INSTITUTO DE PÓS GRADUAÇÃO & GRADUAÇÃO - IPOG

PÓS-GRADUAÇÃO EM LICITAÇÃO E CONTRATOS

LCMAB001
CONTROLE INTERNO GOVERNAMENTAL
JOSÉ CARLOS NADER MOTTA

ADRÍSSIA ALVARENGA
ANTONIO CARLOS DE SOUSA GOMES JUNIOR
ELIZABETH GONÇALVES BARROSO
IZAAC SCHEIDEGGER EMERIQUE
JOBERTH SOUZA COVRE
JALES JUNIOR
JUCIALDO TEIXEIRA RIBEIRO
SHERLYANE LIMA LACERDA
WENNYSON KLEBER
WIRLLAND BATISTA FONSECA.

FALHAS DE CONTRATAÇÃO, SOB A ÓTICA DA CONTROLE INTERNO

GOVERNAMENTAL: CASO DA OPERAÇÃO “PARA BELLUM”

MARABÁ – PARÁ
2021
 ADRÍSSIA ALVARENGA
ANTONIO CARLOS DE SOUSA GOMES JUNIOR
ELIZABETH GONÇALVES BARROSO
IZAAC SCHEIDEGGER EMERIQUE
JOBERTH SOUZA COVRE
JALES JUNIOR
JUCIALDO TEIXEIRA RIBEIRO
SHERLYANE LIMA LACERDA
WENNYSON KLEBER
WIRLLAND BATISTA FONSECA.

FALHAS DE CONTRATAÇÃO, SOB A ÓTICA DA CONTROLE INTERNO

GOVERNAMENTAL: CASO DA OPERAÇÃO “PARA BELLUM”

Trabalho apresentado como requisito para

obtenção de nota mínima para aprovação na
disciplina Controle Interno Governamental, na
Pós Graduação em Licitação e Contratos, do
Instituto de Pós-Graduação & Graduação (IPOG).

Professor: Dr. José Carlos Nader Motta.

MARABÁ – PARÁ
2021
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 8

1 A GESTÃO DE RISCOS .................................................................................... 10

2 O PLANEJAMENTO .......................................................................................... 14

3 AS TRÊS LINHAS DE DEFESA DO CONTROLE ........................................... 16

3.1 A 1ª linha de defesa: gestão operacional ...................................................... 16

3.2 A 2ª linha de defesa: gerenciamento de riscos e conformidade.................. 17

3.3 A 3ª linha de defesa: auditoria ........................................................................ 19

4 FERRAMENTAS PREVENTIVAS .................................................................... 22

4.1 O diagrama de Ishikawa como ferramenta de controle interno .................... 22

4.2 PDCA ................................................................................................................. 25

CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 29

REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 31
 8

INTRODUÇÃO

O Sars-COV-2 ou COVID-19 é um vírus capaz de causar uma síndrome

respiratória aguda (CHAN et al., 2020). A Organização Mundial da Saúde identificou
o início do surto na cidade de Wuhan, da província de Hubei, na China, no final de
2019, mas o vírus se espalhou com muita rapidez, alcançando quase todos os
países do planeta1 (AMOS, 2020) e determinando a caracterização de uma
Pandemia Mundial, que exigiu da comunidade científica uma rápida resposta (WHO,
2020).

A conjuntura revelou um quadro de incapacidade humana jamais visto ou

cogitado. Na tentativa clara de salvar vidas, fora realizada uma tentativa de proteção
sanitária da população, deflagrando uma quarentena horizontal em todo mundo,
inclusive no Brasil, pela Federação, pelos estados, Distrito Federal e municípios, que
interferiram no dia a dia e na vida das pessoas naturais, jurídicas e da própria
administração pública, reconhecendo-se a ocorrência simultânea das teorias do
caso fortuito, da força maior e do fato do príncipe2 (BRASIL, 1993).

O caso fortuito é acontecimento natural, ou o evento derivado da força da

natureza, como o raio do céu, ou na situação em contexto, o vírus; a força maior é a
ação causada pela vontade humana alheia, fato de outrem, como a guerra, ou no
caso da Pandemia, a redução do horário de produção e até encerramento das
atividades de uma fábrica; o fato príncipe é ato normativo emanado da autoridade
que altera a condição de uma relação, como a desapropriação, ou os decretos de
restrição as liberdades de ir e vir, atuação comercial e profissional, ocorridos desde
março de 2020 no Brasil (PEREIRA, 2019).

Em 06 de fevereiro de 2020 foi editada pelo congresso nacional, por iniciativa

legal do Governo Federal, a Lei nº 13.979, que passou a dispor sobre as medidas
emergenciais de atendimento urgente de determinadas demandas, pela
administração pública, visando debelar ou minorar as consequências da situação
(BRASIL, 2020a). Também por solicitação do Presidente da República, em
18/03/2020, o Senado reconheceu o estado de calamidade pública, que é a situação

1 A Pandemia só não alcançou Palau a Micronésia, Ilhas Marshall, Nauru, Kiribati, Ilhas Salomão,
Tuvalu, Samoa, Vanuatu e Tonga.
2 Ins ti t ut os pr e v is t os n os ar t ig os 57 , § 1 º; 5 8, I, §§ 1 º e 2 º, e 6 5, II, ´ d´ , e §6 º , d a

Le i n º 8 . 66 6/ 1 99 3 .
 9

de perigo e de anormalidade social decorrente de fatos da natureza, para fins do

disposto no artigo 65 da Lei Complementar nº 101/2000, materializado pelo Decreto
Legislativo nº 6/2020 (BRASIL, 2020).

