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O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL NO ENSINO DA


GESTÃO EM SAÚDE DA FAMÍLIA1

Maria Elisabeth Kleba2, Ivete Maroso Krauser3, Carine Vendruscolo4

1
A experiência contou com subsídios financeiros do Ministério da Saúde através do Programa Nacional de Reorientação da
Formação Profissional em Saúde – Pró-Saúde 1.
2
Doutora em Filosofia e Enfermagem. Professora do Centro de Ciências da Saúde e do Mestrado Profissional em Políticas
Sociais e Dinâmicas Regionais da Universidade Comunitária da Região de Chapecó (Unochapecó). Santa Catarina, Brasil.
E-mail:lkleba@unochapeco.edu.br
3
Mestre em Enfermagem. Professora do Curso de Enfermagem da Unochapecó. Santa Catarina, Brasil. E-mail:ivete@superip.
com.br
4
Mestre em Saúde Pública. Professora do Curso de Enfermagem da Unochapecó. Coordenadora da Estratégia Saúde da Família
da Gerência de Saúde da região oeste de Santa Catarina. Santa Catarina, Brasil. E-mail:carineven@unochapeco.edu.br

RESUMO: O Sistema Único de Saúde exige novas habilidades na gestão em saúde coletiva, incluindo efetivar a participação social
e a resolutividade da assistência. Esse artigo relata uma experiência de planejamento estratégico situacional, vivenciada no curso
de enfermagem da Unochapecó, no segundo semestre de 2008. Como atividade do Pró-Saúde, buscou-se analisar a aplicação desse
planejamento como ferramenta de gestão na saúde coletiva. A partir dos problemas priorizados foram estabelecidas as seguintes
metas: formação e atuação coerentes com a estratégia saúde da família, ressaltando o diagnóstico situacional e a programação de
ações intersetoriais em parceria com a comunidade. Apesar da resistência de alguns trabalhadores à mudanças, destacam-se como
aspectos favoráveis: reuniões semanais das equipes, existência de conselhos locais de saúde e iniciativas de ações educativas na
comunidade. Esse exercício fortaleceu nos estudantes competências de comunicação, liderança e tomada de decisões, aproximando
atores do ensino e do serviço.
DESCRITORES: Educação em enfermagem. Planejamento estratégico. Gestão em saúde.

SITUATIONAL STRATEGIC PLANNING IN FAMILY HEALTH


MANAGEMENT TEACHING

  ABSTRACT: The Brazilian Unified Health Care System (Sistema Único de Saúde) demands new skills for collective health care
management, including effecting social participation and the case-resolving capacity of assistance. This article reports a situational
strategic planning experience carried out by the nursing school at Unochapecó in the second semester of 2008. As a Pro-Health
activity, the use of this management tool in collective health care was analyzed. From the prioritized problems, the following goals
were established: professional education and performance which are coherent with the family health care strategy, emphasizing the
situational diagnosis and the schedule of inter-sector actions. Despite the resistance of some workers concerning changes, favourable
aspects were emphasized: weekly team meetings, the existence of local health care councils, and the initiatives of community educational
actions. This exercise strengthened the students’ communication, leadership, and decision-making skills, bringing together subjects
involved in education and service.
DESCRIPTORS: Nursing Education, Strategic planning. Health care management.

LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA SITUACIONAL EN LA ENSEÑANZA


DE LA GESTIÓN EN SALUD DE LA FAMILIA

RESUMEN: El Sistema Único de Salud exige nuevas habilidades en la gestión en salud pública, incluyendo hacer efectiva la participación
social y la eficacia de la asistencia. Este artículo relata una experiencia de planificación estratégica situacional vivida en el curso de
enfermería de la Unochapecó en el segundo semestre de 2008. Como actividad del Pro-Salud se examinó la aplicación de esa planificación
como una herramienta de gestión en salud pública. A partir de los problemas priorizados fueron establecidas las siguientes metas:
formación y actuación coherentes con la estrategia de salud de la familia, resaltando el diagnóstico situacional y la programación de
acciones intersectoriales con la comunidad. A pesar de la resistencia de algunos trabajadores a los cambios, se han podido destacar
como aspectos favorables: reuniones semanales de los equipos, consejos locales de salud activos y acciones educativas en la comunidad.
Ese ejercicio fortaleció en los estudiantes las competencias de comunicación, liderazgo y toma de decisiones, aproximando a los actores
de la enseñanza y del servicio.
DESCRIPTORES: Educación en enfermería. Planificación estratégica. Gestión en salud

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INTRODUÇÃO serviços de saúde. Nesta perspectiva, “o Minis-


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tério da Saúde, em seu Plano Nacional de Saúde,


