Direito Administrativo: tradição e inovação

Tradição + Inovação
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Direito Administrativo
Obra organizada pelo Instituto IOB – São Paulo: Editora IOB, 2014. ISBN 978-85-8079-041-2
Informamos que é de inteira responsabilidade do autor a emissão dos conceitos.

Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a
prévia autorização do Instituto IOB. A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei
nº 9.610/1998 e punido pelo art. 184 do Código Penal.
Sumário
Capítulo 1. Princípios, 15
1. Princípio da Legalidade – Princípio da
Impessoalidade, 15
2. Princípio da Impessoalidade, 15
3. Princípio da Moralidade, 16
4. Princípio da Publicidade, 16
5. Princípio da Eficiência – Princípio da Supremacia do
Interesse Público, 17
6. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público –
Princípio do Devido Processo Legal, 18
7. Princípio da Razoabilidade – Princípio da
Proporcionalidade – Princípio da Segurança Jurídica, 19
8. Princípio da Segurança Jurídica – Princípio da
Gratuidade – Princípio do Impulso Oficial/Oficialidade
– Princípio do Controle Judicial/Sindicabilidade, 20
Capítulo 2. Atos Administrativos, 21

1. Introdução – Atos Administrativos, 21
2. Elementos e Requisitos – Finalidade – Forma –
Competência, 21
3. Elementos e Requisitos – Competência, 22
4. Elementos e Requisitos – Objeto – Motivo, 23
5. Motivo – Atributos/Características – Presunção de
Legitimidade, 24
6. Atributos/Características – Tipicidade – Coercibilidade
– Exigibilidade – Executoriedade, 24
7. Princípio da Autotutela – Anulação – Revogação, 25
8. Ato Vinculado – Ato Discricionário, 26
9. Ato Discricionário – Ato de Império – Ato de Gestão –
Ato de Mero Expediente, 28
10. Ato Geral – Ato Individual – Ato Simples – Ato
Composto – Ato Complexo, 28
11. Ato Simples – Ato Composto – Ato Complexo
e Espécies de Atos Administrativos – Atestado –
Certidão – Licença, 29
12. Espécies de Atos Administrativos – Autorização –
Autorização de Uso de Bem Público – Permissão de
Uso de Bem Público – Portaria – Circular, 30
13. Convalidação do Ato Administrativo, 31
14. Extinção do Ato Administrativo, 32
Capítulo 3. Poderes Administrativos, 33

1. Conceito – Características e Espécies, 33
2. Poder Disciplinar – Poder Hierárquico, 34
3. Poder Normativo – Regulamentar, 34
4. Poder de Polícia – Conceito – Atributos e
Características, 35
5. Poder de Polícia – Atributos e Características, 36
6. Poder Discricionário – Poder Vinculado e Abuso de
Poder, 36
7. Abuso de Poder, 37
Capítulo 4. Serviço Público, 38

1. Introdução, 38
2. Espécies, 39
3. Espécies e Princípios, 39
4. Princípio da Mocidade das Tarifas – Princípio da
Cortesia – Princípio da Eficiência –
Princípio da Adequação – Princípio da Atualidade/
Adaptabilidade – Princípio da Continuidade, 40
5. Exceções ao Princípio da Continuidade, 40
6. Contrato de Concessão – Espécies, 41
7. Contrato de Concessão – Rescisão Unilateral do
Contrato, 41
8. Rescisão Unilateral do Contrato e Contrato de
Permissão, 42
9. Contrato de Concessão x Contrato de Permissão, 44
10. Descentralização do Serviço Público, 45
11. Serviços Públicos – Responsabilidade da
Concessionária/Permissionária no Dano Causado a
Terceiro – Judicialização das Políticas Públicas, 46
Capítulo 5. Responsabilidade Civil do Estado, 48

1. Introdução – Responsabilidade Civil do Estado, 48
2. Responsabilidade Objetiva
x Responsabilidade Subjetiva, 49
3. Pessoa Jurídica de Direito Público e Pessoa Jurídica de
Direito Privado – Art. 37, § 6º, da CF, 51
4. Risco Administrativo – Risco Integral, 52
5. Risco Integral, 53
6. Ato Lícito – Concessionária e Permissionária de Serviço
Público – Atuação do Poder Judiciário, 54
7. Atuação do Poder Legislativo – Preso, 55
8. Responsabilidade do Agente Público, 56
9. Agressão ao Professor na Escola Pública – Omissão do
Estado – Chuva, 56
10. Configuração Processual/Dupla Garantia, 57
Capítulo 6. Improbidade Administrativa, 59

1. Improbidade Administrativa – Introdução, 59
2. Quem Pode Praticar um Ato de Improbidade
Administrativa?, 59
3. Quem Pode Ingressar com Ação de Improbidade
Administrativa? Sanções Cabíveis, 60
4. Grupos da Improbidade Administrativa, 61
5. Grupos da Improbidade Administrativa e
Procedimentos do Art. 17 da Lei nº 8.429/1992, 62
6. Improbidade Administrativa – Prescrição, 63
Capítulo 7. Agentes Políticos, 64
1. Agentes Políticos – Celetistas, 64
2. Estatutários – Temporários, 64
3. Particulares em Colaboração com o Estado –
Estabilidade x Vitaliciedade, 65
4. Estabilidade x Vitaliciedade – Acumulação Lícita de
Cargos, 66
5. Acumulação Lícita de Cargos – Direito de Greve do
Agente Público, 67
6. Direito de Greve do Agente Público – Cargo em
Comissão x Função de Confiança, 68
Capítulo 8. Regime Jurídico dos Servidores Públicos, 70

1. Lei nº 8.112/1990 – Introdução, 70
2. Discriminação em Concurso Público – Linha
Cronológica do Concurseiro, 70
3. Linha Cronológica do Concurseiro – Nomeação –
Posse – Exercício – Aposentadoria Compulsória, 71
4. Provimento, 72
5. Nomeação – Promoção – Readaptação, 73
6. Readaptação – Reversão – Reintegração –
Recondução, 73
7. Aproveitamento – Exercício de Fixação, 74
8. Vacância e Acumulação Ilícita de Cargos, 75
9. Hipóteses de Remoção, 75
10. Redistribuição x Remoção – Remoção a Pedido, 76
11. Remuneração e Vencimento, 77
12. Remuneração e Subsídio, 78
13. Situações de Dívidas com o Erário – Formas de
Pagamento – Indenização, 78
14. Verbas que Compõem a Indenização – Diária – Ajuda
de Custo – Transporte – Auxílio-moradia, 79
15. Tipos de Indenização – Auxílio-moradia –
Gratificações, 79
16. Gratificação de Curso ou Concurso – Adicional
de Insalubridade – Adicional de Periculosidade –
Adicional de Penosidade – Hora Extra, 80
17. Adicional Noturno, Horas Extras e Férias, 81
18. Licença, 81
19. Tipos de Licença – Atividade Política – Serviço Militar –
Capacitação, 82
20. Concessões, 83
21. Afastamento – Mandato Eletivo – Servir em outro
Órgão – Estudo ou Missão no Exterior – Pós-
-graduação, 84
22. Regime Disciplinar, 86
23. Aplicação de Sindicância e Processo Administrativo
Disciplinar, 87
24. Processo Judicial e Processo Administrativo, 87
25. Regras e Exceções de Esferas Sancionatórias, 88
26. Deveres e Proibições do Servidor Público, 89
27. Demissão, 90
28. Penalidades – Cassação de Aposentadoria –
Destituição de Cargo em Comissão e Função de
Confiança – Suspensão, 91
29. Advertência e Afastamento Preventivo, 92
Capítulo 9. Contratos Administrativos, 94

1. Disposições Gerais dos Contratos Administrativos, 94
2. Natureza Jurídica dos Contratos Administrativos, 95
3. Duração do Contrato Administrativo, 96
4. Cláusulas Exorbitantes do Contrato Administrativo, 97
5. Alteração Unilateral do Contrato Administrativo, 99
6. Rescisão Unilateral do Contrato Administrativo, 100
7. Processo de Fiscalização do Contrato – Cláusula
Exorbitante, 101
8. Aplicação de Penalidades – Cláusula Exorbitante, 102
9. Ocupação Provisória – Cláusula Exorbitante, 103
10. Formalização dos Contratos, 104
11. Alteração dos Contratos, 105
12. Execução dos Contratos Administrativos, 106
13. Rescisão dos Contratos, 107
14. Contratos de Serviço e Fornecimento, 108
15. Contratos de Obra Pública, 109
16. Contratos de Concessão, Permissão e Autorização, 110
17. Contratos de Gestão, 111
18. Contratos de Consórcio, 112
Capítulo 10. Licitação, 114

1. Introdução à Licitação, 114
2. Princípio da Isonomia – Princípio da Competitividade –
Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório
– Princípio do Julgamento Objetivo – Princípio da
Indistinção, 115
3. Princípio do Sigilo das Propostas – Princípio da
Vedação à Oferta de Vantagens –
Princípio da Adjudicação Compulsória, 116
4. Tipos de Licitação – Modalidade Menor Preço, 116
5. Modalidades Melhor Técnica – Técnica e Preço –
Maior Lance e Maior Oferta – Critérios de
Desempate, 117
6. Aptos e Inaptos a Licitar, 118
7. Modalidade Concorrência, 118
8. Modalidades: Tomada de Preços – Convite, 119
9. Modalidades: Concurso – Leilão – Pregão, 120
10. Pregão – Sessão – Julgamento das Propostas – Análise
dos Documentos – Recorrer ao Pregão, 121
11. Sanções do Pregão – Vedações – Prazo – Consulta –
Registro de Preço – Registro Cadastral – Comissão de
Licitação, 121
12. Procedimento Licitatório – Fase Externa – Edital –
Modificação no Edital, 122
13. Classificação e Julgamento de Análise Material –
Formas de Contratações Diretas – Licitação
Inexigível, 123
14. Licitação Dispensável – Licitação Dispensada –
Licitação Deserta, 124
15. Licitação Fracassada – Anulação e Revogação do
Procedimento Licitatório, 125
Capítulo 11. Processo Administrativo, 126

1. Processo Administrativo – Disposições Gerais, 126
2. Princípios do Processo Administrativo: Interesse
Público, Legalidade, Finalidade, Motivação,
Razoabilidade e Proporcionalidade, 127
3. Princípios do Processo Administrativo: Moralidade,
Ampla Defesa, Contraditório, Segurança Jurídica e
Eficiência, 128
4. Aplicação dos Princípios e a Função Administrativa, 129
5. Direitos e Deveres dos Administrados, 130
6. O Requerimento e os Legitimados, 131
7. Requisito de Competência, 132
8. Impedimentos e Suspeição, 133
9. Forma, Tempo e Lugar dos Atos, 134
10. Comunicação dos Atos, 135
11. Processo – Instrução e Julgamento, 136
12. Atos Administrativos – Necessidade de Motivação, 137
13. Extinção do Processo Administrativo – Desistência,
Arquivamento e Decisão, 138
14. Anulação dos Atos Administrativos, 139
15. Revogação dos Atos Administrativos, 140
16. Recurso Administrativo, 141
17. Revisão Administrativa, 141
18. Prazos, 142
19. Das Sanções, 143
20. Das Disposições Finais, 144
Capítulo 12. Bens Públicos, 146

1. Introdução, 146
2. Bens Públicos e sua Classificação, 147
3. Regime Jurídico dos Bens Públicos, 148
4. Autorização, Permissão e Concessão de Uso, 149
5. Terras Devolutas e Terrenos Reservados, 150
6. Faixa de Fronteira – Terrenos de Marinha – Plataforma
Continental, 151
7. Terras Ocupadas pelos Índios, 152
8. Ilhas – Águas Públicas – Jazidas – Minas, 153
Capítulo 13. Intervenção do Estado na Propriedade, 155

1. Introdução, 155
2. Limitações Administrativas, 156
3. Ocupação Temporária, 157
4. Requisição Administrativa, 158
5. Tombamento, 159
6. Servidão Administrativa, 160
Capítulo 14. Desapropriação, 162

1. Introdução à Desapropriação – Competência
para Declarar e Promover – Base Constitucional –
Desapropriação Sancionatória – Impossibilidade de
Desapropriação, 162
2. Desapropriação e Indenização – Limites da
Desapropriação, 163
3. Formas de Desapropriação, 163
4. Desapropriação – Plano Diretor – Estatuto da Cidade –
Pagamento de Dívida Ativa, 164
5. Plano Diretor – Desapropriação Indireta – Esbulho
Possessório – Desapropriação de Fato, 165
6. Confisco de Bens – Imissão Provisória –
Caducidade, 166
7. Prazos de Caducidade – Tredestinação, 167
Capítulo 15. Intervenção do Estado na Ordem Econômica, 168

1. Introdução ao Tema: Constituição Federal e Direito
Econômico, 168
2. Análise do Art. 170 da CF, 168
3. Análise do Art. 173 da CF, 169
4. Intervenção Indireta na Ordem Econômica, 170
5. Intervenção Direta na Ordem Econômica, 171
6. Monopólio, 171
7. Direito de Concorrência – Parte I, 172
8. Direito de Concorrência – Parte II, 172
9. Direito de Concorrência – Parte III, 173
Capítulo 16. Administração Pública, 176

1. Sentido Formal e Sentido Material, 176
2. Administração Direta, 177
3. Administração Direta e o Processo de
Descentralização, 178
4. Autarquias, 179
5. Agências Reguladoras, 180
6. Associações Públicas, 181
7. Administração Indireta – Bens e Composição –
Bens do Consórcio – Natureza Jurídica dos Bens e
Consequências, 182
8. Administração Indireta – Pessoa Jurídica de Direito
Público e Pessoa Jurídica de Direito Privado –
Fundações Públicas de Direito Privado – Criação
do Ente de Direito Privado – Empresas Públicas –
Sociedade de Economia Mista, 183
9. Fundações Públicas – Divisões – Fundações Públicas
de Direito Privado – Prerrogativas Processuais e
Derrogações, 185
10. Empresas Públicas – Semelhanças das Estatais e
Derrogações – Atuação no Mercado – Regime Jurídico
– Definição de Empresas Públicas, 186
11. Sociedade de Economia Mista – Origem e
Desenvolvimento – Proliferação das Estatais no Brasil –
Definição de Sociedade de Economia Mista, 187
12. Empresa Pública x Sociedade de Economia Mista –
Principais Diferenças e Semelhanças – Processamento
e Julgamento das Estatais Federais, 189
Capítulo 17. Controle Interno, 191

1. Controle da Administração – Conceito – Objetivos
– Natureza Jurídica – Princípios Fundamentais –
Sistemas Administrativos, 191
2. Habeas Data e Mandado de Segurança, 192
3. Habeas Data e Ação Popular, 192
4. Ação Civil Pública – Classificação do Controle, 193
5. Tribunal de Contas, 194
Capítulo 18. Lei de Responsabilidade Fiscal, 196

1. Lei de Responsabilidade Fiscal – Normas de Finanças
Públicas – Receita Corrente – Planejamento e Sistema
Orçamentário – Renúncia de Receita – Geração de
Despesa Pública – Despesa com Pessoal –
Percentuais, 196
2. Considerações Finais da Lei de Responsabilidade
Fiscal, 197
Capítulo 19. Regime Diferenciado de Contratação (RDC), 199
1. Lei nº 12.462/2011 – RDC (Regime Diferenciado de
Contratações Públicas), 199
2. Lei do Regime Diferenciado de Contratações Públicas
– Lei de Responsabilidade Fiscal, 200
Gabarito, 203
Capítulo 1
Princípios
1. Princípio da Legalidade – Princípio da

Impessoalidade
Há dois dispositivos indispensáveis em se tratando de princípios, quais sejam, art.

37, caput, da Constituição Federal e art. 2º da Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo
Administrativo).
É importante observar que o ato que ofenda um princípio do Direito Admi-
nistrativo ou da Administração Pública acarreta a possibilidade da improbidade
administrativa.
O primeiro princípio a ser estudado é o Princípio da Legalidade. Faz-se ne-
cessário distinguir a legalidade pública da legalidade privada, pois a legalidade
pública é restritiva, já que o administrador somente pode atuar nos termos da lei,
enquanto a legalidade privada é permissiva.
A reserva de lei, por sua vez, se dá graças ao fato de que há temas que somen-
te podem ser tratados por uma forma ou por uma legislação específica.
O Princípio da Impessoalidade traz basicamente três reflexos.
Sabe-se que o administrador deve tratar a todos de forma impessoal e, por-
tanto, busca-se uma finalidade, qual seja, a finalidade pública.
O primeiro reflexo é a garantia da sociedade, já que todos os cidadãos devem
ter a garantia de que serão tratados da mesma forma pelo Estado.
2. Princípio da Impessoalidade
O segundo reflexo relacionado ao Princípio da Impessoalidade é a proibição da
autopromoção do agente público, previsto no art. 37, § 1º, da Constituição
Federal.
16 Direito Administrativo
O terceiro reflexo é a garantia do agente público. Quando o agente público

pratica uma conduta exercendo sua função, atua em nome do órgão ao qual está
vinculado.
Ressalta-se que quando o agente público atua, não atua em nome próprio,
mas, sim, em nome do Estado.
Caso o agente público cause um dano a um particular, este deverá ingressar
com uma ação contra o Estado e não contra o agente. Se o Estado for condenado
e, após o trânsito em julgado, este moverá uma ação regressiva contra o agente
público, o real causador do dano.
Todavia, o STJ decidiu modificar este pano de fundo, entendendo que o parti-
cular poderia mover uma ação contra o Estado e também contra o agente. Insta
salientar que esta é uma posição minoritária.
Exercício
1. (MP/SC – 2013) Assinale certo ou errado:
A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos poderá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social.
3. Princípio da Moralidade
A moralidade pública é a moralidade que se reveste de honestidade, probidade,
ética, decoro e boa-fé.
É preciso observar que se um servidor público for flagrado praticando ato
sexual dentro da repartição pública, não ferirá o Princípio da Moralidade Pública.
Outro ponto a ser estudado é a Súmula Vinculante nº 13, que trata do ne-
potismo. Acerca deste assunto, observa-se que a relação entre tio e sobrinho é
atingida, porém, a relação entre primos não é impedida por esta Súmula.
É necessário ressaltar que há outra importante posição do Supremo Tribunal
Federal, a de que referida Súmula não se aplica aos agentes políticos.
Os agentes políticos são todos os eleitos, os membros do Ministério Público,
os membros da Magistratura, os Secretários de Estado e os Ministros de Estado.
4. Princípio da Publicidade
A publicidade é uma regra do Estado e de tudo aquilo que está em contexto de
Estado. No entanto, observa-se que há três exceções constitucionais: segurança
do Estado; segurança da sociedade; e intimidade e privacidade das partes.
Direito Administrativo 17
Quanto aos efeitos, existem três que devem ser estudados. O primeiro é o
início de contagem de prazo após publicação de uma decisão; o segundo é o con-
trole do ato; já o terceiro é a exigibilidade da conduta.
Cumpre observar que a publicidade é condição de eficácia do ato adminis-
trativo.
Exercícios
2. (MP/GO 2010 – 074) Considerando que a prática de nepotismo caracteriza
violação aos princípios da administração pública, de acordo com o entendi-
mento do STF configura situação de nepotismo:
a) O Governador do Estado nomear seu irmão como Secretário de Estado
da Saúde, pois se trata de cargo de natureza política.
b) O Prefeito Municipal nomear seu primo para cargo em comissão de
assessor de imprensa.
c) O Presidente da Câmara Municipal nomear seu concunhado para cargo
em comissão de chefe de departamento.
d) O Prefeito Municipal nomear sua mulher para cargo em comissão de
direção.
3. (Cespe – AGU) Julgue certo ou errado:
Considere que Platão, governador de estado da Federação, tenha nomeado
seu irmão, Aristóteles, que possui formação superior na área de engenharia,
para o cargo de secretário de estado de obras. Pressupondo-se que Aristó-
teles atenda a todos os requisitos legais para a referida nomeação, conclui-
-se que esta não vai de encontro ao posicionamento adotado em recente
julgado do STF.
5. Princípio da Eficiência – Princípio da

Supremacia do Interesse Público
O Princípio da Eficiência foi trazido pela Emenda Constitucional nº 19/1998. Tra-

ta-se da necessidade de maior resultado com o menor custo possível.
Faz-se necessário estudar os modelos de Administração Pública. Na Adminis-
tração Burocrática, o administrador se fixa no Princípio da Legalidade, enquanto
na Administração Gerencial prevalece o Princípio da Eficiência. Ainda, o modelo
de Administração Burocrática traz como característica muitos procedimentos e,
no modelo gerencial, busca-se metas e resultados.
Insta esclarecer que o atual modelo de administração no Brasil é o de Admi-

nistração Gerencial.
Devem ser estudados também os princípios infraconstitucionais. O primeiro
princípio é o Princípio da Supremacia do Interesse Público, que traz o fato de que
o Estado possui prerrogativas não estendidas aos particulares. Exemplo: cláusulas
exorbitantes.
Exercício
4. (FCC – MPE/SE 2010 – Analista) Sobre o princípio da publicidade, é correto
afirmar:
a) A veiculação de notícias de atos da Administração pela imprensa falada,
escrita e televisada atende ao princípio da publicidade.
b) Se a lei não exigir a publicação em órgão oficial, a publicidade terá sido
alcançada com a simples afixação do ato em quadro de editais, coloca-
do em local de fácil acesso do órgão expedidor.
c) As edições eletrônicas do Diário Oficial da União são meramente infor-
mativas, não produzindo, em nenhuma hipótese, os mesmos efeitos
que as edições impressas.
d) A publicação de atos, contratos e outros instrumentos jurídicos, inclusi-
ve os normativos, pode ser resumida.
e) A publicidade é elemento formativo do administrativo.
6. Princípio da Indisponibilidade do Interesse

Público – Princípio do Devido Processo Legal
O Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público determina a limitação da

supremacia do interesse público, já que a indisponibilidade impõe limitações ao
agir estatal.
É importante elucidar que se o administrador abandonar o interesse público
em benefício do interesse privado, no mínimo, o ato será ilegal.
Em relação ao Princípio do Devido Processo Legal, cumpre esclarecer que é o
grande princípio do processo civil e exterioriza o contraditório e a ampla defesa.
É necessário observar a redação da Súmula Vinculante nº 05, que dispõe que
“a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar
não ofende a Constituição”.
Exercícios
5. (FGV – Senado Federal) Julgue a seguinte alternativa:
O princípio da supremacia do interesse público prevalece, como regra, so-
bre direitos individuais, e isso porque leva em consideração os interesses da
coletividade.
6. (UFPR – TJ/PR – Magistratura – 2012) Em relação ao regime jurídico adminis-
trativo, assinale a alternativa correta:
a) O princípio constitucional da supremacia do interesse público é um dos
princípios gerais da Administração Pública expressos no caput do art.
37 da Constituição Federal.
b) O princípio da supremacia do interesse público não admite ponderação
com outros princípios constitucionais dado o seu caráter absoluto.
c) A supremacia do interesse público é princípio oposto ao da indisponibi-
lidade dos interesses públicos pela Administração.
d) O princípio constitucional da supremacia do interesse público é prin-
cípio estruturante do regime jurídico administrativo brasileiro, tendo
correspondência à ideia de existirem prerrogativas especiais aos atos
administrativos (o que é típico do sistema da Civil Law).
7. Princípio da Razoabilidade – Princípio da

Proporcionalidade – Princípio da Segurança
Jurídica
O Princípio da Razoabilidade traz uma ideia de equilíbrio, de meio-termo. Já a

proporcionalidade é uma relação entre meios e fins.
Quando se fala no Princípio da Segurança Jurídica, tem-se que a Administração
Pública não pode, por exemplo, modificar constantemente seu entendimento.
Ainda, caso a Administração queira mudar seu posicionamento, esta mudan-
ça será aplicável somente ao futuro.
Outro ponto a ser observado é que se um servidor de boa-fé recebe da Adminis-
tração valor a maior, porém, a Administração muda seu entendimento acerca de dis-
positivo legal que tratava do assunto, este servidor não precisará devolver os valores.
No entanto, a Lei nº 9.784/1999 dispõe em seu art. 54 que:
“O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decor-
ram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da
data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.”
8. Princípio da Segurança Jurídica – Princípio

da Gratuidade – Princípio do Impulso Oficial/
Oficialidade – Princípio do Controle Judicial/
Sindicabilidade
Conforme já estudado, se o pagamento for a maior para o servidor de boa-fé,

este não precisará devolver os valores pagos. No entanto, em se tratando de ser-
vidor de má-fé, este deverá devolver a quantia.
Outro ponto a ser estudado é o servidor público de fato, aquele que não foi
aprovado em concurso público, não foi nomeado e, portanto, não tomou posse,
porém, este se apresenta e pratica atos como se servidor público fosse.
É necessário esclarecer que os atos praticados pelo servidor público de fato
perante terceiro de boa-fé são mantidos, conforme entendimento do STF.
Ademais, havendo conflito entre o Princípio da Legalidade e o Princípio da Se-
gurança Jurídica, prevalece este segundo princípio, de acordo com entendimento
do STJ e do STF.
O Princípio da Gratuidade traz a ideia de que na Administração Pública vigora
a gratuidade.
Já o Princípio do Impulso Oficial traz a ideia de que a Administração Pública
pode atuar de ofício.
O Princípio do Controle Judicial traz que a Administração Pública pode prati-
car inúmeros atos, contudo, não se pode afastar a atuação do Poder Judiciário.
Exercícios
7. (Cespe – TRT 9ª Região) Julgue a questão abaixo:
Com base no princípio da segurança jurídica, uma nova interpretação dada
pela administração acerca de determinado tema não pode ter eficácia re-
troativa.
8. (Cespe – TRT 9ª Região) Julgue a questão abaixo:
A interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de
nova interpretação é manifestação, clássica da segurança jurídica.
Capítulo 2
Atos Administrativos
1. Introdução – Atos Administrativos
Primeiramente, é preciso entender que a hierarquia obedece à seguinte ordem:

Constituição Federal, leis e atos administrativos (infralegais).
O ato administrativo é uma declaração de vontade da Administração Pública
ou de quem lhe faça as vezes (particular), investido de prerrogativa pública, em
complemento à lei.
Observa-se que o ato administrativo é diferente de ato privado, pois neste
existe um regime jurídico de direito privado, bem como prepondera uma relação
jurídica de igualdade.
Ainda, ato material ou fato administrativo são aquelas situações em que a
Administração Pública não declara vontade, mas sofre com suas consequências.
O ato político, por sua vez, é aquele praticado com alta margem de discricio-
nariedade. A sanção ou o veto a projeto de lei é são atos políticos.
O silêncio da Administração não é um ato administrativo, já que quem não
declara vontade não pratica ato administrativo. No entanto, pode ocorrer produ-
ção de efeitos, desde que esteja respaldado em lei.
2. Elementos e Requisitos – Finalidade – Forma –

Competência
Conforme a doutrina clássica, estão elencados no art. 2º da Lei nº 4.717/65 os

elementos ou requisitos dos atos administrativos:
“Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas
no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.”
Antes das características ou atributos, é imprescindível que os atos administra-
tivos estejam formados e, para tal, existe uma dica: FiFoCOM (finalidade, forma,
competência, objeto e motivo).
O primeiro elemento do ato administrativo é a finalidade, que deve ser sempre
pública. Cumpre esclarecer que o ato administrativo praticado com finalidade
privada é ato nulo. Ainda, a finalidade mediata do ato administrativo é sempre o
interesse da coletividade e o fim imediato deve ser observado a cada ato.
Quanto à forma, este é o meio pelo qual o ato administrativo se exterioriza. Se
um ato administrativo não foi produzido por uma forma mais adequada, porém,
o resultado almejado foi atingido, o ato é mantido.
A competência é um poder e está exteriorizada na lei. A primeira caracterís-
tica da competência é a de que esta é pública, já que decorre da lei. A segunda
característica é a imprescritibilidade. A terceira é a de que a competência é im-
prorrogável.
3. Elementos e Requisitos – Competência
Conforme já estudado, a competência é pública, imprescritível e improrrogável. A

quarta característica é a de que a competência é irrenunciável.
É necessário entender aqui a delegação e a avocação. Delegação é transfe-
rência do exercício (não se transfere a titularidade). Ainda, a delegação pode ser
atribuída à outra pessoa que esteja em mesmo patamar de hierarquia, bem como
a alguém que esteja abaixo.
Salienta-se que a avocação pode ser retomada, porém, esta é uma medida ex-
cepcional. A avocação somente se dá de forma vertical, conforme disposto em lei.
É preciso esclarecer que nem toda competência pode ser delegada. São inde-
legáveis: a competência exclusiva; a competência para editar ato normativo; e a
competência para rever decisão em grau recursal.
Ademais, a Súmula nº 510 do STF dispõe que praticado o ato por autoridade,
no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança
ou a medida judicial.
Nota-se que quem responde em caso de eventual dano não é a autoridade

delegante, mas, sim, a autoridade delegada, aquela que praticou o ato.
4. Elementos e Requisitos – Objeto – Motivo
O art. 11 da Lei nº 9.784/1999 dispõe que a competência é irrenunciável e se

exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os
casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Já o art. 12 traz a seguinte redação:
“Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver im-
pedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for con-
veniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica
ou territorial.”
Estabelece o art. 13:
“Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I – a edição de atos de caráter normativo;
II – a decisão de recursos administrativos;
III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.”
O art. 14, por sua vez, dispõe que o ato de delegação e sua revogação de-
verão ser publicados no meio oficial. Seus parágrafos também devem ser lidos e
estudados.
O art. 15 diz que será permitida, em caráter excepcional e por motivos rele-
vantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuí-
da a órgão hierarquicamente inferior.
É preciso observar que quem tem competência para demitir o servidor público
federal é o chefe do poder. Exemplo: no Poder Legislativo, é o Presidente de uma
das duas Casas.
Quanto ao objeto, este é o conteúdo material do ato administrativo, é o re-
sultado prático do ato.
O motivo, por sua vez, é a soma do pressuposto de fato e pressuposto de di-
reito. Salienta-se que motivo é diferente de motivação, já que esta é a exposição
dos motivos.
Cumpre observar que vício na motivação atinge a forma do ato administrativo.
Por fim, a Teoria dos Motivos Determinantes traz que o motivo apresentado
para determinado ato irá vincular a produção dos efeitos deste ato.
5. Motivo – Atributos/Características –
Presunção de Legitimidade
Os motivos apresentados vinculam a produção dos efeitos do ato. Portanto, sen-

do o motivo verdadeiro, o ato produz todos os efeitos. E, sendo falso o motivo, o
ato não produz efeitos. Trata-se da teoria dos motivos determinantes.
Contudo, há alguns atos que não apresentam a necessidade de motivar. Sen-
do estes motivados, ainda que com motivo desnecessário, a teoria dos motivos
determinantes também é aplicada.
Alguns atos administrativos necessariamente devem ser motivados, lembran-
do que a motivação deve ser feita antes ou concomitantemente ao ato. Pela Lei
nº 9.784, art. 50, temos o rol de atos que precisam ser motivados: neguem, limi-
tem ou afetem direitos ou interesses; imponham ou agravem deveres, encargos
ou sanções; decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; decidam recursos
administrativos; decorram de reexame de ofício; deixem de aplicar jurisprudência
firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relató-
rios oficiais; e importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.
Motivação aliunde é aquela que é feita com base no parecer, que será parte
integrante do ato, fazendo remissão à fundamentação lá constante.
Falaremos, agora, das características dos atos administrativos.
A primeira característica importante é a presunção de legitimidade: todo e
qualquer ato presume-se legítimo, verdadeiro, legal. A presunção, que é relativa
(ou seja, admite prova em contrário), é favorável ao Estado, ainda que o ato pa-
reça absurdo. Esta característica está presente em todos os atos administrativos.
6. Atributos/Características – Tipicidade
– Coercibilidade – Exigibilidade –
Executoriedade
Continuando com as características ou atributos dos atos administrativos, temos

ainda a tipicidade. Trata-se, assim como a presunção de legitimidade, de atribu-
to de todos os atos administrativos. O ato deve estar tipificado na lei, sempre.
Lembre-se de que os atos são sempre infralegais: eles materializam o disposto na
lei, enquanto mandamento geral e abstrato.
Outro atributo é a coercibilidade: trata-se de característica presente nos atos

restritivos, portanto, não está em todos os atos. Por ela, a Administração Pública
pode impor, coercitivamente, um ato ao particular. Sinônimo de coercibilidade é
a imperatividade.
Outra característica é a exigibilidade, que é a coação ou coerção indireta: a
Administração Pública cria, unilateralmente, uma obrigação ao particular. Veja,
por exemplo, o caso da multa de trânsito. Ainda que exista a multa, ela, por si só,
não obriga o proprietário a retirar o veículo estacionado em local proibido. Ape-
nas cria-se a obrigação de pagar a multa. A atuação aqui é de forma ameaçadora.
Exigibilidade é o poder que os atos administrativos possuem de serem exigidos
quanto ao seu cumprimento, sob ameaça de sanção.
Já a executoriedade é a aniquilação de uma irregularidade do ponto de vista
material. No exemplo do carro estacionado em local proibido acima, executorie-
dade seria a remoção, por um guincho, do carro. A Administração Pública pode
fazer isto, ou seja, pode remover o veículo. A atuação aqui é de forma direta.
Executoriedade é o poder que os atos administrativos têm de serem executados
pela própria Administração independentemente de qualquer solicitação ao Poder
Judiciário.
Somando-se a exigibilidade com a executoriedade, temos a chamada autoe-
xecutoriedade. Esta decorre ou da lei ou de uma situação de emergência.
7. Princípio da Autotutela – Anulação –

Revogação
Veremos agora o chamado Princípio da Autotutela, observando a Súmula nº 473

do STF e o art. 53 da Lei nº 9.784/1999.
O Estado deve anular os atos quando ilegais ou pode revogar os atos quando
inconvenientes ou inoportunos, independentemente da atuação do Judiciário.
Observa-se, inicialmente, que a anulação é sempre um dever (e nunca um
poder). Pode ser feita pela Administração Pública e pelo Judiciário. A anulação
fundamenta-se em vício de ilegalidade e os efeitos são sempre ex tunc, ou seja,
tudo que ocorrer depois da criação do ato será apagado (os efeitos da anulação
retroagem).
Por outro lado, a revogação somente pode ser feita pela Administração Públi-
ca, em casos de atos inconvenientes ou inoportunos. Os efeitos aqui são ex nunc,
ou seja, não retroagem, não afetam aquilo que já está consumado.
É o que consta do quadro abaixo:

Anular Revogar
Quem? Administração Pública e Administração Pública
Poder Judiciário
Por quê? Ilegalidade Inconveniência ou inoportunidade
Efeitos Ex tunc Ex nunc
O art. 53 da Lei nº 9.784/1999 determina que:
“A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício
de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.”
Já na Súmula nº 473 do STF temos:
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
Veremos agora os desdobramentos destas regras:
– o Poder Judiciário, excepcionalmente, poderá revogar atos administrati-
vos, desde que o ato seja do próprio Judiciário e que o faça exercendo
função atípica;
– alguns atos não admitem revogação. São eles: atos consumados ou exau-
ridos (isto porque, como a revogação só produz efeitos ex nunc, e os atos
consumados já têm, produzidos, todos os seus efeitos); atos que produ-
zem direito adquirido.
8. Ato Vinculado – Ato Discricionário
Os atos administrativos vinculados não podem ser revogados, porque não há,
neles, análise de conveniência e oportunidade.
Ainda, sobre a revogação, importante saber que não há prazo para revogar ato
administrativo, tendo em vista que o ato pode se tornar inconveniente a qualquer
tempo. Mas, em se tratando de anulação, se o ato trouxer benefício ao particular,
o prazo será de cinco anos, sob pena de decadência, salvo comprovada má-fé.
Classificação dos atos administrativos:
a) ato vinculado: todos os elementos do ato estão fixos na lei;
b) ato discricionário: apresenta certa margem de liberdade, no que tange à
oportunidade e conveniência. O Administrador deve analisar a melhor decisão
para contribuir com os interesses da coletividade. O mérito do ato administrativo

é justamente a parte do ato que pode ser alvo de análise de oportunidade e con-
veniência. Os elementos do ato administrativo são o motivo e o objeto.
A liberdade no ato administrativo discricionário não é absoluta, mas estabe-
lecida pela própria lei, de duas formas: atribuindo limites máximos e mínimos ou
por conceitos conceitualmente abertos.
Exercícios
9. (Cespe – TC/DF – Procurador – 2013) Constitui exteriorização do princípio
da autotutela a súmula do STF que enuncia que: “A administração pode
anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais,
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de con-
veniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial.”
10. (FCC – TRT/PE – Juiz do Trabalho – 2013) A União pretende implementar um
grande programa de recuperação de rodovias e firmou convênio com diversos
Estados, para repasse de recursos destinados a execução das obras necessá-
rias. A opção da Administração federal foi contestada por diversos setores da
opinião pública, que consideram que tal investimento não seria prioritário e
sustentam que os recursos orçamentários correspondentes deveriam ser redi-
recionados para programas de melhoria da mobilidade nos grandes centros
e regiões metropolitanas. Com base em tais argumentos, entidade represen-
tante da sociedade civil submeteu a matéria a controle do Poder Judiciário
buscando a anulação dos atos administrativos de celebração dos convênios.
11. O Poder Judiciário:
a) Poderá anular os atos administrativos se identificar vício de legalidade,
inclusive em relação aos motivos e à finalidade.
b) Poderá anular os atos administrativos, se discordar dos critérios de con-
veniência e oportunidade da Administração.
c) Poderá revogar os atos administrativos se identificar desvio de finalida-
de, consistente na afronta ao interesse público.
d) Poderá alterar os atos administrativos, redirecionando os recursos orça-
mentários, com base na teoria dos motivos determinantes.
e) Não poderá anular os atos administrativos e, na hipótese de identificar
desvio de finalidade, deverá assinalar prazo para a Administração editar
novo ato.
9. Ato Discricionário – Ato de Império – Ato de

Gestão – Ato de Mero Expediente
Veremos agora a diferença entre um ato discricionário e um ato arbitrário. O ato dis-
cricionário tem uma margem de liberdade, e, enquanto o administrador está dentro
desta margem, ele está dentro da lei. Já o ato arbitrário extrapola os limites da lei. É
um ato que ofende a lei, e, portanto, não pode se manter no mundo jurídico.
Comparando um ato discricionário com um ato vinculado, é importante ter
em mente o que segue, conforme a doutrina clássica: o ato vinculado é aquele
em que todos os requisitos são vinculados, e, portanto, não existe qualquer mar-
gem de liberdade. Por outro lado, com relação ao ato discricionário, a liberdade
existe, contudo, não em todos os elementos do ato. Finalidade, forma e compe-
tência continuam fixas, vinculadas. A liberdade encontra-se apenas no motivo e
objeto, que compõem justamente o mérito do ato administrativo.
Outras classificações do ato administrativo:
– ato de império: é aquele que se exterioriza pelo regime jurídico de direito
público da Administração Pública. Portanto, ela está em plano distinto dos
particulares. A relação jurídica é vertical, e a Administração Pública pre-
pondera sobre o particular. Há, em evidência, a supremacia do interesse
público (primário) sobre o particular;
– ato de gestão: aqui, a Administração Pública e o particular estão em pé de
igualdade. A relação jurídica é horizontal, e vigora o direito privado;
– atos de mero expediente: são os atos que se encontram em contexto in-
terno da Administração. São atos do dia a dia, como encaminhamento de
malotes, colocação de capas em processos administrativos, etc. Observa-se
que, para estes atos, não há necessidade de publicação no Diário Oficial.
10. Ato Geral – Ato Individual – Ato Simples – Ato

Composto – Ato Complexo
Vejamos agora mais classificações do ato administrativo:

– ato geral: os destinatários são indeterminados. O número de destinatários
é imprevisível, mas todos os que estiverem sob o mesmo contexto fático
sofrerão a incidência dos efeitos deste tipo de ato;
– ato individual: os destinatários são determinados. Pode ser destinado a um
único indivíduo, mas também a vários, desde que todos sejam conhecidos
e determinados.
A diferença, portanto, entre ato geral e ato individual é a determinação dos

destinatários. Se determinados, o ato é individual; se indeterminados, o ato é geral.
A próxima classificação leva em consideração a quantidade de órgãos neces-
sários para que o ato produza seus efeitos:
– ato simples: há apenas uma vontade, ou um órgão, que faz com que o ato
exista, seja válido e produza efeitos;
– ato composto: uma única vontade ou órgão faz com que o ato exista e
seja válido, contudo, existe uma condição de exequibilidade. É necessária
uma vontade secundária para produzir os efeitos;
– ato complexo: exige, de início, mais de uma vontade ou órgão. Trabalha,
necessariamente, com dois órgãos. A soma dessas duas vontades é im-
prescindível para a existência, validade e eficácia do ato.
Atualmente, os atos que exijam de alguma forma uma confirmação são con-
siderados complexos.
Observa-se que, com relação à aposentadoria, a professora Maria Sylvia de
Zanella di Pietro é posição minoritária. Inclusive, o STF já se posicionou sobre o
assunto: o indivíduo, servidor público, que completar 70 anos de idade tem a
documentação analisada pelo Tribunal de Contas, e, ao confirmar os requisitos,
a aposentadoria será concedida. Tendo havido a necessidade de confirmação,
aposentadoria é tida, hoje, como ato complexo.
11. Ato Simples – Ato Composto – Ato Complexo

e Espécies de Atos Administrativos – Atestado
– Certidão – Licença
Conforme vimos, para o STF, o STJ e para a doutrina majoritária, a aposentadoria
é ato complexo.
No entanto, veja o caso de ministro do STF, suponha que falte o ato confirma-
tório do Senado ou mesmo do ato de indicação do presidente da República, o ato
nem sequer existe. Portanto, tem-se um ato complexo. Há uma reunião de atos.
Importante saber que uma decisão emanada de tribunal colegiado é sempre
ato simples. Isto porque embora exista mais de uma autoridade exteriorizando
uma mesma decisão, o ato é simples, porque a vontade é única. É apenas um
órgão que produz um ato que é existente, válido e produz efeitos.
Veremos agora as espécies de órgãos administrativos.
– atestado: é a análise de uma situação de fato, ou seja, a exteriorização, em
um documento, de uma situação que foi visualizada, fática. Atestados são,
portanto, atos pelos quais a Administração Pública comprova um fato ou

uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes;
– certidão: é o espelho de um registro prévio. Certidões são cópias ou foto-
cópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes em processo, livros
ou documentos que se encontrem na repartição pública. Observa-se que
o que normalmente chamamos de certidão de oficial de justiça é, em ver-
dade, um atestado, porque o meirinho verifica e materializa uma situação
de fato, e não o espelho de um registro prévio;
– licença: é um ato vinculado, sem qualquer margem de liberdade ou juízo
de conveniência e oportunidade. Preenchidos os requisitos, a Administra-
ção deverá licenciar. É ato vinculado e definitivo (não precário) em que a
Administração concede ao Administrado a faculdade de realizar uma ati-
vidade, e, preenchidos os requisitos, não poderá a Administração se negar
a fornecê-la. Exemplo: licença para construir.
Lembra-se que esta licença é diferente da chamada licença ambiental, confor-
me será visto mais adiante.
12. Espécies de Atos Administrativos –

Autorização – Autorização de Uso de Bem
Público – Permissão de Uso de Bem Público –
Portaria – Circular
Continuamos, nesta unidade, na análise das espécies de atos administrativos:
– autorização: é ato discricionário e precário em que a Administração conce-
de ao administrado a faculdade de exercer uma atividade determinada. É
ato unilateral, e nela existe margem de liberdade do administrador. A Ad-
ministração, com razões de oportunidade e conveniência, pode conceder
ou não a autorização;
– autorização de uso de bem público e permissão de uso de bem público:
são atos unilaterais, discricionários e precários. Por ato precário entenda:
se a Administração decidir revogar o ato, o particular não terá direito à
indenização. A diferença entre os dois atos é que, na autorização de uso
de bem público, prepondera o interesse do particular, enquanto que, na
permissão, o interesse preponderante é o da coletividade;
– portaria: é ato voltado a normas e atos internos, e as pessoas a serem
atingidas são determinadas. Portarias são, portanto, atos emanados por
chefes de órgãos públicos aos seus subalternos determinando a realização
de atos gerais ou especiais;
– circular: é também ato voltado a normas e atos internos, mas atingirão to-
dos os que estiverem na mesma situação. As circulares são ordens escritas
e uniformes expedidas para determinados funcionários ou agentes;
– ordem de serviço: é um ato que ordena o serviço;
– ofício: é uma comunicação entre autoridades ou entre a autoridade e o
particular.
Falaremos agora sobre a convalidação do ato administrativo. Importante, ini-
cialmente, lembrar que nem todos os atos são passíveis de convalidação. Vere-
mos, na próxima unidade, quais são os vícios sanáveis e os insanáveis.
13. Convalidação do Ato Administrativo
Os atos administrativos podem ser eivados de vícios sanáveis ou vícios insanáveis.

