Brasil e Argentina: políticas externas recíprocas (1964 – 1985) – Marcella C Winter

Introdução

Os eventos ocorridos a partir de 1979 modificaram as relações Brasil-Argentina, marcadas

há décadas por momentos de rivalidades e desconfianças. Os dois países, desde suas
independências, estabeleceram um padrão de competição sobre a primazia na Bacia do Prata. Em
muitas épocas da história, estiveram prestes a deflagrar confronto direto; contudo, a partir do
século XX, perceberam que a busca por influência regional poderia se dar em bases comuns,
fundamentadas no comportamento cooperativo.
A partir dos anos 1980, houve transformações domésticas em muitos países em vias de
desenvolvimento, tanto política quanto economicamente. As reformas democráticas e econômicas
estabelecidas ocasionaram mudanças que favoreceram diferentes estratégias de inserção, como as
redefinições geopolíticas e as relacionadas à segurança internacional. A estratégia brasileira, por
esse prisma, inclui a redefinição de sua disputa geopolítica com a Argentina, aumentando a
influência e projetando o Brasil na região (Sennes, 2006, p.53). A redefinição dessa relação
bilateral inicia-se com a resolução da disputa geopolítica relacionada a Itaipu: a Argentina foi
contrária à atitude unilateral do Brasil, cuja intenção era construir de uma grande central
hidrelétrica que levaria ao desequilíbrio do ecossistema local e a uma possível inundação de sua
capital, Buenos Aires. Para o governo brasileiro, tais argumentos eram infundados e não
passavam de retaliações, já que o Brasil se aproximava do Paraguai, tradicionalmente inserido na
órbita de influência argentina. Após intensa negociação, optou-se pela assinatura do Acordo
Tripartite, que envolvia Brasil, Argentina e Paraguai; se formavam as bases para uma cooperação
efetiva.
O objetivo do presente trabalho é apresentar o contexto das relações entre Brasil e
Argentina, anteriormente a esse cenário, quando ainda não havia a percepção de que a atitude
cooperativa seria benéfica para a relação entre os países. As seções seguintes apresentarão traços
gerais da política externa brasileira e, igualmente, da política externa argentina, por meio dos
quais serão compreendidas as estratégias de inserção dos dois países, no cenário de Guerra Fria,
elemento-chave para a formulação de diretrizes diplomáticas, ao longo dos governos militares.
Finalmente, serão apresentadas as políticas externas de um país em direção ao outro, o que será
importante para compreender os motivos pelos quais Brasil e Argentina aproximaram-se e,
hodiernamente, há laços duradouros e diversificados entre esses Estados, cenário inconcebível em
muitos momentos dessa relação.
I Política Externa Brasileira (1964 – 1985): alinhamento x autonomia

Na primeira seção do trabalho, será realizado um panorama das estratégias diplomáticas

dos governos Castello Branco (1964 – 1967), Costa e Silva (1967 – 1969), Médici (1969 – 1974),
Geisel (1974 – 1979) e Figueiredo (1979 – 1985), tendo por base os eixos simétrico e assimétrico
das relações externas do Brasil. O relacionamento do país com Estados Unidos e América Latina
será traçado de forma breve, a fim de que se percebam as nuances de cada diplomacia, as
semelhanças e as diferenças entre elas.

1 Castello Branco: “o passo fora da cadência”1

O Marechal Castello Branco e seu chanceler, Vasco Leitão da Cunha, propuseram-se a

desmantelar os princípios que regiam a Política Externa Independente; deveria haver novos
padrões que substituíssem a PEI e sua política neutralista (Cervo & Bueno, 2002, p. 369). O novo
regime e suas concepções de política externa comprometiam a imagem internacional do Brasil2 e,
igualmente, enfrentavam críticas internas, que caracterizaram suas fragilidades e suas
contradições, contribuindo para sua revisão e seu posterior abandono (Cervo & Bueno, 2002, p.
373). O universalismo da fase anterior não foi traduzido em iniciativas relevantes, ou alinhou as
posições brasileiras às teses reivindicatórias do Terceiro Mundo, das quais o presidente Castello
Branco visava a se afastar e as quais considerava passivas e imaturas (Silva, 2000, p. 140).
O Ministério das Relações Exteriores baseou sua atuação externa em dois segmentos:
eliminar atritos nas relações entre o Brasil e os Estados Unidos, para viabilizar a associação dos
capitais, dos mercados e das tecnologias; enquadrar as relações interamericanas em esquema
funcional, a serviço da bipolaridade, mediante a segurança coletiva e a vínculos econômicos
(Cervo & Bueno, 2002, p. 374). Acreditava-se que, em retribuição, os Estados Unidos assumiriam

                                                                                                               
1
Segundo Cervo & Bueno (2002), o governo Castello Branco é uma disparidade, em relação aos demais, no que se refere à
política externa. O regime militar que se instalou no Brasil, em abril de 1964, estabeleceu um padrão de relações
externas, com o qual veio a romper em 1967; embora tenha adotado alinhamento político e econômico aos Estados
Unidos, inicialmente, o regime militar recuperou em pouco tempo as tendências da política externa brasileira (Cervo &
Bueno, 2002, p. 367), inauguradas com o desenvolvimentismo de décadas anteriores.
2
O regime militar e sua radicalização comprometeram a imagem do país no exterior, subtraindo credibilidade a sua ação: a
Venezuela, de acordo com a Doutrina Betancourt, criada por seu presidente, rompeu relações diplomáticas com o Brasil,
devido ao status de ditadura; o governo norte-americano inquietava-se com as medidas de exceção; a Europa, por sua
vez, exigia intensa ação diplomática para desfazer equívocos (Cervo & Bueno, 2002, p. 373).
novas responsabilidades, financeiras, científicas e tecnológicas, frente a seus aliados mais
importantes nas Américas, dentre os quais se inseriam Brasil e Argentina (Martins, 1975, p. 60).
No campo interamericano, o Brasil tenta dotar de dinamismo organizações multilaterais
do continente como a Organização dos Estados Americanos (OEA) e o Tratado Interamericano de
Assistência Recíproca (TIAR), estabelecidas sob a ordem hemisférica delineada por Washington.
Por meio dessas iniciativas, considerava-se a limitação das soberanias em benefício da segurança
coletiva e das fronteiras ideológicas (Martins, 1975; Ligiéro, 2011). Sobre outras iniciativas da
diplomacia, na América Latina, vale ressaltar o rompimento com Cuba, ocorrido em 1964,
justificado por razões ideológicas (Cervo & Bueno, 2002, p. 375) e a crise na República
Dominicana, na qual o Brasil obteve o comando das forças interamericanas de paz e cooperou
com um contingente de mais de mil homens (Ligiéro, 2011, p. 140).
As relações com os países latino-americanos são vistas como secundárias, ao não se
inserirem de forma primordial para a consecução dos objetivos brasileiros – a política externa ia
na direção oposta à da unidade latino-americana, como percebe Martins (1975). Castello Branco
encarava os vizinhos como instrumentos para o crescimento da indústria brasileira, a qual poderia
ampliar os contatos comercias tendo como base a região: a política exterior ampliar o mercado
para os produtos de exportação brasileiros (Cervo & Bueno, 2002, p. 378).