Em nome do controle da emergência, o referido diploma legal e o

reconhecimento da condição de calamidade pública, trouxeram a possiblidade de
flexibilização das normas licitatórias, para aquisição de bens e serviços destinados
ao enfrentamento da Pandemia. Não obstante a tal diminuição das formalidades e
da própria exigência de realização de processo licitatório, ainda foram mantidas as
condições estabelecidas em lei os procedimentos de dispensa de licitação.

Com o consumo elevado de produtos de saúde voltados para minorar a

difusão da pandemia e tratar os doentes, principalmente os mais graves, passaram a
ocorrer distorções da oferta e da demanda do mercado e consequentemente dos
preços.

O presente trabalho de pesquisa tem como objetivo geral identificar se

ocorreram falhas de contratação no processo de dispensa de licitação nº
2020/257432, realizado pelo Governo do Pará com vistas a aquisição de
respiradores, bombas de infusão e acessórios.

Em específico, o foco foi direcionado para a apropriação dos conhecimentos

teóricos sobre os conceitos constantes na ementa do módulo de Controle Interno
Governamental, das metodologias de procedimentos avaliativos e de controle,
atinentes as atividades constantes na ementa do módulo e do aprimoramento da
atuação do grupo de pesquisa em tarefas de grande porte, com uso de prazos e
metas.

A metodologia aplicada foi a pesquisa exploratória, realizada em livros, artigos

científicos, sites e materiais de conteúdos relevantes, utilizando o método qualitativo,
diante dos fatos relatados no processo de dispensa de licitação nº 2020/257432.

O trabalho está organizado em mais cinco capítulos onde se realiza um visita

aos conteúdos e uma aplicação prática dos institutos ao processo de dispensa de
licitação nº 2020/257432, visando a identificação da gestão de riscos, do
planejamento, das ferramentas auxiliares de controle que poderiam ter sido
aplicadas ao caso em estudo, bem como se tecem as considerações finais obtidas a
partir da crítica qualitativa.
 10

1 A GESTÃO DO RISCO

Em uma contratação pública podem ocorrer problemas diversos como por

exemplo, a não entrega do produto a contento, a má qualidade na prestação dos
serviços, além de outras falhas possíveis. No entanto, como forma de afastar ou
minimizar esses riscos a níveis aceitáveis, faz-se necessário o gerenciamento dos
mesmos nos processos de contratações (UNIÃO, 2008).

A instrução normativa conjunta nº 1, de 10 de maio de 2016 é uma ferramenta

criada para redução dos riscos, a que estarão sujeitas as organizações nos
processos de contratações e na mitigação dos impactos advindos destas,
disciplinando através de um conjunto de medidas dispostas em seu bojo os
procedimentos que objetivam a tomada de decisões administrativas mais assertivas,
evitando prejuízos e garantindo a eficiência nos processos (BRASIL, 2016).

Corroborando com o entendimento de que as ações pretendidas sejam

realizadas com zelo e segurança, os artigos 14 e 15 da Instrução normativa conjunta
nº 1, de 10 de maio de 2016, estabelecem conceitos acerca da gestão de riscos:

Art. 14. A gestão de riscos do órgão ou entidade observará os seguintes

princípios:
I - gestão de riscos de forma sistemática, estruturada e oportuna,
subordinada ao interesse público;
II - estabelecimento de níveis de exposição a riscos adequados;
III - estabelecimento de procedimentos de controle interno proporcionais ao
risco, observada a relação custo-benefício, e destinados a agregar valor à
organização;
IV - utilização do mapeamento de riscos para apoio à tomada de decisão e
à elaboração do planejamento estratégico; e
V - utilização da gestão de riscos para apoio à melhoria contínua dos
processos organizacionais.
Art. 15. São objetivos da gestão de riscos:
I - assegurar que os responsáveis pela tomada de decisão, em todos os
níveis do órgão ou entidade, tenham acesso tempestivo a informações
suficientes quanto aos riscos aos quais está exposta a organização,
inclusive para determinar questões relativas à delegação, se for o caso;
II - aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos da organização,
reduzindo os riscos a níveis aceitáveis; e
III - agregar valor à organização por meio da melhoria dos processos de
tomada de decisão e do tratamento adequado dos riscos e dos impactos
negativos decorrentes de sua materialização (BRASIL, 2016).
 11

Nesse contexto, traz-se à tona uma análise sobre a gestão de riscos no

processo de aquisição de bombas de infusão peristáltica, pelo Governo do Pará,
para fins de enfrentamento da Pandemia do COVID-19.

O processo de aquisição dos equipamentos foi realizado por intermédio da

dispensa de licitação nº 2020/257432. No entanto, uma série de falhas
administrativas ficaram evidentes, demonstrando que a referida aquisição não
guardou compatibilidade com as determinações impostas pela Instrução normativa
conjunta nº 1, de 10 de maio de 2016, acerca dos riscos e dos seus possíveis
impactos.