Somente poderá ser sanado se o vício for considerado “leve”, e, deste modo,
nem todos os atos viciados podem ser convalidados.
Convalidação é, portanto, uma providência realizada pela Administração Pú-
blica que visa, por um ato válido, suprir o vício existente no ato ilegal, dando
àquele efeitos retroativos à data em que este foi praticado.
Sobre a convalidação, importante sabermos que ela se dá por motivos de
segurança jurídica e/ou economia processual. Assim, sendo sanável o vício, ele
será convalidado. A convalidação está relacionada com dois elementos do ato ad-
ministrativo: a competência e a forma, ou seja, o vício só poderá ser convalidado
se ele for sanável na competência ou na forma. Se o vício estiver no objeto, no
motivo ou na finalidade, a convalidação não será possível.
Na competência, o vício não poderá ser sanado se ocorrer em relação à ma-
téria e em relação à competência exclusiva (sendo competência privativa, poderá
sim ser sanado).
No que se refere à forma, se o erro ocorrer em ato em que existe apenas uma
forma permitida em lei, o ato não será sanável. Contudo, se a lei permitir que
se pratique o ato por mais de uma forma, e houver vício, este será sanável ou
passível de convalidação.
Importante observar o art. 55 da Lei nº 9.784/1999:
“Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser
convalidados pela própria Administração.”
Com relação aos efeitos da convalidação, eles sempre serão ex tunc, ou seja,
convalidado o vício, tudo que ocorrer do ato viciado ficará convalidado.
Até por que um dos principais objetivos da convalidação é conservar os efeitos

do ato administrativo já praticado.
Finalmente, veremos, na próxima unidade, as formas como o ato “morre”, ou
seja, as formas de extinção do ato administrativo.
14. Extinção do Ato Administrativo
Antes de iniciarmos os estudos das formas de extinção dos atos administrativos,

importante lembrar que se o vício do ato for sanável, a nulidade será relativa e o
ato não será nulo, mas anulável.
Veremos, agora, as formas de extinção do ato administrativo:
1) anulação: o vício aqui é de ilegalidade. Tanto a Administração Pública quan-
to o Poder Judiciário devem anular os atos ilegais. Os efeitos são ex tunc, ou seja,
retroagem;
2) revogação: aqui, somente a Administração Pública atua, por questões de
inconveniência e inoportunidade. Os efeitos são ex nunc, ou seja, não retroagem.
Importante lembrar aqui de quais atos nunca podem ser anulados, conforme já
vimos nas unidade anteriores;
3) cassação: o ato aqui será extinto por culpa do particular, que deixa de
preencher algum requisito para o ato administrativo, momento em que a Admi-
nistração cassa seu ato. É, portanto, retirada do ato em virtude do descumpri-
mento pelo beneficiário de uma condição imposta pela Administração;
4) caducidade: aqui não há culpa do particular, mas uma lei nova que surge
e altera uma situação consolidada no passado, de modo que o particular é atin-
gido. É a retirada do ato administrativo em razão da superveniência da norma
jurídica que impede a sua manutenção. Não confundir com a caducidade dos
serviços públicos;
5) contraposição ou derrubada: aqui não existe culpa do particular e nem
ilegalidade, mas um novo ato administrativo declara a oposição ao ato antigo. É,
portanto, a retirada em virtude da edição de um ato que impede a manutenção
do ato até então vigente;
6) natural: a extinção natural ocorre por conta de que o ato administrativo já
produziu todos os efeitos ou, ainda, que atingiu o termo final;
7) desaparecimento: não existe ilegalidade, inconveniência, inoportunidade,
falta de requisito essencial, lei nova ou ato novo e nem mesmo de termo final.
Trata-se, em verdade, da perda do objeto do ato. É o exemplo de um ato de tom-
bamento que se extingue porque o bem tombado desaparece.
Capítulo 3
Poderes Administrativos
1. Conceito – Características e Espécies

Quando tratamos de poderes administrativos, não estamos falando de faculdade,
mas de verdadeiros poderes-deveres utilizados na busca para a promoção e defe-
sa dos interesses públicos.
Não há qualquer margem ao administrador: os poderes administrativos são,
na realidade, deveres.
Sobre as características dos poderes administrativos, temos:
– são poderes irrenunciáveis, ou seja, o administrador não pode nunca abrir
mão deles. Não existe a possibilidade de negociação de poderes, porque
sempre deverá haver a promoção do interesse público;
– são condicionados, ou seja, restritos aos limites da lei. Por isso, quando a lei
atribui um poder, há uma linha que separa o exercício deste poder e o abuso;
– aplicação sempre para a promoção da coletividade, para o Estado atingir,
de fato, os objetivos que a sociedade deseja.
Veremos agora as espécies de poderes administrativos, iniciando pelo poder
disciplinar.
É o poder por meio do qual a lei permite à Administração Pública aplicar
penalidades às infrações funcionais de seus servidores e demais pessoas ligadas
à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. A aplicação da punição por
parte do superior hierárquico é um poder-dever e, se não o fizer, incorrerá em
crime contra Administração Pública.
A primeira característica do poder disciplinar é que ele é restrito, porque se
resume em punir ou não punir. É ainda temporário, porque só se manifesta no
momento em que existe a necessidade de punir.
Como regra, este poder recai contra o agente público, que pratica irregulari-
dades ou atos que transbordam o disposto em lei.
Importante saber que o poder disciplinar, excepcionalmente, pode recair sobre

o particular, desde que preenchida uma condição: poderá recair somente sobre o
particular que tem vínculo específico com a Administração Pública.
2. Poder Disciplinar – Poder Hierárquico

Vimos que apenas excepcionalmente o poder disciplinar poderá recair sobre o
particular: somente nos casos em que este particular tenha um vínculo com a
Administração. É clássico o exemplo dos alunos de escola pública que cometem
atos de vandalismo contra a escola. Quando forem punidos, estes alunos estarão
sofrendo a incidência do poder disciplinar. Também é o caso do particular que
tem contrato administrativo com o Estado: se descumprir o contrato, este parti-
cular, que havia contratado com o Estado, sofrerá uma punição, fruto do exercício
do poder disciplinar.
Diferentemente do que ocorre quando um particular comete infrações de
trânsito e é multado. Este particular não tem vínculo com o Estado, portanto, não
sofre com a manifestação do poder disciplinar.
Importa ainda lembrar que o poder disciplinar é vinculado quanto ao dever de
punir e discricionário, quanto à seleção da pena aplicável, isto é, ocorrendo uma
situação irregular, a Administração deve aplicar a punição, mas no que tange à
pena em si, o administrador tem liberdade de escolher qual será a pena aplicada,
dentre aquelas elencadas pela lei.
Veremos agora o poder hierárquico.
Trata-se de um poder amplo, permanente.
Em resumo, o poder hierárquico é aquele pelo qual a Administração distribui
e escalona as funções de seus órgãos, ordena e revê a atuação de seus agentes e
estabelece a relação de subordinação entre os servidores públicos de seu quadro
de pessoal. No seu exercício, dão-se ordens, fiscaliza-se, delega-se e avoca-se.
Aplica-se a todos os particulares, sendo irrelevante o fato de o particular ter ou
não vínculo especial com a Administração.
São reflexos do poder hierárquico: dar ordem, delegar (transferir o exercício),
avocar (retomar o exercício transferido), fiscalizar e rever atos.
3. Poder Normativo – Regulamentar

O Poder Normativo permite ao Chefe do Poder Executivo editar ato normativo
geral e abstrato ou geral e concreto, quando for para dar fiel execução ao texto
de lei.
Poderá se manifestar enquanto decreto executivo (art. 84, IV, da CF) ou de-
creto autônomo (art. 84, VI, da CF). O decreto executivo é utilizado para aclarar
o texto de lei e não inovar esta. Sua função é para permitir que a lei seja exata
e fielmente cumprida. Já o decreto autônomo é tido pela doutrina como par-
cialmente inconstitucional, pois dispõe que o Chefe do Poder Executivo poderá
organizar o funcionamento da administração federal quando não implicar em
aumento de despesa nem criação de órgãos públicos – quanto a outros assuntos,
possuirá autonomia.
Exercício
12. (FCC – TCE-RO – Procurador) O poder normativo compreende:
a) Edição de decretos autônomos para criação e extinção de órgãos públi-
cos, na medida em que são tradução de seu poder de auto-organização.
b) Edição de atos normativos de competência exclusiva do Chefe do Execu-
tivo, tais como, decretos, resoluções, portarias, deliberações e instruções.
c) Promulgação de atos normativos originários e derivados, sendo os pri-
meiros os regulamentos executivos e os segundos, os regulamentos au-
tônomos.
d) Promulgação de atos legislativos de efeitos concretos, desde que refiram
o objeto passível de ser disposto por meio de decreto regulamentar.
e) Edição de decretos autônomos, restringindo estes às hipóteses decor-
rentes do exercício de competência própria, outorgado diretamente
pela Constituição.
4. Poder de Polícia – Conceito – Atributos e

Características
O Poder de Polícia encontra-se conceituado no art. 78 do Código Tributário Na-

cional e é assim definido:
“Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, li-
mitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança,
à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.”
O Poder de Polícia é sempre manifestado diante de uma restrição. Também

poderá determinar uma obrigação de não fazer (em regra), e, também, obrigação
de fazer.
A polícia administrativa é aquela que recairá sobre os bens, atividades e direi-
tos. Além disso, atuará de forma preventiva e se utilizará do Direito Administrativo.
Já a polícia judiciária é aquela que recairá contra as pessoas. Não é preventiva
como a administrativa, mas, sim, considerada repressiva, fazendo uso do Direito
Penal.
Os atributos (características) do poder de polícia referem-se a três elementos:
discricionário, coercibilidade e autoexecutável.
5. Poder de Polícia – Atributos e Características
O poder de polícia nem sempre será discricionário; para tanto, possui uma exce-
ção: a vinculação.
O poder de polícia passa a ser vinculado nas hipóteses de licença administra-
tiva, deixando de ser discricionário.
Não poderá ser delegado ao particular, exercido por este. Esta é a posição
categórica predominante tanto da doutrina quanto da jurisprudência. Trata-se de
uma restrição voltada ao interesse da coletividade. Porém, existem os chamados
atos materiais (que antecedem o exercício do Poder de Polícia e não se confun-
dem com este), podendo ser realizados pelo particular. Os referidos atos materiais
são considerados atos preparatórios ao poder de polícia.
Os exercícios de fiscalização e os exercícios sancionatórios jamais poderão ser
executados pelo particular e tão logo não poderão também pela sociedade de
economia mista.
6. Poder Discricionário – Poder Vinculado e

Abuso de Poder
A discricionariedade é a manifestação de uma margem de liberdade para agir no

caso concreto. Ao contrário, vinculado será o agir nos limites e na forma da lei.
O abuso de poder pode se manifestar tanto na ação quanto na omissão, vez
que o agente pode agir com desvio no poder e, também, com excesso de poder.
Também se configura com a omissão do dever fazer.
Exercício
13. (Cespe – AGU – 2010) Julgue a questão:
Atos administrativos decorrentes do poder de polícia gozam, em regra, do
atributo da autoexecutoriedade, haja vista a administração não depender
da intervenção do Poder Judiciário para torná-los efetivos. Entretanto, al-
guns desses atos importam exceção à regra, como, por exemplo, no caso de
se impor ao administrado que este construa uma calçada. A exceção ocorre
porque tal atributo se desdobra em dois, exigibilidade e executoriedade, e,
nesse caso, falta a executoriedade.
7. Abuso de Poder
O excesso corresponde à competência: em um primeiro momento, o agente é

competente. Em um próximo ato, o excesso é cometido, pela ausência de com-
petência.
O desvio também possui competência em sua origem e sua ausência encon-
tra-se na finalidade do ato.
Exercícios
14. (Vunesp – Magistratura – SP – 2013) Assinale CERTO ou ERRADO:
No exercício do poder de polícia administrativa, o Município, seguindo
orientação Sumulada do STF:
a) Ao proibir a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo
em determinada área, edita lei válida.
b) Ao proibir a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo
em determinada área, edita lei inválida.
15. (Cespe – Procuradoria – DF – 2013) Acerca dos poderes administrativos,
julgue o item que se segue:
O DF não pode delegar o poder de polícia administrativa a pessoas jurídicas
de direito privado, a exemplo das sociedades de economia mista, mesmo
que embasado no princípio da eficiência e limitado à competência para a
aplicação de multas.
Capítulo 4
Serviço Público
1. Introdução
O serviço público pode ser conceituado em três etapas, a iniciar pelo substrato
material: o serviço público é algo que vem para melhorar a vida do indivíduo e
da coletividade.
Em seguida, pelo elemento formal, o serviço público será prestado diante de
um regime jurídico de Direito Público, com poderes, prerrogativas ao Estado –
aquilo que o particular não possui.
O elemento subjetivo compete ao sujeito: os serviços públicos, como regra,
devem ser prestados pelo Estado, de forma direta ou indireta. Quando o Esta-
do faz a prestação dos serviços de forma indireta, quem atua diretamente é o
particular.
De acordo com o art. 175 da Constituição Federal, da ocorrência da conces-
são ou permissão de serviço público, é dever licitar.
Serviço público é diferente de obra pública porque a obra pública possui co-
meço, meio e fim, bem como uma sucessão de atos cronologicamente adequa-
dos para em um dado momento ter sua conclusão. Já o serviço público não pode
ser paralisado, é contínuo. Obra pública é estática, serviço público não, possui
dinamismo.
Também há que se diferenciar serviço público e poder de polícia. O poder de
polícia se manifesta plenamente de maneira extremamente restritiva. Já o serviço
público é considerado ampliativo.
Quanto à diferenciação entre serviço público e exploração de atividade eco-
nômica, o art. 173 da CF preceitua que a exploração de atividade econômica
pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
2. Espécies
O serviço público é diferente de atividade intelectual, pois o primeiro é concreto,
material.
As espécies de serviços públicos podem ser elencadas como: serviço público
individual (uti singuli, Súmula nº 545 do STF), serviço público geral (uti univer-
si, Súmula nº 670 do STF), serviço público exclusivo indelegável, serviço público
exclusivo delegável, serviço público exclusivo de delegação obrigatória e serviço
público não exclusivo.
O serviço público individual é prestado à coletividade, com a peculiaridade de
ser possível visualizar e determinar quanto cada usuário consumiu. São cobrados/
remunerados mediante taxa ou tarifa.
Já o serviço público geral não permite delimitar ou prever o quanto cada usuá-
rio consumiu. Não é possível dimensionar nem aferir o consumo. Por essa razão,
a cobrança/remuneração será diferente: será mediante impostos.
O serviço público exclusivo é aquele em que a titularidade é do Estado, entre-
tanto, em alguns casos, só o Estado fará a prestação e, em outros casos, o Estado,
se quiser, realizará a delegação e, em outros casos, ele terá que delegar de forma
obrigatória. Quando o serviço público passa a ser não exclusivo, o Estado não será
mais considerado o titular.
3. Espécies e Princípios
O serviço público exclusivo indelegável é o serviço público em que a titularidade
é do Estado – não há a menor possibilidade do particular realizar a prestação de
serviço. Se for delegável, caberá ao Estado, na análise do caso em concreto, se
delega ou não ao particular.
Já o serviço público exclusivo de delegação obrigatória, possui natureza co-
gente e impositiva, com a titularidade do Estado. Rádio e televisão são exemplos
clássicos desta prestação de serviços.
O serviço público não exclusivo não terá a titularidade do Estado, e é consi-
derado como utilidade pública. Não há possibilidade de delegação: o Estado irá
fiscalizar a prestação de serviços.
Os princípios específicos que regem o serviço público podem ser identificados
na seguinte relação de acordo com o art. 6º da Lei nº 8.987/1995: Princípio da
Universalidade/Generalidade, Princípio da Isonomia/Igualdade, Princípio da Mo-
dicidade das Tarifas, Princípio da Cortesia, Princípio da Eficiência, Princípio da
Adequação e Princípio da Atualidade/Adaptabilidade.
O Princípio da Isonomia/Igualdade traduz a ideia de que todos devem ser

tratados da mesma forma pelo Estado, não sendo possível existir discriminação.
Exercício
16. (Cespe – Bacen – Procurador – 2013) Assinale CERTO ou ERRADO à luz da
jurisprudência do STJ (questão adaptada):
Os serviços públicos impróprios ou uti sinlguli prestados por órgãos da ad-
ministração indireta ou por concessionárias são custeados pelas receitas
provenientes de impostos.
4. Princípio da Mocidade das Tarifas – Princípio

da Cortesia – Princípio da Eficiência –
Princípio da Adequação – Princípio da
Atualidade/Adaptabilidade – Princípio da
Continuidade
O Princípio da Modicidade das Tarifas está relacionado ao preço módico, que não
indica gratuidade, mas, sim, o valor mais barato possível.
Já o Princípio da Cortesia implica na ideia de que o serviço público deve ser
prestado sempre de forma educada, cortês e polida.
O Princípio da Eficiência condiz com o máximo de resultado, com o menor
custo possível.
O Princípio da Adequação indica que o serviço público seja um serviço ade-
quado, cumprindo e respeitando o que está na lei e no contrato.
O Princípio da Atualidade/Adaptabilidade implica em um serviço público mu-
tável, com progresso em sua prestação.
O Princípio da Continuidade é a regra da prestação dos serviços públicos. A
exceção refere-se à paralisação do serviço público.
5. Exceções ao Princípio da Continuidade
A melhoria, adaptabilidade e atualização do sistema também podem ser conside-

radas uma exceção ao Princípio da Continuidade da prestação do serviço público.
A inadimplência do usuário também pode ser uma razão que justifique a

interrupção da prestação do serviço público. Exemplo: serviços de água e luz.
Ocorrerão sempre mediante prévio aviso.
Serviços públicos que visem o interesse da coletividade não poderão ser in-
terrompidos, mesmo da ocorrência da inadimplência supracitada. Temos como
exemplo um hospital que não realiza o pagamento da sua conta de luz: não
poderá ter seus serviços interrompidos.
A interrupção do serviço não poderá ocorrer de maneira automática: dispor
de prévio aviso considera-se como requisito fundamental.
6. Contrato de Concessão – Espécies
O contrato de concessão é um contrato realizado entre o Estado e a Concessioná-

ria, feito mediante concorrência. Não é possível por contratação direta, somente
por licitação.
A concessionária, por sua vez, presta o serviço ao usuário, que pagará o preço
a esta, uma vez que se utilizou do serviço.
A concessão possui espécies, quais sejam: concessão simples e concessão pre-
cedida da execução de obra pública.
A primeira indica a relação entre o poder concedente e o usuário, mediante
pagamento. Já a segunda é específica para a execução de obra pública, sendo o
seu procedimento similar à concessão simples.
Os pontos específicos no contrato de concessão do serviço público inaugu-
ram preliminarmente a possibilidade de inversão de fases entre a habilitação e
a classificação em julgamento, nos termos do edital: serão analisadas primeiro
as propostas, em classificação e julgamento e, depois da ciência dos preços, os
documentos serão analisados.
7. Contrato de Concessão – Rescisão Unilateral

do Contrato
Outro ponto específico nos contratos de concessão na prestação do serviço públi-

co é a possibilidade de firmar o contrato com um consórcio de pessoas jurídicas.
Esse consórcio poderá ser firmado e formalizado antes do contrato administrativo.
Por fim, a não incidência dos prazos estabelecidos pelo art. 57 da Lei nº
8.666/1993. Isto implica na regra de que os contratos produzam os seus efeitos
durante o prazo orçamentário, ou seja, de um ano. Porém, diante da existência

de contratos ligados ao plano plurianual, de prestação de serviço contínuo, etc.,
será possível verificar que estes poderão estender-se um pouco mais no prazo de
sua duração.
Os contratos que não geram despesas ao Estado não têm a necessidade de
atendimento ao art. 57 da Lei nº 8.666/1993. Poderão ter prazos variados em sua
duração. O contrato de concessão é um exímio exemplo disto.
Quanto ao poder de fiscalização, havendo indícios de regularidade, o Poder
Concedente decreta a intervenção, afasta o diretor da empresa e nomeia o inter-
ventor. O procedimento implicará na seguinte sequência: decretada a interven-
ção, tem o Poder Público 30 dias para iniciar o processo administrativo e 180 dias
para encerrar o processo administrativo, que, ao todo, deve começar e terminar
em até 210 dias.
Confirmando as irregularidades, será caso de caducidade ou, tudo estando
regular, extinção da intervenção e sua devolução com a prestação de contas.
A encampação e a caducidade são formas de rescisão unilateral do contrato.
O serviço público ou a concessão serão encampados quando existir interesse
público, interesse da coletividade.
Já a caducidade ocorrerá por responsabilidade da concessionária: quando esta
apresentar motivo em razão de alguma irregularidade quanto à sua inadimplência.
8. Rescisão Unilateral do Contrato e Contrato de

Permissão
“Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder

concedente, a declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das san-
ções contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art. 27, e as normas
convencionadas entre as partes.
§ 1º A caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente
quando:
I – o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo
por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade
do serviço;
II – a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou
regulamentares concernentes à concessão;
III – a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as
hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior;
IV – a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacio-

nais para manter a adequada prestação do serviço concedido;
V – a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos
devidos prazos;
VI – a concessionária não atender a intimação do poder concedente no senti-
do de regularizar a prestação do serviço; e
VII – a concessionária não atender a intimação do poder concedente para,
em 180 (cento e oitenta) dias, apresentar a documentação relativa a regularidade
fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei nº 8.666, de 21 de junho
de 1993.
§ 2º A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida da verifi-
cação da inadimplência da concessionária em processo administrativo, assegura-
do o direito de ampla defesa.”
Sempre que existir a possibilidade de alguma sanção, devem ser assegurados
o contraditório e a ampla defesa.
“§ 3º Não será instaurado processo administrativo de inadimplência antes
de comunicados à concessionária, detalhadamente, os descumprimentos contra-
tuais referidos no § 1º deste artigo, dando-lhe um prazo para corrigir as falhas e
transgressões apontadas e para o enquadramento, nos termos contratuais.
§ 4º Instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplência, a
caducidade será declarada por decreto do poder concedente, independentemen-
te de indenização prévia, calculada no decurso do processo.”
Enquanto na encampação há indenização, na caducidade, não tem indeniza-
ção prévia.
“§ 5º A indenização de que trata o parágrafo anterior, será devida na forma
do art. 36 desta Lei e do contrato, descontado o valor das multas contratuais e
dos danos causados pela concessionária.”
Não é a mesma indenização da encampação, mas para o Estado não ter en-
riquecimento ilícito.
“§ 6º Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qual-
quer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou
compromissos com terceiros ou com empregados da concessionária.”
Demais extinções:
a) anulação – vício de ilegalidade;
b) advento do termo contratual terminou a concessão;
c) rescisão judicial – a própria concessionária pode rescindir;
d) falência da concessionária.
9. Contrato de Concessão x Contrato de

Permissão
Concessão:
– caráter mais estável;
– licitação somente por concorrência;
– pessoa jurídica ou consórcios de pessoa jurídica;
– exige autorização em lei.
Permissão:
– caráter mais precário;
– licitação por qualquer modalidade;
– pessoa jurídica ou pessoa física;
– não exige autorização em lei.
Concorrência independe do valor.
Na permissão, é necessário fazer a licitação.
Para se realizar concessão, tem que ser com pessoa jurídica.
A permissão pode ser feita com pessoa jurídica determinada, mas não com
concessionária de pessoa jurídica. Ainda, pode ser feita com pessoa física.
A concessão não pode ser feita com pessoa física. Conforme art. 40, a permis-
são é contrato de adesão e é precária.
Apesar de não existir o dever de indenizar, o STJ em um julgamento de per-
missão da Caixa Econômica para instalar uma lotérica, ao analisar determinado
ponto, esse estava ruim e a pessoa fez a reforma, gastou bastante, a Caixa Eco-
nômica instalou sua lotérica. Em menos de um ano, a Caixa Econômica cortou o
funcionamento. A Caixa Econômica defendeu a tese da precariedade, mas o STJ
disse que nesse caso não caberia, pois houve investimento maciço do particular
que não deu causa para o rompimento.
Autorização de serviço público: muitos dizem que esse instituto não existe,
pois não está na lei.
Parte da doutrina diz que existe sim, com as seguintes características:
– está ligada a serviço não essencial;
– pode, a qualquer momento, ser revogada;
– além de precária, é instável, não há segurança jurídica;
– a remuneração é indireta.
Exercício
17. (FCC – TRT 6ª Região (PE) – Juiz do Trabalho – 2013) A caracterização de
determinada atividade como serviço público:
a) Não importa a vedação de prestação da referida atividade por particu-
lar, mediante autorização e controle do poder público, quando se tratar
de serviço não exclusivo.
b) Determina a sua prestação direta pelo Estado, salvo no caso de serviços
não essenciais.
c) Afasta a possibilidade de greve pelos servidores ou empregados da en-
tidade prestadora.
d) Independe de definição em lei e admite a prestação direta pelo poder
público e indireta por particulares, exclusivamente sob o regime de
permissão.
e) Faculta a transferência de titularidade do serviço a particular, mediante
concessão, quando passível de exploração por cobrança de tarifa do
usuário.
10. Descentralização do Serviço Público

Descentralização de serviço público por serviço/outorga
Quanto mais se desce, mais desconcentra o poder. Desconcentrar é diferente
de descentralizar, pois acontece dentro da própria pessoa jurídica.
Quando há a Administração Pública Direta, todos são pessoas jurídicas de
direito público.
Quando se fala em Administração Indireta, trata-se de pessoas jurídicas de
direito privado.
Na descentralização por serviço, também chamado de outorga, é transferido
algo, sempre por lei.
O Estado, Administração Pública Direta, vai transferir o exercício e a titularida-
de do serviço para a Administração Pública Indireta.
A transferência ocorre somente para as pessoas jurídicas de direito público.
A outorga pode ser feita basicamente para a Autarquia, sempre por lei.
Descentralização por colaboração/delegação
Pode ser feita por lei ou também por contrato.
Na descentralização por serviço, a titularidade e o exercício são transferidos
para a Autarquia.
Na descentralização por colaboração, é preciso alguém para auxiliar, o co-

laborador.
É mandado somente o exercício do serviço, a titularidade permanece com a
Administração Pública Direta.
Nessa transferência de exercício, a Administração Pública direta pode transfe-
rir o exercício para a Administração Pública indireta, desde que seja feita por lei.
Delegação legal acontece quando é feita para empresa pública, por exemplo,
a delegação contratual, feita para o particular.
Enquanto na outorga transferem-se a titularidade e o exercício, na colabo-
ração transfere-se somente o exercício, a titularidade permanece com o Estado.
Exercício
18. (UFPR – TJPR – Juiz – 2013) Considerando o disposto na Lei nº 8.987/95,
assinale a alternativa incorreta:
a) Segundo a referida lei, “a transferência de concessão ou do controle
societário da concessionária sem prévia anuência do poder concedente
implicará a caducidade da concessão”.
b) Segundo a referida lei, “o poder concedente publicará, previamente ao
edital de licitação, ato justificando a conveniência da outorga de con-
cessão ou permissão, caracterizado seu objeto, área e prazo”.
c) Afasta a possibilidade de greve pelos servidores ou empregados da en-
tidade prestadora.
d) Independe de definição em lei e admite a prestação direta pelo poder pú-
blico e indireta por particulares, exclusivamente sob o regime de permissão.
e) Faculta a transferência de titularidade do serviço a particular, mediante
concessão, quando passível de exploração por cobrança de tarifa do
usuário.
11. Serviços Públicos – Responsabilidade da

Concessionária/Permissionária no Dano
Causado a Terceiro – Judicialização das
Políticas Públicas
“Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, caben-

do-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos
usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente

exclua ou atenue essa responsabilidade.
§ 1º Sem prejuízo da responsabilidade a que se refere este artigo, a concessio-
nária poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes,
acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a implementa-
ção de projetos associados.”
“Art. 3º As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder
concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários.”
“Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço ade-
quado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas
normas pertinentes e no respectivo contrato.”
“Art. 11. No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá
o poder concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a
possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complemen-
tares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas
a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei.”
“Art. 18-A. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habilita-
ção e julgamento, hipótese em que:” (...)
“Art. 23-A. O contrato de concessão poderá prever o emprego de mecanis-
mos privados para resolução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contra-
to, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos
termos da Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996.”
“Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da concessioná-
ria sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão.”
“Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indeniza-
ção das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amor-
tizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a
continuidade e atualidade do serviço concedido.
Art. 37. Considera-se encampação a retomada do serviço pelo poder conce-
dente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público, mediante
lei autorizativa específica e após prévio pagamento da indenização, na forma do
artigo anterior.
Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do
poder concedente, a declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das
sanções contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art. 27, e as nor-
mas convencionadas entre as partes.
Art. 39. O contrato de concessão poderá ser rescindido por iniciativa da con-
cessionária, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder con-
cedente, mediante ação judicial especialmente intentada para esse fim.”
Capítulo 5
Responsabilidade Civil do
Estado
1. Introdução – Responsabilidade Civil do Estado
A vida em sociedade e a responsabilidade civil do Estado

A vida em sociedade traz riscos, há uma zona de conflito.
Na responsabilidade extracontratual
A contratual exige documento, vinculando as partes.
A extracontratual não requer o contrato.
Não há qualquer tipo de pacto ou relação jurídica exteriorizada em um
documento.
Da relação da vida em sociedade, nasce a obrigação de o Estado indenizar
quando ele ou seu agente público causar o dano.
Não é necessário demonstrar o vínculo.
Evolução histórica
1º Momento:
Teoria da Irresponsabilidade (até 1873) Estados Absolutistas. Caso Agnès Blanco.
Nessa teoria, o Estado não era obrigado a indenizar o particular quando lhe
causava dano.
Os Estados absolutistas tinham, na figura do rei, o seu representante.
O rei se autointitulava representante de Deus na terra. Como Deus não erra,
o rei também não errava.
O caso Agnès Blanco: uma garota que sofreu um dano causado por um vagão
de um trem. Seu pai entrou com uma ação administrativa no tribunal francês e
foi lhe dado ganho de causa.
Há uma mudança de modelo, evoluindo para a teoria da responsabilidade
subjetiva.
2º Momento:
Teoria da Responsabilidade Subjetiva (1874 até 1946):
Nessa teoria, o Estado tem o dever de indenizar o particular, mas exige que a
vítima demonstre o dolo ou a culpa do agente.
O elemento é subjetivo, a intenção, a vontade, ou no caso da culpa, a inob-
servância do dever de cautela.
3º Momento:
Teoria da Responsabilidade Objetiva (1947 até os dias atuais):
Nessa teoria, que vige até hoje, a responsabilidade objetiva não se preocupa
com elementos de vontade, basta que o Estado, por intermédio do seu agente
público, cause um dano ao particular.
Esse dano pode ser originado por uma conduta praticada pelo agente, sendo
que entre a conduta e o dano há o nexo causal.
Na teoria subjetiva, a vítima sempre tinha que demonstrar o dolo ou a culpa
do agente.
Na teoria objetiva, pouco importa se o Estado quis ou não quis causar o dano,
ele tem obrigação de indenizar.
Na teoria subjetiva, era muito difícil provar a culpa ou dolo do agente.
Na teoria objetiva, facilitou muito para o particular, já que esse não precisa
provar o dolo ou a culpa do agente, bastando apenas demonstrar o nexo causal
e o dano.
Evolução Histórica no Brasil
1º) Até 1891: nenhuma menção sobre o fato de responsabilizar o Estado
existia.
No império, não se falava em responsabilidade, não havia nenhum dispositivo
que apontasse sobre isso.
2. Responsabilidade Objetiva
x Responsabilidade Subjetiva
2º) CC/1916: adotou a responsabilidade subjetiva do Estado.

3º) Constituição de 1946: adotou a responsabilidade objetiva do Estado.
A responsabilidade objetiva não é novidade da Constituição Federal atual.
Na década de 40, já havia essa responsabilidade.
4º) CF/1988: Confirma e mantém a responsabilidade objetiva do Estado.

a) Responsabilidade Objetiva
CONDUTA --------------------------- DANO
NEXO CAUSAL
A responsabilidade objetiva se configura com três elementos: conduta, dano e
nexo causal. Ex.: se um cachorro morde uma pessoa, nesse caso, não há conduta,
pois conduta é inerente ao ser humano.
Se quem tem conduta é o homem, o comportamento humano, dentre vários
casos concretos, acarreta o dano.
É preciso ter uma ligação entre a conduta e o dano.
Se a conduta estiver dissociada do dano, não haverá o dever de indenizar.
Na responsabilidade objetiva, precisa-se que a conduta acarrete o dano e que
entre eles haja o nexo causal, causa e efeito.
Em caso negativo, não caberá a indenização.
b) Responsabilidade Subjetiva
CONDUTA --------------------------- DANO
NEXO CAUSAL
DOLO OU CULPA: – IMPRUDÊNCIA
– NEGLIGÊNCIA
– IMPERÍCIA
A responsabilidade subjetiva exige conduta que cause dano e que, entre eles,
haja o nexo causal.
Além disso, é necessário analisar a vontade do agente, ou se a conduta era
previsível mesmo que ele não quisesse.
Se não tinha intenção, pode ser que haja a culpa (imprudência, negligência
ou imperícia).
A imperícia tem relação com o dominar a arte de sua profissão.
A imperícia significa que o agente não dominava a profissão.
A grande peculiaridade é que, na responsabilidade subjetiva, é preciso de-
monstrar a intenção.
Responsabilidade objetiva: Fato do Serviço
É o simples fato, é pelo risco inerente que há o dever de indenizar.
Atraiu para si os riscos.
Responsabilidade subjetiva: Falta do Serviço
É preciso demonstrar a falha, a culpa ou o dolo.
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
(...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa.”
3. Pessoa Jurídica de Direito Público e Pessoa

Jurídica de Direito Privado – Art. 37, § 6º,
da CF
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
(...)
– Pessoa jurídica de direito público – responsabilidade objetiva.
– Pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público – respon-
sabilidade objetiva.
A responsabilidade dela também será objetiva. Nem toda pessoa jurídica de
direito privado prestará serviço público.
Não é possível afirmar que toda pessoa jurídica de direito privado que explora
atividade econômica responderá sempre de forma subjetiva. Ex.: Código do Con-
sumidor. Se o consumidor abre conta no Banco do Brasil, aplica-se o CDC, nesse
caso, a responsabilidade será objetiva.
O agente público responderá subjetivamente. Jamais responderá do ponto de
vista objetivo. Só quem responde de forma objetiva é a pessoa jurídica de direito
público ou pessoa jurídica de direito privado que presta serviço público.
Exercício
19. (Cespe – DPE/TO – Defensor Público – 2013) Em relação à responsabilidade
civil do Estado pelo exercício da função administrativa e a improbidade ad-
ministrativa, assinale a opção correta:
a) O Estado, no exercício da função administrativa, responde objetivamen-
te por danos morais causados a terceiros por seus agentes.
b) A responsabilidade do Estado pelo exercício da função administrativa é
subjetiva, de acordo com a teoria do risco administrativo.
c) As sociedades de economia mista que se dedicam à exploração de ativi-
dade econômica são responsáveis objetivamente pelos danos que seus
agentes causem a terceiro.
d) O servidor público que utiliza, em proveito próprio, carro de proprieda-
de da União pratica infração disciplinar, mas não ato de improbidade
administrativa.
e) Não há previsão da penalidade de suspensão dos direitos políticos para o
responsável por ato de improbidade administrativa que atente contra
os princípios da administração pública.
4. Risco Administrativo – Risco Integral
Responsabilidade Objetiva:
Modalidades:
– risco administrativo: têm excludentes:
1ª) culpa exclusiva da vítima;
2ª) força maior;
3ª) culpa de terceiro.
O risco administrativo é aquele que tem excludente, ou seja, todo comporta-
mento humano ou situação de fato que, quando presente, afasta o dever de o
Estado indenizar.
Culpa exclusiva da vítima: acontece sempre que o dano é de inteira respon-
sabilidade da vítima.
Força maior: é diferente de caso fortuito que não é excludente.
Os eventos originados da natureza: são imprevisíveis e que sejam inevitáveis.
Culpa de terceiro: o terceiro é pessoa estranha para a vítima e para o Estado.
Caso do tubarão em Recife

Há placas na praia avisando sobre tubarões. Uma garota que estava lá de fé-
rias foi além da área permitida e foi atacada por um tubarão e faleceu. O Estado
pode ser responsabilizado? Nesse caso, é muito difícil responsabilizar o Estado,
pois havia avisos e a menina era maior de idade.
– Risco Integral
Não há excludentes.
a) dano nuclear (art. 21, XXIII, “d”, da CF);
b) dano ambiental (NCF).
Não há a menor possibilidade de o Estado afastar seu dever de indenizar.
Dentro do risco integral, o Estado é pagador universal.
Exercício
20. Um menino de 5 anos, tira a trava do portão de casa, atravessa a rua e
percebe que vem um caminhão grande de coleta de lixo. O menino olha
o caminhão e, de repente, o caminhão deixa descer um pouco e acelera o
caminhão. Atrás do menino havia um carro e, no momento que o caminhão
passa, prensa o menino entre ele e o carro. O Estado tem responsabilidade?
5. Risco Integral
Responsabilidade Objetiva:
– Risco Administrativo: há excludentes:
1ª) culpa exclusiva da vítima;
2ª) força maior;
3ª) culpa de terceiro.
– Risco Integral
Não há excludentes.
a) dano nuclear (art. 21, XXIII, “d”, da CF);
b) dano ambiental (NCF).
O dano ambiental, conforme Novo Código Florestal, também gera responsa-
bilidade objetiva do Estado, e mais que isso, risco integral.
A existência de dano ambiental impõe ao atual possuidor ou proprietário a
responsabilidade pelo dano.
Art. 2º, § 2º, do NCF, Lei nº 12.651:

“Art. 2º As florestas existentes no território nacional e as demais formas de ve-
getação nativa, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de inte-
resse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade
com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
§ 2º As obrigações previstas nesta Lei têm natureza real e são transmitidas ao
sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse do
imóvel rural.”
Quando se fala em dano ambiental, ele vai impor responsabilidade objetiva,
propter rem.
O que é obrigação propter rem?
É aquela que acompanha a coisa, está aderida.
É possível impor o dever de indenizar pela simples existência do dano?
Em regra não, pois é preciso ter a conduta e o nexo causal, porém, no dano
ambiental, se a pessoa compra um sítio, por exemplo, e tem um passivo ambien-
tal que o proprietário desconhecia, a autoridade ambiental multa, o proprietário
será responsável, obrigação propter rem.
Outras modalidades do risco integral:
– DPVAT: Seguro obrigatório.
– ataques terroristas envolvendo aeronaves brasileiras.
A teoria geral da responsabilidade civil diz sobre a revolução histórica, respon-
sabilidade objetiva ou subjetiva, garante, etc.
Art. 37, § 6º, é a base para a responsabilidade do Estado, bem como o quadro
resumo.
Agiu, causou dano, responderá objetivamente.
Não agiu quando deveria, responderá subjetivamente.
Posição de garante e relação de custódia causando dano, responderá obje-
tivamente.
6. Ato Lícito – Concessionária e Permissionária

de Serviço Público – Atuação do Poder
Judiciário
a) Ato lícito:
Vão para a lua de mel em vários países e voltam ao Brasil, pois a reforma da
cobertura estava pronta.
Quando entram na nova cobertura, dão de frente para um viaduto.