A criação do Sistema Único de Saúde (SUS),
prevê o fortalecimento da gestão democrática,
no início da década de 90, no Brasil, trouxe novos
com a participação dos trabalhadores de saúde
e inúmeros desafios à gestão e gerência em saúde
na gestão dos serviços, assegurando a valorização
coletiva. Com a descentralização político-adminis-
profissional, bem como fortalecendo as relações
trativa e a universalização do acesso aos serviços
de trabalho [...], com vistas a efetivar a atuação
de saúde, os gestores municipais e gerentes de uni-
solidária, humanizada e de qualidade”.6:516
dades de saúde assumiram um papel fundamental
no planejamento e na execução dos serviços. Como Essas novas demandas do SUS requerem da
parte de suas atribuições, estes devem cumprir e formação dos profissionais de saúde a adequação
fazer cumprir os princípios e diretrizes do SUS, com de conhecimentos e habilidades relacionados
destaque para a resolutividade das ações, incluindo à gestão e gerência. Neste sentido, as Novas
o uso da epidemiologia no planejamento e progra- Diretrizes Curriculares (NDCs) para a área da
mação, a integralidade, igualdade e preservação da saúde, aprovadas em 2001, orientam a forma-
autonomia das pessoas na assistência à saúde, bem ção de profissionais generalistas, humanistas,
como a garantia de informações e da participação críticos e reflexivos, capazes de intervir sobre
da comunidade na efetivação do SUS.1 problemas prevalentes no perfil epidemiológico
local/regional/nacional, com responsabilidade
Em relação à participação social, a Lei no
social e compromisso com a cidadania. O papel
8142 de 19902 reafirma a necessidade de incluir
do enfermeiro é enfatizado nas competências de
diferentes segmentos da sociedade, na deliberação
comunicação, liderança, tomada de decisões e
e fiscalização da política de saúde. Mais recen-
administração e gerenciamento, habilidades que
temente, políticas e diretrizes do Ministério da
devem ser promovidas e fortalecidas não apenas
Saúde reforçam a importância da participação da
na formação, mas como processo de educação
sociedade na gestão do SUS, entre elas a Política
permanente no cotidiano, a partir das demandas
Nacional de Humanização3, a Política Nacional de
da vida profissional.7
Atenção Básica4 e os Pactos pela Vida, em Defesa
do SUS e de Gestão.5 Em 2005, os Ministérios da Saúde e da Educa-
ção lançaram o Pró-Saúde – Programa Nacional de
Editada em 2004, a Política Nacional de Hu-
Reorientação da Formação Profissional em Saúde,
manização prevê entre suas diretrizes a promoção
visando promover mudanças na formação profis-
da gestão participativa, através da ampliação do
sional, bem como fomentar a integração ensino-
diálogo “entre os profissionais, entre profissionais
serviço, que assegurassem a abordagem integral
e população, entre profissionais e gestão”.3:29 Esta
nas práticas da atenção à saúde. O Pró-Saúde
política define gestão participativa como a “cons-
fomenta mudanças na produção do conhecimento,
trução de espaços coletivos em que se dão a análise
no processo ensino-aprendizagem e na prestação
das informações e a tomada das decisões. Nestes
de serviços, oferecendo “à sociedade, profissio-
espaços estão incluídos a sociedade civil, o usuário
nais habilitados para responder às necessidades
e seus familiares, os trabalhadores e gestores dos
da população brasileira e à operacionalização do
serviços de saúde”.3:41
SUS”.8:13 Entre seus objetivos o Pró-Saúde propõe
A Política Nacional de Atenção Básica, estra- uma escola com forte interação com os serviços e
tégia do Estado brasileiro para a reorientação do inovações na gestão.8
modelo assistencial, define, entre seus princípios,
O curso de enfermagem da Unochapecó,
o estímulo à participação popular e ao controle
em parceria com a Secretaria da Saúde de Cha-
social. Neste contexto a participação das equipes
pecó, foi um dos contemplados com recursos do
no planejamento das ações e o fortalecimento da
Pró-Saúde, favorecendo-o a implantar mudanças
gestão local e do controle social é uma das atri-
coerentes com as NDCs e o SUS. Um dos proje-
buições da equipe da atenção básica, sendo que às
tos previstos para fortalecer a interação ensino-
equipes da Saúde da Família compete ainda pro-
serviço no município é a aplicação de ferramentas
mover e estimular a participação da comunidade
do planejamento estratégico situacional como
no controle social, no planejamento, na execução
exercício de aprendizagem de gestão e gerência
e na avaliação das ações.4
em saúde coletiva. Este envolve professores e
O Pacto de Gestão, firmado em 2006, reitera estudantes do oitavo período do curso de en-
os princípios de participação e controle social nos fermagem, bem como atores considerados refe-

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rência no território de abrangência de unidades No oitavo semestre do curso, os estudantes