As impropriedades no processo de aquisição das bombas de infusão, foram,

minuciosamente relatadas pelo Ministério Público de Contas do Estado do Pará em
um “check-list”:

• Formalização do processo de aquisição posteriormente à contratação (a

data da NF é anterior a qualquer ato processual. A processualização a
posteriori fica evidente, embora isso não seja explicitado nos autos da
contratação);
• Não utilização de cotação de preços de item semelhante, que indicou
valores menores que os revelados em nova pesquisa;
• Possível realização de pesquisa de preços com itens selecionados, a fim
de adequar o exame mercadológico aos valores cobrados pela contratada;
• Não verificação de outras possibilidades de contratação, em especial dos
fornecedores já cotados em procedimento prévio;
• Dos autos não consta qualquer documentação da empresa contratada,
tampouco comprovação da regularidade relativa à seguridade social e a
declaração de não emprego de menores de dezesseis anos;
• Falta de justificativa para não exigência dos documentos de habilitação;
• Indícios de manipulação processual;
• Contrato sem assinatura e sem data;
• Antecipação do pagamento sem as devidas cautelas e pesquisas sobre
a idoneidade jurídica, técnica e financeira do fornecedor;
• Inexistência de representação comercial da pessoa física da empresa
contratada;
• Não publicação do Termo de Dispensa e Ratificação no Diário Oficial do
Estado;
• Não utilização do modelo de check-list para contratação fornecido pela
PGE/PA, no Parecer Referencial nº 002/2020;
• Inexistência de designação formal de fiscal de contrato; (PARÁ, 2020,
p.9).

Tais atos praticados, levaram o Ministério Público de Contas do Estado do

Pará a oferecer em junho de 2020, uma representação com pedido de medida
cautelar ao Tribunal de Contas do Estado do Pará, visando suspender a pactuação,
a fim de resguardar os recursos financeiros e os interesses da sociedade paraense.
 12

Mesmo com toda a urgência para a aquisição dos produtos indispensáveis

para o tratamento de pacientes acometidos pela COVID-19, fazia-se necessário a
realização do planejamento da aquisição, uma vez que a não definição de critérios
para identificação, avaliação e monitoramento dos riscos, favoreceria a fraude e
desvirtuaria a consecução dos objetivos da administração.

A própria instrução normativa conjunta nº 1, de 10 de maio de 2016, traz em

seu artigo 16, as premissas básicas para consecução destes, senão vejamos:

Art. 16. Na implementação e atualização do modelo de gestão de riscos, a

alta administração, bem como seus servidores ou funcionários, deverá
observar os seguintes componentes da estrutura de gestão de riscos:
[...]
IV - avaliação de riscos: os eventos devem ser avaliados soba perspectiva
de probabilidade e impacto de sua ocorrência. A avaliação de riscos deve
ser feita por meio de análises qualitativas, quantitativas ou da combinação
de ambas. Os riscos devem ser avaliados quando à sua condição de
inerentes e residuais;
V - resposta a riscos: o órgão/entidade deve identificar qual estratégia
seguir (evitar, transferir, aceitar ou tratar) em relação aos riscos mapeados e
avaliados. A escolha da estratégia dependerá do nível de exposição a riscos
previamente estabelecido pela organização em confronto com a avaliação
que se fez do risco;
VI - atividades de controles internos: são as políticas e os procedimentos
estabelecidos e executados para mitigar os riscos que a organização tenha
optado por tratar. Também denominadas de procedimentos de controle,
devem estar distribuídas por toda a organização, em todos os níveis e em
todas as funções. Incluem uma gama de controles internos da gestão
preventivos e detectivos, bem como a preparação prévia de planos de
contingência e resposta à materialização dos riscos;
[...]
VIII - monitoramento: tem como objetivo avaliar a qualidade da gestão de
riscos e dos controles internos da gestão, por meio de atividades gerenciais
contínuas e/ou avaliações independentes, buscando assegurar que estes
funcionem como previsto e que sejam modificados apropriadamente, de
acordo com mudanças nas condições que alterem o nível de exposição a
riscos (BRASIL, 2016).

O Tribunal de Contas da União (TCU) apresenta um gráfico orientando como

proceder o gerenciamento dos riscos nas contratações públicas:
 13

Imagem 1: Avaliação de risco na contratação

Fonte: (TCU, 2018).

 14

2 O PLANEJAMENTO

O planejamento para aquisição de bens e serviços na administração publica

inicia na identificação da demanda, estudos preliminares dos itens ou serviços que
atendem os setores demandantes, analise dos riscos por parte da contratante e
contratada, introduzindo todas essas informações ao Termo de Referencia ou
Projeto Básico, observando claramente o orçamento, afim de garantir que aquilo que
foi contratado, possa ser efetivamente adquiridos, pagos e que o contrato seja
cumprido, e por final, a população seja atendida (BRASIL, 2017).

Diante do contexto já abordado da Pandemia, o Governo do Pará, através da

Secretaria Estadual de Saúde, decidiu adquirir respiradores pulmonares para
atender as vítimas COVID-19, tendo em vista a falta de condições de enfrentamento
do sistema de saúde à demanda de recursos materiais e humanos gerada.