O município construiu um viaduto na altura da janela da cobertura do
casal.
O ato lícito, nos termos da lei, pode gerar o dever de o Estado indenizar?
O viaduto está perfeito, mas o casal do exemplo terá direito à indenização,
visto que causou dano ao particular.
Se o ato for lícito, o fundamento não será o Princípio da Legalidade, mas, sim,
o Princípio da Isonomia.
Diante de um ato lícito, a obra que causou dano ao particular, responderá o
Estado de forma objetiva, dentro do fundamento que é o Princípio da Isonomia,
da Igualdade.
Toda coletividade foi beneficiada, menos o casal do exemplo.
Concessionária/Permissionária de Serviço Público:
Diante do caso da concessionária, qual é a responsabilidade do Estado?
A responsabilidade do Estado é subsidiária, ou seja, o Estado fica no banco
de reservas.
Se faltar patrimônio da concessionária, o Estado será responsabilizado.
Caso contrário, o Estado ficará esperando. Concessão comum.
Se falar em PPP, a responsabilidade será solidária.
Pode ser acionado o público ou o privado.
Atuação do Poder Judiciário:
Casos em que o Poder Judiciário se equivoca.
7. Atuação do Poder Legislativo – Preso
d) Atuação do Poder Legislativo:

Pode impor responsabilidade ao Estado:
d.1) lei inconstitucional;
d.2) lei de efeitos concretos.
e) Preso:
1º caso: morte do preso em rebelião;
2º caso: preso em fuga e dano ao particular;
3º Caso: suicídio do preso.
Exercício
21. (Cespe – TC – DF – Procurador – 2013) O Estado só responderá pela indeni-
zação ao indivíduo prejudicado por ato legislativo quando este for declara-
do inconstitucional pelo STF.
8. Responsabilidade do Agente Público

4º caso: preso foragido que, tempos depois, praticou um novo crime.
No caso do preso, tempos depois da fuga praticando um novo crime, rompe-
-se o nexo causal.
Qual é a razão para o Estado não ser responsabilizado?
Conduta ------------------------------------ Dano
Sem Nexo Causal
O STF entende que o nexo causal foi rompido, já que o crime foi cometido
meses depois da fuga.
Em um último julgado, um menor infrator, foragiu da Fundação Casa. Oito
dias depois, esse menor trocou tiros com um policial e atingiu um cidadão que
estava próximo ao local.
A família ingressou com ação contra o Estado de São Paulo, não teve sucesso,
pois, para o STF, tempos depois da fuga, rompe-se o nexo causal.
f) Responsabilidade do agente público:
Será sempre subjetiva.
“Art. 37. (...)
f.1) no exercício da função: responde de forma subjetiva;
f.2) fora do exercício da função: responde de forma subjetiva.
No exercício da função, o Estado tem responsabilidade, fora dela, não.
9. Agressão ao Professor na Escola Pública –

Omissão do Estado – Chuva
A posição do STJ em relação à situação de agressão sofrida por professor dentro
da escola diante da omissão do agente superior é no sentido de que gera respon-
sabilidade subjetiva do Estado, mas o STF, em contraposição a esse entendimento,

defende que a responsabilidade do Estado deverá ser objetiva, justificando que a
função do agente público é burocrática, portanto, o dever de segurança não é do
agente público, mas do Estado, caracterizando a responsabilidade objetiva, pois
houve falta de segurança por parte do Estado.
A depender da cidade em que estejamos, diante de chuvas torrenciais, há casos
de inundações, enchentes, alagamentos. Então, a legislação definiu dois tipos de
chuva: extraordinária e ordinária (comum). A extraordinária corresponde a um
nível de chuva excessiva, absurda. Nesse caso, será considerada como excludente
de responsabilidade. Enquanto que a ordinária diz respeito à chuva normal, sem ser
caso de excessivo nível de chuva. Nesse caso, se houver prejuízo aos cidadãos, a res-
ponsabilidade será do Estado, pois é caso de omissão do Estado que deixou de fa-
zer as obras públicas necessárias para evitar alagamentos e prejuízos aos cidadãos.
Diante desse contexto, a responsabilidade do Estado será subjetiva ou culpa
invisível, culpa administrativa ou culpa da administração, pois em qualquer um
desses casos é a mesma situação, ou seja, o dano decorre de omissão.
Exercício
22. (Vunesp – MPE-ES – 2013 – Promotor de Justiça) Considerando a respon-
sabilidade objetiva do Estado prevista no art. 37, § 6º, da CF. Considere a
alternativa correta:
a) É aplicável aos casos de danos causados pela ação ou omissão do Esta-
do em responsabilidade extracontratual.
b) Atinge aos atos praticados pelo agente público dentro e fora dos exer-
cícios das funções.
c) É atenuada pela ocorrência de caso fortuito, forca maior ou se caracte-
rizada culpa exclusiva da vítima.
d) As pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o di-
reito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
e) Não se aplica às pessoas jurídicas de direito privado prestadores de ser-
viços públicos, como fundações governamentais de direito privado.
10. Configuração Processual/Dupla Garantia
Ao analisar a configuração processual, diante do primeiro momento, ocorre um

dano ao particular em decorrência da ação de um agente público no exercício de
sua função. Em relação a esta situação, o STF se posicionou no sentido de que o

particular deve mover a ação contra o Estado, uma vez que o agente público no
exercício da função representava o Estado quando causou o dano. A regra é de
responsabilidade objetiva, com prescrição de cinco anos.
O STF chama de dupla garantia porque afasta a responsabilidade do agente
público num primeiro momento.
Num segundo momento, quando a sentença judicial transitar em julgado, o
Estado ingressará com uma ação regressiva contra o agente público e, nesse ins-
tante, com base no Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público, deverá o
Estado demonstrar a culpa ou dolo contra seu agente, diante da configuração da
responsabilidade subjetiva. O prazo para o Estado ingressar com a ação regressiva
é imprescritível nos termos do art. 37, § 5º, da CF.
Capítulo 6
Improbidade Administrativa
1. Improbidade Administrativa – Introdução

A base constitucional da improbidade é o art. 37, § 4º, da CF, onde importarão as
sanções: perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao
erário. Então, o ato de improbidade ainda pode resultar em ação penal.
A natureza jurídica da improbidade é de ação civil, não tendo prerrogativas
de foro nem de função, tendo sua propositura na Vara Cível, iniciando-se em
primeiro grau, com o Juiz singular.
O Princípio da Moralidade é Princípio da Administração Pública, tem sua ofen-
sa materializada como Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).
O Princípio da Insignificância/Bagatela retira a tipicidade do crime, tendo o
grau de reprovação mínimo, porém, na Improbidade Administrativa, não há possi-
bilidade de se aplicar esse princípio, pois acabaria com o conceito de honestidade.
A relação entre o art. 37, § 4º, da CF com o art. 12 da Lei nº 8.429/1992 é
que o art. 12 traz sanções que não estão no rol do art. 37, § 4º, da CF, portanto,
complementa o artigo da Constituição, trazendo relação de inclusão.
Exercício
23. (Vunesp – MP-ES – 2013 – Promotor de Justiça) A ação de Improbidade
Administrativa: tem natureza penal, haja vista que a Lei nº 8.429/92 traz
condutas típicas em seu artigo. Verdadeiro ou falso?
2. Quem Pode Praticar um Ato de Improbidade

Administrativa?
Todo e qualquer indivíduo que preste serviço ou que preste uma função para o
Estado será agente público.
São divididos os agentes públicos em:

– políticos: ocupam o topo da carreira estatal, são geralmente eleitos e têm
atribuição na Constituição Federal ou na Legislação, respondendo somen-
te alguns agentes políticos pela Lei de Improbidade e outros pela Lei de
Crime de Responsabilidade (Presidente da República, Ministros de Estados,
Procurador-Geral da República, Ministros do STF, Governadores e Secretá-
rios de Estado);
– voluntários: Estão inscrito num programa oficial de voluntariado do Esta-
do, não existindo contraprestação financeira, mesmo assim poderão prati-
car Improbidade e responder pela Lei nº 8.429/1992;
– temporários: são contratados para prestar serviço temporariamente, no
interesse da coletividade e em situações anômalas. Não têm estabilidade,
perdurando o tempo necessário em que durar aquela situação especial,
porém, também respondem pela Lei de Improbidade;
– particulares: sozinhos vão tipificar alguma conduta do Código Penal,
mas, se estiverem em conjunto com um agente público, resultará numa
conduta em que ambos responderão pela Lei de Improbidade (art. 3º da
Lei de Improbidade).
3. Quem Pode Ingressar com Ação de

Improbidade Administrativa? Sanções Cabíveis
Deve ingressar com a ação a pessoa jurídica lesada ou o Ministério Público, o qual
tem participação obrigatória, pois ou atua como autor da ação ou como fiscal da lei.
Um único ato de improbidade poderá refletir diversas sanções: sanção civil,
sanção penal e sanção administrativa. Quanto mais grave for a conduta, mais
rígida deverá ser a sanção. Há uma quarta possibilidade sancionatória: a sanção
política disposta no art. 37, § 4º, da CF, chamada suspensão dos direitos políticos
ou perda da função pública.
Ambas não possuem aplicação imediata, pois enquanto não existir o trânsito
em julgado, não haverá possibilidade da incidência dessas sanções.
Exercício
24. (Vunesp – 2013 – MPE-ES – Promotor de Justiça) Assinale a alternativa correta:
a) A Lei nº 8.429/92 cuida de reparar atos de improbidade praticados con-
tra a Administração Pública por via específica que não se confunde com
a ação penal comum, nem com a ação que apura os crimes de respon-
sabilidade das autoridades mencionadas na CF.
b) Em relação ao Presidente, está sujeito à perda da função pública e dos
direitos políticos em decorrência de improbidade, pela via da ação civil
pública da Lei nº 8.429/92, pois a improbidade administrativa, em toda
sua extensão típica, é crime de responsabilidade do Chefe da Nação.
c) Senadores, Deputados Federais e Estaduais estão sujeitos a normas
constitucionais que disciplinam expressamente a forma de perda das
funções, assim, não podem ter cassados seus direitos políticos pela via
da Lei nº 8.429/92. Da mesma forma, Juízes e Promotores de Justiça
estão imunes às sanções da referida Lei.
d) A Lei nº 8.429/92 veda, em caráter absoluto, a presença de algumas
autoridades púbicas no polo passivo de ação civil de improbidade ou
prevê foro de prerrogativa de função, não restringindo, no entanto, as
sanções cabíveis.
e) A Lei nº 8.429/92 pode ensejar prerrogativa de foro, pois ostenta cará-
ter criminal. A perda da função pública para Prefeitos Municipais sub-
mete-se ao tipo penal que tem como objetividade jurídica a tutela da
Administração e do patrimônio público, no especial aspecto da garantia
da probidade administrativa.
4. Grupos da Improbidade Administrativa

Há três grupos da Improbidade Administrativa, cada um com uma temática. O
grupo um que está no art. 9º trata sobre os enriquecimentos ilícitos do agen-
te; o grupo dois trata sobre a lesão aos cofres públicos e está disposta no art.
10; e o grupo três, disposto no art. 11, trata sobre a ofensa aos princípios da
Administração.
Existem condutas que podem tipificar todos os grupos e, nesse caso, aplica-
-se uma espécie de graduação de sanção, pois o grupo um exterioriza as sanções
mais graves, o grupo dois exterioriza as sanções medianas e o grupo três exterio-
riza sanções mais tênues.
O art. 12 traz as sanções que estão em correspondência com os artigos cita-
dos acima. O legislador dispôs que o rol que importa as sanções é exemplificativo,
ou seja, aberto, podendo punir atos que não estão descritos literalmente na lei.
O agente público sempre responde subjetivamente, não existindo a possi-
bilidade de condenar o servidor em responsabilidade objetiva, tendo que, nos
casos de enriquecimento ilícito e violação dos princípios da administração pública,

demonstrar o dolo do agente e, nos casos de lesão aos cofres públicos, a culpa.
Exercício
25. (Cespe – 2013 – AGU) Se um agente público conceder benefício administra-
tivo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie, ficará caracterizado ato de improbidade administrativa,
mesmo que o agente não tenha atuado de forma dolosa, ou seja, sem a
intenção deliberada de praticar ato lesivo à administração pública. Correto
ou errado?
5. Grupos da Improbidade Administrativa e

Procedimentos do Art. 17 da Lei nº 8.429/1992
Procedimento da Improbidade da Administrativa é bifásico, porque o primeiro

momento é a chamada defesa prévia, ou seja, o servidor ainda não é réu, mas,
no segundo momento, pode ter que apresentar a defesa, passando a ser réu.
O art. 17 separa o primeiro momento de conhecimento, mandando notificar o
investigado para depois executar caso haja a improbidade.
Caso o Magistrado descumpra um dos procedimentos para correto segui-
mento do processo de improbidade, não haverá nulidade de pronto, pois, tanto
o STJ quanto o STF defendem que só existirá nulidade no processo quando existir
um prejuízo material comprovado, pois a simples alegação em que não causa
nenhum tipo de prejuízo não enseja nulidade.
Exercícios
26. (Cespe – 2013 – PG/DF – Procurador) Presidente de autarquia que deixar
de prestar as contas anuais devidas responderá, desde que comprovada a
sua má-fé e a existência de dano ao erário, pelo cometimento de ato de
improbidade atentatório aos princípios da administração pública. Certo ou
errado?
27. (Cespe – 2013 – Bacen) Considere que o MP postule, em ação referente à
improbidade administrativa, a decretação da indisponibilidade de bens do
indiciado, em razão da prática de ato lesivo ao patrimônio público. Nessa
situação, a medida poderá sobre os bens, inclusive os de família, que o in-

dicado tenha adquirido antes ou depois dos fatos descritos na inicial. Certo
ou errado?
6. Improbidade Administrativa – Prescrição
O art. 23 da Lei nº 8.429/1992 dispõe sobre a prescrição, onde quem for detentor
de mandato eletivo, cargos em comissão e função de confiança, quando romper
o vínculo com a administração pública, iniciar-se-á a contagem dos cinco anos e
por todo esse período poderá ingressar com ação de improbidade administrativa.
Se houve reeleição do agente político, o STJ defende o entendimento de que
não gerou rompimento do vínculo, então, não começa a contar o prazo prescri-
cional de cinco anos para ajuizamento da ação.
No caso de cargo efetivo ou emprego público ao praticar o ato de improbida-
de tem que verificar qual o prazo prescricional da demissão: se for o prazo da Lei
nº 8.112/1990, será de 5 anos, mas, caso outras leis tragam prazos prescricionais
de demissão distintos, deverá aplicar tais prazos.
Se junto com a ação de improbidade responder a uma ação penal também,
não será mais o prazo prescricional da demissão, mas o prazo do direito penal
referente ao crime, seja prescrição maior ou menor.
Capítulo 7
Agentes Políticos
1. Agentes Políticos – Celetistas
Primeiro aspecto a ser estudado é o conceito de agente público, que é toda e

qualquer pessoa que exerce uma função em nome do Estado, mediante aprova-
ção prévia no concurso público ou não, mediante remuneração ou não e median-
te um vínculo duradouro ou não.
Um agente político é aquele indivíduo geralmente eleito. Sendo espécie do
gênero agente público, está no topo da carreira estatal e possui competência
constitucional ou legislativa. Todos os eleitos são considerados agentes políticos:
os membros do Ministério Público, os membros da Magistratura, os Ministros de
Estado e os Secretários de Estado são agentes políticos.
Defensor Público e Membros do Tribunal de Contas não são agentes políticos.
Os agentes administrativos se desdobram em celetistas, estatutários e tem-
porários, tendo suas diferenças relacionadas com o vínculo com a Administração
Pública.
Dentro dessa subdivisão, os celetistas possuem como características: emprego
público, vínculo contratual onde se estabelecem os direitos e deveres do celetista,
pois a CLT vai garantir direitos mínimos, serão julgados pela Justiça do Trabalho,
prestam concurso público e podem responder por improbidade administrativa.
Porém, de acordo com a Súmula nº 390 do TST, o empregado público não possui
estabilidade.
2. Estatutários – Temporários
Servidor estatutário possui cargo público, vínculo legal com a Administração

Pública, é julgado pela Justiça Estadual ou Federal comum, presta concurso pú-
blico e responde por improbidade administrativa, ressalvando que há cargos em

comissão ou de confiança que são de livre nomeação e livre exoneração.
O estatutário pode adquirir estabilidade, porém, está sujeito a alterações le-
gais em seu estatuto, o que causa algumas desvantagens, porque não tem direito
adquirido por estar atrelado à lei.
O servidor temporário é aquele que exerce função pública (art. 37, IX, da
CF), e possui três características: presta serviços de forma temporária, presta ser-
viços no interesse da coletividade e presta serviços em situações excepcionais.
O seu vínculo é híbrido, possui relação sui generis com a Administração Pública,
sendo julgado pela Justiça Comum, Estadual ou Federal. Não adquire estabilidade.
Não pode substituir a nomeação de aprovado em concurso publico pela con-
tratação de um temporário para prestar o mesmo serviço que aquele aprovado no
concurso, caracterizando fraude ao concurso público de acordo com o STF e STJ.
3. Particulares em Colaboração com o Estado –

Estabilidade x Vitaliciedade
Os particulares em colaboração são subdivididos em: voluntários, honoríficos ou

designados, delegados e credenciados.
Os voluntários são aqueles previamente cadastrados pela Administração Públi-
ca, como o projeto Amigos da Escola.
Os honoríficos ou designados são, por exemplo, os mesários. Os delegados
são os funcionários das concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
Os credenciados são agentes públicos enquanto particulares em colaboração
com o Estado tendo um convênio com o Estado para atuarem em nome do Esta-
do, como os médicos do Programa Mais Médicos.
Em relação à aquisição da estabilidade, é necessário seguir os seguintes requi-
sitos: aprovação prévia em concurso público, três anos de estágio probatório e
avaliação especial de desempenho (art. 41, caput, da CF).
O STF decidiu que não pode esperar a boa vontade da Administração Pública
caso não aplique no prazo correto a avaliação especial de desempenho para que
agente público adquira a estabilidade se completou três anos de estágio probató-
rio, devendo adquiri-la tacitamente.
A estabilidade é uma garantia no serviço público e a vitaliciedade é um garan-
tia no cargo público. O estágio probatório da vitaliciedade geralmente será por
um período de dois anos, enquanto que o estágio probatório da estabilidade será
de três anos.
4. Estabilidade x Vitaliciedade – Acumulação

Lícita de Cargos
Estabilidade é garantia atrelada ao serviço e seu estágio probatório é de três

anos.
A vitaliciedade é garantia atrelada ao cargo e seu estágio probatório é de
dois anos.
Existe, no entanto, a vitaliciedade instantânea, que é a decorrente de nomea-
ção política (exemplo: após a indicação pela presidência da república de Ministro
do STJ/STF e feita a sabatina, a vitaliciedade é adquirida a partir da assinatura do
livro de posse).
A vitaliciedade somente é perdida por sentença judicial transitada em julgado.
A perda da estabilidade pode ocorrer em quatro hipóteses: por sentença judi-
cial transitada em julgado; por processo administrativo disciplinar; por avaliação
periódica de desempenho; e nos termos do art. 169, § 4º, da Constituição Federal
– exoneração do estável em caso de extrapolação do teto previsto para gasto com
funcionários ativos e inativos, respeitada a seguinte ordem: cargos em comissão;
funcionários em estágio probatório e, por último, funcionários estáveis – nesse
caso, os cargos não poderão ser providos por quatro anos e, para cada ano que
esteve na administração, será indenizado com uma remuneração.
Exercícios
28. (Cespe – DPE-ES – Defensor Público) Após três anos de efetivo exercício, é
assegurada a estabilidade dos defensores públicos do estado, que somente
perderão o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado,
mediante processo administrativo disciplinar em que lhe seja assegurada
ampla defesa, por ato do defensor público geral do estado, ou em virtude
de reprovação no procedimento de avaliação periódica de desempenho,
na forma de lei complementar, facultados, igualmente a ampla defesa e o
contraditório.
29. (Funcab – 2012 – PC-RJ – Delegado de Polícia) No que diz respeito à aquisi-
ção da estabilidade do servidor público, assinale a alternativa correta:
a) É exigido o requisito temporal de dois anos de efetivo exercício.
b) Pode ser estendida aos titulares de cargos em comissão de livre nomea-
ção e exoneração.
c) Guarda correlação com o cargo e não com o serviço público.
d) A avaliação negativa, pela Administração, do desempenho do servidor,

pode excluí-lo do serviço público sem o ato de exoneração.
e) O Servidor que não satisfizer as condições do estágio probatório deverá
ser exonerado, observadas as formalidades legais.
5. Acumulação Lícita de Cargos – Direito de

Greve do Agente Público
Existem seis hipóteses de acumulação lícita de cargos:

1ª) dois cargos de professor;
2ª) um cargo de professor e um de técnico;
3ª) dois cargos da área da saúde, com profissões regulamentadas;
4ª) um cargo de servidor e um de vereador;
5ª) um cargo de juiz e um cargo de professor;
6ª) um cargo de promotor e um de professor.
Se o servidor público for eleito para cargo federal, estadual ou distrital, deverá
se afastar do cargo público, sem recebimento de remuneração correspondente,
recebendo apenas o subsídio do mandato eletivo.
Se o servidor público for eleito para cargo municipal de prefeito, deverá se
afastar do cargo originário e optar pela remuneração de um dos dois cargos. Se
o servidor for eleito para cargo de vereador e houver compatibilidade de horário
entre as funções, somar-se-ão as remunerações. Não havendo compatibilidade
de horário, deverá se afastar do serviço público e escolher a remuneração de
um dos cargos, assim como no caso de prefeito, tudo nos termos do art. 38 da
Constituição Federal.
O tempo de afastamento do cargo originário será observado para todos os
efeitos, exceto para fins de promoção por merecimento.
Nos termos do art. 37 da Constituição Federal, o direito de sindicalização do
agente público é imediato, ou seja, independe de integração do Legislativo.
O direito de greve do agente público requer lei específica, nos termos da Cons-
tituição Federal. No entanto, até os dias atuais não houve por parte do Legislativo
a elaboração de lei específica. Assim, depois de inúmeros mandados de injunção
no STF, que declaravam a mora, o Legislativo, permanecendo inerte o Poder Legis-
lativo, o STF decidiu que a lei geral de greve se aplica ao servidor público, naquilo
que for compatível. Assim, não é permitida a paralisação total de serviço público
essencial, por ofensa ao Principio da Continuidade do Serviço Público.
6. Direito de Greve do Agente Público – Cargo

em Comissão x Função de Confiança
Todo e qualquer agente público tem o direito de realizar greve e de sindicalizar-se?

Não, nos termos do art. 142 da Constituição Federal, o militar, membros das
Forças Armadas, Exército, Marinha e Aeronáutica não podem sindicalizar-se nem
fazer greve. Inclusive polícia militar, mas fazem.
Como materializar o direito de greve do servidor público?
Por lei específica a ser editada. Não é lei complementar.
Qual a posição atual do STF sobre o tema?
Ante a inércia do Legislativo na elaboração de lei específica, o STF decidiu que
a lei geral de greve se aplicará ao servidor público, naquilo que for compatível.
Exercícios
30. (FCC – 2012 – PGE-SP – Procurador) A greve no setor público é direito:
a) Exercitável em todos os serviços públicos, civis ou militares, observados
os limites da Lei de greve aplicável aos trabalhadores do setor provado,
até que seja suprida a omissão legislativa.
b) Assegurado ao militar dos Estados, embora seja vedado aos membros
do Exército.
c) Também exercitável pelos servidores públicos em estágio probatório.
d) Assegurado pelo STF, que garantiu o exercício do direito de greve do
servidor público, observada a legislação aplicável aos trabalhadores do
setor privado, restringindo o exercício do direito, no entanto, aos con-
tratados pelo regime da CLT.
e) Garantido pelo legislador constitucional de forma não limitada, ressal-
vados apenas os serviços essenciais.
31. (FCC – 2012 – TRT – 1ª Região (RJ) – Juiz do Trabalho) De acordo com a
Constituição Federal e com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o
direito de greve dos servidores públicos:
a) É assegurado apenas aos servidores sujeitos ao regime da Consolidação
das Leis do Trabalho e é exercido nos mesmos termos e limites estabe-
lecidos para os trabalhadores da iniciativa privada.
b) Somente será assegurado quando da edição de lei específica, face a
ausência de autoaplicabilidade da previsão constitucional.
c) É assegurado por norma constitucional autoaplicável.

d) É assegurado constitucionalmente e enquanto não editada lei especí-
fica regulamentando os termos e limites para seu exercício, aplica-se,
analogicamente, a legislação que regulamenta a matéria na iniciativa
privada.
e) É assegurado por norma constitucional de eficácia contida, limitando-se
aos servidores, celetistas ou estatutários, que não exerçam atividade de
natureza essencial.
Capítulo 8
Regime Jurídico dos
Servidores Públicos
1. Lei nº 8.112/1990 – Introdução

Inicialmente, informa-se que a Lei nº 8.112/1990 dispõe acerca do servidor pú-
blico civil da União.
O art. 2º do diploma legal supramencionado dispõe que servidor é a pessoa
legalmente investida em cargo público.
Na sequência, o art. 3º estabelece que cargo público é o conjunto de atri-
buições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser
cometidas a um servidor.
Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com
denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento
em caráter efetivo ou em comissão (parágrafo único).
Ainda, o art. 5º, § 2º, dispõe acerca das pessoas portadoras de deficiência,
garantindo-lhes o direito de se inscrever em concurso público para provimento de
cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a deficiência de que são portadoras.
Demais disso, lhe são asseguradas até 20% das vagas, não havendo mínimo
previsto em lei. Destarte, utiliza-se entendimento do STJ, no sentido de que o
mínimo seria 5%.
Outro ponto a ser observado é que, em regra, não se permite a discriminação
em um estado democrático de direito. Contudo, a discriminação, se razoável, pro-
porcional, justa e adequada, é possível. Exemplo: homem que deseja se inscrever
em concurso público para contratação de agentes penitenciárias (sexo feminino).
2. Discriminação em Concurso Público – Linha

Cronológica do Concurseiro
Conforme estudado anteriormente, em regra, não é possível a discriminação. No
entanto, sendo esta razoável e justa, é possível que ocorra.
Indaga-se se seria razoável fazer discriminação quanto à idade. Sobre este

assunto, nota-se ser razoável quando disser respeito a carreiras relacionadas à
segurança.
Ademais, a Súmula nº 683 do STF dispõe que:
“O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face
do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das
atribuições do cargo a ser preenchido.”
Ainda, a Súmula nº 684 traz que:
“É inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a con-
curso público.”
Outrossim, como uma linha cronológica daquele que presta concurso público,
tem-se a seguinte ordem: concurso público; aprovação; nomeação; posse; exer-
cício; e estágio probatório.
O concurso público tem validade de até dois anos, podendo ser prorrogado
por uma única vez, por igual período. Ainda, existe a possibilidade de se fazer um
concurso de provas ou de provas e títulos.
3. Linha Cronológica do Concurseiro

– Nomeação – Posse – Exercício –
Aposentadoria Compulsória
O indivíduo aprovado dentro do número de vagas previsto no edital possui direito

líquido e certo subjetivo a ser chamado, pois quando a Administração divulga um
edital e estabelece um número de vagas, está vinculada a este número.
Ainda, a Administração não pode publicar um edital e contratar temporários
para as vagas disponibilizadas na vigência deste edital, já que isto seria fraude.
Igualmente, o aprovado no chamado cadastro reserva possui expectativa de
direito.
A nomeação é provimento originário, sendo também um ato unilateral. Im-
portante ressaltar que aquele que foi nomeado tem direito líquido e certo a
tomar posse.
De acordo com a Lei nº 8.112/1990, uma vez que o sujeito foi nomeado, tem
30 dias para tomar posse. Insta salientar que é possível tomar posse por procura-
ção, porém, este instrumento deverá ter poderes específicos.
Na sequência, uma vez tomado posse, o sujeito tem 15 dias para entrar em
exercício.
Por fim, faz-se necessário observar que a aposentadoria compulsória ocorre

aos setenta anos de idade.
4. Provimento
Conforme já estudado, se o sujeito, uma vez nomeado, dentro do prazo legal, não
tomar posse, a consequência será o fato de que a nomeação ficará sem efeito.
Outro aspecto a ser estudado é que o sujeito tem a investidura quando toma
posse.
Ainda, se, uma vez que tomou posse e, dentro do prazo legal, não entrou em
exercício, a consequência será a exoneração.
O provimento é a ocupação, ou seja, o cargo estava vago e foi provido.
Por fim, cumpre esclarecer que a transferência e a ascensão foram declaradas
inconstitucionais pelo STF.
Exercícios
32. (TRF – 4ª Região – Juiz Federal – 2010) Dadas as assertivas abaixo, assinale
a alternativa correta:
Segundo o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça:
I. O candidato aprovado dentro do número de vagas previsto no edital de
concurso público possui direito subjetivo à nomeação para o cargo a que
concorreu e foi classificado.
II. A aprovação em concurso público não assegura a nomeação, mas sim
mera expectativa de direito, pois o provimento de cargo fica adstrito ao
juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública.
III. A contratação temporária de terceiros no prazo de validade de concurso
público só é admissível se já ocorreu o preenchimento de todas as vagas
existentes de cargos de provimento efetivo.
IV. Não é possível o controle judicial de questões formuladas em concurso
público quanto à sua adequação ou não ao programa do certame.
a) Está correta apenas a assertiva II.
b) Está correta apenas a assertiva III.
c) Estão corretas apenas as assertivas I e III.
d) Estão corretas apenas as assertivas II e IV.
e) Nenhuma assertiva está correta.
33. (FCC – 2011 – MPE-CE – Promotor de Justiça) Dentre as formas de provi-

mento derivado de cargos públicos, tradicionalmente praticadas na Admi-
nistração brasileira, NÃO foi recepcionada pela Constituição Brasileira de
1988 a:
a) Ascensão.
b) Promoção.
c) Readaptação.
d) Recondução.
e) Reintegração.
5. Nomeação – Promoção – Readaptação
O primeiro ponto a ser destacado é que a nomeação é provimento originário e

está sempre atrelada àquilo que diz respeito à carreira.
Já a promoção é provimento derivado e se dá, alternadamente, por antigui-
dade ou merecimento.
Ainda, a promoção proporciona aumento na remuneração e de responsabilidade.
Não se deve confundir a promoção com a chamada progressão.
Isso porque, na promoção, existe um provimento de cargo, bem como au-
mento de remuneração e de atribuição.
Já, na progressão, não há mudança de cargo, mas, sim, um acréscimo de
remuneração atrelado ao mesmo cargo.
A readaptação, por sua vez, envolve uma limitação, que pode ser de duas or-
dens: física ou mental. Exemplo: motorista perde uma das mãos. A Administração
Pública busca outro cargo e este motorista torna-se telefonista.
6. Readaptação – Reversão – Reintegração –

Recondução
Dando continuidade ao estudo comparativo entre promoção e readaptação, faz-

-se necessário ressaltar que, na promoção, existe a necessidade de outro cargo
vago, enquanto na readaptação não há esta exigência.
Importante observar que o readaptando não pode sofrer acréscimo patrimo-
nial, não pode ter acréscimo em sua remuneração, não podendo, ainda, sofrer
descontos em sua remuneração.
Nota-se que a promoção e a readaptação são, ao mesmo tempo, provimentos

derivados e também hipóteses de vacância.
A reversão, por sua vez, é o retorno do servidor público aposentado.
Este instituto pode se dar de suas formas: o sujeito se aposentou e a razão
pela qual tal fato ocorreu não existe mais; ou o sujeito se aposentou e solicita o
retorno.
Reintegração ocorre quando o servidor público é demitido, mas consegue
anular esta demissão por meio de decisão judicial, ou ainda mediante decisão da
própria Administração Pública.
É importante ressaltar que a reintegração gera ao Estado o dever de indenizar.
Por fim, a recondução traz duas hipóteses. A primeira hipótese traz o servi-
dor que será reconduzido quando aquele que foi demitido for reintegrado. Já a
segunda hipótese se dá quando o sujeito é reprovado em estágio probatório de
um novo cargo.
7. Aproveitamento – Exercício de Fixação
Primeiramente, é importante esclarecer que somente poderá haver reintegração,

recondução e aproveitamento quando o servidor for estável.
Faz-se necessário entender que o aproveitamento é o retorno do servidor que
estava em disponibilidade.
Exercícios
34. (Cespe – 2013 – DPE-DF – Defensor Público) No que se refere aos agentes
públicos, julgue o item subsequente:
Recondução é a forma de provimento de cargo público em que um servidor
público estável retorna ao cargo anteriormente ocupado, por reprovação
em estágio probatório, desistência de estágio probatório ou por reintegra-
ção do anterior ocupante do cargo, de acordo com a Lei Complementar
Distrital nº 840/2011.
35. (FCC – 2012 – TRT – 4ª Região (RS) – Juiz do Trabalho) Constitui forma de
provimento de cargo público, de acordo com a legislação que rege a matéria:
a) Reversão, consistente no provimento de cargo decorrente de transfor-
mação do originalmente ocupado pelo servidor, condicionada a aprova-
ção em processo seletivo específico.
b) Readaptação, consistente na investidura de servidor em cargo de me-

nor complexidade, quando inabilitado em estágio probatório do cargo
efetivo originalmente provido.
c) Reversão, consistente no retorno à atividade de servidor aposentado,
nas hipóteses previstas em lei, no mesmo cargo ou em cargo resultante
de sua transformação.
d) Recondução, consistente no retorno do servidor ao cargo de origem,
quando invalidada sua demissão por decisão administrativa ou judicial.
e) Readaptação, consistente no retorno à atividade de servidor aposenta-
do por invalidez, quando junta médica oficial declarar insubsistentes os
motivos da aposentadoria.
8. Vacância e Acumulação Ilícita de Cargos

A vacância ocorre quando o cargo que estava provido encontra-se vago.
O cargo vaga quando ocorre o falecimento do servidor ou, ainda, quando este
se aposenta, é exonerado ou demitido.
Neste sentido, o art. 33, da Lei nº 8.112/1990 dispõe acerca das hipóteses de
vacância do cargo público.
Ressalta-se que as hipóteses comuns em que se nota provimento e vacância
são a promoção e a readaptação.
Ainda, observa-se que a posse em outro cargo inacumulável acarreta a vacância.
Outro ponto importante a ser estudado é a acumulação ilícita de cargos.
Qualquer servidor que acumule três cargos estará diante de acumulação ilíci-
ta. Isso porque, a regra é que não se cumule, porém, caso exista a acumulação,
somente poderá ocorrer de dois cargos.
Importante salientar que os cargos estarão acumulados ilicitamente quando
fugirem das hipóteses previstas pela Carta Magna.
Quanto ao procedimento aplicável, este terá três fases. A primeira fase trata
da escolha. Caso o servidor não escolha em 10 dias, haverá um procedimento
administrativo disciplinar sumário.
9. Hipóteses de Remoção
Conforme estudado anteriormente, havendo a acumulação ilícita de cargos, ha-
verá três fases a ser observadas. A primeira permite a escolha por parte do servi-
dor. Caso este não proceda a escolha, haverá o PAD sumário.
Caso não seja obedecido ao estabelecido no procedimento do PAD sumário,

será o servidor demitido de todos os cargos.
Importante fazer a leitura do art. 133 e seus parágrafos, da Lei nº 8.112/90.
Outro tema a ser estudado é o deslocamento do servidor público. Há duas
hipóteses de deslocamento, quais sejam, a redistribuição e a remoção.
Insta salientar que a redistribuição é o deslocamento do cargo, não sendo
analisada aqui a figura do servidor.
Ademais, observa-se que a redistribuição permanece dentro do mesmo poder,
conforme dispõe o art. 37 do diploma legal aqui estudado.
A remoção, por sua vez, diz respeito ao servidor, podendo ser de ofício ou a
pedido do servidor. Ainda, a remoção se dá dentro do mesmo quadro de carreira,
com ou sem mudança de sede.
10. Redistribuição x Remoção – Remoção a

Pedido
Dispõe o art. 36 da Lei nº 8.112/90:
“Art. 36. Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no
âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede.”
Ainda, nos termos do parágrafo único do artigo supramencionado, poderá
se dar de ofício, no interesse da Administração; ou a pedido, a critério da Admi-
nistração.
Reitera-se que, enquanto a redistribuição sempre ocorrerá de ofício, a remo-
ção pode se dar de ofício ou a pedido.
Ademais, a remoção pode, ainda, ser a pedido, para outra localidade, inde-
pendentemente do interesse da Administração, em situações dispostas nas alí-
neas do inciso III do art. 36.
Cumpre salientar que a remoção a pedido será vinculada quando ocorrer em
uma das situações previstas no art. 36, III.
Exercício
36. (FCC – 2014 – TRT – 18ª Região (GO) – Juiz do Trabalho) No tocante à
disciplina da remoção dos servidores públicos, nos termos da Lei Federal nº
8.112/1990, é INCORRETO afirmar:
a) Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âm-
bito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede.
b) A remoção a pedido, para acompanhar cônjuge ou companheiro,

também servidor público civil ou militar, de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que foi
deslocado de ofício, é concedida independentemente do interesse da
Administração.
c) A remoção a pedido, por motivo de saúde do servidor, cônjuge, compa-
nheiro ou dependente que viva às suas expensas e conste do seu assen-
tamento funcional, pode ser concedida mediante declaração firmada
por médico de confiança do interessado.
d) Na hipótese em que o número de interessados for superior ao número
de vagas, a remoção a pedido se dará mediante processo seletivo, de
acordo com normas preestabelecidas pelo órgão ou entidade em que
aqueles estejam lotados.
e) A remoção a pedido não gera direito à percepção de ajuda de custo
pelo servidor removido.
11. Remuneração e Vencimento
Inicialmente, observa-se que a remuneração é o mesmo que vencimentos.

A remuneração é toda contraprestação recebida pelo servidor, é o conjunto
composto pelo vencimento básico e vantagens.
O vencimento é a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com
valor fixado em lei.
Já as vantagens são tudo aquilo que é acrescido ao vencimento básico.
Faz-se necessário ressaltar que são verbas que compõem as vantagens a gra-
tificação, o adicional e a indenização.
É preciso esclarecer que, no passado, somente o vencimento básico era de,
pelo menos, um salário mínimo. Atualmente, o vencimento básico, adicionado
das vantagens deve ser de, pelo menos, um salário mínimo.
Importante observar que a Súmula Vinculante nº 16 dispõe:
“Os arts. 7º, IV, e 39, § 3º (redação da EC nº 19/98), da Constituição, referem-
-se ao total da remuneração percebida pelo servidor público.”
A Súmula Vinculante nº 6, por sua vez, estabelece que:
“Não viola a constituição o estabelecimento de remuneração inferior ao salá-
rio mínimo para as praças prestadoras de serviço militar inicial.”
12. Remuneração e Subsídio
O art. 41, da Lei nº 8.112/1990, dispõe que a remuneração é o vencimento do car-

go efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.
Seu § 5º estabelece que nenhum servidor receberá remuneração inferior ao
salário mínimo.
Não se deve confundir a remuneração com o subsídio (pagamento em parcela
única).
Importante esclarecer que todos os agentes políticos recebem por subsídio.
Ainda, recebem por subsídio os membros do Tribunal de Contas, os membros da
Defensoria Pública, aqueles que estão na Advocacia Pública e também aqueles
que estão na carreira de Segurança Pública.
Outro ponto a ser estudado são as garantias da remuneração. A primeira ga-
rantia é a irredutibilidade de vencimentos, a chamada garantia nominal.
A segunda garantia é a revisão geral anual da remuneração. Ao final do ano,
o Poder Público visualiza qual foi a inflação e revisa (reajusta) para que o sujeito
mantenha o poder de compra.
Finalmente, quanto aos descontos na remuneração, há os descontos legais,
como o Imposto de Renda na Fonte. Há, ainda, os descontos mediante decisão
judicial.
13. Situações de Dívidas com o Erário – Formas de

Pagamento – Indenização
Os servidores públicos possuem crédito consignado de 30% a ser descontado em

folha de pagamento.
O servidor em dívida com o erário pode quitar sua dívida por meio de duas
hipóteses:
a) pode manter o vínculo; ou
b) romper o vínculo.
O servidor em dívida que mantém um vínculo com a Administração Pública
tem 30 dias para pagar integralmente o valor, mas caso não consiga pagar, po-
derá parcelar esse valor, porém, cada parcela deverá corresponder no mínimo a
10% da sua remuneração.
O servidor em dívida que rompeu o vínculo com a Administração Pública
terá 60 dias para pagar integralmente o valor da dívida. Caso durante esse
prazo ele não consiga quitar a dívida, terá seu nome inscrito em dívida ativa,
ou seja, correrá contra ele, execução fiscal.
Aquilo que incorpora ou integra tem diferença no tempo, portanto, a indeni-
zação pode ser recebida hoje e depois nunca mais será recebida. Por conseguinte,
a indenização integra a remuneração enquanto que a gratificação e o adicional
incorporam a remuneração.
A indenização é a única verba possível para romper o teto remuneratório do
Ministro do STF, se vier a título de indenização (art. 37, § 11, XI, da CF). A inde-
nização não traz acréscimo de patrimônio, pois somente recompõe o patrimônio
do servidor.
14. Verbas que Compõem a Indenização – Diária

– Ajuda de Custo – Transporte – Auxílio-
-moradia
A indenização é diária, ajuda de custo, transporte e auxílio-moradia (D.A.T.A).
A diária serve sempre para o servidor que se desloca no interesse da Adminis-
tração, a qual arca com três gastos, alimentação, hospedagem e ainda aquilo que
diz respeito ao deslocamento na localidade. Se o servidor se deslocou e voltou
antes ou se sequer foi, terá que devolver a diária num prazo de cinco dias. Diária
é deslocamento temporário.
Ajuda de custo é deslocamento definitivo, ou seja, servidor que muda de sede
no interesse da Administração de forma permanente. O prazo para chegar até a
nova sede é de 30 dias, caso isso não ocorra, deverá devolver o valor recebido a
título de ajuda de custo (art. 53 da Lei nº 8.112/1990).
O servidor público que se utiliza do próprio meio de locomoção para cumprir
com ordens da Administração Pública ou para no interesse da Administração Pú-
blica receberá essa verba que compõe a indenização.
15. Tipos de Indenização – Auxílio-moradia –

Gratificações
O auxílio-moradia está disposto no art. 60-A até 60-D da Lei nº 8.112/1990,
os quais dispõem que esta gratificação consiste no ressarcimento das despesas
comprovadamente realizadas pelo servidor com aluguel de moradia ou com meio
de hospedagem administrado por empresa hoteleira no prazo de um mês, após
comprovação de despesa pelo servidor, para poder receber o seu reembolso.
Conceder-se-á auxílio ao servidor se atendidos os requisitos do art. 60-B da

Lei nº 8.112/1990. Quem se deslocou antes de 30 de junho de 2006 não recebe
auxílio-moradia, devendo o auxílio ser após esse período.
O auxílio não será concedido num prazo superior a oito anos. Transcorrido
esse prazo dentro do período de doze anos, o pagamento somente será retoma-
do se seguir os ditames da lei.
O valor é de 25% do valor do cargo em comissão ou função comissionada
para receber o auxílio-moradia.
Só pode ter função aquele que tiver aprovação em concurso público. Então, a
gratificação de função é remuneração a mais para quem tem função de confian-
ça, e a remuneração, a título de assessoria, chefia ou diretoria, será denominada
gratificação de função.
Gratificação natalina para cada mês trabalhado no ano, servidor tem 1/12 da
remuneração correspondente, deve ser paga até o dia 20 de dezembro, tendo
que trabalhar pelo menos 15 dias do mês.
O cálculo da referência da gratificação natalina é o mês de dezembro.
16. Gratificação de Curso ou Concurso –

Adicional de Insalubridade – Adicional de
Periculosidade – Adicional de Penosidade –
Hora Extra
O art. 76-A dispõe sobre a gratificação de curso ou concurso, a qual é devida

ao servidor que, em caráter eventual, atuar como instrutor em curso de forma-
ção de desenvolvimento ou treinamento instituído no âmbito da Administração
Federal, participar de bancas examinadoras ou comissão para exames orais,
análise curricular, correção de provas discursivas, na elaboração de questões
de provas, ou julgamento de recursos intentados por candidatos. Aquele que
participar da logística de preparação de concurso público e participar da aplica-
ção, fiscalizar, avaliar provas ou supervisionar estas atividades também receberá
gratificação.
Os critérios de correção e limites de gratificação serão fixados em regulamen-
to, e o valor da gratificação será calculado, observadas a natureza e a complexi-
dade da atividade exercida. A retribuição não poderá ser superior ao equivalente
a 120 horas de trabalho anuais, ressalvada situação de excepcionalidade devida-
mente justificada e previamente aprovada que poderá autorizar o acréscimo de
até 120 horas de trabalho anuais.
O valor máximo corresponde aos seguintes percentuais: membro ou instrutor

recebe 2,2% e quem é fiscal e coordenador recebe 1,2%.
Ambiente insalubre é aquele que faz mal à saúde, ambiente periculoso é
aquele que traz risco de vida e ambiente penoso é aquele que acarreta um esfor-
ço desproporcional ao servidor.
Os adicionais de insalubridade não se acumulam com a periculosidade, então,
quem está nesses dois ambientes receberá apenas um adicional. Gestante e lac-
tante não podem trabalhar em ambiente insalubre, perigoso ou penoso.
Hora extra não pode ser regra para o servidor público, podendo fazer até duas
horas extraordinárias por dia.
17. Adicional Noturno, Horas Extras e Férias
O valor da hora extraordinária será de 50% da hora normal.

