a
programas e projetos de qualificar;ao e requalificar;ao profissional e de gerar;ao
de trabalho e renda ou a outras ac;oes que visem a melhoria da qualidade
10. As atividades laborais consideradas no ambito do PET! como perigosas, insalubres, peno-
sas e degradantes sao: na zona urbana - comercio de drogas, trabalho em lixoes, comerc~o. em
feiras e ambulantes, engraxates, "flanelinhas", distribui"ao de jornal etc.; na zona rural- ativlda-
des relacionadas ao cultivo, extra"ao, beneficiamento e fabrica"ao de sisal, algodao, cana-de-a"u-
car, furno, hortecultura, citricultura e outras frutas, coco, baba"u e outros vegetais, pedras de ga-
rimpo, salinas, ceramica e olarias, m6veis e madeira, tecelagem, casas de farinha e outros cereais,
pesca e carvao (MINISTERIO DA PREVIDENCIA E ASSISTENCIA SOCIAL/SECRETARIA D~
ESTADO DE ASSISTENCIA SOCIAL, 2000). Ressalte-se a omissao, nessa classifica<;ao, da prosb-
tui"ao infantil e do trabalho domestico.
11.0 Programa considera areas urbanas somente as capitais, regioes metropolitanas e muni-
cipios com mais de 250 mil habitantes.
12. Para financiamento das atividades da Jornada Ampliada, 0 Governo Federal repassava,
mensalmente, atraves do Fundo Nacional de Assistencia Social, diretamente aos municipios, urn
valor mensal correspondente a R$ 20,00 por crian"a/adolescente da zona rural e de R$ 10,00 por
crian"a/ adolescente da zona urbana.
PO UTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 10!
de vida das familias . Apesar dessa intencionalidade, a realidade do Pro-
grama evidencia que esse aspecto nao tern se desenvolvido satisfatoria-
mente, nem seria suficiente para garantir a autonomizac;ao de familias
marcadas por profundas deficiencias, vivendo numa conjuntura desfa-
voravel inclusive a trabalhadores altamente qualificados.
A concessao do beneficio e condicionada a retirada da crianc;a e
adolescente do trabalho e sua manutenc;ao na escola e na Jornada Am-
pliada, alem da participac;ao do responsavel nas atividades s6cio-edu-
cativas e participac;ao dos adultos da farmlia em programas e projetos
de quali£icac;ao profissional e de gerac;ao de trabalho e renda, sendo que
o beneficio cessa quando 0 adolescente atinge a idade fixada para sua
concessao, isto e, 15 anos de idade.
Para implantac;ao do PETI, os estados, por meio de seus 6rgaos
gestores da Assistencia Social, efetuam levantamentos sobre formas de
trabalho infantil; 0 resultado desses estudos e apresentado as Comis-
soes Estaduais de Erradicac;ao do Trabalho Infantil, que validam e esta-
belecem prioridades, para submissao a Comissao Intergestora Bipartite
- CIB. Ha que se ter em vista uma pactuac;ao para informac;ao a Secre-
taria Nacional de Assistencia Social do Ministerio de Desenvolvimento
Social e Comb ate a Fome, apresentando a relac;ao nominal das crianc;as
e adolescentes a serem atendidas, com indicac;ao das respectivas ativi-
dades laborais exercidas, sendo entao solicitado 0 cumprimento de al-
gumas etapas por parte dos munidpios para permitir a implantac;ao do
Programa, tais como: inserc;ao dos beneficiarios no Cadastro Dnico; se-
lec;ao, capacitac;ao e contratac;ao de monitores para implementac;ao da
Jornada Ampliada; providenciamento da documentac;ao pertinente as
familias; providenciamento de espac;o fisico para execuc;ao da Jornada
Ampliada; disponibilizac;ao de transporte para locomoc;ao das crianc;as
e adolescentes, principalmente aqueles residentes nas areas rurais, e
encaminhamento do plano de ac;ao ao Ministerio.
Segundo dados da PNAD 2006, a percentagem da populac;ao bra-
sileira de crianc;as e jovens de 5 a 17 anos foi estimada em 11,5% da
populac;ao em geral, representando 5,1 milhoes de crianc;as e jovens.
No grupo da faixa etaria de 5 a 9 anos, 237 mil encontravam-se traba-
lhando, representando 4,6% do grupo de 5 a 17 anos. No grupo de 10 a
14 anos eram, em 2006, 1,7 milhao de trabalhadores (33,6% da popula-
106 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 107

~ao de 5 a 17 anos). Se considerarmos a evolu~ao do trabalho infantil no Ano Atendimentos Recursos em R$

Brasil, verifica-se significativo decrescimo desse trabalho entre a popu- 1996 3.710 930.000,00
la~ao de 5 a 17 anos, sendo 18,7% em 1995 e 11,1% em 2006.
1997 37.025 14.440.000,00
Segundo dados oficiais, 0 PETI, ate novembro de 2001, ja atendia 1998 117.200 37.880.000,00
810.348 crian~as e adolescentes em 2.601 munidpios, em todos os esta- 145.507 82.750.000,00
1999
dos e no Distrito Federal,t4 com recursos aplicados ate outubro de 2002
2000 394.969 182.690.000,00
de R$ 306.036.226,00 e com recursos previstos para 2003 na ordem de R$
2001 749.353 300. 480.000,00
251.175.366,00, com a indica~ao de uma meta de atendimento, em 2003,
de 1.113 milhao de crian<;as e adolescentes. Esse Programa e financiado 2002 809.228 511.563.449,00
pelo Fundo de Combate a Pobreza, com participa~ao de estados e muni- 2003 809.148 454.294.597,00
dpios e com possibilidade de doa~ao por parte de empresas privadas e Fonte: Relat6rio de Gestao 2001-PETI e Gerencia Nacional do PETI, Brasilia, agosto 2003.
da sociedade civil.
Verificando-se a evolu<;ao do atendimento de crian~as e adolescen-
tes pelo PETI no perfodo de sua evolu~ao, 1996 a 2003, em numeros va~ao escolar e 94% afirmaram que houve melhorias na capacidade de
absolutos foi configura do 0 quadro da pagina seguinte. ler, escrever e interpretar das crian~as. Em rela~ao a Jornada Ampliada,
Numa avalia~ao desenvolvida em 2000, pela entao Secretaria de foi registrada uma freqiiencia de 90%, 0 que pode expressar uma aceita-
Estado de Assistencia Social (SEAS)15, para verifica~ao de indfcios sobre ~ao elevada dessa atividade, embora tenha sido verificado tambem que
os resultados do Programa no ambito nacional, foi aplicado urn instru- grande parte dos monitores tern sob seu cuidado urn numero maior que
mento de coleta de informa~6es, tendo sido 0 mesmo respondido por 30 crian~as, 0 que pode comprometer a qualidade das a~6es desenvolvi-
65% dos munidpios entao atendidos, apontando os seguintes resulta- das. Quanto a familia, 57% dos munidpios informaram que ate 50% dos
dos: em rela~ao a escola - do total dos munidpios que se pronuncia- pais das crian~as do PETI foram inseridos em algum programa de esco-
ram, 74% afirmaram que houve redu~ao do fndice de evasao escolar no lariza~ao ou educa~ao; to davia, ficou evidenciado 0 baixo desempe-
munidpio ap6s a implanta~ao do PETI; 62% disseram ter havido redu- nho do Programa no cumprimento de urn dos seus objetivos, que e
~ao do fndice de repetencia; 63% registrar am aumento no fndice de apro- propiciar condi~6es de autonomia financeira para sustentabilidade das
famflias, 0 que evidencia urn limite dos Programas de Transferencia
de Renda. Nesse sentido, 97% dos municfpios envolvidos na avalia<;ao
13. Estudo sobre 0 trabalho infantil foi desenvolvido pelo Nlic!eo de Estudos em Politicas
Pliblicas da Universidade de Campinas, tendo em vista a implantac;ao do PET! naquela cidade. Ver admitiram que houve apenas redu~ao do trabalho infantil, mas nao
Giovanni, Geraldo di (coord.), 2002. sua erradica~ao. 0 que se questiona e se trata apenas de uma redu~ao
14. Como indica do anteriormente, 0 PET! nao sofreu expansao durante 0 ana de 2003 e viveu meramente temporaria, resultado da exigencia do Programa as famf-
perfodos de atraso no repasse de seus recursos, com repercuss6es negativas sobre os resultados do
Programa e com protestos da populac;ao beneficiihia ocorridos em varias cidades brasileiras. 0
lias vinculadas. 16
PETI, a partir de 2006, foi integrado ao Bolsa-Fanu1ia conforme regulamentado pela Portaria GM/ Ademais, a me sma avalia<;ao revelou que 52% dos munidpios
MDS nO666 de 28 de dezembro de 2005. afirmaram que houve ate 10% de abandono do PETI, 0 que pode ter
15. Convem ressaltar que outras experiE~ncias de avaliac;ao, nao oficiais, sobre 0 desenvolvi-
ocorrido pelos atrasos freqiientes no repasse de recurs os das bolsas, 0
mento do PET! tern sido realizadas, entre as quais, pode-se citar: a avaliat;ao das primeiras expe-
riencias implantadas nos Estados de Pernambuco, Mato Grosso do Sui e Bahia: ARREGUI, Carola
Carbajal (org.), 2000; avaliat;ao do PET! no Estado do Maranhao: Carneiro, 2003; Carneiro e Silva,
2003 e do PET! de Pernambuco: UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO, 2001. 16. Sobre esse aspecto, veja: Carneiro e Silva, 2003.