de saúde, incluindo os trabalhadores destas vivenciam práticas de gestão e gerência em um
unidades. Esse exercício possibilita a construção componente curricular focado nesta temática,
de um processo ensino-aprendizagem coerente cujo objetivo geral é instrumentalizar os aca-
com tal proposta, proporcionando vivências que dêmicos para a prática de gestão e gerência em
contemplam observação, reflexão e avaliação das saúde coletiva, promovendo a comunicação, a
condições existentes no cotidiano dos trabalha- liderança e a motivação no trabalho.** As práticas
dores da saúde e do território onde esses atuam. desenvolvidas têm como fundamento a legislação
Os estudantes são instigados a criar e formular do SUS, prevendo exercícios que problematizam
propostas para a mudança e aprimoramento das o cumprimento de seus princípios e diretrizes,
condições reais de trabalho. especialmente: a participação social; o uso da epi-
Este artigo apresenta o relato desta expe- demiologia no estabelecimento de prioridades,
riência, desenvolvida no segundo semestre de na alocação de recursos e na orientação progra-
2008. A partir de reflexões sobre a implemen- mática; e a capacidade de resolução dos serviços,
tação das etapas do planejamento estratégico em todos os níveis da assistência, prevendo
situacional nas unidades selecionadas, preten- otimização dos recursos, através da organização
de-se analisar possibilidades de aplicação desta de fluxos de referência e contra-referência e do
ferramenta, ressaltando-se desafios e potencia- estabelecimento de ações conjugadas, na lógica
lidades na construção de relações de interação da intersetorialidade.1
entre os espaços da formação, da gestão e do Visando garantir coerência com esses prin-
cuidado em saúde. cípios, os professores adotaram o Planejamento
Estratégico Situacional (PES), como estratégia
de ensino-aprendizagem neste componente
A instituição formadora como proponente
curricular, que propõe identificar e intervir
do planejamento participativo
sobre problemas de saúde da população, cuja
O Curso de Enfermagem da Unochapecó delimitação resulta de negociação e consenso
estabeleceu, em seu Projeto Pedagógico (PP), a entre distintos modos de entender a saúde.9 Al-
gestão e a gerência como um dos eixos condu- gumas premissas do PES foram essenciais para
tores do curso, ao lado da promoção da saúde esta decisão. Primeiro, o planejamento focaliza
e do cuidado holístico. Essa decisão refletiu não problemas de uma realidade, sobre a qual se
apenas a necessidade de garantir coerência entre pretende agir, cuja delimitação considera a pers-
o perfil do egresso e as NDCs aprovadas em 2001, pectiva dos atores que os vivenciam e reconhece
mas também o reconhecimento de demandas que há modos diversos de perceber e explicar a
formuladas por gestores dos serviços de saúde realidade, o que confere diferentes sentidos e
da região. Neste sentido, conteúdos de gestão graus de relevância aos problemas identificados.
e gerência são trabalhados ao longo do curso A resolução dos problemas depende da dispo-
como temas transversais das práticas de cuidado, nibilidade e do acesso a recursos, mas também
promovendo no estudante o reconhecimento do da viabilidade política, ou seja, de quanto os
planejamento como componente essencial do atores reconhecem a necessidade de mudanças,
cuidado em saúde, bem como de seu papel na e de quanto eles estão abertos e se comprometem
coordenação e liderança como membro da equipe em sua efetivação. Segundo, o PES considera a
multiprofissional. O PP do curso salienta a rele- realidade social complexa e imprevista, o que
vância do domínio dos instrumentos da gestão e requer leituras e intervenções de natureza in-
gerência para a consolidar a enfermagem como terdisciplinar e intersetorial. Ao mesmo tempo,
profissão autônoma, capaz de dialogar com outros reconhece especificidades inerentes à localiza-
trabalhadores da saúde, formular propostas às ção espaço-temporal de cada problema, que lhe
políticas da área e interferir nos rumos da saúde confere dinâmicas e significados particulares,
nas varias instâncias.* exigindo formas próprias de abordagem.9

* Projeto Político-Pedagógico do Curso de Graduação em Enfermagem. Chapecó: Unochapecó, 2006 (Di-


gitado).
** Plano de ensino da disciplina de Gestão e Gerência em Saúde Coletiva - Curso de Enfermagem. 2008
(Digitado).

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Estas premissas requerem abertura e flexi- uma determinada realidade. Quando adotado
bilidade do gestor, além de competência técnica como ferramenta de gestão em saúde coletiva, o
e política, à medida que ressalta a necessidade PES possibilita a organização do trabalho, com
de partilhar decisões sobre as ações a serem im- base nos princípios do SUS, pois promove a par-
plementadas, para contar com a adesão e o apoio ticipação da comunidade, requer a divulgação
dos envolvidos, sejam executores, sejam usuários. de informações sobre o potencial dos serviços de
Quanto maior for a participação desses atores em saúde e sua utilização pelo usuário, exige a utili-
todas as etapas do planejamento, maior será o zação da epidemiologia para o estabelecimento de
sentimento de pertencimento e, através deste, o prioridades, a alocação de recursos e a orientação
engajamento no processo. programática, e tem como finalidade a resolutivi-
A partir desse debate, os professores de en- dade dos serviços.1
fermagem vêm exercitando junto à rede de aten- A primeira etapa, momento explicativo,
ção básica do município de Chapecó exercícios propõe estratégias para identificar, descrever e
de PES, assumindo desafios inerentes à formação explicar os problemas, considerando informações
de habilidades para decidir, sistematizar e avaliar objetivas como dados quantitativos, normas e ro-
condutas mais adequadas, baseadas em evidên- tinas, mas também informações subjetivas como a
cias, considerando perspectivas de diferentes percepção dos diversos atores sobre os problemas
atores envolvidos no cuidado em saúde. O PES analisados. Para Matus, há três tipos de proble-
é entendido aqui como instrumento e processo ma, tendo como referência tempo, significado e
que possibilita o exercício de competências de natureza do resultado para um ator: ameaças, ou
comunicação, tomada de decisões e liderança, seja, o risco “potencial de perder uma conquista
conforme preconizam as NDC, promovendo ou agravar uma situação”; oportunidades, como
compromisso, responsabilidade e empatia, e possibilidades que podem ser aproveitadas ou
favorecendo a formação de competências para desperdiçadas; e problemas, identificados como
maior efetividade e eficácia na administração e deficiências que provocam desconforto, inquieta-
no gerenciamento.7 ção e exigem enfrentamento.10:106
A explicação dos problemas se dá através
O planejamento estratégico situacional e a da identificação das causas a eles atribuídas e
prática gerencial em saúde coletiva suas interações, conhecendo de que forma estas
interferem na produção de um ou mais problemas,
O planejamento estratégico situacional foi e quais podem ser consideradas nós críticos. Os
concebido na década de 80 por Carlos Matus, nós críticos concentram a intervenção que gera
economista chileno, como proposta teórico- mudanças, tendo alto impacto sobre os descri-
metodológica para planejar e governar. Defende tores do problema. Devem ser centros práticos
que dirigentes que planejam são parte da reali- de ação, permitindo que diferentes atores atuem
dade planejada, coexistindo com outros atores sobre a causa, sem que seja necessário atuar sobre
que também planejam nessa mesma realidade, o outras causas afins. Devem ser centros oportunos
que requer diálogo e interação. Salientando que de ação política, o que requer análise preliminar
não há um único diagnóstico, nem uma verdade sobre sua viabilidade política e da relação custo-
objetiva, Matus define o planejamento como uma benefício.10
ferramenta de liberdade, “pois permite explorar
Na prática pedagógica relacionada à área
possibilidades e escolher, o que propicia à razão
da saúde, nesta etapa – nominada por Teixeira,
humana ter domínio sobre as circunstâncias”.10:99
fase de análise da situação de saúde9 – é crucial
Utilizado e adaptado em áreas como saúde e
que os estudantes reconheçam atores e contex-
educação, a flexibilidade desta estratégia de
to do serviço sobre o qual se realiza a prática
planejamento favorece a sua aplicação nos ní-
gerencial. Os atores incluem trabalhadores de
veis setoriais, sem deixar de situar os problemas
saúde, usuários, lideranças da comunidade,
em um contexto amplo, mantendo a riqueza da
agentes de outros setores – governamentais e
análise de viabilidades e de possibilidades de
não governamentais – que atuam no território
intervenção na realidade.
adscrito, bem como atores que atuam fora desta
O PES propõe quatro momentos em um área, importantes na resolução dos problemas.
processo sistemático, visando a organização de O contexto inclui a dimensão sócio-ambiental
intervenções e a produção de resultados sobre e político-administrativa daquele território, as