O artigo 4º, da Lei 13.979 de 06 de Fevereiro de 2020, rege que no caso das
aquisições ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, seria
admitida a apresentação de termo de referência simplificado (TRS) ou de projeto
básico simplificado (PBS), porém o referido dispositivo não desobriga a
apresentação do TRS ou do PBS (BRASIL, 2020).

O artigo 20, incisos I e II, da instrução normativa nº 5, de 26 de maio de 2017,

antecedem ao Projeto Básico, Estudos preliminares e gerenciamento de riscos
(BRASIL, 2017).

No caso processo de dispensa de licitação em que o Governo do Pará

adquiriu os respiradores, ficou nítido pela ausência da análise de risco dessa
aquisição, que não houve planejamento.

Mesmo diante de uma situação de calamidade publica, para uma aquisição

avaliada em R$50.400.000,00 (cinquenta milhões e quatrocentos mil reais) tanto as
autoridades como os agentes públicos envolvidos deveriam destinar mais tempo a
realização do planejamento necessários para garantir à população a entrega dos
aparelhos compatíveis com o objeto.
 15

Segundo as manifestações constantes nas reportagens e também e no

parecer da Procuradoria Geral da República (PGR):

“Indícios já reunidos pelos investigadores revelaram ter ocorrido montagem,

posterior ao pagamento, de procedimento de dispensa de licitação forjado para dar
aparência de legalidade à aquisição dos respiradores”, informou a PGR por meio de
nota.
Para a PGR, porém, Barbalho sabia de antemão sobre a incompatibilidade dos
equipamentos e mesmo assim prosseguiu com a compra. O empresário que
intermediou a compra dos respiradores teria “relação próxima” com o governador,
destacou a procuradoria.
 16

3 AS LINHAS DE DEFESA DO CONTROLE

As três linhas de defesa na gestão de riscos e controle interno são um

conjunto de diretrizes elaborado e divulgado pelo II A Global, The Institute of Internal
Auditors, que visa esclarecer e organizar as responsabilidades e papéis dos
profissionais da organização no gerenciamento de riscos e controle (IIA, 2013).

Imagem 2: As três linhas de defesa

Fonte: (MARCONDES, 2021).

O conjunto busca de forma simples e eficaz melhorar a comunicação do

gerenciamento de risco e controle por meio do esclarecimento dos papéis e
responsabilidade essenciais (IIA, 2013).

3.1 A 1ª linha de defesa: gestão operacional

O modelo de três linhas de defesa diferencia três grupos envolvidos no

gerenciamento eficaz de riscos:

• Funções que gerenciam e têm propriedade sobre riscos.

• Funções que supervisionam riscos.
• Funções que fornecem avaliações independentes (MARCONDES, 2021).
 17

Como primeira linha de defesa, os gerentes operacionais gerenciam os riscos

e têm propriedade sobre eles. Eles também são os responsáveis por implementar as
ações corretivas para resolver deficiências em processos e controles
(MARCONDES, 2021).

A gerência operacional é responsável por manter controles internos eficazes e

por conduzir procedimentos de riscos e controle diariamente. A gerência operacional
identifica, avalia, controla e mitiga os riscos, guiando o desenvolvimento e a
implementação de políticas e procedimentos internos e garantindo que as atividades
estejam de acordo com as metas e objetivos (MARCONDES, 2021).

Por intermédio de uma estrutura de responsabilidades em cascata, os

gerentes do nível médio desenvolvem e implementam procedimentos detalhados
que servem como controles e supervisionam a execução, por parte de seus
funcionários, desses procedimentos.

A gerência operacional serve naturalmente como a primeira linha de defesa,

porque os controles são desenvolvidos como sistemas e processos sob sua
orientação de gestão operacional. Deve haver controles de gestão e de supervisão
adequados em prática, para garantir a conformidade e para enfatizar colapsos de
controle, processos inadequados e eventos inesperados.

3.2 A 2ª linha de defesa: gerenciamento de riscos e conformidade

Na segunda linha de defesa estão as funções de gerenciamento de risco,

conformidade, linha de defesa. Essas funções servem para assessorar, monitorar e
contribuir para a implementação das práticas de gestão de risco pelos gestores
locais (MARCONDES, 2021).

As funções específicas da segunda linha de defesa vão variar entre

organizações, mas funções típicas dessa segunda linha de defesa incluem
especialistas das áreas de:

• Gerenciamento de Riscos;
• Controladoria;
• Financeiro;
• Logística;
 18

• Qualidade;
• Segurança da Informação;
• Segurança Patrimonial;
• Segurança e Saúde Ocupacional;
• Meio Ambiente.

Cada uma dessas funções tem seu nível de independência em relação à

primeira linha de defesa, elas podem intervir diretamente, de modo a modificar e
desenvolver o controle interno e os sistemas de riscos (MARCONDES, 2021).