,'.
108 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
que tern levado as crian<;as a retornarem para formas anteriores ou outras
de trabalho infantil.
Como indieado anteriormente, a integra<;ao entre 0 PETI e 0 Pro-
grama Bolsa-Familia vern ocorrendo desde 2006, regulamentado pela
Porta ria GM/MDS n° 666, de 28 de dezembro de 2005, buscando racio-
nalizar a gestao de ambos os programas, com 0 incremento da inter-
setorialidade e da potencialidade das a<;6es do Governo, na tentativa
de evitar fragmenta<;ao, superposi<;ao de fun<;6es e desperdicio de
recurs os publieos, 0 que consideramos uma evolu<;ao na Politiea So-
cial brasileira.
Nesse sentido, 0 PETI e mantido como urn programa de concessao
de bolsa e oferecimento de a<;6es s6cio-educativas a crian<;as e adoles-
centes em situa<;ao de trabalho, com idade inferior a 16 anos, tendo por
objetivo, segundo 0 discurso oficial, erradiear todas as formas de traba-
lho infantil no pais e resgatar a cidadania dos usuarios com inclusao
social das familias.
Como contra partida, as familias beneficiarias devem retirar as crian-
<;as/adolescentes de atividades laborais e de explora<;ao, mantendo-as
nas atividades de ensino regular e nas A<;6es S6cio-educativas e de Con-
vivencia (Jornada Ampliada), com uma frequencia minima de 85% da
carga horaria mensal.
Para aces so ao PETI, as familias em situa<;ao de trabalho infantil
deverao integrar 0 Cadastro Unico, e as familias novas, em situa<;ao de
trabalho infantil, deverao ser incluidas no Bolsa-Familia, desde que te-
nham renda per capita igual ou inferior a R$ 120,00.
o beneficio basieo mensal proveniente do Bolsa-Familia, para fa-
milias com renda per capita de ate R$ 60,00, e de R$ 62,00 fixo mais R$
20,00 por beneficiario, ate 0 maximo de 03 e para familias com renda per
capita acima de R$ 60,00 e menor que R$120,OO e de R$ 20,00 por bene-
ficiario, no maximo de 03. Para as familias que migraram do PETI para
o Bolsa-Familia, foi mantida para as familias, residentes na area urbana,
uma bolsa no valor de R$ 40,00 por crian<;a/ adolescente, e para familias
residentes na area rural a bolsa mensal e no valor de R$ 25,00 por crian-
<;a/ adolescente, sendo consideradas areas urbanas somente as capitais,
regi6es metropolitanas e munidpios com mais de 250 mil habitantes.
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 109
Alem da transferencia de renda, 0 Fundo Nacional de Assistencia Social
transfere para 0 Fundo Municipal/Estadual de Assistencia Social 0 va-
lor de R$ 20,00 por crian<;a/ adolescente para desenvolvimento das ati-
vida des da Jornada Ampliada, estando tambem previsto 0 repasse de
recursos, em period os espedficos, para os municipios desenvolverem
a<;6es de gera<;ao de renda.
Por conseguinte, apesar dos estudos desenvolvidos pela PNAD
virem registrando uma diminui<;ao do trabalho infantil no pais, isso cer-
tamente se deve ao PETI e a outros Programas de Transferencia de Ren-
da. No entanto, algumas quest6es precisam ainda ser respondidas: Qual
a sustenta<;ao desse declinio e a relevancia que esses programas vern
tendo para a eleva<;ao da escolaridade do futuro trabalhador brasileiro e
para a redu<;ao da pobreza no pais?
Em 1996, tambem se iniciou a implementa<;ao de outro Programa
de Transferencia de Renda de abrangencia nacional. Trata-se do Benefi-
cia de Prestaqaa Cantinuada - BPC, representado por uma transferencia
monetaria mensal, no valor de urn salario minimo, previsto pela Consti-
tui<;ao Federal de 1988, no seu artigo 203, e assegurado pela Lei Organi-
ca de Assistencia Social- LOAS (Lei nO 8.742, de 07.12.1993), nos arti-
, gos 21 e 22. Foi regulamentado pelo Decreto nO 1.744 de 11/12/1995,
passando a ser concedido em janeiro de 1996. E urn beneficio pago a
pessoas idosas a partir de 67 anos de idade17 e a pessoas portadoras de
deficiencias, consideradas incapacitadas para a vida independente e para
o trabalho, obedecendo aos seguintes criterios: possuam renda familiar
mensal per capita inferior a 1/4 do salario minima; nao estejam vincula-
dos a nenhum regime de previdencia social e nao recebam beneficios de
especie alguma, ou seja, encontrem-se impossibilitados de prover sua
manuten<;ao ou te-Ia provida por sua familia. 0 beneficio pode ser pago
a mais de urn membro da familia, desde que comprovadas todas as con-
di<;6es exigidas, de modo que, para 0 calculo da renda familiar, 0 bene-
ficio concedido ao outro membro passa a compor a renda, para efeito de
calculo da renda per capita familiar para concessao do novo beneficio.
17. Com a promulga"ao d o Es tatuto do Idoso, em outubro de 2003, a idade para concessao
desse beneficio foi reduzida de 67 para 65 anos, conforme jii era previsto pela LOAS.
110 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
A coordena<;ao geral do BPC e feita pela Secretaria Nacional de
Assistencia Social do Ministerio de Desenvolvimento Social e Comb ate
a Fome, sendo implementado por agencias locais do Instituto Nacional
de Seguro Social - INSS. 0 beneficio e reavaliado a cad a dois anos,
mediante a coopera<;ao das Secretarias Estaduais e Municipais de Assis-
tencia Social, e cessa no momenta em que ocorrer a recupera<;ao da ca-
pacidade laborativa, no caso de pessoa portadora de deficiencia, com
altera<;ao das condi<;5es socioeconomicas de ambos ou no caso de morte
do beneficiario, nao tendo os dependentes 0 direito de requerer pensao
por morte.
o pagamento do beneficio e feito pelo INSS, por intermedio da
rede bancaria, mediante cartao magnetico.
o acesso ao beneficio ocorre mediante requerimento do interessa-
do numa agencia do INSS, corn apresenta<;ao de uma declara<;ao de com-
posi<;ao do grupo de renda familiar para comprovar a condi<;ao de ca-
rente, comprova<;ao da idade, no caso de idosos e submissao a pericia
medica no caso das pessoas portadoras de deficiencia.
Segundo dados oficiais, 0 publico atendido por esse programa, ate
dezembro de 2006, era de 2.477.485 pessoas, sendo 1.293.645 pessoas
corn deficiencia e 1.183.840 pessoas com 65 anos ou mais. No ana de
2006, foram aplicados recursos na ordem de R$ 9.718.787.581,00. 0 nu-
mero de beneficiarios do BPC cresce constantemente, de modo que, em
abril de 2007, ja era atendido urn total de 2.530.022 pessoas idosas e com
deficiencia.
Ern 26 de setembro de 2007 e promulgado 0 novo Decreto n° 6.214,
que passa a regulamentar 0 BPC, mantendo as caracteristicas basicas do
Beneficio de garantia de urn salario minimo mensal a pessoa com defi-
ciencia e ao idoso, com idade de 65 anos ou mais, desde que compro-
vern nao possuir meios para prover a pr6pria manuten<;ao e nem de te-
la provido por sua familia (Decreto 6.214, Art. 1°).
o BPC passa a integrar a prote<;ao social basica no ambito do Siste-
ma Unico de Assistencia Social- SUAS, constitutivo da Politica Nacio-
nal de Assistencia Social, integrando as demais politicas setoriais, vol-
tando-se para 0 enfrentamento da pobreza, a garantia da prote<;ao so-
cial, ao provimento de condi<;5es para atender contingencias sociais e a
universaliza<;ao dos direitos sociais (Decreto 6.214, Art. 2°, paragrafo 1°).
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 111
Cabe ao Ministerio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome,
pela Secretaria Nacional de Assistencia Social, a implementa<;ao, a coor-
dena<;ao-geral, a regulamenta<;ao, financiamento, 0 monitoramento e a
avalia<;ao da presta<;ao do Beneficio, de modo compartilhado com Esta-
dos, Distrito Federal e Municipios, sendo 0 Instituto de Seguro Social -
INSS responsavel pela operacionaliza<;ao do BPC (Decreto 6.214, Art. 1°
e Art. 3°).
As inova<;5es mais importantes previstas pelo Decreto foram: con-
siderar a pericia medica, mas tambem a social para avalia<;ao da defi-
ciencia e do grau de incapacidade; garantia explicita do acompanha-
mento do beneficiario e de sua familia pelo SUAS, de modo a oportunizar
a inser<;ao destes a rede de servi<;os s6cio-assistenciais e a outras politi-
cas setoriais (Decreto 6.214, Art. 37), representando 0 reconhecimento
de que a transferencia monetario e em si insuficiente para atender aos
objetivos propostos, e a institui<;ao do Programa Nacional de Monitora-
mento e Avalia<;ao do BPC, evidenciando uma visao mais ampla das
revis5es do Beneficio, que foram previstas e realizadas com dificulda-
des a cada dois anos.
Seguindo 0 processo de cria<;ao de programas nacionais, 0 ana de
2001 registrou urn grande avan<;o. 0 Programa Nacional de Renda Minima
Vinculado aEducaqao - "Bolsa-Escola" foi instituido pela Lei n° 10.219, de
11 de abril de 2001, e regulamentado pelo Decreto n° 3.823, de 28 de
maio de 2001, tendo iniciado sua efetiva implementa<;ao em junho do
mesmo ano, marc ado pela entrega, no municipio de Capao Bonito (SP),
no dia 25 de junho, dos primeiros cart5es magneticos para recebimento
mensal do beneficio. Alem de Capao Bonito, mais 42 municipios de 11
estados tiveram sua documenta<;ao aceita e 0 termo de adesao homolo-
gado. Esse Programa e 0 substituto do Programa de Garantia de Renda
Minima "para toda crian<;a na escola" - PGRM, criado em dezembro
de 1997, regulamentado em 1998 e iniciado sua implementa<;ao no se-
gundo semestre de 1999.
o PGRM era urn Programa orientado para apoio a iniciativas dos
municipios que apresentassem renda tributaria e familiar per capita infe-
riores as respectivas medias estaduais. Eram considerados beneficiarios
potenciais desse Programa familias com renda per capita inferior a meio
salario minimo e que tivessem filhos ou dependentes de 0 a 14 anos.
112 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
A contrapartida era a manuten<;ao em escolas das crian<;as e adolescen-
tes com idade de 07 a 14 anos. 0 PGRM era financiado 50% pelo Gover-
no Federal e 50% pelo municipio, tambem autor da proposta. 0 benefi-
cio correspondia a uma transferencia monetaria nunca inferior a R$ 15,00
mensais por filho, alem do desenvolvimento de a<;6es s6cio-educativas
direcionadas a estes. Ate janeiro de 2001, dados oficiais anunciavam a
manuten<;ao de convenios com 1.345 municipios, estando outros 1.097
aguardando serem atendidos ate 0 ana de 2002; eram 855.217 familias e
1.681.343 crian<;as atendidas, sendo 0 valor medio do beneficio de R$
38,00 por familia.
o Programa IBolsa-Escola" e apresentado, no discurso oficial, como
urn programa universal. Sua meta era beneficiar 10,7 milh6es de crian-
<;as e adolescentes de 06 a 15 anos de idade e 5,9 milh6es de familias,
com renda per capita familiar de meio salario minimo. Foi desenvolvido
sob a responsabilidade da Secreta ria do Programa Nacional de Bolsa-
Escola do Ministerio de Educa<;ao, tendo cada familia 0 direito de rece-
ber R$ 15,00 por crian<;a, ate 0 maximo de tres filhos, totalizando R$
45,00. A exigencia era que a crian<;a tivesse uma frequencia mensal mi-
nima a escola de 85%. Nesse sentido, 0 envio trimestral, ao Governo
Federal, de relat6rios municipais de frequencia as aulas das crian<;as e
adolescentes das familias atendidas e condi<;ao essencial para 0 repasse
dos recursos que e efetuado pela Uniao diretamente para maes ou res-
ponsaveis mediante cartao magnetico personalizado.
Por se tratar de urn Programa universal, todos os municipios brasi-
leiros podem ser incluidos, e para isso a prefeitura cadastrava as fami-
lias, enviava 0 cadastro para a Caixa Economica Federal e entregava, a
Secretaria do Programa, a seguinte documenta<;ao: lei municipal insti-
tuindo 0 programa Bolsa-Escola local; decreto de nomea<;ao do Conse-
lho de Controle Social; declara<;ao de aplica<;ao de 25% do or<;amento
municipal no ensino fundamental; extra to do cadastro e termo de ade-
sao assinado. Era exigido ainda da prefeitura 0 desenvolvimento de a<;6es
s6cio-educativas nas areas de esportes, artes, lazer e/ou refor<;o escolar,
podendo buscar parcerias na comunidade e com as familias dos alunos.
Portanto, a prefeitura interessada teria de formalizar a adesao ao Pro-
grama, tendo tido, inicialmente, prioridade os municipios com conve-
nios firmados com 0 Governo Federal para desenvolvimento do PGRM,
do qual 0 Bolsa-Escola e 0 substituto; os munidpios que pertencessem
POliTiCA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
113
aos ~4 estados de ~enor fndice de Desenvolvimento Humano (IDH);
que mtegrassem mlcrorregi6es com IDH igual ou inferior a 0,500', todos
. '" .
os mumClplOs com IDH igual ou inferior a 0,500, independentemente
do estado ou microrregiao e munidpios que adotassem uma metodo-
logia de cadastramento e focaliza<;ao que beneficiasse as familias efeti-
vamente mais pobres entre as pobres. Todavia, 0 IBolsa-Escola" se ex-
pandiu de modo muito rapido para, praticamente, todos os munid-
pios brasileiros.
o Bolsa-Escola era financiado pelo Fundo de Combate a Pobreza
com .rrevisao inicial de recursos na ordem de R$ 1,7 bilhao e dura<;a~
prevlsta para 10 anos.
A perspectiva descentralizada e participativa que diz orientar 0
"Bolsa-Escola" colocava competencias espedficas para os diferentes su-
jeitos envolvidos no processo de elabora<;ao e implementa<;ao da politi-
ca, de,stacando-s~ a Uniao, mediante 0 Governo Federal, os munidpios,
atraves das prefelturas, a comunidade, representada pelos conselhos de
Controle Social e as escolas.
. . 0 , ~overno Federal era 0 principal gestor do Programa, atraves do
Ministeno de Educa<;ao, responsabilizando-se pelo pagamento dos bene-
ficios por meio da Caixa Economica Federal; supervisao e acompanha-
mento do Programa atraves da Secretaria Nacional do Programa Bolsa-
Escola, que .~~lisava os c~dastros das familias efetuados pelas prefeitu-
ras, compatibilizando-os trlIDestralmente com os indicadores economicos
e sociais dos respectivos municipios, bern como pela analise dos Termos
de Adesao apresentados pelas prefeituras, aMm de realizar auditorias nas
concess6es e pagamentos enos cadastros das familias.
. Aos municipios, representados pelas respectivas prefeituras, com-
peba el~b?r~r e aprovar a Lei Municipal para institui<;ao do Programa
n~ ~~mClplO; d:s.e~volver 0 cadastramento das familias a partir dos
cntenos de eleglblhdade estabelecidos para 0 Programa; desenvolver
a<;6es s6cio-educativas com as crian<;as; assinar 0 Termo de Adesao; criar
o Conselho de Controle Social e designar urn 6rgao municipal responsa-
vel ~elo cadas~ramento das familias e controle de frequencia das crian-
<;as a escola, alem de exercer articula<;6es com 0 Ministerio da Educa<;ao.
A comuni~a~e participava do Programa mediante 0 acompanha-
mento e supervlsao no municipio, 0 que se verificava atraves do Conse-
114 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
lho Municipal do Programa "Bolsa-Escola", integrado por, no minimo,
50% de representantes da sociedade civil.
Finalmente, as escolas eram consideradas parceiras importantes na
implementac;ao do Programa, com a responsabilidade de realizar ac;6es
de orientac;ao, informac;ao e mobilizac;ao das familias em relac;ao ao "Bol-
sa-Escola"; discussao e desenvolvimento de alternativas de atrac;ao e
estimulo a matrlcula e a permanencia das crianc;as e adolescentes nas
escolas, e de controle e encaminhamento das freqiiencias escolares a res-
pectiva prefeitura, para posterior encaminhamento ao Ministerio da
Educac;ao.
Para implementac;ao do Program a, era considerado urn numero de
cota, estabelecido mediante dados fornecidos pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatistica e do Censo Escolar do Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais do Minish~rio da Educac;ao, sendo
considerado 0 criterio de renda das famHias (meio salario minima per
capita). Essa meta era entao disponibilizada ao municipio, mas sua im-
plementac;ao dependia do cumprimento das responsabilidades fixadas
para os municipios, destacando-se a assinatura do termo de adesao e a
realizac;ao do cadastramento das familias pelo municipio18 .• A fixac;ao de
cotas para os municipios evidencia que 0 "Bolsa-Escola", embora tenha
sido urn programa muito abrangente, nao conseguiu ainda focalizar seu
atendimento em todas as faffiluas que atendiam aos seus criterios de in-
clusao, 0 que evidencia que, ate entao, mesmo a focalizac;ao, enquanto
urn criterio restritivo, na Politica Social brasileira nao era ainda alcanc;ada.
Os objetivos proclamados para 0 Bolsa-Escola eram:
• Possibilitar 0 acesso e permanencia de crianc;as pertencentes a
camadas sociais tradicionalmente exclufdas na escola;
.. Integrar as familias ao processo educacional dos seus filhos;
• Reduzir os custos decorrentes da evasao e repetencia escolar;
18. E importante ressaltar que alem das cotas para cada municipio terem sido fixadas tendo
por base dados ultrapassados (censo de 1991), muitos municipios nao conseguiram implementar
as cotas a eles destinados por dificuldade na implementa~ao do Cadastro Unico e pela inclusao no
cadastro de faroilias que nao cumpriam os requisitos do programa, ou ainda por dificuldade de
recursos humanos e de gestao dos pr6prios municipios. Filho, 2003, em artigo publica do na Folha
de S. Paulo, afirma que a taxa de uso do Bolsa-Escola no pais e de 88,72%, sendo que a regiao Norte
detem 0 indice rna is baixo (80,18%) e 0 fndice de maior utiliza~ao e da regiao SuI (94,21%).
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
115
• Contribuir para 0 combate ao trabalho infantil;
• Evitar permanencia de crianc;as na rua e contato com situac;6es
de risco pessoal e social;
• Elevar a qualidade de vida de familias de nlveis de renda menores·,
• Recuperar a dignidade e auto-estima das camadas exclufdas da
~op~~ac;ao',,~espertando a esperanc;a no futuro dos filhos, 0 que
slgmfIca a mclusao social pela via da educaC;ao" (RELAT6RIO
DE ATIVIDADES, 2002: 2, 3 e 5).
?s principais impactos almejados pelos idealizadores do Progra-
rna sao:
• Universalizac;ao do ensino fundamental;
• Reduc;ao da evasao e repetencia escolar;
• . ",:mpliac;ao do horizonte economico, cultural e social da popula-
c;ao que se encontra abaixo da linha de pobreza;
• Desenvolvimento da cidadania·,
• Dinamizac;ao das economias locais.
Em termos quantitativos, no ano de 2001, em apenas oito meses,
foram credenciados 5.470 dos 5.561 municipios brasileiros, tendo alcanc;a-
do cerca de 8,5 milh6es de crianc;as. Ate novembro de 2002 foram atendi-
dos 2,5 milh6es de familias com 10,7 milh6es de crianc;as e adolescentes
beneficia dos, sendo aplicados, ate novembro de 2002, R$1.277.720.000,00,
com previsao de recursos para 2003 da ordem de R$ 1.835.000.000,00.
o Programa "Bolsa-Escola" apresentou, ate entao, a maior dimen-
sao quantitativa dos Programas de Transferencia de Renda, tanto em
relac;ao ao numero de familias e crianc;as alcanc;adas como de munici-
pios abrangidos. Quase se poderia dizer que e urn Programa universal,
em relac;ao a populac;ao que se prop6e a atingir, nao fossem os limites
postos pela fixac;ao de cotas para cada municipio, nao alcanc;ando inte-
gral~:n~e a populac;ao-alvo, e se nao fosse a dificuldade que muitos
mumClplOs apresentaram para implementar a cota a eles atribufda. Alem
da pseudo-universalidade do Programa, ressalta-se a impossibilidade
de ? valor irris6rio do ~~u beneficio monetario produzir impacto signifi-
cahvo mesmo nas famlhas tao pobres por ele atendidas; sobretudo, res-
116 SILVA E SILVA' YAZBEK ' GIOVANNI
salta-se 0 quadro de deficiE~ncia do Sistema Edueacional brasileiro, em
termos de possibilidade para atender a todas as erian<;as em idade eseo-
lar e, principalmente, em termos da baixa qualidade do ensino ofereci-
do, quadro em nada alterado com a implanta<;ao desse Programa.
A partir de 2003, 0 "Bolsa-Eseola" foi unificado ao Bolsa-Familia,
tendo, progressivamente, as familias benefieiarias migrado para 0 novo
Programa, de modo que, em mar<;o de 2007, apenas 28.527 fanulias fo-
ram registradas como ainda remanescentes do "Bolsa-Escola", confor-
me dados do MDS.
Tem-se tambem, em 2001, a implanta<;ao do Programa Bolsa-Alimen-
ta~iio, no governo de Fernando Hemique Cardoso, regulamentado pelo
Decreto nO 3.934/2001, volta do, a partir desse ano, como dizia 0 entao
presidente, para a constitui<;ao de urna "Rede de Prote<;ao Social"19, Esse
Programa iniciou sua implementa<;ao no segundo semestre do mesmo
ano, desenhado para reduzir deficiencias nutricionais e a mortalidade
infantil entre as familias brasileiras mais pobres. Era uma complemen-
ta<;ao da renda familiar, com recursos da Uniao, para melhoria da ali-
menta<;ao e das condi<;6es de saude e nutri<;ao. Tratava-se, portanto, de
urn Programa do Ministerio da Saude, direcionado para familias pobres
com mulheres gestantes, maes que estivessem amamentando seus fi-
lhos ate 06 meses de idade ou com erian<;as de 06 meses a 06 anos de
idade. Era associado com medidas de atendimento basico a saude da
familia. Alem de objetivar 0 refor<;o alimentar de familias pobres, 0 Bol-
sa-Alimenta<;ao pretendia ser urn mecanismo de vincula<;ao das fami-
lias em risco com 0 Sistema Unico de Saude para realiza<;ao de a<;6es
basicas de saude, significando incentivo de demanda e visando a inclu-
sao social destas familias. A permanencia do beneficiario no Programa
era de 06 meses, com renova<;ao, de acordo com 0 cumprimento da agen-
da de eompromissos.
A implanta<;ao do Programa requeria a adesao de cada municipio,
que era responsavel pelo cadastramento das familias, a partir dos crite-
rios de elegibilidade fixados, sendo, entao, coneedido 0 beneficio de ate
19. Convem lembrar que 0 presidente Fernando Henrique Cardoso precisava reverter sua
pr<itica de descomprometimento corn 0 social, visto que se aproximava a eleil;ao para Presidente
da Republica, ern 2002, e, naturalmente, ele teria todo interesse ern influenciar nesse processo.
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
117
tres Boisas-Alimenta<;ao para cada familia, ou seja, 0 valor de R$ 15,00
ate R$ 45,00 por mes, mediante 0 uso de cartao magnetico da Caixa
Econ6mica Federal. Alem da transferencia monetaria, era previsto que
os beneficiarios do Programa fossem assistidos por uma equipe do Pro-
grama Satide da Familia, pelos Agentes Comunitarios de Saude ou por
uma Unidade Basica de Saude que ofereciam os servi<;os que integra-
yam a Agenda de Compromisso, representada por urn conjunto de a<;6es
de saude e outros compromissos que deviam ser assumidos pelo res-
ponsavel pelo recebimento do beneficio. 20 A meta, inicialmente propos-
ta, era 0 Programa beneficiar 800.000 mulheres gestantes e nutrizes e
2.700.000 crian<;as de aproximadamente 2,5 mi1h6es de fanulias dos 5.561
municipios do pais.
Portanto, todos os municipios brasileiros poderiam ingressar no
Programa Bolsa-Alimenta<;ao, desde que atendessem aos seguintes re-
quisitos:
• Estar ha~ilitado a receber recursos federais para a satide pelo
Sistema Unico de Satide;
• Ter implantado 0 Programa Agentes Comunitarios de Satide ou
o Programa Saude da Familia;
• Apresentar ao Conselho Municipal de Satide urna Carta de Ade-
sao, assinada pelo secretario municipal de saude e pelo prefeito
municipal, conforme modelo estabelecido;
• Indicar urn responsavel tecnieo para exercer as fun<;6es de coor-
denador tecnico no Programa;
• Ter implantado 0 Sistema de Gerenciamento de Informa<;6es do
Programa Boisa -Alimenta<;ao;
• Fornecer 0 cadastro dos beneficiarios;
• Prover todas as a<;6es de satide que fazem parte da Agenda de
Compromisso dos beneficiarios;
20. A A.g~nda de Co~promisso incluia a exigencia de as gestantes fazerem consultas de pre-
na~al, e part~clpar:m ~~ atJvidades educativas realizadas pela unidade de saude; para a mae ou 0
pal r~sponsavel, e eXIgI do ~presentar registro de nascimento da crian<;a; manter a amamenta<;ao
da c~l~n<;a (no ~a~o da nutnz) e pesa-la periodicamente; manter a vacina<;ao da crian<;a ern dia e
partJclpar de atJvldades educativas realizadas pela unidade de saude.
 SILVA E SILVA' YAZ8EK • GIOVANNI
118
• Ter 0 seu pedido aprovado pela Comissao de Intergestores
Bipartites;
• Ter a solicita~ao homolog ada pelo Ministerio da Saude, median-
te publica~ao de portaria especifica.
Quanto a aplica~ao do dinheiro recebido, eram indicadas duas pos-
sibilidades: aquisi<;ao de alimentos para melhoria de condi~6es nutricio-
nais de gestantes, maes com recem-nascidos e crian~as de seis meses a
seis anos de idade, e para aquisic;ao de sementes, adubos ou outros pro-
dutos que permitissem resultar na melhoria da qualidade alimentar da
familia, com a prepara~ao, por exemplo, de uma horta caseira.
Em termos de resultados ou possiveis impactos eram apontados,
pelos formuladores do Programa, entre outros:
• Mais liberdade para a familia escolher os alimentos que fossem
adequados as suas necessidades;
• Melhor qualidade de vida das famflias;
• Incremento das atividades econ6rnicas dos municipios, com ge-
ra~ao de rend a;
• Incremento de medidas preventivas de saude com redu~ao da
taxa de mortalidade infantil e da prevalencia de desnutric;ao;
_ atendlmento. Para que 0 jovem recebesse a bolsa era preciso que esti-
• InduC;ao a inelusao social, gera~ao de cidadania e contribuiC;ao
para rompimento do cielo de reprodu~ao da miseria.
Cada municipio recebia uma cota do Bolsa-Alimenta~ao fixada pelo
Ministerio da Saude, com indica~ao de metas anuais e respectivo mon-
tante de recursos. Para 2001/2002 a cota total para todo 0 pais foi estipu-
lada na ordem de 3.575.650, sendo distribuida entre 5.549 municipios
brasileiros, alem do Distrito Federal, verificando-se que a maior cot a foi
atribuida a cidade de Sao Paulo, representada por 82.844 boIs as, enquanto
as menores cotas foram atribuidas as seguintes cidades: Uniao Paulista
e Zacarias, ambas em Sao Paulo, com uma cota de 15 boIs as cada; Turiuba
(Sao Paulo), com uma cota de 17 bolsas; Lagoa Santa (Goias), com uma
cota de 18 bolsas. Ate novembro de 2002, 0 Programa atendia 1.403.010
beneficiarios, sendo aplicados R$ 115.000.000,00, com recursos orc;amen-
tarios previstos para 2003 da ordem de R$ 360.000.000,00. Tratava-se de
urn Programa financiado pelo Fundo de Combate a Pobreza.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 119
A partir de 2003, 0 Bolsa-Alimenta~ao tambem foi unificado ao
Bolsa-Farru1ia, tendo, progressivamente, as famflias beneficiarias migrado
para 0 novo Program a, de modo que, em mar~o de 2007, apenas 563
famflias foram registradas como ainda remanescentes do Bolsa-Alimen-
tac;ao, conforme dados do MDS.
Outr~
Programa de Transferencia de Renda, de ambito nacional,
era 0 Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, criado em 1999,
i~icialmente incorporado pelo Plano Nacional de Seguran~a Publica,
vlsando integrar as politicas de seguranC;a, politicas socia is e ac;6es co-
munitarias, numa cooperaC;ao entre Governo federal e estaduais, com
vista a intensificar a~6es do Programa Nacional dos Direitos Humano.
Trata-se de uma medida assistencial direcionada a jovens de 15 a 17
anos de idade, preferencialmente que se encontrassem fora da escola;
pertencentes a farru1ias pobres, com renda per capita de ate meio salario
minimo, e em situa~ao de risco social; que tivessem participado de ou-
tros programas sociais, como 0 PETI, e de programas de Atendimento a
Explora~ao Sexual; jovens que estivessem envolvidos em situa~6es de
crime ou contraven~ao; que fossem egressos ou que estivessem sob
medida protetiva; jovens portadores de algum tipo de deficiencia, sen-
do-lh~s destinada, em cada localidade, uma cota de 10% das vagas para
vesse regularmente cadastrado; apresentasse freqiiencia minima a esco-
la e as outras atividades desenvolvidas pelo Programa de 75%, bern como
estivesse inserido em atividades comunitarias. 0 valor do beneficio era
de R$ 65,00 mensais. Na proposta inicial, 0 Projeto se destinava a ofere-
cer capacitac;ao te6rica e pratica, mediante 0 desenvolvimento de ativi-
dades de capacita~ao, mas que nao se config¥rassem como atividade de
trabalho, e que possibilitassem a permanencia dos jovens no sistema de
en sino, ao mesmo tempo em que os preparasse para 0 mercado de tra-
balho futuro. Nesse sentido, voltava-se para os seguintes objetivos:
• Criar condi~6es para inser~ao, reinser~ao e permanencia de jo-
yens no sistema de ensino;
• Integrar 0 jovem a sua familia, a comunidade e a sociedade;
• Propiciar a participa~ao do jovem, preparando-o para atuar como
agente de transformac;ao e desenvolvimento de sua comunidade;
j.-------
; '" rr1\ 11-C'
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
120
• Contribuir para redu<;ao de indices de violencia, de uso de dro-
gas, de Doen<;as Sexualmente Transmisslveis (DSTs), Aids e gra-
videz precoce;
" Desenvolver a<;6es que contribulssem para integra<;ao e intera-
~ao de jovens quando do seu desligamento do Programa, a par-
tir de 18 anos de idade inseridos no mercado de trabalho (ATI-
VAC;Ao PROGRAMA AGENTE JOVEM, 2003).
Para implanta<;ao do Programa, as gest6es estaduais e municipais
apresentavam suas demandas ao entao Ministerio de Assistencia Social,
que formalizava sua implanta<;ao desde que considerada prioritaria, res-
ponsabilizando-se pelo treinamento nas areas de saude, cidadania e meio-
ambiente, financiando 300 horas/aulas que eram ministradas por orien-
tadores sociais, e oferecendo uma bolsa no valor de R$ 65,00, paga dire-
tamente ao jovem por urn periodo de doze meses.
Dados oficiais indicam que foram beneficiados, ate 2005, 112.563
jovens em 1.711 munidpios, tendo sido estipulada uma meta de aten-
dimento de 121.00 jovens para 2006, 0 que demonstra 0 carater simb6-
lico do Programa diante da realidade da juventude das famHias pobres
brasileiras.
o Programa Agente Jovem, com a implanta<;ao do Sistema Unico
de Assistencia Social (SUAS), em 2005, passa a ser denominado de Pro-
te~ao Social Basica ao Jovem (PSB Jovem), integrando-se a Rede de Ser-
vi<;os de A~ao Continuada, prevendo a contrapartida das prefeituras
municipais.
Tem-se, ainda, 0 Programa Auxz1io-Gds, criado em janeiro de 2002,
pela Lei n° 10.453/2002, para atender familias pobres. A justificativa da
cria~ao desse beneficio foi compensar os efeitos da libera<;ao do comer-
cio de derivados de petr6leo e a retirada de subsldio ao gas de cozinha.
A meta era 0 atendimento de cerca de 10 milh6es de farru1ias, com prio-
ridade para as 8,2 milh6es de familias ja cadastradas nos programas do
Governo Federal, sendo criterio de acesso a familia ja integrar os pro-
gramas do Governo Federal ou ter uma renda per capita mensal familiar
de ate meio salario minimo. 0 beneficio era a transferencia de R$ 7,50
por mes, cujo repasse ocorria a cada dois meses. Ate novembro de 2002,
tinham side beneficiadas 8.556.785 familias, com recursos aplicados no
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 121
valor de R$ 502.139.720,00 e com previsao or<;amentaria, para 2003, da
ordem de R$ 750.000.000,00. Esse Programa era financiado pela CIDE
(imposto cobrado sobre combustivel).
A partir de 2003, 0 Programa Auxilio-Gas foi unificado ao Bolsa-
Familia, tendo, progressivamente, as familia beneficiarias migrado para
o novo Programa, de modo que, em mar<;o de 2007, apenas 529.904 fa-
mHias foram registradas como ainda remanescentes do Auxilio-Gas,
conforme dados do MDS.
cartaO·Alimenta~ao
o Cartao-Alimenta<;ao, instituldo pela Medida Provis6ria n° 108,
de 27 de fevereiro de 2003, era uma das a<;6es situadas no campo das
Politicas Espedficas que integram 0 Programa Fome Zero.21 Foi criado
para combater a fome e as suas causas estruturais, e e constituldo por
urn conjunto de a<;6es que estao sendo implementadas gradativamente
pelo Governo Federal com 0 objetivo de promover a seguran<;a alimen-
tar a todos os brasileiros. Sao iniciativas que envolvem varios ministe-
rios, as tres esferas de governo (federal, estadual e municipal) e a socie-
dade civil (BRASIL/MESA, 2003).22
21. 0 Fome Zero e uma estrategia adotada pelo Governo federal com 0 objetivo de assegurar
o direito a alimenta<;ao adequada as pessoas com dificuldade de acesso aos alimentos, visando a
seguran<;a alimentar e nutricional, a inc1usao social e a conquista da cidadania da popula<;ao mais
vulneravel a fome, segundo definido no desenho dessa estrategia.
22. A estrategia Fome Zero, portanto, e muito mais que 0 Cartao-Alimenta<;ao. Na sua formu-
la<;ao inicial, era composto de um conjunto de A~oes Estruturais (Reforma Agraria; Fortalecimento
da Agricultura familiar, Projeto Emergencial de Convivencia com 0 Semi-Arido; Amplia<;ao do
Acesso e Qualidade da Educa<;ao; Programa de Gera<;ao de Emprego; Programa de Aten<;ao Basica
a Saude) voltadas para combater as causas da fome e da pobreza; de A~oes Especificas (Programa
Nacional de Bancos de Alimentos; Programa de Restaurantes Populares; Programa Cartao-Ali-
menta<;ao; Programa de Educa<;ao Alimentar e Nutricional; Programa de Compra Antecipada da
Produ<;ao da Agricultura Familiar para Forma<;ao de Estoques de Alimentos; Programa de Distri-
bui<;ao de Cestas Basicas Emergenciais; Apoio ao Auto-consumo Alimentar; Amplia<;ao e Aperfei-
<;oamento do Programa Nacional de Alimenta<;ao Escolar; Amplia<;ao do Programa de Alimenta-
<;ao do Trabalhador; Amplia<;ao do Programa Bolsa-Alimenta<;ao; Convergencia dos programas de
transferencia de renda: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimenta<;ao, Bolsa-Renda, Vale-Gas, Programa de Er-
radica<;ao do Trabalho Infantil etc.) que visam atender diretamente as familias no acesso ao alirnento
e Aqoes Locais implemenladas pelos ESlados e municfpios, com incentivo do Governo Federal (Constru<;a~
122 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
Segundo 0 Decreto n° 4.675 de 16 de abril de 2003, que regulamen-
tou 0 Program a de Acesso a Alimenta<;ao - "Cartao-Alimenta<;ao", este
Programa visava garantir, a pessoas em situa<;ao de inseguran<;a alimen-
tar, recurs os financeiros ou 0 aces so a alimentos em especie, consideran-
do "situa<;ao de inseguran<;a alimentar a falta de acesso a alimenta<;ao
,.'
digna, em quantidade, qualidade e regularidade suficiente para a nutri-
<;ao e a manuten<;ao da saude da pessoa humana" (Art. 1°, paragrafo 1°).
o Cartao-Alimenta<;ao teve seu lan<;amento simb6lico no dia 3 de
fevereiro de 2003, nas cidades de Guaribas e Acaua, no Piaui, com a
distribui<;ao de cart6es para 500 famflias. A prioridade para implanta<;ao
do Programa foi inicialmente definida como sendo os munidpios da
regiao do semi-arido brasileiro, bern como as areas de grupos popula-
cionais sujeitos a inseguran<;a alimentar, como: aldeias indigenas em
situa<;ao de risco; moradores de lixoes; comunidades remanescentes de
quilombos; acampamentos e assentamentos rurais. 0 criterio para sele-
<;ao do municipio levava em conta seu IDH, mas considerava tambem a
exish~ncia de algum tipo de organiza<;ao social no municipio, de modo
que se permitisse a participa<;ao e 0 controle social assumidos na pers-
pectiva do Programa como fundamentais para seu exito.
Para implementa<;ao do Cartao-Alimenta<;ao foi prevista parceria
com estados e municipios e com a sociedade civil, sendo a responsabili-
dade pela formula<;ao, coordena<;ao, acompanhamento, controle e ava-
lia<;ao das a<;oes de competencia do Gabinete do Ministro de Estado Ex-
traordincirio de Seguran<;a Alimentar e Combate a Fome. A implemen-
ta<;ao das a<;oes ficava a cargo dos estados e munidpios, com a
participa<;ao da sociedade civil, mediante convenios de coopera<;ao, cujas
atribui<;oes conveniadas principais eram as seguintes: instala<;ao da Co-
participativa de uma politica de Seguranc;:a Alimentar e Nutricional, cuja expressao maxima e 0
Conselho Nacional de Seguranc;:a Alimentar e Nutricional - CONSEA; Mutirao contra a fome
mediante: Campanhas de doac;:5es de alimentos, Campanhas de doac;:5es em dinheiro e Formac;:ao
de grupos de voluntarios). Atualmente, a estrategia Fome Zero e representada por urn conjunto de
poHticas governamentais e nao-governamentais, cujo prop6sito maior continua sendo erradicar a
fome e a desnutric;:ao no pais. Seus principais program as sao: Bolsa-Familia; Programa de Aquisi-
c;:ao de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA); Programa Nacional de Alimentac;:ao Escolar
(PNAE); Programa de Constrw;ao de Cisternas; Programa Nacional de Fortalecimento da Agricul-
tura Familiar (PRONAF); Restaurantes Populares e Centros de Referencia de Assistencia Social
(CRAS).
POUTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC, XXI
123
missao Gestora Local (CGL), por munidpio, formada majoritariamente
de membros representantes de organiza<;oes da sociedade civil, com re-
presenta<;ao do estado e do municipio; capacita<;ao de agentes gestores
locais; monitoramento, acompanhamento e avalia<;ao das CGLs e reali-
za<;ao do cadastramento dos individuos e familias que atendiam os cri-
terios de elegibilidade do Programa, mediante 0 uso do Cadastro Unico
dos Programas Sociais do Governo Federal.
A forma de concessao do beneficio podia ser em dinheiro ou em
alimentos em especie. A transferencia monetaria era de R$ 50,00 por
familia que apresentasse uma renda per capita familiar mensal de ate
meio salario minimo, sendo a renda familiar mensal per capita obtida
pelo calculo da media dos rendimentos brutos auferidos pela totalidade
dos membros da familia. Eram incluidos, nesse calculo, os rendimentos
provenientes de programas de transferencia de renda governamentais
eventualmente recebidos por algum membro da familia. 23 A concessao
do beneficio em alimentos em especie s6 devia ocorrer em situa<;oes
espedficas, tais como: para atender quest6es culturais e habitos alimen-
tares de algum grupo; ocorrencia de calamidades naturais e outras si-
tua<;oes emergenciais e inexistencia ou insuficiencia de infra-estrutura
varejista de distribui<;ao de alimentos no local.
A dura<;ao do beneficio concedido pelo Cartao-Alimenta<;ao era de
ate seis meses, prorrogaveis por, no maximo, mais dois periodos de seis
meses, mediante ato emitido pelo gabinete do Ministro.
oCartao-Alimenta<;ao era financiado por dota<;oes or<;amentarias
consignadas anualmente no Gabinete do entao Ministro de Estado Ex-
traordinario de Seguran<;a Alimentar e Combate a Fome. Nesse caso, 0
numero de beneficiarios ficava condicionado ao limite da dota<;ao or<;a-
mentaria prevista, de forma semelhante a de outros programas do Go-
verno Federal. Assim, a fixa<;ao de cota impedia uma focaliza<;ao real
em rela<;ao ao publico-alvo definido pelos criterios de elegibilidade fixa-
23. E importante se chamar atenc;ao para a dificuldade ou ate impossibilidade de verificac;ao
de renda de individuos e famflias num pais como 0 Brasil, onde rna is da metade da populac;ao
encontra-se no setor informal da economia e vive de trabalho instavel e com baixa remunerac;ao;
ademais, e importante se considerar a incompletude e imprecisao ao adotar-se como medida de
pobreza apenas a renda dos individuos ou das famflias.
124 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
dos para inclusao no Programa, possibilitando a manutenc;ao de uma
politiea nao de focalizac;ao, mas de fragmentac;ao da pobreza (Silva,2001).
A unidade beneficiaria do Cartao-Alimentac;ao era a familia, consi-
derada como "a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros
individuos que com ela possuam lac;os de parentesco, que forme urn
grupo domestieo, vivendo sob 0 mesmo teto e mantendo sua economia
pela contribuic;ao de seus membros" (Art. 14, paragrafo 1°). 0 recebi-
mento do beneficio era efetuado mediante 0 "Cartao do Cidadao", car-
tao magnetico que, preferencialmente, era emitido em favor da mulher,
considerada a responsavel pelo grupo familiar.
Ressalta-se que 0 beneficio de transferencia monetaria oferecido
pelo Cartao-Alimentac;ao estava associado a implementa<;ao de ativida-
des voltadas para 0 desenvolvimento local, denominadas aqaes especifi-
cas, que eram definidas e encaminhadas conforme as realidades locais,
das quais se destacavam: a educa<;ao para 0 consumo alimentar e hutri-
c;ao; orienta<;ao basiea de saude e higiene; alfabetiza<;ao e eleva<;ao do
nivel escolar de jovens e adultos. 0 beneficio oferecido pelo Cartao-Ali-
mentac;ao tambem se vinculava as chamadas aqaes estruturais, tais como:
reforma agraria e programas de gerac;ao de emprego e renda; qualifica-
<;ao profissional; recupera<;ao e amplia<;ao de infra-estrutura educacio-
nal; constru<;ao de obras de irriga<;ao e de abastecimento de agua; sanea-
mento basieo e melhorias das vias de acesso; constru<;ao e reforma de
habita<;ao. Nas experiencias em desenvolvimento em divers os munid-
pios destacaram-se, entre outras, a<;6es voltadas para a criac;ao de coo-
perativas, incentivo a agrieultura familiar e a produc;ao agricola; cons-
tru<;ao de banheiros e de cisternas para conserva<;ao de agua; ac;6es de
capacita<;ao profissional e de alfabetiza<;ao. Portanto, a proposta era arti-
cular duas frentes de atua<;ao, uma emergencial, para superac;ao da fome,
e a outra, propiciando condic;6es, para que as farru1ias, por meio do tra-
balho, pudessem superar a condic;ao de pobreza.
o beneficio do Cartao-Alimenta<;ao poderia, em forma de contra-
partida, ser associado a participac;ao das familias beneficiadas em ativi-
dades comunitarias e educativas, inclusive as de carater temporario, alem
de outras formas de contrapartidas sociais a definidas de acordo com as
caracteristieas do grupo familiar, assim como a participac;ao em progra-
mas para a coml.midade local, como construc;ao de adutoras de agua,
ampliac;ao da rede eletrica e coleta de lixo.
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
125
_Em t~rmos q~antit~tivos, dados oficiais indicaram que 0 Programa
Cartao-Ahmentac;ao, ate outubro de 2003, atendia a 1.070.057 familias
em 1.~27 m~nidpios, encontrando-se mais 1.885 famflias capacitadas
para mclusa~ no Programa, contando com 1.298 CGLs (Comiss6es
Gestoras ~?CaIs) montadas e tendo sido distribuidas 490.000 cestas basi-
cas a famIh~s acampadas, indigenas e quilombolas, sendo que a estru-
tura operaclOnal do Mutirao Contra a Fome contava ainda com 34.254
postos de coleta, 900 operadores em 350 posic;6es na Central de Atend.-
mento e 73 certifica<;6es de empresas parceiras. I
,. A partir de 2003, 0 Cartao-Alimentac;ao foi unificado ao Bolsa-Fa-
mIha, tendo, progressivamente, as familias beneficiarias migrado para
~ novo Progra.ma, de modo que, em mar<;o de 2007, apenas 30.613 famf-
has foram regIstradas como ainda remanescente do "Escola" f
dados do MDS ' con orme
N~ma apreciac;ao geral e importante se destacar que 0 Cartao-Ali-
mentac;ao_ represe~tou urn avanC;o significativo no que diz respeito a sua
forn:ulac;ao conceltual, no ambito das politicas sociais brasileiras na
medIda em que se constitui numa ac;ao de Politica Espedfica do Pro~ra­
rna Fome. Zero que, em sua concepc;ao, articula elementos de politica
e~er~enclal ~om ~lementos de politica estrutural. Conforme vimos, 0
~ropn~ Cartao-~hmentac;ao procurava, na pratica, estabelecer essa ar-
t~c~lac;ao. Todavla, alguns limites ja podiam ser destacados. Urn destes
hmIt~s era 0 fato de a renda ser assumida como a unica variavel a ser
co~slderada no corte de pobreza, aMm de manter urn valor ainda rna·
baIXO do. que tinha ~ido adotado pelos Programas de Transferencia d~
Renda cnados antenormente (ate meio salario minimo de rend a I
. f 1har
.. mensa
per caplt~ a:n ). ~u.tro aspecto limitador era 0 valor muito restrito da
transferencla monetana para as familias (R$ 50 00 .)
. .. . ' mensalS , que, mes-
mo sendo urn, alor:rS.l~lflcahvo, considerando a destituic;ao de grande
parte ~a~ fafilhas~ prmcIpalmente no que diz respeito ao acesso a renda
monetana dos resIdentes em areas rurais, era urn valor mUI·to b .
.. . . . .. alXO para
perfil,hr. Im~a~to sIgrufIcahvo na vida dessas familias. Uma terceira ca-
ractenshca hmItadora diz respeito ao tempo ,. .
~ . maXImo prevIsto para per-
mane~~Ia das famil~as ~o Programa (dezoito meses), insuficiente para
permlhr a autonomlzac;ao de familias com d f· . ~ . h · .
e IClenClas lstoncamente
acumuladas e numa conJ·untura de restrI·ra- o d ti··d d d
's e a VI a es e trabalho.
l:lb SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
Ainda no ambito das considera<;5es sobre 0 Cartao-Alimenta<;ao, e
oportuno registrar algumas distor<;5es que foram identificadas na sua
implementa<;ao em nivel dos munidpios. Como sabemos, a maioria dos
munidpios brasileiros apresenta insuficiencias e limites, que rebatem,
necessariamente, na implementa<;ao descentralizada dos programas so-
ciais. Entre essas insuficiencias e Ii mites, destaca-se 0 despreparo do
pessoal para a gestao; as limitadas condi<;5es de recurso e infra-estrutu-
ra da maioria dos municipios brasileiros para permitir 0 desenvolvi-
mento de a<;5es de suporte demandadas pela popula<;ao local e, sobre-
tudo, a prevalencia de um tipo de cultura politica fortemente caracteri-
zada por posturas patrimonialistas e clientelistas, que tanto marcou a
forma<;ao da sociedade brasileira. Nesse sentido, foram veiculadas de-
nUncias de desvio no cadastramento das familias beneficiarias do Car-
tao-Alimenta<;ao em varios munidpios brasileiros, com a inclusao
indevida de pessoas como prefeitos, secretarios municipais, vereadores,
funcionarios publicos, fazendeiros e outras pessoas que nao atendiam 0
criterio de inclusao no Programa. Como ja explicitado, 0 cadastro era
feito adotando 0 modelo de Cadastro Vnico ja instituido para os Progra-
mas de Transferencia de Renda federais. Apesar de merecer uma tria-
gem por parte da CGL, tambem foi denunciada a composi<;ao de muitos
desses comites, com a<;5es de prefeitos que controlavam 0 poder local,
exercendo grandes influencias na composi<;ao e no funcionamento de
CGLs. Apesar de formado majoritariamente por membros representan-
tes da sociedade civil, verificara-se varias maneiras de burla, inclusive
com alguns prefeitos estimulando os servidores a criarem ou a integra-
rem institui<;5es locais, para que pudessem integrar as CGLs como mem-
bros representantes de organiza<;5es da sociedade civil; alem disso, eles
tinham forte influencia na indica<;ao inclusive de representantes da so-
ciedade. Sabe-se que essa e uma situa<;ao que foi enfrentada pelos res-
ponsaveis pelo Programa, principalmente em nivel federal, como a re-
visao e cancelamento de cadastros indevidos e a revisao do pr6prio ins-
trumento de cadastro, que, segundo a equipe federal, apresentava varios
problemas. Todavia, ha que se considerar que as distor<;5es apontadas,
e outras, como 0 possivel uso "eleitoreiro" do Programa, s6 serao elimi-
nadas ou reduzidas mediante a<;5es efetivas de real controle social, 0
que requer uma sociedade civil consciente e organizada.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 127
programa "A~aO Emergencial"
o Programa "A<;ao Emergencial" foi instituido em outubro de 2003,
pelo governo de Luiz Inacio Lula da Silva, representando urn retorno
do Program a Bolsa-Renda, criado em 2001, no governo de Fernando
Henrique Cardoso, e administrado pelo Ministerio Nacional de Integra-
<;ao. Era urn programa destinado a familias pobres que viviam em situ a-
<;ao de emergencia, geralmente em areas de seca, cujo beneficio era uma
transferencia monetaria, inicialmente no valor de R$ 60,00 mensais, re-
duzida, posteriormente, para R$ 30,00, por familia, tendo atendido a
mais de 1,5 milhao de familias em 809 municipios e aplicado urn total de
R$ 332.428.142,00, ate novembro de 2002.
o Bolsa-Renda, destinado a vitimas da seca, foi suspenso em abril
de 2003, por ser considerado urn Programa "eleitoreiro", ap6s a implan-
ta<;ao do Cartao-Alimenta<;ao. Dada a situa<;ao de seca vivenciada por
muitos munidpios brasileiros, 0 "A<;ao Emergencial" foi planejado para
atingir 283 municipios em situa<;ao de emergencia ou em estado de cala-
midade publica, sendo que em novembro deviam ser atendidas 26 mil
familias de agricultores de 9 Estados da regiao semi-arida que perde-
ram a safra e cujas familias nao tinham acesso ao Cartao-Alimenta<;ao, e
recebendo uma transferencia monetaria no valor de R$ 50,00 durante
_seis meses, sacados com cartao magnetico. As familias, cadastradas pe~
las prefeituras, com orienta<;ao do Ministerio de Desenvolvimento Agra-
rio, foram as que perderam pelo menos meta de de suas planta<;5es. 0
criterio de acesso era restrito a familias com renda per capita familiar de
ate R$ 50,00, aquelas consideradas "miseraveis", que sao alvo do Bolsa-
Familia, criado, em 2003, para unificar os Programas Bolsa-Escola, Bol-
sa-Alimenta<;ao, Cartao-Alimenta<;ao e Vale-Gas, em funcionamento
desde de outubro de 2003.
Finalmente, urn grande programa de transferencia de renda e re-
presentado pela previdencia rural, conforme fixado pela Constitui<;ao
Federal de 1988. A Previdencia Social RuraP4 e urn Programa do Ministe-
24. A Previdencia Social Rural, mesmo situando-se no ambito da Previdencia Social, politica
sujeita 11 contribuic;iio social, e aqui concebida como urn programa de transferencia de renda para
populac;oes empobrecidas, residentes no meio rural, pelo seu alcance enquanto poiftica de enfren-
tamento 11 pobreza, apresentando grande flexibilidade em relac;iio ao tempo de contribuic;iio do
segurado.
128 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
129