2 Costa e Silva: a guinada sensacional na política externa

Artur da Costa e Silva, que ascendeu à presidência, em 1967, reformulou as diretrizes

fundamentais da política externa, estabeleceu de novas posições e determinou um curso que
permaneceu inalterável em sua essência (Cervo & Bueno, 2002, p. 380). A política externa
destinou-se a suprir a sociedade e o Estado de condições e de meios adequados para impulsionar o
desenvolvimento de forma autônoma, tema que aparecia na política externa brasileira desde os
anos 1930 e, desde então, orientou as relações externas, colocadas a serviço do progresso nacional
(Mello e Silva, 1992).
O novo presidente e seu chanceler, Magalhães Pinto, inauguraram, em 1967, a
Diplomacia da Prosperidade e buscaram deslegitimar as práticas de atuação externa adotadas
anteriormente por Castello Branco. Nesse governo, reconheceu-se o esmorecimento da
bipolaridade; a inutilidade da segurança coletiva para a consecução do desenvolvimento e o fato
de que as políticas externas se seguiam pelos interesses nacionais e não por motivações
ideológicas; a finalidade seria colocar a atuação diplomática a serviço do desenvolvimento –
concebido como “responsabilidade nacional” –, mediante o máximo aproveitamento das
oportunidades oferecidas pelo setor externo, estratégico em termos de comércio (Cervo & Bueno,
2002, p. 382). Para Carlos Martins (1975), pode-se considerar que esse governo significou “uma
guinada sensacional na história da política externa brasileira”.
As vinculações político-ideológicas são relegadas para segundo plano, em um momento
no qual se considera o pragmatismo nas relações internacionais do Brasil, principalmente nas
comerciais; a Diplomacia da Prosperidade não exime o Brasil de confrontação com a potência
líder do bloco ocidental ou de solidariedade terceiro-mundista, elementos impensáveis durante o
governo Castello Branco (Lessa, 1998). Os Estados Unidos3 são encarados, tanto pelo presidente
quanto por seu chanceler, como obstaculizadores do desenvolvimento econômico e tecnológico
do Brasil4, o que justifica a busca por novos parceiros comerciais e parcerias alternativas para a
aquisição de expertise em tecnologias estratégicas, como a nuclear (Maro da Silva, 2007, p. 74).
É possível perceber que a ênfase excessiva no conflito Leste-Oeste foi descartada, em
prol da discussão Norte-Sul, tão cara para o grupo dos países em desenvolvimento, no qual se
inseria o Brasil. Em 1968, a chancelaria de Costa e Silva adota “atitude decididamente
reivindicatória”, em associação com o Terceiro Mundo, na II UNCTAD, além de pleitear o acesso
de manufaturados ao Primeiro Mundo e acordos sobre primários (Cervo & Bueno, 2002, p. 360).
O tema da desigualdade é retomado na formulação de política externa, assim como o
nacionalismo – ainda que de direita –, associado ao desenvolvimentismo e favorecido pelo
crescimento econômico acelerado, a partir de 1968 (Maro da Silva, 2007, p. 73-74).
A América Latina volta a ter relevância para a política externa: os interesses do Brasil e os
da região são concebidos como semelhantes e, por vezes, coincidentes; os países latino-
americanos passam a ser vistos não apenas como mercados a serem explorados5, mas como
provedores de energia e de matéria prima (Maro da Silva, 2007, p. 74). No âmbito da ONU,
Araújo Castro, Embaixador do Brasil na Organização de 1968 a 1970, enfatizou a tese do
congelamento do poder mundial, pretendido pelos EUA e pela União Soviética, consubstanciado
no TNP, visto como excludente e desigual. Novamente, a política externa brasileira afirma, por
                                                                                                               
3 No governo Costa e Silva, as divergências com os Estados Unidos foram variadas, como as relacionadas ao TNP, as
limitações à importação de café solúvel, a reação à maior participação brasileira nos frentes bilaterais e a redistribuição
das cotas de açúcar. A cooperação financeira ainda era importante, motivo pelo qual o Brasil comportava-se à cartilha do
FMI. (Cervo & Bueno, 2002, p. 408).
4 De acordo com Maro da Silva (2007), “as convicções de Costa e Silva e Magalhães Pinto sobre as relações do Brasil com

os EUA eram coincidentes com a visão predominante no Itamaraty sobre a matéria. Já naquele momento, o pensamento
do Embaixador Araújo Castro - principal formulador do MRE entre as décadas de 60 e 70 - sobre possíveis alternativas
de inserção do Brasil no cenário internacional por meio do fortalecimento e maior articulação entre os países do Sul, em
contraposição ao alinhamento automático com os EUA, predominava no Itamaraty”.
5
Iniciativas são apresentadas, pelo Brasil, para a região, como o Tratado da Bacia do Prata, em 1969 (Cervo & Bueno, 2002,
p. 359-360); por meio da Comissão Especial de Coordenação Latino-Americana (CECLA), os chanceleres apresentaram
as reivindicações dos latinos, desejosos de converter a OEA em instrumento secundário de cooperação; a criação da
Comunidade Latino-americana do Átomo, igualmente, demonstrava nova percepção do interesse nacional (Martins,
1975, p. 73).
meio da referida tese, a necessidade de interpretar as relações entre os Estados soberanos, com
base no conflito Norte-Sul, e de fortalecer os laços cooperativos entre os países em
desenvolvimento (Ligiéro, 2011, p. 147).

3 Médici: Diplomacia do Interesse Nacional

O governo de Emílio Garrastazu Médici, iniciado em 1969, significou continuidade na

política externa brasileira, com ênfase no conceito de “segurança econômica coletiva”, em nome
da qual se deveria seguir uma estratégia dinâmica de desenvolvimento (Cervo & Bueno, 2002, p.
402). O principal objetivo da atuação externa era alcançar o progresso nacional e, assim, fazer o
país figurar no rol de nações desenvolvidas. O projeto de desenvolvimento envolvia a ambição de
dobrar a renda per capita de 1970 a 1980, apoiada numa projeção de crescimento do PIB de 9%
a. a. (Macarini, 2005). Se as condições humanas e materiais se mantivessem em uma crescente,
em um cenário internacional positivo para o progresso econômico, seria possível ao país
desvincular-se das características de área periférica (Martins, 1975, p. 84) e, finalmente, ter-se-ia
realizado o projeto Brasil-Potência, meta-síntese da gestão Médici.
A política externa foi orientada pela concepção de que o único elemento que deveria ser
modificado na ordem mundial era a posição ocupada pelo Brasil no cenário internacional
(Martins, 1975, p. 84). Para o cargo de chanceler, foi convidado Mário Gibson Barboza,
experiente diplomata, sob gestão do qual o Ministério das Relações passou a rejeitar a divisão do
trabalho como inexorável, assim como a associação do país ao Terceiro Mundo: o Brasil possuía
uma condição diferenciada dentre as nações (Souto, 2001, p. 51)
Médici desacreditou a teoria segundo a qual os Estados Unidos deveriam organizar o
bloco ocidental, e defendia a tese de que o Brasil deveria ser uma potência ouvida pelos fortes e
respeitada pelos fracos (Martins, 1975, p. 86). Durante o referido governo, percebe-se o
recrudescimento nas relações políticas e comerciais com o Washington6, cuja disposição de
retaliar o Brasil era perceptível; o presidente brasileiro tentou atenuar atritos, em visita aos
Estados Unidos, o que pouco contribuiu para a melhora qualitativa nas relações (Cervo & Bueno,
2002, p. 409). Ainda são consideráveis as divergências sobre comércio, meio ambiente e
ampliação do mar territorial brasileiro de 12 para 200 milhas náuticas (Gobo, 2007, p. 57).

                                                                                                               
6
O comércio bilateral tornou-se deficitário para o Brasil, a partir de 1970, revertendo uma tendência histórica; a extensão do
mar territorial brasileiro para 200 milhas e a expulsão a tiros de canhão de barcos norte-americanos dessas águas; a
incompatibilidade das políticas nucleares, de poluição, de defesa e do meio ambiente; as restrições às importações de
manufaturados brasileiros colocaram os países em posições opostas (Cervo & Bueno, 2002, p. 409).
 Médici estabeleceu relações essencialmente bilaterais, em direção aos países mais fracos
(Vizentini, 2004, p. 142). Contudo, o multilateralismo não foi abandonado: a estratégia era manter
a solidariedade frente aos países de Terceiro Mundo, mas traçar um caminho solitário7 em direção
ao desenvolvimento (Souto, 2001, p. 53). O governo colocou-se contra a cristalização das
assimetrias de poder em foros como a Cecla e a Unctad; na Conferência de Estocolmo, em 1972,
o Brasil procurou catalisar as posições do Terceiro Mundo; com o apoio da América Latina, foi
possível defender o fortalecimento da Alalc, como meio para expandir suas exportações de
manufaturados (Cervo & Bueno, 2002, p. 417).
No contexto da América Latina foram elaborados os grandes projetos de cooperação8. A
Argentina, embora fosse, depois dos Estados Unidos e da Alemanha, o terceiro maior importador
do Brasil, encarava o avanço brasileiro na região como indício de inclinações imperialistas,
pensamento que era compartilhado por outras nações do continente (Gonçalves & Miyamoto,
1993, p. 226). Na concepção de Moniz Bandeira (1999), o governo Médici ainda atuou na
América Latina por meio da “diplomacia militar paralela”, a qual colaborou para os golpes de
Estado na Bolívia, no Uruguai e no Chile.