As responsabilidades dessas funções variam em sua natureza específica,

mas podem incluir:

• Apoiar as políticas de gestão, definir papéis e responsabilidades e

estabelecer metas para implementação;
• Elaborar, sugerir e coordenar medidas de controle;
• Monitorar e fiscalizar processos e medidas de controle;
• Apoiar e fornecer estrutura de gerenciamento de risco;
• Identificar questões atuais e emergentes;
• Identificar mudanças no cenário de riscos de organização;
• Sugerir, apoiar, assessorar e auxiliar a gerência de área no
desenvolvimento processos e controles para gerenciar risco de acordo com
suas especialidades;
• Intervir nos processos para bloquear e sanar/controlar situações de risco
eminentes;
• Atividades de compliance – monitorar os riscos de desconformidade com
leis e regulamentos;
• Monitoramento dos riscos financeiros;
• Monitoramento dos riscos de fraude e corrupção;

As funções de segunda linha de defesa, portanto, ajudam a primeira linha a

manter as políticas e os procedimentos estabelecidos pela organização, propondo
melhorias nas estruturas e orientações (IIA, 2013).
De acordo com o pedido de medida cautelar apresentada ao Ministério
Público do Estado do Pará, ao que se refere a contratação de alguns equipamentos
como os ventiladores pulmonares e as bombas de infusão peristáltica, para o
 19

combate ao COVID-19, verificaram-se várias falhas em relação a atuação da

primeira e da segunda linhas de defesa.
Ficou nítido um planejamento específico por parte do gestor juntamente ao
controle interno para diminuir os riscos e ter uma contratação vantajosa e que não
trouxesse prejuízo aos cofres públicos. Desta feita, nítida a não atuação da 1ª Linha
de Controle no momento da contratação pública.
Outro ponto que se destaca, foi o prazo de entrega, realizado quase dois
meses após a contratação, descaracterizando completamente a caráter emergencial
dos fundamentos utilizados para a escolho do procedimento de dispensa, na medida
em que a utilização dos equipamentos tinha urgência.
Também observou-se a realização de uma antecipação financeira, valor pago
sem que houvesse a entrega do equipamento (execução do objeto), com isso notou-
se também a ausência de atuação da 2ª linha de defesa, o controle, a qual deveria
ter acompanhado atos constantes do procedimento de compra, tal qual o já citado
pagamento, ou a conformidade dos objetos entregues, em relação ao pretendido e
contratado. Sobre este tópico pode-se citar que a empresa contratada cobrou a
descargas dos bens e o frete, não obstante, a empresa Vale/SA teria disponibilizado
(custeado) tais serviços.

3.3 A 3ª linha de defesa: auditoria

A auditoria é um processo que pode ser realizado de forma interna ou

externa. Sendo que, na administração pública a interna é realizada por servidores da
própria gestão e, a externa é realizada por órgão verificador de conformidade, como
é o caso dos Tribunais de Contas.

[...] o termo auditoria, etimologicamente falando, origina-se do latim audire,

“ouvir”. Inicialmente os ingleses o traduziram como auditing para designar,
exclusivamente, o conjunto de procedimentos técnicos para a revisão dos
registros contábeis. Em nossos dias, é praticamente uníssono o
entendimento de que prevalece o seu sentido mais amplo, que consiste na
ação independente de confrontar uma determinada condição com um
critério preestabelecido, que se configura como a situação ideal, para que
se possa opinar ou comentar a respeito. (SANTOS, 2019, apud ARAÚJO,
2004, p. 13).

A instrução normativa nº 03, de 09 de junho de 2017, dispõe em seu artigo 14

que o auditor interno faz parte da terceira linha de defesa, in verbis:
 20

Art. 14. A terceira linha de defesa é representada pela atividade de

auditoria interna governamental, que presta serviços de avaliação e de
consultoria com base nos pressupostos de autonomia técnica e de
objetividade. (Grifamos) (BRASIL, 2017)

Em termos gerais, a terceira linha de defesa presta serviços de consultoria e

avaliação dos processos de governança, gerenciamento de riscos e controles
internos, incluindo a forma como a primeira e a segunda linha de defesa alcançam
os objetivos de gerenciamento de riscos e controle. (IIA, 2013)

Segundo (SANTOS, 2019), “A auditoria representa um ponto de controle da

área de administração e pode ser usada como ferramenta de verificação do
cumprimento de dispositivos legais, como é o caso da contratação pública que deve
seguir o preconizado na legislação”.

Trata-se portanto de um colaborador que deverá atuar de forma

independente, podendo transitar dentre as linhas de defesa, atuando desde a
avaliação, ao final do processo, verificando se os atos de gestão estão em
conformidade legal, bem como, atuando no curso do procedimento, aferindo a
conformidade com a lei.

No que tange às contratações públicas, em especial, aquilo que diz respeito

às contratações por dispensa e inexigibilidade de licitação, em função de sua
excepcionalidade, a ausência de cautela e cuidado com o procedimento podem
acarretar prejuízos não somente para a organização, mas também para toda a
coletividade.

Constatada essa necessidade de cumprimento legal, a auditoria se apresenta

como uma ferramenta para verificar o cumprimento da legislação que rege o
processo de contratação direta (SANTOS, 2019).

No presente caso concreto, o Estado do Pará, diante da emergência que se

deu em decorrência da COVID-19, adquiriu, por meio de dispensa de licitação, 1.600
(um mil e seiscentos) unidades de bombas de infusão peristáltica, no importe total
de R$8.400.000,00 (oito milhões e quatrocentos mil) da empresa SKN do Brasil
Importação e Exportação de Eletroeletrônicos Ltda.