rio da Previdencia Social, com significativo impacto na redw;ao da po- 25

sociedade. Talvez 0 grande problema, como muitos ja disseram, seja
breza entre a popula~ao idosa e na redistribui~ao de rend a no pais, que
que os recursos sao mal aplicados e, sobretudo, que nao se direcionam
registra urna das mais elevadas taxas de concentra~ao de ~enda no mund?
para quem de fato esteja precisando desse apoio para atendimento de
(Delgado e Cardoso Junior, 2000; Schwarzer, 2000).0 sIstema de PrevI-
necessidades vitais e para sua autonomiza~ao enquanto sujeito prod uti-
dencia Social Rural foi profundamente modificado, com expansao quan-
vo e cidadao. Cremos que a postura ideal seja focalizar melhor 0 gasto
titativa e qualitativa com a Constitui~ao Federal de 1988. 0 marco fun-
social e priorizar os programas de a~ao mais eficazes, considerando, efe-
damental fixado pela Lei da Seguridade Social foi 0 estabelecimento das
tivamente, os programas sociais em articula~ao com politicas de desen-
bases legais para garantia de uma prote~ao especial para a economia
volvimento economico-social capaz de alterar 0 myel elevado de con-
familiar ruraL Entre as melhorias se verificou a extensao da aposentado-
centra~ao de renda; reduzir os indices alarmantes de desemprego; com-
ria ao conjuge, permitindo a aposentadoria da mulher; a idade limite
bater 0 trabalho precarizado; valorizar a renda do trabalho e garantir
para aposentadoria passou a ser de 60 anos para homens e de 55 ~ara
seguran~a e prote~ao ao trabalhador. Ademais, esses programas preci-
mulheres (cinco anos a menos que 0 trabalhador urbano) e a garantia de
sam superar a superposi~ao e desarticula~ao verificada entre si enos
urn beneficio minimo equivalente a um salario minimo. Trata-se de uma
tres mveis de govemo, e tambem lutar contra a insuficiencia no alcance
transferencia monetaria mensal para pessoas idosas, viuvas, pessoas
da popula~ao-alvo a que se destinam e 0 valor irrisorio dos beneficios,
em licen~a, em estado de recupera~ao por acidente de trabalho ou doen-
incapaz de produzir impactos significativos. Nessa dire~ao e que pre-
~a ou que se encontrem em regime especial de aposentadoria rural, des-
tendemos avan~ar no desenvolvimento dessas reflex5es.
de que tenham trabalhado em atividades rurais, mesmo sem fluxo de
contribui~ao continuo. Nesse regime de previdencia se encontravam,
ate setembro de 2002, 7,3 milh5es de pessoas com a cobertura de recur- 2.3 A Unlfica~ao dos programas de Transferencla de Renda no
sos em tomo de R$ 15.300.000.000,00 para 0 mesmo ano. A aposentado- Governo Lulz Inacio Lula da Silva: 0 Bolsa-Familia
ria social rural constitui-se na principal politica de enfrentamento a po-
breza no campo, atendendo a mais de sete milh5es de traban:a~on~s
rurais, dos quais apenas cerca de 10% contribuiram para a Pr~v=dencla - 2.3.1 as Fundamentos e Justificativas para Unificafao dos Programas Nacionais
Social, embora venha sendo constantemente amea~ada pela Visao con-
de Transferencia de Renda
servadora que atribui a esse Programa a responsabilidade maior pelo
deficit do Sistema Previdenciario brasileiro. E importante verificar qual foi a argumenta~ao que constituiu 0
que se pode considerar os fundamentos que justificaram e demand a-
o quadro de Programas de Transferencia de Renda acima indi.ca- ram a necessidade de unifica~ao dos Programas de Transferencia de
do revela a situa~ao desses programas ate 0 final de 2002, tendo sido
Renda no BrasiL Verificou-se que essa questao foi colocada de modo
iniciado, em 2003, apenas 0 Cartao-Alimenta~ao, 0 que revela que pro-
gramas dessa natureza estao sendo impleme:,t~dos em ~odos os mu-
nidpios brasileiros, envolvendo um amplo pubhco atendido e .volume 25. Segundo levantamento apresentado pelo ministro da Fazenda, Antonio Palocci, aos sena-
significativo de recursos investidos, aIem do q~e .deve se c~nsiderar 0 dores da Comissao de Assuntos Economicos, no dia 11/3/2003, em 2001, os gastos sociais do Go-
numero tambem significativo de programas similares em Implemen- verno Federal foram de R$ 185,76 bilhiies e, em 2002, de R$ 215 bilhiies. Embora possa se questio-
nar os critE~rios para chegar-se a esses valores - pois 0 levantamento considerou como gasto social
ta~ao por iniciativa de estados e munidpios, conforme veremos no
os pagamentos de beneficios do Regime Geral da Previdencia Social e 0 pagamento dos funciona-
proximo capitulo. rios inativos e pensionistas da Uniao -, os gastos sociais do Governo Federal ficariam em R$ 92,2
Por outro lado, os gastos sociais do Govemo Federal sao muito bilhiies, sendo, portanto, ainda bastante elevados. Os gastos socia is do Govemo federal continua-
ram aumentando nos anos subseqiientes, principalmente ern decorrencia da ampliac;ao do numero
altos, mesmo se verificando um entendimento contrario por parte da de farnilias atendidas no Program a Bolsa-Familia.
130 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
mais expHcito e sistematico a partir de urn diagnostico sobre os progra-
mas sociais em desenvolvimento no Brasil, elaborado durante a transi-
<;ao do governo Fernando Henrique Cardoso para 0 governo de Luiz
Imkio Lula da Silva, no terceiro trimestre de 2002. A equipe desse go-
verno, ao avaliar os programas sociais do seu antecessor, elaborou urn
relatorio-diagnostico sobre os Programas de Transferencia de Renda, cuja
conclusao foi pela necessidade de unifica<;ao desses programas. 26 Para
isso, a argumenta<;ao levantada pode ser sintetizada pela indica<;ao de
urn conjunto de problemas e de sugest6es para supera<;ao da situa<;ao
identificada.
Sao considerados Program as de Transferencia de Renda aqueles
destinados a efetuar urna transferencia monetaria, independentemente
de previa contribui<;ao, a famHias pobres, assim consideradas a partir de
urn determinado corte de renda per capita familiar, predominantemente,
no ca's o dos programas federais, de meio salario minimoY
Como visto anteriormente, esses programas foram criados numa
conjuntura socio-economica marcada pelo crescimento acentuado do
desemprego, acompanhado do incremento de formas de ocupa<;6es pre-
carias e instaveis, sem a prote<;ao social garantida pela previdencia so-
cial; rebaixamento do rendimento da renda proveniente do trabalho;
crescimento da violencia, principalmente nos grandes centros urbanos;
amplia<;ao dos indices de pobreza e da desigualdade social.
Ressalta-se, novamente, que os Programas de Transferencia de
Renda, instituidos no Brasil, quer de iniciativa de munidpios, estados
ou da Uniao, apresentam, no seu desenho, a transferencia monetaria
como urn incentivo ao acesso a poHticas universais estruturantes, prin-
cipalmente as PoHticas de Educa<;ao e Saude, alem da PoHtica do Traba-
lho. Tern a familia enquanto unidade benefichiria, a quem sao deman-
dadas determinadas contrapartidas, como: freqiiencia escolar de crian-
<;as e adolescentes na rede de ensino fundamental; retirada destes do
exerdcio de trabalhos penosos e degradantes; acompanhamento vacinal
26. Da equipe que desenvolveu este diagnostico participou a cientista polftica Dra. Ana Fon-
seca, que ocupou a coordenao;ao da Secretaria Executiva criada para unificao;ao dos Programas de
Transferencia de Renda, objeto em considerao;ao neste item.
27. Os programas de Transferencia de Renda do Governo Federal foram todos considerados
no item 2.2 (Caracterizao;ao dos Programas Nacionais), neste capitulo.
I'ULII ICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
131
de crian<;as de 0 a 6 anos de idade e acompanhamento medico de ges-
tantes e nutrizes. Nesse sentido, esses programas se apresentam com
dupla face: uma compensatoria, representada pela transferencia mone-
taria, para permitir a sobrevivencia imediata das familias pobres, e ou-
tra de acesso a poHticas universais, para oferecer condi<;6es de autono-
miza<;ao futura dessas famHias. Todavia, esse pressuposto nao tern sido
devidamente implementado em decorrencia de problemas identifica-
dos no relatorio citado em divers as avalia<;6es, a seguir apontados, como
justificativa para a busca da unifica<;ao desses programas.
o diagnostico elaborado pela equipe de transi<;ao do governo de
Luiz Inacio Lula da Silva destacou os seguintes problemas em rela<;ao a
implementa<;ao dos Programas de Transferencia de Renda:
• Existencia de programas concorrentes e sobrepostos nos seus
objetivos e no seu publico-alvo, como ocorre com os programas
Bolsa-Escola, Bolsa-Alimenta<;ao e PETI, implementados por tres
Ministerios distintos (Educa<;ao, Saude e Assistencia Social), ge-
rando, as vezes, tratamento diferenciado, inclusive no valor do
beneficio, com competi<;ao entre institui<;6es;
• Ausencia de uma coordena<;ao geral dos programas com rebati-
mentos negativos na implementa<;ao das a<;6es, gerando desper-
dicio de recurs os, cuja conseqiiencia maior e uma limitada efeti-
vidade nos resultados decorrentes desses programas;
• Ausencia de Planejamento gerencial dos programas, de modo
que cada programa tern urn gerente de ministerio ou secretaria
diferente, sem a devida comunica<;ao;
• Falta de estrategia mais ampla que garanta a autonomiza<;ao das
famflias apos 0 desligamento dos programas, verificando-se a
nao vincula<;ao sistematica dos Programas de Transferencia de
Renda com outros programas, projetos e a<;6es, como projetos
de desenvolvimento local, cooperativas, banco do povo e outros
que ofere<;am op<;6es reais para a autonomia das famflias. 28 Nes-
se sentido, esses programas se apresentam como urn fim em si
. 28. Os esforo;o~ n~sse sentido, embora contemplados no desenho dos diferentes programas, na
Implementao;ao se hmltam a simples encaminhamentos, nem sempre adequados e, sobretudo, nao
devidamente acompanhados para verificao;ao do exito esperado.
132 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
mesmos, nao apontando para a real supera<;ao da situa<;ao de
pobreza do grupo familiar, por ausencia de articula<;ao efetiva
com outras politicas emancipat6rias;
• Fragmenta<;ao dos programas e ate competitividade entre os di-
ferentes setores responsaveis por cada urn deles, 0 que e relacio-
nado com a falta de articula<;ao ja mencionada;
• Introdu<;ao de urn elemento inovador no ambito das Politicas
Sociais, que e a transferencia de renda independente de contri-
bui<;ao previa, sem que sejam superados os problemas tradicio-
nais na gestao dessas politicas que seguem 0 mesmo modelo de
fragmenta<;ao, setorializa<;ao, desarticulac;ao e superposic;ao, pul-
verizando e elevando custos meios das operac;5es;
• Programas implementados, na sua grande maioria, por urn qua-
dro de pessoal que nao integra os quadros efetivos dos respecti-
vos setores, contratados por fora, nao permitindo 0 desenvolvi-
mento de uma cultura institucional de profissionalizac;ao e de
continuidade das ac;5es;
• Relac;ao problematica com os municipios em relac;ao a contra-
partida que deve ser oferecida pelas prefeituras, fazendo com
que haja urn rebaixamento dessa contrapartida nos municipios
pobres em relac;ao aqueles com melhores condic;5es orc;amenta-
rias e de pessoal, com conseqiiencias na implementac;ao dos pro-
gramas e, conseqiientemente, na efetividade de seus resultados;
• Estabelecimento de metas para os programas, mesmo os consi-
derados universais como 0 Bolsa-Escola, aquem do numero po-
tencial de beneficiarios, sendo criterio fundamental 0 limite esta-
belecido pelo orc;amento disponibilizado;
• Orc;amento alocado insuficiente, fazendo com que nao s6 0 pu-
blico-alvo nao seja totalmente atendido, como situando 0 valor
monetario do beneficio num patamar irris6rio, incapaz de pro-
duzir impactos significativos na populac;ao beneficiaria;
• Identificac;ao de problemas no Cadastro Unico (software des en-
volvido pela Caixa Economica Federal - CEF), com destaque:
programa desenhado para municipios de pequeno porte (cerca
de 500 familias); 0 programa rejeita importa<;ao de dad os cadas-
PoLfnCA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
133
trais de outras fontes; centralizac;ao dos dados na CEF; formula-
rio complexo, preenchido em pequeno espac;o de tempo e sem a
devida capacitac;ao do pessoal; 0 programa nao apresenta m6dulo
de manutenc;ao e atualizac;ao. 0 Cadastro Unico tern sido apon-
tado pela equipe do governo Luiz !nacio Lula da Silva como ponto
de estrangulamento na implementac;ao dos Programas de Trans-
ferencia de Renda, inclusive para selec;ao das familias que de-
vern ser de fato focalizadas por esses programas, merecendo,
portanto, urn grande esforc;o para as devidas correc;5es (BRA-
SIL,2002).
Face aos problemas apontados, a mesma equipe apresentou as se-
guintes recomendac;5es que serviram de indicac;5es para posterior cria-
c;ao de urn Programa de Transferencia de Renda nacional unificado:
• Necessidade de correc;ao dos problemas do Cadastro Unico e sua
consolida<;ao e validac;ao, com reformulac;ao do formulario de
alimentac;ao do Cadastro, para transforma-Io em instrurnento do
planejamento local e nacional;
• Revisao do papel da CEF como agente operador e pagador dos
beneficios as familias;
• Padronizac;ao da renda familiar per capita definida para ingresso
das familias nos programas;
• Atualiza<;ao do publico alvo potencial dos programas, tomando
por referencia informac;5es estatisticas atualizadas sobre a popu-
lac;ao brasileira;
• Rediscussao da conveniencia de manutenc;ao de contrapartida
dos municipios sob a forma de jornada ampliada ou oferta de
atividades s6cio-educativas ao publico-alvo dos programas, com
deslocamento para outros integrantes do grupo familiar;
• Retorno aos municipios da base de dados enviada pelo cadastra-
mento Unico para usa no planejamento das a<;5es locais.
Num segundo bloco de recomenda<;5es, e registrado 0 reconheci-
mento de que a unificac;ao dos cadastros e a utiliza<;ao de cartao unico
tornam possivel e desejavel a unifica<;iio do gerenciamento dos progra-
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
134
mas e a redw;ao dos custos meios. Todavia, grande destaque e atribuido
a necessidade de articulac;ao efetiva dos programas de Transferencia de
Renda com outros Programas e Politicas Sociais, bem como e indicada a
ado<;ao de urn Unico Fundo para centralizar os recursos destinados aos
Programas de Transferencia de Renda, sendo tambem apontada a ne-
cessidade de defini<;ao de areas prioritarias de incidencia de maior ex-
dusao social, para permitir a defini<;ao do publico-alvo para maior efeti-
vidade na focaliza<;ao dos programas.
Finalmente, e apontada a dificuldade de articula<;ao de todos os
Programas de Transferencia de Renda nurn Unico ministerio ou secreta-
ria, sendo sugeridas algumas alternativas. Dentre estas, foi admitido
que 0 Ministerio da Assistencia Social poderia fazer a articula<;ao entre
os Programas de Transferencia de Renda e a transversalidade destes
com outros programas e politicas, podendo essa mesma fun<;ao ser de-
sempenhada pelo Ministerio do Planejamento ou pela Casa Civil. Por
ultimo, e mencionada a possibilidade de criac;ao de urna Secretaria que
seja capaz de introduzir urn novo conceito de gestao das Politic as So-
ciais, com a unifica<;ao da gestao e do orc;amento.
Esta ai indicado 0 embriao da criac;ao de urn Programa que unifi-
que os Programas de Transferencia de Renda em desenvolvimento por
iniciativa do Governo Federal.
2.3.2 Caracterizaqao do programa Bolsa-Familia
o Programa Bolsa-Familia resultou da proposta do Governo Fede-
ral, lanc;ada no dia 20 de outubro de 2003, para unificac;ao dos Progra-
mas de Transferencia de Renda, inicialmente restrita a unifica<;ao de
quatro programas federais: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimenta<;ao, Vale-Gas
e Cartao-Alimentac;ao. Foi instituido pela Medida Provis6ria nO 132, de
20 de outubro de 2003, transformada na Lei n° 10.836, de 09 de janeiro
de 2004, e regulamentado pelo Decreto n° 5.209, de 17 de setembro de
2004. Constitui-se no principal Programa de enfrentamento a pobreza
no Brasil no ambito da Estrategia Fome Zero, tendo com objetivos:
a) Combater a fome, a pobreza e as desigualdades por meio da
transferencia de urn beneficio financeiro associado a gar anti a do acesso
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 135
aos direitos socia is basicos - saude, educa<;ao, assistencia social e segu-
ran<;a alimentar;
b) Promover a inclusao social, contribuindo para a emancipac;ao
das familias beneficiarias, construindo meios e condi<;5es para que elas
possam sair da situa<;ao de vulnerabilidade em que se encontram (BRA-
SIL/MDS, 2006).
Sua execu<;ao se desenvolve de forma descentralizada, com a con-
juga<;ao de esfor<;os entre os entes federados: nivel federal, estadual e
municipal e a sociedade, considerando-se a intersetorialidade, a partici-
pa<;ao comunitaria e 0 controle social (PRESIDENCIA DA REPUBLICA.
Medida Provis6ria n° 132, art. 3°). Destina-se a familias pobres, sendo a
falllilia considerada enquanto "urn grupo ligado por la<;os de parentes-
co ou afinidade, que formam urn grupo vivendo sob 0 mesmo teto e que
se mantem pela contribui<;ao de seus membros".
Sob a justificativa de amplia<;ao de recurs os, elevac;ao do valor
monetario do beneficio e melhor atendimento, a proposta de unifica<;ao
teve como prop6sito mais amplo manter um linico Programa de Trans-
ferencia de Renda, articulando programas nacionais, estaduais e muni-
cipais em implementa<;ao, na perspectiva de instituic;ao de uma Politica
Nacional de Transferencia de Renda.
Portanto, a unifica<;ao dos Programas de Transferencia de Renda,
mediante a cria<;ao do Bolsa-Familia, situa-se no ambito da prioridade
de combate a fome e a pobreza, representando, no entendimento de
seus idealizadores, uma evolu<;ao dos Programas de Transferencia de
Renda, ao induir a perspectiva da responsabilidade partilhada entre a
Uniao, estados e munidpios num Unico programa, representando um
passo adiante e importante no campo das Politicas Sociais (Fonseca, 2003).
Nas palavras do Presidente da Republica, em discurso de lan<;amento
do Program a, a unifica<;ao daria origem a urn programa mais justo, ra-
cional e eficiente, tanto para os beneficiados como para os estados e 0
pais, sendo, ainda, 0 Bolsa-Familia, apresentado por seus idea liz adores
como uma busca de melhor focaliza<;ao para melhor enfrentamento da
pobreza no pais, com ajustamento do foco e desenvolvimento de um
processo sistematico de monitoramento e avalia<;ao. 0 objetivo de clara-
do, portanto, seria simplificar 0 acesso aos beneficios, com a unifica<;ao
dos Programas de Transferencia de Renda existentes.
136 SILVA E SILVA· YAZBEK • GIOVANNI
o Bolsa-Familia e considerado uma inovac;:ao no ambito dos Pro-
gramas de Transferencia de Renda por se propor a proteger 0 grupo
familiar como um to do; pela elevac;:ao do valor monetario do beneficio;
pela simplificac;:ao que representa e pela elevac;:ao de recursos destina-
dos a programas des sa natureza, de modo que, segundo os idealizado-
res do Programa, nao ha possibilidade de diminuic;:ao da transferencia
monetaria em relac;:ao ao beneficio entao presta do por qualquer dos ou-
tros programas.
o grande desafio e alcanc;:ar a unificac;:ao nao so dos programas fe-
derais, mas tambem dos programas criados por iniciativa de Estados e
municipios. Trata-se de um trabalho complexo e que exige extensivas
negociac;:oes politicas, na medida em que envolve urn conjunto amplo
de sujeitos (diferentes ministerios, outros setores federais, estados e
municipios) que apresentam interesses particulares e racionalidades
proprias. As questoes que esses sujeitos podem colocar de entrada sao:
de quem fica sendo 0 programa Unico? Como aparecer politicamente
nesse contexto? Quem assume os diferentes custos desse programa?
Nesse aspecto, outras questoes fundamentais se colocam: como com-
pensar as desvantagens que os estados e municipios mais pobres terao
em relac;:ao aqueles com maiores orc;:amentos? 0 que ocorrera com os
inumeros estados e municipios que nunca criaram programas de Trans-
ferencia de Renda proprios, apenas implementam, de modo descentra-
liz ado, programas federais?
No processo de unificac;:ao, torna-se central a proposta de articula-
c;:ao dos tres niveis de governo, ou 0 que denominam de parcerias, vis-
tas como uma inovac;:ao nas politicas sociais brasileiras. Para isso, 0 Go-
verno Federal vem procurando negociar com estados e municipios a
unificac;:ao dos Programas de Transferencia de Renda. Nessa negocia-
c;:ao, vem sendo apontadas as seguintes possibilidades:
• Integrac;:ao do programa do estado ou municipio com 0 progra-
ma federal, com elevac;:ao do valor da transferencia monetaria e
do nlimero de familias beneficiadas;
• Oferecimento por parte dos estados e municipios dos programas
complementares de capacitac;:ao profissional e outros projetos para
garantir as possibilidades de autonomizac;:ao das familias;
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 137
• Os estados e municipios poderao assumir ambos: parte do va-
lor monetario transferido as familias e os programas comple-
mentares.
Nestes termos, embora a unificac;:ao tenha se limitado aos quatro
programas federais indicados, avanc;:os ja foram registrados no sentido
do desenvolvimento de integrac;:ao entre 0 Bolsa-Familia e varios pro-
gramas municipais e estaduais. Conforme informac;:oes do Ministerio
de Desenvolvimento Social e Combate a Fome, 0 Bolsa-Familia encon-
tra-se integrado com os seguintes programas municipais: de Aracaju/
Sergipe, Goiania/Goias, Nova Lima/Minas Gerais; Palmas/Tocantins;
Porto Alegre/Rio Grande do SuI; Recife/Pernambuco; Santo Andre/
Sao Paulo; Sao Luis/Maranhao; Sao Paulo/Sao Paulo, alem do Distrito
Feral e dos program as estaduais do Acre; Ceara; Mato Grosso do SuI e
Sao Paulo. A mesma fonte informa a complementac;:ao do beneficio dos
program as municipais de Boa Vista/Roraima; Niteroi/Rio de Janeiro;
Rio de Janeiro/Rio de Janeiro e do programa estadual do Rio de Janeiro.
Merece ainda destaque a integrac;:ao do PETI com 0 Bolsa-Farm1ia,
conforme tratado anteriormente.
Entendemos que os processos de unificac;:ao, integrac;:ao e mes-
- mo complementac;:ao de beneficios de programas estaduais e munici-
pais pelo Governo federal representa um avanc;:o no contexte da Politica
Social brasileira,desenvolvida, historicamente, de modo disperso, frag-
mentado e descontinuo.
Pensar a unificac;:ao importa considera-Ia nao como mero mecanis-
mo de gestao, mas como urn processo que deve ser colocado a servic;:o
de um Sistema de Protec;:ao Social universal, capaz de atender todas as
pessoas em situac;:ao de risco e vulnerabilidade, considerando a multidi-
mensionalidade e 0 carater estrutural da pobreza e da fome no Brasil.
Essa visao demanda, como apontado em outros pontos deste livr~, uma
efetiva articulac;:ao da transferencia monetaria com outros programas
sociais e com uma Politica Econ6mica de gerac;:ao de emprego e renda, de
valorizac;:ao da renda do trabalho e de desconcentrac;:ao da renda e da ri-
queza socialmente produzida, 0 que nao se fara sob a orientac;:ao neolibe-
ral que continua marcando 0 desenvolvimento da economia brasileira
mormente durante toda a decada de 1990 e nesse inicio do seculo XXI. '
138 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
A partir de julho de 2008 houve uma recomposi<;ao nos valores dos
beneficios do Bolsa-Familia, em media de 8%. Desse modo, 0 valor basi-
co do beneficio destinado a familias com rend a per capita familiar de ate
R$60,OO pas sou para R$62,OO. 0 Beneficio variavel, pago conforme 0
mimero de crian<;as, maximo de tres, e de R$20,OO por cada crian<;a,
sendo que 0 beneficio vinculado aos adolescentes de 16 a17 anos, para
se manterem na escola e de R$30,OO por cada adolescente, no maximo
do is por familia. Desse modo, 0 beneficio minimo e de R$20,OO, 0 bene-
ficio maximo e de R$182,OO e 0 beneficio medio de R$85,OO. As familia
com renda per capita familiar de R$ 60,01 a R$120,OO recebe somente 0
beneficio variavel de R$20,OO por cada fillio, no maximo tres filhos. A
unidade beneficiaria do Programa e, por conseguinte, 0 grupo familiar,
que e representado, preferencialmente, pela mae.
E importante registrar, como aspecto preocupante, a drastica redu-
<;ao do valor da renda per capita familiar adotado como referencia para
defini<;ao de uma Linha de Pobreza como criterio de acesso das familias
aos Programas de Transferencia de Renda contemplada na proposta do
Bolsa-Familia. A renda per capita familiar de corte que era de meio sala-
rio minima (R$ 207,50, ern 2008), foi reduzida para uma renda per capita
familiar, inicialmente, de R$ 50,00 para enquadramento das familias na
categoria de extremamente pobre, e para R$ 100,00 para classifica<;ao de
familias pobres, ern abril de 2007 esses valores foram reajustados para,
respectivamente, R$ 60,00 e R$ 120,00. Alem da redu<;ao drastic a do va-
lor, a desvincula<;ao de uma referencia, no caso 0 salario minimo, pode
significar desvaloriza<;ao crescente do valor de referencia adotado para
classifica<;ao da indigencia e da pobreza.
Todavia, e importante registrar que ha a indica<;ao que devem ser
considerados outros indicadores sociais, alem da renda para composi-
<;ao de urn indice a ser considerado na sele<;ao das familias, como escola-
ridade, condi<;6es de saude, acesso a saneamento e a luz eletrica
(CARTILHA DO PROGRAMA BOLSA-FAMILIA, 2003), expressando,
assim, uma concep<;ao multidimensional da pobreza, aspecto dificulta-
do na sua operacionaliza<;ao dado 0 carater maci<;o do Bolsa-Familia. De
qualquer forma, os criterios, sempre arbitrarios que tern sido historica-
mente adotados no Brasil para classifica<;ao da popula<;ao pobre devem
ser considerados elementos-chave no desenvolvimento de programas
socia is que pretendem ado tar a focaliza<;ao, nao enquanto mera seletivi-
POLlTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 139
dade, mas como discrimina<;ao positiva de urn grupo populacional que
precisa superar uma dada situa<;ao. 29
o Bolsa-Familia, coordenado ern myel nacional pela Secretaria Na-
cional de Renda de Cidadania do Ministerio de Desenvolvimento Social
e Combate a Fome e implementado de modo descentralizado pelos
municipios, atribui uma grande enfase em contrapartidas ou condicio-
nalidades que devem ser assumidas pelas familias beneficiarias, sob a
justificativa de fazer com que 0 Programa seja capaz de romper corn 0
vies assistencialista que tern marcado as Politicas Sociais brasileiras. Nesse
sentido, as contrapartidas indicadas sao as seguintes: manuten<;ao de
filhos em idade escolar na escola; freqiiencia regular de crian<;as de 0 a 6
anos de idade aos postos de saude, corn a manuten<;ao do cartao de
vacinas atualizado; freqiiencia de mulheres gestantes aos exames de
rotina; retorno de adultos analfabetos a escola, devendo todas as fami-
lias participarem de a<;6es de educa<;ao alimentar que devem ser ofereci-
das pelo governo. Cabe ao Ministerio de Desenvolvimento Social e Com-
bate a Fome acompanhar 0 cumprimento das condicionalidades, me-
diante informa<;6es fornecidas pelas gest6es municipais do Bolsa-Familia.
Configura-se tambem como relevante 0 que vern sendo denomina-
do pelos responsaveis pelo Programa de "portas de saida" da situa<;ao
de exclusao social, na medida em que 0 desenho do Bolsa-Escola indica
- a necessidade de ativar outros programas, como alfabetiza<;ao, capacita-
<;ao pro fissional, apoio aagricultura familiar, gera<;ao de ocupa<;ao e renda
e microcredito, cujo objetivo e integrar esfor<;os para permitir a autono-
miza<;ao das familias, alem do acesso a educa<;ao e a servi<;os de saude
para os filhos e da transferencia monetaria que permite melhoria na
alimenta<;ao e na eleva<;ao das condi<;6es de vida do grupo familiar
(CARTILHA DO PROGRAMA BOLSA-FAMILIA, 2003: 2).
A inclusao de novas farnilias no Bolsa-Familia ocorre pela inclusao
no Cadastr~ Unico, enquanto pre-requisito de inser<;ao, e a sele<;ao das
familias fica condicionada ao atendimento dos criterios de elegibilidade
estabelecidos.
As familias tern liberdade na aplica<;ao do dinheiro recebido e po-
dem permanecer no Programa enquanto houver a manuten<;ao dos cri-
29. Sobre concepc;6es de focalizac;ao, veja Silva, 2001.
140 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 141

terios de elegibilidade, desde que cumpram as condicionalidades deter- dastradas. Ao completar quatro anos, no dia 20 de outubro de 2007, 0
minadas pelo Programa, quando oferecidas as condi<;6es no ambito do Bolsa-Familia atendia a 45,6 milh6es de brasileiros.
municipio.
Se de fato 0 Governo Federal, mais do que criar urn Programa de
Conforme indicado anteriormente, a execw;ao do Bolsa-Familia, Transferencia de Renda Unificado, pretende estabelecer uma Politica de
como vern ocorrendo com todos os Programas de Transferencia de Ren- Transferencia de Renda no pais enquanto estrategia de enfrentamento a
da federais, ocorre de forma descentralizada, mediante a coordena<;ao fome e a pobreza, deve estimular e apoiar condic;6es de envolvimento e
de esfon;os dos tres niveis de governo, com atribuic;6es articuladas e participac;ao de todos os estados e municipios, mas oferecendo suportes
complementares definidas na documentac;ao de orientac;ao do Progra- diferenciados, conforme a situac;ao de cada municipio, para que tenha-
rna, observada a intersetorialidade, a participac;ao comunihiria e 0 con- mos urn programa Unico, mas respeitando as especificidades e autono-
trole social. (PRESIDENCIA DA REPUBLICA. Medida Provis6ria n° 132, mias dos sujeitos locais. Urn avanc;o nessa direc;ao foi a criac;ao do Fun-
art. 3°). do de Gestao Descentralizada (FGD), mediante 0 qual 0 Ministerio re-
passa recursos aos municipios nas rubricas custeio e capital, permitindo
A Caixa Economica Federal, nesse ambito, e 0 agente operador do
os municipios melhorarem suas condic;6es para implementar mais ade-
Cadastr~ Unico e agente pagador.
quadamente 0 Bolsa-Familia, sendo tambem que parte desses recursos
o financiamento do Programa Bolsa-Familia tern como fonte de sao repassados aos Estados, coordenadores estaduais do Bolsa-Familia.
recurs os as dotac;6es alocadas aos Program as de Transferencia de Renda
federais e ao Cadastr~ Unico, bern como outras dota<;6es do Orc;amento
da Seguridade Social da Uniao que vierem a ser consignados ao Progra-
rna (PRESIDENCIA DA REPUBLICA. Medida Provis6ria n° 132, art. 6°).
As metas do Bolsa-Familia foram fixadas no atendimento de 3,6
milh6es de familias ainda em 2003, com aplicac;ao de recursos no valor
de 4,3 bilh6es de reais. Ate dezembro de 2004, 0 Programa era imple-
mentado em 5.533 de 5.561 municipios brasileiros (99,50%), atendendo
6.571.842 familias, com urn beneficio medio de R$ 66,93 ao mes e recur-
sos aplicados no valor de 5,3 bilh6es de reais; ate dezembro de 2005
beneficiou 8,7 milh6es de familias, atingindo 100% dos municipios bra-
sileiros; 77% das familias com renda per capita de ate R$ 100,00, com
investimento na ordem de R$ 6,5 bilh6es. InformaC;6es acessadas na
pagina WEB (www.mds.gov.br) do Ministerio de Desenvolvimento So-
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cial e Combate a Fome, em 03 de julho de 2008, apresentavam 0 seguin-
te quadro: populac;ao brasileira estimada (IBGE, 2004): 182.062.687; esti-
\l.____
):; iblioteca
_ _- -
mativa de familias pobres, com 0 perfil do Bolsa-Familia (R$120,OO de
renda familiar per capita): 11.102.770; total de familias beneficiarias do
Bolsa-Familia - beneficios liberados em OS/2008: 11.086.369; total de
familias cadastradas com 0 perfil do Bolsa-Familia (R$120,OO de renda
familiar per capita): 13.373.255, representando 82,89% das familias ca-