Trabalho noturno é aquele que começa às 22 horas de um dia e vai até as 5
horas do outro dia e, por isso, deverá receber adicional de 25%. A hora noturna
tem duração menor que a hora normal, pois será de 52 minutos e 30 segundos.
O adicional noturno pode ser cumulado com adicional de hora extra, então, pri-
meiro incide o adicional de horas extras e depois calcula o adicional noturno de 25%.
Toda hora que extrapolar a noturna, noturna será considerada, portanto, de-
verá calcular o adicional de hora extra mais adicional noturno.
Adicional de férias é calculado no montante de 1/3 do valor da remuneração,
e será recebido até dois dias antes do servidor tirar férias.
As férias poderão ser parceladas, porém, o adicional de férias não. As férias
poderão ser parceladas em até três etapas desde que requerido pelo servidor e
haja dentro do interesse da Administração Pública.
O servidor fará jus a 30 dias de férias, que poderão ser acumuladas, de acordo
com a necessidade do serviço, ressalvadas as hipóteses trazidas em legislação
específica.
Quando se adquiriu o primeiro período de férias, após trabalhar 12 meses,
todas as outras serão em primeiro de janeiro.
18. Licença
As férias somente poderão ser interrompidas em casos excepcionais. O servidor

que trabalha com raios-X tem tratamento especial em relação as suas férias,
podendo gozar de 20 dias a cada semestre não podendo acumular suas férias
em razão da preservação de sua saúde.
Licença ocorre quando o servidor se afasta da Administração Pública, receben-
do remuneração ou não, por tempo determinado ou não e depois retorna, como
em caso de doença.
Licenças podem ser concedidas mesmo durante o estágio probatório, mas não
são todas que podem ser adquiridas durante esse período.
O art. 81 da Lei nº 8.112/1990 dispõe que se concederá licença ao servidor
em estágio probatório, por motivo de doença, por afastamento do cônjuge ou
companheiro, para servir o serviço militar e para atividade política.
Do término de uma licença para o início de outra licença da mesma natureza,
ocorre prorrogação e não será considerada como nova licença dentro do intervalo
de 60 dias (art. 82 da Lei nº 8.112/1990).
Licença por motivo de doença familiar (art. 83) será somente deferida se a
assistência direta do servidor for indispensável e não puder ser prestada simulta-
neamente com o exercício do cargo. Poderá ser concedida a cada período de 12
meses, seguindo as condições da Lei.
Na licença por até 60 dias contínuos ou não, será mantida a remuneração do
servidor; por até 90 dias consecutivos ou não, não será mantida a remuneração.
Tem direito a 60 dias remunerados, mais 90 dias sem remuneração, totalizan-
do 150 dias de licença. O início de 12 meses será contado a partir da data do
deferimento da primeira licença concedida.
Essa licença pode ser concedida durante o estágio probatório.
Poderá ser concedida licença ao servidor para acompanhar cônjuge ou com-
panheiro que foi deslocado para outro ponto do território nacional, para o ex-
terior ou a exercício do mandato eletivo dos poderes. A licença será por prazo
indeterminado e sem remuneração.
19. Tipos de Licença – Atividade Política – Serviço

Militar – Capacitação
O servidor terá direito à licença, sem remuneração, durante o período que mediar
entre a sua escolha em convenção partidária, como candidato a cargo eletivo, e a
véspera do registro de sua candidatura perante a Justiça Eleitoral.
A partir do registro da candidatura e até o décimo dia seguinte ao da eleição,
o servidor fará jus à licença, assegurados os vencimentos do cargo efetivo, so-
mente pelo período de três meses.
Ao servidor convocado para o serviço militar será concedida licença, na forma

e condições previstas na legislação específica. Concluído o serviço militar, o servi-
dor terá até 30 (trinta) dias sem remuneração para reassumir o exercício do cargo.
A licença por foro íntimo e interesse particular não poderá mais ser concedida
durante o estágio probatório. O prazo máximo desta licença é de três anos e sem
remuneração.
A licença para capacitação não pode ser concedida no estágio probatório,
pois só dá direito a partir do quinto ano de efetivo exercício no serviço público fe-
deral. Esta é uma licença remunerada e que permite que o servidor tenha licença
para realizar um curso de capacitação de até três meses.
É assegurado ao servidor o direito à licença sem remuneração para o desem-
penho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito
nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da pro-
fissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade coo-
perativa constituída por servidores públicos para prestar serviços a seus membros.
A licença para o exercício de mandato classista terá duração igual à do man-
dato, podendo ser renovada, no caso de reeleição.
Exercício
37. (TRT – 18ª Região – 2014) A Lei Federal nº 8.112/1990 prevê, dentre as hi-
póteses de licenciamento do servidor, a concessão de licença para atividade
política (art. 86); e licença para tratar de interesses particulares (art. 91).
Sobre tais atos administrativos, é correto afirmar que:
a) O primeiro é ato discricionário e revogável; o segundo é ato vinculado e
irrevogável.
b) O primeiro é ato vinculado e irrevogável; o segundo é ato discricionário
e revogável.
c) Ambos são atos discricionários e revogáveis.
d) Ambos são atos vinculados e irrevogáveis.
e) O primeiro é ato vinculado e revogável; o segundo é ato discricionário e
irrevogável.
20. Concessões
As concessões podem ser comuns (servem para todas as pessoas) ou especiais

(servem somente para uma parcela de servidores).
Concessões comuns (art. 97 da Lei nº 8.112/1990): doar sangue (concede

um dia), alistamento como eleitor (concede dois dias), casamento/luto (concede
oito dias).
Concessões especiais (art. 98 da Lei nº 8.112/1990): servidor estudante (tem
direito a compensar o horário do serviço em relação ao horário de estudo), servi-
dor portador de necessidade especial (junta médica precisa atestar a necessidade
especial e não precisa compensação de horário), servidor com dependente com
limitação (tem direito a realizar horário especial para cuidar do dependente e
depois faz a compensação).
21. Afastamento – Mandato Eletivo – Servir em

outro Órgão – Estudo ou Missão no Exterior –
Pós-graduação
No afastamento para cargo efetivo, o servidor não irá se afastar para concorrer
a um cargo, ele vai se afastar, pois já está na posse de um cargo eletivo (art. 38
da CF/1988). O tempo de afastamento do servidor conta para todos os efeitos,
menos para a finalidade de promoção por merecimento.
Se o servidor estiver em estágio probatório e exercer cargo em comissão em
outro órgão, poderá servir em outro órgão, desde que seja DAS 4 em diante.
O órgão cedente é o órgão que cedeu, e o órgão cessionário é o órgão que
recebeu o servidor.
O afastamento para servir em outro órgão está disciplinado no art. 93 da Lei
nº 8.112/1990.
Em regra, o ônus (pagamento) será de responsabilidade do órgão cedente, ex-
cepcionalmente sendo responsabilidade do cessionário quando o servidor federal
for servir Estados, Distrito Federal e Municípios.
O servidor não poderá ausentar-se do País para estudo ou missão oficial, sem
autorização do Presidente da República, Presidente dos órgãos do Poder Legisla-
tivo e Presidente do Supremo Tribunal Federal.
A ausência não excederá 4 (quatro) anos, e finda a missão ou estudo, somen-
te decorrido igual período, será permitida nova ausência.
Ao servidor beneficiado pelo disposto neste artigo não será concedida exo-
neração ou licença para tratar de interesse particular antes de decorrido período
igual ao do afastamento, ressalvada a hipótese de ressarcimento da despesa ha-
vida com seu afastamento.
O afastamento de servidor para servir em organismo internacional de que

o Brasil participe ou com o qual coopere dar-se-á com perda total da remu-
neração.
O afastamento para participação em programa de pós-graduação stricto sen-
su no País está disposto no art. 96-A da Lei nº 8.112/1990.
Exercícios
38. (FCC – TRT – 2013) O exercício de mandato eletivo de vereador por servidor
público, nos termos da Lei nº 8.112/90:
a) É incompatível com o vínculo funcional de servidor público, devendo
haver prévia exoneração do cargo para assunção ao cargo.
b) Exige afastamento do cargo público ocupado, podendo optar pela re-
muneração do mesmo.
c) Pode exigir afastamento do cargo, caso não haja compatibilidade de
honorários, podendo receber as vantagens de seu cargo, cumuladas
com os vencimentos do cargo eletivo.
d) Exigirá afastamento do cargo, caso não haja compatibilidade de horá-
rios, podendo optar, nesse caso, pela sua remuneração.
e) Não exige afastamento do cargo em havendo compatibilidade de hono-
rários, podendo ser cumulados os vencimentos e vantagens percebidos.
39. (FCC – TRT – 2011) A Lei nº 8.112/1990, em seu capítulo V, seção I, trata
do afastamento do servidor público federal para servir a outro órgão ou en-
tidade. O servidor do poder executivo poderá ter exercício em outro órgão
da Administração Federal direta que não tenha quadro próprio de pessoal,
desde que preenchidos os seguintes requisitos:
a) Autorização expressa do Presidente da República, fim determinado e
prazo certo.
b) Autorização expressa do Ministro do Planejamento, fim determinado e
prazo incerto.
c) Fim determinado e prazo incerto, não sendo necessária qualquer auto-
rização.
d) Autorização expressa do Ministro do Planejamento e prazo incerto,
apenas.
e) Autorização expressa do Ministro Chefe da Casa Civil e prazo certo, não
se fazendo necessário que seja para um propósito determinado.
22. Regime Disciplinar
É assegurado ao servidor o direito de requerer aos Poderes Públicos, em defesa de

direito ou interesse legítimo.
O requerimento será dirigido à autoridade competente para decidi-lo e en-
caminhado por intermédio daquela a que estiver imediatamente subordinado o
requerente.
Cabe pedido de reconsideração à autoridade que houver expedido o ato ou
proferido a primeira decisão, não podendo ser renovado.
O prazo para interposição de pedido de reconsideração ou de recurso é de 30
dias, a contar da publicação ou da ciência, pelo interessado, da decisão recorrida.
O recurso poderá ser recebido com efeito suspensivo, a juízo da autoridade
competente.
O direito de requerer prescreve:
– em cinco anos, quanto aos atos de demissão e de cassação de aposenta-
doria ou disponibilidade, ou que afetem interesse patrimonial e créditos
resultantes das relações de trabalho;
– em cento e vinte dias, nos demais casos, salvo quando outro prazo for
fixado em lei.
A prescrição é de ordem pública, não podendo ser relevada pela adminis-
tração.
A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados
de ilegalidade.
São fatais e improrrogáveis os prazos estabelecidos neste Capítulo, salvo mo-
tivo de força maior.
Verdade sabida diz que ao servidor que for flagrado praticando um ato de
irregularidade será imediatamente punido. Porém, a verdade sabida foi declarada
inconstitucional, pois o servidor sempre terá direito ao devido processo legal.
O devido processo legal se desdobra em: contraditório e ampla defesa.
A revelia se desdobra em: instituto e efeitos. O instituto da revelia diz que o
servidor que foi formalmente notificado (intimado), que existe um processo admi-
nistrativo disciplinar, e não comparece para se defender não será mais notificado
de mais nenhum outro ato do processo, devendo a administração nomear outro
servidor para defender os interesses daquele que não compareceu.
23. Aplicação de Sindicância e Processo

Administrativo Disciplinar
Os efeitos da revelia não são aplicados no processo administrativo. Por exem-
plo: determinado servidor é acusado por tráfico de substância entorpecente e
responde a processo administrativo, não comparecendo para se defender. Desta
forma, a administração nomeará outro servidor para defender o que foi acusado
e o processo continuará seguindo seu curso. Porém, não poderá a administração
pública presumir que de fato o servidor é traficante.
Prescrição é um intervalo de tempo que o Estado tem para processar um indi-
víduo e, ao final, se o indivíduo for condenado, para puni-lo.
A prescrição no direito administrativo começa a contar quando a administra-
ção pública toma conhecimento da ilicitude.
Sindicância é um processo simplificado, com duração de 30 dias, prorrogável
por mais 30 dias, podem ser aplicadas sanções leves. Os efeitos possíveis são:
arquivamento; aplicação de sanções (advertência ou suspensão de 01 a 30 dias);
conversão em processo administrativo disciplinar.
O processo administrativo disciplinar é complexo, com duração de 60 dias,
prorrogável por mais 60 dias, e com mais 20 dias para decidir, podendo ser apli-
cadas sanções graves. Os efeitos possíveis são: aplicação de sanção grave, como
suspensão de 31 a 90 dias, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibili-
dade e destituição de cargo em comissão.
Exercício
40. (Cespe – TCU – 2013) Acerca dos agentes públicos e do processo adminis-
trativo disciplinar, julgue o item seguinte:
A instauração de processo administrativo disciplinar é obrigatória para a apli-
cação das penas de suspensão por mais de trinta dias, demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão.
24. Processo Judicial e Processo Administrativo
Reformatio in pejus é, basicamente, a ideia de que se algo está ruim, deve-se

tomar cuidado, pois pode piorar.
Este instituto não é aplicado no processo judicial, mas é aplicado no processo
administrativo.
Recurso administrativo: recorre de uma decisão; há prazo para recorrer; re-

corre por contrariedade. Podem ocorrer três decisões: manutenção da decisão, a
decisão do recurso ser benéfica e agravar (reformatio in pejus).
Revisão administrativa revisa o processo administrativo porque já acabou; não
há prazo; revisa o processo por ocorrência de fato novo; podem ocorrer duas
decisões: manutenção da decisão e decisão benéfica.
O servidor público que praticar um ato irregular/ilícito poderá responder em
mais de uma esfera, pois um único ato pode ensejar um processo civil, um pro-
cesso penal e um processo administrativo.
Exercício
41. (Cespe – 2013) Com referência aos agentes administrativos, julgue o item
subsequente:
Um dos fundamentos aptos a ensejar a revisão do processo disciplinar é a
alegação e a demonstração da injustiça na aplicação da pena.
25. Regras e Exceções de Esferas Sancionatórias
O servidor público que praticar um ato irregular ou ilícito poderá ser punido nas
esferas civil, penal e administrativa, sendo que essas sanções podem ser aplicadas
de forma cumulativa.
Via de regra, as esferas sancionatórias são autônomas e independentes. As-
sim, o processo civil não precisará aguardar o trâmite do processo criminal ou
administrativo, sendo que o resultado de uma esfera não influenciará o da outra.
Comumente, surgem questões afirmando que as esferas sancionatórias são
autônomas e interdependentes, como já visto, as esferas são independentes.
Excepcionalmente, pode acontecer de o resultado do processo na esfera penal
vincular a esfera administrativa, não influenciando na esfera civil.
Para tanto, é necessária a absolvição do servidor na esfera penal por inexistên-
cia de materialidade ou por negativa de autoria, ainda que o crime tenha existido.
Sendo o servidor absolvido nas referidas hipóteses, haverá sua reintegração
nos quadros da Administração Pública.
Exercício
42. (Funcab – 2013 – Delegado – ES) Laurineia, com vinte e cinco anos de
serviço público no cargo efetivo de Auxiliar Administrativo, está sendo pro-
cessada criminalmente pela prática de crime de peculato, sob a acusação de

ter subtraído um computador da Administração, que ficava sob sua respon-
sabilidade. Assim, pode-se afirmar:
I – A Administração, visando à proteção do interesse público, não pode
impor ao servidor punição disciplinar por conduta que configure crime, em
tese, antes do desfecho do julgamento na esfera criminal.
II – A responsabilidade da Administração fica elidida quando o servidor é
absolvido criminalmente pelo mesmo fato.
III – Constitui óbice à aplicação da pena administrativa de demissão o fato de
ter sido a recorrente absolvida da imputação do crime previsto no art. 312
do Código Penal, com fundamento no art. 386, IV, do Código de Processo
Penal, vale dizer que, por não existir prova suficiente para a condenação.
IV – Ressalvadas as hipóteses de absolvição criminal por inexistência do fato
criminoso ou negativa de autoria, as esferas criminal e administrativa são
independentes.
a) I, apenas.
b) II e III, apenas.
c) IV, apenas.
d) I, III e IV, apenas.
e) I, II, III e IV.
26. Deveres e Proibições do Servidor Público

A Lei nº 8.112/1990 estabelece em seu art. 116 os deveres do servidor público.
Dentre os quais se destacam o cumprimento das ordens superiores, exceto quan-
do manifestamente ilegais.
O servidor deverá atender com presteza ao público em geral, esclarecendo as
informações requeridas, ressalvadas as de natureza sigilosa, bem como à expedi-
ção de certidões solicitadas para defesa de direito ou esclarecimento de situações
de interesse pessoal.
O servidor deve levar as irregularidades de que tiver ciência, em razão do car-
go, ao conhecimento da autoridade superior. Havendo suspeita de envolvimento
desta, deverá cientificar outra autoridade par apuração.
Outro dever imposto ao servidor é o zelo pela economia do material e a con-
servação do patrimônio público.
Guardar sigilo sobre os assuntos da repartição, manter conduta compatível
com a moralidade administrativa, ser assíduo e pontual, tratar com civilidade as
pessoas, representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder também con-

figuram demais deveres, nos termos da lei.
A representação é o ato cabível contra ilegalidade, abuso ou omissão de po-
der na Administração Pública, sendo encaminhada pela via hierárquica e aprecia-
da pela autoridade superior àquela contra a qual é formulada, assegurando-se ao
representando ampla defesa.
Já, com relação às proibições atribuídas ao servidor público, é vedado ausen-
tar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato.
O servidor não poderá retirar, sem anuência da autoridade competente, qual-
quer documento ou objeto da repartição.
Ainda, recusar fé a documentos públicos, opor resistência injustificada ao an-
damento de documento e processo ou execução de serviço.
Também está proibida a manifestação de apreço ou desapreço no recinto da
repartição.
Cometer à pessoa estranha à repartição, fora das hipóteses legais, o desem-
penho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado.
Coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se à associação profis-
sional ou sindical, ou a partido político.
Sobre o rol completo das hipóteses vedadas ao servidor público no exercício
de suas atribuições, vale a leitura atenta do art. 117 da Lei nº 8.112/1990.
27. Demissão
A Lei nº 8.112/1990 consagra as espécies sancionatórias administrativas. Dentre

as quais se destacam: a demissão, a cassação de aposentadoria, a destituição de
cargo em comissão ou função de confiança, a suspensão e a advertência.
Nesse sentido, vale a leitura combinada dos arts. 117 e 132 da referida lei.
Qualquer das ofensas previstas no art. 117, entre os incisos I ao VIII e inciso
XIX, gera a pena de advertência do servidor.
Já os incisos IX ao XVI do referido artigo tipificam as condutas que conduzem
à sua demissão. O art. 117 traz nos incisos XVII e XVIII as hipóteses que acarre-
tam a suspensão.
Exercício
43. (TRT – 15ª Região) Ronaldo é servidor público federal incumbido de aten-
dimento ao público numa repartição federal, juntamente com outro servi-
dor, Gilson. Ocorre que Gilson demora demasiadamente nos atendimentos,

obrigando Ronaldo a suprir o restante da demanda. Cansado do compor-
tamento de seu colega, Ronaldo passou a se recusar a atender mais pes-
soas que seu colega, aguardando sentado enquanto Gilson finalizava cada
atendimento. Isso passou a gerar grande acúmulo de pessoas no balcão de
atendimento, situação que acabou chegando ao conhecimento dos supe-
riores dos servidores, ensejando a instauração de procedimento administra-
tivo disciplinar.
Com base no disposto na Lei nº 8.112/90, a conduta de Ronaldo:
a) Está justificada pelo comportamento recíproco dos servidores, cabendo
prévia punição ao servidor Gilson, por ofensa à isonomia.
b) Viola um dos deveres atribuídos aos servidores, que prescreve o atendi-
mento com presteza ao público, passível de responsabilização, observa-
da ampla defesa.
c) Consubstancia-se em uma das proibições impostas aos servidores em
geral, cabendo a imposição de pena de demissão aos dois servidores
mencionados.
d) Configura infração aos deveres e proibições impostos aos servidores,
impondo-se responsabilização ao servidor Ronaldo, prescindindo-se da
observância de prévia ampla defesa em razão do grande número de
testemunhas.
e) Justifica-se caso fique comprovado dolo por parte de Gilson, o que será
objeto de apuração em processo administrativo disciplinar paralelo.
28. Penalidades – Cassação de Aposentadoria –

Destituição de Cargo em Comissão e Função
de Confiança – Suspensão
Na esfera federal, a competência para demitir é do Chefe do Poder Executivo, ou

seja, Presidente da República, Chefe do Poder Legislativo, seja o Presidente da
Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
Em matéria que disser respeito ao Poder Judiciário, a competência para demi-
tir será do chefe do TST, do TRE, e assim por diante. No Ministério Público Federal,
a competência para demitir é do Procurador-Geral da República.
Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, a competência para de-
mitir o servidor é privativa; portanto, admite delegação.
Um servidor público federal que comete ato de improbidade administrativa,

sendo esse ato punível com demissão, poderá, mesmo que já tenha se aposenta-
do, ser punido com a cassação de aposentadoria.
A lei fala que o prazo prescricional para que essa cassação de aposentadoria
ocorra é de cinco anos, a contar a partir do momento que a Administração Públi-
ca tomou conhecimento da ilicitude da irregularidade.
A destituição de cargo em comissão e função de confiança é medida aplicável
àquele servidor que praticar uma falta punível com suspensão ou com demissão
e possui o mesmo prazo prescricional de cinco anos.
Será competente para punir o ocupante de cargo em comissão ou função de
confiança a mesma autoridade que nomeou o servidor, nos termos do art. 141,
IV, da lei.
Sobre a suspensão do servidor, vale frisar que a discricionariedade daquele
que aplica a sanção não ocorre em razão de aplicar ou não a suspensão, mas
no quantum que será atribuído, lembrando que poderá ser de um a noventa
dias.
Qualquer suspensão que superar o período de noventa dias será considerada
arbitrária; a suspensão pode ocorrer por sindicância quando for de um até trinta
dias.
A suspensão por processo administrativo disciplinar (PAD) é aquela que vai de
trinta e um até noventa dias.
Na suspensão, o prazo prescricional é de dois anos; prazo este contabilizado
desde o conhecimento da Administração da prática eivada de ilicitude.
Quanto à competência para suspender, a suspensão originada por sindicância
será dada pelo chefe da repartição, no entanto, sendo a suspensão por PAD será
competente a autoridade imediatamente abaixo daquela que tem competência
para demitir.
29. Advertência e Afastamento Preventivo
Na hipótese de reincidência em advertência, haverá a suspensão do funcioná-

rio, já, no caso de reincidência em suspensão, o servidor não sofrerá nenhuma
penalidade.
Admite-se o cancelamento das anotações no assento funcional do servidor
em razão de advertência ou suspensão.
O prazo para o cancelamento das anotações é de três anos a partir da adver-
tência, isso se o funcionário não cometer nova advertência.
Para o cancelamento das anotações em caso de suspensão, o prazo será de

cinco anos, lembrando que o início da contagem se dá após o seu cumprimento
pelo servidor.
Advertência é a sanção considerada mais leve aplicada em caso de irregulari-
dades tênues praticadas pelo servidor, nos termos do art. 117, I ao VIII, da Lei nº
8.112/1990.
A competência para aplicação da pena de advertência é do chefe da reparti-
ção, sendo esse prazo prescricional e contado em dias, cento e oitenta dias.
O PAD tem duração de sessenta dias, prorrogáveis por mais sessenta dias,
além dos vinte dias para que a autoridade possa julgar.
A decisão formada pela comissão no PAD gera um relatório e, apesar de seu
caráter conclusivo, seu resultado não vinculará a autoridade competente que
pode aplicar a penalidade em sentido contrário, fundamentando suas razões.
A sindicância é presidida pelo chefe da repartição e tem duração de trinta
dias, prorrogáveis por mais trinta, lembrando que esse prazo é peremptório e
pode ser prorrogado.
Vale lembrar que no PAD a prova emprestada pode ser utilizada, incluindo a
prova incluída exclusivamente no processo penal, desde que produzida de forma
lícita, como uma quebra de sigilo telefônico.
O afastamento preventivo não tem caráter sancionatório, configurando me-
ramente uma medida de acautelamento imposta, enquanto as provas sejam co-
lhidas e produzidas com maior facilidade, de forma a evitar tumulto no processo.
O afastamento preventivo tem duração de sessenta dias podendo ser prorro-
gado por igual período, sem possibilidade de aumento.
Durante o afastamento preventivo, a remuneração do servidor é mantida sem
nenhuma espécie de espécie.
Capítulo 9
Contratos Administrativos
1. Disposições Gerais dos Contratos

Administrativos
O contrato administrativo é uma espécie do gênero contrato.

O contrato é o negócio jurídico formado pelo acordo de partes que se obri-
gam reciprocamente a prestações.
Os aspectos para a caracterização dos contratos são: consensualidade; força
obrigatória – pacta sunt servanda; e relatividade – relativo às partes que celebra-
ram o acordo.
Há diferença entre ato administrativo e contrato. No ato, há uma atuação
impositiva, unilateral. Os atos são expedidos com imperatividade.
No contrato, há acordo de vontades para a formação de um vínculo jurídico
que provoca efeitos jurídicos recíprocos, ou seja, desejados por ambas as partes.
É importante não confundir ato negocial com negócio jurídico.
No ato negocial, o particular deseja os efeitos, por isso, procura a Administra-
ção Pública, mas o ato continua sendo unilateral.
O negócio jurídico, no entanto, é bilateral, com as características próprias do
direito público.
O contrato administrativo é regido pelo direito público.
Na grande maioria dos institutos de direito administrativo, o regime jurídico
público estará presente, sendo a teoria geral ou mesmo o direito privado aplicado
só subsidiariamente. Isso se dá porque o direito público tem origem nos institutos
do contencioso administrativo francês, o que confere o regime jurídico adminis-
trativo, com prerrogativas e sujeições.
Nos contratos administrativos, há o regime jurídico administrativo, como as
cláusulas exorbitantes.
Características nos contratos administrativos: exigência de prévio procedimen-

to de licitação; presença de cláusulas exorbitantes (não existentes no direito priva-
do); finalidade de atendimento do interesse público, daí decorre a mutabilidade
(ius variandi); e predomínio do formalismo.
Exercício
44. (Cespe – AGU – 2004) Julgue a assertiva:
A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos
é condição indispensável para sua eficácia, dispensada a publicação apenas
dos instrumentos dos contratos sem ônus para a administração.
2. Natureza Jurídica dos Contratos

Administrativos
Há três correntes doutrinárias sobre a natureza jurídica do contrato administrativo:

1 – a que nega a existência da natureza contratual do contrato administrativo;
2 – a que entende que todo contrato celebrado pela Administração Pública
tem sempre a natureza de contrato administrativo, submetido integralmente ao
regime jurídico;
3 – a majoritária, que admite contratos regidos integralmente pelo direito
público e prevê a possibilidade de contratos regidos pelo direito privado, parcial-
mente derrogados pelo direito público.
A primeira corrente tem os seguintes argumentos:
– não haveria autonomia da vontade, nem para a Administração, nem para
o particular;
– o contrato administrativo não faz lei entre as partes, logo, não haveria
também o pacta sunt servanda;
– se a Administração maneja interesses públicos que impõe em supremacia,
não há igualdade entre as partes.
Objeção à primeira corrente: não é o fato de as cláusulas serem fixadas unila-
teralmente que destitui o avençado da sua natureza contratual.
Atualmente, com a sociedade de massa, há uma situação de que o pressupos-
to de consensualismo existente no século XIX já não existe mais no século XX. Há
uma realidade muito grande hoje com os contratos de adesão.
Ainda, há a liberdade de formação do vínculo. Ninguém é obrigado a partici-
par do contrato administrativo, diferente do ato administrativo que é imperativo.
A Administração contrata se há conveniência e oportunidade, reservas orça-

mentárias respeitando os limites da lei.
A segunda corrente doutrinária defende que todo contrato firmado pela Ad-
ministração seria submetido ao regime integralmente público, com todas suas
prerrogativas e sujeições.
Sempre haveria obediência à competência, à forma, ao procedimento e à
finalidade.
A corrente majoritária traz que a Administração Pública pode celebrar contra-
tos em diferentes regimes: predominantemente público ou não.
Exercício
45. (Cespe – Ibama – 2012) Todo contrato celebrado pela administração pública
será considerado um contrato administrativo.
3. Duração do Contrato Administrativo
Crédito orçamentário é a autorização constante da Lei de Orçamento, para de-

sembolso de quantia.
Pela anualidade, a lei orçamentária é anual (coincide com o ano civil).
O art. 57 da lei contempla quatro exceções:
1 – termo aditivo: que independe da realização de nova licitação: projetos
contemplados no PPA podem ser prorrogados:
– se houver interesse por parte da Administração Pública;
– desde que haja previsão da prorrogação no ato convocatório;
2 – serviços executados de forma contínua:
– por iguais e sucessivos períodos;
– com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Admi-
nistração;
– limitada a sessenta meses;
3 – aluguel de equipamento e utilização de programas de informática: pelo
prazo máximo de 48 meses após o início da vigência do contrato;
4 – Art. 24, IX, XIX, XXVIII e XXXI:
– possibilidade de comprometimento da segurança nacional;
– material padronizado das Forças Armadas, mediante parecer;
– alta complexidade tecnológica e defesa nacional, mediante parecer;

– inovação da pesquisa no ambiente produtivo.
Desde que haja interesse da Administração. Limitados a 120 meses.
Há necessidade de previsão da prorrogação do contrato no ato convocatório?
Só no caso dos projetos contemplados no PPA, porque a exigência está ex-
pressa na lei, para os demais casos não.
Exercício
46. (Esaf – AFC – CGU – 2006) A regra básica relativa à vigência dos contratos
administrativos é:
a) Duração de um ano.
b) Duração de até seis meses.
c) Duração definida em cada edital de licitação.
d) Duração adstrita aos respectivos créditos orçamentários.
e) Duração de até 24 meses.
4. Cláusulas Exorbitantes do Contrato

Administrativo
Cláusulas exorbitantes são prerrogativas da Administração Pública.

Celso Antônio Bandeira de Mello, quando fala em poderes, enfatiza que são
instrumentais (poderes/deveres) ao cumprimento das finalidades públicas.
Eixo do contrato: deslocado da simples harmonia para a realização de inte-
resses públicos.
Quando o Estado maneja os contratos administrativos, ele tem que ter em
vista a concepção de interesses públicos, fundamentando o implemento das cláu-
sulas exorbitantes.
Exorbitantes – origem na jurisprudência do contencioso administrativo francês.
São cláusulas que seriam consideradas incomuns se apostas em contratos de
direito privado.
Não são cláusulas leoninas.
As cláusulas leoninas atribuem injustificadamente vantagens a uma das par-
tes. Exemplo: lucros abusivos, isenções de responsabilidade.
A cláusula exorbitante não é considerada leonina porque faz parte do contra-
to administrativo e não o desequilibra.
A comutatividade não desaparece diante do manejo de cláusulas exorbi-

tantes.
São cláusulas exorbitantes previstas no art. 58:
– modificar o contrato unilateralmente, para melhor adequação às finalidades
de interesse público, respeitados os direitos do contratado;
– rescindir o contrato, unilateralmente, nos casos especificados em lei;
– fiscalizar a execução do contrato;
– ampliar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
– ocupar provisoriamente bens, pessoal e serviços, no caso de serviços es-
senciais.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, também, são exemplos de cláusulas
exorbitantes:
– exigência de garantia;
– restrições ao uso da exceptio non adimpleti contractus (exceção do contra-
to não cumprido).
Há exigência de garantia em três modalidades:
– caução em dinheiro ou títulos da dívida pública;
– seguro-garantia;
– fiança bancária.
O contratado opta pela modalidade.
O valor da garantia é:
– Regra geral: 5% do valor do contrato (art. 56, § 2º).
Exercício
47. (Esaf – PFN – 2004) O regime jurídico dos contratos administrativos confere
à Administração, em relação a eles, diversas prerrogativas, entre as quais
não se inclui:
a) Fiscalizar-lhes a execução.
b) Aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste.
c) Rescindi-los unilateralmente, nos casos especificados em lei.
d) Alterar unilateralmente as cláusulas econômico-financeiras e monetá-
rias dos contratos administrativos.
e) Modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de
interesse público, respeitados os direitos do contratado.
5. Alteração Unilateral do Contrato

Administrativo
A primeira cláusula exorbitante prevista no art. 58 consiste na prerrogativa de:
I – modificar os contratos administrativos unilateralmente:
II – para melhor adequação às finalidades de interesse público;
III – respeitados os direitos do contratado.
O direito do contratado observa os limites legais de alteração e, sobretudo ao
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro que é rompido pela alteração.
Previsão legal:
A alteração unilateral se dá com base no interesse público e, para tanto, deve
haver uma justificativa plausível.
É importante existir motivação, e também superveniência de motivo justificador.
Hipóteses legais de alteração unilateral, contidas no art. 61, I, da Lei nº
8.666/1993:
– qualitativa: da alínea “a” que envolve modificação do projeto ou das es-
pecificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
– quantitativa: da alínea “b”, compreendendo modificação do valor contra-
tual, em decorrência de acréscimo ou diminuição da quantidade de seu
objeto, nos limites previstos na lei.
Sobre a qualitativa, segundo Marçal Justen Filho:
“Eventos supervenientes – descoberta científica; Sujeições imprevistas (do
direito francês) – situações preexistentes, mas desconhecidas, cuja revelação se
verifica apenas no momento da execução do contrato. Exemplo: falha geológica
que impede a implantação de obra tal qual avençado.”
As modificações obedecem aos seguintes limites (art. 65, § 1º, da Lei nº
8.666/1993):
– 25% de acréscimo ou supressão do valor do contrato em obras, serviços e
compras;
– 50% de acréscimo ao valor do contrato em reforma de edifício ou equipa-
mento.
Art. 65, § 4º, da Lei. Na supressão: se o contatado já houver adquirido mate-
riais e posto no local dos trabalhos, eles deverão ser pagos pela Administração,
pelos custos de aquisição comprovados e corrigidos monetariamente.
Todos os danos decorrentes da supressão podem ser indenizados, desde que
comprovados.
6. Rescisão Unilateral do Contrato

Administrativo
Há possibilidade de a Administração rescindir unilateralmente, nos casos especi-
ficados em lei.
Ela deve ser formalmente motivada, sendo assegurados o contraditório e a
ampla defesa.
A rescisão ocorre por ato escrito, diante dos seguintes motivos:
– associados ao particular;
– por caso fortuito ou força maior;
– por fato atribuído à Administração.
Os motivos associados ao particular estão previstos nos incisos de I a XI e XVIII
do art. 78 da Lei. Eis-los:
– não cumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais, es-
pecificações, projetos e prazos;
– lentidão no cumprimento, levando a Administração a comprovar a impos-
sibilidade de conclusão do avençado nos prazos estipulados;
– atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;
– paralisação sem justa causa ou prévia comunicação à Administração.
Também a subcontratação, associação a outrem, cessão, transferência, fusão,
cisão ou incorporação não admitidas no edital e no contrato.
Diante de motivos associados ao particular, uma vez comprovados prejuízos,
a Administração pode:
– assumir imediatamente o objeto do contrato;
– ocupar e utilizar o local, instalações, equipamentos, material e pessoal
empregados, necessários à continuidade do contrato, desde que o ato seja
precedido de autorização expressa de Ministro ou Secretário;
– executar a garantia contratual;
– reter créditos até o limite dos prejuízos causados.
Também a Administração pode rescindir unilateralmente diante de caso for-
tuito ou força maior:
– regularmente comprovada;
– impeditiva da execução.
Será hipótese chamada de inexecução sem culpa.
A rescisão unilateral é prerrogativa direcionada à Administração, não ao con-
tratado. Mas pode ocorrer que a rescisão se dê por fato da Administração:
– supressão da execução por ordem escrita da Administração por prazo

maior do que 120 dias, salvo em caso de calamidade pública, grave per-
turbação da ordem ou guerra, ou por repetidas suspensões que totalizem
o mesmo prazo;
– atraso superior a 90 dias, sendo possível em vez da rescisão que o particu-
lar opte pela suspensão, até a normalização;
– não liberação de área, local ou objeto para execução de outro serviço ou
fornecimento nos prazos contratuais.
7. Processo de Fiscalização do Contrato –

Cláusula Exorbitante
A finalidade dessa fiscalização é a consecução dos interesses públicos.
A fiscalização não exclui ou reduz a responsabilidade pelos danos causados.
O representante deve anotar as ocorrências em registro próprio de todas as
ocorrências e determinar o que for necessário à regularização de faltas e defeitos.
O contratado deve manter preposto aceito pela Administração, no local da
obra ou serviço para representá-lo na execução do contrato.
O preposto deve receber as comunicações e notificações.
O desatendimento das determinações regulares da autoridade designada
constitui motivo para rescisão do contrato.
Discussão jurídica do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 – A inadimplência do
contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais ou comerciais, não
transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento. Mas há
o conteúdo da Súmula nº 331 do TST, V:
“V – Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respon-
dem subsidiariamente, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento
das obrigações da Lei nº 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do
cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como
empregadora.”
A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obriga-
ções trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
Houve uma solução conciliatória, na linha da ADC nº 16, que declarou que o
art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 é constitucional.
A análise é casuística: deve-se analisar em cada caso a conduta do ente públi-
co. Se a Administração não cumpriu com seu dever de fiscalização, caso em que
se configura a omissão culposa (culpa in vigilando) e houver ofensa ao trabalho,
como direito social indisponível, pode se configurar a responsabilidade subsidiária.
8. Aplicação de Penalidades – Cláusula

Exorbitante
A aplicação da penalidade está prevista genericamente no art. 58, IV, da Lei nº

8.666/1993 e de modo específico no art. 87.
A sanção se dá nas hipóteses de inexecução total ou parcial.
Sempre deverá ser respeitado o devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF).
Devem ser garantidos o contraditório e a ampla defesa.
A inexecução também pode dar ensejo à rescisão do contrato.
Modalidades de sanção, contidas no art. 87.
– advertência;
– multa;
– suspensão temporária de participação em licitação;
– declaração de inidoneidade para licitar.
Diante dessa gradação, há um regramento de aplicação de sanção.
Advertência, suspensão e declaração de inidoneidade não são cumuláveis en-
tre si. Só se permite aplicar uma delas cumulada com a multa.
Se a multa for superior ao valor da garantia prestada, perde-se a garantia e o
contratado deve responder pela diferença:
– a qual será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Ad-
ministração;
– cobrança judicial.
A multa deve estar prevista no instrumento convocatório e no contrato.
Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contra-
tar com a Administração, têm prazo máximo de dois anos.
Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração
Pública.
Recursos:
– 5 dias úteis da intimação do ato: advertência, suspensão temporária e
multa (art. 109, “f”);
– 10 dias úteis da intimação do ato: para pedido de reconsideração ende-
reçado a Ministro de Estado ou a Secretário Estadual ou Municipal (art.
109, III).
A suspensão temporária e a inidoneidade poderão ser aplicadas às empresas
ou aos profissionais que, em razão dos contratos regidos pela Lei nº 8.666/1993:
– tenham sofrido condenação definitiva por praticarem, por meios dolosos,

fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos;
– tenham participado de atos ilícitos visando a frustrar os objetivos da
licitação;
– demonstrem não possuir idoneidade para contratar com a Administração
em virtude de atos ilícitos praticados.
Discussão: abrangência das sanções – de suspensão e inidoneidade.
A Lei de Licitações se utiliza do vocábulo Administração para a suspensão
temporária e Administração Pública para a declaração de inidoneidade.
O problema técnico é que a Lei de Licitação traz conceito de Administração e
de Administração Pública.
Existem definições presentes na própria lei que contemplam conceitos dife-
rentes para o vocábulo, art. 6º:
“XI – Administração Pública – a administração direta e indireta da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades
com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das
fundações por ele instituídas ou mantidas;
XII – Administração – órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a
Administração Pública opera e atua concretamente.”
9. Ocupação Provisória – Cláusula Exorbitante
Ocupação provisória é uma cláusula exorbitante disciplinada na Lei de Licitações

e Contratos.
Na prática, causa inúmeras controvérsias, mas os concursos continuam de-
mandando nas provas, tal qual prevista na lei.
A ocupação provisória de bens, pessoal e serviços aplica-se para os casos de
serviços essenciais, previsto no art. 58, V, em duas hipóteses:
– acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado;
– na rescisão do contrato administrativo.
Apesar de alguns concursos solicitarem a letra da lei, não se pode deixar de
ressaltar as polêmicas sobretudo acerca da ocupação provisória para acautelar
apuração administrativa de faltas contratuais.
Para Marçal Justen Filho, esta hipótese é inconstitucional.
Sua argumentação é que essa hipótese viola o devido processo legal. Nin-
guém será privado da liberdade e dos bens sem o devido processo legal.
Este também tem sentido substantivo: geralmente, associado à razoabilidade

das medidas estatais.
Razoabilidade, geralmente, no Direito Administrativo, é associada à propor-
cionalidade.
Discussão maior – hermenêutica constitucional (dizem que razoabilidade: de-
vido processo legal substantivo; e proporcionalidade: subitens desdobrados na
Alemanha).
Segundo Jellinek:
“não se abatem pardais com canhões.”
Deve haver proporcionalidade no emprego da medida adequada. As medidas
aplicadas pela Administração Pública devem ser:
– adequadas;
– necessárias ou exigíveis (Súmula nº 70/STF: inadmissível a interdição de
estabelecimento como meio coercitivo para a cobrança de tributo);
– proporcionais em sentido estrito.
No caso da ocupação temporária: passa de certa forma no juízo de adequa-
ção, mas, no juízo de necessidade, há dúvidas.
Existem outros meios igualmente eficazes e menos violadores da liberdade:
Exemplo: fiscalização por representante para evitar que o particular oculte even-
tuais falhas.
10. Formalização dos Contratos