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instituições, organizações não governamentais e sobre a legislação do SUS, e recorrem a saberes


os grupos organizados da comunidade, mas tam- de outras áreas como sociologia, comunicação e
bém a dinâmica dessas organizações, ou seja, sua ética, ampliando sua capacidade de análise, bem
atuação, interação e os resultados em benefício como de formulação de objetivos viáveis.
ou não daquela comunidade. A terceira etapa, o momento estratégico,
Para o PES, o valor atribuído pela população enfatiza a importância de analisar recursos
usuária aos problemas é critério fundamental e in- econômicos, administrativos e políticos, neces-
dispensável na seleção dos problemas prioritários sários e/ou disponíveis. A partir dos objetivos
à intervenção. A descrição dos problemas, contex- traçados, devem ser previstos projetos de inter-
tualizados à realidade analisada, deve traduzir, as- venção, estabelecendo sua seqüência temporal,
sim, o diálogo realizado entre diferentes atores, os bem como os efeitos esperados. Nesse momento,
quais explicitam suas posições, conscientes de sua são revisados os nós críticos selecionados e sua
coexistência numa realidade conflitiva. Admitindo interação com os demais problemas identificados
outras formas de perceber e explicar a realidade, na matriz explicativa.
esses atores podem exercitar a formulação de A análise dos recursos políticos avalia a
planos de ação consensuados.11 motivação dos atores para se engajar e compro-
Por outro lado, a priorização dos problemas meter no processo. Reconhece a existência de
deve levar em conta o impacto que sua resolu- conflitos de interesse e disputa por posições de
ção pode produzir, incluindo tanto seu efeito poder que emergem nos processos de decisão,
sobre a percepção dos atores, quanto sobre os especialmente quando estes requerem mudanças
demais problemas identificados. Além disso, os de concepções e práticas. Matus salienta que as
problemas devem apresentar-se como oportu- forças sociais lutam por objetivos próprios, re-
nidade política favorável, evitando frustrações sultando na co-existência de planos em conflito
e desperdício de energia. Mesmo que ainda de ou em competição e de vários fins possíveis para
forma provisória, já devem ser identificados uma mesma situação.10 O gestor deve identificar
nessa etapa: o impacto político dos problemas nesse processo brechas que sinalizem necessi-
e de sua resolução nos diferentes grupos po- dades e possibilidades de intervir, elaborando
pulacionais, sua potencialidade epidêmica, a projetos dinamizadores que catalizem recursos
disponibilidade de recursos e de tecnologia e o e energias, viabilizando a implementação das
custo da intervenção. Outro aspecto importante estratégias e ações propostas.9
é verificar as propostas de solução formuladas e Planejar junto com e não para outros atores
os espaços requeridos para sua implementação, requer uma postura dialógica, superando-se a
verificando o grau de dependência enfrentado concepção normativa do deve ser, e incorporando
pelos atores envolvidos.9 como possibilidades o pode ser e a vontade de fa-
A segunda etapa, o momento normativo, zer.10 Como desafios de aprendizagem se colocam
propõe a definição de objetivos e resultados a aqui competências de investigação, pois requer do
alcançar, bem como a previsão de estratégias e estudante aprender a fazer perguntas pertinentes,
ações necessárias para seu alcance. Essa etapa – ouvir e valorizar o que os outros dizem, ao invés
nominada por Teixeira de desenho da situação- de provar que tem todas as respostas, e que estas
objetivo9 – requer análise das tendências de na- são as únicas válidas.
tureza política, econômica e social que poderão A quarta etapa, o momento tático-opera-
influenciar o contexto assistencial, definindo cional, prevê a programação da implementação
cenários favoráveis ou desfavoráveis à imple- das propostas, incluindo cronograma, recursos,
mentação do modelo gerencial. Esta análise deve atores responsáveis e participantes na execução.
considerar sempre as finalidades a serem alcan- É essencial ainda rever os objetivos, definindo
çadas, preservando tanto à coerência interna, que estratégias e parâmetros de acompanhamento e
diz respeito aos princípios da instituição, quanto avaliação, seja dos resultados, seja do processo,
à coerência externa, que se refere ao SUS. O plane- reconhecendo-se a necessidade de flexibilizar o
jamento requer aqui que se observem obstáculos planejamento, mas garantindo sua efetividade e
e oportunidades internas e externas, bem como eficácia. Neste sentido, é necessário prever mo-
o tempo que a resolução dos problemas requer e mentos de análise das informações e de revisão das
o tempo próprio do período de gestão. Os estu- ações e dos recursos programados, assegurando
dantes aprofundam nessa etapa conhecimentos não apenas a visibilidade do processo aos atores