Não obstante, os itens adquiridos a vultuosos valores, se mostraram

ineficazes em suas funções, traduzindo-se em evidentes danos ao erário.
 21

Segundo o Ministério Público do Estado do Pará em sua Representação com

Pedido de Medida Cautelar em face da Secretaria de Estado de Saúde (SESPA), a
Comissão de Acompanhamento das Medidas Administrativas Excepcionais,
previstas no Decreto n.º 619.2020, identificou inúmeras irregularidades no processo
de aquisição das bombas de infusão, quais sejam:

• Formalização do processo de aquisição posteriormente à contratação (a

data da NF é anterior a qualquer ato processual. A processualização a
posteriori fica evidente, embora isso não explícito nos autos da
contratação);
• Não utilização de cotação de preços de item semelhante, que indicou
valores menores que os revelados em nova pesquisa;
• Possível realização de pesquisa de preços com itens selecionados, a fim
de adequar o exame mercadológico aos valores cobrados pela
contratada;
• Não verificação de outras possibilidades de contratação, em especial dos
fornecedores já cotados em procedimento prévio;
• Dos autos não consta qualquer documentação da empresa contratada,
tampouco comprovação da regularidade relativa à seguridade social e a
declaração de não emprego de menores de dezesseis anos;
• Falta de justificativa para não exigência dos documentos de habilitação;
• Indícios de manipulação processual;
• Contrato sem assinatura e sem data;
• Antecipação do pagamento sem as devidas cautelas e pesquisas sobre
a idoneidade jurídica, técnica e financeira do fornecedor;
• Inexistência de representação comercial da pessoa física da empresa
contratada;
• Não publicação do termo de dispensa e ratificação no Diário Oficial do
Estado;
• Não utilização do modelo de check-list para contratação fornecido pela
PGE/PA, no Parecer Referencial n.º 002/2020;
• Inexistência de designação formal de fiscal de contrato. (PARÁ, 2020).
Ora, se o processo de contratação tivesse ocorrido com a observância da
legalidade, legitimidade e avaliação dos resultados da gestão contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, é evidente que ter-se-iam alcançar a
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, bem como, a correta aplicação do
recurso público com o atingimento de sua finalidade.
 22

4 FERRAMENTAS PREVENTIVAS

Ferramentas de administração não são apenas siglas, mas sim técnicas por
meio das quais o administrador se utiliza para uma melhor tomada de decisões, no
intuito de obter uma melhoria de desempenho, redução de custos e aumento de
lucro.
A utilização dessas ferramentas contribui para a análise de problemas,
resultando em soluções pertinentes no planejamento e no gerenciamento de
projetos (IBC, 2020).
O uso eficiente de tais ferramentas pode determinar os problemas atuais da
organização, formas de erradicação da problemática, bem como, podem ser úteis
para planejamento estratégico futuro, com fim a evitar os problemas outrora
vivenciados (PATEL, 2020).
As ferramentas capazes de contribuir com o gestor para uma boa
administração. São exemplos: Análise SWOT; Diagrama de Pareto; Ciclo PDCA;
Diagrama de Ishikawa; KPI (Key Performance Indicators); SW2H; OBZ (Orçamento
Base Zero), dentre outros (PATEL, 2020).
Na administração pública, não poderia ser diferente do acontece na área
privada, principalmente no que tange às contratações públicas.
O uso das ferramentas de controle possuem as mesmas finalidades, mas o
benefício em si, não abrange apenas uma organização, mas toda a coletividade,
uma vez que com o planejamento estratégico, a verificação dos problemas e a
busca pela erradicação da problemática no futuro, evitam prejuízo ao erário e,
consequentemente prejuízo à sociedade.

4.1 O Diagrama de Ishikawa como ferramenta de controle interno

O Diagrama de Ishikawa é uma ferramenta, criada pelo engenheiro químico

Kaoru Ishikawa, em 1943, com o objetivo de identificar os fatores que resultam na
causa dos problemas de determinadas situações, tal ferramenta pode ser utilizada
por diversas pessoas e setores de uma organização (PEINADO e GRAELM, 2007).

Para identificar as causas-raízes de um determinado problema. Também

conhecido como “Diagrama Espinha de Peixe” devido ao seu formato semelhante a
 23

espinha de um peixe, o diagrama de Ishikawa é uma ótima alternativa para estudar

com profundidade as causas de um efeito negativo, levantando todas as possíveis
variáveis que influenciam o resultado não esperado (PEINADO e GRAELM, 2007).

Note-se que essa ferramenta de controle, tem por objetivo identificar, de

maneira estruturada o ponto chave de um possível problema, ou seja, as suas
causas principais. Desta forma, o que se leva em consideração são os problemas,
causas e efeitos que podem surgir naquela licitação/procedimento/contratação, na
busca de soluções adequadas para cada problema identificado pela ferramenta de
Ishikawa (PEINADO e GRAELM, 2007).

O diagrama de Ishikawa é uma ferramenta adotada pelo controle interno, o

qual tem como objetivo principal a identificação de problemas, causas e efeitos num
processo/procedimento/licitatório, inclusive na fase de execução do contratado,
buscando soluções para evitar e/ou minimizar os riscos da contratação, seja em
qualquer fase do processo administrativo (PEINADO e GRAELM, 2007).