4 Geisel: Pragmatismo Responsável e Ecumênico

O cenário internacional, marcado pela distensão entre os dois polos de poder da Guerra
Fria, favoreceu a inserção externa do Brasil, no governo de Ernesto Geisel (1974 – 1979). Por
meio do Pragmatismo Responsável e Ecumênico, Geisel e seu chanceler, Azeredo da Silveira,
enfatizaram a lógica de autonomia na política externa e diversificaram os contatos diplomáticos,
para que se alcançassem as metas externas. Nesse governo, se inicia o processo de abertura
política, denominado pelo próprio presidente como “lenta, gradual e segura”, que desembocaria
no retorno ao regime democrático.
Os anos de 1970 são caracterizados pelas crises econômicas nos Estados Unidos e na
Europa, potencializadas pelo primeiro choque do petróleo, em 1973. Os países latino-americanos
buscaram, em meio a incertezas, seu lugar no cenário internacional, com base no movimento
pendular entre a busca de autonomia e a manutenção da dependência histórica, em relação aos
Estados Unidos, que via sua liderança na região paulatinamente minada (Sombra Saraiva, 2007,
p. 241). O Brasil, que experimentava o declínio do milagre econômico e, consequentemente, da
                                                                                                               
7
Para Carlos Martins (1975), “a ideia de que todos podem salvar-se juntos não passava de um mero arroubo emocional”.
8
Como exemplo, temos com o Paraguai (hidrelétrica de Itaipu, em 1973); Bolívia (compra do gás e complementação
industrial, em 1973); Colômbia (estudos binacionais para o aproveitamento do carvão, 1973) e Uruguai (projetos de
desenvolvimento de lagoa Mirim e rio Jaguarão).
legitimidade conferida ao regime militar, modifica a sua atuação no sistema internacional, embora
opte pela manutenção dos objetivos de política externa, primordialmente, relacionados ao
desenvolvimento nacional.
A política externa delineada pelo Itamaraty de Azeredo da Silveira baseia sua atuação no
tripé pragmatismo – responsabilidade – ecumenismo, por meio do qual se recusam quaisquer
alinhamentos; quaisquer concepções idealistas sobre a real posição do Brasil no sistema
internacional; e se defende a interdependência entre as nações, cuja cooperação propiciará
oportunidades equitativas aos Estados dela participantes (Gobo, 2007, p. 71 – 72).
O pragmatismo é conferido, mormente, no que se refere ao desenvolvimento nacional.
Para que se atinja o progresso do país, são delineados objetivos específicos de política externa,
pontuados por Lessa (1995), como: utilizar o sistema de nações como instrumento para a
obtenção de tecnologias, investimentos e empréstimos; ampliação de mercados; desenvolvimento
de novas fontes de energia; aumento da visibilidade internacional do Brasil, com ênfase na
capacidade influenciar questões diversas e na diminuição de sua vulnerabilidade externa.
O Brasil intencionava aumentar suas exportações para os norte-americanos, segundo a
política industrialista característica do período militar, e enfrentava dificuldades, ao passo que o
déficit comercial brasileiro aumentava gradativamente, e a nova lei americana de comércio
exterior restringia as importações dos países em desenvolvimento (Cervo & Bueno, 2002, p. 409).
As tensões entre os dois países na seara comercial demonstraram-se constantes, desde que o
Brasil optou pela modificação de sua base exportadora: a complementaridade, anteriormente
existente entre os mercados, dava lugar à competição e a contenciosos, já que os manufaturados
brasileiros começaram a penetrar os Estados Unidos (Gonçalves & Miyamoto, 1993, p. 235). Em
face das dificuldades com o histórico parceiro comercial, o Brasil busca outros contatos, como o
Japão, que se torna um grande investidor no país, a União Soviética, com a qual inicia o
intercâmbio de alimentos, em troca de petróleo e a Alemanha, país com o qual se inicia
cooperação nuclear (Gonçalves & Miyamoto, 1993, p. 233).
Dado o desacordo frequente entre Brasil e Estados Unidos, o Secretário de Estado norte-
americano, Henry Kissinger tenta melhorar as relações bilaterais, o que não impede que governo
Jimmy Carter levante o tema dos direitos humanos contra o país (Cervo & Bueno, 2002, p. 411).
Carter ainda exigia que fossem retiradas do Acordo Teuto-Brasileiro as cláusulas referentes à
transferência de tecnologia nuclear; seu congênere brasileiro reagiu, denunciando, em 1977, o
Acordo Militar de 1952, marco de cooperação entre os países, segundo o qual haveria
cooperação, sem transferência de expertise na área (Gobo, 2007, p. 74). O Brasil adere à
Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas, em 1977, como forma de se
proteger de possíveis acusações, conforme ressalta Lindgren Alves (2008).
O ecumenismo da política externa ficou perceptível na diversificação de parcerias
experimentada durante o referido governo, o qual enfatizou relações com países outrora
descartados no cálculo estratégico da diplomacia (Pinheiro, 2004). No contexto da América
Latina, Geisel tinha como objetivo transmitir a imagem de país não hegemônico e, para tal, atuou
intensamente nos órgãos multilaterais regionais, como OEA, ALALC e Sistema Econômico
Latino-Americano e do Caribe (SELA), por meio da diplomacia pessoal e por via bilateral (Cervo
& Bueno, 2002, p. 418). As relações com a região foram amarradas por uma teia de contratos
firmados com quase todos os vizinhos importantes, como exemplificado pelo lançamento do
Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), em 1978, com o objetivo de promover o
desenvolvimento da região amazônica (Vaz, 1999).

5 Figueiredo: abertura e continuidade

O último e mais longo dos governos militares, comandado pelo general João Baptista
Figueiredo (1979 - 1985), é marcado pela política externa do Universalismo9. A conjuntura
doméstica e, igualmente, a internacional revelam-se desafiadoras: a primeira é marcada pela crise
econômica, pelo aumento da dívida externa e pelo auge da abertura política, a qual desembocaria
na volta ao regime democrático – além dos tradicionais problemas internos, relativos aos direitos
humanos. Nesse governo, foram realizados avanços na direção de uma maior flexibilidade do
modelo político, o que dava margem à esperança de uma democracia efetiva, no curto prazo, a
exemplo da extinção do bipartidarismo e da abertura de novos canais de expressão mais
representativos e possibilidades de representação mais efetiva (Camargo & Ocampo, 1988, p.
123).
O cenário internacional, por sua vez, tem como traços a retomada de tensões entre os dois
polos de poder, característica da Segunda Guerra Fria, e a crise econômica nas nações avançadas.
As exportações brasileiras perdiam seu dinamismo e não havia possibilidade de novos
empréstimos, ao passo que o valor dos juros era crescente; o segundo choque do petróleo
contribuiu para os resultados negativos no equilíbrio externo do país (Camargo & Ocampo, 1988,
p. 124). No contexto de crise em variadas frentes, o projeto Brasil-potência perde relevância e o