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envolvidos, mas também a capacidade gerencial atuação das cinco unidades de saúde do município
e assistencial de adaptar-se e adequar-se frente a de Chapecó selecionadas para a atividade. O terri-
situações imprevistas.9 tório, conceito aqui referido para o planejamento
em saúde, “compreende uma área geográfica que
comporta uma população com características
A prática do planejamento estratégico
epidemiológicas e sociais e com suas necessida-
situacional como exercício de aprendizagem
des e os recursos de saúde para atendê-la”.12:21
na gestão e gerência: desafios e possibilidades A área de abrangência de um serviço básico de
da interação ensino-serviço saúde se refere à área geográfica definida, cuja
Para desenvolver o PES, como exercício população adscrita tem como referência aquele
acadêmico na rede da Secretaria da Saúde (SSA) serviço, responsável pelos cuidados sanitários
de Chapecó, são selecionadas unidades assis- dessa população.12
tenciais e temáticas, em comum acordo entre Na ESF o território é referência importante
gestores e profissionais da SSA e os professores na delimitação do espaço de atuação das equipes,
que acompanham essa prática, visando garantir o e na definição das ações desenvolvidas, que devem
acolhimento dos estudantes, por parte dos traba- ter como fundamento a realidade sócioambiental
lhadores, e favorecer a implantação das propostas dos limites definidos para atuação. A Portaria 648
formuladas. Critério fundamental na definição do do MS prevê que a equipe da ESF utilize dados
tema é o que os atores da rede consideram pro- sobre a família e indivíduos para analisar sua
blema relevante, cuja resolução traria impactos situação de saúde, considerando características
significativos ao serviço. sociais, econômicas, culturais, demográficas e epi-
No ano de 2008, a Estratégia Saúde da Famí- demiológicas do território. Para isto é essencial a
lia (ESF) – estabelecida como modelo prioritário definição e o mapeamento do território de atuação,
de organização do sistema de saúde no município com reconhecimento do segmento populacional
– foi definida como “objeto” da prática gerencial. da área adscrita.4
Através do exercício do PES os estudantes pude- Chapecó, município pólo da região do oeste
ram vivenciar desafios inerentes à implementação de Santa Catarina, situado a 580 quilômetros da
de princípios da ESF, tais como: a) realização do capital do Estado, conta atualmente com apro-
diagnóstico situacional; b)  desenvolvimento de ximadamente 170 mil habitantes e tem como
atividades com base nesse diagnóstico; c)  reali- fonte de renda principal atividades baseadas nas
zação de ações pactuadas com a comunidade; e agroindústrias. O município de Chapecó dispõe de
d) desenvolvimento de parcerias com instituições 25 Centros de Saúde, sendo que destes, 23 atuam
e organizações sociais, em especial da área de na lógica da ESF. São 32 equipes implantadas e,
abrangência da unidade assistencial.4 destas, 19 equipes contemplam a saúde bucal. Os
Cinco unidades foram selecionadas para Centros de Saúde e os serviços de referência do
o exercício, sendo organizados grupos de dez a município atuam como cenários de prática para
doze estudantes por unidade, divididos em duas instituições formadoras com cursos na área de
etapas de inserção ao longo do segundo semestre saúde, dentre estas, a Unochapecó.
de 2008. Em cada momento foram garantidos no O levantamento realizado pelos estudantes
máximo três estudantes – nos períodos matutino e revelou como aspecto favorável a localização das
vespertino – por unidade, evitando sobrecarregar unidades de saúde selecionadas para o estudo,
o cotidiano do trabalho local. Para possibilitar a com acesso fácil à maioria da população, próximo
aprendizagem, como processo contínuo, foram a escolas, salões comunitários ou outros espaços
promovidos encontros com os estudantes ao públicos ou coletivos, que podem facilitar à equipe
final de cada momento do PES, nos quais estes de saúde local a realização de ações intersetoriais,
socializavam o processo vivenciado, os resultados visando à promoção da saúde. Estes espaços vêm
alcançados e as dificuldades encontradas, tendo sendo disponibilizados para a realização de ati-
como tarefa formular análises críticas e propostas vidades físicas e de encontros com os conselhos
fundamentadas que revelassem sua apropriação locais da saúde, organizados em cada unidade
de conhecimentos e competências requeridas à no município.
gestão e gerência. Em relação à divisão administrativa do
O momento explicativo foi desenvolvido, território no município de Chapecó, cada setor
tendo-se como locus de referência o território de da administração pública define e organiza de