No estudo do processo de dispensa de licitação nº 2020/257432, o diagrama

de Ishikawa se fosse devidamente aplicado, poderia ter previsto diversos problemas
e ao mesmo tempo, ter apontado suas soluções, minimizando os efeitos de um
procedimento licitatório mal elaborado e fatores externos que poderiam resultar
numa contratação inadequada ou indesejada para administração pública,
principalmente pelos efeitos causado pela pandemia do COVID-19 (PEINADO e
GRAELM, 2007).

A divisão das causas no diagrama será verificada mediante as etapas de um

procedimento licitatório: solicitação, planejamento, procedimentos, seleção do
fornecedor e fiscalização do contrato.
 24

Imagem 3: Diagrama de Ishikawa da aquisição dos equipamentos foi realizado

por intermédio do procedimento de dispensa de licitação nº 2020/257432

Fonte: Wennyson Kleber, 2021.

No caso sobe exame, o Ministério Público Estadual promoveu diversas
observações que não foram seguidas dentro do procedimento licitatório para
aquisição das bombas de infusão, os quais passamos a detalhar algumas delas:
 Formalização do processo de aquisição posteriormente à contratação
(a data da NF é anterior a qualquer ato processual. A processualização a
posteriori fica evidente, embora isso não explícito nos autos da
contratação);
 Não utilização de cotação de preços de item semelhante, que indicou
valores menores que os revelados em nova pesquisa;
 25

 Possível realização de pesquisa de preços com itens selecionados, a

fim de adequar o exame mercadológico aos valores cobrados pela
contratada;
 Não verificação de outras possibilidades de contratação, em especial
dos fornecedores já cotados em procedimento prévio;
 Dos autos não consta qualquer documentação da empresa
contratada, tampouco comprovação da regularidade relativa à seguridade
social e a declaração de não emprego de menores de dezesseis anos;
 Falta de justificativa para não exigência dos documentos de
habilitação;
 Indícios de manipulação processual;
 Contrato sem assinatura e sem data;
 Antecipação do pagamento sem as devidas cautelas e pesquisas
sobre a idoneidade jurídica, técnica e financeira do fornecedor;
 Inexistência de representação comercial da pessoa física da empresa
contratada (PARÁ, 2020);

As causas apontadas pelo MPE como indícios de fraude ao procedimento

licitatório, sobrepreço e superfaturamento na compra das bombas de infusão pelo
Governo do Estado do Pará, poderia ser facilmente evitada se fosse submetido o
referido procedimento (dispensa de licitação) à análise do Controle interno
(diagrama de Ishikawa), conforme quadro acima especificado.

4.2 PDCA

Ainda em análise ao presente caso, fora observado que o Governo do Estado

do Pará também poderia ter utilizado outra ferramenta de controle que auxiliaria na
ocorrência de eventos não desejados na contratação, o PDCA.

O PDCA é uma ferramenta de análise cíclica, também chamado de Ciclo de

Deming ou Ciclo de Shewhart. Trata-se de uma instrumento utilizado na gestão, que
tem como objetivo promover a melhoria contínua dos processos por meio de um
circuito de quatro ações: planejar (plan), fazer (do), checar (check) e agir (act)
(ANDRADE, 2017), conforme ilustração da figura abaixo:
 26

Imagem 4: Gráfico do PDCA

Fonte: Siteware (ANDRADE, 2017).

Quando o PDCA é trazido para dentro dos procedimentos licitatórios,
transporta-se a preocupação que a área de Gestão guarda uma com controle de
qualidade nas suas contratações, por intermédio da qual pode-se implementar
metas e consequentemente iniciar a traçar o planejamento da contratação do objeto,
seu plano de ação, sua execução e sua checagem, objetivando o resultado
esperado (ANDRADE, 2017).

O PDCA também auxilia a administração pública a entender o que deu certo

naquela contratação e o que precisa ser corrigido para próximos procedimentos
(ANDRADE, 2017).
 27

Pois bem, o ciclo PDCA surgiu na década de 20 como uma evolução do

controle de qualidade feito até então, que se baseava apenas na inspeção para ver
se os padrões foram alcançados. O foco passou a ser não apenas na entrega do
serviço ou produto de qualidade, mas também em evoluir os resultados de nota 7
para 8, de 8 para 9, de 9 para 10 e assim por diante (ANDRADADE, 2017).

A sigla PDCA corresponde às etapas de um circuito de atividades, de modo

que, após a última, retornamos à primeira, o que poderia ter resultado num controle
mais eficaz se implementado dentro do procedimento de aquisição das bombas de
infusão que o Governo do Estado do Pará adquiriu de forma desorganizada
conforme aponta denúncia do Ministério Público do Estado do Pará.

Aplicando a ferramenta de controle PDCA no caso concreto, podemos dizer

que todas as etapas do PDCA não foram utilizadas no processo de aquisição
(procedimento licitatório) e nem na execução do contrato administrativos, tendo em
vista, a ausência do clico previsto no PDCA, senão vejamos:

Planejamento

O Governo do Estado do Pará, não planejou sua compra em consonância

com as normas que regulamentam esse tipo de aquisição, deixou de cumprir
requisitos mínimos previstos em lei, bem como, desconhecia a realidade do mercado
quanto aos itens que pretendia adquirir, confiando tão somente em um único
fornecedor (ANDRADADE, 2017).