                                                                                                               
9
“Por universalismo entendia-se a adaptação da política externa brasileira à irrefreável tendência à mundialização do sistema
internacional. Tal adaptação era vista como necessária e permanente, em virtude do singular perfil do Estado brasileiro,
em que a ambivalência constitui o traço mais destacável” (Gonçalves e Miyamoto, 1993. p. 237).
governo Figueiredo busca superar as adversidades por meio da política externa, principalmente,
com base no multilateralismo (Cervo & Bueno, 2001, p. 46).
Sob a chancelaria de Saraiva Guerreiro, o Brasil coloca-se como país de Terceiro Mundo
e intensifica a atuação em foros multilaterais; a coordenação com a Europa e com o Japão,
incrementada anteriormente, é reduzida, ao passo que os países outrora envolvidos na cooperação
com o Brasil se engajam no rearranjo internacional promovido pelo governo Reagan (Vizentini,
2004, p. 275). As relações com Washington apresentam momentos de avanços e recuos, durante o
governo Figueiredo, ao passo que há novas áreas de tensão; as divergências se transferem para
outros pontos, principalmente os relativos ao perfil rígido e agressivo assumido pelo governo
norte-americano no trato com a América Latina (Camargo & Ocampo, 1988, p. 170). A
administração Reagan considerava a região como espaço para avaliar a efetividade das políticas
contencionistas norte-americanas, por meio das quais visava recobrar o espaço perdido pela
gestão Carter – era primordial estancar o avanço das ideias soviético-cubanas, com base no
amadurecimento das relações bilaterais e no impedimento de formas de cooperação alternativas
que não permitissem a participação dos Estados Unidos (Vizentini, 2004, p. 283).
As relações difíceis com os Estados Unidos propiciaram uma política externa mais
voltada para a América Latina. O Brasil redefiniu suas relações com parceiros importantes, como
a Argentina, e foi crítico às atuações intervencionistas norte-americanas na região. A partir da
assinatura do Acordo Tripartite, em 1979, com Argentina e Paraguai, o presidente demonstra a
vontade do Brasil em resolver contenciosos com seus vizinhos e transformar a região da Bacia do
Prata em área propícia para a cooperação efetiva, a qual levaria à integração (Camargo &
Ocampo, 1988, p. 141).
A América Central não estava dentre as prioridades da diplomacia, mas foi alvo de
avaliação do Brasil, quando da guerra civil em El Salvador; da crise em Granada e da consequente
intervenção norte-americana, desaprovada com base nos princípios da soberania e da não
ingerência em assuntos internos de outros Estados (Camargo & Ocampo, 1988, p. 152). Na
concepção da diplomacia, as questões centro-americanas deveriam ser resolvidas em bases
simétricas, pelos próprios Estados da região, o que se traduziu no apoio brasileiro à criação do
Grupo de Contadora, formado por Colômbia, México, Panamá e Venezuela, em 1983, o qual
visava pela manutenção da paz e da estabilidade na região. Ainda no âmbito da região, foi
assinado o Tratado de Montevidéu, acordo constitutivo da Associação Latino-Americana de
Integração (ALADI), em 1980, que contribuiria para aumentar os parceiros comerciais brasileiros
na América Latina e os fluxos comerciais com os contatos já existentes (Vizentini, 2004, p. 293).
II Política Externa Argentina (1966 – 1983): os interregnos militares

Em 1966, por meio de um golpe de Estado, instaurou-se na Argentina o regime militar,

denominado pelos golpistas como “Revolução Argentina”. O golpe foi justificado com base na
falência da democracia liberal e na existência de uma crise geral na sociedade argentina; dessa
forma, faziam-se necessárias reformas de caráter estrutural, tanto no nível socioeconômico quanto
no político, no cultural e no tecnológico (Cisneros & Escudé, 2000). Três generais dividiram a
presidência no período: Juan Carlos Onganía (1966 – 1970), Marcelo Levingston (1970 – 1971) e
Alejandro Agustín Lanusse (1971 – 1973).
Após um breve retorno à democracia, em 1973, com os governos de Juan e de Isabelita
Perón, ocorre novo golpe militar. Em 1976, militares das três forças armadas estabelecem o
Processo de Reorganização Nacional, por meio do qual se resolveriam os problemas do país,
nomeadamente, a economia estagnada, a inflação acelerada e a projeção internacional da
Argentina. Durante o “Processo”, a presidência foi ocupada por quatro militares: Jorge Videla
(1976-1980), Roberto Viola (1980-1981), Leopoldo Galtieri (1981-1982) e Reynaldo Bignone
(1982-1983). A Guerra das Malvinas foi o momento mais marcante na política externa do período
e seu trágico desfecho significou o retorno à democracia.
O objetivo desta seção é demonstrar, brevemente, as mudanças e as continuidades na
política externa argentina durante os períodos de 1966 – 1973 e 1976 – 1983, tendo por base os
eixos de relações simétricas e assimétricas do país, durante seus governos militares. Perceber-se-á
há tanto semelhanças quanto disparidades entre as políticas externas brasileira e argentina, o que
se mostrará útil para a parte final do trabalho.

1 A Revolução Argentina: Onganía (1966 – 1970), Levingston e Lanusse (1970 – 1973)

A chegada do general Onganía à presidência foi respaldada por variados setores da

sociedade argentina: a base de apoio inicial era composta por oficiais superiores das forças
armadas, representantes do setor empresarial, do agroexportador e do sindical, além de integrantes
de associações religiosas (Cisneros & Escudé, 2000). A sociedade argentina acreditava que o
novo mandatário faria o país destacar-se na política internacional, por meio da resolução de
problemas como o crescimento econômico, congelado; a ameaça comunista à segurança interna e
a saída para uma democracia participativa (Cisneros & Escudé, 2000). Para a consecução de seus
objetivos, elegeu-se a estratégia econômica liberal 10 , que ajudaria a superar os entraves
econômicos e culminaria na liberalização política (Di Tella, 2010, p. 258). Os liberais propuseram
alinhamento aos Estados Unidos, país que disponibilizaria os capitais necessários para a
modernização da economia; no âmbito regional, elegeram a ALALC como instrumento de
política econômica, que promoveria o livre comércio e a integração (Cisneros & Escudé, 2000).
O capital internacional, afugentado devido à instabilidade percebida nos anos do governo
Illía, deveria ser atraído urgentemente, segundo a equipe econômica de Onganía, que estabeleceu
uma política de congelamento de salários e de repressão aos sindicatos; as autoridades financeiras
internacionais foram favoráveis às medidas adotas pelo governo argentino (Di Tella, 2010, p.
258). A política exterior objetivava reinserir o país na arquitetura financeira internacional; buscar
relações positivas com os Estados Unidos; e construir um novo papel para a Argentina na
América Latina (Peltzer apud Vidigal, 2007, p. 87).
De acordo com Vidigal (2007, p. 87), a política econômica do governo Onganía era
desaprovada por diversos setores da sociedade argentina, o que minava a legitimidade desse
governo militar e suscitava questionamentos. A partir de 1969, eclodiram levantes populares
antigovernamentais, como o chamado “cordobazo”, uma das maiores demonstrações de
descontentamento dos argentinos frente à gestão do militar, que, paulatinamente, perdia respaldo
dentro das forças armadas.
Em junho de 1970, comandantes militares depuseram o presidente e o substituíram pelo
general Levingston, praticamente desconhecido da opinião pública (Vidigal, 2007, p. 86). Para
chanceler, foi escolhido Luis María de Pablo Pardo, uma figura intermediária entre as tendências
nacionalistas e liberais (Cisneros & Escudé, 2010).
Nos anos da presidência de Levingston, percebem-se algumas mudanças na política
externa, principalmente as relacionadas à União Soviética. Foi enviada ao país uma missão
econômica privada, porém respaldada pelo governo, para que se ampliassem os contatos
comerciais entre os países (Gentile, 2011, p. 9). No âmbito hemisférico, o presidente Levingston e
seu chanceler propuseram uma posição conciliadora acerca de sequestros políticos e do
terrorismo, no âmbito da Reunião de Consulta de Ministros de Relações Exteriores, em
Washington, em 1971 (Cisneros & Escudé, 2010).
Em meio à crise política interna, à violência que se aprofundava no país e ao fracasso da
política econômica, que não conseguiu manter a inflação abaixo dos 15% e alcançar um

                                                                                                               
10
Embora muitos autores considerem que a política econômica argentina, durante o governo Onganía, se aproximasse do
liberalismo, Mario Rapoport (2000, p. 644-645) acredita que as estratégias econômicas estavam entre o liberalismo e o
dirigismo estatal.
crescimento em torno de 8%, como prometido (Vidigal, 2007, p. 86), Levinsgton perdeu sua
frágil base de apoio. Em março de 1971, a Junta de Comandantes substituiu Levingston pelo
general Lanusse.
Ao ascender à presidência, em março de 1971, o General Alejandro Agustín Lanusse
assumiu o compromisso de redemocratizar o país, por meio da aproximação com os partidos
políticos e do abandono da política de proscrições, que, desde o início da Revolução Argentina,
havia proibido o peronismo no país (Vidigal, 2007, p. 158). A diplomacia de Lanusse confirmou
uma tendência que se deixava perceber desde o governo anterior: o alinhamento inequívoco a
Washington foi relegado para segundo plano, para que se rompesse o isolamento argentino, por
meio do pluralismo ideológico – essa mudança, percebida a partir de Levingston, permitiu a
abertura de mercados aos países do bloco comunista, o reconhecimento da República Popular da
China e a aproximação dos países latino-americanos (Zapata & Zurita, 2005, p. 152).
A mudança de postura em relação aos Estados Unidos foi tanto retórica – não se falava
mais em alinhamento – quanto prática. Tentou-se manter uma relação de convivência harmoniosa
com os norte-americanos, sem que houvesse subordinação; a cooperação nas mais diversas áreas
era mantida, como exemplificado pela assinatura dos Acordos de Nova Iorque, em 1972, que
previa a coordenação de políticas ambientais (Zapata & Zurita, 2005, p. 159). Lanusse buscou
ampliar as relações diplomáticas e comerciais com os países vizinhos, por meio de estratégias
como interdependência econômica, integração física e solução dos problemas de fronteira – o
bom relacionamento seria importante para o desenvolvimento autônomo do país e para que a
Argentina projetasse sua liderança na região (Vidigal, 2007, p. 88). A questão limítrofe com o
Chile11, que ocupava a agenda da diplomacia argentina havia muito, foi resolvida pela Declaração
de Salta, firmada com Allende, em 1971; outro tema sensível, a disputa acerca do Canal de
Beagle, foi levada à Corte Internacional de Justiça, por meio de acordo entre os dois países
(Zapata & Zurita, 2005, p. 156).
As eleições foram logo convocadas, em 1973, com a principal restrição da candidatura de
Perón, que seguia vetada; Héctor Cámpora, candidato justicialista, foi eleito novo presidente da
República Argentina. Quarenta e nove dias após assumir a Casa Rosada, o presidente renunciou
ao cargo e convocou novas eleições; em outubro do mesmo ano, o vencedor do pleito, com mais
de 60% dos votos, foi Juan Perón, que havia voltado a seu país e cuja candidatura havia sido
permitida, a partir da vitória de Cámpora.
                                                                                                               