Diferentemente do processo administrativo, em que vigora o formalismo modera-
do ou mitigado, no contrato administrativo, há o formalismo.
Objetivos: transparência e controle da Administração.
O contrato se submete a um formalismo maior. Contratos e aditamentos são
lavrados por escrito nas repartições interessadas, exceto nos casos de direito real
sobre imóveis que deve ser lavrado no cartório de notas.
A minuta do futuro contrato integra instrumento convocatório da licitação.
A Administração deve manter arquivo cronológico dos contratos celebrados.
A formalização do contrato é materializada em:
– instrumento de contrato: obrigatório para concorrência, tomada de preços
e nas contratações diretas com preços elevados e médios;
– carta-contrato;
– nota de empenho de despesa;
– autorização de compra;
– ordem de execução de serviço.
São de presença obrigatória:
– o nome das partes e seus representantes;
– a finalidade;
– o ato que autorizou a sua lavratura;
– o número do processo de licitação, da dispensa ou da inexigibilidade;
– a sujeição dos contratantes às normas da Lei de Licitações e Contratos e às
cláusulas contratuais estabelecidas.
São cláusulas necessárias que devem constar do contrato, conforme dispõe
o art. 55:
– objeto e seus elementos característicos;
– regime de execução e forma de fornecimento;
– preço e condições de pagamento (reajuste/atualização monetária);
– prazos de início de execução, conclusão e entrega;
– o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação de classificação
funcional programática e da categoria econômica;
– as garantias, quando exigidas;
– direitos e responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores
das multas;
– casos de rescisão;
– direitos da Administração em caso de rescisão contratual;
– condições de importação, data e taxa de câmbio, se for o caso;
– vinculação ao instrumento convocatório ou ao termo que autorizou a con-
tratação direta e também a proposta vencedora;
– legislação aplicável à execução e aos casos de omissão;
– obrigação de o contratado manter, durante a execução, em compatibilida-
de com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação
e qualificação exigidas no edital.
11. Alteração dos Contratos

O contrato administrativo pode sofrer alteração em decorrência de áleas. Significa
dizer que acontecimentos futuros e não previstos podem afetar a economia do con-
trato, gerando sua revisão e, até mesmo, dependendo do caso concreto, sua rescisão.
O termo álea deriva do latim e quer dizer sorte ou risco, a celebração de todo
contrato administrativo sempre envolve riscos com consequências distintas. As
áleas dividem-se em ordinária e extraordinária.
As áleas ordinárias são aquelas comuns a todo negócio e, como regra, este
tipo de risco correrá por conta do empresário. Áleas extraordinárias são as cir-
cunstâncias que não podem ser previstas, acarretando excessiva onerosidade ao
contrato, gerando maior repercussão jurídica.
As áleas administrativas surgem mediante a atuação direta ou indireta da Ad-
ministração Pública, acarretando alteração unilateral do contrato (fato da Admi-
nistração ou fato do príncipe).
As áleas econômicas decorrem de fatores externos e alheios à vontade das
partes, ensejando aplicação da teoria da imprevisão.
O fato de a Administração Pública ter amparo na Lei de Licitações (8.666/1993),
permitindo atrasos por parte da Administração, sendo o particular obrigado a to-
lerar o evento, não enseja oposição da exceção do contrato não cumprido por
parte deste.
O fato do príncipe é provocado por uma medida genérica da Administração,
que repercute reflexamente no contrato, embora a determinação estatal seja im-
previsível, onera substancialmente sua execução.
A teoria da imprevisão decorre da cláusula rebus sic stantibus, tendo sua ori-
gem no direito canônico, utilizada em contrato de trato sucessivo.
Exercício
48. (Magistratura – AL – 2008) Medidas de ordem geral não relacionadas dire-
tamente com o contrato, mas que nele repercutem, provocando equilíbrio
econômico-financeiro em detrimento do contratado, são institutos aplica-
dos aos contratos administrativos definidos como:
a) Fato da administração.
b) Força maior.
c) Caso fortuito.
d) Exceptio non adimpleti contractus.
e) Fato do príncipe.
12. Execução dos Contratos Administrativos

O reajuste é o ajuste do valor dos pagamentos em função do índice de custo dos
insumos, logo, esse índice de reajuste é formalizado no contrato de forma distin-
ta, em razão de oscilações do mercado, como o aumento do cimento.
A repactuação tem por objetivo substituir o reajuste de preços, extinguindo

a indexação absoluta dos preços, característica inerente ao reajuste de valores,
aplicável somente aos contratos de serviços contínuos que forem objeto de reno-
vação (Lei nº 8.666/1993, art. 57, II).
Segundo a Lei de Licitações, além de reajuste, realizam-se por meio de sim-
ples Apostila (Lei nº 8.666/1993, art. 65, § 8º) atualizações, compensações ou
penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento previstas no
contrato, empenho de dotações suplementares até o limite do valor corrigido.
Quanto à regra de cumprimento dos contratos administrativos, o art. 66 da
mesma lei informa que o contrato deverá ser executado fielmente pelas partes,
de acordo com cláusulas avençadas e as normas estipuladas em lei, respondendo
cada uma pelas consequências de sua inexecução.
Temos no art. 69 a previsão para hipóteses de vícios, defeitos ou incorreções
no objeto do contrato, resultantes da execução ou de materiais empregados,
lembrando que essas correções sempre ocorrerão às expensas do contratado.
Também correm por conta do contratado os ensaios, testes e demais provas
exigidos por normas técnicas oficiais para a boa execução do objeto, salvo as
disposições em contrário constantes do edital, do convite ou de ato normativo.
O art. 73 da Lei nº 8.666, inciso I, estabelece a regra para o recebimento do
objeto do contrato, na sua forma provisória e definitiva.
Quanto ao art. 76 da referida lei, a Administração rejeitará no todo ou em
parte obra, serviço ou fornecimento executado em desacordo com o contrato.
Com relação à formalização e execução dos contratos administrativos, é inte-
ressante trabalhar os conceitos ora apresentados, pois essas minúcias podem ser
demandadas em provas.
13. Rescisão dos Contratos

Motivos como o não cumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas
contratuais, lentidão que comprove a impossibilidade de conclusão, fusão, cisão
ou incorporação não admitidas no edital e desatendimento das determinações
regulares da autoridade fiscalizadora são causas de rescisão.
Além dessas hipóteses, temos, ainda, o cometimento reiterado de faltas na
execução do contrato, decretação de falência ou instauração de insolvência civil,
dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado.
Uma hipótese que merece destaque é a disposta no inciso XI do art. 78 da Lei
nº 8.666, que se refere à alteração social ou à modificação da finalidade ou da
estrutura da empresa, que prejudique a execução do contrato.
Temos ainda as razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhe-

cimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera adminis-
trativa a que está subordinado o contratante, a supressão, por parte da Adminis-
tração, de obras, serviços ou compras, que acarretem modificação do valor inicial
do contrato além do limite permitido.
Vale lembrar que a suspensão da execução do contrato administrativo ocorre
por ordem escrita da Administração, por prazo superior a cento e vinte dias (fato
da Administração).
Pode ainda ocorrer o atraso superior a noventa dias dos pagamentos devidos
pela Administração, ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente
comprovada, impeditiva da execução do contrato.
As rescisões podem ser determinadas por ato unilateral e escrita da Adminis-
tração, amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo de
licitação, desde que haja conveniência para a Administração e judicial nos termos
da legislação.
Tanto a rescisão administrativa quanto a amigável deverá ser precedida de
autorização escrita e fundamentada e da autoridade competente. Havendo im-
pedimento, paralisação ou sustação do contrato, o cronograma de execução será
prorrogado automaticamente por igual tempo.
Em não havendo culpa do contratado, a consequência da rescisão pode gerar
devolução da garantia, pagamentos devidos pela execução, até o dia da rescisão,
pagamento do custo de desmobilização, além do ressarcimento pelos prejuízos
regularmente comprovados que houver sofrido.
14. Contratos de Serviço e Fornecimento

Os contratos em espécie a seguir analisados são os contratos de serviço e os con-
tratos de fornecimento.
Conforme entendimento de Hely Lopes Meirelles, o contrato de serviço é de-
finido como ajuste administrativo, tendo por objeto uma atividade prestada à Ad-
ministração, para atendimento de suas necessidades ou de seus administrados.
Essas atividades são das mais variadas, desde o trabalho braçal, até o trabalho
artístico ou da técnica do profissional especializado.
Importante destacar que o contrato de serviço não se confunde com contrato
de mão de obra, pois essa hipótese não é admitida, pois burlaria a regra do con-
curso público (CF/1988, art. 37, II).
Os contratos de serviço diferenciam-se quanto aos serviços comuns (pregão),
aos serviços técnicos profissionais (Lei nº 8.666/1993, art. 13) e aos trabalhos
artísticos (escultor).
Nos contratos de fornecimento, a Administração adquire bens móveis e semo-

ventes necessários à execução de obras ou serviços.
Essa modalidade contratual assemelha-se a uma compra e venda no direito
privado, porém, sujeitando-se ao regime de direito público, como regra, median-
te licitação e cláusulas exorbitantes.
Os contratos de fornecimento possuem três modalidades: o parcelado, o con-
tínuo e o integral.
Vale destacar que a Lei de Licitações por seu caráter extremamente tecnicista
demanda a compreensão atenta desses termos próprios.
Exercício
49. (Cespe – Depen – 2013) A contratação de profissional do setor artístico,
consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública, poderá ser
feita com dispensa de prévio procedimento licitatório.
15. Contratos de Obra Pública
A Lei de Licitações define obra como toda construção, reforma, fabricação, recu-
peração ou ampliação, que será realizada por execução direta ou indireta, pela
Administração ou seus delegados (art. 6º, I).
Construção é a conjugação de materiais e atividades empregados na execu-
ção de um projeto de engenharia. Reforma é toda obra visando à melhoria nas
construções, sem o aumento de área ou capacidade. Ampliação é a obra de au-
mento na área ou na capacidade da construção.
Outra classificação relevante, trazida por Hely Lopes Meirelles, refere-se ao
equipamento urbano (ruas, praças, calçadas, redes de energia elétrica) e ao equi-
pamento administrativo (aparelhamentos para o serviço administrativo em geral).
Nesse mesmo sentido, temos, ainda, os empreendimentos de utilidade pú-
blica (ferrovias, aeroportos, rodovias) e os edifícios públicos (sedes de governo,
repartições públicas, presídios).
Existem aspectos que diferenciam obra do serviço, enquanto o serviço des-
tina-se a uma atividade em si, a obra tem como peculiaridade, o emprego dos
materiais com uma técnica adequada.
A empreitada é o tipo de contrato em que a Administração comete ao particu-
lar a execução da obra por sua conta e risco, mediante remuneração previamente
ajustada.
A doutrina classifica a empreitada como de lavor, hipótese em que abrange só a

obra e mista, quando além da realização da obra, o empreiteiro fornecer o material.
Quanto à remuneração, a empreitada pode ser por preço global, sendo o pre-
ço certo, estabelecido previamente para a totalidade da obra, por preço unitário,
aquele que será certo de unidades determinadas e por preço integral, conhecido
também como turn key.
No tocante à responsabilidade do empreiteiro, não há subordinação deste em
relação à Administração, no entanto, o Estado responderá objetivamente se a
execução da obra ou serviço causar dano a terceiro.
Nessa hipótese, é assegurado à Administração o direito de regresso em face
do empreiteiro, se constatada a culpa deste.
Utiliza-se contrato de tarefa para contratar mão de obra em casos de pe-
quenos trabalhos por prazo certo, com ou sem fornecimento de material, e há
necessidade de licitação, em decorrência de seu pequeno valor.
16. Contratos de Concessão, Permissão e

Autorização
Dentre as espécies dos contratos ora estudados temos: concessão, permissão e

autorização de uso de bem público, concessão de obra pública e concessão, per-
missão de serviços públicos.
A Lei nº 11.079/2004 originou a PPP que possui natureza jurídica de conces-
são, dentre as quais temos: a concessão patrocinada e a concessão administrativa.
A concessão de uso de bem público divide-se em: autorização, permissão e
concessão.
A concessão de obra pública é o tipo de contrato pelo qual a Administração
transfere ao particular por prazo determinado a execução de obra pública, a fim
de que seja realizada por sua conta e risco, possui previsão na Lei nº 8.987/1995
e exige licitação na modalidade concorrência.
A concessão na modalidade concorrência é a que a pessoa jurídica ou con-
sórcio de empresas, que demonstre capacidade de desempenho, por sua conta
e risco, corre por prazo determinado, e pode ser mais longo do que o prazo do
contrato administrativo.
A permissão de serviço público ocorre por delegação, a título precário, me-
diante licitação, admitindo-se pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade
para o desempenho e a partir da prestação de serviços públicos, feitas pelo poder
concedente.
A concessão de serviços públicos é feita à pessoa jurídica ou consórcio de

empresas, adotando licitação na modalidade concorrência, o que difere da per-
missão de serviços públicos, pois é feita à pessoa física ou jurídica, admitindo-se
outras modalidades de licitação.
Exercício
50. (TRT – Analista – 2013) Não dispondo de recursos financeiros, o Poder Pú-
blico pretende delegar a execução material de serviço público de sua titu-
laridade a particular para que ele possa explorá-lo e dele se remunerar. De
acordo com o ordenamento jurídico vigente, o Poder Público pode:
a) Firmar contrato de concessão de serviço público precedido de licitação.
b) Outorgar a titularidade do serviço público por meio de ato normativo,
precedido de licitação.
c) Editar decreto transferindo a concessão do serviço público aos particu-
lares, independentemente de licitação.
d) Celebrar convênio de trespasse da exploração do serviço público, prece-
dido de licitação.
e) Celebrar contrato de permissão de serviço público, declarando-se pré-
via inexigibilidade de licitação.
17. Contratos de Gestão
Contrato de Gestão é um instrumento relativamente recente, modelo copiado do

direito estrangeiro, apresentando alguns problemas de adaptação.
Esse tipo de contrato tem sua origem no modelo gerencial, proposto no Brasil,
a partir do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado.
O Plano Diretor teve por objetivo substituir a administração burocrática, por
um modelo mais flexível, por um modelo gerencial.
A principal característica do contrato de gestão é garantir maior autonomia
aos administradores públicos.
A proposta do modelo gerencial e do Plano Diretor trouxe inspiração para a
criação da Emenda Constitucional nº 19/1998, emenda de suma importância por
ter transformado e criado alguns institutos no Direito Administrativo, entre eles,
o contrato de gestão.
O contrato de gestão tem previsão no art. 37, § 8º, da Constituição Federal,
revelando sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e en-
tidades da administração direta e indireta, podendo ser ampliada mediante con-

trato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por
objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade.
Importante destacar que caberá à lei dispor sobre o prazo de duração do con-
trato, os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidades do dirigente e a remuneração do pessoal.
Dessa modalidade de contrato, surgem alguns problemas jurídicos e de ordem
prática, pautadas nas exigências do regime jurídico administrativo para ampliação
dos entes, como parâmetros constitucionais de remuneração.
Alguns tipos de contrato de gestão lograram êxito na prática: o contrato de
gestão firmado com Organizações Sociais e o contrato de qualificação de agência
executiva com a celebração do contrato de gestão. (Não confundir agência exe-
cutiva com agência reguladora.)
As organizações Sociais (OS) são pessoas jurídicas de direito privado sem fins
lucrativos, integram o setor público não estatal, celebrando contrato de gestão,
instrumento mediante o qual as OS vincula-se juridicamente à administração.
As agências executivas são autarquias e fundações que recebem tal qualifica-
ção, celebrando contrato de gestão com o Ministério Supervisor.
18. Contratos de Consórcio
Os contratos de consórcio possuem previsão legal no art. 241 da Constituição

Federal. Têm como característica a gestão associada de serviços públicos, bem
como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essen-
ciais à continuidade dos serviços transferidos.
Os convênios são as parcerias realizadas tanto no âmbito do Poder Público,
quanto de outras entidades, como nas entidades do terceiro setor.
Os convênios têm por base interesses recíprocos, resultado comum, com mú-
tua colaboração; por exemplo, um convênio que pode ocorrer entre a USP e a
Fapesp.
Havendo repasse de dinheiro público, mantém a natureza de dinheiro público,
sujeitando-se o executor do convênio ao controle financeiro e orçamentário pelo
Tribunal de Contas.
O termo de cooperação é o instrumento pelo qual a transferência de crédito
é ajustada entre órgãos de entes distintos.
O contrato de repasse é o instrumento que viabiliza a transferência por insti-
tuição ou agente financeiro público.
Antes, o consórcio era um ajuste de vontade firmado entre entidades estatais

do mesmo nível ou entre entes de Administração Indireta da mesma espécie.
Na nova lei de Consórcio Público, admite-se consórcio com entes de diversos
níveis, sendo que a União somente pode participar de consórcios públicos em
que façam parte também os Estados em cujos territórios se situem os Municípios
consorciados.
Entende-se por consórcio público toda pessoa jurídica formada exclusivamen-
te por entes da Federação, na forma da lei, para estabelecer relações de coopera-
ção federativa, inclusive para realização de objetos de interesse comum.
Constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito
público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem
fins econômicos.
A associação pública será uma autarquia multifederada, integrante da Admi-
nistração Indireta de todos os entes da Federação consorciados, exigida a vigência
das leis de ratificação do protocolo de intenções, tem prerrogativas de promover
desapropriações, instituir servidões.
Capítulo 10
Licitação
1. Introdução à Licitação
O primeiro ponto a ser observado é que a licitação é um dever do Estado.

A base constitucional que aborda o tema aqui estudado é o art. 37, XXI, da
Carta Magna.
Importante esclarecer que o Estado tem o dever de licitar, porém, este dever
não é absoluto, pois traz como exceção as chamadas contratações diretas.
Ademais, cumpre salientar que, quando o Poder Público deseja uma conces-
são ou uma permissão de serviço público, obrigatoriamente deverá licitar.
Em relação às finalidades da licitação, o art. 3º do diploma legal supramencio-
nado destaca três importantes fins, contendo a seguinte redação:
“Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitu-
cional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e
a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada
em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoali-
dade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa,
da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que
lhes são correlatos.”
Nota-se que a primeira finalidade observada é a busca pela proposta mais
vantajosa ao Estado.
O segundo escopo é a isonomia, ou seja, o tratamento isonômico atribuído
aos licitantes.
Finalmente, a terceira finalidade é que a licitação promova o desenvolvimento
sustentável.
2. Princípio da Isonomia – Princípio da

Competitividade – Princípio da Vinculação ao
Instrumento Convocatório – Princípio do
Julgamento Objetivo – Princípio da Indistinção
Nesta unidade, serão estudados os princípios específicos da licitação.

O Princípio da Isonomia traz a ideia de tratamento igualitário aos licitantes.
Neste sentido, não é permitida discriminação ou exigências absurdas ou que, de
alguma forma, façam com que o campo da competitividade seja restrito.
O Princípio da Competitividade, por sua vez, traz a ideia de vedação de exi-
gências descabidas, desproporcionais ou que comprometam o caráter competi-
tivo da licitação.
Quanto ao Princípio da Vinculação ao Instrumento Licitatório, é importante
observar que o edital é a Lei da Licitação.
Já o Princípio do Julgamento Objetivo traz a ideia de respeito à lei, de respeito
ao edital, não havendo margem para o julgamento subjetivo na licitação.
Finalmente, o Princípio da Indistinção dispõe que existe uma vedação de pre-
ferência quanto à naturalidade, à sede de domicílio, dentre outros aspectos.
Exercícios
51. (Cespe – 2013 – DPE-DF – Defensor Público) Julgue o item que se segue,
relativo à licitação e ajustes administrativos:
Nos termos da Lei nº 8.666/1993, a realização do procedimento licitatório
serve-se de três finalidades fundamentais: a busca da proposta mais vanta-
josa, o oferecimento de igualdade de oportunidade a todos os interessados
e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável.
52. (FCC – 2014 – TRT – 19ª Região (AL) – Técnico Judiciário) O Governo Fede-
ral, ao instituir a Política Nacional de Resíduos Sólidos, incluiu, entre seus
objetivos, a prioridade nas aquisições e contratações governamentais, para:
(a) produtos reciclados e recicláveis; (b) bens, serviços e obras que conside-
rem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente
sustentáveis. O tema em questão está associado ao seguinte princípio rela-
tivo às licitações públicas:
a) Adjudicação compulsória.
b) Licitação sustentável.
c) Julgamento objetivo.
d) Ampla defesa.
e) Vinculação ao instrumento convocatório.
3. Princípio do Sigilo das Propostas – Princípio

da Vedação à Oferta de Vantagens –
Princípio da Adjudicação Compulsória
Dando continuidade ao estudo dos princípios específicos da licitação, é impor-

tante destacar o Princípio do Sigilo das Propostas. Isso porque a licitação é uma
competição e, assim, deve ser promovida de tal forma.
Faz-se necessário esclarecer que a licitação é um procedimento público, não
devendo tal fato ser confundido com o princípio acima referido.
O Princípio da Vedação à Oferta de Vantagens traz a ideia de que as ofertas
devem ser individualizadas, devem ser determinadas. Neste sentido, uma propos-
ta não se confunde com a outra, ou seja, não se pode vincular uma proposta à
proposta do outro concorrente.
O Princípio da Adjudicação Compulsória, por sua vez, dispõe que ao vencedor
da licitação deve ser entregue o objeto licitado. No entanto, é necessário esclare-
cer que o vencedor da licitação possui uma expectativa de direito.
Exercício
53. (Cespe – 2013 – TRT – 17ª Região (ES) – Técnico Judiciário) Com relação aos
princípios e à inexigibilidade de licitação, julgue o próximo item:
Em atenção ao princípio da publicidade, as licitações não podem ser sigilo-
sas, sendo públicos e acessíveis os atos de seu procedimento, com exceção
do conteúdo das propostas, que devem permanecer em sigilo até a respec-
tiva abertura.
4. Tipos de Licitação – Modalidade Menor Preço
Conforme estudado anteriormente, em regra, não há direito líquido e certo a

contratar com a Administração Pública, mas, sim, expectativa de direito (ao ven-
cedor da licitação).
Por outro lado, caso a Administração Pública manifeste seu desejo de contra-
tar, deverá ser com o vencedor da licitação.
É importante observar a redação do art. 3º da Lei nº 8.666/1993 e seus
parágrafos.
Outro ponto a ser destacado é o fato de que a natureza jurídica do procedi-
mento licitatório é justamente procedimento, ou seja, a licitação não é um pro-
cesso administrativo, mas, sim, um procedimento administrativo.
Passa-se ao estudo dos critérios para que seja feita uma licitação, quais sejam:
menor preço, melhor técnica, técnica e preço, maior lance/maior oferta.
Importante observar que o menor preço não é absoluto, sendo instituído no
edital.
Neste sentido, o menor preço é estabelecido por aquilo que diz respeito ao
preço crível, ao preço de mercado.
5. Modalidades Melhor Técnica – Técnica e Preço

– Maior Lance e Maior Oferta – Critérios de
Desempate
Inicialmente, observa-se que a modalidade que se utiliza sempre do menor preço

é o pregão.
Ainda, a Administração Pública pode, para um serviço de intelectualidade do-
minante, desejar a melhor técnica. Neste tipo de licitação, a Administração limita
os gastos e verifica qual licitante, de acordo com este teto, atingirá o resultado
pretendido.
Já, no tipo denominado técnica e preço, é preciso analisar o preço ofertado e
também a tecnologia disponível.
Destaca-se que quando se trabalha com bens e serviços de informática, o tipo
obrigatório é técnica e preço.
Já o tipo denominado maior lance/maior oferta deve ser utilizado pelo leilão.
Faz-se necessário ressaltar que o art. 45 da Lei nº 8.666/1993 traz os tipos de
licitação.
Ademais, o § 2º do artigo acima referido dispõe acerca da situação em que há
empate entre os licitantes.
Sobre o desempate, é necessário ressalvar o disposto no art. 3º, § 2º, pois se
trata de critérios que devem ser obedecidos de forma sucessiva.
Assim, em igualdade de condições, como critério de desempate, será assegu-

rada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços: produzidos no País; pro-
duzidos ou prestados por empresas brasileiras; e produzidos ou prestados por
empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País.
Desta forma, caso o empate persistir, utilizar-se-á do sorteio, conforme se
verifica do disposto no art. 45.
6. Aptos e Inaptos a Licitar
Primeiramente, observa-se que ainda que o tipo de licitação seja melhor técnica
ou técnica e preço, não se pode adotar um julgamento subjetivo.
Outro ponto a ser destacado é que as Organizações Sociais não são obrigadas
a licitar, nos termos do art. 24, XXIV, da Lei nº 8.666/1993.
Quanto às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, a posição pre-
ponderante é a de que se aplica aquilo que é válido para as Organizações Sociais.
Ademais, o Sistema “S” é mantido por conta de repasses de contribuições e,
portanto, são obrigados a licitar.
Os Conselhos de Classe, por sua vez, são obrigados a licitar. No entanto,
ressalta-se que a OAB não pertence ao Estado e, assim, não está obrigada a licitar.
As Empresas Estatais que prestem serviços públicos devem licitar.
Aquelas que explorem atividade econômica, se forem contratar para ativi-
dade-fim, estarão concorrendo com os particulares e, portanto, impor dever de
licitar significaria criar um ônus. Desta forma, não há dever de licitar.
Por outro lado, se estas empresas forem contratar para atividade-meio, será
necessário licitar.
7. Modalidade Concorrência
Inicialmente, concorrência é a modalidade mais rigorosa, em que o rito é mais

burocrático.
Ainda, trata-se da modalidade utilizada para contratações de grandes vultos,
de grandes valores, de grande importância monetária.
O conceito desta modalidade vem previsto no art. 22 da Lei nº 8.666/1993.
Para bens ou serviços de engenharia, esta modalidade é utilizada quando
o valor for superior a R$ 1.500.000,00. Em relação a bens ou serviços comuns, o
valor deve ser acima de R$ 650.000,00.
Quanto ao prazo mínimo para o edital, em se tratando de melhor técnica ou

técnica e preço, este será de 45 dias. Entretanto, se for de outro tipo, o prazo
mínimo será de 30 dias.
Ademais, a concorrência é a modalidade de maior hierarquia, e, em último
caso, pode ser sempre utilizada.
Faz-se necessário observar que o § 1º do art. 23 dispõe que:
“As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas
em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis,
procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos dis-
poníveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia
de escala.”
O § 2º estabelece que:
“Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos ter-
mos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço
ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada a modalidade perti-
nente para a execução do objeto em licitação”.
É importante observar também a redação do § 3º e seguintes do artigo su-
pramencionado.
Conclui-se que é possível fracionar o objeto licitado, desde que a licitação
escolhida seja aquela do objeto único.
8. Modalidades: Tomada de Preços – Convite
O primeiro ponto a ser ressaltado aqui é que, independentemente do valor, existe

um caso em que a concorrência é obrigatória, qual seja, para concessão de servi-
ço público e concessão de serviço público precedida da execução de obra pública,
nos termos do art. 2º, II e III, da Lei nº 8.987/1995.
Encerrado o estudo da concorrência, segue-se para o esclarecimento acerca
da modalidade tomada de preços (para contratações de médio vulto).
Nos termos do art. 22, § 2º, da Lei nº 8.666/1993, a tomada de preços é a mo-
dalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atende-
rem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior
à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
Para a tomada de preços, as obras e serviços de engenharia devem ser de até R$
1.500.000,00. Para bens e serviços comuns, o valor deverá ser de até R$ 650.000,00.
O prazo mínimo visualizado na tomada de preços é 30 dias de para melhor
técnica ou técnica e preços e de 15 dias para outros tipos.
O § 3º do art. 22 dispõe que convite é a modalidade de licitação entre interes-

sados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e con-
vidados em número mínimo de 3 pela unidade administrativa, a qual afixará, em
local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais
cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse
com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas.
Quanto aos valores do convite, para obras ou serviços de engenharia, este
será de até R$ 150.000,00 e quanto aos demais objetos, bens e serviços co-
muns, será de até R$ 80.000,00.
Ainda, o prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do
evento será de cinco dias úteis para convite.
O concurso, por sua vez, serve para a escolha de trabalhos técnicos, científicos
ou artísticos.
9. Modalidades: Concurso – Leilão – Pregão

O art. 22, § 4º, da lei aqui estudada dispõe que o concurso é modalidade de
licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico
ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores,
conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com ante-
cedência mínima de 45 dias.
O leilão, por sua vez, utiliza-se do maior lance, da maior oferta. Ainda, dentro
do leilão, não existe comissão de licitação, mas existe a figura do leiloeiro.
O art. 22, § 5º, da Lei nº 8.666/1993, estabelece que o leilão é a modalidade
de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis
para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados,
ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior
lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da realização do evento
será de quinze dias para o leilão.
O pregão não vem previsto na Lei nº 8.666/1993, mas, sim, na Lei nº
10.520/2002. Trata-se de modalidade para compra de bens ou serviços comuns.
Ademais, no leilão não existe comissão de licitação, mas, sim, a figura do
pregoeiro.
O prazo mínimo entre a publicação do edital e a realização do evento, no
pregão, é de oito dias úteis.
Finalmente, faz-se necessário destacar que existe aqui uma dupla inversão
de fases.
10. Pregão – Sessão – Julgamento das Propostas –

Análise dos Documentos – Recorrer ao Pregão
Pregão pode ser utilizado para todos os órgãos da Administração Pública e, na

esfera federal, será ele obrigatório, preferencialmente na modalidade eletrônico
(Lei nº 10.520/2002).
A fase externa será iniciada com a convocação dos interessados, que será efe-
tuada por meio de publicação de aviso de Diário Oficial do ente federado.
O prazo fixado para apresentação das propostas, contados a partir da publi-
cação do aviso, não será inferior a oito dias úteis. No dia, hora e local designados,
será realizada a sessão pública, para recebimento das propostas. No pregão, pri-
meiro é realizada a classificação no julgamento (inversão de fase) para depois se
preocupar com a documentação.
No curso da sessão, o autor da oferta de valor mais baixo e os de até 10%
superiores à mais baixa poderão fazer outros lances sucessivos.
Examinada a proposta classificada em primeiro lugar quanto a objeto e valor,
caberá ao pregoeiro decidir motivadamente pela sua aceitabilidade.
Encerrada a etapa competitiva, o pregoeiro procederá à abertura do envelope con-
tendo os documentos de habilitação do licitante que apresentou a melhor proposta.
É possível e juridicamente adequado adjudicar ao segundo colocado no pre-
gão? Pode, excepcionalmente, diante de inversão de fases, aquele que foi o ven-
cedor num procedimento, pode não ser habilitado. Portanto, dentro de uma in-
versão em que o vencedor da melhor proposta foi inabilitado, sobre a análise do
segundo colocado, até encontrar a melhor proposta com regularidade também.
O julgamento do pregão é objetivo.
Declarado o vencedor, qualquer licitante poderá demonstrar de imediato que
irá recorrer com prazo imediato, mas a apresentação das razões tem prazo de três
dias, ficando os demais licitantes desde logo para apresentar contrarrazões em
três dias, sendo-lhes assegurada imediata vista dos autos. O acolhimento importa
invalidação somente dos atos que não puderem ser aproveitados.
11. Sanções do Pregão – Vedações – Prazo –

Consulta – Registro de Preço – Registro
Cadastral – Comissão de Licitação
Quem for convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, e não ce-
lebrar o contrato, deixar de apresentar documentação, ensejar retardamento
da execução de seu objeto, fraudar execução do contrato, comportar de modo

inidôneo ou cometer fraude fiscal ficará impedido de licitar e contratar com a
União, Estados e Municípios, pelo prazo de cinco anos, podendo acumular as
multas.
A consulta foi criada para ser modalidade da Anatel. Posteriormente, àquilo
que se aplicava somente à Anatel foi estendido a outras agências reguladoras.
O art. 15 da Lei nº 8.666/1993 dispõe sobre registro de preço, o qual não é
modalidade licitatória, momento em que as compras comuns ficam previamente
tabeladas. Essa lista é válida por um ano; a existência de preços registrados não
obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir.
A carona em registro de preços nada mais é quando pessoa jurídica ou órgão
da administração utiliza do registro de preço de outra pessoa jurídica e não pre-
cisa realizar nova concorrência. O registro cadastral vai suprir a necessidade da
habilitação.
O art. 51 da Lei nº 8.666/1993 dispõe sobre a Comissão de Licitação, a qual
é responsável ou por determinada licitação ou por licitações durante o ano. Deve
ser formada por três servidores.
Exercício
54. (UFPR – 2013 – TJPR) Acerca do Pregão, é correto afirmar:
a) É necessária a exigência de garantia da proposta.
b) O prazo de validade das propostas será de 30 dias, se outro não estiver
fixado no edital.
c) A definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas es-
pecificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem
a competição.
d) É obrigatória a aquisição do edital pelos licitantes, como condição para
participação no certame.
12. Procedimento Licitatório – Fase Externa –

Edital – Modificação no Edital
No procedimento licitatório realizado mediante concorrência, inicia-se pela fase

interna, a qual é a fase de atos preparatórios. Então, para licitar, a Administração
Pública não precisa ter dinheiro disponível, basta que ela tenha previsão orçamen-
tária da verba do dinheiro responsável para o pagamento.
Em regra, a fase externa começa com o edital, salvo para contratações de

grande vulto acima de 150 milhões de reais; a fase externa começa com a audiên-
cia pública (art. 39 da lei) anteriormente ao edital.
O edital é a Lei da Licitação, não podendo inovar, pois estaria restringindo a
licitação somente pode trazer as exigências expressamente estabelecidas pela lei.
Quando ocorrer um erro no edital, sendo ele visualizado, será corrigido e
publicado novamente. Se esse erro atingir os conteúdos das propostas, além de
corrigir-se o edital e publicá-lo novamente, o prazo que já começou a correr será
interrompido, voltará do zero e recomeçará a ser contado.
Para habilitação, é exigida exclusivamente a documentação relativa, sendo análi-
se formal e não do conteúdo, exigindo habilitação jurídica, qualificação técnica, eco-
nômica e financeira, regularidade trabalhista e fiscal (Lei Complementar nº 123/2006
trouxe benefício fiscal para microempresas e empresas de pequeno porte).
13. Classificação e Julgamento de Análise

Material – Formas de Contratações Diretas –
Licitação Inexigível
Microempresa ou empresa de pequeno porte não poderá ser inabilitada por não
possuir regularidade fiscal. Caso vença a licitação, antes de assinar o contrato
administrativo, terá que se regularizar.
Das decisões que ocorra inabilitação ou desclassificação, caberá recurso admi-
nistrativo com uma peculiaridade, ou seja, efeito suspensivo, paralisando a licita-
ção: julga-se o recurso e depois retoma-se a licitação.
Na classificação e julgamento, é o momento que o Princípio do Sigilo das
Propostas será rompido.
A homologação será feita pela autoridade competente, homologando o pro-
cedimento tudo conforme o edital. O último ato na concorrência é a adjudicação
compulsória. No pregão, há dupla inversão de fases.
A contratação direta pode ser de três formas: licitação inexigível (art. 25),
licitação dispensável (art. 24) e licitação dispensada (art. 17). A licitação inexigível
pode ser aplicada para artista consagrado pela crítica, serviço de alta especializa-
ção, produtor, fornecedor ou bem exclusivo. É impossível licitar nesse caso e de
rol exemplificativo.
Na hipótese de qualquer um dos casos de dispensa, se comprovado o super-
faturamento, responderão solidariamente o fornecedor ou prestador de serviços
e o agente público responsável, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
Exercício
55. (Cespe – 2012 – AGU) Caso uma empresa participante de concorrência pú-
blica apresente recurso em decorrência da publicação de ato que a declare
inabilitada para o certame, tal recurso terá, necessariamente, efeito suspen-
sivo. Certo ou errado?
14. Licitação Dispensável – Licitação Dispensada –

Licitação Deserta
Licitação dispensável está descrita no art. 24 da Lei nº 8.666/1993, em que poderá

ou não licitar. Este artigo dispõe que é dispensável nos casos de guerra ou grave
perturbação da ordem, emergências ou calamidade pública, quando a União tiver
que intervir no domínio econômico, comprometimento da segurança nacional, etc.
Para aquisição por pessoa jurídica de direito público interno, é possível dis-
pensa de licitação por aquisição de Secretaria Estadual de Planejamento de bens
produzidos por autarquia estadual que tenha sido criada para esse fim específico
em data anterior à Lei nº 8.666/1993.
A licitação dispensada está no art. 18 da lei; não pode licitar e o rol é taxativo.
Tanto na alienação do bem imóvel quanto do móvel, precisa-se de avaliação pré-
via e declaração de interesse público devidamente justificado.
Licitação deserta é aquela em que não aparece nenhum licitante. Na licitação
fracassada, existem licitantes, mas todos foram inabilitados ou desclassificados.
Na licitação deserta, pode-se fazer contratação direta.
Exercício
56. (FCC – 2014 – TRF 3ª Região) Em 2011, o Governo do Rio de Janeiro decre-
tou situação de calamidade pública em 7 Municípios do Estado, em razão
das fortes chuvas ocorridas na região serrana. O ato mencionado agilizou
a contratação imediata de obras e serviços, de modo a reabilitar as cidades
destruídas. A situação narrada trata de típica hipótese de:
a) Dispensa de licitação
b) Inexigibilidade de licitação.
c) Licitação, na modalidade convite.
d) Licitação, na modalidade leilão.
e) Licitação, na modalidade concurso.
15. Licitação Fracassada – Anulação e Revogação

do Procedimento Licitatório
O art. 48 da Lei nº 8.666/1993 dispõe que serão desclassificadas as propostas

quando todos os licitantes foram inabilitados ou todas as propostas forem des-
classificadas. A Administração pode dar novo prazo de oito dias úteis para apre-
sentação de nova documentação ou de outras propostas, facultada no caso de
convite a redução para três dias úteis.
Anulação e revogação do procedimento licitatório estão dispostas nos arts.
49 e 59 da Lei nº 8.666/1993, os quais dispõem que se pode revogar a licitação
quando ocorrer um fato superveniente de razões de interesse público e ainda res-
peitado interesse da coletividade. Na anulação, o vício é de ilegalidade, e ocorre
de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente
fundamentado. A anulação não gera obrigação de indenizar, salvo no caso do
parágrafo único do art. 59.
A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente
impedindo os efeitos que deveria produzir além de desconstituir os já produzidos.
Não pode revogar a licitação. A nulidade não exonera a administração de indeni-
zar o contratado pelo que este houver executado até a data em que foi declarada,
contanto que não lhe seja imputável, promovendo a responsabilidade de quem
lhe deu causa.
Exercício
57. (Vunesp – 2013 – TJSP) A anulação ex officio da licitação, fundada na ilega-
lidade do procedimento licitatório, gera efeitos ex tunc:
a) Ainda assim sujeita a Administração a pagar indenização às partes.
b) São idênticos os efeitos produzidos na anulação da licitação e na anula-
ção do contrato.
c) Como a Administração tem o dever de velar pela legalidade de seus
atos, o decreto de anulação da licitação, fundada na ilegalidade do pro-
cedimento, prescinde, na esfera administrativa, do exercício do direito
de defesa.
d) O terceiro de boa-fé atingido pela invalidação da licitação será indeni-
zado pelos prejuízos decorrentes da anulação.
Capítulo 11
Processo Administrativo
1. Processo Administrativo – Disposições Gerais
A função administrativa implica a aplicação do ordenamento jurídico aos casos

concretos, buscando-se a consecução dos interesses públicos.
A função administrativa distingue-se da função jurisdicional, pois pressupõe
substitutividade, inércia e definitividade.
Ademais, o processo administrativo é bipartite, ou seja, a Administração que
venha a apreciar um recurso administrativo é a mesma que aplicou aquela sanção
da qual o particular está recorrendo.
Ainda, há interessados no âmbito do Direito Administrativo e não partes.
Igualmente, enquanto o Poder Judiciário é provocado, a Administração pode
ser provocada ou instaurar um processo de ofício.
Ressalta-se que não há dispositivo quando há interesses públicos envolvidos
(renúncia e desistência não obstam o prosseguimento do processo administra-
tivo).
Outra característica específica do processo administrativo é a gratuidade.
O processo civil não tem também a questão da busca da verdade material, o
que o difere do processo administrativo.
No processo administrativo, é facultativa a presença da defesa técnica, exceto
quando a lei a considerar obrigatória.
Também neste tipo de processo é possível ocorrer a chamada reformatio in
pejus, exceto no caso de recurso de revisão.
Ainda, as decisões administrativas podem ser revistas pelo Poder Judiciário.
A lei prevê a proteção dos direitos dos administrados, bem como melhor cum-
primento dos fins da Administração Pública. Neste sentido, é necessário um equi-
líbrio entre estes aspectos.
Exercício
58. (Cespe – DPU – 2010) Com a publicação da Lei nº 9.784/1999, que regula
o processo administrativo no âmbito da administração pública federal, hou-
ve significativa melhoria na proteção dos direitos dos administrados e na
execução dos fins da administração pública. A lei mencionada estabelece
normas básicas acerca do processo administrativo somente na administra-
ção federal e estadual direta.
2. Princípios do Processo Administrativo:

Interesse Público, Legalidade, Finalidade,
Motivação, Razoabilidade e Proporcionalidade
São princípios de observância obrigatória: legalidade, finalidade, motivação, razoa-
bilidade e proporcionalidade, dentre outros, que serão estudados na sequência.
O Princípio da Legalidade, em seu sentido genérico, vem previsto no art. 5º, II,
da Constituição Federal. Para o Direito Administrativo, tal princípio é aplicado de
forma mais restrita, já que a Administração só pode o que a lei permite.
Quanto à finalidade, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, haveria um senti-
do amplo, de consecução dos interesses coletivos, bem como um sentido estrito,
que seria o resultado que cada ato objetiva alcançar segundo a lei.
Há regras derivadas dos princípios, como o critério de atendimento a fins de
interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências,
salvo autorização em lei, nos termos do art. 2º, parágrafo único, II.
Em relação à motivação, esta estava prevista no projeto de elaboração à Cons-
tituição, mas foi retirada do rol do art. 37. Não obstante, é possível extrair referido
princípio do art. 93, X, da Magna Carta.
Observa-se que a motivação é a justificativa, é a explicitação dos fatos e fun-
damentos jurídicos que levaram a Administração a agir.
A polêmica da obrigatoriedade de motivação já está ultrapassada, entenden-
do a corrente majoritária que, independentemente de o ato ser ou não vinculado,
a lei exige motivação.
Ademais, a motivação deve ser clara, explícita e congruente, podendo consis-
tir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, in-
formações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
Ainda, na solução de vários assuntos de mesma natureza, a lei permite a utili-
zação de meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que
não prejudique direito ou garantia dos interessados.
A motivação das decisões de órgãos colegiados deve constar da ata ou do

termo escrito.
Por fim, existem o Princípio da Proporcionalidade e o Princípio da Razoabilidade,
os quais devem ser observados.
3. Princípios do Processo Administrativo:

Moralidade, Ampla Defesa, Contraditório,
Segurança Jurídica e Eficiência
O Princípio da Moralidade pressupõe uma atuação ética, honesta, com boa-fé e
lealdade.
Cumpre observar o sentido que deve ser dado à moralidade, não devendo
esta ser confundida com a moralidade comum. Trata-se dos padrões éticos que se
espera do bom administrador público e não o que este faz em sua vida particular.
A ampla defesa e o contraditório, por sua vez, estão presentes no art. 5º, LV,
da Constituição Federal.
Contraditório é a possibilidade de contraditar aquilo que foi acusado, falando-
-se no binômio conhecimento/reação. O contraditório tem duas dimensões: di-
mensão formal e dimensão material (possibilidade de influenciar).
A ampla defesa contempla aspectos de regularidade do processo: defesa téc-
nica (quando exigida), imparcialidade daquele que decide, dentre outros.
A segurança jurídica objetiva proteger a estabilidade das relações. Daí por
que, é uma decorrência da segurança jurídica a irretroatividade da lei, bem como
o ato jurídico perfeito, a coisa julgada, o direito adquirido, dentre outros.
Por fim, o Princípio da Eficiência vem previsto no art. 37, caput, da Constitui-
ção Federal. Exige-se que a Administração adote formas simples, suficientes para
proporcionar certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados.
Exercício
59. (Magistratura Federal – 1ª Região – 2005) O princípio da segurança jurídica,
na Administração:
a) Não impede aplicação retroativa de lei de ordem pública, porque não
há direito adquirido em face de norma dessa natureza.
b) Não veda aplicação retroativa de nova interpretação da lei.
c) Protege, além do direito adquirido, expectativas legítimas e situações
em vias de constituição sob o pálio de promessas firmes do Estado.
d) Conforme a jurisprudência, assegura direito adquirido ao regime jurídi-

co em que o funcionário ingressou no serviço público.
4. Aplicação dos Princípios e a Função

Administrativa
A aplicação dos princípios em primeiro aspecto se dá sob a vertente do pós-

-positivismo, que vê um caráter normativo.
No entanto, cumpre observar que os princípios podem entrar em colisão.
A função típica da Administração Pública é justamente administrar. Todavia,
tal função é realizada atipicamente pelos demais poderes.
A Lei nº 9.784/1999 determina em seu art. 1º, § 1º, que os preceitos desta
Lei também se aplicam aos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário da
União, quando no desempenho de função administrativa.
Alguns princípios estão previstos no art. 2º, parágrafo único, da lei acima
referida.
O art. 2º, parágrafo único, V, da mesma lei dispõe acerca da publicidade:
“Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre ou-
tros, os critérios de:
V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de
sigilo previstas na Constituição;” (...)
O formalismo moderado ou mitigado, por sua vez, encontra-se no inciso VIII:
“VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos
administrados;” (...)
A oficialidade encontra previsão no inciso XII, que estabelece:
“XII – impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atua-
ção dos interessados;” (...)
Alguns princípios implícitos também podem ser observados, como o Princípio
Democrático. Exemplo: consultas e audiências públicas.
Observa-se que a audiência pública deve ser diferenciada da consulta pública.
A consulta pública envolve um assunto de interesse geral. O órgão competen-
te poderá, mediante despacho motivado, abrir período para consulta pública para
manifestação de terceiros.
Já a audiência pública se dá de forma diversa. Aqui, a juízo da autoridade,
diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para de-
bates sobre a matéria do processo.
Insta salientar que a audiência tem caráter de maior debate, oralidade e a

consulta é a possibilidade que tem o administrado de compulsar e ter acesso aos
autos, quando houver uma questão de interesse geral, e se manifestar por escrito
sobre dada questão.
Exercício
60. (Juiz – 2013 – Vunesp) No Processo Administrativo:
a) Não se aplica o princípio do juiz natural.
b) A instauração será exclusivamente por meio de Portaria.
c) Admite-se, excepcionalmente, a interceptação de comunicação tele-
fônica.
d) Aplica-se o princípio do formalismo moderado.
5. Direitos e Deveres dos Administrados
Os direitos e deveres dos administrados podem ser considerados semelhantes aos

trazidos no Código de Processo Civil, porém, houve uma pequena falha em não
se estabelecer sanções (específicas) para o descumprimento dos deveres.
“Art. 3º O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração,
sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
I – ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facili-
tar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II – ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a
condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles
contidos e conhecer as decisões proferidas;
III – formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais
serão objeto de consideração pelo órgão competente;
IV – fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigató-
ria a representação, por força de lei.”
A Súmula Vinculante nº 5 do STF possui a seguinte redação:
“A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar
não ofende a constituição.”
“Art. 4º São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo
de outros previstos em ato normativo:
I – expor os fatos conforme a verdade;
II – proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
III – não agir de modo temerário;

IV – prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o escla-
recimento dos fatos.”
Quanto ao inciso I, é preciso ressaltar que o direito ao silêncio não é o mesmo
que direito a mentir.
Exercício
61. (Esaf – Analista Administrativo – 2009) Segundo a Lei nº 9.784/1999, o ad-
ministrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo
de outros que lhe sejam assegurados, exceto:
a) Fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obriga-
tória a representação, por força de lei.
b) Formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais
serão objeto de consideração pelo órgão competente.
c) Ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão
facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações.
d) Ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a
condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documen-
tos neles contidos e conhecer as decisões proferidas.
e) Ver proferida a decisão em processo administrativo de seu interesse em
um prazo improrrogável de trinta dias.
6. O Requerimento e os Legitimados
Como regra geral, o requerimento deve ser por escrito e a lei prevê alguns requisitos.
O conteúdo do requerimento é: órgão ou autoridade a que se dirige; identifi-
cação do interessado ou de quem o represente; domicílio do requerente ou local
para recebimento de comunicações; formulação do pedido, com exposição dos
fatos e de seus fundamentos; data e assinatura do requerente ou de seu repre-
sentante.
É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de documen-
tos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de even-
tuais falhas.
Ainda, a lei traz os legitimados como interessados e não partes, até porque o
processo administrativo é bipartite.
“Art. 9º São legitimados como interessados no processo administrativo:

I – pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou inte-
resses individuais ou no exercício do direito de representação;
II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que
possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou
interesses difusos.”
Exercício
62. (Analista – TCU – 2008) Analise a assertiva:
Conforme a lei geral do processo administrativo no âmbito federal, a le-
gitimidade ativa para atuar como interessado foi estendida às pessoas ou
associações legalmente constituídas quanto aos direitos difusos.
7. Requisito de Competência
Caio Tácito traz uma conhecida expressão, dizendo que “não é competente quem
quer, mas quem pode, segundo a norma de Direito”.
Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá ser
iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.
O art. 11 da Lei nº 9.784/1999 determina que a competência é irrenunciável e
se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os
casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Nota-se que a competência é irrenunciável em razão da indisponibilidade dos
interesses públicos.
Ainda, tanto a delegação quanto a avocação decorrem do poder hierárquico.
Ademais, a delegação é possível a órgãos não subordinados hierarquicamente
e desde que conveniente em razão de circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial, nos termos do art. 12.
Thiago Marrara trouxe algumas características da delegação, quais sejam, a par-
cialidade, a motivação, a publicidade, a limitação, a precariedade e a revogabilidade.
“Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I – a edição de atos de caráter normativo;
II – a decisão de recursos administrativos;

III – as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.”
Cumpre salientar que é vedada subdelegação, sem autorização expressa da
autoridade delegante.
Quanto à responsabilidade, Celso Antônio Bandeira de Mello já expôs que
ninguém pode ser responsabilizado por algo que não fez, exceto se tinha dever
específico de fazer e se omitiu. Logo, o regime de responsabilização tanto da de-
legação quanto da avocação paira sobre aquele que praticou o ato.
Em relação aos requisitos da delegação, o primeiro é a publicação por meio
oficial. Já a avocação tem caráter excepcional e deve ocorrer por motivos relevan-
tes devidamente justificados.
Exercício
63. (TRT 7ª Região, FCC – Analista Judiciário – 2009) Nos termos da Lei nº
9.784/99, quanto à competência para o processo administrativo, é INCOR-
RETO afirmar que:
a) Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devi-
damente justificados, a avocação temporária de competência atribuída
a órgão hierarquicamente inferior.
b) As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente
esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
c) Não pode ser objeto de delegação a edição de atos de caráter normati-
vo, dentre outros.
d) Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá
ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.
e) O ato de delegação é irrevogável, salvo quando se tratar de decisão de
recursos administrativos.
8. Impedimentos e Suspeição
“Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autori-

dade que:
I – tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II – tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou re-
presentante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou
parente e afins até o terceiro grau;
III – esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou

respectivo cônjuge ou companheiro.”
A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato
à autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Faz-se necessário salientar que a omissão no dever de comunicar o impedi-
mento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade
íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos
cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Cumpre esclarecer que amizade íntima seria uma amizade mais intensa, pro-
funda, com participação da vida doméstica. Já inimizade notória, para a doutrina,
é hostilidade recíproca e pública.
Exercício
64. (Analista Judiciário – TRT 21ª Região – 2003) NÃO está impedido de atuar
em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
a) Tenha participado como perito ou representante.
b) Venha a participar como testemunha.
c) Seja considerado sem interesse na matéria objeto do processo.
d) Esteja litigando judicialmente com o cônjuge do interessado.
e) Esteja litigando administrativamente com a companheira do interessado.
9. Forma, Tempo e Lugar dos Atos
Primeiramente, cumpre observar que o processo administrativo segue o formalis-

mo mitigado ou formalismo moderado, pois não depende de forma determinada,
senão quando lei expressamente exigir.
Ainda, salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente se dará se
houver dúvida de autenticidade.
A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão
administrativo, mediante apresentação do original. Isso se dá por causa da pre-
sunção de veracidade.
Quanto ao tempo do ato administrativo, faz-se necessário esclarecer que o
atraso, por si só, pode dar ensejo à punição disciplinar, mas não implica, como
regra, a nulidade do ato, pela aplicação da economia processual.
Ademais, os atos do processo devem ser realizados em dias úteis, no horário

de funcionamento da repartição.
Em relação aos prazos para a prática de atos, é necessário observar a redação
do art. 24 da Lei nº 9.784/1999.
Sobre este aspecto, importante ressaltar que a força maior seria a ocorrência
imprevisível ou, se previsível, fato necessário cujos efeitos não poderiam ser evita-
dos. Ainda, uma vez cessada a situação, volta a correr o prazo suspenso.
Finalmente, quanto ao local, é preciso observar que os atos devem realizar-se
preferencialmente na sede do órgão administrativo.
Exercício
65. (FCC – 2007 – TRT 23ª Região (MT) – Técnico Judiciário) No que tange
às normas relativas ao processo administrativo disciplinadas pela Lei nº
9.784/99, considere:
Em regra, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos
administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de dois
dias, salvo motivo de força maior.
10. Comunicação dos Atos
O processo administrativo veicula a ampla defesa e, principalmente, o contraditório,

comumente associado pelos processualistas ao binômio conhecimento e reação.
O art. 26 da Lei nº 9.784/1999 define a intimação no processo administrativo
e estabelece seus vários requisitos. A não observância de tais requisitos legais
provoca ofensa a uma garantia constitucional, o que gera a nulidade do ato.
Como um ato importante para a cientificação do interessado, a intimação
deve observar o prazo específico de antecedência mínima de três dias úteis quan-
to à data de comparecimento.
Embora a Lei de Processo Administrativo se guie pelo formalismo moderado
ou mitigado, as intimações serão consideradas nulas quando feitas sem obser-
vância das prescrições legais. Entretanto, caso o administrado compareça, restará
suprida a falta ou irregularidade.
Tendo em vista o interesse público do processo administrativo, que busca a
verdade material (e não formal) dos fatos, o desatendimento à intimação não
gera o reconhecimento da verdade dos fatos, tampouco a renúncia do adminis-
trado, já que no processo administrativo será garantida a ampla defesa.
Exercício
66. (Ceitec, Funrio, Advogado – 2012) Nos termos da Lei do Processo Adminis-
trativo (Lei nº 9.784/99), as intimações que envolvam o comparecimento do
destinatário devem ser encaminhadas com determinado prazo de antece-
dência. Esse prazo é de:
a) 4 dias úteis.
b) 3 dias úteis.
c) 3 dias corridos.
d) 2 dias corridos.
e) 2 dias úteis.
11. Processo – Instrução e Julgamento

O objetivo da instrução é averiguar e comprovar os dados necessários à tomada
de decisão e pode ser iniciada de ofício ou mediante impulsão do órgão, sem
prejuízo da atuação do administrado no processo.
Seguindo os preceitos constitucionais, o art. 30 da Lei nº 9.784/1999 determi-
na que são inadmissíveis, no processo administrativo, as provas obtidas por meios
ilícitos e o art. 36 estabelece que o ônus da prova é de quem alega os fatos, sem
prejuízo do dever de instrução do órgão competente.
Além de juntar documentos, ao interessado, é garantida por lei a possibili-
dade de juntar pareceres, requerer diligências e perícias e aduzir alegações. Tais
elementos deverão ser considerados pela Administração para a elaboração do
relatório e da decisão, excetuando-se somente as provas ilícitas, impertinentes,
desnecessárias e protelatórias.
Quando houver necessidade, será elaborado parecer, que não se sujeita às
normas de hierarquia da Administração, e seu prazo é de quinze dias.
O parecer será obrigatório e vinculante, quando imprescindível ao processo
administrativo.
Para garantir a ampla defesa, encerrada a instrução do processo administrati-
vo, o interessado terá o prazo de dez dias para se manifestar e, após, a Adminis-
tração tem o prazo de até trinta dias para emitir decisão, salvo prorrogação por
igual período mediante expressa motivação.
Exercício
67. (TRT 4ª Região – FCC, Analista Judiciário – 2006) No que tange à atividade
de instrução no processo administrativo no âmbito da Administração Públi-
ca Federal, é incorreto afirmar que:
a) Cabe à Administração Pública a prova dos fatos alegados pelo interes-

sado em virtude do princípio do interesse público e da eficiência.
b) O interessado poderá, antes de tomada a decisão, juntar documentos
e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações
referentes à matéria objeto do processo.
c) Somente serão recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas
propostas pelos interessados quando ilícitas, impertinentes, desneces-
sárias ou protelatórias.
d) Encerrada a instrução processual, o interessado terá o direito de mani-
festar-se no prazo máximo de 10 (dez) dias, salvo se outro for legalmen-
te fixado.
e) Antes de tomada a decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância
da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre
a matéria do processo.
12. Atos Administrativos – Necessidade de

Motivação
A Lei nº 9.784/1999 prevê regras específicas para aplicação do Princípio de Obser-

vância Obrigatória, que é a motivação. É preciso diferenciar motivo de motivação.
O motivo é elemento e a motivação é a explicitação da existência do motivo. A
diferença não é meramente conceitual, mas também consequencial. A ausência
de motivação é vício que pode ser convalidado, enquanto a ausência de motivo
é causa de nulidade.
A importância da motivação se demonstra de pontos de vista diversos: da
democracia, na medida em que a Administração se justifica na consecução dos
interesses coletivos; do controle, a motivação provoca o controle dos atos dentro
dos processos administrativos; e do contraditório, eis que permite a ciência e rea-
ção da motivação pelo interessado.
A obrigatoriedade foi ampliada quando a motivação passou a ser vista como
princípio, com o advento da Lei nº 9.784/1999, que também explicitou regras,
como conteúdo e forma da motivação (art. 50).
A motivação insuficiente pode configurar o desvio de finalidade, quando a
Administração estará buscando fins distintos dos previstos em lei.
O desvio de finalidade é de difícil constatação e pode ser identificado por
indícios, como pela comprovação de motivação contraditória.
A ausência ou incoerência de motivação pode dar ensejo ao controle da revo-

gação de um ato administrativo, pela teoria do desvio de finalidade.
Os atos de órgãos colegiados, comissões e decisões orais devem estar cons-
tantes da respectiva ata ou termo escrito, para fins de formalização.
Exercício
68. (Juiz – 2011) Conforme o Direito federal vigente, como regra, não há neces-
sidade de motivação de atos administrativos que:
a) Imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções.
b) Promovam a exoneração de servidores ocupantes de cargos em comissão.
c) Decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública.
d) Dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório.
e) Decorram de reexame de ofício.
13. Extinção do Processo Administrativo –

Desistência, Arquivamento e Decisão
O art. 51 da Lei nº 9.784/1999 dispõe que a desistência é facultada, porém,

há necessidade de manifestação escrita, podendo ocorrer total ou parcialmente
em relação ao pedido. Se for total, ocorrerá consequentemente, a extinção do
processo; se for parcial, o processo não se extinguirá e continuará com o pedido
remanescente. A modalidade de extinção pelo órgão competente dá-se quando
exaurida sua finalidade ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou pre-
judicado por fato superveniente.
A renúncia atinge os direitos disponíveis, tendo como abrangência somente
quem a tenha formulado.
O arquivamento ocorre quando não há mais o interesse público em continuar,
porque a Administração solicita dados, atuações ou documentos aos interessa-
dos, os quais não atendem a esta determinação no prazo fixado ocasionando o
arquivamento do processo administrativo.
O órgão de instrução que não for competente para emitir decisão final elabo-
rará relatório indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do procedimento e
formulará proposta de decisão, objetivamente justificada, encaminhando o pro-
cesso à autoridade competente. Depois desse procedimento, a autoridade com-
petente emitirá sua decisão. Caso a decisão seja de afastar o que ficou decidido
pela comissão processante deverá a administração motivar sua decisão no prazo
de trinta dias prorrogáveis por igual período.
Exercício
69. (FCC – 2011 – TRF – Analista Judiciário) No que concerne à desistência e
outras formas de extinção do processo administrativo no âmbito da Admi-
nistração Pública Federal, é correto afirmar:
a) O interessado poderá, mediante manifestação escrita, renunciar a direi-
tos disponíveis e indisponíveis.
b) O interessado poderá, mediante manifestação escrita ou oral, desistir
total ou parcialmente do pedido formulado.
c) A desistência do interessado, conforme o caso, prejudica o prossegui-
mento do processo, ainda que a Administração considere que o interes-
se público exija sua continuidade.
d) O órgão competente não poderá declarar extinto o processo quando
o objeto da decisão se tornar inútil por fato superveniente, devendo,
nessa hipótese, levar o feito até seu término, com decisão de mérito.
e) Havendo vários interessados, a desistência ou renúncia atinge somente
quem a tenha formulado.
14. Anulação dos Atos Administrativos
Tanto a Administração quanto o Poder Judiciário podem anular atos administrati-

vos, pois a Administração tem poder de autotutela, podendo, de ofício, rever seus
atos e, caso não o faça, o Judiciário poderá anulá-los. Os efeitos da anulação são
ex tunc – retroativos – como regra geral. A Súmula nº 473 do STF traz a questão
de que a Administração pode anular seus atos quando eivados de vícios porque
deles não se originam direitos ou poderá, também, revogar por motivo de conve-
niência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação do Poder Judiciário.
A nulidade traz vícios graves que não admitem convalidação enquanto que
anulabilidade traz irregularidade que admite convalidação por parte da Adminis-
tração Pública (Teoria dos Atos Administrativos). Os vícios que admitem a convali-
dação são: sujeito e forma, os demais elementos não a admitem.
A convalidação é de caráter facultativo, tendo a Administração o dever de
recompor a legalidade de seus atos no prazo de cinco anos, sendo esse prazo
decadencial (art. 55 da Lei nº 9.784/1999). Para efeitos patrimoniais contínuos,
o prazo de decadência conta-se da percepção do primeiro pagamento. A abran-
gência dos atos considera-se exercício do direito de anular qualquer medida da
autoridade administrativa que importe impugnação de validade do ato.
15. Revogação dos Atos Administrativos
A Administração pode revogar os próprios atos por motivo de conveniência ou

oportunidade, respeitados os direitos adquiridos (art. 53 da Lei nº 9784/1999).
Somente a própria Adminstração pode revogar seus atos, pois o Judiciário deve
se restringir à análise da legalidade e não do interesse público (conveniência e
oportunidade). Os efeitos da revogação são ex nunc (para frente).
A Lei de Licitações, em seu art. 49, determina que além da conveniência e
oportunidade, haverá justificadamente um fato superveniente devidamente com-
provado, pertinente ou suficiente para justificar tal conduta.
De acordo com a Súmula nº 473 do STF, os limites à revogação não existem,
somente sendo respeitados os limites quanto à ilegalidade, pois os direitos ad-
quiridos deverão ser acatados. Tanto para a anulação quanto para revogação
há necessidade de motivação (art. 50, VIII, da Lei nº 97.844/1999). Os Tribunais
Superiores têm sido tendenciosos no sentido de exigir a aplicação do Princípio do
Contraditório e da Ampla Defesa antes da revogação.
É importante salientar que atos discricionários poderão ser anulados. Contu-
do, o fundamento da anulação não é por oportunidade ou conveniência, mas
por alegar um vício de legalidade. Portanto, mesmo sendo discricionário o ato,
poderá ser anulado.
É ressalvada a apreciação judicial na revisão do ato administrativo (inafastabi-
lidade da tutela jurisdicional) de acordo com o art. 5º, XV, da CF.
Exercício
70. (FCC – 2011 – TJU/AP – Cartório) No que se refere à revogação e à invalida-
ção dos atos administrativos:
a) A Administração Pública poderá invalidar seus atos administrativos, por
razões de ilegalidade, produzindo, de regra, efeitos ex nunc.
b) O Poder Judiciário poderá revogar atos administrativos, por razões de
ilegalidade, produzindo efeitos ex nunc.
c) A Administração Pública, de regra, poderá revogar atos administrativos
discricionários, por razões de conveniência e oportunidade, produzindo
efeitos ex nunc.
d) A Administração Pública poderá invalidar seus atos administrativos de
ofício, por razões de mérito, produzindo efeitos ex nunc.
e) O Poder Judiciário não poderá invalidar atos administrativos discricioná-
rios, eis que estes estão sujeitos exclusivamente à autotutela.
16. Recurso Administrativo

O Princípio da Ampla Defesa fundamenta a possibilidade de a parte contrária
recorrer de determinada decisão.
Em geral, temos o recurso hierárquico próprio. Este recurso é dirigido à auto-
ridade que proferiu a decisão, abrindo prazo de cinco dias para reconsiderar sua
decisão. Depois dessa análise, será encaminhado para autoridade superior.
Em razão do direito de petição, a regra dos recursos é a da gratuidade, exceto, por
determinação legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução.
A Súmula Vinculante nº 21 (vincula o Poder Judiciário, a Administração Públi-
ca e todos os seus âmbitos) informa ser inconstitucional a exigência de depósito
ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso ad-
ministrativo.
Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria o enunciado da
súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão, se não a reconside-
rar, explicitar, antes do encaminhamento ao superior, as razões da aplicabilidade
ou da inaplicabilidade da súmula.
Essa exigência decorre de alteração ocorrida posteriormente à Lei de Processo
Administrativo, determinando a observância da súmula vinculante.
Importante destacar que o recurso administrativo tramitará por no máximo
três instâncias administrativas, salvo por disposição legal em sentido contrário.
Depois desse trâmite, teremos a coisa julgada administrativa que não se confunde
com a coisa julgada jurisdicional.
Coisa julgada administrativa significa o exaurimento das vias recursais em âm-
bito administrativo, lembrando que o assunto ainda poderá ser apreciado pelo
Poder Judiciário, nos termos do art. 5º, XXXV, da CF.
O recurso administrativo possui prazo de interposição de dez dias. Salvo dis-
posição específica, esse prazo será contado a partir da ciência ou da divulgação
oficial da decisão recorrida.
Quanto ao prazo para decisão do recurso, exceto disposição distinta fixada
por lei, será de trinta dias, para a autoridade decidir o recurso, desde o recebi-
mento dos autos pelo órgão competente, sendo prorrogáveis por igual período,
mediante justificativa explícita.
17. Revisão Administrativa

A revisão administrativa é o recurso utilizado em situação de injustiça na aplicação
de sanção. Sua previsão legal está no art. 65 da Lei nº 9.784/1999.
Dessa forma, os processos administrativos de que resultem sanções poderão

ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício. Essa garantia decorre do
surgimento de fatos novos ou circunstâncias relevantes e suscetíveis de justificar
a inadequação da sanção aplicada.
A revisão administrativa só se aplica aos processos sancionatórios, ou seja,
aqueles que restringem interesses do particular administrado ou de servidor pú-
blico, como no caso de processo administrativo disciplinar.
Não existe limite temporal para a realização da revisão. Portanto, pode ser fei-
ta a qualquer tempo, corrigindo restrições ilegais impostas em face da liberdade e
da propriedade, diante de fatos novos e circunstâncias relevantes.
A Administração Pública não pode aplicar uma reprimenda desproporcional,
o que equivale dizer que a sanção mais gravosa não cumpre a sua finalidade,
devendo sempre observar a proporcionalidade.
Para que o uso da revisão fosse estimulado, a lei previu a impossibilidade de
agravamento da decisão, servindo apenas para diminuir ou reduzir a sanção.
Nesse sentido, para a revisão administrativa, há vedação da reformatio in pe-
jus, conforme art. 65 da Lei nº 9.784/1999.
A autoridade competente que proferiu a decisão sancionatória poderá, ape-
nas, manter a decisão ou modificá-la para reduzir a sanção aplicada.
18. Prazos
A Lei de Processo Administrativo prevê algumas regras específicas para a conta-

gem de prazos. O estabelecimento de prazos confere ao administrado o direito
subjetivo de exigir de forma mais concreta a garantia de uma razoável duração
do processo.
Uma das primeiras regras sobre a contagem do prazo é que terá início a partir
da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e
incluindo-se o dia do vencimento. Finais de semana ou feriados não interrompem
a contagem, se o prazo for contado em dias.
Quando o vencimento do prazo cair em data em que não houver expediente
ou, ainda, que o expediente foi encerrado antes do horário normal, considera-se
prorrogado o prazo até o próximo dia útil seguinte.
A contagem dos dias é feita de modo contínuo, exceto previsão em sentindo
diverso, como intimação em três dias úteis e não corridos.
Se o prazo for de dois meses e a data da cientificação ocorreu em 31 de janei-
ro, o prazo será 31 de março do mesmo ano.
Se no mês do vencimento não houver o dia equivalente ao do início do prazo,

tem-se como termo o último dia do mês; por exemplo, considerando o dia 31
de janeiro, se o ano for bissexto, o prazo de um mês, poderá cair em 28 ou 29 de
fevereiro.
Salvo por motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos pro-
cessuais não serão suspensos. Essa exigência foi prevista pelo legislador com a
intenção de evitar abusos por parte daqueles que queiram disfarçar sua inércia.
Não havendo disposição legal específica, os prazos da Lei de Processo Admi-
nistrativo serão de cinco dias (até o dobro), para a prática de atos pelo órgão ou
pela autoridade, e de três dias úteis, para a intimação do interessado.
Serão ainda de quinze dias, para a emissão de parecer por órgão consultivo,
salvo comprovada necessidade de maior prazo, e de dez dias, para a manifesta-
ção do interessado após o encerramento da instrução.
Para a anulação de atos que decorram efeitos favoráveis aos destinatários, o
prazo será de cinco anos. O prazo para que a Administração decida sobre o pro-
cesso após o término da instrução será de trinta dias prorrogáveis.
Já para que a autoridade reconsidere sua decisão recorrida, o prazo será de
cinco dias; será de dez dias, o prazo para a interposição de recurso, contado da
data da ciência ou divulgação oficial da decisão e de trinta dias prorrogáveis por
mais trinta, para decisão da autoridade, contado do recebimento dos autos.
19. Das Sanções
No Processo Administrativo, a aplicação das sanções relaciona-se com o poder

disciplinar, poder esse que recai sobre aquele que se está vinculado de forma
direta com a Administração, seja um contratado ou um servidor público.
O poder de polícia também está diretamente relacionado com a sanção, à me-
dida que este impõe restrições à atividade de cidadãos e demais agentes privados.
Da perspectiva do contrato, as espécies de sanção impostas são: a advertên-
cia, a multa, a suspensão temporária de participação em licitação e impedimento
de contratar, a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Admi-
nistração Pública.
Ao servidor público, as sanções apresentam-se na forma de advertência, sus-
pensão, demissão, cassação de aposentadoria, destituição de cargo em comissão
ou função de confiança.
Quanto ao poder de polícia, temos a aplicação do Código de Trânsito Brasileiro,
impondo, por exemplo, a suspensão do direito de dirigir ou apreensão do veículo.
A Lei nº 9.784/1999 estabelece, no art. 68, que as sanções, a serem aplicadas

por autoridade competente, terão natureza pecuniária ou consistirão em obriga-
ção de fazer ou não fazer.
As sanções podem apresentar natureza pecuniária, como no caso da multa,
sendo certo que a multa e seu montante devem ser estipulados em valor certo ou
mediante um percentual, sempre estabelecidos em lei.
A obrigação de fazer pode ser voltada ao resultado, como reflorestamento,
ou ao meio, como realização do curso de reciclagem para infrator contumaz das
normas de trânsito.
A obrigação de não fazer pode ser classificada em impeditiva ou suspensiva,
sanções que impõem a restrição por um determinado período, ou extintiva de
direito, como no exemplo de demissão do servidor.
Importante destacar que a Constituição Federal prevê que não há crime sem
lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal. Assim, a punição
precisa ter previsão legal, inclusive no âmbito do Direito Administrativo.
20. Das Disposições Finais
Em relação à legislação de outros países, pode-se afirmar que a Lei nº 9.784/1999

foi tardiamente criada no final da década de 1990.
Conforme o sistema que confere autonomia aos entes federativos, a compe-
tência será de cada ente para fixar suas regras sobre o processo administrativo.
Sua aplicação ocorre em âmbito federal, mas poderá ser aplicada de forma
subsidiária e supletiva a entes que não têm regramento próprio da matéria ou aos
entes que possuem previsão incompleta.
Nesse sentido, o art. 69 da Lei nº 9.784 dispõe que os processos administra-
tivos específicos continuarão a reger por lei própria, conforme o ensinamento lex
speciali derogat generali.
A jurisprudência reconheceu a aplicação do prazo de três dias úteis de antece-
dência de provas ou diligências ordenadas pela comissão processante, nos termos
do art. 41 da Lei de Processo Administrativo.
Em 2009, houve uma transformação na referida Lei. Essa modificação trouxe o
regime prioritário destinado a certas pessoas, observadas algumas circunstâncias.
Assim, surge a acréscimo do art. 69-A da Lei 9.784 que prioriza a tramitação,
em qualquer órgão ou instância, para aqueles procedimentos administrativos em
que figure como parte pessoas com idade igual ou superior a 60 anos.
O Estatuto do Idoso, Lei nº 10.741/2003, já trazia a prioridade de tramitação

em seu art. 71.
Conferindo igual benefício aos portadores de deficiência, seja física ou men-
tal, e às pessoas com doença grave.
Vale lembrar que apesar da Constituição Federal utilizar essa terminologia, na
atualidade, é mais adequado falar em pessoa com deficiência.
Exercício
71. (Cespe) Julgue o item a seguir:
A Lei nº 9.784/99 é aplicada de forma subsidiária a Lei nº 8.112/90.
Capítulo 12
Bens Públicos
1. Introdução
O domínio sobre o Estado sobre os bens podem ser de domínio eminente, recain-
do sobre todas as coisas que estão em seu território e de domínio público, sobre
os bens do Estado.
Dalmo de Abreu Dallari contempla quatro elementos do Estado: povo, sobe-
rania, território e finalidade.
O quarto elemento que Dallari acrescentou, segundo a definição tradicional
da Teoria Geral do Estado, demonstra que a criação do Estado ocorre para a con-
secução de atividades voltadas ao bem comum.
Nesse sentido, a finalidade do Estado é o elemento que legitima seus atos,
prerrogativas e sujeições.
Sobre todas as coisas que se encontram sobre o domínio eminente do Estado
recairá o poder de polícia, envolvendo possíveis limitações ao exercício de direitos
individuais.
Vale destacar que existem limitações do Estado à propriedade privada.
Os bens considerados de domínio público envolvem os bens do Estado. Os
primeiros teóricos a tratarem desse assunto foram os franceses como Hauriou,
que reconhece a propriedade pública, com algumas diferenças em relação à pro-
priedade privada.
Segundo Marçal Justen Filho, a propriedade pública deve vincular-se à sua
natureza funcional.
São bens públicos os bens de domínio nacional pertencentes à União, aos
Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios.
As autarquias e as fundações de direito público, assim como os que embora
não pertencentes a tais pessoas estejam afetados à prestação de um serviço pú-
blico também representam bens públicos.
De acordo com disposição do art. 98 do Código Civil, os bens públicos são os

de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito interno, todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a quem pertencerem.
Embora essa definição trazida pelo Código Civil seja insuficiente, vale frisar
que esse conceito será utilizado em questões de provas objetivas.
Os bens públicos compreendem coisas corpóreas, sendo os bens móveis ou
imóveis e coisas incorpóreas, abrangendo direitos, obrigações ou ações.
O instituto da afetação tem o objetivo de consagrar um bem à produção
efetiva de utilidade pública, é por esse mecanismo que um bem é incorporado ao
uso e gozo públicos.
2. Bens Públicos e sua Classificação
O bem desafetado será considerado desconsagrado ao domínio ou uso público.

Já o bem afetado será considerado consagrado ao uso público.
A tradicional classificação de bens encontra-se no art. 99 do Código Civil, tais
como bens de uso comum do povo, de uso especial e dominicais.
Os bens de uso comum do povo podem ser usados indiscriminadamente por
todos e são abertos à utilização pública e fruição deste.
Já os bens de uso especial são aqueles utilizados pela Administração Pública
para a realização dos seus objetivos, tais como edifícios e repartições públicas,
veículos oficiais, mercados públicos e delegacias.
Os bens dominicais pertencem ao Estado na qualidade deste como proprie-
tário. São desafetados e poderão ser utilizados para finalidades específicas e
genéricas.
Quanto ao domínio público e domínio privado do Estado, o primeiro implica
em bens alienáveis, conforme disposição do art. 100 do Código Civil.
As terras devolutas condizem aos bens dominicais de qualquer uma das enti-
dades estatais, não sendo destinadas a fins específicos. Há uma presunção relati-
va em favor do domínio público.
Exercício
72. (Notários – SP – 2008) Os bens públicos podem ser classificados, nos termos
do art. 99 do Código Civil, em bens de uso comum do povo, bens de uso
especial e bens dominicais. São bens públicos dominicais:
a) Os rios, mares, estradas, ruas e praças.

b) Os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da
administração federal, estadual, serviço ou estabelecimento da admi-
nistração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas
autarquias.
c) Os adquiridos pelos delegados ou concessionários de serviço públi-
co, na vigência da delegação, com a utilização da correspondente
remuneração.
d) Os que constituem patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
3. Regime Jurídico dos Bens Públicos
O regime jurídico dos bens públicos dependerá de sua classificação ao que com-
pete aos bens afetados (aqueles que se submetem ao regime jurídico público) e
aos bens desafetados (aqueles considerados dominicais, de domínio privado do
Estado – com derrogações: avaliação prévia e licitação).
O regime jurídico público implica nos seguintes efeitos: inalienabilidade, se
afetados; impenhorabilidade; imprescritibilidade; e impossibilidade de serem gra-
váveis com direitos reais de garantia.
A inalienabilidade está relacionada aos bens de uso comum do povo e aos
bens de uso especial. Estes bens serão inalienáveis enquanto conservarem esta
qualificação (art. 100 do Código Civil).
Para a alienação, requisitos deverão ser observados, tais como: interesse pú-
blico, prévia avaliação e quando for bem imóvel, haverá necessidade de autori-
zação legislativa. Referidas disposições encontram-se na Lei de Licitações – Lei
nº 8.666/1993.
Quanto à impenhorabilidade, está relacionada aos bens públicos, tanto mó-
veis quanto imóveis. A satisfação dos créditos contra o Poder Público é, em regra,
efetivada por processo especial de execução denominado precatório.
Já a imprescritibilidade relaciona-se à prescrição, ou seja, perde-se uma pre-
tensão pelo decurso do prazo, já a prescrição aquisitiva se ganha algo pelo de-
curso do prazo. Os bens públicos não são passíveis de aquisição por usucapião
(prescrição aquisitiva).
Os bens públicos não poderão ser graváveis com direitos reais de garantia, por
serem destinados à realização de interesses públicos. Seria uma forma de gravar
em garantia de adimplemento, sem que o devedor deixe de usufruir o bem.
Exercício
73. (Procurador do Estado – PR – 2007) Não se pode afirmar que os bens públicos:
a) São impenhoráveis, fazendo a Constituição Federal expressa previsão
de processo especial de execução contra a Fazenda Pública.
b) São inalienáveis, enquanto conservarem a qualificação de bens dominicais.
c) Não estão sujeitos a oneração, não sendo possível gravá-los com pe-
nhor, hipoteca ou anticrese.
d) São imprescritíveis, não podendo ser adquiridos através da usucapião.
e) Somente podem ser alienados quando desafetados.
4. Autorização, Permissão e Concessão de Uso
Pela definição construída por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o uso privativo de
bem público por particular implica em conjugar o uso comum do povo com os
usos privativos exercidos por particulares para distintas finalidades.
A autorização de uso do bem público remete-se a ser um ato negocial (o par-
ticular provoca a Administração buscando os seus efeitos jurídicos), unilateral e
discricionário (dependerá da conveniência e da oportunidade da Administração).
A Administração faculta, a título precário, que o particular se utilize de bem pú-
blico com exclusividade.
Os bens dos entes federativos encontram-se elencados em rol exemplificativo
no art. 20 da Constituição Federal.
A permissão de uso de bem público também implicará em ato negocial, unila-
teral e discricionário, porém, a Administração Pública consentirá que o particular
utilize-se de bem público no interesse próprio, como também coletivo.
Já a permissão qualificada condiz quando a Administração fixar o prazo de
duração. Sua precariedade é restringida e sua natureza jurídica de ato será trans-
formada em um contrato, demandando licitação.
A concessão de uso é considerada como um contrato precedido de licitação,
mediante o qual a Administração confere ao particular a utilização privativa de
bem público, para que exerça de acordo com a sua destinação específica, sendo
celebrado por tempo certo ou indeterminado.
Exercício
74. (Procurador TCE – AL – 2008) Em relação à concessão, permissão e autori-
zação de uso de bem público, é correto afirmar:
a) Concessão constitui ato administrativo precário, de natureza contra-

tual, vez que veicula acordo de vontades entre administração pública e
particular.
b) Permissão constitui ato administrativo precário, de natureza contra-
tual, vez que veicula acordo de vontades entre administração pública e
particular.
c) Autorização constitui ato administrativo unilateral e discricionário, con-
cedido em favor do particular a título precário.
d) Permissão constitui ato administrativo vinculado, que deve ser concedi-
do em favor do particular por prazo determinado.
e) Concessão constitui ato administrativo unilateral e vinculado.
5. Terras Devolutas e Terrenos Reservados
As terras devolutas são tidas como aquelas vagas, devolvidas, desocupadas ou

sem dono.
Seu processamento se dá por meio da Carta de Doação, com a transmissão de
posse (sistema das sesmarias).
Sob o aspecto residual, são consideradas as áreas que não entram legitima-
mente no domínio particular e ainda não possuem destinação pública.
São da União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preser-
vação ambiental, definidas em lei (art. 20, II, da Constituição Federal).
As que não são destinadas especificamente à União, pertencerão aos Estados,
sob o caráter residual, conforme assim dispõe o art. 26, IV, da CF.
A Lei nº 6.383/1973 traz a hipótese do processo discriminatório para identifi-
cação das terras devolutas pertencentes à União. Este processo discriminatório é
administrativo e judicial.
A natureza jurídica é disponível, exceto aquelas necessárias às proteções do
ecossistema (art. 255, § 5º, da CF). Também não serão passíveis de usucapião
(arts. 183, § 3º, e 191, da CF).
Os terrenos reservados são compreendidos como margens dos rios públicos
que são reservadas com uma servidão de passagem, dependendo do ente federa-
tivo a que pertença o próprio rio, ou do título do particular. O objetivo é voltado a
reservar uma servidão de trânsito (art. 14 do Código de Águas). Uma vez que haja
na matrícula clara menção de que a propriedade imobiliária atinge as margens do
rio, não há o que se falar em terreno reservado.
Pertencem aos Estados, salvo se, por título legítimo, forem de domínio fede-
ral, municipal ou particular (art. 31 do Código de Águas).
Exercício
75. (Procurador Municipal – Vunesp – 2008) Terrenos reservados:
a) São áreas que, banhadas pelas águas do mar ou dos rios navegáveis,
em sua foz, se estendem à distância de 33 metros para área terrestre,
contados da linha da preamar médio de 1831.
b) São as áreas que, integrando o patrimônio das pessoas federativas, não
são utilizadas para quaisquer finalidades públicas específicas.
c) São áreas de 150 km de largura, que correm paralelamente à linha ter-
restre demarcatória da divisa entre o território nacional e países estran-
geiros, consideradas fundamentais para a defesa do território nacional.
d) São aqueles que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance
das marés, se estendem até a distância de 15 metros para a parte da
terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias.
6. Faixa de Fronteira – Terrenos de Marinha –