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forma independente os limites de sua área de diagnóstico situacional, base para a priorização e
abrangência, o que dificulta algumas iniciativas programação de atividades, poderia ser favorecida
de ações intersetoriais. Um exemplo é a assistência com o curso de metodologia da pesquisa oferecido
social, cuja parceria com a saúde pode favorecer anualmente pela Unochapecó, do qual profissio-
o desenvolvimento de ações mais resolutivas em nais de cada equipe já participaram.
relação à organização comunitária, bem como O nó crítico definido – planejamento da ESF
junto a grupos de idosos, adolescentes e crian- – foi validado com as coordenadoras das unidades
ças em situação de vulnerabilidade social e de e na reunião semanal com as equipes, quando
enfrentamento à violência, consumo de drogas e os estudantes colheram impressões sobre a pro-
alcoolismo. Em Chapecó, há Centros Regionais blemática identificada, bem como sugestões que
de Assistência Social (CRASs) que atuam como subsidiaram a formulação de objetivos, estratégias
referência a duas ou mais unidades de saúde, como e ações para seu enfrentamento. A gestão do tra-
há unidades de saúde que têm em seu território balho deve envolver todos os trabalhadores, rom-
dois CRASs atuando. pendo com a apatia e favorecendo a liberdade, a
Uma das unidades selecionadas para o solidariedade e a responsabilização, para que cada
exercício do PES conta com apenas uma equipe um se reconheça parte da equipe. Participação é
de saúde da família, o que facilita o vínculo de uma conquista processual, que supõe envolvi-
seus trabalhadores com os moradores locais. mento, compromisso, auto-expressão, autonomia,
Nas demais unidades, os profissionais da ESF responsabilidade, sendo um caminho para o ser
organizam suas atividades por programas espe- humano buscar a sua realização.6:519
cíficos – saúde da mulher, hiperdia, entre outras. No momento normativo, os estudantes
– com o argumento de excesso de demanda ou propuseram objetivos a alcançar e definiram mó-
de desequilíbrio na divisão das famílias por área dulos operacionais, prevendo possibilidades de
de abrangência. Duas unidades constituem-se intervenção e visualizando elementos requeridos,
referência para algumas especialidades, além de como atores, recursos, tempos e lugares. Além de
dispor de equipes de saúde da família, o que difi- restringir essa definição à esfera do nível local,
culta a construção de vínculos com os moradores considerando nós críticos cuja resolução depende
da área adscrita. Tal organização favorece aos dos atores e recursos deste nível, os estudantes
profissionais uma atuação com base em dois mo- deveriam priorizar até três objetivos, exercitando
delos, simultaneamente: para atender a demanda sua capacidade de tomar decisões a partir da
espontânea os profissionais dividem-se a partir análise sobre a relevância dos problemas e sobre
dos programas, realizando porém atividades na a viabilidade de sua superação.
lógica da Estratégia Saúde da Família, como as
Essa análise deve responder três pergun-
visitas domiciliares.
tas: a primeira, relacionada a metas alcançáveis
Entre as causas consideradas como nós crí- (que resultados posso esperar na realização das
ticos ressaltam-se déficits: de formação específica operações planejadas?); a segunda, analisando
para a ESF; de previsão de atribuições da equipe a governabilidade e reconhecendo as incertezas
de saúde da família, com base num diagnóstico na condução do processo e na obtenção dos
situacional no planejamento das unidades; e de resultados (quais as situações que estão fora do
integração com instituições e organizações sociais controle da gestão que podem interferir nestes
para o desenvolvimento de ações intersetoriais resultados e como adequar as operações frente à
na comunidade, buscando parcerias e integrando tais situações?); e a terceira refere-se à efetivida-
projetos sociais e setores afins, voltados à promo- de do plano (que impacto os resultados podem
ção da saúde.4 provocar sobre a gestão política e na relação entre
A análise sobre a competência dos diferentes os problemas específicos?).10
atores para o enfrentamento e a resolução desses Como objetivo principal foi definido a
problemas revelou a dependência das equipes à reorganização da ESF, prevendo metas como a
Secretaria da Saúde de Chapecó, especialmente realização do diagnóstico e mapeamento local,
no que se refere à educação permanente. Por a programação de ações para a equipe na lógica
outro lado, no que se refere ao planejamento das da integralidade, a negociação com o gestor
atividades, coerente com os princípios da estra- local para a realização do curso introdutório à
tégia, identificou-se um alto grau de autonomia ESF, bem como ações de diálogo e parceria com
das equipes locais. A instrumentalização para o outros atores/setores da comunidade, visando