142
3 Entendemos que os Programas de Transferencia de Renda vem
Arealidade dos programas de transferencia de
renda de iniciativa de estados e municlpios*
Como evidenciado nos capitulos anteriores, a tematica dos Progra-
mas de Transferencia de Renda, representados por urn conjunto de pro-
gramas que, via de regra, tem sido denominados de Renda-Minima ou
Bolsa-Escola, passa a integrar, definitivamente, a agenda publica brasi-
leira a partir de 1991, quando foi aprovado, no Senado Federal, 0 Projeto
de Lei n° 80/91 de autoria do Senador Eduardo Suplicy (Partido dos
Trabalhadores/Sao Paulo), que prop6e a institui~ao do Programa de
Garantia de Renda-Minima em nivel nacional.
o ana de 1995 marcou 0 inicio da efetiva~ao desses programas com
a implanta~ao de experiencias pioneiras em Campinas, Brasilia, Ribei-
rao Preto e Santos. Desde entao, as iniciativas de municipios, estados, e
programas federais tem-se expandido amplamente, de modo que Pro-
gramas de Renda-Minima/Bolsa-Escola ou similares chegaram a todos
os municipios brasileiros em 2002, com a grande expansao de progra-
mas do Governo Federal. 1 Isto e, programas de transferencia monetaria
para familias, sobretudo como incentivo ao encaminhamento e manu-
* Participaram da apura~ao e tabula~ao da pesquisa: Regina Hirata e Sergio Hora.
1. Com a expansao de programas federais de transferencia de renda a partir d.e 2?01, a~ inici~­
tivas para cria~ao desses programas em nivel municipal e estadual foram se restrmgmdo, mclusi-
ve muitos programas ja instituidos foram interrompidos.
ta.CORTEZ POLiTlCA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
~EDITORA
ten~ao de crian~as nas escolas, constituem, no presente, na dimensao
mais ampla do Sistema de Prote~ao Social Brasileiro, pela extensao geo-
grafica alcan~ada, pelo volume de recursos aplicados e pelo numero de
familias atendidas.
o pressuposto e que, quando a crian~a de familia pobre sai da rua
ou do trabalho precoce, com apoio de urna renda financeira, pode-se, en-
tao, interromper 0 chamado cielo vicioso da pobreza, mediante a articula-
~ao de uma politica compensatoria (transferencia de renda monetaria)
com politicas basicas estruturantes como educa~ao, saude, trabalho etc.
imprimindo um significativ~ redirecionamento na Politica Social Brasi-
leira. Esse aspecto e mais significativamente visualizado a partir de 2001
quando se verifica uma grande amplia~ao desses programas com a im-
planta~ao de programas de iniciativa federal, alem do Beneficio de Pres-
ta~ao Continuada - BPC e do Program a de Erradica~ao do Trabalho
Infantil- PETI, iniciados em 1996. Em 2001, sao implantados 0 Progra-
ma Nacional de Renda-Minima vincula do a Educa~ao - "Bolsa-Esco-
la", substituto do Programa de Garantia de Renda-Minima - PGRM,
"para toda crian~a na escola", 0 Programa Bolsa-Alimenta~ao, 0 Progra-
ma Bolsa-Renda e 0 Auxilio-Gas, entre outros.
Todavia, ha que se considerar 0 pionerismo e 0 significado dos Pro-
gramas de Renda-Minima/Bolsa-Escola, instituidos e implementados
por iniciativa de municipios e estados brasileiros, devendo ser mais pro-
fundamente conhecidos e sistematizados tendo em vista 0 proprio avan~o
do Sistema Brasileiro de Prote~ao Social e, mais especificamente, dos
Programas de Transferencia de Renda.
Muitos estudos e avalia~6es tem procurado conhecer e caracterizar
os Programas de Renda-Minima/Bolsa-Escola. Muitos, mormente, os
pioneiros, com destaque ao Programa de Garantia de Renda Familiar
Minima da cidade de Campinas e ao Programa Bolsa-Escola do Distrito
FederaF que, particularmente, ja foram estudados por agentes internos
2. Esse Programa, institufdo na gestao de Cristovam Buarque, entao membro do Partido dos
Trabalhadores - PT foi totalmente reformulado, inclusive na sua designa~ao durante 0 governo
Roriz do Partido do Movimento Democratico Brasileiro - PMDB, a partir de 1999, passando a
receber a denomina<;ao Renda Minha, conforme ja explicado anteriormente.
 44 SILVA ESILVA' YAZBEK • GIOVANNI
externos ao Programa. Esses estudos tern dado a conhecer aspectos
significativos da Politica Publica de Renda-Minima/Bolsa-Escola; toda-
via, tornava-se necessario que estudos mais abrangentes fossem desen-
volvidos. Nesse sentido, tres institui<;5es universitarias (Program a de
P6s-Gradua<;ao em Servi<;o Social-PUC/SP; Programa de P6s-Gradua-
<;ao em Politicas Publicas - UFMA e Nucleo de Estudos de Politicas
Publicas - NEPP /UNICAMP), num cons6rcio de coopera<;ao academi-
ca, com apoio da CAPES e do CNPq, realizaram 0 presente estudo, cujos
resultados sao aqui apresentados.
o objetivo principal de sse estudo foi tra<;ar urn perfil dos Progra-
mas de Renda-Minima/Bolsa-Escola, estaduais e municipais, em im-
plementa<;ao no Brasil, destacando-se sua identidade, caractedsticas,
possiveis impactos, aspectos centrais relevantes e aspectos problemati-
cos que necessitam ser enfrentados, buscando, a partir dessa constru-
<;ao, apontar possiveis tendencias desses programas em grande expan-
sao no BrasiL Tem-se em vista tambem contribuir para 0 redimensiona-
mento desses programas e do pr6prio Sistema Brasileiro de Prote<;ao
Social. Para isso, os resultados desse estudo foram amplamente divul-
gados aos programas participantes do estudo que contribuiram com a
revisao de urn texto preliminar. Agora, com a publica<;ao desse livro, os
resultados desse estudo sao colocados tambem a disposi<;ao de todos os
interessados que trabalham nesses programas, bern como para seus be-
- urn retorno de 66,6% do universo de programas municipais considera-
neficiarios, para 0 publico academico e 0 publico de modo geraL
Entendemos que estudos dessa natureza podem contribuir para 0
conhecimento da Politica Social no Brasil, permitindo corre<;5es de rumo,
aperfei<;oamentos e amplia<;ao dessa Politica, sobretudo, procurando
identificar e problematizar uma questao central que marcou os Progra-
mas de Transferencia de Renda: 0 isolamento, 0 paralelismo, a dualida-
de e 0 embrionario e problematico esfor<;o de articula<;ao entre os pro-
gramas dos tres niveis de Governo: municipal, estadual e federal, para
que assim ja se possa corne<;ar a apontar indica<;5es para a constru<;ao
de uma Politica Nacional de Transferencia de Renda de modo a superar
o patamar e os limites de uma renda-minima em dire<;ao a constru<;ao
de uma renda de cidadania, capaz, de fato, de contribuir para a inclusao
econ6mico-social das familias brasileiras.
Em termos dos procedimentos metodol6gicos utilizados para de-
senvolvimento do presente estudo, alem de urn esfor<;o sistematico de
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 145
revisao da bibliografia nacional e internacional sobre 0 tema em consi-
dera<;ao e da analise de documentos e estudos realizados sobre os pro-
gramas brasileiros de Renda-Minima/Bolsa-Escola, dois procedimen-
tos foram utilizados:
a) Aplica<;ao de urn instrumento de coleta de informa<;5es encami-
nhado, por correia tradicional e por correia eletr6nico, a 45 programas
municipais e a 11 estaduais, identificados como em implementa<;ao. 3 Tra-
ta-se de urn instrumento semi-estruturado, dividido em duas se<;5es:
uma para identifica<;ao do programa e outra para levantamento de in-
forma<;5es sobre 0 programa, destacando-se os seguintes aspectos: de-
signa<;ao do programa, setor de vincula<;ao institucional, data de inicio
do programa, abrangencia, indica<;5es para contato, instrumento legal
de cria<;ao e regulamenta<;ao, objetivos, criterios de elegibilidade, crite-
rios de priori dade, motivos para desligamento dos beneficiarios, dura-
<;ao e renova<;ao do beneficio, exigencias contratuais, articula<;ao com
outros program as, formas de gestao, participa<;ao do beneficiario, par-
cerias, estrategias para implanta<;ao e expansao do programa, financia-
mento, indica<;5es de resultados de avalia<;5es ja realizadas, dificulda-
des e problemas enfrentados, perspectiva de expansao dos programas.
Dos instrumentos de coleta encaminhados, recebemos resposta de 30
instrumentos procedentes de programas municipais, 0 que representou
dos que totalizavam 45 programas. Tivemos urn retorno de 7 dos 11
programas estaduais, 0 que representou 63,6% das respostas, portanto
tivemos urn retorno altamente representativo dos programas munici-
pais e estaduais, permitindo apresentar fuforma<;6es tambem com se-
guran<;a e representatividade. 4
3. Convem registrar que esse foi 0 total de programas municipais e estaduais que consegui-
mos identificar, inclusive com informa,,6es que possibilitaram 0 contato pretendido para 0 enca-
minhamento do instrumento de coleta utilizado no estudo. Portanto, nao significa que esse e 0
numero exato de program as municipais e estaduais que se encontrava em implementa"ao no
Brasil.
4. Foram os seguintes os 45 munidpios identificados com program as municipais em imple-
menta<;ao: Aruja (SP), Barueri (SP), Bebedouro (SP), Belchn (PA), Bela Harizonte (MG), Betim (MG),
Blumenau (SC), Ca<;apava (SP) Campinas (SP), Catanduva (SP), Caxias do SuI (RS), Chapec6 (SC),
Ferraz de Vasconcelos (SP), Fortaleza (CE), Franca (SP), Goiiinia (GO) , GllaratingueM (SP) , Jabatica-
bal (SP) , Jundiaf (SP), Limeira (SP), Landrina (PR), Manalls (AM), Macaca (SP), Mundo Novo (MS),
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 147
146

b) Realiza~ao de uma Oficina Nacional, sendo convidados repre-
sentantes de todos os programas estaduais e municipais, tendo ou nao
respondido 0 instrumento de coleta. Esse evento, realizado na cidade de
Campinas/SP, em novembro de 2002, contou com a participa~ao de 62
pessoas que representaram 37 programas munic~pais e :st~duais de
varios Estados brasileiros e orientou-se pelos segumtes obJetlvos:
• Possibilitar troca de experiencias e informa~6es entre Programas
de Renda-Minima/Bolsa-Escola, em implementa~ao, de iniciati-
va de estados e munidpios brasileiros;
• Socializar as informa~6es levantadas sobre 0 conjunto dos pro-
gramas;
• Identificar impactos externos no desenvolvimento dos progra-
mas, particularmente os impactos dos programas federais nos
programas de iniciativa de Estados e munidpios;
• Complementar informa~6es para aprofundamento do estudo;
• Levantar elementos que permitam aprofundamento e analise do
conjunto de Programas em estudo;
• Identificar e avaliar mudan~as recentes no conjunto dos pro-
gramas;
• Contribuir para 0 avan~o e sistematiza~ao da Politic a Publica de
Renda-Minima/Bolsa-Escola no Brasil.
3.1 0 Perfil dos programas de Transferencia de Renda Estaduais e
MunicipalS em Implementa~ao
Nesse item sao apresentados os resultados do presente estudo,
buscando-se construir 0 perfil dos programas de Renda-Minima~Bolsa­
Escola, estaduais e municipais, em implementa<;ao no Brasil. E dado
destaque a identidade desses programas, sua caracteriza~ao, bern como
sao apontadas indica~6es sobre 0 processo de acompanhamento,
monitor amen to e avalia<;6es de impactos ja realizadas juntos aos
programas considerados.
3.1.1 Identidade dos Programas
A constru~ao da identidade dos programas brasileiros de transfe-
rencia de renda coloca, em primeiro plano, a propria forma de designa-
~ao desses programas. No presente estudo, conforme a tabela I, verifi-
cou-se que 40,5% apresentaram-se com a denomina~ao de programas
de Renda-Minima e 27% ostentaram a designa<;ao de Bolsa-Escola, sendo
que ambas as designa<;6es foram mantidas por 5,4% desses programas
e 24,3% adotaram outras designa<;6es. Educaqiio e Assistencia Social sao
as areas de vincula<;ao prioritarias dos programas, e as areas afins mais
indicadas foram: saude e trabalho, conforme Tabela 2.
A Tabela 2 demonstra que, mantidas, predominantemente, as de-
nomina<;6es de programas de Renda-Minima ou Bolsa-Escola, a vincula-
~ao institucional dos programas estaduais e municipais tern sido majo-
ritaria nas areas denominadas de Assistencia Social, Promo<;ao Social,
A<;ao Social, Bem-Estar Social (48,5%), seguindo-se da area de Educa<;ao
(27%); Trabalho e Renda e Desenvolvimento Social, cada uma com 10,8%;
Desenvolvimento Economico, com indica<;ao de 6,7% dos programas
municipais, alem de outras areas nao especificadas (29,7%). Trata-se, na
Tabela 1
Designa~ao dos Programas

Bolsa-Escola 1 14,3 9 30,0 10 27,0

Natal (RN), Osasco (SP), Ourinhos (SP), Paracatu (MG), Pindamonhangaba (SP) , P~racicaba (SP), Port~ Renda Minima 3 42,9 12 40,0 15 40,5
Alegre (RS), Presidente Bernardes (SP), Ribeirao Preto (SP), Recife (PE), Sales6pohs (SP)~ Sanlo Andre Bolsa-Escola e Renda Minima 0 0,0 2 6,7 2 5.4
(SP), Santos (SP), Siio Bernardo do Campo (SP) , Siio Carlos (SP), Siio ]osedos Campos (SP), Sao ~u{s (~A), Outras designa~6es 3 42,9 6 20,0 9 24,3
Siio Paulo (SP) Suzano (SP), Teresina (PI) e Viloria (ES) . Foram os seguintes os 10 Estados, mclumdo
Nao informou 0 0,0 3,3 1 2,7
o Distrito Fed~ral, identificados com programas estaduais: Amapa, Amazonas, Br~si1ia, Goias, Malo
Grosso do Sui, Minas Gerais, Rio Grande do Sui, Rio de Janeiro, Siio Paulo e Tocantms (o~ nomes de Total 7 100,0 30 100,0 37 100,0
Munidpios e Estados que se encontram em Wilico foram os que responderam a pesqUlsa). Fonte: pesquisa de campo, 2002.
 SILVA E SILVA' YAZBEK ' GIOVANNI POLiTiCA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC, XXI 149
148

Tabela 3
Tabela 2
Ano de inicio de implementa<;ao dos Programas
Area/setor de vincula<;ao institucional dos Programas

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30,0 10 27,0 14,3 9 30,0 10 27,0
Educa<;ao 1 14,3 9
2 28,6 3 10,0 5 13,5
Assistencia Social/promo<;ao
0 0,0 10 33,3 10 27,0
Social/A<;ao Social/Bem-Estar
2 28,6 15 36,7 13 48,S
Social/Desenvolvimento Social 0 0,0 6 20,0 6 16,2
2 28,6 2 6,7 4 10,8
Trabalho/Renda 2 28,6 5 16,7 7 18,9
0 0,0 2 6,7 2 5.4
Desenvolvimento Economico 1 14,3 0 0,0 1 2,7
6 85,7 5 16,7 11 29,7
outros 2 28,6 4 13,3 6 16,2
0 0,0 3 10,0 3 8,1
Nao informou 7 100,0 30 100,0 37 100,0
7 30 37
Total Fonte: Pesquisa de campo, 2002.
Fonte: Pesquisa de campo, 2002.

Independente da designac;ao adotada, dois aspectos sao marcantes

verdade, de uma vinculac;ao 16gica que reflete a hist6ria da implantac;ao
e conteudo dos programas. No caso dos municipais, aparece uma dis-
persao maior nessa vinculac;ao. Verificou-se, por conseguinte, que a vin-
culac;ao apontada se deve em parte ao desenho dos programas e suas
enfases. Mas tambem se pode atribuir esta dispersao a motivos da poH-
tica interna dos municipios, e seus pr6prios process os de formac;ao de
lideranc;as no campo das poHticas sociais.
Em relac;ao ao tempo inicial de implantac;ao dos programas em es-
tudo, tem-se que os programas estaduais foram implant ados mais tar-
diamente, ou seja, a partir de 1999. Ap6s a implantac;ao pioneira do pro-
grama do municipio de Campinas, em 1995, 0 surgimento de outros
programas municipais deu-se com forc;a na segunda metade da decada
de 1990. Isto pode significar urn razoavel aprendizado institucional, para
urn periodo que varia entre 5 e 8 anos de implantac;ao.
A Tabela 3, a seguir, demonstra, no tempo, a freqiiencia e 0 ritmo
de implementac;ao dos programas:
Em termos da abrangencia dos programas estaduais que respon-
deram ao estudo (7 dos 11 programas em implementac;ao), 4 cobrem
100% de seus municipios (Amapa, Goias, Mato Grosso do SuI e Sao
Paulo). Em numeros absolutos, e coberto pelos programas estaduais urn
total de 1.131 municipios, 0 que representa cerca de 20% dos 5.561 mu-
nicipios brasileiros.
no desenho desses programas: a ideia de uma articulac;ao entre uma
transferencia monetaria, como beneficio dire to e imediato atribuido as
familias pobres e a politica educacional direcionada as crianc;as e adoles-
cente~ dessas familias. Isso significa que a originalidade desses progra-
mas e voltar-se para a manutenc;ao de crianc;as e adolescentes nas esco-
Jas. 0 pressuposto e de que uma transferencia monetaria a familias po-
bres permite-lhes ter seus filhos fora das ruas e de trabalhos penosos,
degra~antes : preco~e~, enquanto permanecem na escola, interrompen-
do aSSlm 0 clfculo VICIOSO de reproduc;ao da pobreza. Segundo 0 dese-
~o desses programas, essas crianc;as tern, ao mesmo tempo, a possibi-
hdade de acesso a servi<,;:os basicos de saude, e os adultos das familias
tern a possibilidade de ser alfabetizados quando analfabetos, bern como
~e partici~ar em programas de qualificac;ao profissional, de grupos s6-
clo-educatlvos e ser encaminhados para atendimento em outros servi-
c;os sociais que atendam as necessidades basic as das familias.
E tambem importante, nesse esforc;o de construc;ao da identidade
dos Programas de Transferencia de Renda, situa-Ios no ambito do Siste-
n:a ABr~sileir~ de Protec;ao Social enquanto programas no campo da As-
slstenCla Social, por serem implementados independentemente de con-
tribuic;ao previa. Nesse sentido, podem ostentar uma perspectiva COffi-
p~ns.at6~i~ e resi~ua~ ou podem orientar-se por uma perspectiva
dlstnbutlvlsta/ redlstnbutivista.
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' II 1 ! ":" l\."C I
 SILVA E SILVA' VAZBEK • CIOVANNI POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 151
150

Como indicado anteriormente, os programas de Renda-Minimal <;ao, em 2002, no Brasit conforme ja mencionado na introdw:;ao desse
Bolsa-Escola come<;aram a ser implantados efetivamente a partir de 1995, texto. Assim, os programas municipais apresentam a seguinte distribui-
quando se passou a registrar urn numero crescente de propostas de ori- <;ao segundo 0 estado e regiao do pais:
gem municipal e estadual.
A partir de 2001, com a implanta<;ao do Bolsa-Escola federal, os
Tabela 4
programas de iniciativa municipal e estadual sao diretamente afetados. Distribuh;ao dos Programas Municipais de Renda Mfnima/Bolsa-Escola
No presente estudo foram identificadas as seguintes situa<;6es: desati- em Implementa«;ao por Estados e Regi6es do Pais
va<;ao de programas ja em implementa<;ao, principalmente em munid- Estado Reglao Numero de %
pios que apresentam menores or<;amentos. Nesses municipios, os pro- programas
gramas vern sendo substituidos pelo programa federal, bern como pare- Sao Paulo Sudeste 27 60,1
ce vir ocorrendo uma desacelera<;ao de iniciativas para cria<;ao de novos Minas Gerais Sudeste 3 6,1
programas, tanto por parte de Estados como de munidpios, conside- Rio Grande do Sui Sui 2 4,5
rando que ja implantaram programas similares federais; existencia pa- Espirito Santo Sudeste 1 2,2
ralela de programas municipais, estaduais e federais, adotando benefi- Santa Catarina Sui 2 4,5
cios com valores diferenciados; articula<;ao do programa Bolsa-Escola Parana Sui 1 2,2
federal com similares municipais, mais especificamente, no caso de Mato Grosso Centro-Oeste 1 2,2
municipios que tern or<;amentos mais elevados, como Sao Paulo, Porto GOias Centro-Oeste 1 2,2
Alegre e Belo Horizonte, com complementa<;ao do valor do beneficio Para Norte 1 2,2
dos programas federais com recursos dos municipios, entre outros. Amazonas Norte 1 2,2

Para realiza<;ao do presente estudo, verificou-se que 0 acompanha- Piaui Nordeste 1 2,2
Pernambuco Nordeste 1 2,2
mento dos programas estaduais e principalmente municipais, desde de
Rio Grande do Norte Nordeste 1 2,2
1995, revela uma trajet6ria de muita instabilidade, 0 que se expressa por
Ceara Nordeste 1 2,2
acrescimo e desativa<;ao de programas, sendo quase impossivel urn acom-
Maranhao Nordeste 1 2,2
panhamento atualizado dessa complexa dinamica, que inclui propostas
Total 45 100
em debate para sua formula<;ao, propostas em tramita<;ao para aprova-
Fonte: PesqUisa de campo 2002.
<;ao, programas aprovados e nao implementados e aprovados e em im-
plementa<;ao, alem daqueles que foram desativados ou apenas suspen-
sos por urn determinado periodo.
Considerando essas dificuldades, nao se tern a pretensao, nesse A tabela acima revela a grande concentra<;ao dos programas de
estudo, de ter incluido todos os programas municipais e estaduais, como Renda-Mfnima/Bolsa-Escola de iniciativa municipal no Estado de Sao
ja mencionamos anteriormente, tendo sido possivel identificar urn total Paulo, com 60)% do total dos programas e nas Regi6es Sudeste e Sut
de 45 programas municipais e 11 programas estaduais5 em implementa- com 79,6% do total dos programas considerados. Esses dados revel am

5. Registra-se, por exemplo, a existencia de urn programa estadual em desenvolvimento no tratar cad a programa separadamente, mas de elaborar urn perfil geral desses programas no Brasil
Estado de Alagoas s6 identificado durante a divulgac;ao da Oficina Nacional com a participac;ao e desenvolver uma problematizac;ao sobre suas tendencias e caracteristicas gerais, a nao inc1usao
dos Programas de Renda Minima/Bolsa-Escola para discus sao do presente texto, totalizando, as- de algum programa no estudo nao altera seus resultados, posto que trabalhamos com uma amos-
sim, 11 programas de iniciativa de estados brasileiros. Todavia, como nao temos a pretensao de tra altamente representativa.
I
152 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
153

que somente os municipios dos estados mais desenvolvidos e com uma
menor concentrac;ao relativa de populac;ao situ ada abaixo da linha de
pobreza e que apresentam condic;oes de manter esses programas. 1sso
significa que sao aqueles municipios com maiores possibilidades orc;a-
mentarias que mantem urn programa municipal custeado com recursos
locais. 1sto faz com que a presenc;a dos govemos estaduais e federal seja
imprescindivel na manutenc;ao dos programas de Transferencia de Ren-
da nos municipios brasileiros. A propria cronologia de implantac;ao (d.
Tabela 3) mostra a importancia do efeito demonstrac;ao desencadeado
pelas experiencias pioneiras. Por outro lado, e necessario considerar que,
mesmo a grande maioria desses municipios mantem seus programas
com metas de atendimento ainda muito distanciadas da quantidade de
familias que atendem aos criterios de elegibilidade para acesso aos pro-
gramas em relac;ao ao publico-alvo, alem do que se verifica a falta de
ampliac;ao dessas metas ao longo do tempo de implementac;ao dos pro-
gramas, bern como a manutenc;ao do valor monetario dos beneficios,
sem a devida atualizac;ao. 1sso revela 0 grande limite dos programas de
iniciativa dos municipios brasileiros em termos quantitativos; sem con-
siderar ainda 0 carater restritivo e focalizador dos criterios de elegibili-
dade adotados nesses programas. Convem tambem registrar que so fo-
ram identificadas 12 das 27 capitais brasileiras com programas de Ren-
da-Minima/Bolsa-Escola de iniciativa municipal em implementac;ao:
Belem, Belo Horizonte, Fortaleza, Goiania, Manaus, Natal, Porto Ale-
gre, Recife, Sao Luis, Sao Paulo, Teresina e Vitoria. Esses dados repre-
sentam menos da metade das capitais, reafirmando 0 carater limitado
dos programas municipais.
A tabela anterior revela, retirando Brasilia, a identificac;ao de 11
programas, 0 que significa que 42,30% dos estados brasileiros mantem
em implementac;ao programas de Renda-Minima/Bolsa-Escola, de sua
iniciativa. Todavia, is so nao significa que esses programas tenham al-
canc;ado todos os municipios integrantes do respectivo estado, sendo
que 0 presente estudo revela que 0 total de municipios atingido nos 11
estados e da ordem de 1.151 municipios, 0 que representa cerca de 20%
do total dos 5.561 municipios brasileiros. Esse aspecto quantitativo vern
reafirmar 0 que ja foi indicado, quando dos programas municipais, evi-
denciando que os programas municipais e estaduais sao limitados mui-
to rna is pelas possibilidades orc;amentarias e, naturalmente, pelas deci-
soes politicas, do que pelas reais necessidades identificadas em relac;ao
ao contingente de familias potencialmente alvos desses programas.

- 3.1.2 Caracteriza9aO dos Programas

Tabela 5
Distribuic;:ao dos Programas Estaduais de Renda Minima/Bolsa-Escola
em Implementac;:ao por Estados e Regioes do Pais No que se refere a caracterizac;ao dos Programas de Renda-Mini-
Estado Reglao ma/Bolsa-Escola de iniciativa de estados e municipios, em imp lemen-
Centro-Oeste Brasilia tac;ao, considerados no presente estudo, verificou-se, em principio, que
GOias todos eles foram criados por iniciativa do poder executivo, registrando-
Mato Grosso do Sui se uma variac;ao no que diz respeito ao instrumento legal de criac;ao,
Tocantins sendo que a maioria foi criada por leis, decretos ou leis e decretos (71,5%),
Nordeste Alagoas a
mas tambem se registrou criac;ao por resoluc;ao executiva. E preciso
Norte Amapa ressaltar aqui possiveis interferencias politico-eleitorais, particularmen-
Amazonas te quando se observa que no ana eleitoral de 1997 foram criadas 33%
Sudeste Minas Gerais dos programas municipais e, em 1999, (ano eleitoral na esfera federal),
Rio de Janeiro 28,6% dos programas estaduais.
Sao Paulo No caso dos programas municipais, predominam tambem a lei e 0
Sui Rio Grande do Sui decreto-lei como instrumentos de criac;ao. Nesses programas, embora
Fonte: Pesquisa de campo 2002. as iniciativas mais freqiientes tenham sido do poder executivo (46,7%),
154 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POL/TICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
155

outros casos foram de iniciativa do legislativo 16,7%, sendo que os de- derado fator determinante para 0 desenvolvimento desses programas 0
mais programas nao responderam a essa questao. carater democratico-popular principalmente dos governos petistas.
Em rela<;ao ao instrumento legal de regulamenta<;ao dos progra- A Tabela 7 indica a diferen<;a de objetivos preconizados pelos pro-
mas, tanto os estaduais como municipais foram regulamentados por gramas estaduais e pelos municipais.
Decreto ou Porta ria, nao havendo informa<;ao nesse aspecto por 24,3%
dos programas.
Do ponto de vista da iniciativa da cria<;ao dos programas por pro- Tabela 7
Objetivos dos Programas
posi<;ao de partidos politicos, registrou-se significativa preponderancia
de iniciativas do Partido dos Trabalhadores - PT, com 43,2% das inicia-
tivas, seguido pelo Partido Social-Democnltico Brasileiro - PSDB, com
de 24,3%, Partido Social-Democnitico - PSB (8,1%), Partido da Frente Contribulr para inclusao social 2 28,6 5 16,7 7 18,9
Garantir uma renda minima 3 42,9 14
Liberal - PFL, com 5,4% e Partido Democnitico Trabalhista - PDT, 46,7 17 45,9
Estimular para autonomiza~ao
Partido Nacional Municipalista - PNM, e numa a<;ao conjunta 0 PT eo da familia 2 28,6 6 20,0 8 21,6
Partido Progressista Brasileiro - PPB, estes ultimos, cada urn com 2,7% Atender as necessidades bclsicas
de autoria das propostas. Nao apresentaram informa<;5es a essa ques- da familia 2 28,6 2 6,7 4 10,8
tao 10,8% dos programas estaduais e municipais. Entendemos que esse Melhorar as condi~6es de vida
aspecto merece estudos espedficos, sobretudo para identifica<;ao da da familia 1 14,3 5 16,7 6 16,2
matriz ideol6gica de inspira<;ao desses programas. Proteger os direitos da crian~a
e adolescentes segundo ECA
Hi que se ressaltar a presen<;a da participa<;ao popular na iniciativa (situa~ao de risco) 3 42 ,9 11 36,7 14 37,8
de cria<;ao desses programas, representado por press5es e demand as de Combater 0 trabalho infantil 1 14,3 4 13,3 5 13,5
movimentos sociais e a realiza<;ao de audiencias publicas, sendo consi- Permitir acesso e permanencia
das crian~as e adolescentes
nas escolas 3 42,9 20 66,7 23 62,2
Nao informou 0 0,0 1 3,3 1
Tabela 6 2,7
Partido politico proponente dos projetos para cria~ao dos Programas Total 7 30 37
Fonte: Pesquisa de campo, 2002.

PT 2 28,6 14 46,7 16 43,2

PSDB 2 28,6 7 23,3 9 24,3 No que diz respeito aos objetivos, os programas estaduais destaca-
PSB 2 28,6 1 3,3 3 8,1 ram, com maior freqiiencia, garantir renda-minima a familias pobres e
PDT 0 0,0 3,3 1 2,7
garantir prote<;ao a crian<;a e ao adolescente em situa<;ao de risco, con-
PFL 1 14,3 1 3,3 2 5,4
forme prescreve 0 Estatuto da Crian<;a e do Adolescente. Ambos os obje-
PNM 0 0,0 1 3,3 1 2,7
tivos aparecem em 42,9% dos programas. Aparecem tambem como obje-
PT/PPB 0 0,0 1 3,3 2,7
tivos dos programas estaduais: garantir 0 acesso e permanencia das crian-
Nao informou 0 0,0 4 13,3 4 10,8
<;as na escola (42,9%) e atender necessidades basicas das familias (28,6%).
Total 7 100,0 30 100,0 37 100,0
Objetivos como: possibilitar a permanencia e 0 sucesso da crian<;a na
Fonte: Pesquisa de campo, 2002 .
escola; a emancipa<;ao financeira e cidada das familias e a erradica<;ao
156 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
do trabalho infantil nao for am explicitados pelos informantes, talvez
por serem considerados intrinsecos a esses programas.
Os programas municipais apresentam uma configura<;ao diferente
quanta aos objetivos. Embora, como os programas estaduais, tenham
tambem como objetivos mais presentes oferecer uma transferencia mo-
netaria a familias empobrecidas e proteger a crian<;a e 0 adolescente,
destaca-se, ainda, possibilitar 0 acesso e a permanencia das crian<;as na
escola (66,7%). Embora nao tenha sido citado, e importante se destacar a
possibilidade de aces so a documenta<;ao pessoal, visto que muitos usua-
rios nao possuem documentos pessoais ao ingressarem nos programas.
Em rela<;ao aos beneficios e servi<;os oferecidos pelos programas, a
transferencia monetaria aparece como 0 beneficio mais significativo,
explicitado por 57,1 % dos programas estaduais e 33,3% dos programas
municipais; to davia, ha que se considerar que, na realidade, todos os
programas ofere cern esse beneficio, na medida em que a transferencia
moneta ria e elemento definidor dos Programas de Transferencia de Ren-
da. 0 trabalho socio-educativo, com as familias das crian<;as e adoles-
centes, e indicado, em segundo lugar, por 42,9% dos programas esta-
duais e por 36,7% dos programas municipais. Merecem destaque, no
ambito municipal, as atividades de habilita<;ao da familia para gera<;ao
de renda em 21,6% dos programas pesquisados. Realiza<;ao de ativida-
des complementares (recreativas, esportivas e culturais para crian~as e
adolescentes) e encaminhamentos para outros servi<;os da rede de aten-
dimento sao observados por 42,9% dos programas estaduais e 23,3%
dos programas municipais.
Em rela<;ao aos criterios para acesso aos programas, verificou-se,
nos programas estaduais, referencia a renda per capita das familias, a
existencia de dependentes, ao tempo de residencia no municipio, exi-
gencia de freqiiencia a escola e a identifica<;ao de situa<;ao de vulnerabi-
lidade social. Quanto aos dependentes, os programas estaduais indica-
ram: ter dependentes de 0 a 7 anos de ida de, indicados por 42,9%; ter
dependentes de 7 a 14 anos, indicados por 85,7% e ter dependentes de
14 a 16 anos, indicados por 71,4% dos programas. Quanto a renda: ter
renda per capita igual ou inferior a R$ 50,00 (meio salario minimo) e cri-
terio em 42,9% dos programas estaduais e ter renda per capita superior a
R$ 50,00 e igual ou inferior a R$ 100,00 e criterio em 57,1 % dos demais
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
15:
programas estaduais. A residencia no municipio ha mais de 2 anos e
criterio em 42,9% dos programas estaduais e ha mais de 5 anos e criteria
para 14,3% dos programas estaduais. Freqiiencia a escola e a existencia
de filhos ou adultos portadores de deficiencia na familia e criterio em
28,6% dos program as estaduais, e encontrar-se em situa<;ao de vulnera-
bilidade social, em 14,3% dos mesmos programas. Nos municipios, os
criterios sao praticamente os mesmos. No que se refere aos dependen-
tes: t~r. d~pendentes de 7 a 14 anos e criterio em 86,7% dos programas
mUnICIpalS; ter dependentes de 0 a 7 an os e criterio em 46,7%, e ter
dep.end~ntes de 14 a 16 anos e criterio em 50%. Ter renda per capita igual
ou mfenor a R$ 50,00 (meio salario minimo) e criterio em 23,3% dos
programas municipais e renda superior a R$ 50,00 e igual ou inferior a
R$ .1~O,O.O, em 63,3~o ,d~s program as municipais. Quanto ao tempo de
resldencIa nos mUnIClplOS, 0 destaque foi dado a exigencia de residen-
cia no municipio ha mais de 3 anos (40%). A freqiiencia a escola e coloca-
da, explicita~entei como exigencia por 30% dos programas municipais,
embora esteJa presente em todos eles, e a vulnerabilidade social foi indi-
cada .por 20~/o dos ~rogramas municipais. Em apenas 1 municipio, a
familIa com Idoso, amda que sem crian<;a, e elegivel pelo programa. Em
res~o, sao identificados tres criterios basicos para elegibilidade das
fa~1ias tanto nos programas estaduais como nos municipais: ter filhos
em Idade escolar, ter renda per capita familiar, predominantemente, de
meio salario minimo e residir no municipio onde 0 programa e imple-
mentado.
Estas observa<;6es ficam mais claras na tabela 8.
Aos criterios de elegibilidade, os programas acrescentam os criterios
de prioridade, permitindo restringir ainda mais 0 numero de famflias a
s~rem a~endidas ~ par~i~ da disponibilidade or<;amentaria que, como ja
Vlmos, e sempre msuflclente para atender todas as familias mesmo a
part~r dos criterios de elegibilidade indicados pelos progra~as. Nesse
sentido: a ~amflia com m.aior numero de dependentes incapazes de prover
~eu propno sustento (ldosos, portadores de deficiencia, desnutri<;ao
mfantil~ droga~i~a~ etc.) tern prioridade em 51,4% dos programas
estaduals e munICIpals; a familia com maior numero de filhos e prioridade
para 32,4% dos programas estaduais e municipais; famflias com crian<;as
e adolescentes sob medida de protec;ao social ou medidas s6cio-
educativas (conforme 0 ECA) sao prioridade em 35,1 % dos programas
 ;)JLVI\ t ;)ILVI\ • Yf\LHt'" • uIUVA.I~I\l1
POLlTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 159