Plataforma Continental
A faixa de fronteira é delimitada em 150 km de largura, paralela à linha divisória

terrestre. A sua finalidade é definida como a defesa do território nacional. As li-
mitações são impostas para a defesa do Estado. Sua definição encontra-se no art.
20, II, da Constituição Federal.
O órgão responsável para regular e estabelecer os critérios para a faixa de
fronteira é o Conselho de Defesa Nacional.
A faixa de fronteira é fundamental à defesa do Território Nacional e sua ocupa-
ção e utilização (alienação e construção), estão reguladas pela Lei nº 6.634/1979.
A Súmula nº 477 do STF ressalta a questão de concessão de uso: caso seja
uma terra do domínio público, não haverá possibilidade de aquisição por usuca-
pião. O mesmo valerá para área de domínio da União.
Os Terrenos de Marinha são aqueles banhados pelas águas do mar ou dos rios
navegáveis. Vão até a distância de 15 braças craveiras, que equivalem a 33 me-
tros – para a parte da terra (art. 20, VII, da CF). Sua natureza é de bens dominicais.
A utilização pelo particular se dá por regime de aforamento ou enfiteuse: para a
União, será considerado domínio direto. Para o titular, será considerado domínio útil.
A Plataforma Continental consiste em uma planície submarina que se estende

ao longo das costas, inclinando-se natural e gradualmente até grande distância
do litoral. É na disposição do art. 11 da Lei nº 8.617/1993 e pertence à União. O
governo federal brasileiro tem o direito de autorizar e regulamentar as perfura-
ções, quaisquer que sejam os seus fins.
Exercício
76. (Esaf – MP/SPU – 2006) São considerados bens públicos de uso especial,
exceto:
a) Edifícios das repartições públicas.
b) Os terrenos de marinha.
c) As escolas públicas.
d) Os matadouros públicos.
e) Os mercados municipais.
7. Terras Ocupadas pelos Índios
O art. 231 da Carta Magna reconhece aos índios a sua organização social, seus
costumes, línguas, crenças e tradições.
Atualmente, faz-se necessária a tratativa de questões indígenas, tais como a
reformulação da política integracionista que influenciou a elaboração do Estatuto
do Índio – Lei nº 6.001/1973 –, bem como quanto às terras indígenas, onde o
ponto central da problemática consiste na avaliação dos recursos naturais con-
centrados por essas terras, amplamente disputados.
As terras tradicionalmente ocupadas são assim definidas no inciso XI do art.
20 da Constituição Federal: quanto à posse permanente e quanto ao usufruto
exclusivo das riquezas do solo.
Atualmente, são consideradas bens inalienáveis, indisponíveis e não admissí-
veis à aquisição por usucapião (art. 231, § 1º, da CF).
No que se refere à posse atual ou recente, a Súmula nº 650 do STF definiu que
os incisos I e XI do art. 20 da Constituição não alcançam terras de aldeamentos
extintos, ainda que ocupados por indígenas em passados remotos.
Quanto à irremovibilidade dos índios de suas terras, a exceção compete ad
referendum do Congresso Nacional, nos casos de catástrofe ou epidemia que
ponha em risco a população ou no interesse da soberania do País. A remoção se
dará após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese,
o retono imediato logo que cesse o risco.
Exercício
77. (PGE-PB – Cespe – Procurador do Estado – 2008) As terras tradicionalmente
ocupadas pelos índios em caráter permanente, utilizadas para suas ativi-
dades produtivas e imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais
necessários a seu bem-estar e às necessidades de sua reprodução física e
cultural são consideradas bens:
a) Públicos de uso especial, pertencentes à União.
b) Públicos de uso especial, pertencentes ao estado em que se localizem.
c) Públicos de uso especial, pertencentes ao município em que se localizem.
d) Públicos dominicais, pertencentes à União.
e) Particulares, pertencentes à comunidade indígena respectiva.
8. Ilhas – Águas Públicas – Jazidas – Minas

Ilha é porção de terra cercada de águas de todos os lados.
A classificação se divide em: marítimas, fluviais e lacustres.
As ilhas marítimas se dividem em:
– costeiras: resultam do relevo continental ou da plataforma submarina; e
– oceânicas: afastadas da costa, possuem origem diversa das ilhas costeiras.
Exemplo: Fernando de Noronha.
As ilhas podem ser bens dominicais ou bens de uso comum do povo. As flu-
viais e lacustres formadas em águas particulares, a estes pertencem, art. 23 do
Código das Águas.
Águas públicas são bens da União: art. 20, III e VI – lagos, rios e quaisquer
correntes de água situados em terreno de seu domínio, ou que banhem mais de
um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a territórios es-
trangeiros ou deles provenham, bem como os terrenos marginais e praias fluviais,
e o mar territorial.
Jazidas e minas constituem propriedade distinta da do solo, para efeitos de ex-
ploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário
a propriedade do produto da lavra.
O proprietário do solo terá participação nos resultados da lavra, na forma e no
valor determinado por lei (art. 176, § 2º, da CF).
Exercício
78. (Procurador da República) A propósito do regime jurídico dos recursos mine-
rais, assinale o item incorreto:
a) Por serem bens da União, a competência legislativa para regular os re-

cursos minerais e seu aproveitamento é federal, muito embora, no que
concerne à competência material, a Carta de 1988 tenha-a conferido
aos outros níveis de Governo.
b) As jazidas e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráu-
lica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explora-
ção ou aproveitamento, e pertencem à União, garantidas ao concessio-
nário e ao proprietário do solo partes iguais do produto da lavra.
c) De acordo com o texto constitucional, é lícito afirmar que juridicamente
há intensidades diversas entre recursos, reservas e riquezas minerais.
d) Entende-se por jazida a massa de substâncias minerais, ou fósseis, exis-
tentes no interior ou na superfície da terra e que sejam ou venham a
ser valiosas pela indústria, enquanto a mina corresponde à jazida na
extensão concedida.
Capítulo 13
Intervenção do Estado na
Propriedade
1. Introdução
Restrições ao exercício da propriedade privada em benefício do interesse público:

– restritivas simplesmente: limitações administrativas, ocupação temporária,
requisição administrativa, tombamento e servidão administrativa;
– supressivas à desapropriação – considerada verdadeiro sacrifício ao direito.
Também, conforme será visto, a requisição administrativa de bem móvel
fungível.
Na desapropriação, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. Exceto:
desapropriações sancionatórias – pagas em títulos:
– dos Municípios: em área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada;
– da União: para fins de reforma agrária, da propriedade rural que não cum-
pra sua função social.
Confiscatória: srt. 243 da CF.
Exercício
79. (PGE – Paraná – 2011) A função social da propriedade contém alguns requi-
sitos, dentre os quais o requisito ambiental, chamado por alguns autores de
função socioambiental da propriedade. Sobre a matéria, pode-se afirmar:
a) A propriedade que descumpre sua função socioambiental está sujeita
a sanções, inclusive, dependendo do bem, à chamada desapropriação-
-sanção, que é a desapropriação com pagamento da indenização em
títulos.
b) A desapropriação sanção por descumprimento da função social da pro-
priedade somente pode ser aplicada por desatenção ao seu elemento
econômico, consubstanciado na produtividade do bem, o que exclui o

desatendimento à função socioambiental.
c) A função social da propriedade corresponde à obrigação genérica de
proteger e preservar o meio ambiente, inscrita no caput do art. 225 da
Constituição Federal de 1988.
d) Os requisitos previstos no art. 186 da Constituição Federal de 1988,
referentes aos imóveis rurais, que incluem a função socioambiental da
propriedade, aplicam-se a todos os demais bens, que deverão observá-
-los, simultaneamente e segundo critérios e graus de exigência estabe-
lecidos em lei.
e) A função socioambiental da propriedade somente deve ser observada
pelos imóveis rurais, não se aplicando a nenhuma outra espécie de bem.
2. Limitações Administrativas
Imposições genéricas – toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pú-

blica condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exi-
gências do bem-estar social.
Finalidades de interesse público
Fundamento: supremacia do interesse público sobre o particular. Exemplo:
desapropriação.
Consubstanciam-se em manifestações do Poder de Polícia.
São imposições unilaterais e imperativas.
As limitações compreendem basicamente não fazer (negativa), mas também
podem ser fazer (positivas). Exemplos:
– medidas técnicas para a construção de imóveis – recuo em relação à calça-
da; restrição à altura de edifícios por motivos estéticos ou de segurança;
– servidões: possuem uma coisa serviente gravada para proporcionar utilida-
de à coisa dominante;
– limitações: resguardam interesses públicos genéricos, abstratamente con-
siderados;
– servidões administrativas: direito de uso e gozo em favor do Poder Público
ou da coletividade;
– limitações administrativas: não exigem que o proprietário reparta, com
terceiros, os seus poderes sobre a coisa, pois o proprietário pode desfrutar
integralmente da propriedade;
– se mantiverem suas características de imposições genéricas orientadas a

finalidades de interesse público.
Se houver um dano específico ao particular, gerará indenização, mas, como
regra geral, o instituto genérico não dá direito à indenização.
Limites: razoáveis medidas de condicionamento do uso da propriedade em
benefício do bem-estar social e não impedindo a utilização do bem segundo sua
destinação natural.
Decorre da proporcionalidade das medidas derivadas do Poder de Polícia: limi-
tação é restrição à propriedade e não sacrifício – supressiva.
Desapropriação indireta: REsp nº 439.192/SP, Min. Teori Albino Zavascki, Rel.
p/ Acórdão Ministro Luiz Fux:
“Se o impedimento de construção ou de desmatamento atingir a maior parte
da propriedade ou a sua totalidade, deixará de ser limitação para ser interdição de
uso de propriedade e, nesse caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a
restrição que aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econômico do bem.”
(Hely Lopes Meirelles) (AC nº 99.018071-9, Des. Silveira Lenzi.)
3. Ocupação Temporária
Conceito: é importante não confundir a ocupação temporária com a requisição

administrativa.
Ocupação temporária é a utilização que o Estado faz, de forma transitória, de
imóvel particular para fins de interesse público:
– recai sobre a exclusividade do direito de propriedade;
– tem caráter transitório.
Caso se trate de móvel, não caberá a ocupação temporária.
Indenização
Há uma discussão doutrinária. Sempre que há dano, é indenizável.
No caso da desapropriação, sempre indeniza, em ação própria. Não há diver-
gência doutrinária quanto a esse tema.
Se a ocupação temporária causar dano, dará ensejo à indenização. Há posicio-
namentos distintos na doutrina.
Em caso de terrenos não edificados vizinhos às obras:
– art. 36 do Decreto-lei nº 3.365/1941;
– ocupação temporária, indenizável “por ação própria”.
Precisa ocupar esses terrenos para colocar o material da obra, por exemplo.
Requisitos:
– realização de obras públicas;
– necessidade de ocupação de terrenos vizinhos;
– inexistência de edificação no terreno ocupado;
– obrigatoriedade de indenização;
– prestação de caução prévia, se exigida.
Escavações e pesquisas:
– para pesquisas de interesse arqueológico e pré-histórico (Lei nº 3.924/1961);
– na falta de acordo, a área será declarada de utilidade pública e autorizada
pelo período necessário à execução dos estudos.
Contratos Administrativos:
– nos serviços essenciais, ocupar provisoriamente para acautelar a apuração
administrativa de faltas contratuais, bem como na hipótese de rescisão
contratual (art. 58, V, da Lei nº 8.666/1993);
– art. 35, § 3º da Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessão e Permissão de Servi-
ços Públicos): extinção da concessão – ocupação das instalações e a utili-
zação, pelo poder concedente, de todos os bens reversíveis.
Art. 5º, XXV, da Constituição:
Ocupação temporária da propriedade particular, em caso de perigo público
iminente, mediante indenização ulterior, se houver dano.
Exemplos:
– perigo de desabamento de prédio em ruína; e
– perigo de propagação de moléstia contagiosa.
4. Requisição Administrativa
Requisição administrativa significa a utilização de bens e serviços particulares pela
Administração Pública, em caso de necessidade pública.
Segundo a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o fundamento da requisição
administrativa está no art. 5º, XXV, da Constituição Federal.
Essa medida justifica-se diante de necessidade inadiável e urgente, em tempos
de guerra ou em caso de perigo público iminente.
Caracterizam exemplos de requisição administrativa, o uso de veículo para
perseguição de criminoso, a tomada de barco para salvamento ou o uso de es-
cada em incêndio.
A diferença entre ocupação temporária e requisição administrativa é que en-

quanto a primeira recai sobre bens imóveis, na segunda hipótese, a possibilidade
recai sobre bens móveis, imóveis ou serviços.
Quando a requisição administrativa recai sobre bens móveis fungíveis, aproxi-
ma-se da desapropriação, porém, a indenização será ulterior no caso da requisição.
Esse caso trata-se de requisição supressiva de domínio e configura medida
excepcionalíssima.
Nesse sentido, a requisição pode ser classificada como ato administrativo uni-
lateral, autoexecutório, visto que independe da aquiescência do particular, nem
mesmo de prévia autorização do Judiciário.
É um ato oneroso, excetuando aquelas situações que não causem dano ao
particular, como a mera utilização de uma escada.
A requisição foi criada para atender à situação extraordinária, além de ser
autorizada a utilização coativa de bens e serviços particulares.
Nos termos do art. 22, III, da CF, a União possui competência privativa para
legislar sobre requisição civil e militar, em caso de iminente perigo e em tempo
de guerra.
Exercício
80. (Cespe – 2013 – Defensor Público – DF) Acerca da intervenção do Estado na
propriedade e no domínio econômico, julgue o próximo item:
A requisição administrativa é ato unilateral e autoexecutório por meio do
qual o Estado, em caso de iminente perigo público, utiliza bem móvel ou
imóvel. Esse instituto administrativo, a exemplo da desapropriação, não in-
cide sobre serviços.
5. Tombamento
O tombamento representa uma das formas de intervenção do Estado na pro-

priedade privada com a finalidade específica de proteção do patrimônio cultural
brasileiro. Seu fundamento tem previsão no art. 216, § 1º, da CF.
O art. 1º do Decreto-lei nº 25/1937 estabelece a definição legal de patrimônio
histórico e artístico nacional como o conjunto de bens móveis e imóveis existentes
no país cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos
memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou
etnográfico, bibliográfico ou artístico.
Quanto à sua abrangência, o tombamento poderá recair sobre bens móveis

ou imóveis, bens materiais ou imateriais e bens públicos ou privados.
Quanto à classificação do tombamento pode ocorrer de forma geral, recaindo
sobre um bairro ou cidade e individual, apenas atingindo determinado bem.
As espécies de tombamento podem ser de ofício, recaindo sobre bens pú-
blicos, voluntário, se o proprietário anuir e compulsório, caso o proprietário se
recusar a anuir à inscrição da coisa.
No tombamento compulsório, após a notificação ao particular, o prazo para
que ofereça as razões de impugnação será de quinze dias. Esse processo é reme-
tido ao conselho consultivo do Iphan, que tem sessenta dias para decidir.
Exercício
81. (2006 – Defensor Público Estadual – MG) O tombamento de um bem imóvel
pelo valor histórico, artístico, paisagístico, arqueológico, cultural e arquite-
tônico é um ato administrativo que tem como principal efeito:
a) A aplicação de uma servidão em favor do poder público que permitirá
o uso em qualquer tempo, sem prévia notificação.
b) A imodificabilidade do bem, devendo este permanecer com as caracte-
rísticas descritas no livro do tombo.
c) A irrevogabilidade do ato por sua natureza restritiva de direitos, desde
que seja feito o registro no livro tombo.
d) A permanência de titularidade do imóvel e a transferência do uso e do
gozo pelo registro no livro do tombo.
e) A responsabilidade do proprietário e a inalienabilidade por ser conside-
rado bem público, nos termos assinalados no livro do tombo.
6. Servidão Administrativa
A servidão administrativa se trata de um instituto previsto desde o direito romano.

No âmbito privado, a servidão representa direito real sobre coisa alheia e possui
previsão no art. 1.378 do Código Civil.
Essa circunstância visa gravar o prédio chamado de serviente para proporcio-
nar utilidade ao prédio dominante.
As prerrogativas de direito de propriedade são o uso e a fruição que, por sua
vez, serão limitados e partilhados com terceiros.
Já, no direito público, a servidão administrativa configura ônus real de uso,

instituído por lei pela Administração Pública, sobre o imóvel do particular em
razão de interesse público.
Na servidão administrativa, o bem é afetado para a realização de serviço pú-
blico ou de finalidade pública.
Entre os exemplos mais atualizados e que surgem em provas são: os imóveis
no entorno de aeroporto, os terrenos marginais aos rios, o transporte e distribui-
ção de energia elétrica e a servidão sobre imóveis vizinhos de bens tombados.
A servidão constitui-se por lei, mediante ato declaratório de utilidade pública
de parte do imóvel para fins de servidão, concretizando-se por acordo ou por
meio de sentença judicial, para casos que não houver acordo ou se forem adqui-
ridas por usucapião.
Em regra, se a servidão recai sobre uma coletividade e, de forma genérica, não
caberá indenização. Do contrário, se recair sobre um imóvel específico, caberá a
indenização.
A servidão tem como característica a perpetuidade, mas existem algumas hi-
póteses que ensejam sua extinção, como a perda da coisa gravada, a transforma-
ção da coisa por fato que a torne incompatível com seu destino e a desafetação
da coisa dominante.
Exercício
82. (Procurador da Fazenda Nacional) A passagem de fios elétricos de alta ten-
são sobre propriedade particular caracteriza caso de:
a) Desapropriação.
b) Servidão administrativa.
c) Servidão civil.
d) Limitação administrativa.
e) Ocupação administrativa.
Capítulo 14
Desapropriação
1. Introdução à Desapropriação –
Competência para Declarar e Promover
– Base Constitucional – Desapropriação
Sancionatória – Impossibilidade de
Desapropriação
Desapropriação é a mais agressiva intervenção do Estado na propriedade privada.

Os fundamentos jurídico-políticos são: supremacia do interesse público sobre
o particular ou por irregularidade, ilegalidade ou função social descumprida. O
art. 5º da CF dispõe que a todos é garantido o direito de propriedade se atender
à função social.
Desapropriação é um procedimento administrativo com prévia declaração do
Poder Público (Administração Pública Direta), que determina ao proprietário a
perda do bem, mediante indenização prévia, justa e em dinheiro, ou seja, é trans-
ferência compulsória com indenização.
A desapropriação é bifásica, no primeiro momento, declara bem de utilidade
pública, em segundo momento desapropria o bem. Quem tem competência para
declarar são os entes federativos. A competência para executar é dos entes polí-
ticos e da Administração Pública Indireta e Concessionárias e Permissionárias de
Serviços Públicos.
Na primeira fase, se utiliza de lei expropriatória, devendo ter efeitos concre-
tos. Quem declara é somente a Administração Pública Direta e quem promove
pode ser tanto a direta quanto a indireta, juntamente com as Concessionárias e
Permissionárias.
Os fundamentos da desapropriação estão dispostos no art. 5º, XXIV, da CF.
A competência é privativa da União para legislar sobre desapropriação. Pode

ter dentre as espécies, a sancionatória municipal tanto do imóvel urbano quanto
do rural, a qual tem por objetivo garantir o bem-estar de seus habitantes. Compe-
te à União desapropriar por interesse social para fins de reforma agrária o imóvel
rural, mediante prévia e justa indenização (art. 184 da CF).
São insuscetíveis de desapropriação para fim de reforma agrária a pequena
e média propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra, nem
propriedade produtiva (art. 185 da CF).
2. Desapropriação e Indenização – Limites

da Desapropriação
Aquisição originária da propriedade ocorre quando o bem que é desapropriado

deixa de ter qualquer vínculo ou ônus para com o antigo proprietário.
A indenização, em regra, será prévia, justa e em dinheiro, para as desapro-
priações comuns. Excepcionalmente, a indenização pode não ser prévia e não
ser em dinheiro, mas toda e qualquer desapropriação, seja qual for o caso, deve ser
sempre justa.
Se não fosse justa, haveria permissão de enriquecimento ilícito do Estado.
As desapropriações sancionatórias tanto de imóvel urbano quanto rural, ja-
mais serão prévias e em dinheiro, mas serão justas.
Há limites que devem ser seguidos em relação à desapropriação. Portanto,
não se pode desapropriar dinheiro, direitos personalíssimos, pessoas e órgãos
humanos.
3. Formas de Desapropriação
O art. 2º, § 2º, do Decreto nº 3.365/1941, dispõe que há possibilidade de desa-

propriação de bem público, desde que a União desaproprie do Estado e o Estado
poderá desapropriar bem público do Município, mas, em qualquer caso, o ato
deverá ter autorização legislativa.
O art. 5º, XXIVV, da CF, dispõe sobre a desapropriação comum, em que há
indenização prévia, justa e em dinheiro.
A desapropriação para fins de reforma agrária disposta no art. 184 da CF. É
sancionatória porque o imóvel rural não cumpre função social, e deverá ser me-
diante justa indenização por título da dívida agrária, a partir do 2º ano da imissão.
Se for para fins de reforma agrária, será somente de competência da União,

mas poderá o Município realizar a desapropriação caso não seja para fim de re-
forma agrária.
Na desapropriação da política urbana, disposta no art. 184 da CF e Lei nº
10.257/2001, é também sancionatória só que o imóvel é urbano.
A CF diz que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder
público municipal, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
ções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes. O plano diretor
obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes é instrumento básico da
política de desenvolvimento e expansão urbana.
A Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) dispõe que não são apenas os mu-
nicípios com mais de 20 mil habitantes que precisam de plano diretor.
Exercício
83. (TJRS – 2013) Assinale a alternativa correta:
a) Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorren-
temente sobre desapropriação.
b) A desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, é de
competência exclusiva da União.
c) A desapropriação por utilidade pública é de competência exclusiva da
União.
d) O prazo de caducidade de decreto de utilidade pública é de 2 anos para
que seja promovida a desapropriação.
4. Desapropriação – Plano Diretor – Estatuto da

Cidade – Pagamento de Dívida Ativa
No art. 182 da CF, vemos que o plano diretor só é obrigatório quando o município
tiver mais de 20 mil habitantes, e delimita e determina quando o imóvel urbano
cumpre ou não a função social.
Já no Estatuto da Cidade, temos o seguinte:
“Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá
determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições
e os prazos para implementação da referida obrigação.
(...)
§ 4º Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:

I – um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no
órgão municipal competente;
II – dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do em-
preendimento.”
No art. 7º, temos que, no não cumprimento destas regras, o Município pro-
cederá à aplicação do IPTU progressivo no tempo (prazo de cinco anos consecu-
tivos, até a alíquota máxima de 15%), sendo vedada a concessão de isenções ou
anistias relativas à esta tributação.
Decorrido este prazo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de
parcelamento, edificação ou utilização, o Município procederá à desapropriação
do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública, e, no prazo máximo
de cinco anos da data da sua incorporação ao patrimônio público, o adequado
aproveitamento do imóvel.
Exercício
84. (FCC – 2014 – Procuradoria – MT) No tocante à desapropriação, o Município:
a) Tem competência exclusiva para executar a desapropriação-sanção, em
caso de descumprimento da função social da propriedade urbana.
b) Possui competência para legislar acerca do procedimento desapropria-
tório, no tocante às desapropriações necessárias ao desenvolvimento
urbano.
c) Não possui competência para desapropriar por interesse social imóveis
situados em zona rural.
d) Tem competência declaratória e executória, sendo que ambas são inde-
legáveis.
e) Pode desapropriar bens pertencentes à União e aos Estados, mediante
autorização legislativa desses entes.
5. Plano Diretor – Desapropriação Indireta –

Esbulho Possessório – Desapropriação de Fato
Vimos na unidade anterior que a CF determina que o plano diretor é obrigatório
para cidades com mais de 20 mil habitantes.
Ocorre que, pelo Estatuto da Cidade, temos o seguinte:
“Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos
no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;
VI – incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocor-
rência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos
geológicos ou hidrológicos correlatos.”
No que tange à desapropriação indireta (esbulho possessório ou desapropria-
ção de fato), o Estado simplesmente se apodera de um bem do particular (em
descumprimento à Constituição e às leis infraconstitucionais). Resta ao particular
ingressar com uma ação indenizatória contra o Estado
6. Confisco de Bens – Imissão Provisória –

Caducidade
No art. 243, parágrafo único, da CF, temos:

“Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde
forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de tra-
balho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária
e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário
e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o
disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de
trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação
específica, na forma da lei.” (Redação de acordo com a EC nº 81/2014)
Trata-se do confisco. Como na desapropriação, no confisco, perde-se o bem
para o Estado, mas neste não há indenização, enquanto que na desapropriação há.
Quando o Estado pleiteia desapropriação amigável, e o particular nega, o Es-
tado ingressa com a ação de desapropriação. Nesta ação, pode o Estado alegar
urgência na posse do bem e realizar o depósito do valor arbitrado, e, desta forma,
poderá imitir-se provisoriamente na posse do bem. A alegação deverá ser plausível.
Na fase declaratória da desapropriação, o bem é declarado de interesse ou
necessidade pública ou o não atendimento à função social. Na fase executiva, o
Estado efetivamente executará a desapropriação.
Contudo, entre uma fase e outra, existe um prazo denominado prazo de

caducidade. Trata-se do intervalo entre a declaração e a execução, que, se não
cumprido, acarretará na perda de todos os efeitos da declaração.
7. Prazos de Caducidade – Tredestinação

Conforme começamos a estudar na unidade passada, o prazo de caducidade é o
intervalo entre a declaração e a execução.
Sendo caso de necessidade ou utilidade pública, o prazo de caducidade é de
cinco anos. Passado tal prazo, a declaração perde todos os seus efeitos, e só se
poderá decretar novamente a utilidade ou necessidade pública depois de um ano.
Sendo caso de interesse social, o prazo de caducidade é de dois anos, e não
se pode mais declarar mais o bem como de interesse social.
Tredestinação é a mudança do fim a que se destina o bem desapropriado. Será
lícita se continuar com a utilidade pública, mas será ilícita quando houver fraude.
Exercício
85. (Cespe – TRF 1ª Região – 2013) Acerca da desapropriação, assinale a opção
correta:
a) Bens públicos não podem ser desapropriados, razão pela qual a União,
os estados e os municípios não podem desapropriar bens pertencentes
a qualquer ente federativo.
b) O procedimento da desapropriação compreende a fase declaratória e a
executória, esta última obrigatoriamente a ser desenvolvida na instân-
cia judicial.
c) Considera-se desapropriação indireta aquela pela qual o Estado se apropria
de bem particular sem observância dos requisitos que compõem o proce-
dimento expropriatório, como o ato declaratório e a indenização prévia.
d) A desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária de
imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social compete à
União, com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos,
em parcelas anuais e sucessivas, assegurados o valor real da indeniza-
ção e os juros legais.
e) As glebas em que forem localizadas culturas ilegais de plantas psico-
trópicas devem ser imediatamente expropriadas e especificamente
destinadas ao assentamento de colonos, para fins de reforma agrária,
garantido o pagamento das benfeitorias úteis e necessárias.
Capítulo 15
Intervenção do Estado na
Ordem Econômica
1. Introdução ao Tema: Constituição Federal e

Direito Econômico
Há duas intervenções do Estado que interessam para provas e concursos. A pri-
meira é aquela que reflete na propriedade privada e a segunda é a intervenção
na ordem econômica.
É preciso estudar a Lei nº 12.529/2011, que trata de um sistema de proteção
da ideia de tutelar a ordem econômica, o mercado e o consumidor.
É preciso que se compreenda o que é uma Constituição Econômica. Trata-se
de uma Constituição que normatiza, regulamenta a ordem econômica.
A Constituição Federal de 1988 é uma Constituição econômica, uma vez que
trabalha dispositivos econômicos em seu texto.
Aqui nasce um segundo desdobramento: do ponto de vista material e do
ponto de vista formal. Do ponto de vista formal, é uma Constituição econômica
e, do ponto de vista material, irá refletir aspectos econômicos por todo o texto.
Quando se fala em valorização do trabalho humano e livre-iniciativa, é preciso
observar que se tenta, na medida do possível, o menor sacrifício. Isso porque,
enquanto na livre-iniciativa prepondera uma ideia do capital, na valorização do
trabalho humano, tem-se uma ideia social.
É necessário observar a construção dos princípios, quais sejam: Princípio da
Soberania, Princípio do Propriedade Privada e Princípio da Função Social da Pro-
priedade Privada.
2. Análise do Art. 170 da CF

Primeiramente, é preciso entender que antigamente a propriedade era absoluta.
Para que o direito de propriedade seja garantido, deve observar a função so-
cial e o que se fala hoje em função socioambiental.
Quando se fala em função social, fala-se no raciocínio de que a propriedade é

para o proprietário, mas também é para a coletividade.
É preciso observar que a partir do momento em que não há função social,
pode haver a desapropriação.
Quanto à função socioambiental, é preciso analisar os arts. 5º, 170 e 225 da
Constituição Federal.
O inciso IV do art. 170 da Constituição Federal dispõe acerca da livre-concor-
rência. A regra é que o mercado não sofra ingerência do Estado, mas este fato
não ocorre de forma absoluta. A livre-concorrência é permitir que todos aqueles
que preencherem requisitos mínimos possam atuar no mercado. Está ligada à
ideia de mercado, agentes econômicos e consumidor.
O inciso V do art. 170 da Constituição Federal trata da defesa do consumidor,
trazendo a ideia do consumidor como o indivíduo que não compreende toda a
técnica, toda a escala produtiva devendo, portanto, ser protegido.
Na sequência, fala-se na defesa do meio ambiente, inclusive mediante trata-
mento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de
seus processos de elaboração e prestação.
Quanto à redução das desigualdades regionais e sociais, é necessário com-
preender que aquilo que se tem de renda deve ser compartilhado.
O inciso VIII trata da busca do pleno emprego, devendo-se falar aqui em au-
mento de renda, de circulação, de consumo e de arrecadação.
O inciso seguinte trata do tratamento favorecido para as empresas de peque-
no porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administra-
ção no País.
3. Análise do Art. 173 da CF
É preciso que seja feito um estudo comparativo entre a exploração da atividade

econômica e a prestação de serviço público.
Na exploração da atividade econômica, existe um regime jurídico de direito
privado, enquanto na prestação de serviço público vigora um regime jurídico de
direito público.
Ainda, na exploração da atividade econômica, a regra é que esta seja realiza-
da pelo particular. Já, na prestação de serviço público, a regra é a prestação pelo
Estado.
Quanto à classificação dos serviços públicos, primeiramente, tem-se o serviço
público exclusivo indelegável, aquele em que o Estado é titular e o particular não
pode prestar. Na sequência, há os serviços públicos delegáveis, seguidos pelos

serviços públicos exclusivos de delegação obrigatória. Por fim, há o serviço públi-
co não exclusivo (educação, saúde e previdência).
4. Intervenção Indireta na Ordem Econômica
Há duas formas de realização de intervenção: intervenção direta e intervenção

indireta.
Na década de 1990, houve um processo de mudança, em que o Estado deixou
de atuar e passou a ser um Estado mais “enxuto”, pois houve as privatizações.
Em se tratando de agência reguladora, fala-se em autarquia, em regime espe-
cial com poder, inclusive, para atuar de forma direta.
Os §§ 1º, 2º, 3º e 4º, do art. 174 estabelecem:
“§ 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvi-
mento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacio-
nais e regionais de desenvolvimento.
§ 2º A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associa-
tivismo.
§ 3º O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em coopera-
tivas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-
-social dos garimpeiros.
§ 4º As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na
autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais
garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com
o art. 21, XXV, na forma da lei.”
O art. 175 da Constituição Federal dispõe:
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de
serviços públicos.”
Concessão Permissão
Licitar (concorrência) Licitar
Pessoa jurídica ou consórcio Pessoa jurídica ou pessoa física
Lei autorizadora Não requer lei autorizadora
5. Intervenção Direta na Ordem Econômica
O conceito de monopólio é uso exclusivo, exploração exclusiva de determina-

da atividade.
É preciso que sejam analisadas as espécies de monopólio. A primeira é o
monopólio natural, que ocorrerá quando, por impossibilidade física ou por im-
possibilidade de atividade econômica, somente um indivíduo consegue explorar
aquela atividade. A segunda espécie é o monopólio convencional, que é exterio-
rizado em prática abusiva. É possível haver o monopólio por convenção enquanto
oligopólio (alguns poucos realizam a exploração daquela atividade) ou o próprio
monopólio (um indivíduo realiza toda a exploração).
6. Monopólio
No monopólio estatal, o Estado determina que ele mesmo detenha o monopólio
de determinadas atividades. No Brasil, há monopólio quanto ao petróleo, quanto
ao gás e quanto à energia nuclear.
O art. 177 da Constituição Federal dispõe:
“Art. 177. Constituem monopólio da União:
I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidro-
carbonetos fluidos;
II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III – a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes
das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de deri-
vados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio
de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
V – a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializa-
ção e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção
dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autori-
zadas sob regime de permissão, conforme as alíneas “b” e “c” do inciso XXIII do
caput do art. 21 desta Constituição Federal.”
A Lei nº 12.529/2011 trata do sistema brasileiro da defesa da concorrência.
O titular dos bens jurídicos protegidos por esta lei é a coletividade, pois se deseja
um mercado justo e honesto.
É preciso observar que o Cade hoje possui uma atuação mais dinâmica, pas-
sou de órgão para autarquia.
7. Direito de Concorrência – Parte I
O mercado relevante possui duas dimensões, que devem ser analisadas em con-
junto. A primeira é a dimensão geográfica, que é o espaço em que os agentes
econômicos disputam o consumidor. Já, na dimensão material, é possível substi-
tuir os produtos por outros de mesma qualidade e mesma utilidade.
O art. 36 da Lei nº 12.529/2011 trata das infrações a ordem econômica, con-
tendo a seguinte redação:
“Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de
culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou pos-
sam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:
I – limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a
livre iniciativa;
II – dominar mercado relevante de bens ou serviços;
III – aumentar arbitrariamente os lucros; e
IV – exercer de forma abusiva posição dominante.”
Faz-se necessário observar que as infrações amplas estão no art. 36, do inciso
I ao inciso IV.
Tanto as infrações restritivas quanto às infrações amplas estão em um rol
exemplificativo, uma vez que não é possível prever todas as condutas abusivas
dentro do mercado.
O § 3º do art. 36 traz as infrações restritivas, infrações específicas que, como
dito, estão dispostas em um rol exemplificativo.
8. Direito de Concorrência – Parte II
Em relação às infrações específicas, algumas devem ser observadas.

A primeira é a denominada venda casada, que ocorre quando para aquisição
de um bem desejado pelo consumidor, este deve necessariamente adquirir outro,
que não deseja.
A segunda infração é a formação do cartel, o qual traz uma ideia de oligopó-
lio. Há várias empresas praticando uma política semelhante ou idêntica de preço,
de forma abusiva.
A terceira prática é o dumping, que é a ideia de vender um produto com preço
menor que o custo.
Existe, ainda, o truste, que traz a ideia básica de monopólio. Aqui, as empre-
sas deixam de ter personalidade jurídica própria, juntam-se em um só bloco e,
então, nasce o monopólio.
9. Direito de Concorrência – Parte III

Sobre o acordo de leniência, dispõe o art. 86 da Lei nº 12.529/2011:
“Art. 86. O Cade, por intermédio da Superintendência-Geral, poderá celebrar
acordo de leniência, com a extinção da ação punitiva da administração pública ou
a redução de 1 (um) a 2/3 (dois terços) da penalidade aplicável, nos termos deste
artigo, com pessoas físicas e jurídicas que forem autoras de infração à ordem eco-
nômica, desde que colaborem efetivamente com as investigações e o processo
administrativo e que dessa colaboração resulte:
I – a identificação dos demais envolvidos na infração; e
II – a obtenção de informações e documentos que comprovem a infração
noticiada ou sob investigação.”
Estabelece o art. 69 do mesmo diploma legal:
“Art. 69. O processo administrativo, procedimento em contraditório, visa a
garantir ao acusado a ampla defesa a respeito das conclusões do inquérito ad-
ministrativo, cuja nota técnica final, aprovada nos termos das normas do Cade,
constituirá peça inaugural.”
O art. 36 e seus §§ 1º e 2º trazem a seguinte redação:
“Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de
culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou pos-
sam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados:
I – limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a
livre iniciativa;
II – dominar mercado relevante de bens ou serviços;
III – aumentar arbitrariamente os lucros; e
IV – exercer de forma abusiva posição dominante.
§ 1º A conquista de mercado resultante de processo natural fundado na maior
eficiência de agente econômico em relação a seus competidores não caracteriza
o ilícito previsto no inciso II do caput deste artigo.
§ 2º Presume-se posição dominante sempre que uma empresa ou grupo de em-
presas for capaz de alterar unilateral ou coordenadamente as condições de merca-
do ou quando controlar 20% (vinte por cento) ou mais do mercado relevante, po-
dendo este percentual ser alterado pelo Cade para setores específicos da economia.
O § 3º do mesmo artigo dispõe:

§ 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem
hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da
ordem econômica:
I – acordar, combinar, manipular ou ajustar com concorrente, sob qualquer
forma:
a) os preços de bens ou serviços ofertados individualmente;
b) a produção ou a comercialização de uma quantidade restrita ou limitada de
bens ou a prestação de um número, volume ou frequência restrita ou limitada
de serviços;
c) a divisão de partes ou segmentos de um mercado atual ou potencial de
bens ou serviços, mediante, dentre outros, a distribuição de clientes, fornecedo-
res, regiões ou períodos;
d) preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação pública;
II – promover, obter ou influenciar a adoção de conduta comercial uniforme
ou concertada entre concorrentes;
III – limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado;
IV – criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimen-
to de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens
ou serviços;
V – impedir o acesso de concorrente às fontes de insumo, matérias-primas,
equipamentos ou tecnologia, bem como aos canais de distribuição;
VI – exigir ou conceder exclusividade para divulgação de publicidade nos
meios de comunicação de massa;
VII – utilizar meios enganosos para provocar a oscilação de preços de terceiros;
VIII – regular mercados de bens ou serviços, estabelecendo acordos para limi-
tar ou controlar a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico, a produção de bens
ou prestação de serviços, ou para dificultar investimentos destinados à produção
de bens ou serviços ou à sua distribuição;
IX – impor, no comércio de bens ou serviços, a distribuidores, varejistas e
representantes preços de revenda, descontos, condições de pagamento, quanti-
dades mínimas ou máximas, margem de lucro ou quaisquer outras condições de
comercialização relativos a negócios destes com terceiros;
X – discriminar adquirentes ou fornecedores de bens ou serviços por meio da
fixação diferenciada de preços, ou de condições operacionais de venda ou pres-
tação de serviços;
XI – recusar a venda de bens ou a prestação de serviços, dentro das condições
de pagamento normais aos usos e costumes comerciais;
XII – dificultar ou romper a continuidade ou desenvolvimento de relações co-

merciais de prazo indeterminado em razão de recusa da outra parte em subme-
ter-se a cláusulas e condições comerciais injustificáveis ou anticoncorrenciais;
XIII – destruir, inutilizar ou açambarcar matérias-primas, produtos interme-
diários ou acabados, assim como destruir, inutilizar ou dificultar a operação de
equipamentos destinados a produzi-los, distribuí-los ou transportá-los;
XIV – açambarcar ou impedir a exploração de direitos de propriedade indus-
trial ou intelectual ou de tecnologia;
XV – vender mercadoria ou prestar serviços injustificadamente abaixo do pre-
ço de custo;
XVI – reter bens de produção ou de consumo, exceto para garantir a cobertu-
ra dos custos de produção;
XVII – cessar parcial ou totalmente as atividades da empresa sem justa causa
comprovada;
XVIII – subordinar a venda de um bem à aquisição de outro ou à utilização de
um serviço, ou subordinar a prestação de um serviço à utilização de outro ou à
aquisição de um bem; e
XIX – exercer ou explorar abusivamente direitos de propriedade industrial,
intelectual, tecnologia ou marca.”
Capítulo 16
Administração Pública
1. Sentido Formal e Sentido Material
O Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de princípios e

regras que disciplinam a função administrativa.
Essa atuação abrange entes, órgãos, agentes e atividades desempenhadas
pela Administração Pública na consecução do interesse coletivo.
Para Lúcia Valle Figueiredo, a função administrativa consiste no dever do Es-
tado, ou quem aja em seu nome, de dar cumprimento, no caso concreto, aos
comandos normativos, de maneira geral ou individual.
Ainda, segundo a autora, essa atuação deve perseguir fins públicos e ocorre
sob o regime prevalente de direito público e mediante controle.
O regime jurídico administrativo possui características que decorrem de prer-
rogativas e sujeições, englobando também as entidades que possuem natureza
jurídica de direito público e de direito privado.
Quanto aos demais poderes, estes também desempenham a função atípica,
exercendo a função administrativa.
O sentido subjetivo, formal ou orgânico da Administração Pública pode ser
entendido a partir do conjunto de seus órgãos e pessoas.
No sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública (grafada
em minúsculo), compreende a atividade desempenhada sob o regime de direito
público para a consecução de interesses coletivos, ou seja, a função administrativa.
Quando se estuda administração direita e indireta sob o enfoque subjetivo,
primeiro, surge a desconcentração dos entes e, depois, a criação de novas entida-
des, resultando na descentralização.
Quanto ao enfoque objetivo, o tipo de atividade que as entidades desempe-
nham é que será analisado.
Exercício
86. (Esaf – 2006 – Assistente Jurídico da União) A Administração Pública, em
sentido objetivo, no exercício da função administrativa, engloba as seguin-
tes atividades, exceto:
a) Polícia administrativa.
b) Serviço administrativo.
c) Elaboração legislativa, com caráter inovador.
d) Fomento a atividades privadas e de interesse público.
e) Intervenção no domínio econômico.
2. Administração Direta
A organização administrativa do Estado possui estrutura burocrática e, embora

a reforma administrativa tentasse combater essa sistemática, alguns aspectos do
Decreto-lei nº 200/1967 permanecem até a atualidade.
A desconcentração é o meio pelo qual a administração tem de se especializar,
dentro da estrutura de seu respectivo ente.
A administração direta compreende as pessoas jurídicas políticas, sendo a
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, além de órgãos que integram tais
pessoas pelo fenômeno da desconcentração.
A Teoria do Mandato e a Teoria da Representação foram superadas pela Teoria
do Órgão que foi criada para acompanhar o modo com que o Estado manifesta
sua vontade por meio de órgãos, tendo em vista a realização orgânica no âmbito
da Administração Pública.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a definição de órgãos equivale a centros de
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, por intermédio
de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica que a pertencem.
Já a definição de órgão, com previsão legal no art. 1º, § 2º, I, da Lei nº
9.784/1999, considera como unidade de atuação integrante da estrutura da Ad-
ministração Indireta.
Importante ressaltar que a Administração Indireta também pode se descon-
centrar, mas, nesse caso, ocorrerá a descentralização e não a desconcentração.
A criação do órgão público depende de lei, que será de iniciativa do Chefe do
Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, da Constituição Federal.
No mesmo sentido, a Emenda Constitucional nº 32/2001 veda a criação ou
extinção de órgãos públicos por decreto.
Segundo art. 4º do Decreto-lei nº 200/1967, com redação da Lei nº 7.596/1987,

a Administração Direta constitui-se pelos serviços integrados na estrutura admi-
nistrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
Exercício
87. (Cesgranrio – 2012 – Advogado – CEF) A técnica de organização e distribui-
ção interna de competências entre vários órgãos despersonalizados dentre de
uma mesma pessoa jurídica e que tem por base a hierarquia denomina-se:
a) Descentralização.
b) Desconcentração.
c) Outorga.
d) Delegação.
e) Coordenação.
3. Administração Direta e o Processo de