11
De acordo com Maurício Santoro (2008, p. 24), “na presidência do general Lanusse, a defesa da estabilidade do vizinho
Chile foi colocada acima do alinhamento a Washington, então empenhada em destituir o presidente Salvador Allende
(…). Esse foi o motivo de atitudes tão ousadas como o fornecimento de generoso auxílio econômico à gestão socialista
chilena”.
 O governo Perón foi breve, já que o presidente faleceu nove meses após reassumir a
posição; sua esposa, Isabelita, ocupou a presidência argentina, a partir de então. O descrédito de
Isabelita, que não conseguia garantir a ordem no país e não contava com a simpatia do povo
argentino, levou a pressões para que renunciasse e deixasse espaço a outras lideranças peronistas;
o controle das Forças Armadas sobre o governo transformava o governo constitucional em uma
ficção e possibilitou, em 1976, o golpe que era cuidadosamente preparado (Di Tella, 2010, p.
274). A presidente foi substituída por uma Junta Militar, a qual designou Jorge Rafael Videla
como presidente de fato.

2 O “Processo de Reorganização Nacional”: Videla (1976-1980), Viola (1980-1981), Galtieri

(1981-1982) e Bignone (1982-1983)

A partir do golpe militar de 1976, estabeleceu-se que a Constituição argentina ficaria

subordinada ao processo revolucionário; o presidente deveria ser eleito entre os oficiais superiores
das Forças Armadas e teria atribuições dos poderes Executivo e Legislativo (Cisneros & Escudé,
2000). A junta presidida pelo tenente-general Jorge Rafael Videla reunia os setores mais
conservadores das Forças Armadas e parecia reeditar a Revolução Argentina, de anos atrás;
contudo, as condições internas não eram propícias como outrora e Videla não possuía o prestígio,
militar e civil, que era possuído por Onganía (Di Tella, 2010, p. 277). O novo regime inaugurou
uma política de perseguição a seus opositores políticos e é considerado um dos mais violentos da
América Latina12.
Os militares, que já vinham reprimindo a luta guerrilheira de forma autônoma desde o
governo Juan Perón, delinearam um plano de governo ambicioso, que buscava, dentre outros
objetivos, recuperar a dignidade de ser argentino e reinserir o país no cenário internacional, de
forma exitosa; a ditadura acreditava que, caso conseguisse iniciar uma experiência de crescimento
econômico acelerado, como no Brasil, teria sua legitimidade e sua base de apoio garantidas (Di
Tella, 2007, p. 274). O desenvolvimento econômico, entretanto, foi vinculado, uma vez mais, à
segurança e à necessidade de erradicar a subversão, sobretudo no âmbito de atividades políticas e
sindicais (Cisneros & Escudé, 2000).

                                                                                                               
12
Luis Alberto Romero aponta que: “Não apenas desapareceram as instituições da República, mas também foram impedidas
autoritariamente a confrontação pública de opiniões e mesmo sua expressão. Os partidos e toda atividade política foram
proibidos, assim como os sindicatos e a atividade gremial; os meios de imprensa foram submetidos a uma censura
explícita, que impedia qualquer menção ao terrorismo estatal e suas vítimas, e artistas e intelectuais foram vigiados.
Somente restara a voz do Estado, dirigindo-se a um conjunto atomizado de habitantes” (Romero apud Souza, 2007, p.
73).
 A política externa desse governo orientou-se pelo alinhamento aos Estados Unidos e pela
ideia de contenção do expansionismo soviético, associado ao contexto externo da Segunda Guerra
Fria. A chegada do regime militar ao poder foi bem vista por Washington, que viu no golpe saída
para a relação conturbadas com o governo de Isabelita Perón; não somente o presidente Ford
emitiu opinião favorável aos militares, como também a imprensa norte-americana e o Fundo
Monetário Internacional, que levantou a possibilidade de novo empréstimo à Argentina (Cisneros
& Escudé, 2000). As violações de direitos humanos, contudo, foram empecilhos às relações
bilaterais, já que o tema era enfatizado pelo governo de James Carter como prioritário nas
relações externas dos Estados Unidos. Como forma de retaliação, o Senado norte-americano
decidiu pela redução da ajuda militar aos argentinos, em consonância com a política que impedia
a venda de armas às forças armadas de países desrespeitadores dos direitos humanos (Espósito,
2006, p. 6). Os conflitos com a potência ocidental eram instrumentalizados pela diplomacia
militar como forma de estimular o patriotismo e legitimar as formulações geopolíticas
apresentadas (Russel, 1984, p. 177).
Os militares pensaram o espaço latino-americano em termos geoestratégicos, no qual
haveria luta pelo poder e, consequentemente, conflito, obstáculo para a cooperação regional;
contudo, perceberam a importância da aliança com regimes afins, para que se afastassem os
perigos comunistas e as interferências de Europa e Estados Unidos na região (Cisneros & Escudé,
2000). Enquanto a diplomacia militar procurou aproximar-se dos países do Prata, como forma de
superar o problema do aproveitamento energético dos rios da região (Vidigal, 2007, p. 213),
igualmente interpretava fontes de ameaça: além de, na Bacia do Prata, o Paraguai e o Uruguai
serem atraídos para esfera de influência do Brasil, a leste se conferia o impasse pelo controle do
canal de Beagle, que gerava atrito com o Chile; a oeste, a soberania britânica sobre as ilhas
Malvinas era vista como provocação à Argentina e dificultava as intenções territoriais argentinas
no continente antártico (Espósito, 2006, p. 7). Videla buscou negociação e diálogo como
instrumentos para a resolução das questões diplomáticas, embora enfrentasse críticas dos setores
nacionalistas, os quais demandavam postura mais firme em relação aos temas sensíveis para a
soberania nacional (Cisneros & Escudé, 2000).
De acordo com o estabelecido no Estatuto da Revolução, que fazia às vezes de corpo
legal, ora complementar ora substituto da Constituição, no ano de 1980, deveria ser escolhido um
novo presidente; o candidato do Exército, General Roberto Viola foi eleito (Di Tella, 2010, p.
286). Viola assumiu em março de 1981 e visava à maior institucionalização do regime; todavia,
devido à crise econômica, ao aumento dos movimentos contestadores da legitimidade do governo
e às greves gerais, perdeu sua base de apoio dentro das Forças Armadas. Em 22 de dezembro de
1981, o Comandante em Chefe do Exército, General Leopoldo Fortunato Galtieri, destituiu Viola
da presidência da república. O governo de Galtieri implicaria no triunfo das posições mais
conservadoras do regime militar, ao longo do Processo (Cisneros & Escudé, 2000).
O terceiro governo do regime militar representou conservadorismo também na política
externa. Para o cargo de chanceler, Galtieri escolheu Nicanor Costa Méndez, que comandou uma
política de alinhamento a Washington e de diminuição da participação do país em movimentos
terceiro-mundistas. Embora não tivesse muita habilidade política, Galtieri detinha maior
influência sobre o Exército e adotou uma política de aproximação com a Marinha, chefiada pelo
Almirante Jorge Anaya (Vidigal, 2002, p. 9), com o qual delineou novas vertentes para a atuação
externa argentina.
Galtieri e Anaya pressionaram o chanceler Costa Méndez a resolver, quaisquer que
fossem as vias, os dois problemas geopolíticos mais importante para os militares: a recuperação
das ilhas Malvinas – objetivo da Armada desde os primeiros dias da ditadura (Vidigal, 2002, p. 9)
– e uma solução justa para a disputa territorial com o Chile, acerca do Canal de Beagle (Cisneros
& Escudé, 2000). Embora fossem colocados como objetivos primordiais para a soberania da
Argentina há muito, os militares instrumentalizavam as duas questões territoriais, na tentativa de
provocar comoção nacional e legitimar as posturas militares mais rígidas. Em 1981, estabelecia-se
a opinião unânime de que o ciclo autoritário estaria próximo do fim; simultaneamente, percebiam-
se maiores divergências entre os membros da cúpula militar, que já não conseguia garantir a
ordem social (Camargo & Ocampo, 1988, p. 309) – era necessário um desfecho que recuperasse o
prestígio e a legitimidade do Processo.
O conflito com o Chile pelas ilhas do Canal de Beagle não impactaria a população de
forma decisiva, a ponto de suscitar uma onda de apoio ao governo; ademais, uma guerra com um
país com tantos vínculos históricos, econômicos e culturais com a Argentina poderia representar
efeitos políticos negativos (Di Tella, 2010, p. 288). Depreendeu-se do cálculo militar a ideia de
que recuperar as Malvinas seria a alternativa mais bem-sucedida, ao passo que a ocupação militar
das ilhas dificilmente teria como resposta uma reação armada por parte de Londres; Galtieri
igualmente acreditava que os Estados Unidos seriam, na pior das hipóteses, neutros13 em relação
ao conflito (Niebieskikwiat, 2012).
Para os militares, a ocupação das Malvinas geraria um fato consumado, o que suscitaria