/ Tabela 8
Criterios de elegibilidade pobres como prioridade para seu atendimento. Destaca-se ainda que e
freqiiente serem selecionadas areas prioritarias para implantac;ao e
" ....... '."-' ' ,.
desenvolvimento dos programas nos municipios, destacando-se
," " " ..... , -.: :'
.... , ,lO . ' . .\, '." " ",-z, "
principalmente a prioridade atribuida a areas de maior concentrac;ao de
Ter dependentes de 0 a 7 anos 3 42,9 14 46,7 17 45,9
pobreza.
Ter dependentes de 7 a 14 anos 6 85,7 26 86,7 32 86,S
Ter dependentes de 14 a 16 anos 5 71,4 15 50,0 20 54,1 Todas as situac;6es eshlo descritas na Tabela 9 que se segue:
Ter renda per capita igual ou
inferior a R$50,OO 3 42,9 7 23,3 10 27,0
Ter renda per capita superior a Tabela 9
R$ 50,00 e igual ou inferior a Criterios de prioridade de atendimento associados aos criterios de elegibilidade
R$ 100,00 4 57,1 19 63,3 23 62,2 ' . , , ' . "":i,"
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Residir no municipio ha mais de
1 ana o 0,0 2 6,7 2 5,4
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Famflia com maior numero de filhos 2 28,6 16 33,3 12 32,4
Residir no municipio ha mais de
Familia com menor renda 2 28,6 8 26,7 10 27.0
2 anos 3 42,9 6 20,0 9 24,3
Famflia com maior numero de dependentes incapazes
Residir no municipio ha mais de de prover seu pr6prio sustento, impedidos de trabalhar
3 anos o 0,0 12 40,0 12 32,4 deflnitlva ou temporariamente Hdosos, portadores de
Residir no municipio ha mais de deficil3ncia, doen~as crOnicas, desnutri~ao infantil,
16,2 drogadi~ao) 4 57.1 15 50,0 19 51 .4
5 anos 1 14,3 5 16,7 6
Famflia com presen~a de viol~ncia domestica 1 14,3 3 10.0 4 10,8
. Encontrar-se em situac;ao de
vulnerabilidade social 14,3 6 20,0 7 18,9 Famflia monoparental 2 28,6 6 20,0 8 21.6
Estar frequentando a escola 2 28,6 9 30,0 11 29,7 Familia que possui situa~ao de desemprego dos adultos 1 14.3 5 16.7 6 16,2
Ter filhos/adultos porta do res de Situa~Oes de mendlcancia na famflia 0 0,0 2 6,7 2 5,4
deficiencias 2 28,6 5 16,7 7 18,9 Famflias com crian~as e adolescentes sob medida de
Familia com idoso ainda Que prote~ao social (artigo 101 - ECA) ou de adoiescentes
sob medidas s6cio-educativas (artigo 124 - ECA),
sem crianc;a o 0,0 3,3 1 2,7
encaminhados pelo Conselho Tutelar, Julzado de
Individuos acima de 21 anos o 0,0 3,3 2,7 Infancia e Juventude, promotorla, 50S 3 42,9 10 33.3 13 35.1
Outros 2 28,6 4 13,3 6 16,2 RegiOes Identificadas como mais pobres e/ou com
maior indice de evasao escolar e/ou plores condi~Oes
Total 7 30 37 de habita~ao 1 14,3 20,0
6 7 18.9
Fonte: Pesquisa de campo, 2002. Famflia com presen~a de trabalho infantil 0 0,0 2 6.7 2 5.4
Nao informou 1 14,3 5 16,7 6 16,2
Total 7 - 30 - 37 -
estaduais e municipais; famflias com menor renda sao prioridade em Fonte: pesqulsa de campo. 2002.
27% dos programas estaduais e municipais. Familias monoparentais,
familias com situac;ao de desemprego, familias com trabalho infantil,
em situaC;ao de mendicancia, em situac;6es de violencia e vivendo em Sobre OS procedimentos para inclusao das familias nos programas,
regi6es identificadas como mais pobres ou com alto grau de evasao as respostas dadas pelos informantes apontaram procedimentos de di-
escolar tambem aparecem como prioridades para atendimento por parte ferentes naturezas: administrativos, tecnicos e politicos. Assim, apare-
de alguns programas. Verifica-se que sao acrescidas aos criterios de cem, sem hierarquizac;ao, des de atividades de encaminhamentos de fa-
elegibilidade variadas situac;6es de vulnerabilidade social das familias milias por Organiza<;6es Governamentais, Organizac;6es Nao-Governa-
 POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 161
SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
160
TabeJa 10
mentais, Juizado da Infancia e Juventude, Conselho Tutelar, Promoto- Procedimentos para inclusao das famllias nos Programas
ria, ate 0 preenchimento de fichas cadastrais, a apresenta<;ao e analise ' •. t ' ,; . , ' 1' . )'
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de documenta<;ao, 0 estudo socioeconomico realizado por tecnicos - as

visitas domiciliares (54,1%) sao a pratica mais recorrente; a c1assifica<;ao Preenchimento da uma ficha de cadastro 1 14.3 B . 26.7 9 24.3
e avalia<;ao das familias; a defini<;ao de metas e de areas selecionadas; as Apresenta<;:ao e an~lise da documenta<;:ao exigida o 0.0 9 30.0 9 24.3
Estudo s6cio·econOmlco realizado por tecnicos 2 2B.6 6 20.0 8 21.6
tarefas de alimenta<;ao do Banco de dados (digita<;ao de fichas de inscri-
<;13.0 e de fichas de cadastro). Portanto, nessa resposta, os informantes Preenchlmento de uma ficha de Inscri<;:ao em
entrevista individual 14.3 5 16,7 6 16.2
apresentaram tudo 0 que fazem para inc1uir as familias, atribuindo 0 Classlfica<;:ao das familias atraves de sistema
mesmo peso. Todavia, e possivel destacar tres dimensoes nas informa- Informatlzado o 0.0 7 23.3 7 18.9
<;oes prestadas nesse quesito: a dimensao de articula<;ao entre diferentes Encaminhamento de famillas pelo Julzado da Infancia
e Juventude. Conselho Tutelar. Promotoria o 0.0 5 16.7 5 13.5
instancias expressa pelos diversos encaminhamentos das familias; a di-
Inscrl<;:ao no plantao social o 0.0 5 16.7 5 13.5
mensao representada pelas atividades administrativas e gestionarias dos pontua<;:ao e pre·sele<;:ao das familias inscritas 14.3 6 20.0 7 18.9
programas; a dimensao de estudo, avalia<;ao e acompanhamento das Visltas domlcillares (colher Informa<;:Oes para inscri<;ao.
condi<;oes socioeconomicas das familias com vistas a sua inc1usao (ou confer/lncla de cadastro e para inclusao no programa) 5 71,4 15 50,0 20 54.1
Avalia<;:ao da IIstagem das familias seleclonadas e
nao) no programa. definl<;ao de prioridade para atendlmento 14.3 5 16,7 6 16.2
Os dados quantitativos podem esc1arecer ainda mais estes procedi- Divulga<;ao da IIstagem de famfilas seleclonadas o 0,0 5 16.7 5 13,5
mentos (Tabela 10). Encaminhamento de famillas pelos programas de ONGs
e OOs (escolas, programas de prote<;ao social etc) o 0,0 4 13.3 4 10,8
Sobre os beneficiarios dos programas, os informantes destacaram a
Definl<;ao previa de Meta de Atendlmento o 0.0 3 10.0 3 8,1
familia como seu maior beneficiario, tanto dos programas estaduais
Definl<;ao das ~reas selecionadas o 0.0 3 10.0 3 8.1
(85,7%) como dos municipais (90%). Em dois programas municipais, 0 o 0.0 2 6.7 2 5.4
Inscri<;ao nas escolas
beneficiario e a familia e 0 individuo, e em urn programa estadual e em IIlImenta<;:ao do Banco de Dados (digita<;:iio das fichas
urn programa municipal, 0 beneficiario e apenas 0 individuo. Essa foca- de Inscri<;:ao) 2 28.6 3.3 3 8.1
liza<;ao na familia por parte dos programas e compativel com uma ten- Alimenta<;ao de Banco de Dados (diglta<;:iio das fichas
de cadastro) o 0.0 2 6.7 2 5.4
dencia historicamente observavel nas politicas assistenciais brasileiras
lista de Espera de famllias classificadas o 0.0 2 6.7 2 5.4
que colo cam 0 grupo familiar no centro de seu nuc1eo de a<;ao. Divulga<;:ao e abertura de Inscri<;:ao na comunidade e
No que se refere aos valores monetarios dos beneficios, verificou- nas escolas o 0.0 3.3 1 2.7
Nao informou I informa<;:ao Incompleta 2 28.6 3 10.0 5 13.5
se a prevalencia de menores valores nos programas estaduais. Assim,
Total 7 30 37
em 57,2% dos programas estaduais 0 beneficio e de ate R$ 100,00 por
Fonte: Pesqulsa de campo. 2002.
mes, sendo que, em metade destes, 0 beneficio e de ate R$ 50,00.
Nos programas municipais, estao os maiores valores pagos como
beneficio monetario, sendo a faixa de R$ 101,00 a R$ 150,00 observada
em 36,7% destes programas, e a faixa de R$ 151,00 a R$ 200,00, encon- . Sobr~ OS
criterios para fixaC;ao dos valores monetarios dos benefi-
ClOS, a ~aIor parte dos programas nao informou (57,1 % dos programas
trada em 23,3% dos programas municipais.
estaduals e 66?% d~s .municipais). Entre os que informaram, 0 criterio
Apenas 8,1% programas estaduais e municipais apresentaram 0
prevalecente. e 0 salano minimo, com indicaC;ao de 29,7% dos ro ra-
valor do beneficio monetario acima de R$ 200,00 (ver Tabela 11).
mas estaduaIs e mlmicipais. p g
/
162 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
POLlTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
16,
Tabela 11
Valor do beneficio moneta rio transferido as famllias presen<;a de 5,4% de voluntarios compondo 0 quadro de responsaveiE
' ,

" E~taCiual MLJi1i~ljJai , , T6t~i

",
.," .1,
, ' , "
pelo cadastramento das familias, dado que se revela compativel com as
. ,', .;,' ,'.
; ,
,N . ',%' 1'\1,' % I'Ii "
"
% atuais tendencias do Sistema Brasileiro de Prote<;ao Social. Ressalta-se
Ate R$ 50,00 2 28,6 3 10,0 5 13,5 que 13,5% da responsabilidade pelo cadastramento sao realizadas por
De R$ 51,00 a R$ 100,00 2 28,6 2 6,7 4 10,8 outros agentes.
De R$ 101,00 a R$ 150.00 2 28,6 11 36,7 13 35,1
Sobre a principal forma de aces so ao beneficio monetario, foi indi-
De R$ 151,00 a R$ 200,00 0 0,0 7 23,3 7 18,9
cado 0 usa do cartao magnetico (45,9%), forma que em principio pode
Mais de R$ 200,00 1 14,3 2 6,7 3 8,1
possibilitar maior autonomia e independencia do beneficiario. 0 che-
Nao informou 0 0,0 5 16,7 5 13,5
que nominal (21,6%) e 0 boleto bancario (13,5%) tambem sao utilizados,
Total 7 100,0 30 100,0 37 100,0
podendo tanto permitir autonomia ou possibilitar rela<;5es clientelistas
Fonte: Pesquisa de campo, 2002.
e de dependencia, conforme e feito 0 repasse para 0 usuario do progra-
rna. Ainda foi revelado que 10,8% dos programas utilizam outras for-
mas de pagamento, sem que essas formas tenham sido explicitadas.
Alem da transferencia monetaria enquanto beneficio principal, foi Fica, no entanto, clara a tendencia de utiliza<;ao do cartao magnetico por
suas vantagens operacionais.
evidenciado que urn numero significativo de Programa~ v~m buscando
oferecer outros beneficios a seus usuarios, com pre~ale~cIa par.a :nc~­ Em rela<;ao ao tempo de dura<;ao dos programas, 56,8% dos pro-
minhamentos a program as de saude, educa<;ao, hablta<;ao e asslstenCIa gramas estaduais e municipais apresentaram 12 meses como tempo de
. I (54 1°,{) Destacaram-se tamb em ' encaminhamentos para curs os dura<;ao inicial do beneficio e 13,5% destes ofereciam 0 beneficio pelo
SOCIa , 0. d minhamentos
de qualifica<;ao profissional (45,9%) que, soma os a enca periodo entre 18 e 24 meses. Este dado indica que 64,9% dos programas
para curso S de alfabetizarao 'l"
de jovens e adultos (18,9%), perfazen: urn
Amda tern como tempo de dura<;ao do beneficio urn periodo que vai de 12 a 24
total de 64 8% de Programas que encaminharam para cursos. , meses. Apenas 2 programas, urn municipal e outro estadual vinculam 0
,
29,7% dos Programas encam inh t
aram para ou ~ os programas
. de gera- -tempo de dura<;ao do beneficio a idade dos filhos ate 14/16 anos. Obser-
ao de trabalho e renda. As a<;5es s6cio-educahvas, parhcularme~te os va-se, ainda, que apenas urn Programa municipal informou ser a dura-
<; os de acompanhamento familiar, tambem alcan<;aram 57,1 dos y~ <;ao do beneficio relacionada a persistencia das condi<;5es de vulnerabi-
grup
Programas est a d ums
. e 36,7°/10 dos Programas municipais. Este conJunto lidade de seus usuarios, 0 que poderia permitir uma ultrapassagem do
de a<;5es possibilita verificar urn esfor<;o de articul~<;ao com outros pro~ carater residual e compensat6rio da transferencia monetaria no atual
ramas e politicas, 0 que pode potencializar seus lmpactos para a me contexto de nossa sociedade. Tem-se que a questao do tempo de perma-
~oria das condi~6esde vida da popula~ao
que a eles recorre:",. Ob::~ nencia das familias nos program as, embora venha se verificando certa
vou-se que 16,20110 dos programas nao apresentaram informa<;oes _ ac I flexibilidade, ainda representa uma questao central a ser considerada.
de outros beneficios que ofere<;am. 0 acesso a documen~a<;ao pessoa, Em rela<;ao aos motivos para desligamento dos programas, uma
embora nao tenha sido destacado, pode tambem ser consIder ado como das principais raz5es apontadas pelos program as estaduais e munici-
urn beneficio proporcionado pelos programas estudados. pais (78,4%) e 0 nao cumprimento dos compromissos exigidos, como
o estudo evidenciou que 0 cadastro das familias esta sob a ~espon- freqiiencia da crian<;a a escola, freqiiencia a reuni5es e retirada da crian-
sabilidade da equipe tecmca , . d os Programas (73°,{) ° ou das. eqmpes
dONG de <;a de trabalho infantil. Foi tambem apontado pelo conjunto dos progra-
outras secretarias (24,3%). Essa a<;ao e executada por eqmpes e_ s mas como outro relevante motivo a mudan<;a de domicilio municipal
(13,5%), estagiarios (8,1%) e tambem voluntarios. Chama aten<;ao essa (59,5%). Estes dois conjuntos de motivos para 0 desligamento dos Pro-
gramas deixam entrever algumas caracteristicas das situa<;6es de extre-
164 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POlfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
165
rna pobreza e precariza<;ao (nao apenas material) das condi<;6es de vida
oferece~ ?e.neficio enquanto a familia precisar ou que apresentam
0
dessa popula<;ao, que nao consegue responder as exigencias dos pro-
tempo rndefrnldo para esta oferta, perfazem juntos urn total de 20%, 0
gramas sociais destinados a apoiar sua (re)inser<;ao social e muitas ve-
que pode expressar uma tentativa de supera<;ao dos limites desses pro-
zes sequer apresenta estabilidade de mora?ia, uma das quest6es cruciais gramas.
para a concretiza<;ao da cidadania social. E necessario ter presente a po-
Veja a tabela 12:
breza como condi<;ao cronica, multifacetada e expressando-se em dife-
rentes dimens6es da sociabilidade humana. Nessa me sma dire<;ao, fo-
ram destacadas as informa<;6es falsas como razao para 0 desligamento
em 29,7% dos programas estaduais e municipais. Tabela 12
Periodo renovclvel para permanencia das famflias nos Programas
Deve ser reafirmado, portanto que 0 desligamento das famflias e
uma das quest6es mais criticas dos Programas de Transferencia de Ren-
da por se direcionar para grupos familiares com baixa capacidade e baixa
k·~f':i;;~:'~~j·t~~~f;,i : ·~·Hi3~i. ~(~'~~~~;·rt. :;:~ft~;· : ~'r~~~:;\:'
4 meses 0 0,0 1 4,3 1 3,3
possibilidade de autonomiza<;ao economica, dada sua insen;ao cronica na
6 meses 0 0,0 4 17,4 4 13,3
pobreza e seu baixo myel de instru<;ao e de qualifica<;ao profissional.
12 meses 4 57,1 11 47,8 15 50,0
Como aspecto positivo, no conjunto de motivos para 0 desligamento Indefinido 2
dos programas, destacou-se, por parte do conjunto dos programas esta- Enquanto a familia precisar 0
duais e municipais, a indica<;ao do aurnento da renda per capita familiar, Ate completar 15 anos 0
com indica<;ao de 51,4% desses programas, 0 que pode sugerir busca de 6 meses ou 1 ana
possiveis ultrapassagens das marcas residuais dos programas e 0 inicio Nao informou o
de reversao das condi<;6es que leva ram a procura do beneficio. Mas como Total 7
se sabe, do ponto de vista do conjunto das famflias e nao de cas os isola- Fonte: Pesquisa de campo, 2002.
dos, isso depende da retomada da ado<;ao de uma politica economic a de
crescimento da economia, de distribui<;ao de renda, de valoriza<;ao da
renda do trabalho e de gera<;ao de emprego e renda.
Conforme as informa<;5es prestadas, a prorroga<;ao do beneficio e Em rela<;ao aos mecanismos adotados para renova<;ao do beneficio
possivel em 81,1% dos programas estaduais e munici?~i~ contra 16,2% a principal indica<;ao coube it avalia<;ao socioeconomica das familias rea~
de programas municipais que nao consideram a posslblhdade de pror- lizada pela equipe tecnica do Programa ou por comissao externa com
roga<;ao. Esta possibilidade, com grande predominio no conjunto dos indica<;ao de 65,5% dos programas estaduais e municipais. Recor:eram
p rogramas, tanto pode expressar, por parte destes, a busca de supera- ao recadastramento socioeconomico informatizado apenas 6,7% dos
<;ao de caracterlsticas emergenciais, compensat6rias e residuais da trans- programas estaduais e municipais. Chama aten<;ao, nesses dados, 0 fato
ferencia moneta ria, como pode revelar urna popula<;ao em pobreza cro- de 30% de todos os programas nao apresentarem informa<;6es sobre os
nica, dependente e sem condi<;6es de alavancar sua pr6pria emancipa- mecanismos adotados para renovar 0 beneficio.
<;ao. Revela ainda uma possivel desarticula<;ao destes programas com
outras politicas e a<;6es no campo da prote<;ao social. . 0 criteri? :nai~ ~t~1i~ado para renova<;ao do beneficio e a persisten-
CIa das condl<;oes rnlclalS, que permitiram a inser<;ao nos programas.
No caso de possibilidade de renova<;ao do beneficio, 0 periodo Este crite.ri.o e. utilizado por 71,4% dos programas estaduais e por 60,9%
renovavel predominante no conjunto dos programas e 0 de 12 meses
d~s ,~umclpa~s. A emergencia de novas situa<;6es de risco aparece como
(50%), vindo a seguir 0 periodo de 6 meses (13,3%). Os programas que
cnteno em 13 Yo apenas nos programas municipais; a cumprimento par
166 SilVA E SilVA' YAZBEK • GIOVANNI POliTICA SOCIAL BRASllEIRA NO SEC. XXI 167

parte da familia dos objetivos do programa em outros 8,7% dos mesmos Sobre a presenc;a de exigencias contratuais de compromisso dos
programas e 0 inicio de atividade de gerac;ao de renda foi indicado ape- beneficiarios como contrapartida para inserc;ao nos programas, vern se
nas por 4,3% dos programas municipais, 0 que representa somente urn constituindo uma caracteristica central dos Programas de Transferencia
programa. Criterios que levaram em considerac;ao familias que possuam de Renda na experiencia brasileira em seus diferentes niveis: federal,
membros que necessitem de cuidados especiais, com indicac;ao de 8% estadual e municipal. No nlvel federal, a excec;ao e 0 Beneficio de Presta-
dos programas municipais; que tenham membros com idade superior a c;ao Continuada - BPC, destinado a idosos e a portadores de deficien-
60 anos, foi indicado apenas por urn programa estadual; que tenham cia, previsto na Lei Organica da Assish~ncia Social- LOAS. No ambito
seu chefe preso indicado por urn programa municipal ou que estejam dos programas municipais e estaduais, apenas urn programa estadual e
construindo sua moradia. dois programas municipais nao apresentaram exigencias contratuais.
Convem ressaltar que a contrapartida exigida pelos programas e
Conforme e possivel verificar pelos criterios indicados para reno-
justificada como uma estrategia para permitir 0 alcance dos objetivos
vac;ao do beneficio monetario mais elencados pelos programas (Tabela
propostos,
11), a referencia predominante esta sempre relacionada as cronicas con-
dic;5es de risco e vulnerabilidade que caracterizam as condic;5es de vida Ainda conforme as informaC;5es coletadas, a principal contraparti-
da colocada para as familias beneficiarias vern sendo a exigencia de fre-
das familias usuarias desses programas, sendo a prorrogac;ao para per-
qiiencia a escola para as crianc;as, explicitada por 75,7% dos programas
manencia das familias nos programas, de modo geral, responsabilidade
estaduais e municipais, Alem da freqiiencia a escola, a garantia do su-
da equipe tecnica e dos gestores do Programa ou de outros representan-
cesso escolar apareceu como exigencia em tres programas municipais
tes do Executivo.
(ver Tabela 12).
Outras exigencias, muitas delas apresentadas concomitantemente,
TabeJa 13 referiram-se a participac;ao em atividades s6cio-educativas (37,8%), em
Criterios adotados para renovac;ao do beneficio atividades complementares para adultos (29,7%), e para crianc;as e ado-

"',. ' .' ', ' :;': ,\~:',r~:.\;,., ,',,: " ::',~ ,;:,~~,,:\;"'~ ;;: ,;j'f~i~,1;,:: i; :)~Nt;~'~~,J,:; : : ',;:~'r~;~~; ::,;" les-centes (18,9%). A proibic;ao do trabalho infantil e outra exigencia ex-
plicitamente colocada por 21,6% dos programas municipais e estaduais.
Desqualifical;ao para 0 trabalho 0 0,0 2 8,7 2 6,7 Urn conjunto de outras exigencias contratuais relacionadas a vaci-
Membros da familia que necessitem de cuidados nac;ao, violencia domestica e situac;5es de discriminac;ao apareceram em
especiais 14,3 2 8,7 3 10,0
40% de programas estaduais e municipais.
Famflia composta por membros com idade
superior a 60 anos 14,3 o 0,0 3,3 Uma contrapartida que merece atenc;ao e a exigencia de aplicac;ao do
Chefe de famflia cumprindo pena de reclusao 0 0,0 4,3 3,3 beneficio para atender necessidades gerais. Essa exigencia traz embutido
Familia aguardando atendimento em outro o risco de "policiar as familias" e interferir em sua autonomia, bern como
programa de assistencia 0 0,0 4,3 3,3
Familia que esteja construindo moradia 0 0 ,0 4,3 3,3
de ampliar excessivamente 0 aparato burocratico de focalizac;ao.
Persistencia das condil;oes iniciais 5 71.4 14 60,9 19 63,3 Ha que considerar que a contrapartida constitui uma questao pole-
Nova situal;ao de risco 0 0,0 3 13,0 3 10,0 mica, pois, obscurece a dimensao constitucional do direito a sobrevi-
Iniciando atlvidade de geral;ao de renda 0 0 ,0 4,3 3,3 vencia digna, independentemente de qualquer "merecimento" para obte-
Familia cumprindo os objetivos do programa 0 0,0 2 8,7 2 6,7 la, Apesar disso, parece estar funcionando como mecanismo de prote-
Nao informou 0 0 ,0 2 8,7 2 6,7 c;ao aos direitos de crianc;as e adolescentes, como a educac;ao e ao nao
Total 7 23 30 trabalho, assim como, ao que tudo indica, vern propiciando situac;5es de
Fonte: Pesquisa de campo , 2002. carater s6cio-educativo para os beneficiarios dos programas,
168 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 16

TabeJa 14
Exigencias contratuais de compromisso dos beneficiarios como contra partida Visualize esses dados na Tabela 15:

TabeJa 15
Garantir frequencia das crianl;as aescola 5 71,4 23 76,7 28 75,7
Articulal;ao entre os Programas de RM/BE e outros programas
Garantir sucesso das crianl;as na escola 0 0,0 3 10,0 3 8,1
:'" ," ','" ,: ," ~ ,'" / :"~~:, ~ :' '))'. ;;,;'(,;,' :'::'" ;,' : ~'~,t~#Mf;:(~ ;:'.' M~b!~ip~! " ,: "f: .fo~'ar ' j :' :,

Aplical;ao do beneficio para atender as

necessidades gerais 1 14,3 6 20,0 7 18,9 Y : '"X;!::!;;~: ",;:;.""J",,'!;,;:.'\\ . '" ,'.i ',':'" f!M':::;;,:, :%·;>:: :,/1"1". Y.: . ~ ,(r . ,,:;j't .'. :,:'%:,!,;,
participal;ao em atividades complementares Assistencia Social 3 42,9 11 36,7 14 37,8
para crianl;as e adolescentes 1 14,3 6 20,0 7 18,9 Saude (saude mental) 3 42,9 7 23,3 10 27,0
participal;ao em atividades complementares Cultura e Lazer 0 0,0 5 16,7 5 13,5
para adultos 4 57,1 7 23 ,3 11 29,7 Abastecimento 0 0,0 1 3,3 1 2,7
Nao permissao para que a crlanl;a/ Geral;ao de Trabalho e Renda 4 57,1 10 33,3 14 37,8
adolescente trabalhe 1 14,3 7 23,3 8 21,6
Educal;ao (alfabetizal;ao, creche) 3 42,9 6 20,0 9 24,3
Participal;ao em reunioes s6cio-educativas 3 42,9 11 36,7 14 37,8
Assistencia Judiciaria 1 14,3 3 10,0 4 10,8
Sem exigencias contratuais 1 14,3 2 6,7 3 8,1
Programas Comunitarios/ONGs 2 28,6 4 13,3 6 16,2
Outros (vacinal;ao, situal;oes de violencia
Habitagao 0 0,0 13 43,3 13 35,1
domestica, situal;oes de discriminal;ao) 4 57,1 11 36,7 15 40,S
Nao informou 1 14,3 2 6,7 3 8,1 Nao informou 1 14,3 10 33,3 11 29 ,7
Total 7 30 37
Total 7 30 37
Fonte: PesqUisa de campo, 2002 . Fonte: Pesquisa de campo, 2002.

Ainda nessa caracterizac;ao, verificou-se que urn dos aspectos mais
interessantes dos programas de Renda-Minima/Bolsa-Escola e coloca-
rem explicitamente a possibilidade (e necessidade) de articulac;ao destes
com outros programas para superac;ao de suas caracterlsticas compen-
sat6rias e residuais. Assim, a combinac;ao/vinculo com outros progra-
mas locais e servic;os complementares pode favorecer a potencializac;ao
de seus resultados e apontar para a necessaria integrac;ao que deve ca-
racterizar politicas direcionadas a emancipac;ao de seus usuarios. Nesse
aspecto, 0 estudo revela que a maior parte dos programas estaduais con-
templa a articulac;aocom a gerac;ao de trabalho e rend a (57,1%), a saude
(42,9%), a educac;ao (42,9%), a assistencia social (42,9%) e outros progra-
mas comunitarios/ONGs (28,6%). No myel dosprogramas municipais, a
maior articulac;ao e com a habitac;ao (43,3%), seguida pelo trabalho com
a assistencia social (36,7%), com programas de gerac;ao de trabalho e
renda (33,3%), com a saude (23,3%), com a educac;ao (20%), com a cultu-
ra e lazer (16,7%) e com outros programas comunitarios/ONGs (13,3%).
A natureza e a qualidade dessa articulac;ao e seu potencial, numa
perspectiva emancipat6ria, configuram-se como aspectos a serem apro-
fundados em estudos posteriores e considerados na elaborac;ao, ou mes-
mo na reformulac;ao dos programas existentes.
Em relac;ao as unidades responsaveis pela gestao dos programas,
os informantes destacaram as Secretarias onde os mesmos estao aloca-
dos: 71,4% no nivel estadual e 56,7% no municipal; ou sao gestoes
intersecretariais: 28,6% nos programas estaduais e 20% nos municipais;
ou ainda grupos designados: 14,3% nos programas estaduais e 10% nos
municipais. Aparecem com menor indicac;ao pelos programas munici-
pais ONGs, e Fundac;oes e outros: 16,2%.
Buscando-se identificar a participac;ao dos beneficiarios em ativi-
dades e avaliac;oes dos programas, verificou-se que 0 maior indice de
participac;ao pode ser observado em reunioes grupais: 62,2% nos pro-
gramas estaduais e municipais, sendo que nos municipais este indice
chega a 73,3%. E tambem no ambito municipal que encontramos 40%
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 171
170

dos programas onde OS beneficiarios participaram de cursos de capac i- Outras estrategias e procedimentos foram indicados, tais como: a
ta<;ao / alfabetiza<;ao. Encontros, palestras e seminarios tambem reuni- realiza<;ao de pesquisa socioeconomica antes de implantar 0 programa,
ram 21,6% dos beneficiarios nos programas estaduais e municipais. a defini<;ao do modelo / desenho insti tucional, a elabora<;ao de leis e re-
gulamenta<;oes complementares, a divulga<;ao do programa para a po-
E interessante notar que atendimentos individuais e visitas domi- pula<;ao, a cria<;ao de comissoes, a elabora<;ao do projeto de operaciona-
ciliares (18,9%) sao indicados pelos informantes dos programas esta-
liza<;ao do program a, a forma<;ao de equipes, a inscri<;ao das familias e
duais e municipais como expressoes da presen<;a da participa<;ao dos
outras que constituem 0 processo aparecem distribuidas heterogenea-
beneficiarios nos programas, quando na realidade parecem enquadrar-
mente nas esferas municipal e estadual.
se melhor em a<;oes inerentes ao acompanhamento e controle do usu-
fruto do beneficio. Finalmente, em rela<;ao ao financiamento dos programas, verifi-
cou-se que a grande maioria, tanto dos programas estaduais (71,4%)
Dado preocupante, se considerarmos necessaria atribui<;ao de uma
como municipais (73,3%), contaram com or<;amento proprio. Urn pro-
perspectiva emancipatoria aos programas de transferencia monetaria, e
grama estadual contava tambem com recurs os proprios e transferencias
a informa<;ao de que nao existe qualquer participa<;ao dos beneficiarios
federais. Urn programa municipal contava com financiamento de Orga-
em 28,6% dos programas estaduais e em 10% dos municipais.
niza<;oes Nao-Governamentais e outros, alem de outro programa que
Buscando-se saber sobre possiveis parcerias no desenvolvimento contava com recursos proprios e com transferencia de recursos federais.
dos programas, verificou-se que as principais parceiras indicadas sao
Veja a Tabela 16:
com entidades assistenciais, tanto no myel estadual (71,4%) como nos
municipios (50%). Nos programas municipais, outras Secretarias tam-
bern aparecem como parceiras (40%), assim como universidades (10%), Tabela 16
Financiamento dos Programas
igrejas (10%) e empresas (6,7%), Clubes de servi<;os (3,3%) e outros
(33,3%). No ambito dos programas estaduais, destacaram-se ainda or-
ganiza<;oes governamentais (57,1%), igrejas e clubes de servi<;os, cada
or~amento pr6prio 5 71.4 22 73,3 27 73,0
urn com 28,6%, e outros com indica<;ao de 57,1% dos programas esta-
Financiamento de ONGs e outros 0,0 3,3
duais e 33,3% dos municipais. Este nlimero elevado de outros esta a exi-
Or~amento pr6prio e transferencla de
gir melhor verifica<;ao. recursos federais 0,0 3,3 1 2,7
E interessante notar, em primeiro lugar, a heterogeneidade das par- Or~amento pr6prio e Financiamento de ONGs
e outros 14,3 2 6,7 3 8,1
cerias que se estabelecem na forma de gestao dos programas, tanto nos
Transferencia de recursos federais e estaduais 0,0 1 3,3 2,7
niveis estadual como municipal. Outro aspecto que merece analise e a
Nao informou 14,3 3 10,0 4 10,8
forte presen<;a da rede privada na gestao desses Programas, reiterando
Total 7 100,0 30 100,0 37 100,0
uma tradi<;ao historica da Assistencia Social no pais e as atuais tenden-
Fonte: Pesquisa de campo, 2002.
cias da prote<;ao social no que se refere a expansao de parcerias: 0 Esta-
do subsidiando iniciativas da rede solidciria da sociedade.
No que se refere as estrategias e procedimentos utilizados para ex-
pansao dos programas foram destacados: a defini<;ao das prioridades para 3.1.3 Monitoramento, Avaliaqao e Impactos dos Programas
o atendimento em 85,7% dos programas estaduais e em 40% dos progra-
mas municipais e a integra<;ao/parceria com diversos orgaos e institui- Historicamente, os programas sociais foram implementados no
<;6es em 57,1 % dos programas estaduais e em 26,7% dos municipais. Brasil sem 0 devido acompanhamento, monitoramento e realiza<;ao de
172 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
avalia<;6es sistematicas que permitissem corrigir os seus rumos e di-
mensionar impactos e resultados. A partir do final da dec ada de 1980,
essa pratica parece vir mudando, motivada por duas exigencias: escas-
sez de recursos e exigencias da sociedade organizada que vern deman-
dando 0 controle social dos programas sociais que passaram a ser irn-
plementados mais pr6ximos dos usuarios, mediante a descentraliza<;ao
desses programas. Sem entrar no merito das distor<;6es e dos limites
corn que vern se dando, no Brasil, 0 processo de descentraliza<;ao e de
controle social dos programas sociais, os programas formulados, mais
recentemente, tern incluido, no seu desenho, a necessidade de monito-
ramento e avalia<;ao. Esse e 0 caso dos Programas de Renda-Minima/
Bolsa-Escola, aspecto que e considerado nesse item, permitindo se veri-
ficar 0 que 0 processo tern apontado ern termos de resultados, irnpactos,
lirnites e possibilidades, senao, vejamos.
As informa<;6es apresentadas sobre os mecanismos utilizados para
acompanhamento dos beneficiarios dos programas de Renda-Minima/
Bolsa-Escola, estaduais ou municipais, indicaram, ern ordem de rele-
vancia: controle de freqiiencia escolar, destacado por 94,6% do total dos
programas; reuni6es s6cio-educativas (51,4%); visitas domiciliares
(37,8%) e controle de freqiiencia aos curs os de capacita<;ao, bern como
outros mecanismos nao especificados (13,5%). Essas informa<;6es apre-
sentam indicios de articula<;ao do beneficio de transferencia monetaria
corn outras politicas sociais, corn destaque a educa<;ao e ao trabalho. E
irnportante registrar que 0 controle e acompanhamento desenvolvidos
pelos programas nao tern gerado informa<;6es sobre a efetividade e a
eficacia destes.
Sobre a periodicidade do acompanhamento das farrulias e crian<;as
beneficiarias dos programas, tambem, ern termos gerais, verificou-se a
predominancia da periodicidade mensal, indicada por 40,5% da totali-
dade dos programas, 0 que se presume que a referencia e para 0 contro-
Ie mensal de freqiiencia das crian<;as as escolas, seguindo-se da indica-
<;ao de 10,8% de periodicidade bimestral e de 5,4%, tanto trimestral como
semestral. Verificou-se que 37,8% dos programas deixaramde informar
quanto a periodicidade do acompanhamento referido. 0 irnportante a
considerar e que parece estar presente nesses programas wna preocupa-
<;ao corn 0 acompanhamento sistematico dos seus beneficiarlbs_
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
Perguntados sobre a realiza<;ao de avalia<;ao de processo e impac-
tos dos programas de Renda-Minima/Bolsa-Escola, a grande maioria,
tanto dos programas estaduais (71,4%), como municipais (63,3%), ad-
mitiu que ja foi realizado algum tipo de avalia<;ao dos referidos progra-
mas, 0 que evidencia que a pratica da avalia<;ao, tao ausente na hist6ria
da politica social brasileira, vern se constituindo elemento integrante
dos Programas de Transferencia de Renda.
Ern rela<;ao ao agente avaliador do processo e dos impactos dos
programas municipais e estaduais ern considera<;ao, foram destacadas
as seguintes institui<;6es: Nlicleo de Estudos de Politicas Pliblicas -
NEPP /Unicamp, Instituto de Estudos Especiais - lEE/PUC/SP e Ins-
tituto p6us corn 35,1 % das avalia<;6es realizadas, seguindo-se de agen-
tes nao especificados (24,3%), Instituto de Pesquisa Econ6mica Aplica-
da - IPEA (2,7%) e Universidade Federal do Rio de Janeiro/Universi-
dade Estadual do Rio de Janeiro/Programa das Na<;6es Unidas para 0
Desenvolvimento - UFRJ /UERJ /PNUD (2,7%). Convem ressaltar que
27% dos programas admitiram ainda nao ter sido avaliados e 8,1 % dei-
xaram de informar sobre 0 agente avaliador do programa.
Ao considerar as avalia<;6es realizadas, verificou-se que os impac-
tos mais indicados, decorrentes dos programas, corn rela<;ao as crianqas,
foram:
• Ingresso, retorno e permanencia das crian<;as na escola, destaca-
dos por 40% dos programas estaduais e 68,4% dos programas
municipais;
• Aquisi<;ao de itens de necessidades basicas (alirnenta<;ao, mate-
rial escolar, roupas, guloseima), corn indica<;ao de 47,4% dos pro-
gramas municipais 40% dos estaduais;
• Dirninui<;ao do trabalho infantil e melhoria no desempenho es-
colar, indicados, respectivamente, por 36,8% e 31,6% dos pro-
gramas municipais, e cada urn desses irnpactos, por 20% dos
prograrnas estaduais;
• Melhoria na socializa<;ao da crian<;a na comunidade, corn indica-
<;ao de 20% e 26,3%, respectivamente, pelos programas estaduais
e municipais;
• Maior acesso a programas educativos e de saude, indicado por
26,3% dos programas municipais;
 '74 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI

• Diminui<;ao da evasao escolar, com indica<;ao de 20% dos pro- No que se refere a identifica<;ao de impactos dos programas n
gramas estaduais e 15,8% dos municipais; jamz1ias, as indica<;6es mais identificadas pelas avalia<;6es ja realizad
• Eleva<;ao da auto-estima, com indica<;ao de 40% dos programas foram as seguintes:
estaduais e 5,3% dos municipais. • Melhoria nas condi<;6es de vida (alimenta<;ao, habita<;ao, vestu
Veja a Tabela 17: rio, higiene e aquisi<;ao de bens m6veis), com indica<;ao de 54,2
do total dos programas tanto estaduais como municipais;
Tabela 17
• Melhorias subjetivas com rela<;ao aauto-estima e projetos de vid
Impactos dos Programas em crian~as segundo avalia~6es realizadas indicado por 52,6% dos programas municipais e 40% dos est
. '. ', . ,
duais;
,. '.' ;." '.
;< ,~ .' :', ~ " -.',, ;",i ls.t~dua, ,: " Mu'!'iJ¢.ip.~r,: ;,,: ;' ·-.:t9~ar... : .,
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:.', ...• :.:', ,,",. :' ,,'
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. ... ., ;.. \,:<, :'i;" • Melhoria no relacionamento familiar (dinamica e fortalecimeni
Ingresso e retorno escolar 1 20,0 2 10,5 3 12,5 dos vlnculos afetivos), com indica<;ao de 40% dos programas e.
Permanencia na escola 1 20,0 11 57,9 12 50,0 taduais e 36,8% dos municipais;
Diminui~ao da evasao escolar 1 20,0 3 15,8 4 16,7 • Participa<;ao em alguma atividade de trabalho e renda (empn
Melhoria no desempenho escolar 1 20,0 6 31,6 7 29,2 go, pequenos neg6cios), indicada por 40% dos programas est<
Diminuh;:ao do trabalho infantil 1 20,0 7 36,8 8 33,3 duais e 26,3% dos municipais;
Aquisi~ao de itens de necessidades basicas
(alimenta~ao, material escolar, roupas, • Organiza<;ao familiar e do or<;amento domestico, com indica<;a
guloseimasl 2 40,0 9 47.4 10 41,7 de 31,6% dos programas municipais;
Melhoria na soclaliza~ao da crian~a na • Acesso a informa<;6es e a servi<;os e participa<;ao comunitaric
comunidade 1 20,0 5 26,3 6 25,0
ambos indicados por 40% dos programas estaduais e 15,8% do
Melhoria no relacionamento familiar 1 20,0 4 21,1 5 20,8
municipais. Com menor incidencia, foram ainda indicados com(
Maior acesso a programas educativos e de
saLide 0 0,0 5 26,3 5 20,8 impactos dos programas nas familias: aces so a escolaridade, i
Eleva~6es da auto-estima 2 40,0 1 5,3 3 12,5 documenta<;ao, maior integra<;ao da familia com a escola e au
Outros 1 20,0 1 5,3 2 8,3 mento da renda familiar.
Nao informou 1 20,0 1 5,3 2 8,3
Total 5 - 19 - 24 - Veja os dados na Tabela 18.
Fonte: Pesquisa de campo, 2002. No que se refere a possiveis impactos dos programas na economia
local, constatou-se que os programas estaduais (com 57,1 %) e municipais
(com 40%) admitiram que os Programas de Renda-Minima/Bolsa-Escola
Verificou-se que os possiveis impactos dos programas de Renda- dinamizaram a economia local, sendo que 28,6% dos programas
Minima/Bolsa-Escola nas crian<;as das familias beneficiarias, alem de estaduais e 30% dos municipais nao responderam essa questao. Ao
apontar para 0 atendimento de necessidades basicas imediatas, indica- apontar como ocorreu essa dinamiza<;ao, apenas 28,6% dos programas
ram outros aspectos que podem representar a cria<;ao de condi<;6es ca- estaduais destacaram aumento na arrecada<;ao de impostos e 10% dos
pazes de contribuir para a emancipa<;ao progressiva das crian<;as de fa- programas municipais apontaram diminui<;ao de pedintes e gera<;ao de
milias atendidas, dependendo do tempo de permanencia dessas fami- emprego. Porem, 0 conjunto dos programas admitiu ser dificil proceder
lias nesses programas e da efetividade da articula<;ao da transferencia a essa mensura<;ao ou nao identificaram essa dinamiza<;ao. Portanto,
monetaria com outros programas socia is basicos. esse aspecto merece estudos particulares, considerando sua relevancia
176 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLlTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC, XXI 177

Tabela 18 Tabela 19
Impactos do Programa nas famflias segundo avalia~6es realizadas Impactos dos Programas na economia local segundo avalia~6es realizadas
.' .;", ,'" ; . .;,': ,' "~"", """ Estai:liiaI C'';M~~''i¢!i?,~';,> (::':\:! O,ral ,\,.: " :;.;.:;",;:,;","",,'~,\ . '. ::', ':', ,';<"':,~:,,"": >:\",':' ,':; ',~~~a,~~'al~::: ,'~ , tJrlJ"-j,C1p'~! (' :>':;' t6~$l~'. ''''
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" , , :': ,'~ " "I' :';':',1;,' ,:",.' "~ ,,::, :,,,,)', , ":'J'(;'~"': ~,'-:, ( ~"";.,:" :o/rt " ; ' J{,':,. ) (
Melhorias nas condi~6es de vida (alimenta~ao, Dinamiza~ao da economia local 4 57,1 12 40,0 16 43,2
habita~ao, vestuario, higiene e aquisi~ao de
Baixo grau de impacto economico 0 0,0 3,3 1 2,7 .
bens m6veisl 3 60,0 10 52,6 13 54,2
Dificuldade em mensurar 0 0,0 2 6,7 2 5,4
Melhorias subjetivas com rela~ao aauto-estima
Aumento da arrecada~ao de impostos 2 28,6 0 0,0 2 5,4
e projeto de vida 2 40,0 10 52,6 12 50,0
Nao identificado 1 14,3 7 23,3 8 21 ,6
Participa~ao em alguma atividade de trabalho
e renda (emprego, pequenos neg6ciosl 2 40,0 5 26,3 7 29,2 Outros (diminuiu pedintes, gerou empregosl 0 0,0 3 10,0 3 8,1
Nao informou 2 28,6 9 30,0 11 29,7
Qualifica~ao profissional 1 20,0 4 21,1 5 20,8
Total 5 19 24
Melhoria no relacionamento familiar (dinamica
e fortalecimento de v[nculos afetivosl 2 40,0 7 36,8 9 37,5 Fonte: Pesquisa de campo, 2002.
Acesso a informa~6es e servi~os 2 40,0 3 15,8 5 20,8
Participa~ao comunitaria 1 20,0 3 15,8 4 16,7
Organiza~ao familiar e do or~amento domestico 0 0,0 6 31 ,6 6 25,0 • Melhoria no relacionamento familia - comunidade - escola em
Outros (escolaridade, documenta~ao etc.! 0 0,0 3 15,8 3 12,5 14,3% dos programas estaduais e em 13,3% dos municipais;
Integra~ao familia X escola (participa~ao dos • Diminuic;ao do indice de retenc;ao das crianc;as nas escolas, com
pais na escolal 0 0,0 2 10,5 2 8,3 indicac;ao de 13,3% dos programas municipais.
Aumento da renda familiar o 0,0 2 10,5 2 8,3
Nao informou Com menor incidencia foram ainda identificados os seguintes im-
Total 5 19 24 pactos no Sistema Educacional: maior integrac;ao entre as escolas esta-
Fonte: Pesquisa de campo, 2002, duais e municipais; identificac;ao precoce de dificuldades de aprendiza-
gem; aumento de demanda para acompanhamento psicopedag6gico;
atendimento das crianc;as em jornadas ampliadas; prevenc;ao contra si-
tuac;5es de risco social, com destaque ao trabalho infantil e a violencia
quando se pretende ter urn conhecimento mais aprofundado das
domestica; aumento de demanda para outros servic;os; aumento de de-
d iferentes possibilidades dos Programas de Transferencia de Renda_ manda para vagas/matriculas nas escolas (ver Tabela 20).
Veja os dados na Tabela 19, Perguntados sobre a aplicac;ao da transferencia monehiria recebida
Em relac;ao aos impactos, no Sistema Educacional, identificados pelas familias beneficiarias dos programas objeto do presente estudo
pelos programas de Renda-Mfnima/Bolsa-Escola, que tiveram avaliac;ao, que ja foram avaliados, foram destacadas as seguintes aplicac;5es:
o estudo apontou as seguintes constatac;5es: " Em alimentac;ao, por 53,3% dos programas municipais, e 57,1%
• Aumento dos indices de aprovac;ao das crianc;as das familias dos estaduais;
beneficiarias em 28,6% dos programas estaduais e em 16,7% dos " Em reformal construc;ao de moradia indicada por 33,3% dos pro-
municipais; gramas municipais e 14,3% dos estaduais;
• Diminuic;ao do indice de evasao escolar em 14,3% dos programas " Em vestuario, indicado por 40% dos programas municipais e
estaduais e em 23,3% dos municipais; 28,6% dos estaduais;
 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 179
178

Tabela 20 • Para compra de produto de higiene pessoal, indicado por 28,6%

Impactos dos Programas no Sistema Educacional e em outros dos programas estaduais e por 3,3% dos municipais, 0 que pode
programas segundo as avaliac;:6es realizadas
., ser melhor visualizado na tabela 21.
i.
." .. " ' . , .. . . . E~stad.li~1
:
"MlInfciPai ".. Total
,','.; " "
',: I' ,
.. .' .
N % .N '" % N %
"

Aumento da demanda para vagas/matrlculas 0 0,0 2 6,7 2 5,4 Tabela 21

Atendimento em jornada ampliada (atividades Aplicac;:ao pelas famflias da transferencia moneta ria recebida
0 0,0 3 10,0 3 8,1 segundo avaliac;:6es realizadas
socio-educativas) ... ,
I···· 1",',' , . " .,
Estadual : Murii~ip~1 . .', tot~.1
'
.
16,7 7 18,9
.'
... ., " .
Aumento do Indice de aprovac;:ao 2 28,6 5 . ,
, ..
"';' ".' "'

..... '~ .'% ., ~

to·: ,: ~,
Diminuic;:ao do Indice de retenc;:ao 0,0 4 13,3 4 10,8 "
"\ . "
~ 'f;:".,,·.·· ,. ;
" : A '"
Alimentac;:ao 4 57,1 16 53,3 20 54,1
Diminuic;:ao do Indice de evasao escolar 1 14,3 7 23,3 8 21,6
Vestuario 2 28,6 12 40,0 14 37,8
Prevenc;:ao contra situac;:6es de risco social
14,3 3 10,0 4 10,8 Mobiliario 0 0,0 3 10,0 3 8,1
(trabalho infantil, violencia domestica) 1
Eletrodomesticos 0 0,0 5 16,7 5 13,5
Aumento de demanda para outros servic;:os 0 0,0 3 10,0 3 8,1
. Material Escolar 2 28,6 15 50,0 17 45,9
Melhoria no relacionamento famllia-
13,5 Reforma/construc;:ao de moradia (aluguel/
comunidade-escola 1 14,3 4 13,3 5
aquisic;:ao de terrenos) 1 14,3 10 33,3 11 29,7
Outros (maior integrac;:ao entre as escolas Pagamento de dlvidas, agua, luz e gas 1 14,3 8 26,7 9 24,3
estaduais e municipais, identificac;:ao precoce
Medicamentos 1 14,3 5 16,7 6 16,2
de dificuldades de aprendizagem, aumento
Produtos de higiene pessoal 2 28,6 1 3,3 3 8,1
de demanda para acompanhamento
psico-pedag6gico) 1 14,3 3 10,0 4 10,8 Tratamento medico/dentario 0 0,0 3 10,0 3 8,1

Nao realizou estudo 2 28,6 3 10,0 5 13,5 Gerac;:ao de renda 0 0,0 5 16,7 5 13,5

14,3 7 23,3 8 21,6 Nao realizou estudo 0 0,0 1 3,3 1 2,7

Nao informou 1
Nao informou 1 14,3 4 13,3 5 13,5
Total 5 - 19 - 24 -
Total 5 - 19 - 24 -
Fonte: Pesquisa de campo, 2002.
Fonte: Pesquisa de campo, 2002.

• Em pagamento de dividas, agua, luz e gas, indicado por 26,7%

dos programas municipais e 14,3% dos estaduais; No que se refere a identifica<;ao de pontos positivos na imp lemen-
• Em aquisi<;ao de instrumentos para gera<;ao de renda, com indi- ta<;ao dos programas em considera<;ao, mediante avalia<;6es ja realiza-
ca<;ao de 16,7% dos programas municipais; das, foram indicados os seguintes aspectos:
• Para compra de mobiliario, indicado por 10% dos programas • Melhoria na qualidade de vida das familias com indica<;ao de
municipais; 30% dos programas municipais e 28,6% dos estaduais;
a Para compra de medicamento, indica do por 16,7% dos progra- • Maior participa<;ao das famHias beneficiarias na vida da co-
mas municipais; munidade e a<;6es intersetoriais/ acesso aos programas, am-
• Para tratamento medico/dentario, indicado por 10% dos pro- bas com indica<;ao de 26,7% dos programas municipais e 26,6%
gramas municipais; dos estaduais;
180 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 181

• Melhoria no aspecto educacional no que se refere a famI1ia atri- Tabela 22

Aspectos positivos identificados na implementa<;ao dos Programas
buir maior importancia aos estudos das crian<;as bem como mu- segundo avalia<;oes realizadas
":, .. ,.:~.·:~' l :': " ,'"',';' ". .'J:~:,;' "':" ',t~SJ:, : '," ',;',>; ,'" " ~,~t~~u~( :::!
dan<;a nos indices educacionais, indicado por 20% dos progra-
;" iVt~~jdp'aj.'X:k:",:' ~J9·!~I.<
mas municipais; ;',:.::::,.,,(;.~!:;, :,: ';'" ':'<;): ;, ;',.>:"!;i ..i:~(;g.j ':,: ~:, i~. ':l ".'tiL ;, ;: ;..%,:",:. '.' ., ~~; ;' ,.:% :lk" '.
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• Inova<;ao no modelo de atendimento com a introdu<;ao de ativi- Melhoria na qualidade de vida das famflias 2 28,6 9 30,0 11 29,7
dades grupais para educa<;ao socioeconomica das familias e arti- Maior participa<;ao comunitaria 1 14,3 7 23,3 8 21 ,6
cula<;ao/integra<;ao da transferencia monetaria com politicas Informatiza<;ao dos dados cadastrais 0 0,0 2 6,7 2 5,4
publicas, ambas indicadas por 28,6% dos programas estaduais e Atendimento a tres frentes: crian<;a, famflia,
escola 1 14,3 4 13,3 5 13,5
16,7% dos municipais;
A<;5es intersetoriais/acesso aos programas 2 28,6 8 26,7 10 27,0
• Atendimento a tres frentes: crian<;a, familia e escolas, com indi- Articula<;ao/integra<;ao com as polfticas publicas 2 28,6 5 16,7 7 18,9
ca<;ao de 13,3% dos programas municipais; Inova<;ao no modelo de atendimento
• Autonomia das familias na utiliza<;ao dos recursos monetarios <grupal/s6cio·educativol 1 14,3 4 13,3 5 13,5
com indica<;ao de 28,6% dos programas estaduais e 3,3% dos Autonomia na utiliza<;ao do recurso
monetario 2 28,6 3,3 3 8,1
municipais; Melhoria no aspecto educacional IImportancia
• Informatiza<;ao dos dados cadastrais das familias, com indica- ao estudo, mudan<;a nos fndices educacionaisl 0 0,0 6 20,0 6 16,2
<;ao de 6,7% dos programas municipais. Ressalta-se ainda que Outros 2 28,6 5 16,7 7 18,9
18,9% do total dos programas admitiram a existencia de outros Nao informou 2 28,6 7 23,3 9 24,3
pontos positivos. Total 5 19 24
Fonte: Pesquisa de campo, 2002.

Essas informa<;6es ficam melhor visualizadas na tabela 22.

as pontos positivos na implementa<;ao dos programas associados
a outras informa<;6es evidenciam que os programas de Renda-Minimal
Bolsa-Escola apresentam potencial para ultrapassar a marca compensa-
t6ria dos Programas de Transferencia de Renda quando procuram arti-
cular essa transferencia com outros servi<;os e programas; todavia, essa
potencialidade fica limitada pela efetividade com que esse aspecto con-
segue ser implementado pelos programas.
No que se refere aos aspectos considerados negativos, identifica-
dos na implementa<;ao dos program as que ja foram avaliados, foram
destacados pelos programas que informaram sobre essa questao:
• Limite de recursos financeiros, inviabilizando a amplia<;ao de
atendimento e 0 aumento do valor do beneficio, indicado por
40% dos programas municipais;
• Falta de apoio por parte das escolas, setores da sociedade, enti-
dades sociais, governos estaduais e outros programas sociais,
com indica<;ao de 26,7% dos programas municipais e 14,3% dos
estaduais;
• Falta de recursos humanos e materiais, dificultando 0 atendimen-
to adequado, com indica<;ao de 23,3% dos programas municipais;
• Perfil das familias, na maioria vivenciando situa<;6es cronicas que
limitam sua autonomia em rela<;ao aos programas, com indica-
<;ao de 16,7% dos programas municipais e 28,6% dos estaduais.
Veja esses aspectos na tabela 23.
Uma analise dos pontos negativos registrados evidencia como prin-
cipal problema na implementa<;ao dos programas 0 montante insufi-
ciente de recursos atribuido a eles, a falta de retaguarda aos programas
e 0 pr6prio perfil dos integrantes das familias benefici<lrias, marcados
pela pobreza cr6nica, 0 baixo nivel de instru<;ao e 0 limitado aces so a
informa<;6es que dificulta a supera<;ao de uma situa<;ao de dependencia.
182 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POUTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 18:

TabeJa 23
Aspectos negativos identificados na implementa<;ao dos Programas • Mudanc;as das familias do local de residencia sem notificac;ao
segundo as avaliac;6es realizadas aos programas, conforme indica do par 6,7% dos programas
municipais;
• Urn conjunto de dificuldades e indicado por 36,7% dos progra-
Falta de apoio (escolar, setores da sociedade mas municipais e 28,6% dos estaduais, tais como: elevada restri-
civil, entidades socia is, governo estadual,
federal e outros programas socia is) 1 14,3 8 26,7 9 24,3 c;ao dos criterios de elegibilidade; valor reduzido do beneficio
Limite de recursos financeiros inviabilizando a monetario; limite do tempo de vinculac;ao das familias aos pro-
ampliac;ao de atendimento ou aumento do gramas; adoc;ao do tempo de residencia como criterio de elegibi-
valor do beneficio 0 0,0 12 40,0 12 32,4
lidade. Visualize essas informac;5es na tabela 24.
Falta de recursos humanos materiais dificultando
o atendimento adequado 0 0,0 7 23,3 7 18,9
Perfil das famflias (situac;6es cronicas) que
limitam melhores resultados 2 28,6 5 16,7 7 18,9 TabeJa 24
Nao reaJizou avaliac;ao e monitoramento do DificuJdades encontradas no processo de implementa<;ao
Programa 1 14,3 2 6,7 3 8,1 dos programas segundo avaliac;6es realizadas
Nao informou 3 42,9 8 26,7 11 29,7
Total 5 - 19 - 24 -
Fonte: Pesquisa de campo, 2002. Falta de apolo (escolar, setores da sociedade civil,
entldades socia is, governo estadual, federal e outros
programas sociais) o 0,0 6 20,0 6 16,2
limite de recursos financeiros Inviabilizando amplia~ao
No que se refere a identificac;ao das dificuldades encontradas no de atendlmento ou aumento do valor do beneficio 14,3 7 23,3 8 21,6

processo de implementac;ao dos programas em considerac;ao, mediante Falta de recursos humanos materiais dificultando 0
atendimento adequado 14,3 11 36,7 12 32,4
avaliaC;6es ja realizadas, segundo os programas que informaram, foram
Perfil das famflias (situa~iies criinicas) que IImitam
indicados os seguintes aspectos: melhores resultados 14,3 10 33,3 11 29 ,7
• Falta de recursos humanos e materia is, dificultando 0 atendi- Mudan~a das famllias do local de residencia sem
notifica~ao 0 0,0 2 6,7 2 5,4
men to adequado dos beneficiarios, aspecto esse apontado por
Outros (desemprego, falta de documenta~ao, mulheres
36,7% dos programas municipais e 14,3% dos estaduais; que nao sabem usar 0 sistema bancario, ausencla de
• Perfil das familias marcado por situac;6es cr6nicas que limitam supervlsao para 0 trabalho com famflias) 2 28,6 11 36,7 13 35,1
os resultados dos programas conforme indicado por 33,3% dos Nao Informou 2 28,6 6 20,0 8 21,6
Total 5
programas municipais e 14,3% dos estaduais; 19 24
Fonte: Pesqulsa de campo, 2002.
• Limite de recursos financeiros impossibilitando a ampliac;ao do
atendimento das familias elegiveis para os programas bern como
o aumento do valor do beneficio, com indicac;ao de 23,3% dos
Comparando-se OS aspectos que foram indicados como pontos ne-
programas municipais e 14,3% dos program as estaduais;
gativos dos programas, verificou-se uma coincidencia nos pontos prin-
• Falta de apoio das escolas, de setores da sociedade, de entidades cipais quando foram indicadas as dificuldades, ou seja, os aspectos ne-
sociais, do governo federal e estadual e de outros programas gativos constituem-se em dificuldades enfrentadas na implementac;ao
sociais, conforme indicac;ao de 20% dos programas municipais; dos programas, representadas pelo montante insuficiente de recurs os
 POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 1B5
184 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI

Tabela 25
atribuidos aos mesmos, pela falta de retaguarda aos programas e 0 pro- Modifica<;6es para melhorar os Programas segundo as avalia<;6es realizadas
prio perfil dos integrantes das familias beneficiarias, marcados pela po-
breza cr6nica, 0 baixo ruvel de instru<;ao e 0 limitado acesso a informa-
<;oes que possibilitem a supera<;ao de uma situa<;ao de dependencia. Amplla9ao do numero de atendimentos 14,3 5 16,7 6 16,2
Maior Investlmento nos recursos fisicos, materials e
Ainda considerando indica<;oes apresentadas por programas que
humanos (equlpe, informatiza~ao, salas, reunloes) 3 42,9 4 13,3 7 1B,9
ja foram avaliados, verificou-se que 24,3% nao se manifestaram quan- Atendimento regionalizado 0,0 4 13,3 4 10,8
to a indica<;ao de possiveis modifica<;oes para melhorar os programas Mudan9a na forma de pagamento (cartao magnetico) 0,0 3 10,0 3 8,1
e os que se manifestaram indica ram a necessidade das seguintes mo- Integra~ao do Bolsa·Escola (Governo Federail com 0
°
difica<;oes: programa municipal 14,3 2 6.7 3 8.1
Integra~ao com escolas e os programas de capacita9ao
• Integra<;ao com escolas e programas de capacita<;ao profissional,
profisslonal. trabalho e renda e outros 1 14.3 8 26.7 9 24.3
trabalho e renda e outros, com indica<;ao de 26,7% dos progra-
Implanta980 ou Incremento do trabalho de
mas municipais e 14,3% dos estaduais; acompanhamento (reunloes grupals. vlsltas domlciliares) 2 28.6 3 10.0 5 13.5

• Altera<;oes na legisla<;ao que criou e regulamentou os program as Altera90es da lei (criterlos de eleglbilldade. valor do
beneflclo. tempo de perman/lncla no Programa.
no que se refere aos critE~rios de elegibilidade, com destaque ao . tempo de resld/lncla) ° 0,0 7 23.3 7 18,9
tempo de residencia e valor do beneficio, indicados por 23,3% Outros (sistema de avalla~80) 2 28.6 5 16,7 7 18.9
dos programas municipais; Nao Informou 2 28.6 7 23.3 9 24.3
• Maior investimento nos recursos fisicos, materia is e humanos Total 5 - 19 24
para melhor suporte dos programas, com indica<;ao de 42,9% Fonte. pesqulsa de campo, 2002.
dos programas estaduais e 13,3% dos municipais;
• Implementa<;ao ou amplia<;ao do trabalho de acompanhamento
das farm1ias beneficiarias dos programas, com indica<;ao de 28,6%
dos programas estaduais e 10% dos municipais; programas. Nesse caso OS inform antes do estudo apresentaram como
resultados dessas avaliac;oes os aspectos acima considerados. Todavia,
• Mudan<;a na forma de pagamento para cartao magnetico, indi-
27% dos mesmos programas declararam ainda nao ter desenvolvido
cado por 10% dos programas municipais; uma avaliac;ao sistematica e 8,1% nao responderam a essa questao. Ha
• Integra<;ao do Bolsa-Escola Federal com os programas munici- que considerar que, mesmo nao tendo ainda realizado avaliac;oes siste-
pais, indicado por 14,3% dos programas estaduais e 6,7% dos maticas, os informantes da pesquisa emitiram opinioes avaliativas so-
municipais. bre a maioria dos aspectos considerados pelos programas ja avaliados:
quanto aos impactos nas farm1ias, na economia local, no Sistema Educa-
Visualizemos essas informac;oes na tabela 25. cional e em outros programas; quanto as formas de aplica<;ao da trans-
Verifica-se que as modificac;oes sugeridas para os programas se ferencia moneta ria recebida pelas familias; quanto aos aspectos positi-
referem diretamente a me did as para aperfeic;oamento, ampliac;ao do vos, negativos, dificuldades e situac;oes problematicas identificadas no
seu alcance e melhoria de condic;oes para melhor funcionamento des- processo de implementa<;ao dos programas. Ressalta-se que as impres-
soes avaliativas apresentadas pelos informantes, ao responderem 0 ins-
ses programas.
trumento de coleta de informa<;oes sobre os programas, em relac;ao a
Como indicado anteriormente, 64,9% dos programas estaduais e
esses aspectos, confirmaram, no geral, todas as considera<;oes identifi-
municipais ja foram avaliados, sobretudo por institui<;oes externas aos
 / 186 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
/ cadas no ambito das avaliaC;6es ja realizadas, reafirmando as considera-
c;6es avaliativas apresentadas anteriormente.
Ainda no ambito do que se pode considerar como informaC;6es
avaliativas sobre os programas, perguntou-se sobre os procedimentos
adotados para 0 desligamento ou manutenc;ao das familias nos pro-
gramas, constatando-se que 0 maior percentual do conjunto dos pro-
gramas estaduais e municipais e para a indicac;ao de que 0 desliga-
mento ou manutenc;ao das familias nos programas baseia-se em ava-
liac;6es socioeconomic as, mediante acompanhamento sistematico ou
recadastramento das familias com indicac;ao de 21,6% do conjunto dos
programas, seguindo-se de 32,4% do conjunto dos programas que ad-
mitiram que 0 desligamento e realizado automaticamente, conforme
perfodo pre-determinado por lei; desligamento por descumprimento
dos compromissos, principalmente a freqiiencia escolar das crianc;as/
adolescentes, com 16,7% dos programas municipais e 14,3% dos esta-
duais; desligamento por deixar de atender aos criterios de elegibilidade
indicados por 28,6% dos programas estaduais e 10% dos municipais,
sendo que 27% dos dois grupos de programas nao responderam a essa
questao e apenas 2,7% deles admitiram que ainda nao ocorreu essa si-
tuac;ao no seu programa.
E importante considerar que a questao do tempo necessario para
manutenc;ao das familias nos programas vern se tornando mais flexivel,
mas continua representando uma questao central no encaminhamento
desses programas, posto que impactos que venham a permitir a auto-
nomia economico-financeira dessas familias sao ainda muito limitados,
quer pela conjuntura economica desfavoravel, quer pelas caracteristicas
pessoais dos integrantes das familias atendidas por esses programas,
via de regra com baixo myel educacional, baixa qualificac;ao para 0 tra-
balho e limitado aces so a informac;6es.
Finalmente, em relac;ao as propostas indicadas pelos informantes
para aperfeic;oamento dos programas, verificou que 0 percentual de
maior indicac;ao do conjunto dos programas estaduais e municipais foi
no sentido de ampliac;ao do atendimento com aumento de recurs os or-
c;amentarios, com indicac;ao de 54,3%, seguindo-se de 11,4% que admiti-
ram que os programas nao tern previsto sua expansao. Outras indica-
<;6es registradas com menor incidencia foram: amplia<;ao do atendimen-
POLlTICA SOCIAL BRASILEIRA NO sec. XXI
to com a integrac;ao de programas dos tres niveis de governo (munic
pal, estadual e federal), indica do por 10,3% dos programas municipai
aperfeic;oamento das ac;6es integradas com outros programas das dE
mais secretarias municipais, alterac;ao do valor do beneficio, e melhori
no relacionamento com a comunidade, cada urn desses aspectos indic,
dos por 6,9% dos program as municipais, sendo que 2,9% desses me1
mos programas apontaram a necessidade de incrementar 0 acompanhc:
mento social das familias. Indicac;ao de me did as para 0 aperfeic;oamer
to dos programas nao foi fornecida por 34,3% do conjunto dos programa:
todavia, nas respostas apresentadas, 0 grande destaque foi para a m
cessidade da ampliac;ao do atendimento desses programas ao publicc
alvo, 0 que evidencia 0 limite quantitativo dos program as estaduais
municipais, conforme apontado anteriormente.
o perfil dos Programas de Renda-Minima/Bolsa-Escola de inici"
tiva de Estados e Municipios em implementac;ao, permite apontarem-s
aspectos relevantes sobre as tendencias desses programas, problemati
zando suas possibilidades e limites e chamando a atenc;ao para aspecto
centrais que podem contribuir para 0 melhor conhecimento desses pre
gramas e para 0 redimensionamento de suas prcHicas com vistas a am
pliar suas potencialidades.
3.2 Tra~os Marcantes e Tendenclas dos programas
A partir do presente estudo, numa tentativa de ultrapassar 0 con
teudo identificador e caracterizador dos Programas de Renda-Minima,
Bolsa-Escola de iniciativa de Estados e Municipios brasileiros apresen
tados acima, destacam-se os aspectos, a seguir como esforc;o de aponta
elementos que contribuam para uma compreensao mais aprofundad.
desses programas, destacando as tendencias gerais que eles vern assu
mindo, tais como:
a) Os programas estaduais e municipais de Renda-Minima/Boisa
Escola apresentam duas caracteristicas basicas que os destinguem do
programas federais. Primeiro, tern uma abrangencia mais restrita en
rela<;ao a quantidade de familias atendidas. Segundo, 0 valor monetari,
do beneficio transferido as familias e, via de regra, superior aos dos prc
gramas federais, sendo que 0 valor monetario do beneficio dos progra
188 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 18~