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O planejamento estratégico situacional no ensino da gestão... - 191 -

organizar atividades de promoção da saúde. Esta etapa, como as demais, exigiu dos
Foram previstas ainda ações de motivação à par- estudantes o aprimoramento da capacidade de
ticipação da comunidade junto ao planejamento comunicação, habilidade promovida e exercitada
e avaliação das unidades. com os professores nos momentos de tutoria e
Esta etapa do planejamento exigiu dos socialização. Freire reflete que a educação, como
estudantes estudo aprofundado da legislação relação entre sujeitos cognoscentes, mediatizados
do SUS, especialmente a Lei no 80801, que define por objetos cognoscíveis, é um que fazer proble-
princípios e diretrizes para a implementação do matizador, no qual ambos – estudante e professor
sistema de saúde, e a Portaria 6484, que define – são problematizados. Na problematização, cada
princípios da ESF, bem como descreve caracte- movimento dado por um dos sujeitos no sentido
rísticas do processo de trabalho da equipe. Esse de aprofundar-se na situação problematizada
estudo foi necessário não apenas para nortear a abre novos caminhos de compreensão do objeto
formulação de propostas de intervenção, mas, de análise aos demais sujeitos. “Esta é a razão
principalmente, para garantir a coerência externa pela qual o educador continua aprendendo, e,
do planejamento, conforme prevê o momento quanto mais humilde seja na ‘re-admiração’ que
normativo do PES. faça através da ‘ad‑miração’ dos educandos, mais
aprenderá”.13:82
Definidos os objetivos e respectivos módu-
los operacionais, os estudantes desenvolveram o O momento tático-operacional norteia a
momento estratégico, analisando recursos dis- orientação programática da execução e da ava-
poníveis e/ ou necessários para a implementação liação do plano, reconhecendo a dinamicidade
das estratégias e ações. Não tem sido tradição da da realidade, o que requer a não cristalização da
gerência das unidades de atenção básica a análise análise e das propostas de ação. Além disso, “a
da relação entre custo e benefício, uma vez que permanente avaliação dos impactos através de
estas normalmente não têm acesso e autonomia indicadores desenhados especificamente para
sobre os recursos financeiros que custeiam a assis- acompanhar e monitorar o plano possibilita a sua
tência, seja infra-estrutura e equipamentos, seja o atualização e correção para que não se desvie da
processo de trabalho e seus agentes. Neste sentido, situação objetivo”.14:118
os estudantes procederam a análise sobre recursos Na visão do PES, planejamento e gestão
existentes, considerando normas, dinâmicas e são inseparáveis. O plano é um compromisso
rotinas do trabalho da unidade (recursos operati- que prevê ações visando o alcance de resultados,
vos), além dos aspectos relacionados ao apoio, à ou seja, impactos favoráveis sobre os problemas
resistência e à indiferença dos atores envolvidos selecionados, cujo processo exige formas adequa-
(recursos políticos). das de gerenciamento e monitoramento. Assim
Neste caso, foram consideradas brechas as informações disponíveis e disponibilizadas
relevantes o desconhecimento dos trabalhadores no processo são importantes em todas as etapas
da ESF sobre princípios e atribuições previstas na do PES. No entanto, é necessário trabalhar com
portaria 6484 e a resistência a mudanças de rotinas. informação seletiva, reduzindo-se a variedade
Todavia, destacam-se como aspectos favoráveis a de informações, para que os atores envolvidos,
existência de reuniões semanais da equipe, espaço e especialmente o gestor, não se percam em inú-
de planejamento, informações, trocas e afetivi- meros dados inúteis, que podem dispersar o foco
dade; a existência dos conselhos locais de saúde, ao invés de contribuir na análise do processo e
espaço de comunicação com lideranças comuni- dos resultados produzidos. “O maior ou menor
tárias; além das iniciativas de alguns membros da sucesso do plano depende, além de variáveis não
equipe para ações educativas e dialógicas com a controláveis do cenário, da definição clara de
comunidade. responsabilidades, de mecanismos e dispositivos
de prestação regular e sistemática de contas, da
Entre seus princípios norteadores, a Política
competência comunicativa e da flexibilidade frente
Nacional de Humanização ressalta a “construção
às mudanças.”14:118
de autonomia e protagonismo dos sujeitos e co-
letivos implicados na rede do SUS; co-responsa- Nesta etapa os estudantes confrontaram-
bilidade desses sujeitos nos processos de gestão se com as dificuldades inerentes ao processo de
e atenção; fortalecimento do controle social com definição de indicadores de avaliação frente aos
caráter participativo em todas as instâncias ges- objetivos propostos. A maior parte dos indicadores
toras do SUS”.3:17 estabelecidos restringiu-se a resultados quantitati-

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- 192 - Kleba ME, Krauser IM, Vendruscolo C