                                                                                                               
13 De acordo com Moniz Bandeira (2012, p. 161): “A Junta Militar imaginou que os Estados Unidos, por interesse próprio e
como contrapartida pela colaboração da Argentina na América Central, evitassem uma reação armada da Grã-Bretanha e
esta se limitasse a protestos verbais. “It has been suggested that the Argentinian believed that the United States would
tolerate their aggression” – escreveu em suas memórias o secretário de Estado Alexander Haig, afirmando que não havia
qualquer base para esse erro de interpretação e de cálculo”.
negociações com a Grã-Bretanha, apoio dos Estados Unidos – dentro da lógica de solidariedade
hemisférica, propiciada por instrumentos como a OEA e o TIAR – e consequente resolução da
questão, de forma rápida e diplomática. Margaret Thatcher, primeira-ministra britânica, no
entanto, também tinha sua legitimidade posta em dúvida, e a proximidade das eleições em que
concorreria agravava o cenário. O conflito tornou-se inevitável, e tiveram início as primeiras
hostilidades; tropas inexperientes, inferioridade bélica e problemas de comando e logística, por
parte da Argentina, imprimiram fracasso à estratégia dos militares. Ademais, os Estados Unidos
preferiram honrar a aliança da OTAN ao TIAR (Souza, 2007, p. 75). Os altos custos da guerra e a
derrota frustraram a população argentina, o que favoreceria o retorno da democracia.
Com a ruína no conflito, os partidos políticos, os sindicatos e os demais setores da
sociedade pressionaram para que se desse a transição incondicional para o regime democrático
(Cisneros & Escudé, 2000). As divergências entre Exército, Aeronáutica e Marinha avolumaram-
se e, igualmente, impediam a continuidade do regime ditatorial. Poucos dias após o final da
guerra, o Exército destituiu Galtieri, designando em seu lugar o General Reynaldo Bignone, com
o encargo de encerrar o regime e preparar as eleições diretas (Di Tella, 2010, 290).
No contexto da política externa, a curta gestão de Bignone optou por enfatizar a vertente
terceiro-mundista, adotada outrora, como parte de uma redefinição do lugar da Argentina no
mundo; foi dada prioridade às relações com a América Latina, mormente, com os países do
entorno, os quais demonstraram apoio ao pleito argentino, direta ou indiretamente, quando da
Guerra das Malvinas (Cisneros & Escudé, 2000). Com a reorganização dos partidos, as eleições
presidenciais foram realizadas, em outubro de 1983, e deram a vitória ao candidato da União
Cívica Radical, Raul Alfonsín, encerrando o ciclo militar argentino.

III Brasil e Argentina: políticas externas recíprocas (1964 – 1985)

As relações Brasil-Argentina são definidas por Alessandro Warley Candeas (2006)

segundo avanços e recuos. As estratégias globais e regionais da Argentina não determinam as
relações com o Brasil, pertencentes a uma categoria autônoma e definidas por meio de dois
caminhos: a busca do reequilíbrio, que se configura como jogo de soma zero; e a construção de
poder compartilhado, o que se pode entender como um jogo de soma positiva (Candeas, 2006, p.
3-4). O objetivo da última seção deste trabalho é apresentar a transição entre os dois caminhos,
identificados, respectivamente, entre 1964 –1979 e 1979 – 1985, marcos temporais escolhidos
para a análise das relações argentino-brasileiras.
1 – 1964 – 1979: Rivalidade e jogo de soma zero

O golpe de 1964, no Brasil, foi interpretado como positivo por setores importantes da
sociedade argentina, como a imprensa (Silveira, 2010), contudo, aliado a um descompasso nas
políticas econômicas e exteriores dos países, dificultou o relacionamento bilateral (Vidigal, 2007,
p. 73). A orientação do novo governo brasileiro, alinhado incondicionalmente aos Estados
Unidos, não permitiu que o “espírito de Uruguaiana” perdurasse, ao passo que os temas de
segurança e o combate ao comunismo, tanto interna quanto externamente, eram prioritários, e a
Argentina foi colocada no círculo de relações bilaterais secundárias. O país vizinho, sob Illía,
defrontava-se com variados problemas internos que, no curto prazo, levariam à ruptura da ordem
democrática e, por esse motivo, não permitiam à diplomacia argentina uma aproximação mais
efetiva da sua congênere brasileira. A agenda entre os dois países seria dominada por temas
superficiais, tais como cooperação cultural e assuntos gerais relacionados a economia, comércio e
política internacional (Vidigal, 2007, p. 73).
Com a ascensão do general Onganía à presidência, em 1966, há maior compatibilidade
entre os países (Comin, 2008). O presidente argentino relativiza o conceito de soberania,
enfatizando o de “fronteiras ideológicas”, em consonância a Castello Branco, com o qual
compartilhava o alinhamento aos Estados Unidos e o anticomunismo. As coincidências
ideológicas e a defesa de Onganía de uma “brasileirização da Argentina” (Vizentini, 2004, p. 52),
entretanto, não garantiram a cooperação efetiva entre os países, os quais divergiam em variados
temas, como a criação de uma Força Interamericana de Paz – defendida pelo Brasil e refutada
pela Argentina –, e o princípio da consulta prévia entre os governos para a construção de
hidrelétricas na fronteira entre dois ou mais países14 – defendido pela Argentina e refutado pelo
Brasil, que preferia o sistema de intercâmbio de informações (Cisneros & Escudé, 2000). Houve
alguns momentos de coordenação, a exemplo da visita do chanceler Zavala Ortiz ao Brasil e da
consequente assinatura de declaração conjunta que sugeria a aproximação dos países em temas
políticos, econômicos e acerca do desenvolvimento (Saraiva, 2012, p. 47). Há sondagem do Brasil
à Argentina, sobre a conformação de uma área de livre comércio, aberta à adesão de terceiros
países; os argentinos não se sentiram preparados para enfrentar a competição com os produtos