mas municipais tende a ser tambem superior ao dos programas esta- to quantitativo de atendimento restrito, pela adoc;ao de criterios muitc
duais; porem, em qualquer caso, 0 valor monetario, quando nao vincu- restritivos de inc1usao das familias, pela ausencia de uma politica nacio·
lado a determinado indice, como 0 salario minimo, tern se mantido nal articuladora, pela sua concentrac;ao em Estados e Munidpios mai~
inalterado ao longo do tempo. Por outro lado, as metas para atendimen- desenvolvidos e, sobretudo, pela desarticulac;ao desses programas dE
to desses programas ou tern sido congeladas ao longo do tempo ou os uma politica de desenvolvimento economico-social geradora de empre-
acrescimos tern sido muito limitados, quando nao sao reduzidos. En- go, valorizadora da renda do trabalho e distribuidora da renda e da ri-
tendemos que 0 limite orc;amentario e a vontade politica para alocac;ao queza socialmente produzida, 0 que ultrapassa os limites dos Estados E
de recursos sao 0 que determinam a fixac;ao das metas para atendimen- Municipios.
to, muito mais que a dimensao do nlimero de famflias necessitadas e os
parametros dos criterios de elegibilidade para aces so aos programas;
b) Os programas, mormente os municipais, dado ao quantitativo
de atendimento menor, tern assumido, com mais freqiiencia, 0 des en-
volvimento do denominado trabalho s6cio-educativo com as famflias
atendidas, 0 que pode representar urn esforc;o para maior associac;ao da
transferencia monetaria com 0 encaminhamento e acompanhamento das
famflias a outros servic;os sociais basicos, aMm da exigencia da manu-
tenc;ao de crianc;as e adolescentes nas escolas;
c) 0 desenho dos programas de Renda-Mfnima/Bolsa-Escola vern
inc1uindo elementos de ultrapassagem de certas tradic;6es que marca-
ram a politica social brasileira quando procuram desenvolver articula-
c;ao entre programas e politicas sociais, mormente no campo da Assis-
tencia Social, da Educac;ao, da Saude e do Trabalho, permitindo abri-
rem-se tres frentes de atuac;ao: a falTI1lla, a crianc;a e a escola. Todavia,
em termos praticos, essa articulac;ao tern se verificado com 0 limite da
escassez dos servic;os sociais basicos e de recursos financeiros, humanos
e institucionais para 0 atendimento adequado e desejado. Outro ele-
mento de busca de superac;ao de deficiencias da politica social brasileira
e a introduc;ao de urn esforc;o explicito em desenvolver 0 monitoramen-
to dos programas e avaliac;6es de impactos destes em relac;ao as famf-
lias, as crianc;as e adolescentes, as escolas e ate a economia local. Nesse
sentido, e possivellevantar-se uma hip6tese que pode ser denominada
de emancipac;ao progressiva de futuras gerac;6es pelo potencial que es-
ses programas podem apresentar na criac;ao de condic;6es de inc1usao
social;
d) Contraditoriamente, os limites dos Programas de Transferencia
de Renda de iniciativa municipais e estaduais sao dados pelo seu aspec-
190
4 tribui<;ao da riqueza e para enfrentamento da pobreza.
Qualificando OS programas de transferencia
de renda no Brasil
Historicamente, os inumeros Programas de Transferencia de' Ren-
da que vern sendo implementados no Brasil desde 1995 constituiram
urn campo heterogeneo no seu conteudo e especificidades, principal-
mente quando consideramos existir programas que se formaram e se
desenvolvem em diferentes niveis de abrangencia: municipal, estadual
e federal. Essa realidade vern se modificando a partir de 2003 com a pro-
posta de unifica<;ao desses programas mediante a implanta<;ao do Bolsa-
Familia. Todavia, urna analise do conteudo e do debate sobre estes pro-
gramas nos permite identificar urn conteudo geral qualificador, permitin-
do demarcar certas tendencias que tern servido para ir delineando as
caracteristicas e especificidades dessa Politica Publica, destacando-se:
• Transferencia de Renda como urna politica publica concebida no
ambito do direito a cidadania com perspectiva de estabelecer uma
rela<;ao direta Estado / cidadao, com transferencia monetaria
alocada diretamente aos beneficiarios, com possibilidade de con-
tribuir para mudan<;as nas praticas politicas e na democracia,
pela perspectiva de confrontar 0 clientelismo e 0 uso eleitoreiro
que tern marcado as politicas socia is brasileiras;
• Transferencia de Renda como uma politica publica de aces so dos
trabalhadores do mercado informal ao Sistema de Prote<;ao So-
cial Brasileiro, com perspectiva de constru<;ao de novo patamar
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC, XXI 1Y1
de cidadania, com deslocamento das marcas meritocraticas que
tern, historicamente, predominado nesse Sistema para tomar
como referencia 0 criterio da necessidade;
• Transferencia de Renda como uma politica publica para comple-
menta<;ao de outras politicas (educa<;ao, saude, trabalho), tendo
em vista articular 0 tra<;o compensat6rio da transferencia mone-
taria, com mecanismos estruturais de medio e longo prazo, po-
dendo fazer dessa Politic a urn mecanisme para melhorar a dis-
o desenvolvimento dessas ideias que parecem representar con- 1/
senso" e orientado por pressupostos que foram construidos ao longo da
hist6ria da politica social no Brasil:
• Necessidade de assegurar urn minimo de subsistencia aos po-
bres, com custo assimilavel pela sociedade e sem desestimular 0
trabalho (pressuposto liberal);
• Entendimento de que a organiza<;ao da sociedade, em tome da
produ<;ao, gera urna estrutura social de desigualdade, fazendo com
que os individuos nao nas<;am com as mesmas caracteristicas e
nao tenham acesso as mesmas condi<;6es, cabendo ao Estado in-
tervir para corrigir as distor<;6es geradas (pressuposto liberal);
• Inexistencia de rela<;ao direta entre crescimento economico e bem-
estar social, apesar de a riqueza ser produzida socialmente e em
volume crescente, cabendo ao Estado intervir para a distribui<;ao
mais eqiiitativa dos bens e servi<;os sociais, de modo que se ga-
ranta aces so a todos a urn padrao minima de dignidade (pressu-
posto distributivista).
No campo qualificador dos Programas de Transferencia de Renda,
no Brasil, ha que se destacar que a inova<;ao mais significativa e a articu-
la<;ao de uma transferencia monetaria, direcionada a familia, enquanto
unidade beneficiaria, com a politica da educa<;ao para crian<;as e jovens.
A exigencia de manter crian<;as na escola parece ser socialmente signifi-
cativa e express a a originalidade dessa Politica. Esse movimento arti-
cula 0 enfrentamento da pobreza com a melhoria de condi<;6es educa-
cionais das futuras gera<;6es, podendo fazer da transferencia de rend a
192 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
193

uma polftica pr6-familia, pr6-crianc;a e pr6-educac;ao. Ademais, essa vin-

culac;ao dos Programas de Transferencia de Renda com a educac;ao vem
se ampliando de modo que outras politicas sao tambem demandadas
nesse movimento que se prop5e a articular 0 compensat6rio ao estrutu-
rante, como: articulac;ao da transferencia monetaria com ac;5es no cam-
po da saude, do trabalho e do acesso aos servic;os sociais basicos, me-
diante encaminhamentos de membros da familia aos servic;os deman-
dados por estes.
Partindo dessas ideias gerais, tomadas mais como pressupostos do
que como realidade dos Programas de Transferencia de Renda e sem a
pretensao de homogeneizac;ao, sao apresentados, a seguir, os resulta-
dos de um esforc;o de sistematizac;ao de caracteristicas e especificidades
dos Programas de Transferencia de Renda, no Brasil.
4.1 Caracteristlcas e ESpeclflcidades
Na busca de sistematizar elementos qualificadores que representam
as caracteristicas e especificidades dos Programas de Transferencia de
Renda, a analise de projetos de leis, leis, decretos, regulamentos, porta-
rias, manuais, relat6rios e publicac;5es divers as sobre diferentes propos-
tas de experiencias, possibilitaram a construc;ao do quadro abaixo. Esse
quadro contem indicac;5es qualificadoras desses programas, embora
venha se verificando, com a ampliac;ao dessas experiencias em nlvel fe-
deral e a proposta de sua unificac;ao, relativas alterac;5es, 0 que conside-
ramos ainda relevante como referencia de analise desses programas.
Caracteristicas e Especificidades Elementos Qualificadores
Posicionamento Estrategico Articulac;ao de uma transferencia monetaria para
familias pobres, como a politica de educac;ao para
crianc;as e jovens, ou outras politicas, como a da
saude e a do trabalho.
Originalidade Manutenc;ao da crianc;a na escola e encaminha-
mentos ou atendimento de saude ou de prepara-
c;ao para 0 trabalho, bern como a retirada da
crianc;a e do adolescente do trabalho.
Caracteristicas e Especificidades Elementos Qualificadores
Origem e Abrangencia Predominancia de propostas e experiencias mu-
nicipais e estaduais de 1995 a 1999, quando se ini-
ciou a implementac;ao do primeiro programa na-
cional (PGRM - "para toda crianc;a na escola"),
substituido, em 2001, pelo "Bolsa-Escola", alem
de outros, verificando-se atualmente a presenc;a
de programas federais, particularmente, do Bol-
sa-Familia, em todos os municipios brasileiros.
Objetivos Os Objetivos sao variados e peculiares a cada
programa, referindo-se predominantemente a
mudanc;as em situac;ao de carencia, educac;ao,
saude e situa~ao de risco de crian~as e adoles-
. centes, com destaque a questao do enfrentamen-
to da pobreza, sendo que os objetivos do Bolsa-
Familia sao:
a) Combater a fome, a pobreza e as desigualda-
des por meio da transferencia de urn beneficio
financeiro associado a garantia do acesso aos di-
reitos sociais basicos - saude, educac;ao, assis-
tencia social e seguranc;a alimentar;
b) Promover a inc1usao social, contribuindo para
a emancipa~ao das familias beneficiarias, cons-
truindo meios e condic;5es para que elas possam
sair da situac;ao de vulnerabilidade em que se
encontram (BRASIL/MDS, 2006).
Unidade Beneficiaria Familia vivendo em extrema pobreza, tendo como
publico-alvo principal crianc;as de 7 a 14 anos, ou
de 0 a 14 anos, ou, ainda, de 7 a 15 anos de ida de,
no caso dos programas municipais e estaduais e
de 0 a 17 anos, no caso do Bolsa-Familia.
Criterios de Priori dade Como geralmente os programas municipais e
estaduais nao tern capacidade orc;amentaria para
atendimento do publico-alvo, conforme seus pro-
prios criterios de elegibilidade, foram instituidos
criterios de prioridades que se associaram aos cri-
terios gerais de elegibilidade, articulando renda
com outras manifestac;oes da pobreza (familias
194
Caracteristicas e Especificidades Elementos Qualificadores
Beneficio Principal
Beneficios Adicionais
Exigencias / Con trapartidas
1. Esse corte de renda, para fixac;ao da Linha de Indigencia e da Linha de Pobreza, foi rebaixa-
do par a R$ 50,00 e R$ 100,00, respectivamente, no Programa Nacional Unificado - Bolsa-Famflia,
ampliado para R$ 60,00 e R$ 120,00 des de 2006.
SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
com crian<;as e adolescentes em situa<;ao de ris-
co ou com medida de prote<;ao social; familias
com crian<;as desnutridas; familias com maior
numero de filhos; famflias chefiadas por mulhe-
res; familias sem casa propria; familias com de-
pendentes idosos ou portadores de deficiencia;
familias residentes em areas carentes; familias
com adultos desempregado ... ). 0 Bolsa-Fami-
lia, como se prop5e a ser urn programa univer-
sal em rela<;ao ao seu publico-alvo, nao man tern
criterios de prioridade.
. Transferencia moneta ria para complementa<;ao
da renda das familias, tendo como referencia uma
Linha de Pobreza, cujo corte predominante, prin-
cipalmente dos programas federais, vigentes ate
2003, foi de meio salario minima de renda fami-
liar per capital. 0 Bolsa Familia tern como linha
de pobreza, R$120,OO para familias pobres e
R$60,OO para famflias extremamente pobres. Pode
ser urn valor diferencial (variavel) ou fix~, sen-
do que 0 beneficio e complementar a renda e a
outros servi<;os sociais basicos, considerados
como a<;5es complementares aos programas.
Encaminhamentos de adultos da familia para
capacita<;ao profissional, para 0 trabalho, para
cursos de alfabetiza<;ao e encaminhamentos para
outros servi<;os sociais (creche, saude, lazer, etc.)
e participa<;ao de membros da familia ou das
crian<;as e adolescentes em atividades socio-edu-
cativas.
o acesso e permanencia das famflias nos progra-
mas coloca como exigencias / contrapartidas: fre-
qiiencia das crian<;as e adolescentes de 7 a 14 ou
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
Caracteristicas e Especificidades Elementos Qualificadores
Vincula<;5es Institucionais
1!
15 anos de ida de a escola; atendimento regular
das crian<;as e adolescentes em postos de saude;
retirada de crian<;as e adolescentes das ruas; par-
ticipa<;ao de adultos desempregados em treina-
mento profissional; participa<;ao do responsavel
pela familia em reuni5es socio-educativas perio-
dicas; inser<;ao de adultos da familia em ativida-
des ocupacionais, sendo que a matricula e a per-
manencia das crian<;as / adolescentes na escola e
a exigencia rna is marcante.
Especificamente, as condicionalidades do Bolsa-
Familia sao:
a) em rela<;ao a saude: levar as crian<;as de ate 7
anos para vacina<;ao e manter atualizado a ca-
lendario de vacina<;ao; levar as crian<;as para pe-
sar, medir e ser examinadas conforme 0 calenda-
rio do Ministerio da Saude; pre-natal para ges-
tantes e as maes que amamentam devem
continuar 0 acompanhamento medico apos 0 par-
to, de acordo com 0 calendario do Ministerio da
Saude; participar das atividades educativas de-
senvolvidas pelas equipes de saude sobre aleita-
mento materna e alimenta<;ao saudavel;
b) em rela<;ao a educa<;ao: matricular as crian<;as
e adolescentes de 6 a 17 anos na escola; garantir
a freqiiencia minima de 85% nas aulas a cada meso
Verificou-se, que na maioria, programas munici-
pais tipo Campinas - PGRFM sao vinculados
as Secretarias de A<;ao Social ou similares; tipo
Brasilia - Bolsa-Escola sao vinculados as Secre-
tarias de Educa<;ao. Os programas federais foram
vinculados a diferentes ministerios, com urn sis-
tema de coordena<;ao e acompanhamento em ni-
vel central, ate 2003, mas a implementa<;ao dos
programas ocorria de modo descentralizado em
nivel dos municfpios, assumidos geralmente, por
Secretarias Municipais de Educa<;l'io ou Saude,
Assistencia Social, Trabalho, dependendo da na-
196 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANN I
POlfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI
197

Caracterfsticas e Especificidades Elementos Qualificadores

Estrategias para Implanta<;ao
Financiamento
2. Convem ressaltar que 0 Programa de Renda-Minima do Municipio de Sao Paulo foi vincu-
lado it Secreta ria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura Municipal de Sao
Paulo e, posteriormente, transferido para a Secretaria de Assistencia Social.
Caracterfsticas e Especificidades Elementos Qualificadores
2
tureza do programa • Os program as estaduais
Acompanhamento/ Avalia<;ao Talvez por se tratar de Programas que se preten-
tern sua localiza<;ao numa secretaria de Estado,
mas sao tambem implementados pelos munici- dem inovadores, os Programas de Transferencia
pios. 0 Bolsa-FamHia tern a coordena<;ao nacio- de Renda tern dispensado certa aten<;ao para 0
nal na Secretaria Nacional de Renda de Cidada- monitoramento e avalia<;ao de suas a<;6es, em-
nia do Ministerio de Desenvolvimento Social e bora 0 acompanhamento das familias desligadas
Combate a Fome, sendo implementados pelos dos programas nao venha sendo devidamente
municipios e coordenados em cada Estado por considerado no sentido de verificar impactos de
Secretarias de Estado de Assistencia ou Desen- curto e medio prazos nessas familias. Alem da
volvimento Social. preocupa<;ao de realizar monitoramento do pro-
cesso de desenvolvimento dos programas e ava-
Os programas de iniciativa de municipios e esta- lia<;6es internas de resultados e impactos, estu-
dos tem-se utilizado de lista de benefichl.rios de diosos e institui<;6es nacionais e internacionais,
programas ja existentes; sele<;ao de areas pobres; como 0 Instituto P6lis, 0 NEPP /UNICAMP,
cadastramento de popula<;6es especificas; enca- IPEA, UNESCO, Banco Mundial, UNICEF, lEE/
minhamento de outros 6rgaos. Os programas PUC/SP, Universidades, entre outros, tern desen-
federais tern criterios de elegihilidade e priori- volvido estudos avaliativos, principalmente dos
dades definidos e, por ser implementados de programas pioneiros e de outros mais representa-
modo descentralizados, dependem da adesao dos tivos. 0 acompanhamento e a avalia<;ao interna
municipios para sua implementa<;ao. desses programas vern se desenvolvendo, no caso
principalmente dos programas estaduais e muni-
Os programas municipais e estaduais dependem cipais, mediante acompanhamento de grupos s6-
de dota<;6es or<;amentarias dos estados e munici- . cio-educativos, que se reunem periodicamente
pios, variando de 1% a 3% do or<;amento anual, como espa<;o de convivencia; de discussao de pro-
com predorninancia de 1%, podendo ter outras blemas ou temas de seus interesses; de levanta-
fontes. Os programas federais tern financiamento mento de informa<;Qes e encaminhamento para
de recursos da Uniao, com contrapartida dos outros recurs os e servi<;os de membros da famI1ia
municipios, principalmente no desenvolvimento beneficiaria; registro de freqiiencia escolar; visi-
das atividades de suporte administrativo e ativi- tas dorniciliares, sendo desenvolvidos alguns es-
dades s6cio-educativas. 0 Bolsa-Familia transfe- for<;os de avalia<;ao com a participa<;ao do pes-
re diretamente para 0 responsavel pela famI1ia 0 soal de execu<;ao ou tecnicos externos. Dada a
beneficio pertinente, tendo institufdo em 2006 0 dimensao e repercussao que alcan<;ou, 0 Bolsa-
Fundo de Gestao Descentralizada a partir do qual FamI1ia vern sendo objeto de inumeras avalia<;6es,
transfere para os municipios valores mensais de sendo destacadas contribui<;6es para melhoria de
acordo com as atividades de acompanhamento as vida das familias beneficiarias, para diminui<;ao
familias desenvolvidas no municipio em apoio ao da pobreza e da desigualdade no pais e sua ca-
desenvolvimento do Programa no municipio. pacidade de focaliza<;ao em familias pobres.
Tempo de Permanencia/ Inicialmente, no caso dos programas municipais
Desligamento das Familias e estaduais, 0 praza fixado na legisla<;ao especi-
fica de muitos program as para permanencia das
familias beneficiarias era de urn ano, sendo que
198 SILVA E SILVA' YAZ8EK • GIOVANNI
Caracteristicas e Especificidades Elementos Qualificadores
a maioria estabelecia a possibilidade de renova-
c;ao por igual periodo quando mantidas as con-
dic;5es iniciais que justificaram 0 beneficio. Via
de regra, e prevista reavaliac;ao peri6dica, prin-
cipalmente, para renovac;ao, para permitir veri-
ficar as condic;5es que asseguram 0 ingresso das
famflias nos programas, sendo a visita domici-
liar mais utilizada com essa finalidade, no caso
dos programas municipais:
• Nao cumprimento das obrigac;5es especifica-
das nos Termos de Responsabilidades, no caso
dos programas municipais e estaduais e das
condicionalidades do Bolsa-Familia;
• Prestac;ao de declarac;ao falsa ou uso de qual-
quer outro meio ilicito para obter 0 beneficio;
• Termino do prazo estabelecido;
• Cessada a necessidade do beneficio.
Posteriormente, com a verificac;ao da dificulda-
de de autonomizac;ao dessas fammas, esses pra-
zos foram se ampliando, sendo mais flexibiliza-
dos na sua aplicac;ao. Inclusive, no Bolsa-Fami-
lia, a permanencia das familias esta condicionada
a manutenc;ao das condic;5es fixadas para inclu-
sao das fammas no programa e ao cumprimento
das condicionalidades.
Resultados/lmpactos Os resultados gerais e impactos mais apontados
pelos executores dos programas ou por estudos
extemos de avaliac;ao podem ser resumidos atra-
yes da identificac;ao de:
• Melhorias concretas na superac;ao de situac;5es
de sobrevivencia das fammas no seu cotidiano
(alimentac;ao, pagamento de contas, compra de
vestuario, material escolar, eletrodomesticos,
melhoria da habitac;ao ... ), com melhoria das
condic;5es de vida;
.. Elevac;ao da freqiiencia escolar dos filhos / de-
pendentes de 7 a 15 ou 17 anos;
• Diminuic;ao da evasao e da repetencia escolar;
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 199
Caracteristicas e Especificidades Elementos Qualificadores
• Melhoria do rendimento escolar;
• Reduc;ao do numero de crianc;as e adolescen-
tes das ruas;
• Maior freqiiencia das crianc;as aos postos de
saude;
• Diminuic;ao de casos de desnutric;ao entre fa-
mllias beneficiarias;
.. Elevac;ao da auto-estima e maior auto-confian-
c;a, no presente e no futuro, por parte, princi-
palmente das maes e das crianc;as.
Ao lado desses resultados positivos, que mere-
cern ser acompanhados para verificac;ao durante
a permanencia da familia no programa, a partir
do desligamento, e freqiiente a indicac;ao de difi-
culdades em relac;ao a inserc;ao dos adultos no
mercado de trabalho, verificando-se que, apesar
de previstos em diversos programas, os servic;os
complementares destinados ao incremento da
renda familiar a curto e medio prazo (por meio
da participac;ao em curs os profissionais, da in-
termediac;ao de empregos e de estimulo a ativi-
dades economicas autonomas) nao vern apresen-
tando resultados significativos. Em boa parte,
as dificuldades encontradas devem-se a ausen-
cia de planejamento e articulac;ao sistematica do
Programa de Transferencia de Renda com outros
programas, servic;os e ac;5es desenvolvidas por
entidades govemamentais e nao govemamentais.
Para lela mente, deve-se considerar que a possi-
bilidade de melhoria da situac;ao economica das
fammas encontra-se muitas vezes limitada pelas
condic;5es educacionais e psicossociais dos pr6-
prios beneficiarios e, sobretudo, por condicionan-
tes de ordem macroeconomicas do pais.
No que se refere ao Bolsa-Familia, como indica-
do no item 2.3.2, alem dos impactos / resultados
acima indicado, vern sendo creditado a este Pro-
grama tambem a diminuic;ao da extrema pobre-
za e da desigualdade social no pais.
200 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
A reflexao sobre a dimensao qualificadora dos Programas de Trans-
ferencia de Renda que estamos desenvolvendo requer tambem a pro-
blematizac;ao de algumas quest6es que consideramos problem,lticas na
amllise dessa tematica.
4.2 Problematizando Ouestoes Centra is
o desenvolvimento de estudos sobre os Programas de Transferen-
cia de Renda, no Brasil, e uma analise da produc;ao tecnico-cientffica
que se vern acumulando sobre essas experiencias permitem 0 levanta-
mento de aspectos problemMicos que precisam ser considerados, apro-
fundados em estudos especificos e enfrentados nas pnHicas em curso
para permitir 0 avanc;o do debate e dessas praticas, enquanto alternati-
va viavel e efetiva de Politica Social, merecendo destaque:
a) Eixo Central Qualificador dos Program as de Transferencia de
Renda: obrigatoriedade de freqiiencia a escola
o proprio eixo central que qualifica os Programas de Transferencia
de Renda no Brasil- articulac;ao da transferencia monetaria com a obri-
gatoriedade de freqiiencia a escola por parte de crianc;as e adolescentes
de 7 a 14 ou 16 anos de idade nao e urn aspecto pacifico e nem tao
simples, ja que a obrigatoriedade de freqiiencia a escola nao e suficiente
para alterar 0 quadro educacional das futuras gerac;6es e, conseqiiente-
mente, alterar a pobreza. Essa exigencia implica na expansao, na demo-
cratizac;ao e na melhoria dos sistemas educacionais estaduais e munici-
pais. Nao basta a crianc;a estar matriculada e freqiientando a escola. 0
ensino precisa ser de boa qualidade e estar em consonancia com as de-
mandas da sociedade contemporanea. Esse aspecto exige encaminha-
mentos tambem na PoHtica Educacional brasileira, que vai alem do campo
especifico dos Programas de Transferencia de Renda. 0 mesmo questio-
namento pode ser aplicado a associac;ao da transferencia monetaria a
familias com atendimento a necessidades basicas a saude, 0 que implica
tambem numa melhoria, ampliac;ao e democratiza<;ao dos servi<;os de
atendimento a saude.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 20'
Articula~ao da Transferencia Monetaria com O1.1tras Politic as e
b)
Programas
Alem da debilidade em relac;ao ao eixo central dos Programas de
Transferencia de Renda, acima considerada, vern sendo colocadas, por
tecnicos responsaveis pela irnplementa<;ao desses programas, serias di-
ficuldades para efetivar articulac;ao com outros programas sociais em
desenvolvimento. Esse aspecto e sentido principalmente quando do
encaminhamento de pessoas das familias beneficiarias para participa-
rem de ac;6es complementares, como encaminharnento a postos de sa-u-
de, creches, programas de capacitac;ao ou intermediac;ao de trabalho etc.
Nesses cas os, tern sido verificado, com freqiiencia, 0 nao-atendimento
ou atendimento insatisfatorio das pessoas encarninhadas.
E importante ressaltar que, apesar da intenc;ao explicita do estabe-
lecimento da relac;ao dos Programas de Transferencia de Renda, confor-
me 0 desenho desses programas, com a educac;ao e com outras politicas
sociais basicas, como a saude e 0 trabalho, na maioria dos casos as pro-
postas nao explicitam, nem as experiencias se direcionam para criar con-
dic;6es concretas para que essa articulac;ao se efetive. Essa intencionali-
dade, para que seja materializada, requer que se priorizem e dernocrati-
zem os programas e servic;os sociais basicos, 0 que significa alterar 0
quadro conjuntural contemporaneo, dando lugar para que uma politica
de crescimento economico, de gerac;ao de emprego e de distribuic;ao de
renda seja articulada a Politica Social. Nao basta que a crianc;a ~)U 0 jo-
vern seja retirado da rua ou do trabalho precoce para ir a escola. E neces-
sario que se tenha escola de boa qualidade para todos. Isto e, articular
programas de transferencia monetaria com servic;os e programas sociais
basicos significa tambem elevar 0 padrao e dernocratizar 0 acesso des-
ses programas e servic;os para toda a populac;ao que deles necessite.3
c) Os Programas de Transferencia de Renda enquanto Politic a de
Comb ate ao Trabalho Infantil e de Enfrentamento a Pobreza
o acesso a educac;ao, 0 cornbate ao trabalho infantil e 0 enfrenta-
mento a pobreza sao identificados como aspectos centrais justificadores
dos Programas de Transferencia de Renda, no Brasil.
I 3. Esse e urn aspecto indicado como uma das preocupa<;6es centrais no ambito do program a
unificado do Governo Federal, 0 Bolsa-Famflia, con forme indicamos no 2.3 deste livro.
I
202 SILVA E SILVA· YAZBEK • GIOVANNI
A articulac;ao de uma transferencia monetaria com a obrigatorieda-
de da inserc;ao das crianc;as de familias pobres no sistema educacional
significa a articulac;ao de uma politica compensat6ria, voltada para ame-
nizar a pobreza, a curto prazo, com politicas estruturantes, com poten-
cialidade para reduzir a pobreza mediante interrupc;ao do cicIo vicioso
de sua reproduc;ao a longo prazo. 0 pressuposto e de que a educac;ao
guarda estreita relac;ao com oportunidades de trabalho e rendimentos
auferidos no trabalho pelos adultos. Isso significa que a participac;ao
precoce da crianc;a no mercado de trabalho, impossibilitando sua inser-
c;ao no sistema educacional no presente, bloqueia a saida da pobreza de
gerac;5es futuras. Dai a proposic;ao de que uma compensac;ao financeira
para cobrir os custos de oportunidade de rendimento que significa 0
trabalho infantil para familias pobres, permitindo a ida das crianc;as a
escola, pode significar urn esforc;o de articulac;ao de objetivos sociais de
curto prazo com objetivos sociais de longo alcance para romper 0 cicIo
reprodutor da pobreza.
Por outro lado, ha de se considerar que a causa fundamental da po-
breza no Brasil e a desigualdade na distribuic;ao da renda e da riqueza
socialmente produzida mais do que a incapacidade de gerac;ao de renda.
Entende-se que a redistribuic;ao de renda requer jocalizar;iio, tanto
nos ricas, cobrando mais destes, como nos pobres, redistribuindo renda
para estes. Nesse sentido, qualquer politica de enfrentamento a pobreza
requer articulac;ao com a politica economica; identificac;ao dos pobres,
separando os que tern condic;5es de inserc;ao no sistema produtivo dos
que nao as tern. Significa, portanto, articulac;ao de programas compen-
sat6rios com investimento social de medio e longo prazo. Ou seja: a
prevenc;ao da pobreza parece exigir ampliac;ao da inserc;ao da popula-
c;ao jovem no sistema educacional, mas tambem demanda politicas se-
rias e articuladas de gerac;ao de emprego e de redistribuic;ao de renda.
Portanto, s6 nesse contexto mais amplo e possivel se visualizar os Pro-
gramas de Transferencia de Renda como efetivo mecanismo de enfren-
tamento da pobreza no Brasil.
d) Programas de Transferencia de Renda Enquanto Mecanismo
de Focaliza~ao na Popula~ao Pobre
Estudos avaliativos sobre experiencias de Renda-Minima/Bolsa-
Escola, no Brasil, ressaltam que, via de regra, esses programas tern con-
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 20~
seguido urn myel de focalizac;ao superior ao que, historicamente, tern
ocorrido com os programas sociais brasileiros (Urani, 1998; Sab6ya e
Rocha, 1998; NEPP, 1996). Estudos mais recentes sobre 0 Bolsa-Familia
evidenciam elevado poder de focalizac;ao desse Programa (SOARES, et
aI, 2007, PNAD, 2004 e 2006).Todavia, os criterios para incIusao das fa-
milias sao muito restritivos considerando 0 baixo corte de renda per
capita familiar, no caso do Bolsa-Familia de R$60,00 a R$120,00, para
incIusao de familias extremamente pobres e pobres. 4
Portanto, nossa hip6tese preliminar e de que, considerando 0 mi-
mero de familias atendidas a partir dos criterios de elegibilidade restri-
tivos fixados, grande contingente de familias brasileiras pobres ainda
fica fora desses programas, 0 que se agrava, se cansiderarmos as lirnita-
c;5es em term os de recursos financeiros e humanos e as deficiencias da
gestao publica da maioria dos municipios brasileiros, responsaveis pela
implementac;ao desses programas.
e) Program as de Transferencia de Renda e Descentraliza~ao
Os movimentos sociais da decada de 1980 colocaram na agenda
publica a descentralizac;ao das politicas sociais enquanto condic;ao fun-
damental para democratizac;ao e controle social desses programas. Esse
principio e consagrado pela Constituic;ao Federal de 1988, mas tambem
e incorporado pelo ideario neoliberal que se tornou hegemonico, na so-
ciedade brasileira, na decada de 1990, embora essa incorporac;ao nao
tenha como pressuposto 0 ideario etico-politico que orientou 0 movi-
mento social progressista da decada de 1980. Para os neoliberais, des-
centralizac;ao significa muito mais uma possibilidade de transferencia
de responsabilidade da esfera do Governo Federal para os munidpios,
nem sempre acompanhada dos recurs os necessarios, ou transferencia
de responsabilidades para a sociedade, sob justificativa de parcerias. De
4. E importante se ressaltar que, na medida em que 0 atendimento de programas como 0
Bolsa-Escola e 0 Bolsa-Alimenta<;ao sejam condicionados por cotas pre-estabelecidas, definidas
mais em fun<;ao de recursos alocados, mesmo atingindo todos os munidpios brasiJeiros, 0 maximo
que conseguem e efetivar uma universaliza<;ao de carater geogrMico, nao significando uma cober-
tura universal da popula<;ao que atenda mesmo os criterios pre-estabelecidos.