vos de ações produzidas, como número de eventos REFERÊNCIAS


educativos oferecidos e número de participantes 1. Brasil. Lei nº 8080, de 19 de setembro de 1990:
nestes eventos; número de ações realizadas e de dispõe sobre as condições para a promoção, pro-
usuários atendidos. Essa tendência reproduz em teção e recuperação da saúde, a organização e o
parte o que tem sido o foco dos diferentes sistemas funcionamento dos serviços correspondentes e dá
de informação alimentados no banco de dados do outras providências. Diário Oficial da União; 20 de
Ministério da Saúde. Este que, sem desconhecer setembro de 1990.
sua relevância para estudos epidemiológicos, tem 2. Brasil. Lei 8142, de 28 de dezembro de 1990:
pouca capacidade de medir indicadores como satis- dispõe sobre a participação da comunidade na
fação do usuário, nível e qualidade da participação gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre
social ou qualidade do serviço ofertado, incluindo as transferências inter-governamentais de recursos
práticas coerentes com o principio da integralidade. financeiros na área da saúde e dá outras providências
Diário Oficial da União. Poder Executivo, Brasília,
Cabe ainda um aprofundamento de alguns docu-
DF, 28 de dezembro de 1990.
mentos que sugerem indicadores mais complexos
3. Ministério da Saúde (BR), Secretaria-Executiva,
para acompanhamento e avaliação, como o Regu-
Núcleo Técnico da Política Nacional de Humanização.
lamento dos Pactos pela Vida e de Gestão5 ou o
HumanizaSUS: política nacional de humanização:
Manual de Monitoramento e Avaliação da Política documento base para gestores e trabalhadores do
Nacional de Humanização3 na Rede de Atenção e SUS. 2. Ed. Brasília: MS; 2004.
Gestão do SUS, editados pelo Ministério da Saúde 4. Ministério da Saúde (BR). Portaria nº 648, de 28
em 2006 e 2007, respectivamente. de março de 2006: Aprova a Política Nacional de
Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes
CONSIDERAÇÕES FINAIS e normas para a organização da Atenção Básica para
o Programa Saúde da Família (PSF) e o Programa
A oportunidade de exercitar o planejamento Agentes Comunitários de Saúde (PACS). Brasília:
estratégico situacional como prática pedagógica MS; 2006.
tem sido um desafio constante, pois sua imple- 5. Ministério da Saúde (BR), Departamento de Apoio
mentação requer habilidades de comunicação e à Descentralização, Coordenação-Geral de Apoio à
abertura de todos os atores envolvidos. O diálogo Gestão Descentralizada. Diretrizes operacionais dos
necessário implica confrontar diferentes pontos Pactos pela Vida, em defesa do SUS e de Gestão.
de vista, formas diversas de perceber e significar Brasília: MS; 2006.
a realidade, bem como expectativas que podem 6. Gelbcke F, Matos E, Schmidt IS, Mesquita MPL,
ser conflitantes, visando consensuar explicações, Padilha MFC. Planejamento estratégico participativo:
um espaço para a conquista da cidadania profissional.
proposições e programações. No caso da saú-
Texto Contexto Enferm. 2006 Jul-Set; 15(3):515-20.
de, sem perder de vista diretrizes e princípios
norteadores do Sistema Único. O exercício do 7. Conselho Nacional de Educação (BR). Resolução
CNE/CES nº 3, de 07 de novembro de 2001. Institui as
PES permitiu aos estudantes desenvolver com-
Diretrizes Curriculares Nacionais do curso de gradua-
petências de comunicação, liderança, tomada de ção em enfermagem. Diário Oficial da União. Câmara
decisões e administração e gerenciamento, alem de Educação Superior. Brasília, 09 nov. 2001.
de promover maior aproximação entre atores do 8. Ministério da Saúde, Ministério da Educação (BR).
ensino e do serviço. Programa nacional de reorientação da formação profis-
O processo dialógico requerido no PES exigiu sional em saúde - Pró-saúde: objetivos, implementação
dos estudantes capacidade de ouvir dos atores en- e desenvolvimento potencial. Brasília: MS; 2007.
volvidos seus pontos de vista e argumentos sobre a 9. Teixeira CF. Planejamento e programação situacional
realidade percebida e sobre as propostas apresen- em distritos sanitários: metodologia e organização.
tadas, não como atitude acrítica, mas com respeito In: Mendes EV, organizador. Distrito sanitário: o
e humildade de quem reconhece ser também ser processo social de mudança das práticas sanitárias
do Sistema Único de Saúde. São Paulo/Rio de
inacabado, sempre pronto a aprender e ressigni-
Janeiro: Hucitec/Abrasco; 1995. p. 237-265
ficar o aprendido. Exigiu também capacidade de
argumentar de forma amorosa, ou seja, como quem 10. Carazatto J. Planejamento público: a contribuição
teórico-metodológica de Carlos Matus [dissertação].
se compromete com o crescimento do outro, tendo
Campinas (SP): Universidade Estadual de Campinas,
como finalidade a melhoria de suas condições de Programa de Pós-Graduação em Educação; 2000.
trabalho e de vida, sem perder a razão maior deste
11. Artmann E. Démarche stratégique (gestão estratégica
trabalho que é a consolidação do SUS. hospitalar): um enfoque que busca mudança através

Texto Contexto Enferm, Florianópolis, 2011 Jan-Mar; 20(1): 184-93.


O planejamento estratégico situacional no ensino da gestão... - 193 -

da comunicação e da solidariedade em rede 13. Freire P. Extensão ou comunicação? 3 ed. Rio de


a

[tese]. Campinas (SP): Universidade Estadual de Janeiro (RJ): Paz e Terra; 1977.
Campinas, Programa de Pós-Graduação em Saúde 14. Artmann E. O planejamento estratégico situacional
Coletiva; 2002. no nível local: um instrumento a favor da visão
12. Almeida ES, Castro CGJ, Vieira CAL. Distritos multissetorial. In: Desenvolvimento local. Rio de
sanitários: concepção e organização. São Paulo (SP): Janeiro: Oficina Social; 2000. p.98-119.
USP; 1998.

Correspondência: Maria Elisabeth Kleba Recebido: 8 de fevereiro de 2010


Centro de Ciências da Saúde – Unochapecó Aprovação: 13 de dezembro de 2010
Rua Senador Atílio Fontana, 591 – E
89809-000 – Efapi, Chapecó, SC, Brasil
E-mail: lkleba@unochapecó.edu.br

Texto Contexto Enferm, Florianópolis, 2011 Jan-Mar; 20(1): 184-93.