                                                                                                               
14
A diplomacia argentina temia que, com a assinatura da Ata das Cataratas, em 1966, Brasil e Paraguai levassem a cabo
projeto hidrelétrico que tivesse impactos negativos sobre futuros projetos hidrelétricos argentinos na mesma região.
Buenos Aires defendia a ideia de que deveria ser consultada acerca da construção de represas sobre um rio internacional
de curso sucessivo, o que poderia a construção da hidrelétrica de Corpus (Spektor, 2002a, p. 38).
brasileiros a partir da liberalização de seu mercado (Martins, 1975, p. 64).
O governo Costa e Silva significou a multilateralização da agenda diplomática brasileira,
não mais condicionada ao alinhamento a Washington. Nesse governo, percebe-se maior ênfase às
relações com a América Latina e, principalmente, com os países do entorno – o que significa, por
conseguinte, alguma melhora no relacionamento com Buenos Aires. O presidente brasileiro
visitou a Argentina, em 1967, quando se discutiram variados temas comuns na agenda entre os
países; todavia, não houve consenso em dois pontos principais: o aproveitamento energético da
Bacia do Prata e a negativa brasileira em aceitar a extensão do mar territorial argentino para 200
milhas, que comprometeria atividades pesqueiras brasileiras (Cisneros & Escudé, 2000). O
Itamaraty constituiu a Comissão Executiva Brasil-Argentina de Coordenação (Cebac), para que o
comércio bilateral fosse revitalizado, em 1967; no ano seguinte, o chanceler argentino visitou o
Brasil e acordos sobre aquisição do trigo de seu país foram firmados; houve coordenação de
posições no que se referia à Alalc e ao TNP (Vizentini, 2004, p. 106). Os setores mais
nacionalistas, na Argentina, preocuparam-se com o crescimento econômico acelerado do vizinho
e a sua projeção regional, temor acentuado com a declaração do presidente Nixon sobre o papel
do Brasil na América Latina – traduzido como subimperialismo.
No governo Lanusse, o fim das “fronteiras ideológicas” como condicionante da política
externa e a adoção do conceito de “interesses nacionais permanentes” não favorece o
relacionamento com o Brasil, de forma decisiva. O presidente argentino busca aproximar-se tanto
de Uruguai e Paraguai quanto do Pacto Andino, de maneira a impedir a ascensão brasileira na
América do Sul (Candeas, 2010, p. 194). Lanusse visita o país vizinho e firma, com Médici, uma
declaração conjunta – que prevê a cooperação bilateral em todos os âmbitos –, contudo, os
presidentes não conseguem reverter o clima de desconfiança, estabelecido devido ao
aproveitamento dos rios (Cisneros & Escudé, 2000).
O crescimento econômico brasileiro e a industrialização do país demandavam energia
crescentemente: optou-se pela utilização do potencial hidrelétrico de Itaipu, um empreendimento
bilateral com o Paraguai, o que provocou reações da Argentina. O Brasil não se deixou intimidar
pelas reivindicações argentinas, tendo por base a tese da soberania nacional sobre os recursos
hídricos (Candeas, 2006, p. 27), e levou adiante o projeto de construção da hidrelétrica binacional;
até o início do governo Geisel, a diplomacia brasileira não reconheceu que os temas referentes à
construção de Itaipu dissessem respeito aos argentinos (Spektor, 2002b, p. 127), o que provocava
desentendimentos constantes e competição geopolítica, estimulada pela imprensa de ambos os
países (Cisneros & Escudé, 2000).
A Argentina, em contrapartida, denunciou a atitude brasileira em todos os foros
multilaterais e capitais sul-americanas, na tentativa de invalidar o argumento do vizinho com base
em instrumentos jurídicos (Spektor, 2002a, p. 39) e elementos históricos15. Também com base na
via multilateral, os argentinos convocaram os países da região a criar um foro que tratasse do
desenvolvimento conjunto da Bacia do Prata e, para atingir seu objetivo, buscavam obter
solidariedade de seu vizinhos em troca de favorecimentos comerciais (Spektor, 2002b, p. 128).
Em 1973, Brasil e Paraguai celebram o Tratado de Itaipu; Perón tenta deixar de lado a situação de
conflito e propõe obras para a exploração dos recursos naturais da região, entretanto, a fragilidade
interna da Argentina e a morte do presidente inviabilizam a coordenação com o Brasil (Candeas,
2006, p. 27).
Para Vizentini (2004, p. 227), o governo Geisel pode ser considerado como mais um
capítulo da disputa brasileiro-argentina pela supremacia no Prata. Na concepção de Camargo &
Ocampo (1988, p. 70-71), o final dos anos 1970 configura-se como um momento de redefinição e
trégua, ao passo que a o fortalecimento das relações com a América Latina, pretendida pelo
governo Geisel, estava vinculado ao ajustamento das relações com a Argentina.
Houve aproximação entre os governos de Geisel e de Videla, ainda que fossem conferidos
conflitos na relação bilateral. O governo Videla, que herdou uma série de frustrações diplomáticas
de gestões passadas, tentou solucionar os empecilhos que se colocavam na relação com o vizinho,
mormente relacionados à questão hidrelétrica e a compatibilidade dos projetos de Itaipu e Corpus;
além disso, tentou reproduzir o desenvolvimentismo brasileiro, principalmente no campo
energético (Cisneros & Escudé, 2000). A superação de divergências igualmente foi facilitada pela
escolha de Oscar Camilión16, um dos negociadores dos Acordos de Uruguaiana, para o posto de
embaixador, no Brasil; Camilión acreditava que resolver a questão dos rios era primordial para
que os países se engajassem em projetos mais ambiciosos, como os relacionados à
complementação econômica e a coordenação em foros multilaterais (Saraiva, 2012, p. 53).
A Argentina apresentava notável desenvolvimento na área da energia nuclear, o que, além
do esgotamento do milagre econômico e a impossibilidade de um empreendimento hidrelétrico
unilateral, impulsionou negociações concretas do Brasil com o governo argentino (Cisneros &
Escudé, 2000). A diplomacia brasileira iniciou, em 1977, as negociações técnicas que resultariam
na assinatura do Acordo Tripartite, na gestão Figueiredo. A afinidade entre os dois regimes era
percebida também no contexto da Operação Condor, posta em prática em 1975. O objetivo da
                                                                                                               
15
O Brasil já tinha trocado notas com a Grã-Bretanha afirmando que os trabalhos em áreas ribeirinhas entre o solo brasileiro
e a Guiana Inglesa não seriam empreendidos sem consentimento mútuo; o mesmo consentimento foi afirmado em 1933, com
o Uruguai, em estatuto jurídico segundo o qual obras não modificariam o regime e a qualidade das águas fronteiriças entre os
Estados (Spektor, 2002b, p. 127).
16
Sobre a importância do embaixador para as relações Brasil-Argentina, ver SPEKTOR, Matias. O Mundo de Oscar
Camilión. Revista Cena Internacional, ano 3, n. 2, 2001, pp. 153 – 172.
Operação era criar uma agência internacional que coordenasse atividades contra os grupos que
contestavam as ditaduras militares do Cone Sul (Penna Filho, 2009).
Matias Spektor (2002b) sugere que a ruptura promovida pelo governo Geisel em relação à
Argentina fez com que a parceria estratégica percebida a partir dos anos 1980 fosse mais provável
naquele momento histórico e com aquela intensidade do que se a cordialidade oficial17, que há
tanto definia essas relações, não fosse contestada (Spektor, 2002b, p. 119); o governo Geisel
estabeleceu uma política externa intolerante ao perfil denuncista da diplomacia argentina,
principalmente por meio da atuação de Azeredo da Silveira. O chanceler acreditava que a
Argentina não mais poderia competir com o Brasil pela supremacia na região, ao passo que não
possuía os elementos que outrora atraíam parcerias na América do Sul; o prestígio perdido por
Buenos Aires afetou a distribuição de poder, em favor do Brasil, o que permitiria negociação com
aquele país, em novas bases (Spektor, 2004, p. 208).