Descentralização
Conceitua-se a descentralização como a distribuição de competências de uma

para outra pessoa, que pode ser física ou jurídica. Nesse caso, ocorre a quebra de
hierarquia, pressupondo a existência de pelo menos duas pessoas jurídicas.
São categorias básicas de descentralizações as políticas, envolvendo entes fe-
derativos com autonomia decorrente da Constituição e as administrativas.
As descentralizações administrativas dividem-se em descentralização geográ-
fica ou territorial, descentralização por serviços, funcional ou técnica e descentra-
lização por colaboração.
Na descentralização geográfica, utilizado em países como Bélgica ou França,
que possuem forma de Estado unitária, apesar de personalidade de direito públi-
co, há o controle ou ingerência estatal.
O art. 37, XIX, da CF, estabelece que somente por lei específica poderá ser
criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de suas atuação.
A Administração Indireta compreende as autarquias, as fundações, as empre-
sas públicas, as sociedades de economia mista e também o consórcio (Associação
Pública) regido pela Lei nº 11.107/2005.
Exercício
88. (Cespe – 2013 – TRE – MS) A respeito da organização administrativa e da
administração direta e indireta, assinale a opção correta:
a) A chamada centralização desconcentrada é a atribuição administrativa
cometida a uma única pessoa jurídica dividida internamente em diver-
sos órgãos.
b) A estrutura básica da administração direta na esfera estadual é compos-
ta pelo chefe do Poder Executivo, que tem como auxiliares os ministros
de Estado.
c) Sociedade de economia mista, empresa pública e fundação pública de
direito público são categorias abrangidas pelo termo empresa estatal ou
empresa governamental.
d) A criação de uma diretoria no âmbito interno de um Tribunal Regional
Eleitoral (TRE) configura exemplo de descentralização administrativa.
e) A administração direta é composta de pessoas jurídicas, também denomi-
nadas entidades, e a administração indireta, de órgãos internos do Estado.
4. Autarquias
Autarquia vem do grego (autos-archia) e significa comando de si mesmo. O termo

define, na atualidade, uma espécie de descentralização por serviços que abarcam
os entes da Administração Indireta.
Sua definição legal tem previsão no art. 5º, I, do Decreto-lei nº 200/1967,
conceituando autarquia como o serviço autônomo, criado por lei, com persona-
lidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública.
A doutrina faz uma crítica a respeito dessa definição legal, visto que não men-
ciona a natureza jurídica pública da autarquia.
A autarquia é criada por lei, possui personalidade e natureza jurídica públicas,
tem capacidade de autoadministração e possui especialização dos fins ou das
atividades e sujeição ao controle de tutela.
Quanto à classificação no âmbito federativo, as autarquias são federais, esta-
duais, distritais e municipais.
Quanto ao objeto, as autarquias podem ser de fomento, previdenciárias, cul-
turais, profissionais ou corporativas, ambientais, de controle (reguladoras) e ad-
ministrativas (Inmetro).
Com relação ao regime jurídico, as autarquias se dividem em comuns ou au-

tarquias especiais, sendo as universidades e agências reguladoras.
Vale destacar que a OAB possui natureza sui generis conforme Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 3.026/2006. Dessa forma, esta entidade não é conside-
rada uma autarquia.
São prerrogativas do regime público: a prescrição quinquenal, as prerrogativas
de prazos dilatados, os bens que seguem o regime jurídico público, as dívidas
cobradas por precatório e o reexame obrigatório.
Dentre as sujeições inerentes à autarquia: o concurso público, necessário des-
de o advento da CF/1988, a licitação para contratações, a prestação de contas e
a responsabilidade objetiva prevista no art. 37, § 6º, da CF.
Exercício
89. (Esaf – 2004 – MRE) Conceitualmente, o que assemelha autarquia de fun-
dação pública é circunstância jurídica de ambas:
a) Serem órgãos da estrutura do Estado.
b) Serem um patrimônio personificado.
c) Serem um serviço público personificado.
d) Serem entidades da Administração Indireta.
e) Terem personalidade de direito privado.
5. Agências Reguladoras
Conhecido por agencificação brasileira o fenômeno que se intensificou no final

da década de 90, tendo como pressupostos a globalização e o ajuste fiscal e ins-
piração nas agências norte-americanas.
Essa entidade está localizada entre o governo, mas também está responsável
por articular a participação popular e outros setores interessados em influenciar
o próprio governo.
Quanto à natureza jurídica, as autarquias qualificadas com regime especial,
definido segundo suas leis instituidoras, regulam e fiscalizam assuntos atinentes
às respectivas esferas de atuação.
O regime especial confere mandato fixo ao dirigente, não coincidente como
regra ao mandato do Chefe do Executivo e sua impossibilidade de exoneração ad
nutum por motivações políticas.
A quarentena é uma medida que evita a assimetria de informações, sujeitan-

do-se a responder por improbidade administrativa, crime de advocacia adminis-
trativa, sem prejuízo de outras sanções administrativas e civis.
A contagem da quarentena genérica, conforme art. 8º da Lei nº 9.984/2000,
é de quatro meses, contados da exoneração ou término do mandato. Conta-se
para as específicas, a regra definida em lei, via de regra, de doze meses.
O dirigente receberá uma indenização referente ao período da quarentena, uma
vez que ficará sem poder exercer atividade correlata até o término da quarentena.
Exercício
90. (Vunesp – 2013 – MPE – Analista – ES) Sobre as agências reguladoras, é
correto afirmar que:
a) Seus dirigentes são nomeador em cargo de confiança e podem ser exo-
nerados ad nutum.
b) Seus servidores são submetidos ao regime jurídico de trabalho celetista.
c) As decisões das agências devem ser referenciadas pelo respectivo chefe
do Poder Executivo.
d) As decisões proferidas pelas agências são em caráter definitivo, não
podendo ser questionadas no Poder Judiciário.
e) Estão sujeitas à tutela ou controle administrativo exercido pelo Ministé-
rio a que se encontrem vinculadas.
6. Associações Públicas
O art. 241 da Constituição Federal, com redação dada pela EC nº 19/1998, define
consórcio como a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferên-
cia total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade
dos serviços transferidos.
Vale mencionar que os consórcios foram inspirados no Direito dos Tratados
Internacionais.
A Lei nº 11.107/2005 atribui personalidade jurídica de direito público, nos
termos do art. 6º, § 1º; o consórcio integra a Administração Indireta de todos os
entes da federação associados (associação pública).
A natureza jurídica dos consórcios é autárquica e suas prerrogativas estão
previstas no art. 2º, § 1º, II, com a possibilidade de promover desapropriações e
instituir servidões.
Possui, ainda, atribuições de poder concedente, delegando concessão, per-

missão ou autorização de obras ou serviços públicos, desde que haja autorização
prevista no contrato de consórcio público.
A vantagem dessa associação consiste na possibilidade de contratação pela
Administração com dispensa de licitação, sendo observado o dobro do limite do
valor na contratação direta (Lei nº 8.666/1993 art. 24, I e II)
Quanto à prestação de contas, sujeita-se à fiscalização contábil, operacional
e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente. Também se verifica a legali-
dade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de
receitas.
Exercício
91. (2011 – MPE – Promotor – RJ) A União Federal, um Estado-membro e doze
Municípios de uma mesma região firmaram protocolo de intenções, expres-
sando seu objetivo de implementar a gestão associada de determinado ser-
viço público, e constituíram uma associação pública após a ratificação do
protocolo por lei. Diante desses elementos, foi constituído:
a) Convênio personalizado.
b) Convênio de cogestão.
c) Consórcio público.
d) Convênio administrativo.
e) Consórcio despersonalizado.
7. Administração Indireta – Bens e Composição

– Bens do Consórcio – Natureza Jurídica dos
Bens e Consequências
A Administração Indireta é composta pelas pessoas jurídicas de Direito Público,

como as autarquias, que incluem as agências reguladoras e associações públicas
que, por sua vez, são compostas por entidades multifederadas (consórcio público).
As autarquias fundacionais possuem natureza jurídica de Direito Público, tam-
bém integram a Administração Indireta.
Via de regra, no consórcio, há transferência da titularidade dos bens à pessoa
jurídica consorciada, salvo se houver previsão expressa no contrato de consórcio,
nos termos do art. 11, § 1º, da Lei de Consórcios Públicos.
No caso de a gestão associada originar a transferência total ou parcial de

encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transfe-
ridos, o Contrato de Programa, sob pena de nulidade, deverá preencher alguns
requisitos.
Como normalmente ocorre nos contratos administrativos, deverá trazer a
identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e administração transferi-
das e o preço dos bens que sejam efetivamente alienados pelo contratado.
Quanto à natureza jurídica dos bens que constituem a associação pública, que
é uma entidade de Direito Público, seria de bens públicos, pela própria definição
do art. 98 do Código Civil.
Dessa forma, a consequência da composição dos bens é encontrada no Regi-
me Jurídico de Bens previsto no Direito Público, prevendo a inalienabilidade; se o
bem estiver afetado, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade, a não oneração
com direitos reais de garantia.
Pela composição, os bens móveis e imóveis que integram as autarquias são
transferidos pela pessoa política instituidora.
Quanto à pessoa jurídica de direito privado, se a composição do bem recair so-
bre bens privados, haverá um regime privatístico estabelecendo seu regramento.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, se a pessoa privada prestar serviço
público, os bens terão natureza pública se estiverem afetados.
8. Administração Indireta – Pessoa Jurídica de

Direito Público e Pessoa Jurídica de Direito
Privado – Fundações Públicas de Direito
Privado – Criação do Ente de Direito Privado
– Empresas Públicas – Sociedade de Economia
Mista
Administração Indireta:
– pessoa jurídica de direito público: autarquias, autarquias fundacionais
(fundações de direito público, instituídas pelo Poder Público);
– pessoa jurídica de direito privado: empresas públicas e sociedades de eco-
nomia mista + fundações públicas de direito privado (para parte da doutri-
na, ex.: Di Pietro e Hely Lopes Meirelles).
Patrimônio personalizado destinado a um fim.

Fundações de direito privado instituídas por particulares.
Criada por escritura pública ou testamento.
Registro no estatuto no cartório.
Ministério Público – Promotoria de Justiça das Fundações: é o órgão fiscaliza-
dor das fundações privadas instituídas por particulares.
Salvo determinação diferente do instituidor, se os bens não são suficientes
– bens incorporados em outra fundação de fins iguais ou semelhantes (art. 63
do CC).
Fundação: área de atuação – Lei Complementar.
Entende-se que a lei complementar definirá as áreas de atuação das fundações.
Tramita na Câmara dos Deputados Projeto de Lei Complementar para definir
as áreas de atuação das fundações instituídas pelo Poder Público.
Fundação pública de direito privado.
Apesar da natureza privada, não tem fins lucrativos.
Paralelismo das formas: criação – extinção.
Em vez da fiscalização pelo MP, há a supervisão ministerial ou tutela.
Exercício
92. (Esaf – AFT – 2006) A doutrina sempre considerou muito complexa a figura
das fundações no âmbito da Administração Pública brasileira. Em verdade,
foi constante, ao logo dos anos, a evolução dessa espécie organizacional.
No atual estágio, assinale o conceito correto a respeito das diversas catego-
rias dessa entidade.
a) A fundação pública de direito público tem natureza autárquica e inte-
gra a Administração Pública Direta.
b) A fundação de apoio às instituições federais de ensino superior tem
natureza de direito privado e integra a Administração Pública Indireta.
c) A fundação pública de direito privado vincula-se ao regime jurídico-
-administrativo e integra a Administração Pública Indireta.
d) A fundação previdenciária tem personalidade jurídica de direito público
e vincula-se ao regime jurídico administrativo.
e) A fundação pública de direito privado equipara-se, em sua natureza
jurídica, à sociedade de economia mista.
9. Fundações Públicas – Divisões – Fundações

Públicas de Direito Privado – Prerrogativas
Processuais e Derrogações
Fundações públicas de direito privado:
– seus bens são penhoráveis;
– a lei não cria, mas autoriza a criação, havendo necessidade do registro;
– caso não desenvolvam serviço público, hipótese em que tenderiam a ser
consideradas autarquias fundacionais, responderão subjetivamente pelos
danos que seus funcionários causarem;
– não têm prerrogativas processuais;
– o regime de contratação é o da CLT, sendo competente a Justiça do Traba-
lho para dirimir conflitos.
Derrogações:
– fiscalização pelos Tribunais de Contas;
– seus empregos não são acumuláveis – proibição contida no art. 37, XVII,
da CF;
– remunerações obedecem ao teto constitucional do art. 37, XI, da CF;
– realização, como regra, de concurso público;
– submissão à Lei de Licitações (art. 37, XXI);
– imunidade tributária em relação aos serviços, bens e rendas vinculadas a
suas finalidades essenciais ou delas decorrentes, art. 150, § 2º;
– não são extintas das formas de direito privado, mas por lei, que autoriza
sua criação.
Fundações de direito público:
– Decreto-lei nº 2.299/1986: incluiu as fundações na Administração Indireta;
– art. 5º, IV, do Decreto-lei nº 200/1967: fundação – entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorização legislativa.
Problema: fundações que não eram só criadas/instituídas pelo Poder Público,
mas por eles mantidas (por dotação orçamentária).
Criadas a partir de fundos insuficientes e que ficavam na dependência de
repasse de verbas diretamente no orçamento.
Leading case: STF, RE nº101.126, de 1984:
“Nem toda fundação instituída pelo Poder Público é fundação de direito priva-
do. As fundações, instituídas pelo Poder Público, que assumem a gestão de serviço
estatal e se submetem a regime jurídico administrativo previsto, nos Estados-mem-

bros, por leis estaduais, são fundações de direito público e, portanto, pessoas
jurídicas de direito público. Tais fundações são espécie do gênero autarquia.”
Exercício
93. (Procurador Federal – Cespe – 2006) Acerca das fundações, julgue o item
subsequente:
As fundações públicas ligam-se à administração direta por um vínculo deno-
minado, pela doutrina administrativa, tutela administrativa.
10. Empresas Públicas – Semelhanças das Estatais

e Derrogações – Atuação no Mercado –
Regime Jurídico – Definição de Empresas
Públicas
Estatal é toda sociedade, civil ou comercial, da qual o Estado tenha o controle
acionário.
– Empresas Públicas (EP);
– Sociedades de Economia Mista (SEM); e
– qualquer outra empresa controlada pelo Estado.
Tanto a EP como a SEM:
– exigem lei específica autorizando sua instituição (e extinção);
– têm personalidade jurídica de direito privado;
– exigência de concurso público – art. 37, II, da CF.
– submissão à licitação, sendo que as que atuam no domínio econômico só
atividades-meio (CABM);
– responsabilidade criminal em crime próprio pelos empregados, que tam-
bém respondem por improbidade administrativa;
– vedada acumulação de cargos, empregos e funções (art. 37, XVII, da CF);
– se receberem recursos públicos para pagamento de despesas de pessoal e
para custeio em geral, aplicação do teto remuneratório (art. 37, XI, da CF);
– não se sujeitam à falência, art. 2º, I, da Lei de Falências.
Estatais:
Intervenção estatal por participação – quando cria empresas que desenvolvem
atividades de mercado, o que se justifica excepcionalmente no art. 173, diante de:
– imperativos da segurança nacional; ou

– relevante interesse coletivo.
Regime jurídico:
Quando atuam no domínio econômico, seu regime jurídico é predominante-
mente privado.
Art. 173, § 1º, II: regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto a
direitos e obrigações:
– civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
– Art. 175, muda o regime dos bens (STF – Correios – RE nº 220.906), muda
a responsabilidade (passa a ser objetiva, 37, § 6º, da CF).
– Contudo, continuam sendo pessoas jurídicas de direito privado, mas, por
exemplo, a dispensa da ECT (Correios) – condicionada à motivação (TST –
SDI-I – 247).
Exercício
94. (Analista Seger – ES – Cespe) A pessoa jurídica de direito privado criada
por autorização legislativa específica, com capital formado unicamente por
recursos de pessoas de direito público interno ou de pessoas de suas admi-
nistrações indiretas, para realizar atividades econômicas ou serviços públicos
de interesse da administração instituidora, nos moldes da iniciativa particu-
lar, é denominada:
a) Fundação pública.
b) Sociedade de economia mista.
c) Subsidiária.
d) Agência executiva.
e) Empresa pública.
11. Sociedade de Economia Mista – Origem e

Desenvolvimento – Proliferação das Estatais
no Brasil – Definição de Sociedade de
Economia Mista
Origem e desenvolvimento
– Capitalismo mercantilista (séculos XVI, XVII): para fins de colonização – ha-
via associação entre o capital do Estado e o dos particulares.
– Capitalismo industrial: segundo Bilac Pinto, proliferação a partir da Alema-

nha, do modelo de sociedade de economia mista (século XIX e início do XX).
Movimento
Artigo – o declínio das sociedades de economia mista e o advento das moder-
nas empresas públicas (RDA 32/9):
1. concessão de serviços públicos: cláusula de garantias de juros e extensão
dada à teoria da imprevisão (Estado acabava participando das perdas);
2. sociedade de economia mista: mas não perfeito – conflito de interesses;
3. empresas públicas – década de 50, no mundo.
Brasil
Adoção com maior intensidade das concessões.
Uma tentativa de remodelação da concessão foi o estabelecimento das PPP,
que são concessões especiais: patrocinada e administrativa.
Sociedade de economia mista é empresa estatal, dotada de personalidade
jurídica de direito privado, criada após autorização legal específica, integralizada
com a participação do Poder Público e de pessoas físicas e entidades não estatais
na formação do capital e na administração, organizada sob a forma de socieda-
de anônima para o desenvolvimento de atividade econômica ou a prestação de
serviços públicos.
Exemplos:
– Petrobras;
– Eletrobras;
– Banco do Brasil – com alguma divergência, pois foi criado em 1808, por
alvará do Príncipe Regente, sem a autorização legislativa (exigência do
Decreto-lei nº 200/1967).
Exercício
95. Integram a administração pública indireta as sociedades de economia mis-
ta, as quais podem ser criadas para prestação de serviço público ou para
exploração de atividade econômica. Acerca disso, assinale a alternativa que
apresenta característica de sociedade de economia mista que explora ativi-
dade econômica:
a) Ser pessoa jurídica de direito privado composta por capital exclusiva-
mente público.
b) Sujeitar-se ao regime próprio das empresas privadas.
c) Possuir regime de pessoal no qual seus agentes são servidores públicos.

d) Não se sujeitar ao controle externo.
e) Possuir privilégios fiscais não extensíveis à iniciativa privada.
12. Empresa Pública x Sociedade de Economia

Mista – Principais Diferenças e Semelhanças
– Processamento e Julgamento das Estatais
Federais
Principais Distinções – EP/SEM:

Semelhanças
Ambas podem atuar:
– tanto no domínio econômico;
– como na prestação de serviços públicos.
Exemplos que estão em evidência:
– Petrobras: Sociedade de Economia Mista;
– PPSA Pré-Sal Petróleo S.A. – Empresa Brasileira de Administração de Petró-
leo e Gás Natural: gerenciar e fiscalizar contratos de exploração de petró-
leo sob regime de partilha nos campos do pré-sal (ex.: Campo de Libra).
Distinções
O capital:
a) da empresa pública – integralmente público (seja pela AD ou AI);
b) da sociedade de economia mista – além do público, ele é integralizado
também com dinheiro da iniciativa privada.
Forma societária:
a) empresa pública, qualquer configuração admitida pelo direito (S.A.,
Ltda., etc.);
b) a sociedade de economia mista só pode adotar a forma de sociedade anô-
nima, submetendo-se à Lei das S.A., com algumas derrogações de direito público.
Processamento e julgamento das estatais federais:
– art. 109, I, da CF (autarquia e empresa pública federal): empresa federal
processada na Justiça Federal;
– sociedades de economia mista (federal, estadual ou municipal) são proces-
sadas e julgadas na Justiça Estadual.
Súmulas nos:
– 556/STF:
“É competente a Justiça Comum para julgar as causas que é parte sociedade
de economia mista.”
– 45/STJ:
“Compete à Justiça Comum Estadual processar e julgar as causas cíveis em que
é parte sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento.”
Súmula nº 517 do STF:
“As sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal, quando a
União intervém como assistente ou oponente.”
Não é verdadeira exceção, pois é a presença da União que desloca a compe-
tência comum estadual para a federal, e não a sociedade de economia mista, cuja
regra é o foro da justiça comum estadual.
Exercício
96. (Procurador do Estado – PB – 2008) Constitui elemento diferenciador entre
sociedade de economia mista e empresa pública o(a):
a) Regime jurídico de pessoal.
b) Composição de capital.
c) Patrimônio.
d) Natureza da atividade.
e) Forma de sujeição ao controle estatal.
Capítulo 17
Controle Interno
1. Controle da Administração – Conceito –

Objetivos – Natureza Jurídica – Princípios
Fundamentais – Sistemas Administrativos
Controle da administração é o controle do uso dos poderes administrativos, vi-
sualizando-se a eficácia, efetividade e a produção de resultados para que não se
permita abusos ou se retire o foco da coletividade. Trata-se da busca pela conse-
cução dos objetivos da Administração Pública.
Os objetivos do controle são basicamente dois: garantia de respeito aos direitos
subjetivos dos cidadãos e cumprimento das finalidades da Administração Pública.
Sobre a natureza jurídica, o Decreto-lei nº 200/1967 determina que será de
princípio fundamental.
Existem dois sistemas administrativos:
a) francês (contencioso administrativo): há uma divisão de competências. De
um lado, o Tribunal Administrativo; de outro, a autoridade judiciária. O Judiciário
nunca interfere nas questões de direito administrativo, ou seja, as questões de in-
teresse da coletividade. Existe, portanto, a chamada coisa julgada administrativa;
b) inglês (jurisdição una): todas as questões (mesmo as de matéria de direito
administrativo) são decididas pelo Judiciário. É o sistema adotado pelo Brasil, con-
forme art, 5º, XXXV, da CF.
No entanto, no Brasil, o sistema inglês é adotado de forma temperada, pois
existem três exceções, em que antes de se socorrer do Judiciário, é obrigatório
que o particular busque a via administrativa:
a) justiça desportiva (art. 217 da CF);
b) habeas data;
c) súmula vinculante descumprida pela Administração Pública.
2. Habeas Data e Mandado de Segurança

O habeas data é o remédio constitucional para se ter acesso à informação, com-
plementar uma informação ou corrigir uma informação. Antes de se buscar a so-
lução no Judiciário, é necessário que se provoque a via administrativa, solicitando
o acesso, complemento ou correção de tal informação.
Somente com a negativa expressa ou com a omissão da Administração Pública
é que se poderá ingressar com o pedido no Judiciário.
Quanto ao desrespeito à súmula vinculante, caberá Reclamação Constitucio-
nal, de acordo com a legislação que regulamenta o tema (Lei nº 11.417/2006).
A própria lei, contudo, determina que, quando esse desrespeito ocorrer por
parte da Administração Pública, não poderá o interessado ingressar com o pro-
cesso judicial depois de esgotada a via administrativa.
Diante do que estudamos sobre os sistemas administrativos, podemos afirmar
que não existe coisa julgada administrativa no Brasil, porque coisa julgada somen-
te pode ser proveniente do Judiciário.
O cidadão tem legitimidade para controlar os atos da Administração Pública.
Veremos, a partir de agora, de quais maneiras poderá ser realizado este controle:
1) mandado de segurança: é o remédio que protege direito líquido e certo.
A regulamentação está na Lei nº 12.016/2009. Devemos sempre nos lembrar de
que a autoridade coatora é aquela que realiza um ato ilegal, e contra este ato o
processo será proposto.
Importante:
“Art. 1º
(...)
§ 2º Não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial pra-
ticados pelos administradores de empresas públicas, de sociedade de economia
mista e de concessionárias de serviço público.”
No art. 5º, temos as hipóteses em que não cabe o mandado de segurança:
“I – de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, inde-
pendentemente de caução;
II – de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
III – de decisão judicial transitada em julgado.”
3. Habeas Data e Ação Popular

Continuando no estudo do mandado de segurança, o conceito de autoridade
coatora está presente no art. 6º da Lei nº 12.016/2009.
Importante lembrar que o mandado de segurança não se confunde com uma

ação ordinária (indenizatória ou de cobrança – Súmula nº 269 do STF) pela sua
celeridade e também porque o mandado de segurança não protege situações
pretéritas, mas apenas aquelas que ocorrerem a partir da impetração.
Ademais, importante lembrar que não cabe mandado de segurança contra
decisão judicial transitada em julgado ou contra lei em tese. Não existe, no man-
dado de segurança, condenação em honorário advocatícios.
Outra ação que permite o controle pelo particular é o habeas data, regula-
mentado pela Lei nº 9.507/1997 (artigos importantes: 7º, 8º e 19).
Trata-se do remédio constitucional cabível no que diz respeito ao acesso, com-
plemento e retificação das informações da pessoa do impetrante. O STF admite,
excepcionalmente, a impetração de habeas data, por terceiro, quando resultar
em reflexos previdenciários.
Já vimos que o habeas data só pode ser interposto no Judiciário depois de
esgotadas as vias administrativas.
No habeas data, não há liminar, mas correrão com prioridade, exceto com
relação a habeas corpus e mandado de segurança.
É uma ação gratuita (não há honorários nem custa).
Outra ação que permite o controle pelo particular é a ação popular (Lei nº
8.112/1990). Têm legitimidade para propor esta ação todos os cidadãos. É uma
ação que busca proteger direitos da coletividade, e, em regra, estarão no polo
passivo o beneficiário, o próprio agente público e a pessoa jurídica que deu causa
ao dano.
O Ministério Público não tem legitimidade para propor esta ação (deverá inter-
por ação civil pública), mas deverá funcionar como fiscal da lei. Também não têm
legitimidade as pessoas jurídicas. Pode haver liminar na ação popular, mas não
haverá custas ou honorários (desde que não seja proposta com má-fé).
4. Ação Civil Pública – Classificação do Controle

Continuando no estudo do controle realizado pelo cidadão, veremos agora a
ação civil pública (Lei nº 7.347/1995).
Difere-se da ação popular porque na ação civil pública o objeto é mais am-
plo, e não se fala em legitimidade do cidadão. Ademais, na ação civil pública, a
possibilidade condenatória também é mais ampla (fazer, não fazer ou indenizar).
A legitimidade para propor ação civil pública está prevista no art. 5º da lei, e é
importante lembrar-se da figura da associação, que tem requisitos de constituição
e objeto para ser classificada como legitimada à propositura desta ação.
Iniciaremos agora o estudo de um novo ponto, que é a classificação do con-

trole da Administração, que pode se dar de acordo com diversos critérios:
a) quanto ao órgão controlador:
a1) controle legislativo: realizado parlamento e, no que se refere ao controle
externo, com o auxílio do TCU;
a2) controle judicial: realizado sempre por provocação (o Judiciário nunca fará
controle administrativo de ofício);
a3) controle administrativo: ocorre no âmbito da Administração, que atua de
ofício ou por provocação de terceiro interessado;
b) quanto à extensão:
b1) controle interno: realizado pelo próprio órgão;
b2) controle externo: realizado por outros órgãos;
c) quando à natureza:
c1) controle de legalidade: atos ilegais devem sempre ser anulados, e a anu-
lação gera efeitos ex tunc.
c2) controle de mérito: é, em regra, realizado pela Administração Pública, que
analisa a conveniência e oportunidade dos atos. Atos inconvenientes e inoportu-
nos podem ser revogados, e os efeitos são ex nunc;
d) quando ao âmbito:
d1) controle por subordinação: é o controle realizado por superiores hierárqui-
cos dentro de uma mesma pessoa jurídica. A ideia é desconcentração;
d2) controle por vinculação: é o controle realizado por superiores de pessoas
jurídicas distintas. A ideia é de descentralização;
e) quanto ao momento do exercício:
e1) controle prévio;
e2) controle concomitante;
e3) controle posterior.
5. Tribunal de Contas
Ainda com relação à classificação do controle:

f) quanto à iniciativa:
f1) controle de ofício: somente realizado pela Administração Pública;
f2) controle provocado: pode ser realizado pela Administração ou pelo Judi-
ciário, desde que provocados por um terceiro interessado.
O Tribunal de Contas, previsto nos arts. 70 e 71 da CF, tem a função precí-

pua de fiscalizar. É órgão auxiliar do Poder Legislativo na realização do controle
externo.
A competência é de fiscalizar pessoas físicas ou jurídicas (de direito público ou
privado) naquilo que diz respeito à utilização de verba pública.
No art. 71, temos:
“O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas da União...”
É, portanto, taxativo este artigo: sempre que houver controle externo, haverá
o auxílio do TCU. Os incisos deste artigo trazem as competências do TCU.
São importantes os incisos IX, X, XI e os parágrafos deste artigo:
“(...)
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências neces-
sárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apu-
rados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas
cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá
a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa
terão eficácia de título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,
relatório de suas atividades.”
Importante também o estudo do art. 113 da Lei nº 8.666/1996, que se rela-
ciona com estas normas.
Capítulo 18
Lei de Responsabilidade
Fiscal
1. Lei de Responsabilidade Fiscal – Normas

de Finanças Públicas – Receita Corrente
– Planejamento e Sistema Orçamentário –
Renúncia de Receita – Geração de Despesa
Pública – Despesa com Pessoal – Percentuais
A Lei Complementar nº 101/2000 traz as disposições acerca da Responsabilida-

de Fiscal, estabelecendo as normas de finanças públicas voltadas à responsabi-
lidade fiscal.
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe uma ação planejada e transpa-
rente, de acordo com o Princípio da Transparência ou da Gestão Transparente em
que a sociedade tem ciência do que é feito com o dinheiro público.
O objetivo da referida lei complementar é a prevenção de riscos e a correção
de riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas mediante o cumpri-
mento de metas e resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições.
Esses limites referem-se a questões atinentes à renúncia de receita, geração de
despesas com pessoal, seguridade social e outras dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia
e inscrição em Restos a Pagar.
As disposições previstas nessa lei obrigam a União, o Estado, o DF e os Mu-
nicípios, o que abrange o Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário, o Tribunal de
Contas, as respectivas administrações públicas diretas, fundacionais, autárquicas,
além de fundações e empresas estatais dependentes.
A receita corrente líquida corresponde à somatória das receitas tributárias,
de contribuições patrimoniais, indústrias, agropecuária, entre outras receitas,
deduzidos, na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios, nos

Estados, as parcelas entregues aos Municípios.
E, ainda, na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servido-
res para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social.
O Plano Plurianual (PPA), previsto no art. 165, § 1º, da CF, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) disposta no art. 165, § 2º, da CF e a Lei Orçamentária Anual
(LOA), de acordo com § 5º do artigo ora mencionado, correspondem ao planeja-
mento e sistema orçamentário.
A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária
da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa de
impacto orçamentário financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e
nos dois seguintes.
2. Considerações Finais da Lei de

Responsabilidade Fiscal
O art. 22, parágrafo único, da Lei nº 100/2000, estabelece que, se a despesa total
com pessoal exceder 95% do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no
art. 20 que houver incorrido no excesso a concessão de vantagem, aumento,
reajuste ou adequação de remuneração de criação de cargo, emprego ou função.
Ainda, alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa,
provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal.
O art. 23 estabelece em seu caput que, se a despesa total com pessoal, sem
prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eli-
minado nos dois quadrimestres seguintes.
Sobre as despesas com a seguridade social, conforme determina o art. 24,
§ 1º, nenhum benefício ou serviço poderá ser criado, majorado ou estendido
sem a indicação da fonte de custeio total.
Entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de
capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência
financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destina-
dos ao Sistema Único de Saúde.
Exercício
97. (Fundep – 2011 – MP – MG) Analise as assertivas abaixo:
I – A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Suas disposições obrigam
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
II – Os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público não se

sujeitam às obrigações da Lei de Responsabilidade Fiscal em razão de sua
autonomia administrativa e financeira garantidas pela Constituição.
III – Se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite prudencial
previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, o decreto do Chefe do Poder
Executivo que cria novos cargos, empregos ou funções terá sua eficácia
condicionada à aprovação pelo Tribunal de Contas.
IV – Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal constituem requisitos es-
senciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva
arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da
Federação.
Pode-se afirmar que está correta a alternativa:
a) I e III.
b) I e IV.
c) II e III.
d) II e IV.
Capítulo 19
Regime Diferenciado de
Contratação (RDC)
1. Lei nº 12.462/2011 – RDC (Regime

Diferenciado de Contratações Públicas)
As disposições previstas na Lei nº 12.462/2011 versam sobre o Regime Diferen-

ciado de Contratações Públicas.
Suas normas dispõem sobre as licitações e contratos necessários à realiza-
ção de eventos como os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, a Copa das
Confederações, de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os
aeroportos.
A previsão da Lei nº 12.462 se estende às ações integrantes do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC).
Compreende, ainda, as obras e serviços de engenharia no âmbito do Sistema
Único de Saúde (SUS), destacando que os equipamentos não são abarcados por
esta lei.
O RDC atinge as obras e serviços de engenharia para construção, ampliação e
reforma de estabelecimentos penais e unidades de atendimento socioeducativo.
Quanto aos objetivos do RDC visa ampliar a eficiência nas contratações públicas
e a competitividade entre os licitantes e promover a troca de experiências e tecno-
logias em busca da melhor relação entre custos e benefícios para o setor público.
Incentivar a inovação tecnológica e assegurar tratamento isonômico entre os
licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública.
O art. 4º da Lei nº 12.462 estabelece as diretrizes que serão obedecidas nas
licitações e contratos como a padronização do objeto da contratação relativa-
mente às especificações técnicas e de desempenho.
Ainda, como diretriz, prevê a busca da maior vantagem para a Administração,
considerando custos e benefícios, diretos e indiretos, de natureza econômica, so-
cial ou ambiental, inclusive os relativos à manutenção, ao desfazimento de bens

e resíduos e a outros fatores de igual relevância.
O art. 11 estabelece que a Administração Pública poderá, mediante justifi-
cativa expressa, contratar mais de uma empresa ou instituição para executar o
mesmo serviço, desde que o objeto da contratação puder ser executado de forma
concorrente e simultânea por mais de um contratado.
O procedimento de licitação de que trata o RDC observará as fases prepara-
tória, publicação do instrumento convocatório, apresentação das propostas ou
lances, julgamento, habilitação, a fase recursal e o encerramento.
2. Lei do Regime Diferenciado de Contratações

Públicas – Lei de Responsabilidade Fiscal
Recapitulando algumas características ora tratadas sobre o Regime Diferenciado
de Contratação, sua criação tem a finalidade da realização de eventos esportivos
internacionais, o que inclui a previsão sobre os aeroportos.
Lembrando que o RDC se estendeu ao PAC, ao SUS e possui também uma
inversão de fases, já que a fase de que de habilitação prevista no art. 12, V,
poderá anteceder às fases da apresentação de propostas ou lances e a fase do
julgamento.
Ainda, na Lei nº 12.462, faculta à Administração a possibilidade de contrata-
ção integrada, podendo afastar o projeto básico previsto na Lei nº 8.666/1993.
Nesse sentido, o STF e STJ ainda não se manifestaram.
Outra característica do RDC é a remuneração variável, a depender da econo-
mia que a Administração possui.
No caso de licitação para aquisição de bens, a Administração poderá exigir
amostra do bem no procedimento de pré-qualificação, na fase de julgamento das
propostas ou de lances.
Anotações
Gabarito
1. Errado. 25. Correta.

2. Letra D. 26. Errado.
3. Certo. 27. Certo.
4. Letra B. 28. Errado.
5. Correta. 29. Letra E.
6. Letra D. 30. Letra C.
7. Correta. 31. Letra D.
8. Correta. 32. Letra C.
9. Certa. 33. Letra A.
10. Certa. 34. Correto.
11. Letra A. 35. Letra C.
12. Letra E. 36. Letra C.
13. Correta. 37. Letra B.
14. Ambas alternativas encontram- 38. Letra D.
-se erradas. 39. Letra A (art. 93, § 4º, da Lei nº
15. Correta. 8.112/1990).
16. Errado. 40. Certo.
17. Letra A. 41. Errado.
18. Letra D. 42. Letra C.
19. Letra A. 43. Letra B.
20. Tem responsabilidade, mas, nes- 44. Incorreta.
se caso, há uma culpa concorren- 45. Incorreta.
te. Os pais do menino também 46. Letra D.
serão responsabilizados. 47. Letra D.
21. Incorreta. 48. Letra E.
22. Letra D. 49. Incorreta. Trata-se de hipótese de
23. Falso. inexigibilidade, fundamentada no
24. Letra A. art. 25, III, da Lei nº 8.666/1993.

51. Correto. 75. Letra D.
52. Letra B. 76. Letra B.
53. Correto. 77. Letra A.
54. Letra C. 78. Letra B.
55. Certo. 79. Letra A.
56. Letra A. 80. Incorreta.
57. Letra D. 81. Letra B.
58. Errado. 82. Letra B.
59. Letra C. 83. Letra B.
60. Letra D. 84. Letra A.
61. Letra E. 85. Letra C.
62. Correta. 86. Letra C.
63. Letra E. 87. Letra B.
64. Letra C. 88. Letra A.
65. Incorreta. 89. Letra D.
66. Letra B. 90. Letra E.
68. Letra B. 92. Letra E.
69. Letra E. 93. Correto.
70. Letra C. 94. Letra E.
71. Correta. 95. Letra B.
72. Letra D. 96. Letra B.
73. Letra B. 97. Letra B.

Direito Administrativo: tradição e inovação

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Tradição + Inovação

Duas grandes instituições de ensino, o IOB Concursos e

Informamos que é de inteira responsabilidade do autor a emissão dos conceitos.

Capítulo 2. Atos Administrativos, 21

Capítulo 3. Poderes Administrativos, 33

Capítulo 4. Serviço Público, 38

Capítulo 5. Responsabilidade Civil do Estado, 48

Capítulo 6. Improbidade Administrativa, 59

Capítulo 8. Regime Jurídico dos Servidores Públicos, 70

Capítulo 9. Contratos Administrativos, 94

Capítulo 10. Licitação, 114

Capítulo 11. Processo Administrativo, 126

Capítulo 12. Bens Públicos, 146

Capítulo 13. Intervenção do Estado na Propriedade, 155

Capítulo 14. Desapropriação, 162

Capítulo 15. Intervenção do Estado na Ordem Econômica, 168

Capítulo 16. Administração Pública, 176

Capítulo 17. Controle Interno, 191

Capítulo 18. Lei de Responsabilidade Fiscal, 196

1. Princípio da Legalidade – Princípio da

Há dois dispositivos indispensáveis em se tratando de princípios, quais sejam, art.

O terceiro reflexo é a garantia do agente público. Quando o agente público

5. Princípio da Eficiência – Princípio da

O Princípio da Eficiência foi trazido pela Emenda Constitucional nº 19/1998. Tra-

Insta esclarecer que o atual modelo de administração no Brasil é o de Admi-

6. Princípio da Indisponibilidade do Interesse

O Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público determina a limitação da

7. Princípio da Razoabilidade – Princípio da

O Princípio da Razoabilidade traz uma ideia de equilíbrio, de meio-termo. Já a

8. Princípio da Segurança Jurídica – Princípio

Conforme já estudado, se o pagamento for a maior para o servidor de boa-fé,

1. Introdução – Atos Administrativos

Primeiramente, é preciso entender que a hierarquia obedece à seguinte ordem:

2. Elementos e Requisitos – Finalidade – Forma –

Conforme a doutrina clássica, estão elencados no art. 2º da Lei nº 4.717/65 os

3. Elementos e Requisitos – Competência

Conforme já estudado, a competência é pública, imprescritível e improrrogável. A

Nota-se que quem responde em caso de eventual dano não é a autoridade

4. Elementos e Requisitos – Objeto – Motivo

O art. 11 da Lei nº 9.784/1999 dispõe que a competência é irrenunciável e se

Os motivos apresentados vinculam a produção dos efeitos do ato. Portanto, sen-

Continuando com as características ou atributos dos atos administrativos, temos

Outro atributo é a coercibilidade: trata-se de característica presente nos atos

7. Princípio da Autotutela – Anulação –

Veremos agora o chamado Princípio da Autotutela, observando a Súmula nº 473

É o que consta do quadro abaixo:

8. Ato Vinculado – Ato Discricionário

para contribuir com os interesses da coletividade. O mérito do ato administrativo

9. Ato Discricionário – Ato de Império – Ato de

10. Ato Geral – Ato Individual – Ato Simples – Ato

Vejamos agora mais classificações do ato administrativo:

A diferença, portanto, entre ato geral e ato individual é a determinação dos

11. Ato Simples – Ato Composto – Ato Complexo

portanto, atos pelos quais a Administração Pública comprova um fato ou

12. Espécies de Atos Administrativos –

13. Convalidação do Ato Administrativo

Os atos administrativos podem ser eivados de vícios sanáveis ou vícios insanáveis.

Até por que um dos principais objetivos da convalidação é conservar os efeitos

14. Extinção do Ato Administrativo

Antes de iniciarmos os estudos das formas de extinção dos atos administrativos,

1. Conceito – Características e Espécies

Importante saber que o poder disciplinar, excepcionalmente, pode recair sobre