Execução

Na fase de execução, por não ter tido um planejamento adequado, sentiu os

efeitos da não entrega do produto no prazo adequado, devido os riscos externos,
que não foram previstos no planejamento, bem como, recebeu produtos que eram
obsoletos para o fim desejado, ocorrendo desperdício de recursos públicos, além de
outras irregularidades por falta de planejamento (ANDRADADE, 2017).

Checagem

Considerando que o planejamento foi inadequado, a execução saiu do

controle, na checagem temos um universo de informações para serem analisadas,
revisadas para que outros procedimentos dessa natureza não ocorram com as
falhas existentes no processo de compra e questão. No presente caso, avaliamos
 28

que todo procedimento realizado necessitava de um planejamento mais rigoroso,

que somente a urgência como ponto de justificativa para aquisição das bombas de
infusão, não foram suficientes para resguardar o interesse público, a segurança
jurídica do processo, e a entrega adequada do produto (ANDRADADE, 2017).

Em resumo, descobrimos que o que foi planejado de forma superficial, não foi
cumprindo na fase de execução, e as consequências de tais atos foram as piores
possíveis, pois o estado desembolso recursos públicos antecipados, não recebeu
produto no prazo, quando recebeu o produto não atendia as necessidades esperada
e ao final, muitas vidas foram perdidas pelo mau planejamento das aquisições de
bomba de infusão (ANDRADADE, 2017).

Ação

Por fim, a ação consiste em avaliar os resultados e a execução do processo.

Assim, no próximo planejamento, o gestor pode transformar o que deu certo
em norma e aplicar medidas corretivas para lidar com os erros (ANDRADADE,
2017).
 29

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No caso em tela, quanto a análise dos riscos ficou explicito a inobservância

diversos pontos que deveriam ser considerados, dentro os quais: contratação com o
preço acima do mercado, levando ao sobrepreço e ao superfaturamento;
direcionamento a terceiros (sem competição); não utilização previa de pesquisa de
preço; não avaliação do produto e especificação mal elaborada; antecipação de
pagamentos; ausência de garantias; falta de plano de entrega; empresa inapta
(elevado risco de inadimplemento); ausência de certificação do produto; ausência de
publicação.

Assim sendo, ficou evidente que o emprego da gestão de riscos foi

desconsiderado pelo Governo do Estado do Pará no planejamento para aquisição
das bombas de infusão, conforme preconiza a instrução normativa conjunta nº 1, de
10 de maio de 2016, e diante da materialização da não conformidade do objeto
entregue, a causa de prejuízos e danos de proporções imensuráveis à população
paraense, levando onze pessoas naturais e jurídicas a serem denunciadas na
referida ação de improbidade distribuída sob o número 0822051-43.2021.8.14.0301,
sem deixar de lado a denúncia por crimes como fraude à licitação, falsidade
documental e ideológica, corrupção ativa e passiva, prevaricação e lavagem de
dinheiro.
Notou-se também na prática a importância da correta aplicação da primeira e
segunda linhas de defesa, bem como a ausência de atuação do controle interno na
referida contratação pública, o que não ocorreu no referido caso. Caso tivessem sido
aplicadas as linhas de defesa diminuiriam os riscos de uma contratação sem
conformidade e superfaturada, como foi o caso, e igualmente sem causar dano ao
erário.

Em relação a terceira linha de defesa, conclui-se que se o processo tivesse

passado pelo crivo da auditoria interna, ao longo do curso do procedimento, com a
efetiva aferição do cumprimento legal, o resultado seria diverso do ocorrido e,
mesmo em meio ao quadro situacional de emergência, a real finalidade da aquisição
pública teria sido cumprida, qual seja, o suprimento da necessidade da coletividade.
Pela análise do diagrama de Ishikawa criado para o caso, observou-se que a
utilização desta ferramenta prática e objetiva, no presente caso resultaria em
 30

diversas oportunidades para identificar os possíveis problemas, causas e efeitos da

referida dispensa de licitação, fato que não foi observado pelo Governo do Estado
do Pará, ocasionando uma compra arriscada, com diversas falhas no procedimento
licitatório, que resultou na ação civil pública de improbidade ajuizada pelo MPE em
fase das irregularidades acima mencionadas.
Caso tivesse sido utilizando no caso sob exame, o diagrama de Ishikawa teria
antevisto que toda fase interna do procedimento licitatório foi realizada sem um
planejamento adequado, sem observar os requisitos previsto na lei e sem considerar
os fatores externos que poderiam impactar a referida contratação, elevando esse
procedimento a uma probabilidade altíssima de uma contratação irregular e impacto
muito alto de sobrepreço, superfaturamento e desvios de verbas públicas.

No presente caso, igualmente ficou nítido que os resultados almejados não

foram cumpridos durante a execução do processo. Deverão ser implementadas
medidas corretivas para que tais falhas não ocorram novamente, ou seja, o Governo
do Estado do Pará precisa planejar com maior rigor suas compras públicas, para
evitar as irregularidades verificadas no presente caso.

Por fim, a ferramenta de controle PDCA caso tivesse sido utilizada de forma
adequada, teria ajudado o gestor a compreender melhor todo procedimento que
almejava alcançar, resultando em diversos benefícios tais como: minimizar
desperdícios; reduzir custos; implementar padrões de qualidade mais elevados;
melhorar a satisfação do cliente; aumentar satisfação da população paraense, com
uma saúde digna para todos e recursos públicos usados de forma consciente.
 31

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