2 – 1979 - 1985: Cooperação efetiva, jogo de soma positiva

No governo Figueiredo (1979-1985) são estabelecidas as bases para a mudança da política

externa brasileira em relação à Argentina: percebia-se que a cooperação com o país colocava-se
como contingência praticamente inevitável para que o Brasil visse avançar seu projeto regional e,
consequentemente, sua projeção internacional (Spektor, 2002b, p. 135). O paradigma de política
exterior brasileiro, relacionado à busca pelo desenvolvimento nacional, enfrentou crises e
contradições. A independência e o universalismo não foram restringidos e o desenvolvimento foi
mantido como vetor da ação externa brasileira; contudo, os anseios de política exterior eram
limitados, já que se consideravam as políticas econômicas domésticas instáveis e as questões
relacionadas ao pagamento da dívida (Cervo & Bueno, 2008, p. 428). Era primordial levar as
relações com a Argentina a um novo patamar.
As tensões entre os países são reduzidas no ano de 1979, com a assinatura do Acordo
Tripartite de Cooperação Técnico-Operativa pelos chanceleres de Brasil, Argentina e Paraguai,
responsável pela compatibilização dos projetos de Itaipu e Corpus. O ano de 1980 também é
crucial para essa relação, já que nele é assinado o Acordo para o Desenvolvimento e a Aplicação
dos Usos Pacíficos da Energia Nuclear (Candeas, 2006, p. 28), tendo início o processo de

                                                                                                               
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A cordialidade oficial, adotada pelo Brasil desde os tempos do Império, possuía quatro dimensões: postura tolerante em
relação ao alto perfil da diplomacia argentina; sistemática busca de cooperação com aquele país no intuito de diluir
desentendimentos; inclusão da Argentina nos projetos internacionais do Brasil; e promoção de bons ofícios entre Buenos
Aires e Washington, caso houvesse confronto (Spektor, 2002b, p. 118).
consolidação de confiança nessa área. Os encontros presidenciais, mais frequentes entre 1980 e
1983, foram importantes para mudança na relação bilateral: as visitas de Figueiredo mostravam o
comprometimento brasileiro com a nova postura cooperativa (Spektor, 2002b, p. 135).
A declaração conjunta firmada por Videla e Figueiredo, por ocasião da visita do
mandatário brasileiro a Buenos Aires18, em 1980, exemplifica a segunda fase do processo de
estabelecimento efetivo da paz, o constrangimento mútuo. A partir da demonstração brasileira de
boa vontade à ocasião das negociações tripartites, a Argentina aceita coordenar posições em
diferentes contextos, como a adesão aos princípios escorridos na Carta da ONU e no documento
constitutivo da OEA; o apoio a processos de integração regional e à cooperação para o
desenvolvimento; parceria na área energética, envolvendo petróleo e gás natural (Cisneros &
Escudé, 2000). Nesse momento, os dois países trocam concessões e se afastam da rivalidade
tradicionalmente verificada, dando margem à possibilidade de cooperação efetiva e diversificada.
As divergências entre as chancelarias – referentes à criação de um pacto de segurança no
Atlântico Sul, proposto pelos Estados Unidos, e à política norte-americana para a América Central
– foram vistas como pontuais e sem impacto nas relações bilaterais (Saraiva, 2012, p. 64). O
apoio brasileiro à reivindicação argentina quando da Guerra das Malvinas, durante o governo
Galtieri, contribuiria decisivamente para o fortalecimento de laços entre os dois países; a
embaixada brasileira, por ocasião do fechamento da representação argentina em Londres, serviu
como intermediária para os interesses do país no Reino Unido (Candeas, 2006, p. 29).
Pode-se concluir que a mudança no signo das relações entre os países tradicionalmente
rivais foi possibilitada por três fatores: a negociação do acordo Itaipu-Corpus, o entendimento que
se alcançou durante a Guerra das Malvinas e, finalmente, a formulação e a consequente
implementação do processo que integraria os dois países a partir de 1985 (Hirst & Bocco, 1989).
A dissolução do conflito estratégico, posterior à assinatura de Itaipu-Corpus, representou
abandono da postura hegemônica por meio da qual o Brasil se relacionava com a Argentina; o
governo argentino, por sua vez, percebeu que o temor de um conflito bilateral poderia ser
relegado para segundo plano (Hirst & Bocco, 1989, p. 63).
Com a redemocratização dos dois países, nos anos 1980, e a busca por novas credenciais
percebe-se o estabelecimento de padrões kantianos na relação bilateral (Russel & Tokatlian, 2003,
p. 12); a aproximação amistosa entre os presidentes José Sarney e Raúl Alfonsín marca essa nova
fase, caraterizada pela Declaração de Iguaçu, segundo a qual os países se dispuseram a acelerar o
processo de integração bilateral, e pela Declaração Conjunta sobre Política Nuclear (Candeas,

                                                                                                               
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A visita de Figueiredo à Argentina é a primeira feita por um presidente brasileiro ao país, desde 1935.
2006, p. 30), área na qual os países cooperariam de forma relevante, a partir de então.

Conclusão

Com base no breve panorama da política externa dos regimes militares, algumas
considerações podem ser feitas. É possível afirmar que o conflito bipolar e as turbulências no
sistema internacional, provocadas pela Guerra Fria, perdem utilidade prática quando o Brasil
delineia sua inserção externa, com o passar dos anos. A partir da percepção errônea do governo
Castello Branco de que o país ocuparia um lugar especial na estratégia norte-americana de
atuação externa, os governos subsequentes buscam maior autonomia e, paulatinamente,
abandonam o alinhamento aos Estados Unidos como elemento primordial no cálculo
internacional brasileiro. A percepção da necessidade de conquistar novos mercados, de coordenar
posições acerca do desenvolvimento com nações terceiro-mundistas e de assumir uma postura
reivindicatória no sistema internacional somente é possibilitada a partir da mudança dos
pressupostos da política exterior brasileira, definida em termos do interesse nacional por
excelência – o progresso. Essa mudança implica, igualmente, na formulação de políticas para a
região mais importante para o Brasil após a redemocratização: a América do Sul.
A associação direta entre política interna e externa é percebida com mais nitidez durante o
governo Castello Branco, ao passo que o presidente, um dos principais idealizadores de Doutrina
de Segurança Nacional, é considerado um formulador privilegiado da política externa, o qual
atuava efetivamente na seara (Pinheiro, 2000). A partir de então, percebem-se políticas externas
autônomas delineadas em dissonância com a política interna adotada pelos mandatários
brasileiros. Em termos econômicos, podem-se considerar os esforços rumos ao progresso como
confluentes da estratégia brasileira de desenvolvimento, contudo, no que se refere à esfera
política, não se pode afirmar o mesmo.. Ao mesmo tempo em que esses governos promovem a
redução da liberdade, internamente, atuam, internacionalmente, de modo a ampliar seus contatos.
Pode-se, portanto, notar dissociação entre as esferas interna e externa de atuação.
A política externa argentina, por sua vez, não apresenta traços de continuidade durante os
dois períodos compreendidos pelas ditaduras militares. Podemos perceber um americanismo
ideológico muito forte em ambos os períodos militares; os governos analisados mostram a
importância dos Estados Unidos nas estratégias argentinas e a decisão por negligenciar parcerias
alternativas. Não há um plano específico a seguir e, portanto, percebem-se momentos de
indecisão e um modelo do tipo “tentativa e erro”, o qual compromete a previsibilidade da política
externa daquele país. É igualmente importante perceber que a política interna argentina exerce
influência direta sobre os rumos da política exterior, o que, de certa forma, inibe maior autonomia
dos decisores. Em um cenário internacional marcado por momento de maior estabilidade, ainda
que durante a Guerra Fria, a Argentina busca uma política externa incerta e inconstante,
demonstrando que coloca os assuntos exteriores de acordo com as necessidades – internas,
principalmente – momentâneas. Dessa forma, na seara da diplomacia, não se pode conceber uma
política de Estado, mas sucessivas políticas de governo descontínuas e incongruentes, por vezes.
A coincidência de regimes não foi favorável à relação, ao passo que ambos os governos
preocupavam-se primordialmente com ganhos relativos e questões de segurança. Apesar de haver
convergências ideológicas, não há espaço para cooperação, efetivamente, até o governo Geisel,
quando se começa perceber que o conflito estratégico com seu vizinho se torna, paulatinamente,
insustentável. A Argentina, como percebido pelo chanceler Azeredo da Silveira, não mais poderia
competir com o Brasil e, assim, alterar o equilíbrio de poder na região do Prata; a coordenação
entre as políticas dos vizinhos seria benéfica, ao passo que excluiria uma das fontes de ameaça ao
Brasil, que enfrentava duas crises: econômica e de legitimidade do regime militar.
O governo Figueiredo foi crucial para que se estabelecesse um novo padrão nesse
relacionamento; durante seu mandato, o Brasil percebeu que a Argentina não mais se configurava
como um rival, mas como um potencial parceiro que alavancaria o projeto brasileiro de
crescimento e projeção internacional. Isso não impedia que a Argentina também se beneficiasse,
no contexto do esfacelamento de sua ditadura, derrota nas Malvinas/Falklands e turbulenta
redemocratização. Os processos de restauração da democracia, que tiveram êxito nos anos 1980,
assim como mudanças no sistema internacional, colocaram-se como incentivos para uma maior
aproximação entre os dois Estados, que percebiam a possibilidade de um novo regionalismo
baseado na convergência de objetivos – ou de problemas comuns.

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