204 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
qualquer modo, a descentralizac;ao passou a representar urn consenso
em materia de politica social, implicando numa articulac;ao entre as tres
esferas de governo: federal, estadual e municipal e destas com a socie-
dade. Funda-se na critic a ao desenho e gerenciamento centralizados dos
programas sociais que marcaram 0 periodo da ditadura militar; na hete-
rogeneidade economica, social e cultural que determina as disparidades
inter e intra-regionais que marcam 0 pais e na necessidade de aproxi-
mar os servic;os dos seus usuci.rios para permitir acesso, participac;ao e
controle social. Sobressai-se, por conseguinte, a tendencia a destacar a
importancia da esfera publica municipal, sendo, nesse contexto, foi que
floresceu a maioria das propostas e experiencias dos Programas de Trans-
ferencia de Renda no Brasil, a partir de 1995.
A descentralizac;ao e promissora quando coloca a possibilidade
de participac;ao ativa da populac;ao local nos programas sociais, como
condic;ao para democratizar 0 acesso da populac;ao e reduzir a fraude,
que tern marcado a poHtica social brasileira. Todavia, pensar a descen-
tralizac;ao, na realidade brasileira, e necessario considerar os limites
tambem presentes a essa prcitica. Entre esses, se destacam a diversida-
de dos 5.563 munidpios brasileiros, na sua grande maioria municipios
pequenos, com populac;ao inferior a 10 mil habitantes, vivendo prati-
camente com recursos do fundo de participac;ao, transferidos pelo
Governo Federal; seus limites em termos materiais e de recursos huma-
nos e, conseqiientemente, sua incapacidade gerencial. A isso, soma-se 0
cotidiano de uma prcitica administrativa marcada pelo patrimonialismo
e uma pratica poHtica clientelista, alem da fragilidade da organizac;ao
popular, limitando 0 poder de real participac;ao e controle social sobre
as ac;5es municipais.
No caso especifico de Programas de Transferencia de Renda, a ten-
dencia de constituic;ao e desenvolvimento desses programas, em rela-
c;ao as iniciativas de Estados e munidpios, verificou-se uma concentra-
c;ao em Estados e regi5es mais desenvolvidas (Sao Paulo, Minas Gerais,
Parana, Rio de Janeiro, Santa Catarina). No caso dos programas de ini-
ciativa federal, com implementac;ao descentralizada nos municipios que
ostentam urn desenvolvimento economico mais elevado, os programas
federais colidem com os locais, principalmente no que se refere ao valor
pOllTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 205
monetario dos beneficios. 5 No caso dos munidpios com orc;amentos
menores, os programas federais tendem a substituir os programas 10-
cais que sao, muitas vezes, desativados.
Nessas reflex5es, 0 entendimento e que a descentralizac;ao de pro-
gramas sociais nao invalida a definic;ao de politicas nacionais, enquanto
conjunto de diretrizes gerais orientadoras das prciticas descentralizadas
e enquanto mecanismo de suporte financeiro dessas praticas, principal-
mente no caso de Programas de Transferencia de Renda que nao podem
ser assumidos financeiramente pela grande maioria dos munidpios bra-
sileiros. Ademais, 0 enfrentamento da pobreza e 0 avanc;o educacional
no pais demandam politicas descentralizadas, mas orientadas por ~a
Politica Nacional capaz de articular as tres esferas de governo e a SOCle-
dade, de modo que essa Politica Nacional seja delineadora de diretrizes
gerais e de suporte financeiro aos munidpios. ~odavia, ~ implementa-
c;ao do programa deve ser descentralizada, porem com hberdade de 0
municipio definir e adaptar criterios assim como possa desenvo~ver con-
trole sobre seu programa. Esse entendimento coloca a necessldade de
uma Politica Nacional de Transferencia de Renda como questao central
nesse debate.
f) Crih~rios
de Elegibilidade
Outr~ aspecto, no contexto dessas reflex5es, que precis a ser pro-
blematizado, diz respeito aos criterios de elegibilidade que foram con-
solidados a partir das propostas e experiencias, principalmente no que
se refere a tres deles: a renda, 0 tempo de residencia e a faixa etaria de
inclusao-exclusao. A renda, por ser urn indicador insuficiente para qua-
lificar a pobreza, enquanto fenomeno multidimensional, e urn fator pro-
blematico, alem de restritivo. Soma-se a esse aspecto, principalmente
no caso brasileiro, a dificuldade de comprovac;ao de renda quando a
5. Urn exemplo desse tipo ocorreu no municipio de Sao Paulo que ja tinha implantado seu
Programa Municipal de Renda-Minima. Com a irnplanta<;ao do "Bolsa-Escola" federal, 0 Progra-
rna de Renda-Minima de Sao Paulo teve que desenvolver a estrategia, ap6s ampla negocia<;ao, de
estabelecer uma integra<;ao entre os dois programas, de modo que 0 valor do beneficio monetario
atribuido pelo "Bolsa-Escola" federal seja complementado com recurs os da Prefeitura de Sao Pau-
lo ate aJcan<;ar 0 patamar do beneficio atribufdo por esse Programa. Todavia, as famflias beneficia-
rias dos dois programas ficaram com dois cartoes magneticos para retirada dos beneficios nas
agencias bane arias.
206
SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
estrutura do mercado de trabalho e constituida, em grande parte, por
ocupa<;6es autonomas, informais e instaveis.
o tempo de residencia, enquanto criterio de inclusao/exclusao, no
caso dos programas de iniciativas municipais e estaduais, e outro aspec-
to problemcitico pela conseqiiencia perversa de deixar de fora os mi-
grantes rna is recentes, quando, na realidade, entre esses tende a se en-
contrar a maior concentra<;ao de pobres. Todavia, esse criterio vern per-
dendo significado com 0 avan<;o dos programas de abrangencia nacional.
o criterio de fixa<;ao de idade para crian<;as e adolescentes em fa-
milias pobres, aMm da restri<;ao de contingentes populacionais pobres,
quando as familias nao tern filhos, e perverso quando deixa de fora exa-
tamente crian<;as na faixa etaria de 0 a 6 ou 7 anos de idade, alias, as
mais necessitadas de amparo e prote<;ao pela fragilidade representada
pela pr6pria idade. Esse foi 0 caso da maioria dos programas munici-
pais e estaduais.
Esse aspecto vern sendo flexibilizado com a implanta<;ao do Pro-
grama Bolsa-Familia, que ja inclui familias pobres sem filhos e adota a
extensao da faixa etaria dos filhos considerando crian<;as e adolescentes
de 0 a 17 anos.
g) Tempo de Permanencia das Familias Enquanto Beneficiarias
dos Programas
o tempo de permanencia das familias beneficiarias nos programas
e seu desligamento tern sido apontados como quest6es problematicas
relevantes. Cada programa tende a fixar urn tempo arbitrario, via de
regra, de urn ou dois anos, com possibilidade de renova<;ao, para per-
manencia das familias, no caso dos programas municipais e estaduais.
embora, mais recentemente, esse criterio venha sendo omitido por al-
guns programas e flexibilizado ou ampliado por outros. 6 Nesse caso, as
quest6es que se colocam sao: qual 0 tempo necessario para gera<;ao dos
impactos desejados e fixados nos objetivos dos programas? Como pode
6. A tendencia predominante e considerar 0 alcance da idade maxima de 14 ou 15 anos, para
os filhos ou dependentes das famflias beneficiarias, para proceder-se 0 desligamento destas dos
programas. Embora possa haver uma extensao de tempo significativa, 0 problema nao esta de todo
resolvido e precisa ser enfrentado adequadamente.
POLITICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 2C
se alcan<;ar mudan<;as concretas em situa<;6es de insuficiencia de renda
desemprego, educa<;ao e saude em tao pouco tempo, quando, na reali-
dade, 0 publico atendido pelos Programas de Transferencia de Rend,
apresenta limites pessoais profundos e estruturais, como: baixa escola·
ridade; desemprego/subemprego; falta de acesso a informa<;6es etc.l
As experiencias em curso vern evidenciando a complexidade desse as·
pecto e alguns programas tern procurado se ajustar a eles, com amplia-
<;03.0 do tempo de permanencia das familias ate a finaliza<;ao dos estudOE
do primeiro grau por parte dos filhes ou dependentes.
Nao foi construida ainda uma referencia satisfat6ria para fixa<;aa
do tempo adequado ou desejavel, que precisa ser centrada nos resulta-
dos previstos e desejados e nas condi<;6es concretas dos usuarios dos
programas, embora se saiba que a questao or<;amentaria e urn limite
concreto a considerar. A questao do tempo de permanencia, por conse-
qiiencia, caloca a questao do desligamento (que tambem tern sido apon-
tado como urn aspecto nebuloso e criador de insatisfa<;ao). A necessida-
de de transparencia, tanto nos criterios de elegibilidade como nos crite-
rios para desligamento, parece ser consensual, sendo relevante urn
trabalho de prepara<;ao para esse desligamento, 0 que nao deve ser con-
fundido com esfor<;o de convencimento do beneficiario para aceita<;ao
de uma situa<;ao que, via de regra, the e desagradavel. Ademais, na
medida em que nos Programas de Transferencia de Renda for conside-
rado 0 direito fundamental de garantia da sobrevivencia do cidadao,
com dignidade, a determina<;ao do tempo de permanencia nos progra-
mas tera como referencia a necessidade de cad a familia, devendo ser
considerado que muitas familias nao conseguem se autonomizar, mes-
mo assim, tern 0 direito a uma vida com dignidade.
h) Objetivos e Alcances
Os objetivos e alcances preconizados pelas propostas e experien-
cias de Programas de Transferencia de Renda, via de regra, sao expres-
sos por proposi<;6es amplas e de dificil dimensionamento. Nesse senti-
do, podem ser apontados tambem como aspectos problemciticos na
medida em que parece vir se identificando urn grande distanciamento
desses com 0 real construido e evidenciado nas avalia<;6es de progra-
mas ja divulgadas, inclusive mencionadas ao longo deste livro. Tern sido
freqiiente a indica<;ao de que essas experiencias tern alcan<;ado resulta-
208 SILVA E SILVA' YAZ8EK • GIOVANNI
dos positivos, principalmente no que se refere ao aumento de freqiien-
cia as aulas, diminuic;ao dos indices de evasao escolar, aprovac;ao de
uma serie para outra, maior freqiiencia a postos de saude, saida das
crianc;as das ruas, retirada de crianc;as do exercicio do trabalho infantil,
elevac;ao de auto-estima, principalmente das maes. Todavia, essas mu-
danc;as tern sido identificadas, sobretudo, durante a permanencia das
famflias enquanto usuarias dos programas. A questao que se coloca e:
ate que ponto essas mudanc;as persistirao com 0 desligamento das fami-
lias e durante quanto tempo? Essa avaliac;ao ainda nao se vern fazendo
e e fundamental para dimensionar impactos reais de longa durac;ao des-
ses programas. Por outro lado, com a ampliac;ao dos programas fede-
rais, mormente 0 Bolsa-Famflia, 0 Beneficio de Prestac;ao Continuada e
o Seguro Social Rural, que ja atenderam a urn publico de mais de cin-
qiienta milh6es de pessoas, atingindo a todos os municipios brasileiros,
nao podemos desconsiderar que estudos recentes como 0 realizado pelo
BIRD (" Ascensao e Queda da Desigualdade Brasileira"); "Radar Social",
realizado pelo IPEA e "Miseria em Queda" e Pesquisa Nacional-PNAD
2004,2005 e 2006, realizados pelo IBGE evidenciam urn declinio da po-
breza e da desigualdade social no Brasil principalmente em 2004 e 2005.
No geral, os estudos creditam essas alterac;6es a estabilidade da moeda,
a recente diminuic;ao do desemprego e aos Programas de Transferencia
de Renda, pela sua expansao e maior focalizac;ao na populac;ao pobre.
Todavia, estudo, tambem recente, desenvolvido sobre os impactos dos
Programas de Transferencia de Renda na reduc;ao da desigualdade e da
pobreza no Brasil (Soares, 2006) demonstrou que 0 Programa Bolsa-Fa-
mHia e bern focalizado nas famflias pobres brasileiras. Todavia, tern sido
capaz apenas de melhorar a situac;ao de vida dessas famHias, sem, con-
tudo, retira-Ias do nivel de pobreza em que se encontram. A mesma
pesquisa demonstrou que s6 os Programas de Transferencia de Renda
que transferem urn salario minimo para individuos, 0 Beneficio de Pres-
tac;ao Continuada e 0 Seguro Social Rural, apresentaram impacto signi-
ficativo na reduc;ao da desigualdade e da pobreza no Brasil.
Nesse sentido, reafirmamos que
os Programas de Transferencia de Renda, quando nao articulados a uma
politica macroeconomica de crescimento sustentavel e de redistribui<;ao
de renda, podem significar melhorias imediatas das condi<;6es de vida,
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 20'
de familias que vivem em extrema pobreza, 0 que ja e importante, ma~
.
'\
I
nao superam a pobreza, ultrapassando, somente em carater marginal, c
denominada linha de pobreza (Silva, 2007).
I:
i) Continuidade e Auto-Sustenta-;ao
Vma outra situac;ao que pode ser considerada como aspecto pro-
blematico e a questao da sustentabilidade dos programas, expressa pela
expansao e continuidade destes, haja vista que este tern sido urn proble-
ma serio no desenvolvimento dos programas sociais no Brasil. Tem-se
uma cultura de instituic;ao de program as sociais muito mais como urn
sfmbolo ou engodo do que como alternativa de enfrentamento de uma
questao social, ficando restritos a poucos e servindo muito mais para
fragmentar a pobreza e dividir os pobres.
A continuidade e auto-sustentac;ao dos Programas de Transferen-
cia de Renda precisam tambem ser consideradas nesse esforc;o de pro-
blematizac;ao das quest6es centrais, por algumas raz6es fundamentais.
Entre estas, a tradic;ao da administrac;ao publica brasileira em relac;ao a
manutenc;ao/ descontinuidade de programas e servic;os sociais quando
ocorrem mudanc;as de administrac;ao; a debilidade da administrac;ao
publica brasileira associada a quest6es orc;amentarias e, sobretudo, a
falta de prioridade polftica em relac;ao a programas e servic;os sociais no
Brasil; a fragilidade da organizac;ao popular enquanto forc;a de pressao
para manutenc;ao desses programas, alem da subordinac;ao e desvincu-
lac;ao da polftica social brasileira das polfticas macroeconomicas, redu-
zindo as possibilidades de impactos estruturantes daquelas. Todavia,
entendemos que os Programas de Transferencia de Renda assumiram
uma dimensao tal no ambito da sociedade brasileira, mormente entre 0
publico beneficiario, que parecem vir se constituindo numa Polftica PU-
blica nao de urn governo, mas do Estado brasileiro, 0 que foi claramente
percebido na campanha eleitora de 2006 para presidente da Republica,
quando nenhum dos candidatos teve a cora gem de dizer que acabaria
com 0 Bolsa-Famflia.
j) Monitoramento e Avalia~ao
A questao da continuidade e sustentabilidade dos Programas de
Transferencia de Renda coloca como outr~ aspecto a ser considerado a
210 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
POLfTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 211

questao do monitoramento e avaliac;ao dos programas. Vern se verifi-

Urn segundo aspecto se refere a exigencia de contrapartidas para
cando certo interesse pelo desenvolvimento de avaliac;oes, tanto inter-
que a familia tenha acesso e continue vinculada aos programas. Nesse
nas como externas aos programas em curso, talvez motivadas pela sua
sentido, a questao que se coloca e sobre a condicionalidade imposta frente
novidade e pela cultura que parece vir-se instituindo sobre a necessida-
a urn direito anterior que e a garantia a vida, portanto, a subsistencia
de de monitoramento e avaliac;ao dos programas sociais. 7 Contudo, ain-
dessas familias. Nesse sentido, as justificativas se referem principalmente
da se precis a avanc;ar na sistematicidade dessa pnitica, na continuidade
ao fato de que, ao colocar exigencias de contra partida, os Programas de
del a e na definic;ao do conteudo relevante para essas avaliac;oes, como a
Transferencia de Renda estao condicionando tambem esse direito fun-
necessidade de acompanhamento e avaliac;ao de familias desligadas para
damental. Todavia, ha que se considerar que 0 que parece a negac;ao de
dimensionamento de impactos a medio e longo prazo.
urn direito pode ser vis to como condic;ao propiciadora de acesso a ou-
Finalmente, ha que se destacar dois aspectos importantes nas ques- tros direitos, no caso 0 direito a educac;ao, a saude e ao trabalho, 0 que
toes que vern sendo colocadas por implementadores de Program as de significa dizer que, antes de ser a negac;ao de urn direito, a exigencia de
Transferencia de Renda, que podem ser consideradas para problemati- contrapartida, quando fundamentada na criac;ao de condic;oes para au-
zac;ao. 0 primeiro se refere ao desenvolvimento de trabalho s6cio-edu- tonomizac;ao futura das familias, pode significar tambem afirmac;ao de
cativoB com representantes das familias beneficiarias dos programas. Esse direitos. Portanto, entendemos que as condicionalidades postas pelos
trabalho vern sendo desenvolvido, principalmente, por programas mu- Programas de Transferencia de Renda colocam, sobretudo, 0 dever de 0
nicipais e estaduais de menor porte, visto consistir em reunioes peri6di- Estado oferecer servic;os de educac;ao, saude e trabalho, de qualidade e
cas com a pessoa responsavel pela familia, geralmente a mulher, quan- de acesso democratico, a toda a populac;ao brasileira e, nesse caso, aos
do sao debatidos assuntos educativos de interesse das familias e ofereci- beneficii~rios dos Programas de Transferencia de Renda.
das orientac;oes, bern como efetuados encaminhamentos de membros
do grupo familiar para outros programas que possam atender as neces-
sidades basicas da familia. Trata-se de uma pratica considerada relevan-
te no ambito dos Programas de Transferencia de Renda, principalmente
pelo potencial que apresenta no sentido de contribuir para autonomiza-
c;ao das familias. Todavia, dado 0 numero de profissionais envolvidos
nessa pratica, via de regra, assistentes sociais e psic610gos, tern sido
uma pratica pouco adotada pelos programas com numero mais elevado
de familias atendidas. A questao entao que se coloca nao e sobre a im-
portancia e possiveis contribuic;oes que essa pratica possa oferecer para
as familias, mas sobre sua viabilidade, considerando a massificac;ao des-
ses programas, principalmente no caso do Bolsa-Familia.

7. A cultura que parece vir se estabelecendo sobre a necessidade de monitoramento e avalia-

~ao dos programas sociais decorre de pressao da pr6pria sociedade e por exigencia dos 6rgaos
financiadores dos programas.
8. Eimportante registrar que, sob a designa~ao de trabalho s6cio-educativo, e desenvolvida
uma variedade diferenciada de pnlticas pelos diferentes programas, 0 que significa dizer nao se
verificar consenso nem quanto ao conteudo e 0 encaminhamento das atividades consideradas
como tais.
 ~u)KIt:L
~EDITOR(:l
212
Conclusao
Tecendo aideia de uma Polltica Nacional
de Transferencia de Renda
A reflexao ate aqui apresentada, alem de ter como perspectiva con-
siderar 0 desenvolvimento da constrw;ao hist6rica dos Programas de
Transferencia de Renda, no Brasil, vistos nesse texto como eixo central
da Politica de Assistencia Social no ambito do Sistema Brasileiro de Pro-
te<;ao Social, nesse despontar do seculo XXI, seu conteudo e dimensao
qualificadora, oferece elementos para conduir nosso pensamento
apontando possibilidades e limites desses programas. Nesse sentido,
partimos das dimens6es ja postas no presente, procurando contribuir
com indica<;6es para a constru<;ao de uma Politic a N acional de Transfe-
rencia de Renda, que, no nosso entendimento ja e posta na agenda pu-
blica brasileira com a apresenta<;ao do Projeto de Lei do Senador Eduar-
do Suplicy, em 2002, propondo a cria<;ao de uma Renda de Cidadania no
Brasil, e come<;a a se concretizar com a unifica<;ao dos program as nacio-
nais de transferencia de renda, ja em curso no govemo de Luis Inacio
Lula da Silva, desde outubro de 2003.
Portanto, partindo do exposto nos capitulos anteriores, uma anali-
se da dinamica hist6rica e do conteudo dos Programas de Transferencia
de Renda permite que essa modalidade prevalente na Politica Social
atualmente adotada no Brasil seja problematizada nos seus alcances e
limites, merecendo destaque os aspectos a seguir apresentados.
pOliTICA SOCIAL BRASllEIRA NO SEC. XXI
u t~ lVl...:J \
CPAN \
a) Quanto as possibilidades
\
--
Blb\1otCC:1J
Apesar de os resultados e impactos ate enillo identificados em rela-
<;ao a implementa<;ao de Programas de Transferencia de Renda parece-
rem ainda limitados, subjetivos e de carater mais imediato, embora a
contribui<;ao desses programas para a diminui<;ao da indigencia, da po-
breza e da desigualdade no pais, conforme vern indicando estudos re-
centes anteriormente citados, seja uma realidade, dois aspectos preci-
sam ser considerados. Urn primeiro seria 0 significado real, mesmo de
carater imediato, que esses programas representam para as familias be-
nefici<irias, ao permitir a aquisi<;ao ou amplia<;ao de uma renda, inexis-
tente ou insignificante, proveniente do trabalho, ate porque 0 mercado
de trabalho, no Brasil, e por demais excludente, nao permitindo 0 aces-
so de grande parte da popula<;ao. Nesse sentido, esses programas, para
muitas familias, sao a linica possibilidade de uma renda, mesmo que
muito baixa. Por outr~ lado, esses programas podem propiciar condi-
<;6es progressivas, mesmo que, a lange prazo, de inclusao de futuras
gera<;6es formadas pelas crian<;as e adolescentes das familias beneficia-
rias que sao requisitadas a frequentar escola, postos de saude, sair da
rua ou do trabalho penoso e degradante, podendo, portanto, elevar 0
numero de anos de escolaridade do futuro trabalhador brasileiro. Res-
salte-se que a possibilidade dessa modifica<;ao esta, em muito, condicio-
nada a mudan<;as no Sistema Educacional brasileiro, com melhoria do
ensino e a continuidade e sustentabilidade dos programas.
Parece que os Programas de Transferencia de Renda possam vir a
contribuir para urn novo aprendizado institucional, principalmente pela
indica<;ao ou tentativa de supera<;ao de duas tradi<;6es que marcaram os
programas sociais no Brasil: isolamento e desarticula<;ao dos programas
entre si, bern como 0 descuido com praticas que permitissem identificar
resultados. Nesse sentido, a introdu<;ao de uma pratica de monitora-
mento e avalia<;ao mais freqiiente nesses programas e a inclusao, no seu
desenho, embora na implementa<;ao os limites sejam enormes, de uma
busca de articula<;ao de transferencia monetaria com outros programas
sociais, principalmente no campo da educa<;ao, da saude e do trabalho,
podem significar urn avan<;o para amplia<;ao de possiveis impactos.
Ademais, a forma descentralizada como esses programas sao imp lemen-
tados pode criar espa<;o para 0 controle social, e a forma de transferencia
direta do beneficio para 0 beneficiario mediante car tao magnetico, pode
214 SILVA E SILVA' YA2BEK • GIOVANNI
possibilitar entre outros avanc;os, maior liberdade das familias na aqui-
sic;ao de bens e servic;os que considerem atender melhor suas necessida-
des; diminuic;ao da possibilidade de corrupc;ao por serem reduzidas as
intermediac;6es; simplificaC;ao do sistema e reduC;ao de custos de admi-
nistraC;ao ou custos meios e reduC;ao de praticas clientelistas, embora
estas nao possam ser consideradas efeitos automatic os dos Programas
de Transferencia de Renda.
b) Quanto aos limites
Vma analise dos limites dos Programas de Transferencia de Ren-
da, mesmo sem pretensao de esgota-Ios, aponta para alguns aspectos
significativos.
A proliferaC;ao, por vezes desordenada, desses programas permite
verificar sua disseminac;ao em todos os 5.563 munidpios brasileiros,
sobretudo a partir de 2001, com a criac;ao dos maiores programas do
Governo Federal, de forma desarticulada e paralela. Nesse ambito, e
importante ressaltar que 0 valor monetario dos beneficios dos Progra-
mas de Transferencia de Renda, em geral, extremamente baixo, portan-
to, insuficiente para atender necessidades basicas que ultrapassem a mera
reprodu<;ao biologica das familias, 0 que representa a influencia da pers-
pectiva ideologica liberal que marca esses programas, expressa pela ne-
cessidade de a transferencia monetaria nao desestimular as pessoas para
o trabalho, transferindo valores superiores aqueles que so podem ser
obtidos com 0 trabalho.
A esse aspecto acrescenta-se 0 carater restritivo e focalizador ex-
presso pelos criterios de elegibilidade desses programas, mesmo os fe-
derais, que se dizem universais em relac;ao a populac;ao-alvo, ao se centrar
em familias que vivem em extrema pobreza. Esses criterios sao ainda
mais restritivos com a introduC;ao de criterios de prioridades para 0 aten-
dimento das familias, com destaque a sever as situac;6es de extrema po-
breza, restringindo-se, portanto, ao atendimento de familias com limita-
das condic;6es reais para sua autonomizac;ao. Ademais, soma-se a linha
de pobreza extremamente baixa, 0 limite de muitos programas que so
atendem familias com crianc;as em idade escolar, ficando de fora outras
com crianc;as de a a 6 anos, idade que exige maior cuidado e melhor
atendimento para permitir a reproduc;ao de gerac;6es sadias no futuro.
POLiTICA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 215
Outro aspecto negativo desses programas e a deficiencia ou insufi-
ciencia dos recursos financeiros, humanos e institucionais para 0 desen-
volvimento satisfatorio dos programas, com destaque ao limite quanti-
tativo e qualitativo dos servic;os sociais basicos para atenderem adequa-
damente aos encaminhamentos procedidos, 0 que significa dizer
fragilidade ou ausencia de politicas locais de suporte para permitir 0
atendimento adequado do grupo familiar atendido, conforme previsto
no desenho desses programas.
Ha ainda limites para autonomizac;ao das familias beneficiarias
decorrentes dos proprios trac;os da populaC;ao atendida: pobreza severa
e estrutural, baixo myel de qualificaC;ao profissional e de escolaridade
dos adultos das familias, e limitado acesso a informac;6es.
Acrescenta-se a situac;ao acima a fixaC;ao de tempo de permanencia
e desligamento das familias nos programas, inicialmente muito reduzi-
dos (predominantemente urn ano, com possibilidades de renovaC;ao por
mais urn ano), mas que vern se flexibilizando, com uma tendencia para
considerar familias com crianc;as de ate 14 anos de ida de, 0 que nao
significa ainda que a familia esteja independente e seus problemas re-
solvidos.
Outro aspecto apontado por analistas desses programas se refere a
relac;ao estabelecida entre 0 direito de a familia ter aces so ao programa,
portanto a sobrevivencia, e as exigencias ou contrapartidas fixadas. Nesse
sentido, a contrapartida representa uma questao polemic a, ao obscure-
cer a dimensao constitucional do direito a sobrevivencia digna, inde-
pendentemente de qualquer "merecimento" para obte-Ia. Todavia, en-
tendemos que a contrapartida, nesse caso, parece mais significar urn
mecanismo de protec;ao aos direitos de crianc;as e adolescentes a educa-
c;ao, ao atendimento a saude e sua retirada de trabalhos precoces e das
ruas. Nesse sentido, tem-se uma exigencia que pode ser qualificada como
positiva, tendo em vista 0 retorno que podera trazer para as famflias
atendidas pelos programas.
o acompanhamento e avaliaC;6es ja realizadas sobre Programas de
Transferencia de Renda, no Brasil, tern apontado 0 grande limite que a
inexistencia ou deficiencias de programas e servic;os sociais que aten-
dam as necessidades das familias brasileiras tern apresentado, dificul-
tando a real efetivac;ao de urn dos aspectos inovadores e relevantes dos
 I
216 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI
Programas que e incluirem no seu desenho a possibilidade de atendi-
mento a necessidades das famflias beneficiarias mediante 0 encaminha-
mento de seus membros a outros programas e servi<;os, tendo em vista
urn atendimento multiplo que possa satisfazer as necessidades basicas
dessas familias. 0 cumprimento desse requisito implica na amplia<;ao e
democratiza<;ao dos servi<;os sociais basicos, 0 que nao vern ocorrendo
satisfatoriamente no BrasiL
Por ultimo, a natureza e 0 nivel dos diferentes impactos que os
programas vem produzindo nas familias tern enfaticamente se restrin-
gido, com poucas exce<;5es, ao atendimento de suas necessidades basi-
cas e imediatas, alem de produzir algumas mudan<;as no que diz respei-
to as suas rela<;5es sociais e auto-estima, 0 que nao e desprezivel, mas
pouco ainda para produzir a autonomiza<;ao com repercuss5es mais sig-
nificativas na vida das familias, das crian<;as e adolescentes e no sistema
educacionaL Ressalta-se, todavia, que 0 tempo de implementa<;ao des-
ses programas ainda e curto para se verificar 0 verdadeiro impacto em
gera<;5es futuras, principalmente na eleva<;ao do numero de anos de
escolaridade do trabalhador brasileiro, hoje representado pela media de
pouco mais de quatro anos e, conseqiientemente, na redu<;ao dos indi-
ces de pobreza.
Vem se verificando, em consonancia com aspectos indicados nes-
sas conclus5es, que os programas sociais, atualmente implementados
no Brasil, encontram-se ainda pulverizados nos tres niveis de governo:
local, estadual e federal, alem da pulveriza<;ao e desarticula<;ao dos di-
versos programas federais. Especificamente os Programas de Transfe-
rencia de Renda sao marcados por isolamento de programas, paralelis-
mo e dualidade no ambito das tres esferas de governo, 0 que e reconhe-
cido com 0 desenvolvimento de urn esfor<;o de unifica<;ao desses
programas a partir de outubro de 2003. Ademais e considerada a neces-
sidade de melhor focaliza<;ao dos programas sociais desenvolvidos pelo
Governo Federal, dispersos em cinco ministerios (Educa<;ao, Saude,
Assistencia Social, Seguran<;a Alimentar eCombate a Fome e Minas e
Energia). Por conseguinte, urn passo concreto nessa dire<;ao ja se iniciou
com a proposta de unifica<;ao dos Programas de Transferencia de Ren-
da, tratada anteriormente.
o exposto permite que sejam apontados os limites centrais dos
Programas de Transferencia de Renda em grande expansao no Brasil: 0
pOLlrlCA SOCIAL BRASILEIRA NO SEC. XXI 217
baixo montante das transferencias monetarias a familias vivendo em
extrema pobreza, a fragmenta<;ao de programas de iniciativa municipal,
estadual e federal, acrescidos da deficiencia, principalmente qualitativa,
do sistema educacional publico brasileiro e dos servi<;os sociais basicos.
AMm destes limites, a desarticula<;ao dos programas de transferencia
moneta ria de uma politica macro-economic a de distribui<;ao da riqueza
socialmente produzida e de gera<;ao de emprego e renda faz com que
esses programas cumpram uma fun<;ao meramente compensat6ria. Con-
seqiientemente, mostram-se com capacidade apenas para reprodu<;ao
de um contingente imenso da popula<;ao brasileira num patamar de
extrema pobreza ou de indigencia, incapaz de alcan<;ar um nivel de digni-
dade humana de real inclusao e participa<;ao sociaL
A realidade posta ja permite se caminhar para a estrutura<;ao de
urn novo formato de Politic a Social para 0 Brasil, 0 que implica numa
profunda avalia<;ao dos programas atuais, no estabelecimento de uma
Politic a Nacional, com coordena<;ao unica, considerando, todavia, as
especificidades regionais e locais, vis to que os programas sociais sao
implementados de modo descentralizado nos municipios, e que 0 Brasil
e constituido de uma imensa heterogeneidade economica, social e cul-
tural que nao pode ser desconsiderada. Nesse sentido, 0 Cadastro Uni-
co das famflias deve ser consistentemente elaborado para que se possa
ter uma dimensao correta das familias a serem atendidas prioritaria-
mente, alem de que a ideia de um Cartao Unico de identifica<;ao deve
ser adotada para correta identifica<;ao das familias.
Entendemos que, na implanta<;ao de um novo formato de politicas
sociais no Brasil, tres aspectos devem ser considerados: a) que 0 mon-
tante do valor monetario do beneficio seja suficiente para gerar impac-
tos reais nas condi<;5es de vida das familias; b) que seja permitido que
as familias decidam como gastar 0 dinheiro recebido, podendo ser acom-
panhadas por a<;5es s6cio-educativas que as capacitem para a vida pes-
soal, social e 0 exercicio da cidadania; c) que sejam mantidas condi<;5es
de contrapartidas, de carater educativo e nao punitivo, capazes de for-
talecer essas familias em dire<;ao de sua autonomiza<;ao, como manu-
ten<;ao de crian<;as e adolescentes em escolas; frequencia de crian<;as de
ate 6 anos a postos de saude e de gestantes a servi<;os de pre-natal; par-
ticipa<;ao de adultos analfabetos em cursos de alfabetiza<;ao e em cursos
 ~CDRTEZ
218 SILVA E SILVA' YAZBEK • GIOVANNI '5'EDITOR~

de prepara<;ao para 0 trabalho, alem de encaminhamentos dos mem-

bros da familia aos servi<;os que garantam 0 atendimento de suas neces-
sidades basicas.
Vive-se, por conseguinte, urn momenta que aponta para profun-
das modifica<;6es no modelo de politicas sociais no Brasil. Nesse contex-
to, tudo indica que os Programas de Transferencia de Renda continua-
rao a constituir componente central desse modelo, conforme vern se in-
tensificando a partir de 2001. Resta, assim, acompanhar essa nova
dinamica, que parece promissora, contribuindo com 0 fortalecimento
do Sistema Brasileiro de Prote<;ao Social. Mais promissor ainda, esse .Referencias bibliograficas
movimento de constru<;ao e reconstru<;ao do Sistema Brasileiro de Pro-
te<;ao Social se apresenta com a san<;ao da Lei de Renda Basica de Cida-
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